Potpora EU-a prekograničnoj suradnji sa susjednim zemljama Pružena je dragocjena potpora, ali znatno se kasnilo s početkom provedbe i potrebno je riješiti probleme u području koordinacije

Sažetak

I. Prekogranična suradnja jedan je od ključnih elemenata europske politike susjedstva, kojom je obuhvaćeno 16 zemalja duž vanjske granice Europske unije. Donedavno je i dalje bila jedno od rijetkih područja suradnje između EU-a i Rusije. Komisija je za razdoblje 2014. – 2020. uspostavila 15 zajedničkih programa prekogranične suradnje sa susjednim zemljama u okviru Europskog instrumenta za susjedstvo. S ukupnim doprinosom EU-a od gotovo jedne milijarde eura ti bi programi trebali koristiti i državama članicama i susjednim zemljama s kojima države članice izravno dijele kopnenu ili morsku granicu.

II. Sud je proveo reviziju u vrijeme u kojem su se programi za razdoblje 2014. – 2020. približavali kraju svoje provedbe. Ovo će izvješće služiti kao temelj za uspostavu programa predloženih za financijsko razdoblje 2021. – 2027.

III. Cilj je Suda bio utvrditi jesu li programi bili djelotvorni u jačanju teritorijalne suradnje duž vanjskih granica EU-a. Kako bi odgovorio na to glavno revizijsko pitanje, Sud je ispitao:

• jesu li programi bili usmjereni na jasno utvrđene potrebe i prioritete koje su dijelile regije duž vanjskih granica EU-a i jesu li te programe nadopunjavali drugi programi financirani sredstvima EU-a;
• jesu li predmetni projekti odabrani i provedeni učinkovito i djelotvorno;
• jesu li Komisija i upravljačka tijela djelotvorno primijenila mehanizme praćenja i evaluacije i jesu li izvukla pouke u svrhu snažnijeg upravljanja prekograničnim programima predloženima za financijsko razdoblje 2021. – 2027.

IV. Sud je utvrdio da su predmetni programi bili usmjereni na relevantne potrebe, ali da nisu bili dovoljno komplementarni s drugim programima financiranima sredstvima EU-a i da bi se razina uključenosti delegacija EU-a u susjednim zemljama mogla dodatno povećati. Uz nekoliko iznimaka projekti su odabrani i provedeni učinkovito i djelotvorno. Međutim, Sud je utvrdio nedostatke u okviru za praćenje rezultata programa u pogledu objedinjavanja rezultata i izvješćivanja o održivosti ostvarenih koristi nakon zaključenja projekata. U programima se uspjela postići uravnotežena raspodjela sudionika projekata iz EU-a i susjednih zemalja. Uspostavljene su zaštitne mjere za ublažavanje rizika od prijevara, ali u programima se ne može djelotvorno upotrebljavati informatički alat za prijavljivanje slučajeva prijevara koji je preporučila Komisija jer mu ne mogu ostvariti pristup zemlje sudionice izvan EU-a.

V. Sud je zaključio da je u okviru programa za razdoblje 2014. – 2020. pružena relevantna i dragocjena potpora regijama s obje strane vanjske granice EU-a. Međutim, znatno se kasnilo s početkom provedbe programa i oni su se i dalje provodili tijekom revizije koju je obavio Sud. Stoga je bilo prerano za procjenu njihove ukupne djelotvornosti. Pravni okvir za programe za razdoblje 2021. – 2027. temelji se na izvučenim poukama. Uvedenim promjenama mogao bi se olakšati početak provedbe tih programa. Međutim, oni sa sobom donose dodatne rizike i smanjuju nadzor Komisije nad velikim infrastrukturnim projektima koji mogu biti od strateške važnosti u odnosima s partnerskim zemljama.

VI. Prekogranična suradnja sa susjednim zemljama suočena je s izazovnom budućnošću: kao dio šireg odgovora na rusku invaziju na Ukrajinu Komisija je obustavila sporazume o financiranju za programe s Rusijom i Bjelarusom. Invazijom je ozbiljno dovedena u pitanje i polovica programa predloženih za financijsko razdoblje 2021. – 2027. Na jugu se u okviru programa za Sredozemni bazen i dalje pruža forum za dijalog i suradnju među zemljama sudionicama. Međutim, broj zajedničkih projekata između izraelskih i arapskih sudionika i dalje je nizak iako se samo postojanje takvih zajedničkih projekata već može smatrati uspjehom.

VII. Na temelju revizije koju je obavio Sud preporučuje Komisiji da:

• poboljša koordinaciju među programima s djelomičnim zemljopisnim preklapanjem;
• poveća uključenost delegacija EU-a;
• prilagodi informatički alat za prijavljivanje slučajeva prijevara;
• pruži smjernice za praćenje održivosti nakon zaključenja projekata;
• se savjetuje sa svim relevantnim službama o velikim infrastrukturnim projektima;
• poveća upotrebu zajedničkih pokazatelja.

Uvod

Prekogranična suradnja sa susjednim zemljama

01. Prekogranična suradnja jedan je od ključnih elemenata europske politike susjedstva, kojom je obuhvaćeno 16 zemalja duž vanjske granice Europske unije (vidjeti kartu u Prilogu I.). Donedavno je i dalje bila jedno od veoma rijetkih područja suradnje i trajnog dijaloga između EU-a i Rusije. Programi prekogranične suradnje u okviru Europskog instrumenta za susjedstvo¹ trebali bi koristiti i državama članicama i susjednim zemljama s kojima države članice izravno dijele kopnenu ili morsku granicu. Tijekom financijskog razdoblja 2014. – 2020. programi prekogranične suradnje u okviru Europskog instrumenta za susjedstvo imali su tri strateška cilja²:

• promicanje gospodarskog i socijalnog razvoja u regijama s obje strane zajedničkih granica;
• rješavanje zajedničkih izazova u području okoliša, javnog zdravlja, sigurnosti i zaštite;
• promicanje boljih uvjeta i modaliteta za jamčenje mobilnosti osoba, robe i kapitala.

02. Za razdoblje 2014. – 2020. Komisija je uspostavila 15 programa prekogranične suradnje (kao i projekt za financiranje tehničke potpore) kojima se objedinjuju financijska sredstva iz Europskog instrumenta za susjedstvo i Europskog fonda za regionalni razvoj (EFRR) u ukupnom iznosu od gotovo jedne milijarde eura. Iz tih se programa istodobno pruža doprinos vanjskim i regionalnim politikama EU-a³. Od ukupno 15 programa njih sedam obuhvaća suradnju s Rusijom, šest istočno susjedstvo, a preostala dva programe južnog susjedstva. Na slici 1. navedeni su pojedinačni programi i prikazana financijska sredstva dodijeljena po programu.

03. Većina programa financirana sredstvima EU-a kojima se podupire suradnja s Rusijom obustavljena je kao odgovor na nezakonito pripojenje Krima 2014.⁴ Programi prekogranične suradnje u okviru Europskog instrumenta za susjedstvo i dalje su bili iznimka do početka ožujka 2022., kada je EU obustavio sporazume o financiranju s Rusijom i Bjelarusom kao odgovor na rusku invaziju na Ukrajinu 24. veljače 2022.

Upravljačka struktura

04. U provedbenoj uredbi o prekograničnoj suradnji u okviru Europskog instrumenta za susjedstvo⁵ definirane su uloge i zadaće svih programskih tijela. Programi prekogranične suradnje u okviru Europskog instrumenta za susjedstvo provode se ili u okviru projekata odabranih na temelju poziva na podnošenje prijedloga ili u okviru velikih infrastrukturnih projekata koji se odabiru izravnom dodjelom ugovora. Zajednički odbori za praćenje odgovorni su za odabir projekata i praćenje njihove uspješnosti. U njih su uključena nacionalna, regionalna i lokalna tijela (iz država članica i trećih zemalja), a Europska komisija može sudjelovati kao promatrač. Upravljačka tijela koja države članice imenuju podnose izvješća Komisiji i provode programe prekogranične suradnje u okviru Europskog instrumenta za susjedstvo u skladu s načelom „podijeljenog upravljanja”, uključujući za projekte koji se provode izvan EU-a (koje bi Komisija u pravilu izravno provodila). Na primjer, regionalno vijeće Južne Karelije u Finskoj djeluje kao upravljačko tijelo za program Jugoistočna Finska – Rusija. Za većinu upravljačkih tijela ta je odgovornost dodatan zadatak uz upravljanje drugim europskim strukturnim i investicijskim fondovima. Na slici 2. prikazana su programska tijela standardnog programa prekogranične suradnje i opisane su njihove uloge.

05. Glavna uprava za susjedsku politiku i pregovore o proširenju (GU NEAR) odgovorna je za cjelokupno upravljanje financijskim sredstvima u okviru Europskog instrumenta za susjedstvo. GU NEAR surađuje s drugim službama Komisije odgovornima za tematske politike, kao i s Europskom službom za vanjsko djelovanje (ESVD) i delegacijama EU-a. GU NEAR upravljao je programima prekogranične suradnje u okviru Europskog instrumenta za susjedstvo do kraja 2019. Ti su programi 1. siječnja 2020. preneseni Glavnoj upravi za regionalnu i urbanu politiku (GU REGIO)⁶. Osim novoprenesenih programa prekogranične suradnje u okviru Europskog instrumenta za susjedstvo GU REGIO bio je nadležan i za transnacionalne programe za regiju Baltičkog mora i Podunavlja (oba se djelomično financiraju sredstvima iz Europskog instrumenta za susjedstvo) te za programe prekogranične suradnje u okviru Instrumenta pretpristupne pomoći.

Opseg revizije i revizijski pristup

06. Cilj je ove revizije bio utvrditi jesu li programi prekogranične suradnje u okviru Europskog instrumenta za susjedstvo bili djelotvorni u jačanju teritorijalne suradnje duž vanjskih granica EU-a. Kako bi odgovorio na to glavno revizijsko pitanje, Sud se usredotočio na tri potpitanja:

1. Jesu li programi prekogranične suradnje u okviru Europskog instrumenta za susjedstvo bili usmjereni na jasno utvrđene potrebe i prioritete koje su dijelile regije duž vanjskih granica EU-a i jesu li te programe nadopunjavali drugi programi financirani sredstvima EU-a?
2. Jesu li projekti prekogranične suradnje u okviru Europskog instrumenta za susjedstvo odabrani i provedeni učinkovito i djelotvorno?
3. Jesu li Komisija i upravljačka tijela djelotvorno primjenjivala mehanizme praćenja i evaluacije i jesu li izvukla pouke u svrhu snažnijeg upravljanja programima prekogranične suradnje (Interreg NEXT) predloženima za financijsko razdoblje 2021. – 2027.?

07. Revizija je bila usmjerena na programe prekogranične suradnje u okviru Europskog instrumenta za susjedstvo koji se približavaju kraju svoje provedbe (čiji je regulatorni rok za dovršenje aktivnosti 31. prosinca 2023.) s ciljem pružanja informacija za uspostavu programa predloženih za financijsko razdoblje 2021. – 2027. Sud je procijenio najveće programe za razdoblje 2014. – 2020. u sjevernim, istočnim i južnim regijama kako bi se postigla dobra financijska i zemljopisna rasprostranjenost. Na tri spomenuta programa zajedno otpada oko 44 % ukupnih financijskih sredstava planiranih za dodjelu prekograničnoj suradnji u okviru Europskog instrumenta za susjedstvo za razdoblje 2014. – 2020. (vidjeti sliku 3.):

• Jugoistočna Finska – Rusija (SEFR), upravljačko tijelo u Lappeenranti;
• Poljska – Bjelarus – Ukrajina (PL-BY-UA), upravljačko tijelo u Varšavi;
• Sredozemni bazen (MED), upravljačko tijelo u Cagliariju (Sardinija).

08. Sud je analizirao dokumente koje su mu dostavili Komisija i ESVD i koji su se odnosili na razvoj, provedbu i praćenje programa prekogranične suradnje u okviru Europskog instrumenta za susjedstvo za razdoblje 2014. – 2020. i na pouke izvučene za predstojeće programe prekogranične suradnje za razdoblje 2021. – 2027. Sud je ujedno održao nekoliko razgovora s predstavnicima različitih službi Komisije, ESVD-a, TESIM-a (projekta tehničke potpore za programe prekogranične suradnje u okviru Europskog instrumenta za susjedstvo) i programa Interact (tehnička potpora za EU-ove unutarnje programe Interreg) te delegacija EU-a u Jordanu, Libanonu, Rusiji, Ukrajini i Tunisu.

09. U razdoblju od listopada do studenoga 2021. Sud je obavio terenske posjete Finskoj, Poljskoj, Rusiji i Ukrajini. Posjet Sardiniji (planiran za prosinac 2021.) Sud je zamijenio videosastancima zbog pandemije bolesti COVID-19. Sud se sastao s osobljem upravljačkih tijela i drugih programskih tijela te s predstavnicima 15 projekata koje je detaljno ispitao (pet projekata iz svakog od triju programa; vidjeti Prilog III.). Sud je te projekte odabrao uzimajući u obzir njihovu značajnost, mjeru u kojoj su njima pokriveni različiti tematski ciljevi i napredak u području provedbe. U Prilogu IV. iznosi se sažetak procjene tih projekata koju je proveo Sud.

10. Osim prekograničnih programa sa susjednim zemljama, postoje i prekogranični programi među državama članicama EU-a i prekogranični programi s pretpristupnim zemljama. Sud ovom revizijom te programe nije obuhvatio jer imaju specifične pravne osnove i značajke i jer su nedavno evaluirani:

• prekogranična suradnja unutar EU-a dio je šireg političkog okvira Europske teritorijalne suradnje općenito poznate kao „Interreg”. EFRR je namijenio oko 10,1 milijardu eura za teritorijalnu suradnju. Sud je nedavno objavio tematsko izvješće o programima prekogranične suradnje unutar EU-a⁷.
• Iz Instrumenta pretpristupne pomoći financiraju se prekogranični programi ne samo duž vanjske granice EU-a (npr. Hrvatska/Srbija) nego i među samim pretpristupnim zemljama (npr. Srbija/Crna Gora). Komisija je nedavno procijenila⁸ uspješnost programa prekogranične suradnje među pretpristupnim zemljama.

