Финансиране от ЕС за трансгранично сътрудничество със съседните държави Ценна подкрепа, но са налице значителни закъснения в изпълнението и проблеми с координацията, които трябва да се преодолеят

Кратко изложение

I Трансграничното сътрудничество е ключов елемент от европейската политика за съседство, която обхваща 16 държави по външната граница на ЕС. Доскоро това беше и една от малкото области на сътрудничество между ЕС и Русия. За периода 2014—2020 г. Комисията е създала 15 съвместни програми със съседни държави (програми за трансгранично сътрудничество по линия на Европейския инструмент за съседство). С общ принос на ЕС от почти 1 млрд. евро тези програми имат за цел да облагодетелстват както държавите членки, така и съседните държави, с които те имат пряка сухопътна или морска граница.

II ЕСП извърши своя одит в момент, когато програмите за периода 2014—2020 г. наближаваха края на своето изпълнение. Настоящият доклад ще послужи като основа за изготвянето на програмите, предложени за периода на финансиране 2021—2027 г.

III Целта на ЕСП беше да определи дали програмите са ефективни за подобряване на териториалното сътрудничество по външните граници на ЕС. За да отговори на този основен одитен въпрос, тя провери дали:

• програмите са насочени към ясно определени нужди и приоритети, които са общи за регионите по външните граници на EС и допълват други програми, финансирани от него;
• проектите са подбрани и изпълнени ефикасно и ефективно;
• Комисията и управляващите органи са използвали ефективно механизмите за мониторинг и оценка и са извлекли поуки с оглед подобряване на управлението на трансграничните програми, предложени за периода на финансиране 2021—2027 г.

IV ЕСП констатира, че програмите са насочени към съответните нужди, но допълняемостта им с други програми, финансирани от ЕС, е недостатъчна, а участието на делегациите на ЕС в съседните държави може да бъде подобрено още повече. С малки изключения проектите са подбрани и изпълнени ефикасно и ефективно. Въпреки това одиторите установиха слабости в рамката за мониторинга на резултатите на програмите по отношение на тяхното обобщаване и на отчитането на устойчивостта на ползите след приключването на проектите. По програмите е постигнато балансирано разпределение на участниците от ЕС и съседните държави в проектите. Предприети са предпазни мерки за намаляване на риска от измами, но препоръчаният от Комисията ИТ инструмент за докладване на измами не може да се използва ефективно по програмите, поради това че участващите държави извън ЕС нямат достъп до него.

V ЕСП стигна до заключението, че програмите за периода 2014—2020 г. са предоставили подходяща и ценна подкрепа на регионите от двете страни на външната граница на ЕС. Въпреки това те са стартирали със значително закъснение и все още бяха в процес на изпълнение по време на извършения от ЕСП одит. Поради това е твърде рано да се оцени цялостната им ефективност. Правната рамка за програмите за периода 2021—2027 г. се основава на извлечените поуки. Въведените промени имат потенциала да улеснят стартирането на изпълнението на програмите. Те обаче носят допълнителни рискове и намаляват контрола на Комисията върху големите инфраструктурни проекти, които могат да бъдат от стратегическо значение за отношенията с държавите партньори.

VI Трансграничното сътрудничество със съседните държави е изправено пред бъдещи предизвикателства: като част от по-широкия отговор на нахлуването на Русия в Украйна Комисията е прекратила споразуменията за финансиране на програмите с Русия и Беларус. Освен това руската инвазия е поставила под сериозно съмнение половината от програмите, предложени за периода на финансиране 2021—2027 г. В южните региони програмата „Средиземноморски басейн“ продължава да предлага форум за диалог и сътрудничество между участващите държави. Броят на съвместните проекти между израелски и арабски участници обаче остава малък, макар че наличието на такива съвместни проекти само по себе си може да се счита за успех.

VII В резултат на своя одит ЕСП препоръчва на Комисията:

• да подобри координацията между програмите с частично географско припокриване;
• да засили участието на делегациите на ЕС;
• да адаптира ИТ инструмент за докладване на измами;
• да предостави насоки за мониторинг на устойчивостта след приключване на проектите;
• да се консултира със съответните служби по големи инфраструктурни проекти;
• да използва в по-голяма степен общи показатели.

Въведение

Трансгранично сътрудничество със съседните държави

01 Трансграничното сътрудничество (ТГС) е ключов елемент от европейската политика за съседство, която обхваща 16 държави по външната граница на ЕС (вж. картата в приложение I). Доскоро това беше и една от малкото области на сътрудничество и постоянен диалог между ЕС и Русия. Програмите за трансгранично сътрудничество по линия на Европейския инструмент за съседство (ЕИС)¹ имат за цел да облагодетелстват както държавите членки, така и съседните държави, с които те имат пряка сухопътна или морска граница. През периода на финансиране 2014—2020 г. програмите за трансгранично сътрудничество по линия на ЕИС имат три стратегически цели²:

• насърчаване на икономическото и социалното развитие в регионите от двете страни на общите граници;
• справяне с общите предизвикателства в областта на околната среда, общественото здраве, безопасността и сигурността;
• насърчаване на по-добри условия и ред за осигуряване на мобилност на хора, стоки и капитали.

02 За периода 2014—2020 г. Комисията е създала 15 програми за трансгранично сътрудничество (както и проект за финансиране на техническа помощ), които обединяват средствата от ЕИС и Европейския фонд за регионално развитие (ЕФРР), на обща стойност почти 1 млрд. евро. Програмите допринасят едновременно за външните и регионалните политики на ЕС³. От 15-те програми седем обхващат сътрудничеството с Русия, шест — с източните съседни държави, а останалите две — с южните съседни държави. На фигура 1 са изброени отделните програми и са показани заделените средства за всяка от тях.

03 Повечето от програмите на ЕС за подкрепа на сътрудничеството с Русия са прекратени в отговор на незаконното анексиране на Крим през 2014 г.⁴ Програмите за трансгранично сътрудничество по линия на ЕИС са останали изключение до началото на март 2022 г., когато ЕС е прекратил споразуменията за финансиране с Русия и Беларус в отговор на нахлуването на Русия в Украйна на 24 февруари 2022 г.

Механизми за управление

04 Регламентът за изпълнение на програми за трансгранично сътрудничество по линия на ЕИС⁵ определя ролите и задачите на всички органи по програмите. Програмите се изпълняват или чрез проекти, подбрани посредством покани за представяне на предложения, или чрез големи инфраструктурни проекти (ГИП), избрани чрез процедура за пряко възлагане. За подбора на проектите и мониторинга на тяхното изпълнение отговарят съвместните мониторингови комитети. В тях участват национални, регионални и местни органи (от държави членки и трети държави), а Европейската комисия може да участва като наблюдател. Управляващите органи, определени от държавите членки, докладват на Комисията и изпълняват програмите за трансгранично сътрудничество по линия на ЕИС в съответствие с принципа на споделеното управление, включително за проекти извън ЕС (които обикновено се изпълняват пряко от Комисията). Например Регионалният съвет на Южна Карелия във Финландия играе ролята на управляващ орган за програмата „Югоизточна Финландия — Русия“. За повечето управляващи органи тази отговорност е в допълнение към управлението на други европейски структурни и инвестиционни фондове. На фигура 2 са показани органите по една стандартна програма за трансгранично сътрудничество и са описани техните роли.

05 Генерална дирекция „Политика за съседство и преговори за разширяване“ отговаря за цялостното управление на финансирането по ЕИС. Тя си сътрудничи с други служби на Комисията, отговарящи за тематичните политики, както и с Европейската служба за външна дейност (ЕСВД) и делегациите на ЕС. ГД „Политика за съседство и преговори за разширяване“ е управлявала програмите за трансгранично сътрудничество по линия на ЕИС до края на 2019 г. На 1 януари 2020 г. те са прехвърлени към Генерална дирекция „Регионална и селищна политика“⁶. Освен за новопрехвърлените програми за трансгранично сътрудничество по линия на ЕИС, ГД „Регионална и селищна политика“ е отговаряла и за транснационалните програми „Региона на Балтийско море“ и „Дунав“ (и двете частично финансирани по ЕИС), както и за програмите за трансгранично сътрудничество по Инструмента за предприсъединителна помощ.

Обхват и подход на одита

06 Целта на настоящия одит беше да установи дали програмите за трансгранично сътрудничество по линия на ЕИС са били ефективни по отношение на подобряването на териториалното сътрудничество по външните граници на ЕС. За да отговори на този основен одитен въпрос, ЕСП разгледа три подвъпроса:

1. Насочени ли са програмите за трансгранично сътрудничество по ЕИС към ясно определени нужди и приоритети, които са общи за регионите по външните граници на ЕС, и допълват ли други програми, финансирани от него?
2. Ефективно и ефикасно ли са подбрани и изпълнени проектите за трансгранично сътрудничество по линия на ЕИС?
3. Използвали ли са Комисията и управляващите органи ефективно механизмите за мониторинг и оценка и извлекли ли са поуки с оглед подобряване на управлението на трансграничните програми (Interreg NEXT), предложени за периода на финансиране 2021—2027 г.?

07 Одитът беше насочен към програмите за трансгранично сътрудничество по линия на ЕИС, чието изпълнение скоро ще приключи (с нормативно определен краен срок за приключване на дейностите — 31 декември 2023 г.), с цел да се предостави информация за разработването на програмите, предложени за периода на финансиране 2021—2027 г. ЕСП разгледа най-големите програми за периода 2014—2020 г. в северните, източните и южните региони, като одиторите се стремиха да постигнат добро финансово и географско покритие. Тези три програми заедно съставляват около 44 % от общото финансиране за трансгранично сътрудничество по линия на ЕИС, планирано за периода 2014—2020 г. (вж. фигура 3):

• Югоизточна Финландия — Русия (SEFR), управляващ орган в Лапеенранта;
• Полша — Беларус — Украйна (PL-BY-UA), управляващ орган във Варшава;
• Средиземноморски басейн (MED), управляващ орган в Каляри (Сардиния).

08 ЕСП анализира предоставените ѝ от Комисията и ЕСВД документи, свързани с разработването, изпълнението и мониторинга на програмите за трансгранично сътрудничество по ЕИС за периода 2014—2020 г., както и с извлечените поуки за предстоящите програми за трансгранично сътрудничество за периода 2021—2027 г. Освен това одиторите проведоха няколко интервюта с представители на различни служби на Комисията, ЕСВД, TESIM (проект за техническа помощ за програмите за трансгранично сътрудничество по линия на ЕИС) и програмата Интеракт (техническа помощ за вътрешните програми на ЕС по Interreg), както и с делегациите на ЕС в Йордания, Ливан, Русия, Украйна и Тунис.

09 В периода октомври — ноември 2021 г. ЕСП проведе посещения на място във Финландия, Полша, Русия и Украйна. Посещението в Сардиния (планирано за декември 2021 г.) беше заменено с видео срещи поради пандемията от COVID-19. ЕСП се срещна с управляващите органи и други органи по програмите, както и с представители на 15 проекта, които одиторите разгледаха подробно (по пет проекта от всяка от трите програми, вж. приложение III). ЕСП подбра тези проекти, като взе предвид тяхната същественост, обхващането в тях на различни тематични цели, както и напредъка в изпълнението им. Обобщение на извършената от одиторите оценка на проектите е представено в приложение IV.

10 Освен трансграничните програми със съседните държави се провеждат и трансгранични програми между държави — членки на ЕС, както и с държави в етап на предприсъединяване. Тези програми не бяха обхванати от настоящия одит, тъй като те имат различно правно основание и характеристики и са оценени наскоро:

• В рамките на ЕС трансграничното сътрудничество е част от по-широката политическа рамка на европейското териториално сътрудничество, известна като Интеррег (Interreg). По ЕФРР са заделени около 10,1 млрд. евро за териториално сътрудничество. Наскоро ЕСП публикува специален доклад относно програмите за трансгранично сътрудничество в рамките на ЕС⁷.
• Инструментът за предприсъединителна помощ финансира трансгранични програми не само по външната граница на ЕС (напр. Хърватия/Сърбия), но и между самите държави в етап на предприсъединяване (напр. Сърбия/Черна гора). Наскоро Комисията е направила оценка⁸ на изпълнението на програмите за трансгранично сътрудничество сред държавите в етап на предприсъединяване.

11 ЕСП отчита, че нахлуването на Русия в Украйна на 24 февруари 2022 г., подпомогнато от Беларус, е оказало сериозно въздействие върху всички програми за трансгранично сътрудничество на ЕИС, които включват Русия, Беларус, Украйна или Молдова, както и върху устойчивостта на свързаните с тях проекти. Извършената от одиторите оценка на проектите, финансирани по програми „Югоизточна Финландия — Русия“ и „Полша — Беларус — Украйна“, отразява ситуацията към края на 2021 г. преди инвазията, когато одиторите завършиха етапа на работа на място от настоящия одит. В точки 85—88 са обобщени последните събития, настъпили след одита, в периода февруари — юни 2022 г.

Констатации и оценки

Програмите за трансгранично сътрудничество по линия на Европейския инструмент за съседство са насочени към съответните нужди, но допълняемостта им с други програми, финансирани от ЕС, е недостатъчна и стартирането им се е забавило значително

12 В настоящия раздел ЕСП разглежда дали в рамките на Европейския инструмент за съседство (ЕИС):

1. по програмите за трансгранично сътрудничество са определени приоритети, с които се преодоляват общите предизвикателства на граничните региони, с участието на съответните заинтересовани страни;
2. в програмите за трансгранично сътрудничество се посочва как те ще се допълват и координират с други програми, финансирани от ЕС;
3. програмите за трансгранично сътрудничество са били създадени своевременно, за да се улесни началото на изпълнението на проектите.

В програмите са определени приоритети, отговарящи на общите предизвикателства на граничните региони, като те са разработени с участието на широк кръг от заинтересовани страни

Отговор на предизвикателствата пред граничните региони

13 Съвместните оперативни програми (СОП), изготвени от държавите — членки на ЕС, и държавите партньори, са ключови документи, с които се определя рамката и приоритетите на отделните програми за трансгранично сътрудничество по линия на ЕИС. През юни 2015 г. управляващите органи (УО) на трите програми, които ЕСП подробно разгледа, са представили на Комисията СОП. Те са включвали подробен анализ на предизвикателствата, пред които са изправени граничните региони, както и на потенциалните възможности за засилено сътрудничество между тях.

14 Комисията е анализирала всички проекти на СОП, по-специално за да оцени тяхното съответствие с Регламента за изпълнение на програми за трансгранично сътрудничество по линия на ЕИС⁹, и е отговорила на УО с подробни забележки. С изключение на един спорен въпрос, засягащ двустранните отношения с Русия (описан в точка 80), генералните дирекции на Комисията и ЕСВД са предоставили положителни становища и са направили препоръки само за някои незначителни промени в СОП.

15 Всяка от трите СОП, разгледани от ЕСП, включва четири тематични цели. Това е максималният възможен брой от общо 11-те тематични цели, предвидени в програмния документ на ЕС¹⁰. Изборът им отразява постигнатия консенсус сред участващите държави. Одиторите констатираха, че тематичните цели съответстват на анализа на предизвикателствата и слабостите на регионите, изложен в СОП. На фигура 4 са показани тематичните цели, избрани по 15-те програми за трансгранично сътрудничество по ЕИС, и заделеното финансиране. По нито една от програмите не са избрани тематични цели 9 „Насърчаване и сътрудничество в областта на устойчивата енергия и енергийната сигурност“ или 11 „Други области“.

16 За предишния финансов период (2007—2013 г.) Комисията е посочила 26 примерни цели, чиито характер е само илюстративен¹¹, което означава, че по програмите е предоставена свобода да се разработват и други цели. При последваща оценка на Комисията е установено, че тези програми не са достатъчно целенасочени, като в нея е препоръчано да се подобри стратегическата им насоченост, за да се увеличи максимално тяхното въздействие¹². Въпреки че по програмите за периода 2014—2020 г. е можело да се изберат най-много четири от 11-те предварително определени тематични цели, техният тематичен обхват е продължил да бъде много широк — от областта на културното наследство до борба с организираната престъпност. Това от своя страна е намалило съпоставимостта между отделните програми и е затруднило наблюдението на резултатите на равнището на политиката като цяло (вж. точки 60—71).

17 За периода на финансиране 2021—2027 г. Комисията е решила да рационализира още повече обхвата на програмите, като е определила пет цели на политиката, общи за всички програми¹³, и две допълнителни специфични цели за програмите по Interreg¹⁴.

Принос на националните и регионалните органи за определяне на нуждите и приоритетите

18 Всяка програма е трябвало да бъде изготвена „чрез общо споразумение между всички участващи държави“¹⁵. По отношение на програма „Полша — Беларус — Украйна“ и програма „Югоизточна Финландия — Русия“ националните и регионалните органи са имали активна роля в определянето на нуждите и приоритетите чрез участието си в съвместни програмни комитети (СПК), които са изготвили първоначалните СОП в периода 2013—2015 г. По отношение на програма „Югоизточна Финландия — Русия“ фактът, че УО е бил част от регионалния съвет на Южна Карелия, също е помогнал да се придаде на програмата силно регионално измерение и в програмирането да се включат местни заинтересовани страни. За разлика от тях при програма „Средиземноморски басейн“, която обхваща 112 региона, 13-те участващи държави са били представени от национални централни органи (придружени от регионални представители от четири държави).

19 Освен това от всяка програма се е изисквало да осигури съфинансиране в размер на поне 10 % от приноса на ЕС, като е можело свободно да бъде определен източникът, размерът и разпределението му¹⁶. Приносът на ЕС за всички програми възлиза на около 950 млн. евро. Той е бил допълнен с 270 млн. евро от други източници, с което общото налично финансиране за програмите за трансгранично сътрудничество по линия на ЕИС е достигнало 1,2 млрд. евро. На фигура 5 са показани източниците на финансиране на програмите.

20 В някои случаи участващите държави са счели за важно да увеличат съфинансирането на програмите с национални средства над задължителните 10 %. Например Финландия и Русия са осигурили по около 25 % от финансирането за програма „Югоизточна Финландия — Русия“, а ЕС е покрил останалите 50 %. Това е подчертало силната ангажираност на участващите държави към програмата. В други случаи съфинансирането е поето единствено от бенефициентите на проектите. На фигура 6 са показани източниците на финансиране по програми за трансгранично сътрудничество по линия на ЕИС.

21 В последващата оценка на програмите за периода 2007—2013 г. Комисията е препоръчала да се увеличи националното съфинансиране, за да се постигне по-балансирано партньорство с други съседни държави¹⁷. Въпреки това Комисията не е насърчила увеличаването на вноските от съседните партньорски държави по време например на информационните семинари в началото на финансовия период 2021—2027 г.

Принос на гражданското общество за определяне на нуждите и приоритетите

22 При изготвянето на трите програми са проведени консултации с представители на гражданското общество. Всеки от трите УО, подпомаган от регионални клонове в държавите партньори, е организирал обществени консултации относно нуждите и приоритетите на програмите. Те са привлекли голям брой участници, включително представители на гражданското общество и неправителствени организации, местни и регионални лица, отговорни за вземането на решения, както и малки и средни предприятия. Подобни консултации са били полезни за насърчаване на местната ангажираност към програмите и за гарантиране на тяхната целесъобразност и съгласуваност със стратегиите за развитие на регионите.

В програмите за трансгранично сътрудничество по линия на ЕИС е посочено как ще допълват други програми и стратегии на ЕС, но оперативната координация не е била достатъчна

Съгласуваност и допълняемост с други програми на ЕС и макрорегионални стратегии

23 Във всяка от трите разгледани СОП се отчита необходимостта от добра координация и съгласуваност с други политики, програми и стратегии на ЕС, с които те се припокриват географски и тематично. Комисията е положила усилия да избегне двойното финансиране на проектите и да определи възможните полезни взаимодействия. Ето защо по време на прегледа на проектите на СОП (вж. точка 13) Комисията е отправила препоръка към УО да опишат по-подробно координацията между програмата и други инициативи, както и да организират неофициални консултации с нея по избрани проекти преди отпускането на безвъзмездна финансова помощ.

24 УО в Полша и Сардиния са взели предвид тези препоръки и в края на всяка покана за представяне на предложения, преди да сключат договори за проектите, са представили на Комисията списъците с избраните от техните съответни съвместни мониторингови комитети (СМК) проекти. УО и СМК са взели предвид коментарите на Комисията и делегациите на ЕС по отделните проекти, доколкото това е било възможно. За разлика от това за програма „Югоизточна Финландия — Русия“ не е създаден такъв неформален механизъм за координация с Комисията или с други програми на ЕС.

25 Програма „Средиземноморски басейн“, която има най-широк географски обхват (включва седем държави — членки на ЕС, и шест средиземноморски държави партньори¹⁸), се припокрива с голям брой инициативи в Средиземноморския регион. Тя е уникална с това, че за разлика от други (предимно двустранни) програми за трансгранично сътрудничество по ЕИС, нейните проекти обединяват участници от четири или пет държави, а понякога и повече. В това отношение проектите по тази програма силно приличат на регионалните програми по линия на ЕИС¹⁹. СОП включва набор от таблици, обобщаващи съгласуваността на програма „Средиземноморски басейн“ с други двустранни програми на ЕС с отделни южни средиземноморски държави. Тези таблици обаче не се отнасят до регионалните програми по линия на ЕИС, което може да доведе до пропускане на възможности за използване на допълняемостта с други програми.

26 В трите СОП са определени свързаните с програмите макрорегионални стратегии на ЕС и е направена оценка на полезните взаимодействия и допълняемостта на програмите с техните цели. Сред тях са стратегията за региона на река Дунав, стратегията за региона на Балтийско море и стратегията за региона на Адриатическо и Йонийско море. Освен това съседните държави участват в три важни регионални инициативи: Източното партньорство²⁰, Съюза за Средиземноморието (СзС) и Северното измерение. В приложение II е показан географският обхват на стратегиите и инициативите. Комисията и делегациите на ЕС, с които са проведени консултации относно проектите за трансгранично сътрудничество по линия на ЕИС, са проверили, че те се допълват и не се припокриват с проектите, разработени по тези рамки.

27 По отношение на програма „Средиземноморски басейн“ последващата оценка е подчертала необходимостта от засилване на сътрудничеството със Съюза за Средиземноморието²¹. Вследствие на това УО са сключили меморандум за разбирателство с въпросния съюз на 10 април 2019 г. Конкретен пример за това засилено сътрудничество е участието на секретариата на Съюза за Средиземноморието в подготовката на последната от трите покани за представяне на предложения, организирани по програма „Средиземноморски басейн“²².