11. Sud je svjestan činjenice da je ruska invazija na Ukrajinu od 24. veljače 2022., potpomognuta Bjelarusom, imala snažan utjecaj na sve programe prekogranične suradnje u okviru Europskog instrumenta za susjedstvo koji uključuju Rusiju, Bjelarus, Ukrajinu ili Moldovu te na održivost povezanih projekata. U procjeni koju je Sud proveo nad projektima financiranima u okviru programa SEFR i PL-BY-UA odražava se stanje krajem 2021., prije invazije, kada je Sud dovršio fazu terenskog rada ove revizije. U odlomcima 85.–88. sažeto su prikazana najnovija kretanja koja su se dogodila nakon revizije u razdoblju od veljače do lipnja 2022.

Opažanja

Programi prekogranične suradnje u okviru Europskog instrumenta za susjedstvo bili su usmjereni na relevantne potrebe, ali nisu bili dovoljno komplementarni s drugim programima koji se financiraju sredstvima EU-a te se znatno kasnilo s njihovim početkom

12. U ovom odjeljku Sud ispituje sljedeće u vezi s programima prekogranične suradnje u okviru Europskog instrumenta za susjedstvo:

1. jesu li se u njima utvrdili prioriteti za prevladavanje zajedničkih izazova pograničnih regija uz uključenost relevantnih dionika;
2. je li se u njima utvrdio način na koji će se njima nadopuniti drugi programi financirani sredstvima EU-a i način na koji će se oni uzajamno koordinirati;
3. jesu li bili pravodobno uspostavljeni kako bi se olakšao početak provedbe projekata.

U programima su utvrđeni prioriteti usklađeni sa zajedničkim izazovima pograničnih regija i programi su razvijeni na participativan način

Odgovor na izazove pograničnih regija

13. Zajednički operativni programi, koje pripremaju države članice EU-a i partnerske zemlje, ključni su dokumenti u kojima se utvrđuju okvir i prioriteti za pojedinačne programe prekogranične suradnje u okviru Europskog instrumenta za susjedstvo. Upravljačka tijela za tri programa koja je Sud detaljno procijenio dostavila su Komisiji u lipnju 2015. relevantne zajedničke operativne programe. Ti su operativni programi uključivali detaljnu analizu izazova s kojima se suočavaju pogranične regije, kao i potencijalne prilike koje donosi pojačana suradnja među tim regijama.

14. Komisija je analizirala nacrte svakog zajedničkog operativnog programa, posebno kako bi ocijenila njihovu usklađenost s Provedbenom uredbom o prekograničnoj suradnji u okviru Europskog instrumenta za susjedstvo⁹, te je upravljačkim tijelima odgovorila detaljnim opažanjima. Osim spornog pitanja koje utječe na bilateralne odnose s Rusijom (opisanog u odlomku 80.), glavne uprave Komisije i ESVD dali su pozitivna mišljenja i preporučili tek manje izmjene zajedničkih operativnih programa.

15. Svaki od triju zajedničkih operativnih programa za koje je Sud obavio procjenu uključivao je četiri tematska cilja. To je najveći mogući broj od njih 11 predviđenih u programskom dokumentu EU-a¹⁰. U njihovom se odabiru odražava konsenzus postignut među zemljama sudionicama. Sud je utvrdio da su tematski ciljevi bili u skladu s analizom izazova i nedostataka s kojima su regije suočene i koji su utvrđeni u zajedničkim operativnim programima. Na slici 4. prikazani su tematski ciljevi odabrani u sklopu programa prekogranične suradnje u okviru Europskog instrumenta za susjedstvo i dodijeljena financijska sredstva EU-a. Ni u jednom od programa nisu odabrani tematski ciljevi br. 9 „Promicanje održive energije i energetske sigurnosti i suradnja u tom području” ni br. 11 „Ostala područja”.

16. Komisija je za prethodno financijsko razdoblje (2007 – 2013.) navela 26 primjera ciljeva „samo u ilustrativne svrhe”¹¹, što znači da je programima dana sloboda za razvoj drugih ciljeva. Ex post evaluacijom koju je provela Komisija utvrđeno je da ti programi nisu bili dovoljno usmjereni te je preporučeno poboljšanje njihova strateškog usmjerenja kako bi se u najvećoj mogućoj mjeri povećao njihov učinak¹². Iako je u programima za razdoblje 2014. – 2020. bilo moguće odabrati najviše četiri od 11 prethodno definiranih tematskih ciljeva, njihova tematska pokrivenost ostala je vrlo široka te je sezala od kulturne baštine do borbe protiv organiziranog kriminala. Time je pak smanjena usporedivost pojedinačnih programa i otežanije je praćenje rezultata na općoj razini politike (vidjeti odlomke 60.–71.).

17. Za financijsko razdoblje 2021. – 2027. Komisija je odlučila dodatno pojednostavniti područje primjene programa utvrđivanjem pet ciljeva politike koji su zajednički za sve programe¹³ i dvaju dodatnih posebnih ciljeva za programe Interreg¹⁴.

Doprinos nacionalnih i regionalnih tijela utvrđivanju potreba i prioriteta

18. Svaki je program morao biti pripremljen „zajedničkim dogovorom svih zemalja sudionica”¹⁵. U slučajevima programa PL-BY-UA i SEFR nacionalna i regionalna tijela bila su snažno uključena u utvrđivanje potreba i prioriteta svojom uključenošću u odbore za zajedničku izradu programa, koji su sastavili početne zajedničke operativne programe u razdoblju 2013. – 2015. U slučaju programa SEFR smještenost upravljačkog tijela unutar regionalnog vijeća Južne Karelije također je doprinijela snažnoj regionalnoj dimenziji programa i uključivanju lokalnih dionika u izradu programa. S druge strane, kad je riječ o programu MED, kojim je obuhvaćeno 112 regija, 13 zemalja sudionica predstavljala su nacionalna središnja tijela (uz regionalne predstavnike iz četiriju zemalja).

19. Osim toga, u okviru svakog programa moralo se pružiti sufinanciranje sredstvima u iznosu od najmanje 10 % doprinosa EU-a, pri čemu je postojala mogućnost slobodnog odlučivanju u pogledu određivanja njegova izvora, iznosa i raspodjele¹⁶. Doprinos EU-a svim programima iznosio je približno 950 milijuna eura. Dopunjen je iznosom od 270 milijuna eura iz drugih izvora, čime su ukupna financijska sredstva dostupna za programe prekogranične suradnje u okviru Europskog instrumenta za susjedstvo dosegla 1,2 milijarde eura. Na slici 5. prikazani su izvori financiranja programa.

20. U određenim su slučajevima zemlje sudionice smatrale da je važno nacionalnim financijskim sredstvima povećati sufinanciranje programa iznad obveznih 10 %. Na primjer, otprilike 25 % financiranja za program SEFR osigurale su Finska i Rusija svaka zasebno, pri čemu se na razini EU-a osiguralo preostalih 50 %. Time je naglašena snažna odgovornost zemalja sudionica za taj program. U drugim su slučajevima sufinanciranje snosili isključivo korisnici projekta. Na slici 6. prikazani su izvori financiranja po svakom programu prekogranične suradnje u okviru Europskog instrumenta za susjedstvo.

21. Komisija je u ex post evaluaciji koju je provela nad programima za razdoblje 2007. – 2013. preporučila povećanje nacionalnog sufinanciranja kako bi se postiglo uravnoteženije partnerstvo s drugim susjednim zemljama¹⁷. Međutim, Komisija nije promicala veće doprinose partnerskih zemalja iz susjedstva, primjerice tijekom informativnih seminara na početku financijskog razdoblja 2021. – 2027.

Doprinos civilnog društva utvrđivanju potreba i prioriteta

22. Provedeno je savjetovanje s predstavnicima civilnog društva o pripremi triju programa. Svako od triju upravljačkih tijela organiziralo je uz pomoć podružnica u partnerskim zemljama javna savjetovanja o potrebama i prioritetima programa. Ta su savjetovanja privukla velik broj sudionika, uključujući predstavnike civilnog društva i nevladinih organizacija, lokalne i regionalne donositelje odluka te MSP-ove. Takva su savjetovanja bila korisna za poticanje lokalne odgovornosti za programe i jamčenje njihove relevantnosti i dosljednosti s razvojnim strategijama predmetnih regija.

U programima prekogranične suradnje u okviru Europskog instrumenta za susjedstvo utvrđen je način na koji bi se njima nadopunili drugi programi i strategije EU-a, ali nije postojala dostatna razina operativne koordinacije

Usklađenost i komplementarnost s drugim programima i makroregionalnim strategijama EU-a

23. U svakom od triju ispitanih zajedničkih operativnih programa prepoznata je potreba za dobrom koordinacijom i usklađenošću s drugim politikama, programima i strategijama EU-a s kojima se zemljopisno i tematski preklapaju. Komisija je uložila napore kako bi izbjegla svako dvostruko financiranje projekata i utvrdila moguće sinergije. Stoga je Komisija tijekom preispitivanja koje je obavila u pogledu nacrta zajedničkih operativnih programa (vidjeti odlomak 13.) dala preporuku upravljačkim tijelima da dodatno opišu koordinaciju koja postoji između relevantnog programa i drugih inicijativa te da s osobljem Komisije prije dodjele bespovratnih sredstava održe neformalno savjetovanje o odabranim projektima.

24. Upravljačka tijela u Poljskoj i Sardiniji uzela su u obzir te preporuke te su na kraju svakog poziva na podnošenje prijedloga prije ugovaranja projekata Komisiji dostavila popise projekata koje su odabrali njihovi zajednički odbori za praćenje. Upravljačka tijela i zajednički odbori za praćenje u najvećoj su mogućoj mjeri razmotrili primjedbe Komisije i delegacija EU-a o pojedinačnim projektima. S druge strane, u slučaju programa SEFR nije uspostavljen takav neformalni mehanizam koordinacije s Komisijom ni drugim programima EU-a.

25. Program MED, koji ima najširi zemljopisni opseg (koji obuhvaća sedam država članica EU-a i šest sredozemnih partnerskih zemalja¹⁸), preklapa se s velikim brojem inicijativa na području Sredozemlja. Taj je program jedinstven po tome što, za razliku od drugih (uglavnom bilateralnih) programa prekogranične suradnje u okviru Europskog instrumenta za susjedstvo, njegovi projekti okupljaju sudionike iz četiriju ili pet zemalja, a ponekad i više. U tom pogledu projekti prekogranične suradnje u okviru Europskog instrumenta za susjedstvo i MED-a veoma su slični regionalnim programima u okviru Europskog instrumenta za susjedstvo¹⁹. Zajednički operativni program uključuje skup tablica u kojima se sažima usklađenost programa MED s drugim bilateralnim programima EU-a s pojedinačnim zemljama južnog Sredozemlja. Međutim, te se tablice ne odnose na regionalne programe u okviru Europskog instrumenta za susjedstvo, što može dovesti do propuštanja prilika za iskorištavanje komplementarnosti.

26. U trima zajedničkim operativnim programima utvrđene su relevantne makroregionalne strategije EU-a te su ocijenjene sinergije i komplementarnosti programa s njihovim ciljevima. Među njima su Strategija EU-a za dunavsku regiju, Strategija EU-a za regiju Baltičkog mora i Strategija EU-a za jadransku i jonsku regiju. Usto, susjedne zemlje sudjeluju u trima važnim regionalnim inicijativama: Istočnom partnerstvu²⁰, Uniji za Mediteran i Sjevernoj dimenziji. U Prilogu II. prikazana je zemljopisna rasprostranjenost strategija i inicijativa. Komisija i delegacije EU-a s kojima se savjetovalo o projektima prekogranične suradnje u okviru Europskog instrumenta za susjedstvo potvrdile su da se njima nadopunjuju projekti razvijeni u sklopu tih okvira i da se projekti prekogranične suradnje u okviru Europskog instrumenta za susjedstvo s tim projektima ne preklapaju.

27. Kad je riječ o programu MED, u ex post evaluaciji istaknuta je potreba za jačanjem suradnje s Unijom za Mediteran²¹. Stoga je relevantno upravljačko tijelo 10. travnja 2019. sklopilo memorandum o razumijevanju s Unijom za Mediteran. Konkretan primjer te veće suradnje bila je uključenost tajništva Unije za Mediteran u pripremu posljednjeg od triju poziva na podnošenje prijedloga organiziranih u okviru programa MED²².

Komplementarnost s drugim programima prekogranične suradnje s kojima postoji djelomično preklapanje

28. Svaki od tih triju programa zemljopisno se preklapa s nizom drugih prekograničnih (unutarnjih i vanjskih) programa: program SEFR s njih šest, program PL-BY-UA s njih devet i program MED s 21 drugim programom. Osim toga, ti programi dijele i nekoliko tematskih ciljeva. Ostvarena je određena razina koordinacije. Na primjer, informativna događanja organizirana u okviru programa Interact i projekta tehničke potpore TESIM poslužila su kao prilika za upravljačka tijela različitih programa prekogranične suradnje da uzajamno komuniciraju, raspravljaju o zajedničkim izazovima i razmjenjuju primjere najbolje prakse. Na ad hoc osnovi, u slučajevima u kojima su tijekom postupka odabira imala sumnje u pogledu projekata, upravljačka tijela savjetovala su se s drugim programima. Upravljačko tijelo za program MED samo je jednom prigodom, u okviru savjetovanja među programima, poslalo popis odabranih „standardnih” projekata drugim programima prekogranične suradnje.

29. Međutim, zbog opće nedovoljne razine strukturirane koordinacije tijekom odabira projekata prekogranični programi možda će propustiti potencijalne prilike za uzajamno nadopunjavanje i jačanje. Analizom konteksta koju je Komisija provela prije razdoblja 2021. – 2027. potvrđena je potreba za uspostavom takve koordinacije²³.