Допълняемост с други частично припокриващи се програми за трансгранично сътрудничество

28 Всяка от трите програми се припокрива географски с редица други трансгранични (вътрешни и външни) програми: програма „Югоизточна Финландия — Русия“ с 6 други програми, програма „Полша — Беларус — Украйна“ с 9 други програми, a програма „Средиземноморски басейн“ с 21 други програми. Освен това те имат и няколко общи тематични цели. В тази връзка е осъществена известна координация. Например информационните събития, организирани по програма Интеракт и проекта за техническа помощ TESIM, са послужили като възможност за УО на различни програми за трансгранично сътрудничество да си взаимодействат, да обсъждат общи предизвикателства и да обменят най-добри практики. Ако по време на процеса на подбор УО са имали съмнения относно проектите, те са се консултирали на ad hoc принцип с други програми. Само в един случай УО на програма „Средиземноморски басейн“ е изпратил списък с подбрани „стандартни“ проекти на други програми за трансгранично сътрудничество като част от междупрограмна консултация.

29 Като цяло обаче липсата на структурирана координация при подбора на проектите означава, че трансграничните програми могат да пропуснат потенциални възможности да се допълват и укрепват взаимно. Предварителният анализ, извършен от Комисията преди началото на периода 2021—2027 г., е потвърдил необходимостта от осъществяването на такава координация²³.

Участие на делегациите на ЕС

30 Делегациите на ЕС в държавите партньори са били консултирани при разработването на програмите за трансгранично сътрудничество по линия на ЕИС. В края на всяка покана за представяне на предложения Комисията е изпращала на делегациите в съответните държави обобщена информация за проектите, подбрани от СМК, преди за тях да бъдат сключени договори от УО²⁴. Делегациите на ЕС са предоставяли коментари, с които се цели да се осигури съгласуваност на проектите за трансгранично сътрудничество с финансиране от други източници. Комисията и ЕСВД понякога са се обръщали към тях за съвет относно проектите за трансгранично сътрудничество по линия на ЕИС, както и по по-общи въпроси, засягащи програмите.

31 Въпреки това четири от петте делегации на ЕС, с които ЕСП проведе интервюта²⁵, изразиха необходимост от по-активно участие в процеса на подбор (например като наблюдатели със съвещателни функции) и в мониторинга на проектите, тъй като те:

• се съсредоточават по-скоро върху двустранната помощ от ЕС (по-голям портфейл под тяхно пряко управление), отколкото върху проектите за трансгранично сътрудничество по линия на ЕИС (под споделено управление), въпреки потенциалните връзки между тях;
• разполагат само с ограничена информация за оценка на потенциалното припокриване (или липсата на полезни взаимодействия) с проекти, финансирани от други източници, тъй като списъците, които получават за коментар, съдържат само резюме на подбраните проекти за трансгранично сътрудничество по линия на ЕИС. С делегацията в Русия са провеждани консултации само относно ГИП, но не и по „стандартни“ проекти;
• не участват в мониторинга на проектите. Това ги прави неспособни да откриват недобре функциониращи проекти и неподготвени, когато се налага да се намесват в случаи на неуспешно възстановяване на суми;
• понякога се позовават на успешни проекти за трансгранично сътрудничество по линия на ЕИС по време на политическия диалог и срещите на високо равнище, но не систематично, тъй като не са достатъчно информирани за такива успешни примери;
• са били консултирани относно подходящите приоритети за новия набор от програми за периода 2021—2027 г. и са предоставили писмена информация за изготвянето на съвместен документ²⁶. Нито една от петте делегации обаче не е поканена на заседанията на СПК за периода 2021—2027 г.

32 Въпреки че техните УО играят централна роля в споделеното управление, програмите за трансгранично сътрудничество по линия на ЕИС допринасят за външната политика на ЕС. Тъй като обаче делегациите на ЕС не участват системно в процеса, те не могат да проучат напълно допълняемостта на програмите с други политики на ЕС и да извлекат политически ползи от успешното трансгранично сътрудничество. Това е отбелязано и в последващата оценка на Комисията на програмите за трансгранично сътрудничество по Европейския инструмент за съседство и партньорство (ЕИСП) за периода 2007—2013 г., в която се препоръчва по-активно участие на делегациите на ЕС²⁷. Също така поне две делегации на ЕС са препоръчали писмено на Комисията да засили и формализира координацията между делегациите и програмите и проектите. Освен това Службата за вътрешен одит на Комисията е докладвала за много сериозни слабости при координирането на цялостната помощ от ЕС, предоставяна на дадена държава (включително в рамките на външното измерение на вътрешните политики на ЕС), между генералните дирекции на Комисията, ЕСВД и делегациите на ЕС. Комисията обаче не е предприела последващи действия във връзка с тези констатации и препоръки за програмите Interreg NEXT за периода 2021—2027 г. (вж. точки 73—79).

Налице са значителни закъснения при разработването на програмите, като това е скъсило времето за изпълнение на проектите за трансгранично сътрудничество по линия на ЕИС

Разработване на съвместни оперативни програми (СОП)

33 Съвместните оперативни програми са стартирали със значително закъснение. Трите разгледани проекта на СОП са представени през юли 2015 г., като на Комисията е отнело около шест месеца да ги одобри. До декември 2017 г. Комисията е имала подписани споразумения за финансиране с поне една държава извън ЕС по всяка от трите програми, което означава, че всички нормативно определени срокове са спазени. Последващите стъпки по стартирането на програмите обаче са отнели много време и са забавили изпълнението на проектите, което е можело да започне едва на петата или шестата година от периода на финансиране (вж. фигура 7).

34 Причините за забавянията варират за различните програми:

• За програма „Полша — Беларус — Украйна“ Комисията е завършила официалния процес на определяне на УО едва през юли 2018 г., седем месеца след влизането в сила на споразумението за финансиране с Беларус, и въпреки факта, че същото министерство вече е било определено да управлява други фондове на ЕС в Полша.
• За програма „Югоизточна Финландия — Русия“ пречката е била ратифицирането на споразумението за финансиране от руската Дума, което е приключило едва през август 2018 г.
• Комисията e определила УО на програма „Средиземноморски басейн“ едва през май 2019 г., въпреки че е установила значителни слабости в системата за управление и контрол. По време на настоящия одит все още бяха налице някои незначителни слабости. Например СМК на програмата все още не беше одобрил насоки относно мерките за борба с измамите. Съвместният технически секретариат (СТС) на програмата е създаден едва през февруари 2020 г., което означава, че УО, подпомаган от двата регионални клона, изцяло е организирал първата покана за представяне на предложения — задача, която обикновено се възлага на СТС. Освен това последното споразумение за финансиране (с Египет) е подписано едва през януари 2018 г.

35 Закъсненията при разработването на програма „Средиземноморски басейн“ са оказали пряко въздействие върху организацията на поканите за представяне на предложения. Това означава, че проектите, избрани по време на първата покана, е можело да започнат да се изпълняват едва през 2019 г. На свой ред тези закъснения са довели до значително намаляване на бюджета, продължителността и обхвата на проектите, избрани по време на втората покана, които първоначално са замислени като „стратегически“ проекти. Последната покана (за проекти за „капитализиране“ през 2020 г.) е могла да се проведе само защото междувременно Комисията е удължила нормативно определения период на изпълнение на програмите поради пандемията от COVID-19 (вж. точка 52).

Подготвителни действия

36 За да се улесни своевременното стартиране на изпълнението на програмите, трите УО са предприели съобразени с обстоятелствата подготвителни действия (разрешени от Регламента за изпълнение на програми за трансгранично сътрудничество по линия на ЕИС). По-специално те са организирали първите покани за представяне на предложения, преди официално да бъдат определени от Комисията като УО, и преди влизането в сила на споразуменията за финансиране с държавите партньори (финансирането на проектите е зависело от успешното определяне на УО и ратифицирането на споразуменията за финансиране). Тези подготвителни действия обаче не са могли да компенсират значителните забавяния при разработването на СОП.

Проектите до голяма степен са подбрани и изпълнени ефикасно и ефективно, но са налице слабости в рамката за мониторинг и докладване

37 В настоящия раздел ЕСП оценява дали:

1. въведеният процес на подбор е бил прозрачен и е имал за цел да избере най-подходящите проекти от гледна точка на тяхната целесъобразност, трансгранично измерение и дългосрочна устойчивост;
2. Комисията и управляващите органи са предоставили насоки за управление на програмите и изпълнение на проектите, включително насоки относно предпазните мерки за намаляване на риска от измами;
3. в изпълнението на проектите за трансгранично сътрудничество по линия на ЕИС е постигнат задоволителен напредък и по тях са постигнати или има вероятност да бъдат постигнати планираните резултати;
4. за програмите и проектите за трансгранично сътрудничество по ЕИС е използвана надеждна рамка за мониторинг и оценка.

Процесът на подбор е бил до голяма степен прозрачен и е имал за цел да избере най-подходящите проекти за трансгранично сътрудничество по линия на ЕИС

Оценка на целесъобразността, трансграничното измерение и устойчивостта на проектите

38 Поканите за представяне на предложения по трите програми са включвали критерии за подбор, чиято цел е била избраните заявления за проекти да бъдат насочени към предизвикателствата, идентифицирани в СОП, да имат отношение към целите на програмата и избрания приоритет, да насърчават трансграничното сътрудничество и да имат трайно въздействие върху развитието на граничните региони. Тежестта на тези критерии е различна за отделните програми и за отделните покани за представяне на предложения. Те обаче са били достатъчни, за да се сведе до минимум рискът дадено предложение да премине минималния праг за подбор, без да е предоставено подробно описание на неговата целесъобразност и трансгранично въздействие.

Класиране на проектите

39 Всяко представено предложение за проект е трябвало да премине административна проверка и проверка за съответствие с изискванията за допустимост, преди да бъде допуснато до етапа на оценяване. В края на всяка покана предложенията по трите програми са класирани според точките, които са получили в процеса на оценяване. Процедурите за подбор за трите програми са били прозрачни, като се изключи недостатъчно добре документираната обосновка на повторното оценяване на някои предложения по програма „Югоизточна Финландия — Русия“ (вж. каре 1).

Географски баланс на бенефициентите на проекти

40 Поканите за представяне на предложения са изисквали всеки проект, за да бъде допустим, да включва поне един бенефициент от ЕС и поне един от съседна държава извън ЕС. На фигура 8 е показано, че по трите програми е постигнато равномерно разпределение на участниците в проектите от държави от и извън ЕС, като се вземат предвид всички видове бенефициенти (водещи или други) и всички категории проекти (избрани чрез покани за представяне на предложения и чрез пряко възлагане).

41 По трите програми е постигнато също така балансирано разпределение на бюджета. В рамките на програма „Средиземноморски басейн“ изрично се е изисквало по всеки проект да се заделят поне 50 % от преките разходи за дейности, изпълнявани в средиземноморските държави партньори. В резултат на това около 48 % от бюджета на програмата е разпределен за ЕС, а 52 % — за средиземноморските държави партньори. Бюджетите на другите две програми също са били разпределени балансирано между държавите партньори²⁸.

42 Въпреки това водещите бенефициенти от държави от ЕС са продължили да преобладават над тези от държави партньори. На фигура 9 е показано, че само около една трета от водещите бенефициенти са от държави извън ЕС. В рамките на програма „Средиземноморски басейн“ броят на водещите бенефициенти също е варирал значително в отделните участващи държави, като 60 водещи бенефициенти са били само от Италия, Испания и Гърция, а останалите десет държави са имали между 0 и 5 водещи бенефициенти.

43 Делът на водещи бенефициенти от държави извън ЕС като цяло е бил толкова нисък и в програмите по линия на ЕИСП за периода 2007—2013 г. Само при програма „Средиземноморски басейн“ този дял се е увеличил от около 6 % на 16 %. УО на трите програми изтъкнаха сходни причини, за да обяснят слабото участие на бенефициенти от държави извън ЕС: те често нямат опит с проекти на ЕС, изпитват затруднения при кандидатстването за подкрепа, сблъскват се с предизвикателства по отношение на административната тежест (включително трудности при прехвърлянето на средства в чужбина) или нямат необходимите езикови умения.

Комисията и управляващите органи са предоставили полезни насоки относно изпълнението на проектите и намаляването на риска от измами

Участие в съвместни мониторингови комитети и предоставяне на насоки

44 Съвместните мониторингови комитети (СМК) отговарят за наблюдението на изпълнението на програмите и на напредъка в постигането на техните цели (вж. точка 04). Комисията е участвала като наблюдател в повечето от заседанията на СМК, организирани по програма „Югоизточна Финландия — Русия“ и програма „Средиземноморски басейн“. По време на интервютата на ЕСП и двата УО приветстваха нейната подкрепа и активно участие. По отношение на програма „Полша — Беларус — Украйна“ обаче Комисията е участвала само в едно от петте заседания на СМК в периода 2016—2020 г. Служител по проекта TESIM е участвал като наблюдател във всички заседания на СМК по трите програми.

45 При проведените от ЕСП интервюта УО, СТС и регионалните клонове изразиха удовлетворение от получените от Комисията насоки и съдействие, които са предоставяни много бързо, когато е било необходимо. Те също така приветстваха и получената по линия на проекта TESIM техническа помощ, съобразена със специфичните им нужди. По него са предоставени и полезни обучения, включително по управление на програми/проекти, и са подготвени информационни брошури за бенефициентите, като например за възлагане на обществени поръчки или за държавна помощ. И накрая, всички бенефициенти на проектите, с които одиторите проведоха интервюта, дадоха много положителни отзиви за взаимодействието си с УО, СТС и регионалните клонове.

Мерки за намаляване на риска от измами

46 УО на трите програми считат, че са получили достатъчно насоки за намаляване на риска от измами. По-специално в рамките на TESIM са разработени насоки за управление на риска за програмните органи и националните власти, включително за рисковете от измами и корупция²⁹. В съответствие с тези насоки по трите програми рисковете са оценявани на равнището на проектите като част от проверките за допустимост и административните проверки на предложенията за проекти, като са извършвани и редовни оценки на риска на текущите проекти. По отношение на одитираните програми за периода 2014—2020 г. трите УО потвърдиха, че към момента на одита на ЕСП няма проекти, които да са докладвали като случаи на предполагаема измама.

47 В насоките на Комисията относно програмите за трансгранично сътрудничество по линия на ЕИС управляващите органи (УО) се насърчават да използват специален ИТ инструмент за докладване на нередности, известен като „система за управление на нередностите“³⁰. Достъп до тази система обаче имат органите за борба с измамите само от ограничен брой държави извън ЕС (напр. Швейцария и държавите в етап на предприсъединяване).

48 Споразуменията за финансиране, подписани с държавите партньори, включват разпоредби за предотвратяване на нередности, измами и корупция. По-специално те съдържат клаузи, улесняващи възстановяването на неправомерно изразходвани средства от бенефициенти, установени в държави партньори. Тези клаузи обаче изключват частните субекти. Освен това споразуменията за финансиране с две средиземноморски държави партньори изключват от определението за „публичнoправни субекти“ някои публично финансирани органи, като например общини и публични предприятия. Така според тези разпоредби тези две държави са задължени да възстановяват само средствата, изразходвани неправомерно от централните държавни органи, които рядко участват в проекти за трансгранично сътрудничество.

49 УО на трите програми, които ЕСП разгледа, са приложили предпазни мерки за намаляване на броя на случаите на неуспешно възстановяване на суми, особено по отношение на частни бенефициенти в държави извън ЕС (като например банкови гаранции, ограничен максимален дял от финансирането на даден проект или плащане на части). Освен това уебсайтовете им включват или директно препращат към онлайн инструмент за подаване на сигнали за нередности. Опитът от предишния набор от програми (2007—2013 г.) показва, че сумите, които не могат да бъдат възстановени от бенефициентите, обикновено са доста малки по размер. Към октомври 2021 г. оспорваните средства, подлежащи на възстановяване, възлизат на 5,9 млн. евро³¹. Това е около 0,6 % от общото финансиране от ЕС за програмите за периода 2007—2013 г., възлизащо на 947 млн. евро. Общият размер на отписаните суми по отношение на частни бенефициенти в държавите партньори, е още по-малък: 210 891 евро, или 0,02 % от общия размер на отпуснатите от ЕС средства³².

Одитираните проекти са били на път да предоставят планираните крайни продукти, но някои от тях са имали по-слабо трансгранично въздействие

Изпълнение на проектите

50 Изпълнението на програмите за трансгранично сътрудничество по линия на ЕИС за периода 2014—2020 г. е започнало със значително закъснение (вж. точка 33). На фигура 10 е показан напредъкът на трите програми до края на 2021 г.:

51 Като цяло пандемията от COVID-19 е наложила в рамките на проектите да се направят някои изменения (най-вече преместване на дейности онлайн и удължаване на графиците). И трите УО са проявили гъвкавост при преодоляването на забавяния и други трудности при изпълнението. В началото на пандемията УО на програма „Югоизточна Финландия — Русия“ и на програма „Средиземноморски басейн“ проактивно са наблюдавали всички проекти, за да установят потенциални проблеми и да договорят мерки за смекчаване. Само за програмата „Полша — Беларус — Украйна“ последиците от пандемията са довели до прекратяване на проекти: бенефициентите на шест проекта посочиха кризата с COVID-19 като една от причините за тяхното прекратяване. Въпреки това по тази програма са пренасочени спестени средства в размер на 3 млн. евро към 12 проекта за трансгранично сътрудничество в областта на здравеопазването, за да се подпомогне борбата с пандемията (нито един от тях не е включен в извадката на ЕСП). По подобен начин четири от проектите по програма „Средиземноморски басейн“ са адаптирали дейностите си, за да противодействат на пандемията, включително „Aquacycle“ (проект, включен в извадката на ЕСП), който е адаптирал мониторинга на отпадъчните води, за да включва откриване на вируса COVID-19.

52 В отговор на пандемията Комисията е изменила Регламента за изпълнение³³, като е предоставила на всички програми за трансгранично сътрудничество по линия на ЕИС по-голяма бюджетна гъвкавост и е удължила срока за приключване на дейностите с една година — до 31 декември 2023 г.

53 Освен от пандемията от COVID-19 някои проекти са били засегнати и от трудни икономически обстоятелства в средиземноморските държави партньори (напр. тежката финансова криза в Ливан). За тези проекти УО и СТС (след консултация с TESIM) са оказали съдействие за преодоляване на финансовите затруднения, например при получаване на плащания от чужбина.

54 В приложение III е представено описание на 15-те проекта, които ЕСП разгледа подробно. Резултатите от оценката на разгледаните аспекти са обобщени в приложение IV.

55 Шест от 15-те проекта са изпълнени по план по отношение на техния обхват, бюджет и график. Други пет проекта са се сблъскали с незначителни проблеми, като при тях са били необходими някои изменения, главно поради пандемията от COVID-19. Останалите четири проекта не са изпълнени задоволително и при тях са налице значителни забавяния.

Крайни продукти, ефекти и трансгранично въздействие на проектите

56 Въз основа на информацията, налична към момента на настоящия одит, ЕСП счита, че седем от петнадесетте одитирани проекта са реализирали или вероятно ще реализират планираните крайни продукти и ефекти. Три проекта са се сблъскали с трудности, но са наваксали изоставането си и техните водещи бенефициенти и партньори са се ангажирали с реализирането на планираните крайни продукти. Един от проектите е постигнал основния си краен продукт, но не и главния за него трансграничен ефект (вж. точка 59). За останалите четири проекта ЕСП не можа да потвърди дали са постигнали планираните резултати или има вероятност да ги постигнат. Това се дължеше на липсата на окончателни доклади (два проекта), ограниченията за пътуване, свързани с пандемията от COVID-19 (един проект), а в един случай — на слабости в отчитането по проектите.

57 За целите на настоящия одит ЕСП използва следното определение за оценка на „трансграничното въздействие“ на одитираните проекти: съвместно изпълнение на дейности от партньори, което води до засилване на трансграничните връзки и устойчиви трансгранични партньорства и/или премахване на трансграничните пречки пред устойчивото социално-икономическо развитие³⁴. Девет от 15-те проекта са имали силно изразено трансгранично измерение (или потенциал за постигане на трансгранични ползи в случая на текущите проекти). Партньорите от двете страни на границата са участвали активно в изпълнението на проектите (макар и понякога в различна степен, в зависимост от ролята им). Също така регионите от двете страни на границата вероятно ще се възползват, поне до известна степен, от резултатите на всеки от проектите. Оценката на ЕСП обаче беше направена преди нахлуването на Русия в Украйна. Като част от по-широкия отговор във връзка с това събитие Комисията е прекратила споразуменията за финансиране на програмите с Русия и Беларус, в резултат на което се губи трансграничното измерение на проектите, в които тези страни участват. Последиците от конфликта също така са довели до несигурност по отношение на трайните трансгранични ползи от определени проекти, финансирани по програмите с участието на Украйна и Молдова.

58 При пет други проекта ЕСП установи, че трансграничното въздействие е било по-слабо (при някои от тях поради ограниченията за пътуване, свързани с пандемията от COVID-19). Например за проекта „Намаляване на риска от туберкулоза“ диагностичното оборудване, закупено от полския партньор по проекта, вече се е използвало за диагностициране на белодробни заболявания, включително патологии, свързани с COVID-19. По време на посещението на ЕСП през октомври 2021 г. обаче (преди нахлуването на Русия в Украйна) от болницата в Жешов посочиха, че скоро там не са лекувани украински пациенти. От статистическите данни за използването на оборудването не става ясно до каква степен то е послужило за диагностициране и спиране на разпространението на туберкулозата — основната трансгранична цел на проекта. Освен това сътрудничеството между болниците в Жешов и в Нижня Апша е било строго ограничено до изпълнението на проекта и резултатите от него, без перспектива за продължаване на сътрудничеството. Това противоречи на идеята за устойчиви трансгранични партньорства, изразена в определението за „трансгранично въздействие“ (ЕСП оценява перспективите на проектите за постигане на устойчиви резултати в точки 69—71).

59 И накрая, един проект от извадката на ЕСП до момента няма трансгранично измерение: регионален път 885, водещ до полската граница с Украйна (вж. каре 2).

Ограничена информация за общите резултати, постигнати на равнището на програмите, и за тяхната устойчивост, въпреки адекватния мониторинг на проектите от страна на управляващите органи

Показатели

60 В програмния документ за програмите за периода 2014—2020 г.³⁵ се е предвиждало използването на общи показатели за крайни продукти (ОПКП), за да се улесни наблюдението и оценката на програмите. В него също така се e планирало обобщаване на показателите по цялата верига от проекта през приоритета на програмата, тематичната цел, трансграничното сътрудничество като цяло и накрая до равнището на ЕИС. В документа се е изисквало по програмите да се приемат поне някои от 38-те ОПКП, разработени в рамките на проекта Интеракт ЕИСП, предшественик на TESIM. По програмите обаче в повечето случаи са определени специфични за тях показатели за крайни продукти и са използвани само малък брой ОПКП (вж. фигура 11).

61 УО на трите програми са обяснили слабото използване на ОПКП с факта, че дейностите по всяка програма са с много по-широк обхват от 38-те предварително определени общи показатели. Въпреки това, тъй като повечето от крайните продукти на програмите не са обхванати от ОПКП, Комисията ще срещне трудности при обобщаването им и при оценяването на резултатите от програмите за трансгранично сътрудничество по линия на ЕИС на общото равнище на политиката.