Uključenost delegacija EU-a

30. Provedeno je savjetovanje s delegacijama EU-a u partnerskim zemljama o osmišljavanju programa prekogranične suradnje u okviru Europskog instrumenta za susjedstvo. Na kraju svakog poziva na podnošenje prijedloga Komisija je delegacijama EU-a u relevantnim zemljama dostavila sažete informacije o projektima koje su odabrali zajednički odbori za praćenje. Komisija je informacije dostavljala prije nego što te projekte upravljačka tijela ugovore²⁴. Delegacije EU-a dostavile su primjedbe kako bi zajamčile usklađenost projekata prekogranične suradnje s financiranjem iz drugih izvora. Komisija i ESVD povremeno su tražili savjete o projektima prekogranične suradnje u okviru Europskog instrumenta za susjedstvo, kao i o općenitijim pitanjima koja utječu na programe.

31. Međutim, četiri od pet delegacija EU-a s kojima je Sud obavio razgovor²⁵ izrazile su potrebu za snažnijom uključenošću u postupak odabira (na primjer, kao promatrači u savjetodavnom svojstvu) i u praćenje projekata jer:

• su usmjerene na bilateralnu pomoć EU-a (veći portfelj u okviru njihova izravnog upravljanja), a ne na projekte prekogranične suradnje u okviru Europskog instrumenta za susjedstvo (u okviru podijeljenog upravljanja), unatoč mogućim vezama između njih;
• imaju tek ograničene informacije za procjenu mogućeg preklapanja (ili nedostatka sinergija) s projektima koji se financiraju iz drugih izvora jer popisi koje primaju za iznošenje primjedbi sadržavaju samo sažetak odabranih projekata prekogranične suradnje u okviru Europskog instrumenta za susjedstvo. S delegacijom u Rusiji provedeno je savjetovanje samo o velikim infrastrukturnim projektima, a ne o „standardnim” projektima;
• nisu uključene u praćenje projekata. Zbog toga nisu u mogućnosti otkriti projekte kojima se postižu loši rezultati i nisu pripremljene kada se od njih zahtijeva intervencija u slučajevima neuspješnih povrata;
• povremeno upućuju na uspješne projekte prekogranične suradnje u okviru Europskog instrumenta za susjedstvo tijekom političkog dijaloga i sastanaka na visokoj razini, ali ne sustavno jer nisu dovoljno informirane o takvim uspješnim primjerima;
• se s njima savjetovalo o odgovarajućim prioritetima za novi skup programa za razdoblje 2021. – 2027. i jer su dale pisani doprinos zajedničkom dokumentu²⁶. Međutim, nijedna od pet delegacija nije bila pozvana na sastanke odbora za zajedničku izradu programa za razdoblje 2021. – 2027.

32. Iako upravljačka tijela imaju jednu od ključnih uloga u „podijeljenom upravljanju”, programima prekogranične suradnje u okviru Europskog instrumenta za susjedstvo doprinosi se vanjskoj politici EU-a. Međutim, budući da nisu sustavno uključene, delegacije EU-a ne mogu u potpunosti istražiti u kojoj su mjeri programi komplementarni s drugim politikama EU-a i ne mogu iskoristiti političke koristi uspješne prekogranične suradnje. To je uočeno i u Komisijinojex post evaluaciji programa prekogranične suradnje u okviru Europskog instrumenta za susjedstvo i partnerstvo za razdoblje 2007. – 2013., u kojoj se preporučuje „aktivnija uključenost delegacija EU-a”²⁷. Slično tome, najmanje dvije delegacije EU-a u pisanom su obliku preporučile Komisiji da bi koordinacija između delegacija EU-a i programa i projekata trebala biti bliskija i formalizirana. Osim toga, Služba Komisije za unutarnju reviziju izvijestila je o „vrlo važnim nedostatcima” u koordinaciji ukupne pomoći EU-a koja se pruža određenoj zemlji (među ostalim u okviru vanjske dimenzije unutarnjih politika EU-a), i to među glavnim upravama Komisije, ESVD-om i delegacijama EU-a. Međutim, Komisija nije poduzela daljnje korake u pogledu tih nalaza i preporuka za programe Interreg NEXT za razdoblje 2021. – 2027. (vidjeti odlomke 73.–79.).

Došlo je do znatnih kašnjenja u uspostavi programa, što je skratilo vrijeme za provedbu projekata prekogranične suradnje u okviru Europskog instrumenta za susjedstvo

Uspostava zajedničkih operativnih programa

33. Zajednički operativni programi pokrenuti su uz znatna kašnjenja. Tri ispitana nacrta zajedničkih operativnih programa podnesena su u srpnju 2015. i Komisiji je trebalo oko šest mjeseci da ih potvrdi nakon njihova podnošenja. Komisija je do prosinca 2017. potpisala sporazume o financiranju s najmanje jednom zemljom izvan EU-a u okviru svakog od tih triju programa, što znači da su svi regulatorni rokovi ispunjeni. Međutim, daljnji koraci u pokretanju programa dugo su trajali, zbog čega je odgođen početak provedbe projekata s kojima se moglo započeti tek u petoj ili šestoj godini financijskog razdoblja (vidjeti sliku 7.).

34. Razlozi kašnjenja razlikovali su se od programa do programa:

• u slučaju programu PL-BY-UA, Komisija je službeni postupak imenovanja upravljačkog tijela dovršila tek u srpnju 2018., sedam mjeseci nakon stupanja na snagu sporazuma o financiranju s Bjelarusom i unatoč činjenici da je isto ministarstvo već bilo imenovano za upravljanje drugim fondovima EU-a u Poljskoj.
• U slučaju programa SEFR kamen spoticanja bila je ratifikacija sporazuma o financiranju u Dumi (Donjem Domu Parlamenta) Ruske Federacije, koja je dovršena tek u kolovozu 2018.
• Komisija je tek u svibnju 2019. imenovala upravljačko tijelo za program MED unatoč tome što je utvrdila „znatne nedostatke” u sustavu upravljanja i kontrole. U vrijeme obavljanja revizije i dalje su postojali manji nedostatci. Na primjer, zajednički odbor za praćenje tog programa još nije bio odobrio dokument o mjerama za borbu protiv prijevara. Zajedničko tehničko tajništvo programa osnovano je tek u veljači 2020., što znači da je relevantno upravljačko tijelo, uz pomoć dviju podružnica, obavilo cijeli prvi poziv na podnošenje prijedloga, što je zadatak koji u pravilu dodjeljuje zajedničkom tehničkom tajništvu. Nadalje, posljednji sporazum o financiranju (s Egiptom) potpisan je tek u siječnju 2018.

35. Kašnjenja u uspostavi programa MED izravno su utjecala na organizaciju poziva na podnošenje prijedloga. Drugim riječima, projekti odabrani tijekom prvog poziva mogli su se početi provoditi tek 2019. S druge strane, ta su kašnjenja dovela do znatnog smanjenja proračuna, trajanja i opsega projekata odabranih tijekom drugog poziva, koji su prvotno bili osmišljeni kao „strateški” projekti. Završni poziv (za projekte „kapitalizacije” 2020.) mogao se objaviti samo zato što je Komisija u međuvremenu produljila regulatorni rok za provedbu programa zbog pandemije bolesti COVID-19 (vidjeti odlomak 52.).

Pripremne mjere

36. Kako bi se olakšao pravodobni početak provedbe programa, tri upravljačka tijela poduzela su „pripremne mjere” (odobrene provedbenom uredbom o prekograničnoj suradnji u okviru Europskog instrumenta za susjedstvo) prilagođene okolnostima. Konkretno, navedena su tijela organizirala prve pozive na podnošenje prijedloga prije nego što ih je Komisija službeno imenovala i prije nego što su sporazumi o financiranju s partnerskim zemljama stupili na snagu (financiranje projekata bilo je uvjetovano uspješnim imenovanjem upravljačkog tijela i ratifikacijom relevantnih sporazuma o financiranju). Međutim, spomenutim se pripremnim mjerama nisu uspjela nadoknaditi znatna kašnjenja u uspostavi zajedničkih operativnih programa.

Projekti su u velikoj mjeri odabrani i provedeni učinkovito i djelotvorno, ali postoje nedostatci u okviru za praćenje rezultata i izvješćivanje o njima

37. U ovom je odjeljku Sud obavio procjenu sljedećega:

1. je li uspostavljeni postupak odabira bio transparentan i osmišljen za odabir najprikladnijih projekata u smislu njihove relevantnosti, prekogranične dimenzije i dugoročne održivosti;
2. jesu li Komisija i upravljačka tijela pružila smjernice za upravljanje programima i provedbu projekata, uključujući smjernice o zaštitnim mjerama za ublažavanje rizika od prijevara;
3. je li projektima prekogranične suradnje u okviru Europskog instrumenta za susjedstvo postignut zadovoljavajući napredak u području provedbe i jesu li njima ostvareni željeni rezultati ili postoji vjerojatnost da će se oni ostvariti;
4. je li u programima i projektima prekogranične suradnje u okviru Europskog instrumenta za susjedstvo primijenjen pouzdan okvir za praćenje i evaluaciju.

Uspostavljeni postupak odabira bio je uglavnom transparentan i osmišljen za odabir najprikladnijih projekata prekogranične suradnje u okviru Europskog instrumenta za susjedstvo

Procjena relevantnosti, prekogranične dimenzije i održivosti projekata

38. Pozivi na podnošenje prijedloga u okviru triju programa uključivali su kriterije odabira kojima se trebalo zajamčiti da se odabranim projektnim prijavama odgovori na izazove utvrđene u zajedničkom operativnom programu, da su te prijave relevantne za ciljeve programa i odabrani prioritet, da se njima promiče prekogranična suradnja i da imaju trajan učinak na razvoj pograničnih regija. Važnost tih kriterija razlikovala se od programa do programa i među pojedinačnim pozivima na podnošenje prijedloga. Međutim, bili su dovoljni da se njima u najvećoj mogućoj mjeri ublaži rizik od toga da prijedlog prijeđe minimalni prag za odabir bez kvalitetnog opisa svoje relevantnosti i svojeg prekograničnog učinka.

Rangiranje projekata

39. Svaki podneseni prijedlog projekta morao je proći administrativnu provjeru i provjeru usklađenosti s uvjetima prihvatljivosti prije ulaska u fazu evaluacije. Na kraju svakog poziva na podnošenje prijedloga u okviru triju programa prijedlozi su rangirani prema rezultatu koji su ostvarili u postupku evaluacije. Postupci odabira za ta tri programa bili su transparentni, osim kad je u pitanju nedovoljna dokumentacija obrazloženja za ponovno ocjenjivanje nekih projektnih prijedloga u okviru programa SEFR (vidjeti okvir 1.).

Ravnomjerna zemljopisna zastupljenost korisnika projekata

40. U pozivima na podnošenje prijedloga zahtijevalo se da se svaki projekt, kako bi bio prihvatljiv, sastoji od najmanje jednog korisnika iz EU-a i barem jednoga iz susjedne zemlje izvan EU-a. Na slici 8. prikazano je da su tri programa uspjela postići ravnomjernu raspodjelu sudionika u projektima iz država članica EU-a i zemalja izvan EU-a, pri čemu Sud uzima u obzir sve vrste korisnika (vodećih ili drugih) i sve kategorije projekata (projekte odabrane na temelju poziva na podnošenje prijedloga i projekte odabrane izravnom dodjelom).

41. Proračunska sredstva na uravnotežen su način raspoređena na tri predmetna programa. U okviru programa MED od svih se projekata izričito zahtijevalo da se najmanje 50 % financijskih sredstava iz njihovih izravnih troškova namijeni aktivnostima koje se provode u sredozemnim partnerskim zemljama. Kao rezultat toga, oko 48 % proračuna programa dodijeljeno je EU-u, a 52 % sredozemnim partnerskim zemljama. U okviru drugih dvaju programa proračunska sredstva također su se uspjela rasporediti među partnerskim zemljama u uravnoteženom omjeru²⁸.

42. Međutim, vodeći korisnici iz država članica EU-a i dalje prevladavaju nad onima iz partnerskih zemalja. Na slici 9. prikazano je da samo otprilike jedna trećina vodećih korisnika potječe iz zemalja izvan EU-a. U okviru programa MED broj vodećih korisnika također se znatno razlikovao među zemljama sudionicama: dok je 60 vodećih korisnika bilo samo iz Italije, Španjolske i Grčke, od preostalih deset zemalja svaka je imala između nijednog i pet vodećih korisnika.

43. Nizak udio vodećih korisnika iz zemalja izvan EU-a bio je otprilike isti kao u programima u okviru Europskog instrumenta za susjedstvo i partnerstvo za razdoblje 2007. – 2013. Samo se u slučaju programa MED taj udio povećao s oko 6 % na 16 %. Nadležna upravljačka tijela za ta tri programa iznijela su slične razloge kako bi objasnila njihovu podzastupljenost: korisnici iz zemalja izvan EU-a često nemaju iskustva s projektima EU-a, osjećaju se manje spremnima za podnošenje zahtjeva za potporu, suočeni su s administrativnim opterećenjem (uključujući poteškoće pri prijenosu financijskih sredstava u inozemstvo) ili nemaju potrebne jezične vještine.

Komisija i upravljačka tijela pružila su korisne smjernice za provedbu projekata i ublažavanje rizika od prijevara

Sudjelovanje u zajedničkim odborima za praćenje i iznesene smjernice

44. Zajednički odbori za praćenje zaduženi su za praćenje provedbe programa i napretka u ostvarivanju ciljeva programa (vidjeti odlomak 04.). Komisija je kao promatrač sudjelovala na većini sastanaka zajedničkog odbora za praćenje organiziranih u okviru programa SEFR i MED. Tijekom razgovora koje je Sud obavio oba su upravljačka tijela pozdravila njezinu potporu i njezino aktivno sudjelovanje. Međutim, u slučaju programa PL-BY-UA Komisija je u razdoblju 2016. – 2020. sudjelovala na samo jednom od pet sastanaka zajedničkog odbora za praćenje. Službenik projekta TESIM sudjelovao je u svojstvu promatrača na svim sastancima zajedničkog odbora za praćenje za ta tri programa.

45. Na temelju razgovora koje je Sud obavio relevantna upravljačka tijela, zajednička tehnička tajništva i podružnice bili su zadovoljni smjernicama i pomoći Komisije, koje su pružene vrlo brzo u slučajevima u kojima je to bilo potrebno. Isto tako, pozdravila su prilagođenu tehničku potporu pruženu u okviru projekta TESIM. U okviru tog projekta pruženo je i korisno osposobljavanje, među ostalim o upravljanju programima / projektima, te su pripremljeni informativni listovi za korisnike, primjerice o javnoj nabavi ili državnim potporama. Naposljetku, svi korisnici projekata s kojima je Sud obavio razgovore dali su vrlo pozitivne povratne informacije o svojim interakcijama s relevantnim upravljačkim tijelima, zajedničkim tehničkim tajništvima i podružnicama.

Zaštitne mjere za ublažavanje rizika od prijevara

46. Upravljačka tijela za ta tri programa smatrala su da su primila dovoljno smjernica o ublažavanju rizika od prijevara. Konkretno, u okviru projekta TESIM izrađene su smjernice o upravljanju rizicima za programska i nacionalna tijela, uključujući o rizicima od prijevara i korupcije²⁹. U okviru tih triju programa procijenjeni su u skladu s tim smjernicama rizici na razini projekata kao dio provjera prihvatljivosti i administrativnih provjera projektnih prijedloga te su provedene redovite procjene rizika za projekte koji su bili u tijeku. Za programe obuhvaćene revizijom za razdoblje 2014. – 2020. tri upravljačka tijela potvrdila su da u vrijeme kada je Sud obavljao reviziju nisu prijavila nijedan projekt kao slučaj sumnje na prijevaru.

47. Smjernice Komisije za programe prekogranične suradnje u okviru Europskog instrumenta za susjedstvo potaknula su relevantna upravljačka tijela na to da za prijavljivanje nepravilnosti upotrebljavaju namjenski informatički alat pod nazivom „sustav za upravljanje nepravilnostima”³⁰. Međutim, tom sustavu imaju pristup tijela za borbu protiv prijevara iz samo ograničenog broja zemalja izvan EU-a (npr. Švicarske i pretpristupnih zemalja).

48. Sporazumi o financiranju sklopljeni s partnerskim zemljama sadržavali su odredbe o sprječavanju nepravilnosti, prijevara i korupcije. Konkretno, sadržavali su klauzule kojima se olakšava povrat nepropisno potrošenih financijskih sredstava od korisnika s poslovnim nastanom u partnerskim zemljama. Međutim, tim su klauzulama isključeni privatni subjekti. Osim toga, iz definicije „javnih subjekata” u sporazumima o financiranju s dvjema sredozemnim partnerskim zemljama isključena su i određena javno financirana tijela, kao što su općine i javna poduzeća. Takve odredbe stoga znače da su te dvije zemlje odgovorne samo za povrat financijskih sredstava koja su nepropisno potrošila središnja državna tijela, koja rijetko sudjeluju u projektima prekogranične suradnje.

49. Upravljačka tijela za tri programa koja je Sud ispitao provela su zaštitne mjere (kao što su bankovna jamstva, ograničeni maksimalni udio financiranja pojedinog projekta ili obročna plaćanja) kako bi se smanjio broj neuspješnih povrata, posebno u pogledu privatnih korisnika u zemljama izvan EU-a. Osim toga, na njihovim internetskim stranicama nalazi se internetski alat za zviždače ili se na njega izravno upućuje. Iskustvo iz prethodnog skupa programa (2007. – 2013.) upućuje na to da su iznosi za koje se ne može ostvariti povrat od korisnika obično prilično niski. Do listopada 2021. „sporni povrati” iznosili su 5,9 milijuna eura³¹. To je oko 0,6 % ukupnih dodijeljenih financijskih sredstava EU-a u iznosu od 947 milijuna eura za programe u razdoblju 2007. – 2013. Ukupan iznos izuzet za privatne korisnike u partnerskim zemljama bio je još niži: riječ je o 210 891 eura ili 0,02 % ukupnih dodijeljenih financijskih sredstava EU-a³².

Projekti obuhvaćeni revizijom bili su na dobrom putu da postignu željena ostvarenja, ali neki su imali slabiji prekogranični učinak

Provedba projekata

50. Početak provedbe programa prekogranične suradnje u okviru Europskog instrumenta za susjedstvo za razdoblje 2014. – 2020. znatno je kasnio (vidjeti odlomak 33.). Na slici 10. prikazan je napredak triju programa do kraja 2021.:

51. Općenito je zbog pandemije bolesti COVID-19 bilo potrebno provesti određene prilagodbe u okviru projekata (uglavnom premjestiti aktivnosti na internet i produljiti rokove). Sva tri upravljačka tijela pokazala su fleksibilnost u pogledu rješavanja pitanja kašnjenja i drugih poteškoća u provedbi. Upravljačka tijela za programe SEFR i MED proaktivno su ispitala sve projekte na početku pandemije kako bi utvrdila moguće probleme i dogovorila mjere ublažavanja. Posljedice pandemije dovele su do otkazivanja projekata samo u slučaju programa PL-BY-UA: korisnici šest projekata naveli su pandemiju bolesti COVID-19 kao jedan od razloga za njihovo otkazivanje. Međutim, u okviru tog programa također se uspjela preraspodijeliti ušteda od tri milijuna eura na 12 projekata prekogranične suradnje povezanih sa zdravstvenom skrbi kako bi se pomoglo u borbi protiv pandemije (nijedan od tih projekata nije bio uključen u uzorak koji je sastavio Sud). Slično tome, četiri projekta u okviru programa MED prilagodila su svoje aktivnosti borbi protiv pandemije, uključujući „Aquacycle” (projekt iz uzorka Suda) kojim je prilagođeno praćenje otpadnih voda kako bi se njime obuhvatilo otkrivanje virusa COVID-19.

52. Kao odgovor na pandemiju Komisija je izmijenila Provedbenu uredbu³³ na način da je svim programima prekogranične suradnje u okviru Europskog instrumenta za susjedstvo pružila veću proračunsku fleksibilnost i produljila rok za dovršetak aktivnosti za jednu godinu, tj. do 31. prosinca 2023.

53. Osim pandemije bolesti COVID-19 na određene su projekte utjecale teške gospodarske okolnosti u sredozemnim partnerskim zemljama (npr. teška financijska kriza u Libanonu). Za te su projekte relevantno upravljačko tijelo i zajedničko tehničko tajništvo (uz savjetovanje s projektom TESIM) pružili pomoć u prevladavanju financijskih poteškoća, primjerice u području primanja plaćanja iz inozemstva.

54. U Prilogu III. prikazan je opis 15 projekata koje je Sud detaljno ispitao. Prilog IV. sadržava pregled rezultata različitih procijenjenih aspekata.

55. Od 15 projekata šest ih je provedeno prema planu u smislu opsega, proračuna i rasporeda. U dodatnih pet projekata naišlo se na manje probleme i zahtijevale su se određene prilagodbe, uglavnom zbog pandemije bolesti COVID-19. Preostala četiri projekta nisu provedena na zadovoljavajući način te je došlo do znatnih kašnjenja.

Ostvarenja, ishodi i prekogranični učinak projekata

56. Na temelju informacija koje su bile dostupne u razdoblju u kojem je obavljao reviziju Sud smatra da su u sedam od petnaest projekata obuhvaćenih revizijom njihova željena ostvarenja i njihovi željeni ishodi postignuti ili da je vjerojatno da će se oni postići. U trima projektima naišlo se na poteškoće, ali napredak je nadoknađen i njihovi vodeći korisnici i partneri predani su postizanju planiranih ostvarenja. U jednom je projektu postignuto njegovo glavno ostvarenje, ali ne i njegov glavni prekogranični ishod (vidjeti odlomak 59.). U slučaju preostalih četiriju projekata Sud nije mogao potvrditi jesu li njima postignuti željeni rezultati ili je izgledno da će se oni postići. Do toga je došlo zbog nepostojanja završnih izvješća (dva projekta), ograničenja putovanja povezanih s bolešću COVID-19 (jedan projekt) i, u jednom slučaju, nedostataka u području izvješćivanja o projektima.

57. Za potrebe ove revizije Sud je za procjenu „prekograničnog učinka” projekata obuhvaćenih revizijom upotrijebio sljedeću definiciju: „zajednička partnerska provedba aktivnosti koja dovodi do jačanja prekograničnih veza i održivih prekograničnih partnerstava i/ili uklanjanja prekograničnih prepreka održivom društveno-gospodarskom razvoju”³⁴. Od 15 projekata njih devet imalo je snažnu prekograničnu dimenziju (ili potencijal za ostvarivanje prekograničnih koristi u slučaju projekata koji su bili u tijeku). Partneri s obje strane granice aktivno su sudjelovali u provedbi projekata (iako ponekad u različitoj mjeri, ovisno o svojoj ulozi). Isto tako, regije s obje strane granice vjerojatno će imati koristi, barem u određenoj mjeri, od rezultata svakog od projekata. Međutim, Sud je procjenu obavio prije početka ruske invazije na Ukrajinu. Komisija je u okviru šireg odgovora obustavila sporazume o financiranju za programe s Rusijom i Bjelarusom pa je stoga izgubljena svaka prekogranična dimenzija projekata koji uključuje te zemlje. Posljedice sukoba ujedno su potaknule pojavu neizvjesnosti u pogledu trajnih prekograničnih koristi određenih projekata financiranih u okviru programa koji uključuju Ukrajinu i Moldovu.

58. U slučaju pet drugih projekata Sud je utvrdio da je prekogranični učinak bio slabiji (za neke zbog ograničenja putovanja povezanih s bolešću COVID-19). Na primjer, u slučaju projekta za smanjenje rizika od tuberkuloze, dijagnostička oprema koju je kupio poljski projektni partner već se upotrebljavala za dijagnosticiranje bolesti pluća, uključujući patološka stanja povezana s bolešću COVID-19. Međutim, tijekom posjeta koji je Sud obavio u listopadu 2021. (prije ruske invazije na Ukrajinu) članovi osoblja bolnice u Rzeszowu objasnili su da se nijedan ukrajinski pacijent ondje nedavno nije liječio. Iz statističkih podataka o upotrebi navedene opreme nije jasno u kojoj je mjeri oprema služila za dijagnosticiranje i zaustavljanje širenja tuberkuloze, što je bio glavni prekogranični cilj projekta. Nadalje, suradnja između bolnica u Rzeszowu i Nyzhnyja Apshi bila je strogo ograničena na provedbu i postignuća projekta, bez izgleda za nastavak suradnje. To je u suprotnosti s pojmom održivih prekograničnih partnerstava izraženim u definiciji „prekograničnog učinka” (Sud je svoju procjenu izgleda projekata za postizanje održivih rezultata iznio u odlomcima 69.–71.).

59. Naposljetku, jedan projekt iz uzorka koji je sastavio Sud zasad nema nikakvu prekograničnu dimenziju: riječ je o regionalnoj cesti 885 koja vodi do poljske granice s Ukrajinom (vidjeti okvir 2.).

Ograničene informacije o ukupnim rezultatima postignutima na razini programa i o njihovoj održivosti, unatoč odgovarajućem praćenju projekata koje provode upravljačka tijela

Pokazatelji

60. Programskim dokumentom za programe za razdoblje 2014. – 2020.³⁵ predviđena je upotreba zajedničkih pokazatelja ostvarenja za lakše praćenje i lakšu evaluaciju tih programa. U istom je dokumentu predviđeno i „objedinjavanje pokazatelja kroz cijeli lanac, od prioriteta projekta preko prioriteta programa, tematskog cilja, prekogranične suradnje u cjelini te, naposljetku, do razine Europskog instrumenta za susjedstvo”. U dokumentu se od programa zahtijevalo da se u njima usvoje „barem neki” od 38 zajedničkih pokazatelja ostvarenja razvijeni u okviru projekta Interact ENPI, prethodnika projekta TESIM. Međutim, u programima su uglavnom utvrđeni njihovi specifični pokazatelji ostvarenja i u njima je upotrijebljen tek mali broj zajedničkih pokazatelja ostvarenja (vidjeti sliku 11.).

61. Relevantna upravljačka tijela za tri predmetna programa objasnila su slabu upotrebu zajedničkih pokazatelja ostvarenja činjenicom da su aktivnosti u okviru programa znatno šireg opsega od 38 unaprijed definiranih zajedničkih pokazatelja ostvarenja. Međutim, budući da većina ostvarenja programa nije obuhvaćena zajedničkim pokazateljima ostvarenja, Komisija će se suočiti s poteškoćama pri objedinjavanju ostvarenja i evaluaciji rezultata programa prekogranične suradnje u okviru Europskog instrumenta za susjedstvo na općoj razini politike.

62. Osim zajedničkih pokazatelja ostvarenja, u sklopu projekta Interact ENPI pripremljene su i smjernice za programe koje se odnose na razvoj pokazatelja rezultata (pokazatelji ishoda)³⁶. Međutim, u programima nije postojala obveza primjene tih smjernica. Radna skupina za praćenje i evaluaciju organizirana u okviru projekta TESIM navela je 2016. da je 15 programa prekogranične suradnje u okviru Europskog instrumenta za susjedstvo pokazalo „veliku raznolikost u pogledu pokazatelja rezultata (ukupno 129), pri čemu su mogućnosti za objedinjavanje na razini instrumenta [Europski instrument za susjedstvo] bile veoma male”³⁷.

63. Sud je utvrdio slične nedostatke u pogledu pokazatelja utvrđenih na razini projekata. Konkretno, u okviru programa SEFR, oni su uglavnom bili specifični za svaki pojedinačni projekt, zbog čega ih nije bilo moguće objediniti za program u cjelini. U programu MED, s druge strane, upotrijebio se sustav kategorizacije s oznakama kako bi se zajamčilo da su pokazatelji za pojedine projekte povezani s pokazateljima ostvarenja utvrđenima u programu. Međutim, u okviru triju projekta iz uzorka koji je sastavio Sud upotrebljavala se ista oznaka za mjerenje različitih ostvarenja. Sažeti na razini programa, ti će pokazatelji stoga sadržavati mnogo različitih elemenata i neće pružiti jasnu sliku. Jedino je u okviru programa PL-BY-UA uvedena obveza za projekte da se odabiru pokazatelji samo s unaprijed utvrđenog popisa. Tim se zahtjevom olakšava objedinjavanje pokazatelja i mjerenje ukupnog napretka za taj konkretni program.