62 В допълнение към ОПКП в рамките на Интеракт ЕИСП са подготвени и насоки за програмите относно разработването на показатели за резултати (показатели за крайни ефекти)³⁶. Тези насоки обаче не са били задължителни за програмите. През 2016 г. работната група за мониторинг и оценка, организирана в рамките на TESIM, е отбелязала, че 15-те програми за трансгранично сътрудничество по линия на ЕИС използват голямо разнообразие от показатели за резултати (общо 129) с много малко възможности за обобщаване на равнището на инструмента [ЕИС]³⁷.

63 ЕСП отбеляза подобни слабости и при показателите, определени на равнището на проектите. По-специално, в рамките на програма „Югоизточна Финландия — Русия“ те са специфични за всеки отделен проект, което прави невъзможно обобщаването им за програмата като цяло. От своя страна по програма „Средиземноморски басейн“ е използвана система за категоризация с кодове, за да се осигури обвързаност на специфичните за проекта показатели с определените в програмата показатели за крайни продукти. В три проекта от извадката на ЕСП обаче един и същ код е използван за измерване на различни крайни продукти. Поради тази причина, когато се обобщават на равнище програма, тези показатели ще съдържат много различни елементи и няма да предоставят ясна картина. Единствено по програма „Полша — Беларус — Украйна“ е било задължително за проектите да се избират показатели само от предварително определен списък. Това изискване улеснява обобщаването на показателите и измерването на цялостния напредък за тази конкретна програма.

Мониторинг на проектите

64 В съответствие с принципа на споделеното управление Комисията не извършва пряк мониторинг на проектите и разчита за тази цел на УО (като същевременно носи цялостна отговорност за управлението на средствата на ЕС). В този контекст Комисията получава съществена информация за напредъка на програмите по време на заседанията на СМК, ако участва в тях (вж. точка 44), и само веднъж годишно — от УО, когато те представят своите годишни доклади. Тези доклади обаче не съдържат информация за конкретните проекти, освен в случаите на ГИП.

65 УО на трите разгледани от ЕСП програми, подпомагани от своите СТС и регионални клонове, са разработили процедура за мониторинг, позволяваща цялостно наблюдение на проектите. Тя включва ежедневен мониторинг (редовна комуникация между СТС и бенефициентите), участие в първоначалните заседания (по програма „Югоизточна Финландия — Русия“ и програма „Средиземноморски басейн“), периодични оценки на риска по проектите, анализ на финансовите и описателните доклади за напредъка, представяни от водещите бенефициенти, проверки на място и посещения за мониторинг на проекти, избрани въз основа на оценки на риска.

66 Всички 15 проекта, включени в извадката на ЕСП, представиха документацията, необходима за доказване на техния напредък, като ЕСП счита, че при 14 от тях мониторингът е бил адекватен. Където е уместно, девет от тези проекти са били обект на проверки на място (или такива проверки са били планирани през първата половина на 2022 г.). Одиторите оцениха мониторинга на LIP885 (описан в каре 2) само като частично задоволителен, тъй като не е извършено нито едно посещение на място, въпреки че това е най-големият проект, финансиран по програмата „Полша — Беларус — Украйна“. Чрез подобно посещение е можело да се установи липсата на граничен контролно-пропускателен пункт на по-ранен етап от жизнения цикъл на проекта.

Ориентиран към резултатите мониторинг

67 Регламентът за изпълнение на Комисията изисква от УО „освен ежедневния мониторинг [...] [да] извършва мониторинг на програмата и проекта с оглед на постигането на резултати“³⁸. В рамките на TESIM е изготвено ръководство за ориентиран към резултатите мониторинг (ОРМ), в което се подчертава значението на оценката на изпълнението на проектите с оглед на тяхната целесъобразност, ефективност, ефикасност и устойчивост³⁹. Подходите на УО към ориентирания към резултатите мониторинг обаче са се различавали. По програма „Югоизточна Финландия — Русия“ е предвиден ориентиран към резултатите мониторинг за всички проекти с бюджет над 1 млн. евро или оценени като високорискови, като до края на 2021 г. десет проекта са били обект на такъв мониторинг. В рамките на програма „Средиземноморски басейн“ първите посещения за извършване на ориентиран към резултатите мониторинг на проектите са осъществени в началото на 2022 г. За разлика от това, по програма „Полша — Беларус — Украйна“ не е осъществен ориентиран към резултатите мониторинг на проектите и такъв не е планиран.

68 Новият Регламент относно Interreg за финансовия период 2021—2027 г. вече не изисква по програмите или проектите да се извършва ориентиран към резултатите мониторинг. Програмите ще подлежат на същата рамка за мониторинг на изпълнението като тези по европейските структурни и инвестиционни фондове⁴⁰. Правната рамка въвежда задължителни оценки на програмите от страна на държавите членки⁴¹. По отношение на проектите обаче новата рамка не предвижда механизъм, подобен на този на ориентирания към резултатите мониторинг, за независима оценка на изпълнението на проектите по отношение на тяхната целесъобразност, ефективност, ефикасност и устойчивост.

Устойчивост на резултатите

69 Проектните предложения и по трите програми са оценени по време на етапа на подбор по отношение на устойчивостта на техните резултати (вж. точка 38), като по проектите се е изисквало да се докладва за устойчивостта в окончателните доклади. УО на програмата „Югоизточна Финландия — Русия“ следи за устойчивостта на проектите през целия им жизнен цикъл на всички етапи: по време на етапа на подбор като част от критериите за подбор; по време на етапа на изпълнение като част от оценката на риска на проектите; и по време на етапа на отчитане в окончателните доклади на проектите. Подобно внимание към устойчивостта през целия жизнен цикъл на проекта увеличава вероятността от трайни ползи и ЕСП счита това за добра практика.

70 Оценката на одиторите на устойчивостта, обобщена в приложение IV, беше насочена към перспективите на проектите да постигнат устойчиви резултати. Причината за това е, че някои проекти все още бяха в процес на изпълнение по време на извършените от ЕСП посещения (вж. точка 56). Въз основа на наличните документи и проведените интервюта с партньорите по проектите ЕСП счита, че 11 от 15-те разгледани проекта имат добри шансове за постигане на устойчиви ползи. За три проекта устойчивостта зависи от външни фактори (напр. развитие на пандемията от COVID-19, приемане на промени в националното законодателство). И накрая, в случая с проекта „Намаляване на риска от туберкулоза“ няма изгледи за продължаване на сътрудничеството между партньорите (вж. точка 58). Оценката на ЕСП беше направена преди нахлуването на Русия в Украйна, което постави под сериозно съмнение устойчивостта на резултатите от проектите, в които участват Беларус, Русия или Украйна.

71 За проектите, които включват инфраструктурен компонент, се прилагат специфични законови изисквания за устойчивост: те трябва да продължат да изпълняват първоначалните си цели в продължение на пет години след приключването им (т.е. след получаване на последното плащане от УО)⁴². За другите видове проекти обаче Комисията не е поставила подобно изискване за доказване на устойчивостта на техните трансгранични ползи или на създадените партньорства. Освен това в програмите за периода 2014—2020 г. не се изисква по проектите да се докладва за устойчивостта на техните резултати след приключването на проекта. Полският СТС планира да оцени някои аспекти на устойчивостта за извадка (поне 10 %) от приключените проекти. По време на проведеното от ЕСП интервю УО на програма „Средиземноморски басейн“ обясни, че обмисля въвеждането на изискване за представяне на „доклади за устойчивост“ на проектите (например една или две години след приключването им).

Програмите Interreg NEXT се основават на извлечените поуки, но са изправени пред допълнителни рискове и значителни политически предизвикателства

72 В настоящия раздел ЕСП анализира дали:

1. Комисията е взела предвид поуките, извлечени от програмите за трансгранично сътрудничество, изпълнявани през периодите 2007—2013 г. и 2014—2020 г., при предложението на законодателната рамка за периода 2021—2027 г., както и дали тези промени улесняват своевременното разработване на програмите Interreg NEXT;
2. Програмите за трансгранично сътрудничество по линия на ЕИС могат да служат като мерки за укрепване на доверието, освен че осигуряват предвидените крайни продукти.

Промените отразяват извлечените поуки, но някои мерки за опростяване водят до намаляване на упражнявания от Комисията контрол

Извлечени поуки

73 Комисията е извършила последваща оценка на програмите за трансгранично сътрудничество за периода 2007—2013 г. и е използвала резултатите от нея в предложението си за новия Регламент за Interreg, представено през май 2018 г.⁴³ Голямото забавяне при създаването на програмите за трансгранично сътрудничество по линия на ЕИС (вж. точка 33) обаче означава, че междинният преглед на програмите за периода 2014—2020 г., анализът на ориентирания към резултатите мониторинг на отделните програми, предварителният анализ за новите програми за периода 2021—2027 г.⁴⁴, както и съвместният документ за стратегическо програмиране⁴⁵ не са били налични навреме, за да послужат за основа на предложението на Комисията.

74 Регламентът относно Interreg, приет през юни 2021 г., съдържа голям брой нормативни промени, които отразяват извлечените поуки и са от значение за програмите Interreg NEXT — приемници на настоящия набор от програми за трансгранично сътрудничество⁴⁶. Тези мерки опростяват управлението на програмите Interreg NEXT и имат потенциала да ускорят разработването им (вж. точки 82—84). Въпреки това въпросните промени носят допълнителни рискове, които подчертават значението на прилагането на строг мониторинг от страна на Комисията и ЕСВД (вж. точки 76—84). Най-важните промени се отнасят до:

1. съгласуване на програмите за трансгранично сътрудничество по линия на ЕИС с програмите по Interreg;
2. премахване на процедурата за определяне на управляващи органи;
3. крайния срок за подписване на споразуменията за финансиране;
4. отговорността на участващите държави за възстановяване на суми от частни бенефициенти;
5. опростената процедура за ГИП;
6. общи показатели за крайни продукти и показатели за резултати.

75 Освен това, за да отстрани трудностите, пред които са изправени трансграничните проекти, и да улесни спазването на правилата за държавната помощ, Комисията е решила, че при определени условия помощите за разходи, направени от бенефициентите на проектите по Interreg NEXT, ще се считат за „съвместими с вътрешния пазар“ и ще бъдат освободени от задължението за уведомяване за държавна помощ⁴⁷. Това ще улесни разработването и изпълнението на проектите.

а) Съгласуване на програмите за трансгранично сътрудничество по линия на ЕИС с програмите по Interreg

76 Най-съществената промяна е, че Регламентът относно Interreg⁴⁸ обединява всички финансирани от ЕС програми по Interreg — тези в рамките на ЕС и тези с държави извън ЕС — под единен набор от правила, като същевременно запазва някои специфични характеристики на програмите Interreg NEXT. По-специално, тези програми, съфинансирани от Инструмента за съседство, сътрудничество за развитие и международно сътрудничество, ще продължат да се ползват от по-високи проценти на авансово финансиране и съфинансиране, сходни с тези в рамките на програмите за трансгранично сътрудничество по ЕИС. Привеждането в съответствие с правилата на Interreg има потенциала да опрости процедурите и да засили полезните взаимодействия между вътрешните и външните програми за трансгранично сътрудничество. Комисията също така ще получава по-често данни за проектите: УО ще трябва да докладват четири пъти годишно за финансовото изпълнение и два пъти годишно за постигнатото спрямо показателите за крайни продукти и за резултати⁴⁹.

б) Премахване на процедурата за определяне на управляващи органи

77 Регламентът относно Interreg отменя процедурата за определяне на управляващи органи, която за програмите за периода 2014—2020 г. е приключила едва през 2018 г. или 2019 г. (вж. също точка 33). По този начин ще бъде отстранена една от причините за забавеното стартиране на изпълнението на текущите програми. Въпреки това по време на процедурата за определяне на управляващи органи за програма „Средиземноморски басейн“ за периода 2014—2020 г. Комисията е открила значителни слабости в системата за управление и контрол на програмата. Следователно премахването на процедурата крие риск да не бъдат открити такива слабости в бъдеще.

в) Краен срок за подписване на споразуменията за финансиране

78 За следващия финансов период в Регламента относно Interreg е определен краен срок за подписване на споразумението за финансиране от поне една държава извън ЕС, който е подобен на този, определен в Регламента за изпълнение на програми за трансгранично сътрудничество по линия на ЕИС. Освен това в Регламента се определя нов краен срок за подписване от всички останали участващи държави⁵⁰. Поради тази причина в контекста на новите програми за морските басейни (около Средиземно и Черно море) в интерес на всички държави партньори ще бъде да подпишат своевременно споразуменията за финансиране, за да получат право на участие.

г) Отговорност на държавите партньори за възстановяване на суми от частни бенефициенти

79 Разпоредбите, свързани с възстановяването на суми от бенефициенти, установени в държави извън ЕС (вж. също точка 48), са се оказали спорен въпрос по време на преговорите за споразуменията за финансиране за програмите за периода 2014—2020 г. За периода 2021—2027 г. новият Регламент относно Interreg не прави разлика между това дали бенефициентите са частни или публични субекти⁵¹, което означава, че държавите извън ЕС ще носят отговорност и за неуспешно възстановяване на суми от частни бенефициенти. Тази разпоредба допълнително засилва защитата на финансовите интереси на ЕС срещу несъбираеми суми. Същевременно обаче държавите партньори възприемат това като промяна, която представлява особено предизвикателство⁵². Това означава, че дискусиите относно възстановяването на суми могат да удължат преговорите по новите споразумения за финансиране или да доведат до неблагоприятни последици, като например изключване на частните бенефициенти от някои програми Interreg NEXT.

д) Опростена процедура за големи инфраструктурни проекти

80 През периода 2014—2020 г. големите инфраструктурни проекти (ГИП) е трябвало да бъдат включени в проектите на СОП и са подлежали на двуетапно одобрение от страна на Комисията. За програмите Interreg NEXT това вече няма да се прилага. Вместо това на по-късен етап на Комисията ще трябва да бъде изпратен списък на планираните ГИП и кратки концептуални документи с чисто информативна цел⁵³. Ограничението за финансирането на ГИП (да не съставляват повече от 30 % от приноса на ЕС за дадена програма през периода 2014—2020 г.) също е отменено. Това ще намали контрола на Комисията върху ГИП, въпреки че тези проекти могат да бъдат от стратегическо значение за отношенията с държавите партньори. Например в рамките на програмата за периода 2014—2020 г., след вътрешноведомствена консултация, Комисията е дала отрицателно становище по две предложения за ГИП поради нерешени проблеми с Русия в областта на транспорта. След обсъждания с финландските власти Комисията е предложила алтернативно решение, но в крайна сметка проектите не са осъществени.

е) Общи показатели за крайни продукти и показатели за резултати

81 За финансовия период 2021—2027 г. Комисията е предложила важни подобрения, свързани с показателите за изпълнение (вж. също точки 60—62). Член 34 от Регламента относно Interreg се отнася до общите показатели за крайни продукти и показатели за резултати, определени в Регламента относно ЕФРР⁵⁴. Последният съдържа изчерпателен набор от 96 общи показатели за крайни продукти (от които 13 са специално предназначени за програмите по Interreg) и 65 общи показатели за резултати (седем показателя за резултати по отношение на Interreg). Комисията е изготвила подробни насоки за програмите, за да се осигури правилно прилагане на общите показатели⁵⁵. Съгласно член 34 обаче не е задължително в програмите да се използват само общите показатели, а се позволява да се разработват специфични за програмите показатели в допълнение към определените в Регламента относно ЕФРР. Поради това няма гаранция, че в бъдеще Комисията ще може лесно да обобщава всички резултати, постигнати от програмите Interreg NEXT.

Действия за улесняване на своевременното разработване на програмите Interreg NEXT

82 Комисията е започнала дискусиите относно новия период на финансиране още през май — юни 2018 г., когато е представила редица законодателни предложения, уреждащи бъдещите инструменти за финансиране. Още през януари 2020 г. тя и ЕСВД са представили на държавите членки насоки (съвместен документ) за разработването на програмите Interreg NEXT⁵⁶. Европейският парламент и Съветът обаче успяват да постигнат съгласие по цялостната финансова рамка едва през декември 2020 г., а през юни 2021 г. — да приемат окончателния Регламент относно Interreg.

83 През януари 2022 г. Комисията е взела решение за разпределението на финансовите средства и географските райони за отделните програми Interreg NEXT⁵⁷. Общо разпределените средства са се увеличили от 1,053 млрд. евро⁵⁸ за периода 2014—2020 г. на 1,125 млрд. евро за периода 2021—2027 г. (увеличение с 6,9 %). Две нови държави — Алжир и Турция — са се присъединили към Съвместния програмен комитет на новата програма „Средиземноморски басейн“. Въпреки това през януари 2022 г. Полша е решила да не продължава с конфигурацията „Полша — Беларус — Украйна“, а да подготви нова програма само с Украйна, като остави отворена възможността Беларус да се присъедини, ако ситуацията се промени значително в бъдеще⁵⁹. През август 2022 г. Комисията приема многогодишния стратегически документ за Interreg NEXT⁶⁰. До октомври 2022 г. — в края на втората година от новия финансов период — на Комисията официално са представени седем програми Interreg NEXT.

84 Дори ако за новите програми може да се спести време, като отпаднат процедурите за определяне на управляващи органи (вж. точка 77), началото на тяхното изпълнение ще зависи и от подписването и влизането в сила на нови споразумения за финансиране, които в някои държави трябва да бъдат ратифицирани. Преговорите и ратифицирането на споразуменията за финансиране са основна причина за забавянето за текущите програми „Югоизточна Финландия — Русия“ и „Средиземноморски басейн“ (вж. точка 33). За следващия период в Регламента относно Interreg е определен краен срок за подписване на споразуменията за финансиране (вж. точка 78). Новият краен срок обаче най-вероятно няма да съкрати забавянията при ратифицирането им, което зависи от националното законодателство на държавите партньори.

Политическите предизвикателства и нахлуването на Русия в Украйна подчертават значението на програмите, но също така и техните ограничения за подобряване на сътрудничеството между участващите държави

85 Освен че осигуряват ползи на регионално равнище, според Комисията и ЕСВД трансграничните програми със съседните държави имат и друга важна цел — изграждане и поддържане на доверие между ЕС и държавите извън него и засилване на контактите между хората.

86 До февруари 2022 г. трансграничното сътрудничество е една от малкото области, в които ЕС все още е съфинансирал сътрудничеството с Русия (вж. точка 03). Въпреки напрежението в отношенията между ЕС и Русия, което понякога се е отразявало на програмите (вж. точка 80), СМК и СПК са предложили форум за непрекъснат диалог между министерствата и регионалните власти на Финландия и Русия, в който представител на Комисията често е участвал като наблюдател. Последното заседание на СПК е проведено на 21 февруари 2022 г.

87 Нахлуването на Русия в Украйна на 24 февруари 2022 г. обаче е сложило край на това сътрудничество. Комисията е реагирала бързо:

• Като част от по-широкия отговор в началото на март 2022 г. Комисията е решила да преустанови споразуменията за финансиране за периода 2014—2020 г. и процеса на програмиране за програмите за периода 2021—2027 г. с Русия и с Беларус, която е подкрепила военната агресия⁶¹;
• На 8 март 2022 г. Комисията е представила законодателно предложение за инициативата „Действия по линия на сближаването за бежанците в Европа“ (CARE), което ще позволи преразпределяне на средствата от ЕС за сближаване в подкрепа на украинските бежанци⁶²;
• През юли 2022 г. Комисията е представила законодателно предложение за адаптиране на правилата за изпълнение на програмите за трансгранично сътрудничество по линия на ЕИС, за да насочи финансирането по тях в подкрепа на украинските бежанци и да помогне на бенефициентите от ЕС по тези програми, чиито споразумения за финансиране са били прекратени⁶³.

88 Инвазията е поставила под сериозно съмнение 9 от 17-те новопредложени програми Interreg NEXT, в които е било планирано да се включат Русия и Беларус (вж. точка 83). Деветте програми заедно представляват около 304 млн. евро, или почти 30 % от предвидения общ размер на разпределените средства.

89 В южните региони програмата „Средиземноморски басейн“ продължава да улеснява сътрудничеството между средиземноморските държави партньори. СМК на програмата служи като форум, включващ министерства и национални органи от седемте участващи държави — членки на ЕС, Израел и петте участващи арабски държави⁶⁴, а представител на Комисията присъства като наблюдател. В проектите има голям брой участници от всяка средиземноморска държава партньор, например 42 от Палестина и 11 от Израел. Въпреки това е важно да се отбележи, че партньорите от тези две държави участват само в три съвместни проекта от общо 80-те, финансирани по тази програма⁶⁵, макар че провеждането на такива съвместни проекти може да се счита за успех само по себе си. Според УО ситуацията е подобна и при съвместните проекти между участници от Израел и Йордания, като това се дължи на социалния натиск върху двете държави да избягват подобно сътрудничество. За тези проекти самоличността на партньорите не се разкрива в съответствие с договорите им за безвъзмездна финансова помощ.

Заключения и препоръки

90 Европейската сметна палата (ЕСП) стигна до заключението, че чрез финансираните от ЕС трансгранични програми със съседните държави за периода 2014—2020 г. е предоставена подходяща и ценна подкрепа на регионите от двете страни на външните граници на ЕС. Въпреки това програмите са стартирали със значително закъснение и все още бяха в процес на изпълнение по време на извършения от ЕСП одит. Поради това е твърде рано да се оцени цялостната им ефективност. Освен това програмите са засегнати от слабости в мониторинга и отчитането на резултатите. Също така настоящите политически предизвикателства ще окажат значително въздействие върху половината от програмите, предложени за периода 2021—2027 г. (известни като „Interreg NEXT“).

91 В трите програми, които ЕСП подробно разгледа, са определени приоритети и са избрани тематични цели, които са в съответствие с нуждите на граничните региони. Те са разработени чрез основан на участието подход, който включва консултации с широк кръг от заинтересовани страни, включително национални, регионални и местни органи и представители на гражданското общество. В програмите е отчетена необходимостта от добра координация и съгласуваност с други политики, програми, макрорегионални стратегии и инициативи на ЕС. И трите програми се припокриват частично в географско и тематично отношение с други програми за трансгранично сътрудничество по линия на Европейския инструмент за съседство (ЕИС). Въпреки това координацията с тези програми при подбора и изпълнението на проектите е останала несистематична (вж. точки 13—29).

Препоръка 1 — Подобряване на координацията между програмите

Комисията следва:

1. при прегледа на проектопрограмите Interreg NEXT да прецени дали е поет ангажимент да се осигурят координация, допълняемост и полезни взаимодействия между програмите с частично географско припокриване;
2. като част от своята роля в областта на мониторинга да проверява дали координацията, установена между програмите, се осъществява ефективно.

Целеви срок за изпълнение за а) — до 31 декември 2022 г.

Целеви срок за изпълнение за б) — до 30 юни 2023 г.