Praćenje projekata

64. U skladu s načelom „podijeljenog upravljanja” Komisija ne prati projekte izravno i u tu se svrhu oslanja na relevantna upravljačka tijela (iako je u konačnici i dalje odgovorna za upravljanje financijskim sredstvima EU-a). U tom kontekstu Komisija prima ključne informacije o napretku programa tijekom sastanaka zajedničkog odbora za praćenje, ako na njima sudjeluje (vidjeti odlomak 44.), te samo jednom godišnje od upravljačkih tijela pri njihovu podnošenju godišnjih izvješća. Međutim, ta izvješća ne sadržavaju informacije specifične za projekte, osim u slučaju velikih infrastrukturnih projekata.

65. Upravljačka tijela triju programa koje je Sud ispitao razvila su, uz pomoć zajedničkih tehničkih tajništava i podružnica, postupak praćenja kojim se omogućuje sveobuhvatno praćenje projekata. To uključuje svakodnevno praćenje (redovitu komunikaciju između zajedničkog tehničkog tajništva i korisnika), prisustvo na uvodnim sastancima (u okviru programa SEFR i programa MED), periodične procjene rizika projekata, analizu financijskih i opisnih izvješća o napretku koja podnose vodeći korisnici, terenske provjere i posjete u svrhu praćenja projekata odabranih na temelju procjena rizika.

66. Za svih 15 projekata iz uzorka koji je sastavio Sud dostavljena je dokumentacija potrebna za pokazivanje njihova napretka i Sud smatra da je 14 projekata prikladno praćeno. U slučaju devet od tih projekata prema potrebi su obavljeni terenski posjeti (ili su takvi posjeti planirani za prvu polovicu 2022.). Sud je praćenje projekta LIP885 (opisano u okviru 2.) ocijenio tek djelomično zadovoljavajućim jer za njega nisu obavljeni nikakvi terenski posjeti unatoč tome što je riječ o najvećem projektu koji se financira u okviru programa PL-BY-UA. Takvim se posjetom moglo otkriti nepostojanje graničnog prijelaza u ranijoj fazi projektnog ciklusa.

Praćenje usmjereno na rezultate

67. Provedbenom uredbom Komisije zahtijeva se da relevantno upravljačko tijelo, „uz svakodnevno praćenje, obavlja praćenje programa i projekta na temelju rezultata”³⁸. U okviru projekta TESIM izrađene su smjernice za praćenje usmjereno na rezultate, u kojima je istaknuta važnost procjene uspješnosti projekata u pogledu relevantnosti, učinkovitosti, djelotvornosti i održivosti³⁹. Međutim, pristupi upravljačkih tijela u pogledu praćenja usmjerenog na rezultate međusobno su se razlikovali. Programom SEFR predviđeno je praćenje usmjereno na rezultate za sve projekte s proračunom većim od jedan milijun eura ili za projekte koji su ocijenjeni visokorizičnima te je do kraja 2021. takvo praćenje provedeno u slučaju deset projekata. U okviru programa MED prvi posjeti projektima u sklopu praćenja usmjerenog na rezultate održani su početkom 2022. S druge strane, u okviru programa PL-BY-UA nije provedeno praćenje usmjereno na rezultate nad projektima i nikakvo se praćenje ne planira.

68. U novoj uredbi o Interregu za financijsko razdoblje 2021. – 2027. više nije potrebno provoditi praćenje programa ili projekata usmjereno na rezultate. Na programe će se primjenjivati isti okvir za praćenje uspješnosti kao i okvir koji se primjenjuje i na programe u okviru europskih strukturnih i investicijskih fondova⁴⁰. Tim pravnim okvirom uvode se obvezne evaluacije programa koje provode države članice⁴¹. Međutim, novim okvirom nije za projekte predviđen nikakav mehanizam sličan praćenju usmjerenom na rezultate kako bi se provela neovisna procjena uspješnosti projekata u pogledu relevantnosti, učinkovitosti, djelotvornosti i održivosti.

Održivost rezultata

69. U svim trima programima projektni prijedlozi procijenjeni su tijekom faze odabira u pogledu svoje održivosti (vidjeti odlomak 38.) i od projekata se zahtijevalo da se u okviru njih u završnim izvješćima izvijesti o održivosti. Upravljačko tijelo za program SEFR prati održivost projekata tijekom njihova ciklusa u svim fazama: tijekom faze odabira projekata, kao dio kriterija za odabir; tijekom njihove provedbe, kao dio procjene rizika projekata; i tijekom faze izvješćivanja, u završnim izvješćima projekata. Takvom se usmjerenošću na održivost tijekom cijelog ciklusa projekata povećava vjerojatnost trajnih koristi i Sud je smatra dobrom praksom.

70. Procjena održivosti koju je proveo Sud, sažeta u Prilogu IV., bila je usmjerena na izglede projekata za postizanje održivih rezultata. Razlog je tomu bila činjenica da su određeni projekti u vrijeme posjeta koje je Sud obavio još bili u tijeku (vidjeti odlomak 56.). Na temelju dostupnih dokumenata i razgovora koje je Sud obavio s projektnim partnerima Sud smatra da je 11 od 15 ispitanih projekata imalo dobre izglede za ostvarivanje održivih koristi. U slučaju triju projekata održivost ovisi o vanjskim čimbenicima (npr. razvoju pandemije bolesti COVID-19, donošenju izmjena nacionalnog zakonodavstva). Naposljetku, u slučaju projekta za smanjenje rizika od tuberkuloze, nije bilo izgleda za nastavak suradnje među partnerima (vidjeti odlomak 58.). Sud je obavio procjenu prije ruske invazije na Ukrajinu, koja je ozbiljno dovela u pitanje održivost rezultata projekata koji uključuju Bjelarus, Rusiju ili Ukrajinu.

71. Na projekte koji sadržavaju infrastrukturnu komponentu primjenjuju se posebni pravni zahtjevi: oni moraju nastaviti ispunjavati svoje izvorne ciljeve pet godina nakon zaključenja (tj. nakon primitka završnog plaćanja od relevantnog upravljačkog tijela)⁴². Međutim, Komisija za druge vrste projekata nije postavila sličan zahtjev dokazivanja održivosti njihovih prekograničnih koristi ili stvorenih partnerstava. Osim toga, u okviru programa za razdoblje 2014. – 2020. od projekata se ne zahtijeva izvješćivanje o održivosti njihovih rezultata nakon što su projekti zaključeni. Poljsko zajedničko tehničko tajništvo planira provesti procjenu određenih aspekata održivosti za uzorak (najmanje 10 %) zaključenih projekata. Tijekom razgovora koje je Sud obavio upravljačko tijelo za program MED objasnilo je da razmatra uvođenje obveze u skladu s kojom se za projekte podnose „izvješća o održivosti” (npr. jednu ili dvije godine nakon zaključenja projekata).

Programi NEXT temelje se na izvučenim poukama, ali se suočavaju s dodatnim rizicima i znatnim učinkom političkih izazova

72. U ovom je odjeljku Sud obavio analizu sljedećega:

1. je li Komisija uzela u obzir pouke izvučene iz programa prekogranične suradnje provedenih u razdobljima 2007. – 2013. i 2014. – 2020. kada je predlagala zakonodavni okvir za razdoblje 2021. – 2027.; i je li tim promjenama olakšana pravodobna uspostava programa Interreg NEXT;
2. mogu li programi prekogranične suradnje u okviru Europskog instrumenta za susjedstvo osim pružanja željenih ostvarenja poslužiti kao mjere za izgradnju povjerenja.

U promjenama se odražavaju izvučene pouke, ali određene mjere pojednostavnjenja dovode do smanjenja nadzora koji provodi Komisija

Izvučene pouke

73. Komisija je provela ex post evaluaciju programa prekogranične suradnje za razdoblje 2007. – 2013. i rezultate je upotrijebila u svojem prijedlogu nove uredbe o Interregu, koji je predstavljen u svibnju 2018.⁴³ Međutim, duga kašnjenja u uspostavi programa prekogranične suradnje u okviru Europskog instrumenta za susjedstvo (vidjeti odlomak 33.) značila su da preispitivanje programa za razdoblje 2014. – 2020. u sredini programskog razdoblja, praćenje usmjereno na rezultate pojedinačnih programa prekogranične suradnje u okviru Europskog instrumenta za susjedstvo, analiza konteksta za nove programe za razdoblje 2021. – 2027.⁴⁴ te zajednički dokument o strateškom programiranju⁴⁵ nisu bili dostupni na vrijeme kako bi se mogli upotrijebiti za prijedlog Komisije.

74. Uredba o Interregu, donesena u lipnju 2021., sadržava velik broj regulatornih izmjena u kojima se odražavaju izvučene pouke i te su izmjene relevantne za programe Interreg NEXT, nasljednike trenutačne skupine programa prekogranične suradnje⁴⁶. Navedenim se mjerama pojednostavnjuje upravljanje programima Interreg NEXT i potencijalno ubrzava uspostava programa (vidjeti odlomke 82.–84.). Međutim, te promjene donose dodatne rizike kojima se naglašava važnost pomnog praćenja koje provode Komisija i ESVD (vidjeti odlomke 76.–84.). Među najvažnijim su promjenama:

1. usklađivanje programa prekogranične suradnje u okviru Europskog instrumenta za susjedstvo s programima Interreg;
2. ukidanje postupka imenovanja upravljačkih tijela;
3. rok za potpisivanje sporazuma o financiranju;
4. odgovornost zemalja sudionica za povrate od privatnih korisnika;
5. pojednostavnjeni postupak za velike infrastrukturne projekte;
6. zajednički pokazatelji ostvarenja i rezultata.

75. Osim toga, kako bi se riješile poteškoće s kojima se suočavaju prekogranični projekti i olakšala njihova usklađenost s pravilima o državnim potporama, Komisija je odlučila da će se pod određenim okolnostima potpore za troškove korisnika koji sudjeluju u projektima programa Interreg NEXT smatrati „spojivima s unutarnjim tržištem” i izuzeti ih od obveze prijave za državne potpore⁴⁷. Time će se olakšati izrada i provedba projekata.

(a) Usklađivanje programa prekogranične suradnje u okviru Europskog instrumenta za susjedstvo s programima Interreg

76. Najistaknutija je promjena ta što se u Uredbi o Interregu⁴⁸ objedinjuju svi programi Interreg financirani sredstvima EU-a – programi unutar EU-a i programi sa zemljama izvan EU-a – i to u okviru jedinstvenog skupa pravila, uz istodobno očuvanje određenih posebnih značajki programa Interreg NEXT. Konkretno, ti programi koji se sufinanciraju sredstvima iz Instrumenta za susjedstvo, razvoj i međunarodnu suradnju i dalje će imati koristi od viših stopa pretfinanciranja i sufinanciranja, sličnih onima u sklopu prekogranične suradnje u okviru Europskog instrumenta za susjedstvo. Usklađivanjem s pravilima Interrega mogli bi se pojednostavniti postupci i poboljšati sinergije među unutarnjim i vanjskim programima prekogranične suradnje. Komisija će ujedno češće primati podatke o projektima: upravljačka tijela morat će četiri puta godišnje izvješćivati o financijskoj provedbi i dvaput godišnje o ostvarenim pokazateljima ostvarenja i rezultata⁴⁹.

(b) Ukidanje postupka imenovanja upravljačkih tijela

77. Uredbom o Interregu ukida se postupak imenovanja upravljačkih tijela, koji je za programe za razdoblje 2014. – 2020. dovršen tek 2018. ili 2019. (vidjeti također odlomak 33.). Time će se riješiti jedan od razloga kašnjenja s početkom provedbe postojećih programa. Međutim, tijekom postupka imenovanja za program MED za razdoblje 2014. – 2020. Komisija je utvrdila „znatne nedostatke” u sustavu upravljanja i kontrole tog programa. Stoga bi ukidanje tog postupka moglo dovesti do rizika od toga da se takve znatne slabosti u budućnosti ne utvrde.

(c) Rok za potpisivanje sporazuma o financiranju

78. Za sljedeće financijsko razdoblje Uredbom o Interregu utvrđen je rok u kojem barem jedna zemlja izvan EU-a mora potpisati sporazum o financiranju, što je slično provedbenoj uredbi o prekograničnoj suradnji u okviru Europskog instrumenta za susjedstvo. Osim toga, Uredbom o Interregu utvrđuje se novi rok unutar kojega sve ostale zemlje sudionice trebaju potpisati sporazum⁵⁰. Stoga će u kontekstu novih programa za morske bazene (oko Sredozemnog i Crnog mora) biti u interesu svih partnerskih zemalja da na vrijeme potpišu sporazume o financiranju kako bi ispunile relevantne uvjete.

(d) Odgovornost partnerskih zemalja za povrate od privatnih korisnika

79. Odredbe koje se odnose na povrate od korisnika koji imaju poslovni nastan u zemljama izvan EU-a (vidjeti također odlomak 48.) pokazale su se jednim od spornih pitanja tijekom pregovora o sporazumima o financiranju za programe za razdoblje 2014. – 2020. U novoj Uredbi o Interregu za razdoblje 2021. – 2027. ne pravi se razlika u pogledu toga jesu li korisnici privatni ili javni subjekti⁵¹, što znači da će zemlje izvan EU-a biti odgovorne i za neuspješne povrate od privatnih korisnika. Tom se odredbom dodatno jača zaštita financijskih interesa EU-a od nenaplativih iznosa. Međutim, partnerske zemlje to istodobno doživljavaju kao „posebno zahtjevnu promjenu”⁵². To znači da rasprave o povratima mogu dovesti do produljenja pregovora o novim sporazumima o financiranju ili do negativnih posljedica kao što je isključivanje privatnih korisnika iz određenih programa Interreg NEXT.