92 Съответните делегации на ЕС са били консултирани относно допълняемостта на избраните проекти с финансиране от други източници (от ЕС и извън него). Въпреки това, тъй като програмите за трансгранично сътрудничество по линия на Европейския инструмент за съседство допринасят за външната политика на ЕС, по-активното участие на делегациите на ЕС в процеса на подбор (например като наблюдатели със съвещателни функции) и в мониторинга на проектите е от съществено значение за извличане на политически ползи от успешното трансгранично сътрудничество (вж. точки 30—32).

Препоръка 2 — Засилване на участието на делегациите на ЕС

В качеството си на консултант Комисията следва системно да включва като наблюдатели Европейската служба за външна дейност и съответните делегации на ЕС в работата на съвместните програмни комитети и съвместните мониторингови комитети.

Целеви срок за изпълнение — 31 март 2023 г.

93 Програмите за периода 2014—2020 г. са стартирали със значително закъснение, което се е дължало главно на процедурата за определяне на управляващи органи и договарянето на споразуменията за финансиране с държавите партньори. Въпреки подготвителните действия, предприети от управляващите органи, изпълнението на проектите е могло да започне едва през петата или шестата година от периода на финансиране (вж. точки 33—36).

94 Поканите за представяне на предложения за проекти са имали за цел да се уверят, че избраните заявления съдържат много добро описание на целесъобразността на проекта, трансграничното му въздействие и дългосрочната му устойчивост. С изключение на няколко случая на повторно оценяване по програмата „Югоизточна Финландия — Русия“ без подходяща писмена обосновка за това, процесите на подбор на трите програми са били прозрачни. По програмите е постигнато балансирано разпределение на участниците в проектите от държави от и извън ЕС. Въпреки това водещите бенефициенти от държави от ЕС продължават да преобладават в сравнение с тези от държави партньори (вж. точки 37—43).

95 Програмните органи, с които Европейската сметна палата се срещна, оцениха високо насоките, получени от Комисията и по проекта за техническа помощ TESIM, включително относно намаляването на риска от измами. Въпреки това ИТ инструментът на Комисията за докладване на потенциални измами (системата за управление на нередностите) е използван в ограничена степен за програмите за трансгранично сътрудничество по линия на Европейския инструмент за съседство поради липса на достъп на участващите държави извън ЕС. Управляващите органи считат, че участието на Комисията в заседанията на съвместните мониторингови комитети е било полезно. Всички бенефициенти на проектите, с които Европейската сметна палата проведе интервюта, дадоха много положителни отзиви за взаимодействието си с програмните органи (вж. точки 44—49).

Препоръка 3 — Адаптиране на ИТ инструмент за докладване на измами

Комисията следва да осигури възможност на органите за борба с измамите в държавите извън ЕС (посочени в споразуменията за финансиране) да докладват за потенциални нередности директно чрез системата за управление на нередностите.

Целеви срок за изпълнение — до 31 декември 2023 г.

96 Повечето проекти, които Европейската сметна палата одитира, са на път да постигнат планираните крайни продукти и резултати. Пандемията от COVID-19 обаче е наложила в проектите да бъдат направени някои изменения. Управляващите органи са проявили гъвкавост при преодоляването на забавяния и други трудности при изпълнението, причинени от пандемията. Докато повечето проекти са имали силен потенциал да осигурят трансгранични ползи, пет от тях са били с по-слабо трансгранично въздействие, в някои случаи отчасти поради ограниченията за пътуване, наложени във връзка с пандемията от COVID-19. Един проект, свързан с реконструкция на регионален път, до момента няма трансгранично измерение (вж. точки 50—59).

97 По трите програми са определени предимно специфични за всяка от тях показатели за крайни продукти, като за мониторинг на напредъка са използвани само няколко общи показателя за крайни продукти. Това означава, че Комисията ще се сблъска с трудности при обобщаването на общите резултати от програмите за трансгранично сътрудничество по линия на Европейския инструмент за съседство на нивото на политиката. Европейската сметна палата установи подобни слабости при показателите, определени на равнището на проектите (вж. точки 60—63).

98 Управляващите органи са извършили адекватен мониторинг на всички проекти от подбраната от одиторите извадка, с изключение на един. Ориентираният към резултатите мониторинг е важен инструмент за независима оценка на изпълнението на проектите с оглед на тяхната целесъобразност, ефективност, ефикасност и устойчивост. Подходите на управляващите органи към този вид мониторинг на проектите обаче се различават. Освен това ориентираният към резултатите мониторинг на проектите вече няма да бъде задължителен за програмите за периода 2021—2027 г. (вж. точки 64—68).

99 Оценката на одиторите на устойчивостта беше насочена към перспективите на проектите да постигнат устойчиви резултати и беше извършена преди нахлуването на Русия в Украйна. Тя показа, че повечето от включените в извадката проекти имат добри шансове да осигурят устойчиви ползи. При три от проектите устойчивостта зависи от външни фактори, като например развитието на пандемията от COVID-19, а в един от случаите няма изгледи за продължаване на сътрудничеството между партньорите по проекта. Въпреки това в програмите не се изисква по проектите да се докладва за устойчивостта на техните резултати след приключването им (вж. точки 69—71).

Препоръка 4 — Предоставяне на насоки за мониторинг на устойчивостта след приключване на проектите

Комисията следва да предостави насоки, под формата на консултации и подкрепа, за мониторинг на устойчивостта на проектите (финансирани от програмите за трансгранично сътрудничество по линия на Европейския инструмент за съседство и Interreg NEXT), като препоръча по проектите над определена стойност и/или с инфраструктурен компонент да се докладва на управляващите органи за устойчивостта на техните резултати след приключването им.

Целеви срок за изпълнение — до 31 декември 2023 г.

100 Новият Регламент относно Interreg обединява всички трансгранични програми (в рамките на ЕС и такива, в които участват държави извън ЕС) под единен набор от правила, като същевременно запазва някои специфични характеристики на програмите Interreg NEXT. Регламентът се основава на поуките, извлечени от предишните набори от програми, и въвежда промени, които опростяват управлението на новите програми и имат потенциала да улеснят стартирането на тяхното изпълнение. Въпреки това тези промени носят допълнителни рискове, които подчертават значението на прилагането на строг мониторинг от страна на Комисията и Европейската служба за външна дейност (вж. точки 73—79).

101 По-специално, за периода 2021—2027 г. няма да има ограничение за финансирането на големи инфраструктурни проекти като дял от приноса на ЕС за общия бюджет на дадена програма. Такива проекти вече няма да подлежат на одобрение от страна на Комисията. Това ще намали нейния контрол върху големите инфраструктурни проекти, въпреки че те могат да бъдат от стратегическо значение за отношенията с държавите партньори (вж. точка 80).

Препоръка 5 — Консултиране с всички съответни служби по големи инфраструктурни проекти

Като се има предвид стратегическото значение на големите инфраструктурни проекти за двустранните отношения с държавите партньори, Комисията следва да се увери, че генерална дирекция „Регионална и селищна политика“ се консултира с всички съответни генерални дирекции, Европейската служба за външна дейност и делегациите на ЕС относно списъка на планираните проекти и свързаните с тях концептуални документи.

Целеви срок за изпълнение — до 31 декември 2022 г.

102 За периода на финансиране 2021—2027 г. Комисията е разработила цялостен набор от общи показатели за крайни продукти и за резултатите, включително такива, които са предназначени специално за програмите по Interreg. Използването на общи показатели обаче не гарантира лесно обобщаване на информацията, тъй като по отделните програми могат да се разработват и допълнителни показатели, специфични за всяка програма (вж. точка 81).

Препоръка 6 — Използване в по-голяма степен на общи показатели

При прегледа на проектопрограмите Interreg NEXT Комисията следва да оцени последователността на показателите и да насърчи възможно най-широкото използване на общи показатели за крайни продукти и за резултатите.

Целеви срок за изпълнение — незабавно

103 Комисията и Европейската служба за външна дейност са започнали обсъждания относно периода на финансиране 2021—2027 г. още през 2018 г. Въпреки това, поради забавяне на приемането на правната рамка, през 2022 г. на Комисията са представени за одобрение само седем проектопрограми Interreg NEXT. Стартирането на изпълнението на новите програми ще зависи и от това колко време ще отнеме договарянето на новите споразумения за финансиране и в някои случаи — тяхното ратифициране (вж. точки 82—84).

104 Освен че осигуряват ползи на регионално равнище, трансграничните програми допринасят и за изграждането и поддържането на доверие между ЕС и съседните държави, както и между самите съседни държави. Доскоро трансграничните програми бяха една от малкото области на сътрудничество и постоянен диалог между ЕС и Русия. Като част от по-широкия отговор на нахлуването на Русия в Украйна Комисията е спряла изпълнението на споразуменията за финансиране за трансграничните програми с Русия и Беларус. През юли 2022 г. Комисията е представила законодателно предложение, с което да насочи финансирането по програмите за трансгранично сътрудничество по линия на Европейския инструмент за съседство в подкрепа на украинските бежанци и да помогне на бенефициентите от ЕС по преустановените програми. Руското нашествие обаче е поставило под сериозно съмнение бъдещето на половината от предложените програми Interreg NEXT (вж. точки 85—88).

105 В южните региони съвместният мониторингов комитет на програмата „Средиземноморски басейн“ продължава да предлага форум за диалог и сътрудничество между седемте участващи държави — членки на ЕС, Израел и петте участващи арабски държави. Броят на съвместните проекти между израелски и арабски участници обаче остава малък, макар че наличието на такива съвместни проекти само по себе си може да се счита за успех (вж. точка 89).

 

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав III с ръководител Bettina Jakobsen — член на Европейската сметна палата, в Люксембург на заседанието му от 8 ноември 2022 г.

Приложения

Приложение I — Карта на програмите за трансгранично сътрудничество по линия на ЕИС

Приложение II — Географски обхват на макрорегионалните стратегии на ЕС и регионалните инициативи със съседните държави

Приложение III — Проекти, избрани за подробно разглеждане

Приложение IV — Общ преглед на извършената от ЕСП оценка на одитираните проекти за трансгранично сътрудничество по линия на ЕИС

Акроними и съкращения

ГД „Политика за съседство и преговори за разширяване“ (NEAR): Генерална дирекция „Политика за съседство и преговори за разширяване“ на Европейската комисия

ГД „Регионална и селищна политика“ (REGIO): Генерална дирекция „Регионална и селищна политика“ на Европейската комисия

ГИП: Голям инфраструктурен проект

ЕИС: Европейски инструмент за съседство

ЕИСП: Европейски инструмент за съседство и партньорство

ЕСВД: Европейска служба за външна дейност

ЕФРР: Европейски фонд за регионално развитие

ОПКП: Общ показател за крайни продукти

ОРМ: Ориентиран към резултатите мониторинг

СзС: Съюз за Средиземноморието

СМК: Съвместен мониторингов комитет

СОП: Съвместна оперативна програма

СПК: Съвместен програмен комитет

СТС: Съвместен технически секретариат

ТГС: Трансгранично сътрудничество

УО: Управляващ орган

Interreg NEXT: Трансгранични програми със съседните държави партньори, които ще се изпълняват през периода на финансиране 2021—2027 г.

MED: Програма „Средиземноморски басейн“

PL-BY-UA: Програма „Полша — Беларус — Украйна“

SEFR: Програма „Югоизточна Финландия — Русия“

TESIM: Финансиран от ЕС проект за техническа помощ „Техническа помощ за изпълнението и управлението на програми за трансгранично сътрудничество по линия на ЕИС“

Интеррег (Interreg): Съкращение, с което обикновено се обозначават програмите за междурегионално сътрудничество в рамките на ЕС.

Речник на термините

Водещ бенефициент: Субект, определен от партньорите по проекта, който отговаря за управлението и координацията на целия проект и се отчита пряко пред управляващия орган за оперативния и финансовия напредък на всички дейности по проекта.