(e) Pojednostavnjeni postupak za velike infrastrukturne projekte

80. U razdoblju 2014. – 2020. veliki infrastrukturni projekti morali su biti uključeni u nacrte zajedničkih operativnih programa te su ovisili o odobravanju koje je u dvjema fazama provodila Komisija. Za programe Interreg NEXT to više neće biti slučaj. Umjesto toga, popis planiranih velikih infrastrukturnih projekata i kratkih projektnih sažetaka bit će potrebno u kasnijoj fazi dostaviti Komisiji, i to samo u informativne svrhe⁵³. Ukinuto je i ograničenje financiranja velikih infrastrukturnih projekata (u razdoblju 2014. – 2020. za njih se moglo izdvojiti najviše 30 % doprinosa EU-a za pojedini program). Time će se smanjiti nadzor Komisije nad velikim infrastrukturnim projektima iako ti projekti mogu biti od strateške važnosti u odnosima s partnerskim zemljama. Primjerice, zbog „otvorenih pitanja” s Rusijom u području prometa, Komisija je u okviru programa za razdoblje 2014. – 2020., nakon savjetovanja među službama, izdala negativno mišljenje o dvama prijedlozima velikih infrastrukturnih projekata. Nakon rasprava s finskim relevantnim tijelima Komisija je predložila alternativno rješenje. Međutim, projekti se u konačnici nisu ostvarili.

(f) Zajednički pokazatelji ostvarenja i rezultata

81. Za financijsko razdoblje 2021. – 2027. Komisija je predložila važna poboljšanja u vezi s pokazateljima uspješnosti (vidjeti također odlomke 60.–62.). Članak 34. Uredbe o Interregu odnosi se na zajedničke pokazatelje ostvarenja i rezultata definirane u Uredbi o EFRR-u⁵⁴. Potonji sadržava sveobuhvatan skup od 96 zajedničkih pokazatelja ostvarenja (od kojih je 13 posebno namijenjeno programima Interreg) i 65 zajedničkih pokazatelja rezultata (sa sedam pokazatelja rezultata Interrega). Komisija je pripremila detaljne smjernice za programe kako bi zajamčila ispravnu primjenu zajedničkih pokazatelja⁵⁵. Međutim, člankom 34. programi se ne obvezuju na upotrebu samo zajedničkih pokazatelja i omogućuje im se razvoj pokazatelja za pojedinačne programe povrh onih utvrđenih u Uredbi o EFRR-u. Stoga ne postoji jamstvo za to da će Komisija u budućnosti moći na jednostavan način objediniti sve rezultate postignute programima Interreg NEXT.

Mjere za olakšavanje pravodobne uspostave programa Interreg NEXT

82. Komisija je započela rasprave o novom financijskom razdoblju već u razdoblju od svibnja do lipnja 2018., tijekom kojega je predstavila niz zakonodavnih prijedloga kojima se uređuju budući instrumenti financiranja. Komisija i ESVD predstavili su državama članicama smjernice (zajednički dokument) o izradi programa Interreg NEXT već u siječnju 2020.⁵⁶ Međutim, Europski parlament i Vijeće tek u prosincu 2020. postižu dogovor o općem financijskom okviru i tek u lipnju 2021. donose konačnu uredbu o Interregu.

83. Komisija je u siječnju 2022. donijela odluku o dodjeli financijskih sredstava i zemljopisnim područjima za pojedinačne programe Interreg NEXT⁵⁷. Ukupna dodijeljena financijska sredstva povećana su s 1 053 milijuna eura⁵⁸ za razdoblje 2014. – 2021. na 1 125 milijuna eura za razdoblje 2021. – 2027. (što je povećanje od 6,9 %). Dvije nove zemlje, Alžir i Turska, pridružile su se odboru za zajedničku izradu programa u pripremi novog programa MED. Međutim, u siječnju 2022. Poljska je odlučila da neće nastaviti s formatom PL-BY-UA, nego da će novi program pripremiti samo s Ukrajinom, pri čemu je ostala otvorena mogućnost da se Bjelarus pridruži ako se situacija znatno promijeni u budućnosti⁵⁹. Komisija je u kolovozu 2022. donijela višegodišnji strateški dokument za Interreg NEXT⁶⁰. Od listopada 2022., na kraju druge godine novog financijskog razdoblja, Komisiji je službeno podneseno sedam programa Interreg NEXT.

84. Čak i ako se novim programima može uštedjeti vrijeme odustajanjem od postupka imenovanja upravljačkih tijela (vidjeti odlomak 77.), početak njihove provedbe ovisit će i o potpisivanju i stupanju na snagu novih sporazuma o financiranju, koji se u određenim zemljama trebaju ratificirati. Pregovori o sporazumima o financiranju i njihova ratifikacija bili su glavni uzrok kašnjenja postojećih programa SEFR i MED (vidjeti odlomak 33.). Za sljedeće razdoblje Uredbom o Interregu utvrđen je rok za potpisivanje sporazuma o financiranju (vidjeti odlomak 78.). Međutim, novim rokom najvjerojatnije se neće smanjiti kašnjenja u njihovoj ratifikaciji, koja ovisi o nacionalnom zakonodavstvu partnerskih zemalja.

Politički izazovi i ruska invazija na Ukrajinu ističu važnost programa, ali i njihova ograničenja u području poboljšanja suradnje među zemljama sudionicama

85. Osim što pružaju koristi na regionalnoj razini, i Komisija i ESVD smatraju da prekogranični programi sa susjednim zemljama imaju još jednu važnu svrhu: izgradnju i održavanje povjerenja između EU-a i zemalja izvan EU-a te jačanje međuljudskih kontakata.

86. Prekogranična suradnja ostala je do veljače 2022. jedno od veoma rijetkih područja u kojima je EU i dalje sufinancirao suradnju s Rusijom (vidjeti odlomak 03.). Unatoč napetostima u odnosima između EU-a i Rusije koje su povremeno utjecale na navedene programe (vidjeti odlomak 80.), zajednički odbor za praćenje i odbor za zajedničku izradu programa otvorili su forum za trajni dijalog između ministarstava i regionalnih vlasti iz Finske i Rusije, u kojem pojedini predstavnik Komisije često sudjeluje kao promatrač. Najnoviji sastanak odbora za zajedničku izradu programa održan je 21. veljače 2022.

87. Međutim, ta je suradnja okončana ruskom invazijom na Ukrajinu 24. veljače 2022. Komisija je brzo reagirala:

• kao dio šireg odgovora Komisija je početkom ožujka 2022. odlučila obustaviti sporazume o financiranju za razdoblje 2014. – 2020. i postupak izrade programa za razdoblje 2021. – 2027. s Rusijom i Bjelarusom, koji je podupirao vojnu agresiju⁶¹;
• Komisija je 8. ožujka 2022. predstavila zakonodavni prijedlog za inicijativu „Djelovanje kohezijske politike za izbjeglice u Europi” (CARE), kojom će se omogućiti preraspodjela financijskih sredstava EU-a iz područja kohezije kako bi se pružila potpora ukrajinskim izbjeglicama⁶²;
• Komisija je u srpnju 2022. predstavila zakonodavni prijedlog o prilagodbi provedbenih pravila o prekograničnoj suradnji u okviru Europskog instrumenta za susjedstvo kako bi se financijska sredstva iz područja prekogranične suradnje u okviru Europskog instrumenta za susjedstvo usmjerila u potporu ukrajinskim izbjeglicama i pomoć korisnicima programa u EU-u čiji su sporazumi o financiranju obustavljeni⁶³.

88. Invazija je ozbiljno dovela u pitanje devet od 17 novopredloženih programa Interreg NEXT u koje bi bile uključeni Rusija i Bjelarus (vidjeti odlomak 83.). Na sveukupno devet programa otpada oko 304 milijuna eura, odnosno gotovo 30 % predviđenih ukupnih dodijeljenih financijskih sredstava.

89. Na jugu se programom MED i dalje olakšava suradnja među sredozemnim partnerskim zemljama. Zajednički odbor za praćenje tog programa služi kao forum na kojem se okupljaju ministarstva i nacionalna tijela iz sedam država članica EU-a koje u njemu sudjeluju, Izraela i pet arapskih zemalja sudionica⁶⁴, pri čemu je predstavnik Komisije prisutan u svojstvu promatrača. Velik je broj sudionika u projektima iz svake sredozemne partnerske zemlje, na primjer 42 iz Palestine i 11 iz Izraela. Međutim, važno je napomenuti da projektni partneri iz tih dviju zemalja sudjeluju u samo trima zajedničkim projektima od njih sveukupno 80 koji se financiraju u okviru tog programa⁶⁵, čak i ako se samo postojanje takvih zajedničkih projekata može smatrati uspjehom za sebe. Prema mišljenju relevantnog upravljačkog tijela stanje je slično u pogledu zajedničkih projekata između sudionika iz Izraela i Jordana te je posljedica društvenog pritiska na objema stranama da se takva suradnja izbjegne. Za te se projekte, u skladu s njihovim ugovorima o dodjeli bespovratnih sredstava, identiteti partnera ne otkrivaju.

Zaključci i preporuke

90. Sud je zaključio da se prekograničnim programima sa susjednim zemljama (u području prekogranične suradnje u okviru Europskog instrumenta za susjedstvo) za razdoblje 2014. – 2020. koji se financiraju sredstvima EU-a pružila relevantna i dragocjena potpora regijama s obje strane vanjskih granica EU-a. Međutim, znatno se kasnilo s početkom provedbe programa i oni su se i dalje provodili tijekom revizije koju je obavio Sud. Stoga je bilo prerano za procjenu njihove ukupne djelotvornosti. Osim toga, u predmetnim programima postoje nedostatci u području praćenja rezultata i izvješćivanja o njima. Usto, trenutačni politički izazovi znatno će utjecati na polovicu programa predloženih za razdoblje 2021. – 2027. (poznate kao „Interreg NEXT”).

91. U trima programima koje je Sud detaljno procijenio utvrđeni su prioriteti i odabrani tematski ciljevi koji su bili usklađeni s potrebama pograničnih regija. Razvijeni su na participativan način te su uključivali savjetovanja sa širokim rasponom dionika, među ostalim s nacionalnim, regionalnim i lokalnim tijelima te predstavnicima civilnog društva. U programima je prepoznata potreba za dobrom koordinacijom i usklađenošću s drugim politikama, programima, makroregionalnim strategijama i inicijativama EU-a. Sva tri programa djelomično se zemljopisno i tematski preklapaju s drugim programima prekogranične suradnje u okviru Europskog instrumenta za susjedstvo. Međutim, koordinacija s tim programima tijekom odabira i provedbe projekata i dalje je bila nesustavna (vidjeti odlomke 13.–29.).

1. preporuka – Potrebno je poboljšati koordinaciju među programima

Komisija bi trebala:

1. pri preispitivanju nacrta programa Interreg NEXT procijeniti je li u okviru programa s djelomičnim zemljopisnim preklapanjem uspostavljena obveza u pogledu jamčenja koordinacije, komplementarnosti i sinergije među programima;
2. u svojoj ulozi praćenja provjeriti djelotvornost provedbe koordinacije uspostavljene među programima.

Ciljni datum provedbe za (a): 31. prosinca 2022.

Ciljni datum provedbe za (b): 30. lipnja 2023.

92. Provedeno je savjetovanje s relevantnim delegacijama EU-a o komplementarnosti odabranih projekata s financiranjem sredstvima iz drugih izvora (EU-a i drugih izvora). Međutim, budući da se programima prekogranične suradnje u okviru Europskog instrumenta za susjedstvo doprinosi vanjskoj politici EU-a, veća uključenost delegacija EU-a u postupak odabira (na primjer, kao promatrača u savjetodavnom svojstvu) i praćenje projekata ključna je za iskorištavanje političkih koristi uspješne prekogranične suradnje (vidjeti odlomke 30.–32.).

2. preporuka – Potrebno je povećati uključenost delegacija EU-a

Komisija bi u svojoj savjetodavnoj ulozi u rad odbora za zajedničku izradu programa i zajedničkih odbora za praćenje trebala sustavno uključivati ESVD i relevantne delegacije EU-a kao promatrače.

Ciljni rok provedbe: 31. ožujka 2023.

93. Programi za razdoblje 2014. – 2020. pokrenuti su sa znatnim kašnjenjima, i to uglavnom zbog „postupka imenovanja” i pregovaranja o sporazumima o financiranju s partnerskim zemljama. Unatoč „pripremnim mjerama” koje su poduzela relevantna upravljačka tijela, provedba projekta mogla je započeti tek u petoj ili šestoj godini financijskog razdoblja (vidjeti odlomke 33.–36.).

94. Cilj je poziva na podnošenje projektnih prijedloga zajamčiti da odabrane prijave imaju dobar opis relevantnosti, prekograničnog učinka i dugoročne održivosti projekata. Osim primjera povremenog ponovnog ocjenjivanja bez odgovarajućeg pisanog obrazloženja u okviru programa za jugoistočnu Finsku i Rusiju, postupci odabira predmetnih triju programa bili su transparentni. Programima se uspjela postići uravnotežena raspodjela projektnih sudionika iz država članica EU-a i zemalja izvan EU-a. Međutim, vodeći korisnici iz država članica EU-a i dalje prevladavaju nad onima iz partnerskih zemalja (vidjeti odlomke 37.–43.).

95. Programska tijela s kojima se Sud sastao bila su zahvalna na smjernicama Komisije i projekta tehničke potpore TESIM, među ostalim o ublažavanju rizika od prijevara. Međutim, informatički alat Komisije za prijavljivanje mogućih slučajeva prijevara (sustav za upravljanje nepravilnostima) bio je koristan za programe prekogranične suradnje u okviru Europskog instrumenta za susjedstvo tek u ograničenoj mjeri zbog pomanjkanja pristupa zemalja sudionica izvan EU-a. Relevantna upravljačka tijela smatraju da je sudjelovanje Komisije na sastancima zajedničkih odbora za praćenje korisno. Svi korisnici projekata s kojima je Sud obavio razgovore dali su vrlo pozitivne povratne informacije o svojim interakcijama s programskim tijelima (vidjeti odlomke 44.–49.).

3. preporuka – Potrebno je prilagoditi informatički alat za prijavljivanje slučajeva prijevara

Komisija bi trebala omogućiti tijelima za borbu protiv prijevara u zemljama izvan EU-a (utvrđenima u sporazumima o financiranju) da potencijalne nepravilnosti prijavljuju izravno kroz sustav za upravljanje nepravilnostima.

Ciljni rok provedbe: 31. prosinca 2023.

96. Većina projekata obuhvaćenih revizijom koju je proveo Sud na dobrom je putu da ostvari željena ostvarenja i ishode; međutim, zbog pandemije bolesti COVID-19 bilo je potrebno provesti određene prilagodbe u okviru projekata. Relevantna upravljačka tijela pokazala su fleksibilnost u pogledu rješavanja pitanja kašnjenja i drugih poteškoća u provedbi izazvanih pandemijom. Dok je većina projekata imala velik potencijal za ostvarivanje prekograničnih koristi, pet je projekata imalo slabiji prekogranični učinak, u nekim slučajevima djelomično zbog ograničenja putovanja povezanih s bolešću COVID-19. Jedan projekt – regionalna cesta – zasad uopće nema prekograničnu dimenziju (vidjeti odlomke 50.–59.).

97. U trima predmetnim programima uglavnom su utvrđeni pokazatelji ostvarenja za pojedinačne programe i upotrijebljeno je samo nekoliko zajedničkih pokazatelja ostvarenja za praćenje napretka. To znači da će se Komisija suočiti s poteškoćama pri objedinjavanju rezultata programa prekogranične suradnje u okviru Europskog instrumenta za susjedstvo na općoj razini politike. Sud je utvrdio slične nedostatke u pogledu pokazatelja utvrđenih na razini projekata (vidjeti odlomke 60.–63.).

98. Relevantna upravljačka tijela na odgovarajući su način pratila sve projekte iz uzorka koji je sastavio Sud osim jednoga. Praćenje usmjereno na rezultate važan je alat za neovisnu procjenu uspješnosti projekata u pogledu relevantnosti, učinkovitosti, djelotvornosti i održivosti. Međutim, pristup upravljačkih tijela takvom praćenju projekata razlikovao se. Osim toga, praćenje projekata usmjereno na rezultate više neće biti obvezno za programe za razdoblje 2021. – 2027. (vidjeti odlomke 64.–68.).

99. Procjena održivosti koju je obavio Sud bila je usmjerena na izglede projekata za postizanje održivih rezultata i provedena je prije ruske invazije na Ukrajinu. Pokazalo se da je većina projekata iz uzorka imala dobre izglede za ostvarivanje održivih koristi. U slučaju triju projekata održivost je ovisila o vanjskim čimbenicima, kao što je razvoj pandemije bolesti COVID-19, a u jednom drugom slučaju nije bilo izgleda za nastavak suradnje među projektnim partnerima. Međutim, u okviru programa od projekata se nakon njihova zaključenja ne zahtijeva izvješćivanje o održivosti njihovih rezultata (vidjeti odlomke 69.–71.).

3. preporuka – Potrebno je pružiti smjernice za praćenje održivosti nakon zaključenja projekata

Komisija bi trebala pružiti smjernice, u obliku savjetovanja i podrške, za praćenje održivosti projekata (koji se financiraju iz programa prekogranične suradnje u okviru Europskog instrumenta za susjedstvo i programa Interreg NEXT), u kojima bi se trebalo preporučiti da se u okviru projekata iznad određene vrijednosti i/ili s infrastrukturnom komponentom izvješćuju upravljačka tijela o održivosti njihovih rezultata nakon njihova zaključenja.

Ciljni rok provedbe: 31. prosinca 2023.

100. U Uredbi o Interregu objedinjuju se svi prekogranični programi (programi unutar EU-a i programi koji uključuju zemlje izvan EU-a) u okviru jedinstvenog skupa pravila, uz istodobno očuvanje određenih posebnih značajki programa Interreg NEXT. Uredba se temelji na poukama izvučenima iz prethodnih skupova programa i u njoj se uvode promjene kojima se pojednostavnjuje upravljanje novim programima i koje bi mogle olakšati početak njihove provedbe. Međutim, te promjene donose dodatne rizike kojima se naglašava važnost pomnog praćenja koje provode Komisija i Europska služba za vanjsko djelovanje (vidjeti odlomke 73.–79.).

101. Konkretno, kad je riječ o razdoblju 2021 – 2027., financiranje velikih infrastrukturnih projekata neće se ograničiti kao udio doprinosa EU-a ukupnom proračunu pojedinog programa. Takvi projekti više neće ovisiti o odobrenju Komisije. Time će se smanjiti nadzor Komisije nad velikim infrastrukturnim projektima iako ti projekti mogu biti od strateške važnosti u odnosima s partnerskim zemljama (vidjeti odlomak 80.).

5. preporuka – Potrebno je savjetovati se sa svim relevantnim službama o velikim infrastrukturnim projektima

S obzirom na stratešku važnost velikih infrastrukturnih projekata u bilateralnim odnosima s partnerskim zemljama, Komisija bi trebala zajamčiti savjetovanje Glavne uprave za regionalnu i urbanu politiku (GU REGIO) sa svim relevantnim glavnim upravama, Europskom službom za vanjsko djelovanje i delegacijama EU-a o popisu planiranih projekata i o povezanim projektnim sažetcima.

Ciljni rok provedbe: 31. prosinca 2022.

102. Komisija je za financijsko razdoblje 2021. – 2027. razvila sveobuhvatan skup zajedničkih pokazatelja ostvarenja i rezultata, uključujući one posebno namijenjene programima Interreg. Međutim, tim se zajedničkim pokazateljima ne jamči jednostavno objedinjavanje jer se u okviru pojedinačnih programa mogu razviti i dodatni pokazatelji za pojedinačne programe (vidjeti odlomak 81.).

6. preporuka – Potrebno je povećati upotrebu zajedničkih pokazatelja

Pri preispitivanju nacrta programa Interreg NEXT Komisija bi trebala procijeniti dosljednost pokazatelja i promicati najširu moguću upotrebu zajedničkih pokazatelja ostvarenja i ishoda.

Ciljni rok provedbe: odmah

103. Komisija i Europska služba za vanjsko djelovanje već su 2018. započele rasprave o financijskom razdoblju 2021. – 2027. Međutim, zbog kašnjenja u donošenju pravnog okvira Komisiji je na odobrenje samo tijekom 2022. podneseno sedam nacrta programa Interreg NEXT. Početak provedbe novih programa ovisit će i o tome koliko je vremena potrebno za pregovore o novim sporazumima o financiranju i, u određenim slučajevima, o njihovoj ratifikaciji (vidjeti odlomke 82.–84.).

104. Osim što pružaju koristi na regionalnoj razini, prekogranični programi doprinose izgradnji i očuvanju povjerenja između EU-a i susjednih zemalja te među samim susjednim zemljama. Donedavno su prekogranični programi i dalje bili jedno od veoma rijetkih područja suradnje i trajnog dijaloga između EU-a i Rusije. Kao dio šireg odgovora na rusku invaziju na Ukrajinu, Komisija je obustavila sporazume o financiranju za prekogranične programe s Rusijom i Bjelarusom. Komisija je u srpnju 2022. predstavila zakonodavni prijedlog na temelju kojeg bi se financijska sredstva iz područja prekogranične suradnje u okviru Europskog instrumenta za susjedstvo usmjerila na potporu ukrajinskim izbjeglicama i pomoć korisnicima na prostoru EU-a čiji su programi obustavljeni. Međutim, invazija je ozbiljno dovela u pitanje budućnost polovice predloženih programa Interreg NEXT (vidjeti odlomke 85.–88.).

105. Na jugu zajednički odbor za praćenje programa za Sredozemni bazen i dalje nudi forum za dijalog i suradnju između sedam država članica EU-a koje u njemu sudjeluju, Izraela i pet arapskih zemalja sudionica. Međutim, broj zajedničkih projekata između izraelskih i arapskih sudionika i dalje je nizak iako se samo postojanje takvih zajedničkih projekata može smatrati uspjehom (vidjeti odlomak 89.).

 

Ovo je izvješće usvojilo III. revizijsko vijeće, kojim predsjeda članica Revizorskog suda Bettina Jakobsen, na sastanku održanom u Luxembourgu 8. studenoga 2022.

Prilozi

Prilog I. – Karta programa prekogranične suradnje u okviru Europskog instrumenta za susjedstvo

Prilog II. – Zemljopisna rasprostranjenost makroregionalnih strategija i regionalnih inicijativa EU-a sa susjednim zemljama

Prilog III. – Projekti odabrani za detaljno ispitivanje

Prilog IV. – Pregled procjene koju je Sud proveo za projekte prekogranične suradnje u okviru Europskog instrumenta za susjedstvo obuhvaćene revizijom

Pokrate i skraćeni nazivi

EFRR: Europski fond za regionalni razvoj

ESVD: Europska služba za vanjsko djelovanje

GU NEAR: Glavna uprava za susjedsku politiku i pregovore o proširenju

GU REGIO: Glavna uprava za regionalnu i urbanu politiku

Interreg NEXT: prekogranični programi sa susjednim partnerskim zemljama koji se trebaju provoditi tijekom financijskog razdoblja 2021. – 2027.

Interreg: općenita pokrata za programe međuregionalne suradnje unutar EU-a.

MED: program za Sredozemni bazen

PL-BY-UA: program za Poljsku – Bjelarus – Ukrajinu

SEFR: program za jugoistočnu Finsku – Rusiju

TESIM: projekt tehničke potpore koji se financira sredstvima EU-a Tehnička potpora za provedbu programa prekogranične suradnje u okviru Europskog instrumenta za susjedstvo i upravljanje tim programima

Pojmovnik

Europska teritorijalna suradnja: okvir za prekograničnu, transnacionalnu i međuregionalnu suradnju kojim se usmjeravaju razmjena politika i provedba zajedničkih mjera, općenito poznat kao Interreg.

Europski fond za regionalni razvoj: fond EU-a kojim se jača gospodarska i socijalna kohezija u EU-u financiranjem ulaganja kojima se smanjuju socijalne i gospodarske nejednakosti među regijama.

Odbor za zajedničku izradu programa: tijelo koje utvrđuje potrebe i prioritete te priprema nacrt operativnog programa, a sastoji se od predstavnika tijela država članica, tijela trećih zemalja i Komisije kao promatrača.

Prekogranična suradnja: suradnja između jedne države članice ili više njih i jedne treće zemlje ili više trećih zemalja i područja duž vanjskih susjednih kopnenih i morskih granica EU-a, transnacionalna suradnja na većim transnacionalnim područjima ili oko morskih bazena.

Upravljačko tijelo: nacionalno, regionalno ili lokalno tijelo koje je pojedina država članica imenovala za upravljanje određenim programom koji se financira sredstvima EU-a.

Veliki infrastrukturni projekt: u slučaju prekogranične suradnje u okviru Europskog instrumenta za susjedstvo projekt koji obuhvaća niz radova, aktivnosti ili usluga, u okviru kojeg se za nabavu infrastrukture dodjeljuje proračunski udio od najmanje 2,5 milijuna eura. Takvi se projekti odabiru izravnom dodjelom.

Vodeći korisnik: subjekt koji su imenovali projektni partneri i koji je odgovoran za upravljanje cjelokupnim projektom i njegovu koordinaciju te koji izravno odgovara upravljačkom tijelu za operativni i financijski napredak svih projektnih aktivnosti.

Zajednički odbor za praćenje: tijelo koje nadgleda provedbu pojedinog operativnog programa, a sastoji se od predstavnika tijela država članica, tijela trećih zemalja i Komisije kao promatrača.

Zajednički operativni program: u njemu se utvrđuju prioriteti države članice / država članica i treće zemlje / trećih zemalja te tematske ciljeve i opisuje kako će se financijska sredstva (sufinanciranje EU-a, država članica i trećih zemalja) upotrijebiti za financiranje projekata. Zajednički operativni program priprema/pripremaju država članica sudionica / države članice sudionice i treća zemlja sudionica / treće zemlje sudionice, a prije izvršenja bilo kakvih plaćanja iz proračuna EU-a mora ga odobriti Komisija.

Zajedničko tehničko tajništvo: ured koji pruža podršku upravljačkom tijelu i zajedničkom odboru za praćenje pojedinog prekograničnog programa te informira korisnike o potencijalnim mogućnostima financiranja i podržava provedbu projekata.

Odgovori Komisije i Europske službe za vanjsko djelovanje (ESVD)

https://www.eca.europa.eu/hr/Pages/DocItem.aspx?did=62741

Kronologija

https://www.eca.europa.eu/hr/Pages/DocItem.aspx?did=62741

Revizorski tim

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija koje su provedene za politike i programe EU-a ili teme povezane s upravljanjem u posebnim proračunskim područjima. U odabiru i oblikovanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovu reviziju uspješnosti provelo je III. revizijsko vijeće, kojim predsjeda članica Suda Bettina Jakobsen i koje je specijalizirano za rashodovna područja vanjskog djelovanja, sigurnosti i pravosuđa. Reviziju je izvorno predvodio član Suda Leo Brincat, a potporu su mu pružali voditelj njegova ureda Romuald Kayibanda i ataše u njegovu uredu Annette Farrugia.

Reviziju je dovršila članica Suda Bettina Jakobsen, a potporu su joj pružali voditeljica njezina ureda Katja Mattfolk, ataše u njezinu uredu Aino Rantanen, rukovoditelj Michael Bain, voditelj radnog zadatka Jiri Lang te revizori Karel Meixner i Erika Söveges. Jezičnu podršku pružao je Michael Pyper. Potporu u grafičkom dizajnu pružala je Giuliana Lucchese.

Bilješke

¹ Za potrebe ovog izvješća „programi europske prekogranične suradnje u okviru Europskog instrumenta za susjedstvo” znače programi prekogranične suradnje sa susjednim zemljama (zemljama europske politike susjedstva i Rusijom) koji se financiraju sredstvima EU-a tijekom razdoblja 2014. – 2020.

² „Programming document for EU support to ENI Cross-Border Cooperation (2014-2020)”, dokument Zajedničke komisije i Europske službe za vanjsko djelovanje, 8.10.2014., str. 4.

³ GU REGIO 2020.,„Annual Activity Report – Annexes”, Prilog 7I.: „Assurance for ENI CBC” (str. 100.).

⁴ Europsko vijeće, Zaključci EUCO 147/14, 16.7.2014., točka 6.

⁵ Provedbena uredba Komisije (EU) br. 897/2014 o provedbi programa prekogranične suradnje koji se financiraju u okviru Europskog instrumenta za susjedstvo.

⁶ GU REGIO,„2019 annual activity report”, 25.6.2020., str. 15.

⁷ Tematsko izvješće 14/2021: „Suradnja u okviru programa Interreg: potencijal prekograničnih regija Europske unije još se ne iskorištava u cijelosti”.

⁸ Europska komisija, „Mid-term evaluation of cross border cooperation programmes between IPA II beneficiaries”, kolovoz 2021.

⁹ Provedbena uredba Komisije (EU) br. 897/2014.

¹⁰ „Programming document for EU support to ENI Cross-Border Cooperation (2014-2020)”, točka 6.3.

¹¹ „ENPI CBC Strategy Paper 2007-2013”, str. 25. i 26.

¹² Europska komisija, „Ex-post Evaluation of ENPI CBC programmes 2007-2013”, siječanj 2018., 1. preporuka, str. 57.

¹³ Članak 3.Uredbe (EU) 2021/1058 o Europskom fondu za regionalni razvoj i Kohezijskom fondu. EFRR-om i Kohezijskim fondom obuhvaćeni su sljedeći posebni ciljevi: (1) konkurentnija i pametnija Europa, (2) zelenija Europa, (3) povezanija Europa, (4) uključivija Europa s istaknutijom socijalnom komponentom i (5) Europa bliža građanima.

¹⁴ Članak 14.Uredbe (EU) 2021/1059 o posebnim odredbama za cilj „Europska teritorijalna suradnja (Interreg)” koji se podupire iz Europskog fonda za regionalni razvoj i iz instrumenata za financiranje vanjskog djelovanja. Interregom su obuhvaćeni sljedeći posebni ciljevi: (1) bolje upravljanje suradnjom i (2) sigurnija i zaštićenija Europa.

¹⁵ Članak 3.Provedbene uredbe Komisije (EU) br. 897/2014.

¹⁶ Članci 12. i 13.Provedbene uredbe Komisije (EU) br. 897/2014.

¹⁷ „Ex-post Evaluation of 2007-2013 ENPI CBC Programmes”, Preporuka 3.1., str. 61.

¹⁸ Cipar, Francuska, Grčka, Italija, Malta, Portugal i Španjolska te Egipat, Izrael, Jordan, Libanon, Palestina i Tunis. Naziv „Palestina” u ovom izvješću ne tumači se kao priznanje Države Palestine niti se njime dovode u pitanje pojedinačna stajališta država članica EU-a o tom pitanju. Alžir se 2019. službeno pridružio programu kao četrnaesta zemlja; međutim, sporazum o financiranju još nije potpisan.

¹⁹ Vidjeti internetske stranice Komisije o regionalnoj suradnji s partnerima iz južnog susjedstva.

²⁰ Vijeće je u listopadu 2020. odlučilo smanjiti suradnju sa središnjim bjelaruskim tijelima i nastaviti suradnju u okviru Istočnog partnerstva na nepolitičkoj razini, pri čemu će se jačati suradnja s civilnim društvom. Bjelaruske vlasti obustavile su 28. lipnja 2021. svoje sudjelovanje u Istočnom partnerstvu.

²¹ „Ex-post evaluation of the 2007-2013 ENPI CBC programmes”, Preporuka 2.1., str. 59.

²² Poziv na podnošenje prijedloga za projekte kapitalizacije objavljen na internetskim stranicama programa MED.

²³ „The Background analysis on future NDICI CBC programmes”, nacrt završnog izvješća, 22. studenoga 2019., Prilog I., Prilog 2. i Prilog 5.

²⁴ U slučaju programa SEFR to je savjetovanje bilo ograničeno samo na velike infrastrukturne projekte.

²⁵ Delegacije EU-a u Jordanu, Libanonu, Rusiji, Tunisu; delegacija u Ukrajini bila je jedina iznimka.

²⁶ Komisija i ESVD, „Joint paper on Interreg NEXT Strategic Programming 2021-2027” , 20.1.2020.

²⁷ „Ex-post Evaluation of 2007-2013 ENPI CBC Programmes”, Preporuka 2.1., str. 59. i 60.

²⁸ Na temelju podataka iz baze podataka Keep.eu preuzetih 5.4.2022.

²⁹ TESIM, „Managing the risks of the ENI CBC programmes”, srpanj 2019., odjeljak 4.4.

³⁰ Bilješka od 11.9.2017., Ref. Ares(2017)4429026, str. 2.

³¹ Programi prekogranične suradnje u okviru Europskog instrumenta za susjedstvo prema uvidu u stanje u listopadu 2021., konsolidirani financijski podatci koje je TESIM dostavio Komisiji.

³² TESIM, „Measures to minimise the risk of Partner Country liabilities”, studeni 2021., str. 2.

³³ Provedbena uredba Komisije (EU) 2020/879.

³⁴ „Specific terms of reference for the mid-term evaluation of cross border cooperation programmes between IPA II beneficiaries”, str. 8.

³⁵ „Programming document for EU support to ENI Cross-Border Cooperation (2014-2020)”, točka 6.5.

³⁶ „Guidance for developing result indicators in ENI CBC programmes”, Interact ENPI, prosinac 2014.

³⁷ Zapisnik sa sastanka radne skupine za praćenje i evaluaciju u organizaciji TESIM-a, 13. – 14. prosinca 2016., str. 4.

³⁸ Članak 78. stavak 3. Provedbene uredbe Komisije (EU) br. 897/2014.

³⁹ Informativni članak o praćenju usmjerenom na rezultate, 19.9.2019., str. 3.

⁴⁰ Za pojedinosti vidjeti radni dokument službi Komisije: „Performance, monitoring and evaluation of the European Regional Development Fund, the Cohesion Fund and the Just Transition Fund in 2021-2027”, SWD(2021) 198 final.

⁴¹ Vidjeti članke 41. – 45. Uredbe (EU) 2021/1060.

⁴² Članak 39. stavak 3. Provedbene uredbe Komisije (EU) br. 897/2014.

⁴³ Komisijin Prijedlog uredbe o Interregu, COM(2018) 374 final, 29.5.2018.

⁴⁴ „Background analysis on the future NDICI CBC programmes”, nacrt završnog izvješća, 22. studenoga 2019.

⁴⁵ „Joint paper on Interreg NEXT Strategic Programming 2021-2027”.

⁴⁶ Za cjeloviti pregled 22 regulatorne izmjene vidjeti TESIM, „Key features of Interreg NEXT and main changes compared to the ENI CBC Implementing Rules”, ažurirano u srpnju 2021.

⁴⁷ Vidjeti uvodnu izjavu 5. i članak 20. Uredbe Komisije (EU) 2021/1237 o ocjenjivanju određenih kategorija potpora spojivima s unutarnjim tržištem u primjeni članaka 107. i 108. Ugovora.

⁴⁸ Uredba (EU) 2021/1059.

⁴⁹ Ibid., članak 32.

⁵⁰ Ibid., članak 59. stavci 2. i 3.

⁵¹ Ibid., članak 52 stavak 3.

⁵² TESIM, „CBC NEXT: the voices of Partner Countries were heard”, 1.7.2021.

⁵³ Članak 57. stavci 3. i 4. Uredbe (EU) 2021/1059.

⁵⁴ Prilog 1.Uredbi (EU) 2021/1058.

⁵⁵ Vidjeti „metodološki opis” za svaki pokazatelj u Prilogu 1. radnom dokumentu službi Komisije SWD(2021) 198 o uspješnosti, praćenju i evaluaciji, 8.7.2021.

⁵⁶ „Joint paper on Interreg NEXT Strategic Programming 2021-2027”.

⁵⁷ Provedbena odluka Komisije (EU) 2022/74 i Provedbena odluka Komisije (EU) 2022/75.

⁵⁸ To uključuje iznos od 100 milijuna eura koji je prvotno dodijeljen za srednjoatlantski program koji je nakon toga otkazan.

⁵⁹ Ta se promjena još nije odrazila u provedbenim odlukama Komisije iz istog mjeseca. Vidjeti novinski članak „Modification of the Programme for the years 2021-2027”, 11.1.2022.

⁶⁰ Komisijina Provedbena odluka C(2022) 5740 o utvrđivanju višegodišnjeg strateškog dokumenta u pogledu programa vanjske prekogranične suradnje, 12.8.2022.

⁶¹ Priopćenje za medije, Komisija obustavlja prekograničnu i transnacionalnu suradnju s Rusijom i Bjelarusom, 4.3.2022.

⁶² Prijedlog se sastoji od izmjena Uredbe o zajedničkim odredbama i Uredbe o Fondu europske pomoći za najpotrebitije. Vidjeti Komisijino priopćenje za tisak, 8.3.2022.

⁶³ Komisijin Prijedlog uredbe COM(2022) 362 o utvrđivanju posebnih odredbi za programe suradnje za razdoblje 2014. – 2020. koji se podupiru iz Europskog instrumenta za susjedstvo i u okviru cilja „Europska teritorijalna suradnja”, nakon poremećaja u provedbi programa, 22.7.2022.

⁶⁴ Egipat, Jordan, Libanon, Palestina i Tunis.

⁶⁵ Projekti „Artolio”, „Decost”, „SME4smartcities”.

Kontakt

EUROPSKI REVIZORSKI SUD
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx
Internetske stranice: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (https://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2022

PDF	ISBN 978-92-847-9138-5	ISSN 2315-2230	doi:10.2865/300848	QJ-AB-22-025-HR-N
HTML	ISBN 978-92-847-9110-1	ISSN 2315-2230	doi:10.2865/321810	QJ-AB-22-025-HR-Q

AUTORSKA PRAVA

© Europska unija, 2022.

Politika Europskog revizorskog suda (Sud) o ponovnoj uporabi sadržaja utvrđena je uOdluci Suda br. 6-2019 o politici otvorenih podataka i ponovnoj uporabi dokumenata.

Osim ako je drukčije navedeno (npr. u pojedinačnim napomenama o autorskim pravima), sadržaj Suda koji je u vlasništvu EU-a ima dozvolu Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). Stoga je opće pravilo da je ponovna uporaba dopuštena pod uvjetom da se na odgovarajući način navede izvor i naznače eventualne promjene. Osoba koja ponovno upotrebljava sadržaj Suda ne smije izmijeniti izvorno značenje ili poruku. Sud ne snosi odgovornost za posljedice ponovne uporabe.

Ako određeni sadržaj prikazuje osobe čiji je identitet moguće utvrditi, npr. u slučaju fotografija koje prikazuju osoblje Suda, ili ako uključuje djela trećih strana, potrebno je zatražiti dodatno dopuštenje.

U slučaju dobivanja takvog dopuštenja njime se poništava i zamjenjuje prethodno opisano opće dopuštenje i jasno se navode sva ograničenja koja se primjenjuju na uporabu tog sadržaja.

Za uporabu ili reprodukciju sadržaja koji nije u vlasništvu EU-a dopuštenje se po potrebi mora zatražiti izravno od nositelja autorskih prava.

Softver ili dokumenti na koje se primjenjuju prava industrijskog vlasništva, kao što su patenti, žigovi, registrirani dizajn, logotipi i nazivi, nisu obuhvaćeni politikom Suda o ponovnoj uporabi sadržaja.

Na internetskim stranicama institucija Europske unije unutar domene europa.eu dostupne su poveznice na internetske stranice trećih strana. Sud nema nikakvu kontrolu nad njihovim sadržajem te je stoga preporučljivo da provjerite njihove politike zaštite osobnih podataka i autorskih prava.

Upotreba logotipa Suda

Logotip Suda ne smije se upotrebljavati bez prethodne suglasnosti Suda.

KONTAKT S EU-om

Osobno
U cijeloj Europskoj uniji postoje stotine centara Europe Direct. Adresu najbližeg centra možete pronaći na internetu (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_hr).

Telefonom ili pismenim putem
Europe Direct je služba koja odgovara na vaša pitanja o Europskoj uniji. Možete im se obratiti:

• na besplatni telefonski broj: 00 800 6 7 8 9 10 11 (neki operateri naplaćuju te pozive),
• na broj: +32 22999696 ili
• putem obrasca: european-union.europa.eu/contact-eu/write-us_hr

TRAŽENJE INFORMACIJA O EU-u

Na internetu
Informacije o Europskoj uniji na svim službenim jezicima EU-a dostupne su na internetskim stranicama Europa (european-union.europa.eu).

Publikacije EU-a
Publikacije EU-a možete pregledati ili naručiti preko internetske stranice op.europa.eu/hr/publications. Za više primjeraka besplatnih publikacija obratite se svojoj lokalnoj službi Europe Direct ili dokumentacijskom centru (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_hr).

Zakonodavstvo EU-a i povezani dokumenti
Za pristup pravnim informacijama iz EU-a, uključujući cjelokupno zakonodavstvo EU-a od 1951. na svim službenim jezičnim verzijama, posjetite internetske stranice EUR-Lexa (eur-lex.europa.eu).

Otvoreni podaci EU-a
Portal data.europa.eu omogućuje pristup otvorenim podatkovnim zbirkama iz institucija, tijela i agencija EU-a. Zbirke se mogu besplatno preuzimati i ponovno uporabiti u komercijalne i nekomercijalne svrhe. Putem portala moguć je i pristup mnoštvu podatkovnih zbirki iz europskih država.