Голям инфраструктурен проект: Проект в контекста на програмите за трансгранично сътрудничество по линия на ЕИС, включващ набор от строителни работи, дейности или услуги, за който е заделен дял от бюджета в размер на най-малко 2,5 млн. евро за придобиване на инфраструктура. Тези проекти се избират чрез пряко възлагане.

Европейски фонд за регионално развитие: Фонд на ЕС, който укрепва икономическото и социалното сближаване в EС чрез финансиране на инвестиции за намаляване на социалните и икономическите различия между регионите.

Европейско териториално сътрудничество: Рамка за трансгранично, транснационално и междурегионално сътрудничество, която направлява обмена на политики и осъществяването на съвместни действия, известна като„Interreg“.

Съвместен мониторингов комитет: Орган, който наблюдава изпълнението на оперативна програма и се състои от представители на органите на държавите членки, органите на трети държави и на Комисията като наблюдател.

Съвместен програмен комитет: Орган, който определя нуждите и приоритетите и изготвя проект на оперативна програма и се състои от представители на органите на държавите членки, органите на трети държави и на Комисията като наблюдател.

Съвместен технически секретариат: Служба, която подпомага управляващия орган и съвместния мониторингов комитет на дадена програма за трансгранично сътрудничество, като информира бенефициентите за потенциалните възможности за финансиране и подпомага изпълнението на проектите.

Съвместна оперативна програма: В нея се определят приоритетите на държавата(ите) членка(и) и третата(ите) държава(и) и тематичните цели и се очертава начинът, по който средствата (от ЕС и от държавите членки и съфинансирането от трети държави) ще бъдат използвани за финансиране на проекти. СОП се изготвя от участващата(ите) държава(и) членка(и) и трета(и) държава(и) и трябва да бъде одобрена от Комисията, преди да могат да се извършват плащания от бюджета на ЕС.

Трансгранично сътрудничество: Сътрудничество между една или повече държави членки и една или повече трети държави и територии по външните сухоземни и морски граници на ЕС, транснационално сътрудничество на по-големи транснационални територии или около морски басейни.

Управляващ орган: Национален, регионален или местен орган, на който държавата членка е възложила да управлява финансирана от ЕС програма.

Отговори на Комисията и на Европейската служба за външна дейност (ЕСВД)

https://www.eca.europa.eu/bg/Pages/DocItem.aspx?did=62741

Хронология

https://www.eca.europa.eu/bg/Pages/DocItem.aspx?did=62741

Одитен екип

Специалните доклади на ЕСП представят резултатите от нейните одити на политики и програми на ЕС или теми, свързани с управлението, в конкретни бюджетни области. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.

Настоящият одит на изпълнението беше извършен от Одитен състав III „Външни действия, сигурност и правосъдие“, с ръководител Bettina Jakobsen — член на ЕСП. Одитът беше ръководен първоначално от члена на ЕСП Leo Brincat, със съдействието на Romuald Kayibanda — ръководител на неговия кабинет, и Annette Farrugia — аташе в кабинета.

Одитът беше завършен под ръководството на члена на ЕСП Bettina Jakobsen със съдействието на Katja Mattfolk — ръководител на нейния кабинет, и Aino Rantanen — аташе в кабинета; Michael Bain — главен ръководител; Jiri Lang — ръководител на задача; Karel Meixner и Erika Söveges — одитори. Michael Pyper предостави езикова подкрепа. Giuliana Lucchese предостави подкрепа за графичното оформление.

Бележки

¹ За целите на настоящия доклад „програми за трансгранично сътрудничество по линия на ЕИС“ означава финансирани от ЕС програми за трансгранично сътрудничество със съседните държави (държави, обхванати от европейската политика за съседство, и Русия) през периода 2014—2020 г.

² „Programming document for EU support to ENI Cross-Border Cooperation (2014—2020)“, съвместен документ на Комисията и ЕСВД, 8.10.2014 г., стр. 4.

³ ГД „Регионална и селищна политика“, Годишен отчет за дейността за 2020 г. — Приложения, приложение 7I: „Assurance for ENI CBC“ (стр. 100).

⁴ Заключения на Европейския съвет EUCO 147/14, 16.7.2014 г., точка 6.

⁵ Регламент за изпълнение (ЕС) № 897/2014 на Комисията относно изпълнението на програми за трансгранично сътрудничество, финансирани по линия на Европейския инструмент за съседство.

⁶ ГД „Регионална и селищна политика“, Годишен отчет за дейността за 2019 г., 25.6.2020 г., стp. 15.

⁷ Специален доклад № 14/2021 на ЕСП: „Европейско териториално сътрудничество по програмите Интеррег — потенциалът на трансграничните региони в Европейския съюз все още не е напълно реализиран“.

⁸ Европейска комисия, „Mid-term evaluation of cross border cooperation programmes between IPA II beneficiaries“, август 2021 г.

⁹ Регламент за изпълнение (ЕС) № 897/2014 на Комисията.

¹⁰ „Programming document for EU support to ENI Cross-Border Cooperation (2014—2020)“, точка 6.3.

¹¹ „ENPI CBC Strategy Paper 2007-2013“, стр. 25—26.

¹² Европейска комисия, „Ex-post Evaluation of ENPI CBC programmes 2007-2013“, януари 2018 г., препоръка 1, стр. 57.

¹³ Член 3 от Регламент (ЕС) 2021/1058 относно ЕФРР и Кохезионния фонд. Специфичните цели за ЕФРР и Кохезионния фонд са: 1) по-конкурентоспособна и по-интелигентна Европа, 2) по-зелена Европа, 3) по-добре свързана Европа, 4) по-социална и по-приобщаваща Европа и 5) Европа по-близо до гражданите.

¹⁴ Член 14 от Регламент (ЕС) 2021/1059 относно специалните разпоредби за цел „Европейско териториално сътрудничество“ (Interreg), подкрепяна от ЕФРР и инструменти за външно финансиране. Специфичните цели на Interreg са: 1) по-добро управление на сътрудничеството и 2) по-безопасна и по-сигурна Европа.

¹⁵ Член 3 от Регламент за изпълнение (ЕС) № 897/2014 на Комисията.

¹⁶ Членове 12 и 13 от Регламент за изпълнение (ЕС) № 897/2014 на Комисията.

¹⁷ „Ex-post Evaluation of 2007-2013 ENPI CBC Programmes“, препоръка 3.1, стр. 61.

¹⁸ Кипър, Франция, Гърция, Италия, Малта, Португалия, Испания и Египет, Израел, Йордания, Ливан, Палестина и Тунис. Названието „Палестина“ в настоящия доклад не може да се тълкува като признаване на държава Палестина и не засяга индивидуалните позиции на държавите — членки на ЕС, по този въпрос. Алжир официално се присъединява към програмата през 2019 г. като четиринадесетата държава, но споразумението за финансиране все още не е подписано.

¹⁹ Вж. уебсайта на Комисията относно регионалното сътрудничество с партньорите от южното съседство.

²⁰ През октомври 2020 г. Съветът решава да ограничи сътрудничеството с централните власти на Беларус и да продължи сътрудничеството в рамките на Източното партньорство на неполитическо равнище, като същевременно засили сътрудничеството с гражданското общество. Считано от 28 юни 2021 г. беларуските власти преустановяват участието си в Източното партньорство.

²¹ „Ex-post evaluation of the 2007-2013 ENPI CBC programmes“, препоръка 2.1, стр. 59.

²² Покана за проекти за капитализация, публикувана на уебсайта на програма „Средиземноморски басейн“.

²³ „Background analysis on future NDICI CBC programmes“, проект на окончателен доклад, 22 ноември 2019 г., приложение 1, приложение 2 и приложение 5.

²⁴ По отношение на програма „Югоизточна Финландия — Русия“ тази консултация е била ограничена само до ГИП.

²⁵ Делегациите на ЕС в Йордания, Ливан, Русия и Тунис; делегацията в Украйна беше единственото изключение.

²⁶ Европейска комисия и ЕСВД, „Joint paper on Interreg NEXT Strategic Programming 2021-2027“, 20.1.2020 г.

²⁷ „Ex-post Evaluation of 2007-2013 ENPI CBC Programmes“, препоръка 2.1, стр. 59—60.

²⁸ Въз основа на данни от базата данни Keep.eu, изтеглени на 5.4.2022 г.

²⁹ TESIM, „Managing the risks of the ENI CBC programmes“, юли 2019 г., раздел 4.4.

³⁰ Насоки от 11.9.2017 г., Ref. Ares(2017)4429026, стр. 2.

³¹ Състояние на програмите за трансгранично сътрудничество по линия на ЕИС към октомври 2021 г., финансови данни, консолидирани и предоставени на Комисията по TESIM.

³² TESIM, „Measures to minimise the risk of Partner Country liabilities“, ноември 2021 г., стр. 2.

³³ Регламент за изпълнение (ЕС) 2020/879 на Комисията.

³⁴ Специфично задание за междинна оценка на програмите за трансгранично сътрудничество между бенефициентите по ИПП II, стр. 8.

³⁵ „Programming document for EU support to ENI Cross-Border Cooperation (2014—2020)“, точка 6.5.

³⁶ „Guidance for developing result indicators in ENI CBC programmes“, Интеракт ЕИСП, декември 2014 г.

³⁷ Протоколи от заседанието на работната група за мониторинг и оценка, организирана по TESIM, 13—14 декември 2016 г., стр. 4.

³⁸ Член 78, параграф 3 от Регламент за изпълнение (ЕС) № 897/2014 на Комисията.

³⁹ „Factsheet on result-oriented monitoring“, 19.9.2019 г., стр. 3.

⁴⁰ За подробности вж. работен документ на службите на Комисията: „Performance, monitoring and evaluation of the European Regional Development Fund, the Cohesion Fund and the Just Transition Fund in 2021-2027“, SWD(2021) 198 final.

⁴¹ Вж. членове 41—45 от Регламент (ЕС) 2021/1060 — Регламент за общоприложимите разпоредби.

⁴² Член 39, параграф 3 от Регламент за изпълнение (ЕС) № 897/2014 на Комисията.

⁴³ Предложение на Комисията за Регламент относно Interreg COM(2018) 374, 29.5.2018 г.

⁴⁴ „Background analysis on the future NDICI CBC programmes“, проект на окончателен доклад, 22 ноември 2019 г.

⁴⁵ „Joint paper on Interreg NEXT Strategic Programming 2021-2027“

⁴⁶ За пълен преглед на 22-те нормативни промени вж. TESIM, Key features of Interreg NEXT and main changes compared to the ENI CBC Implementing Rules, актуализиран през юли 2021 г.

⁴⁷ Вж. съображение 5 и член 20 от Регламент (ЕС) № 2021/1237 на Комисията за обявяване на някои категории помощи за съвместими с вътрешния пазар в приложение на членове 107 и 108 от Договора.

⁴⁸ Регламент (ЕС) 2021/1059.

⁴⁹ Пак там, член 32.

⁵⁰ Пак там, член 59, параграфи 2 и 3

⁵¹ Пак там, член 52, параграф 3.

⁵² TESIM, „CBC NEXT: the voices of Partner Countries were heard“, 1.7.2021 г.

⁵³ Член 57, параграфи 3 и 4 от Регламент (ЕС) 2021/1059.

⁵⁴ Приложение 1 към Регламент (ЕС) № 2021/1058.

⁵⁵ Вж. „методологическото описание“ за всеки показател в приложение 1 към Работен документ на службите на Комисията SWD(2021) 198 относно изпълнението, мониторинга и оценката, 8.7.2021 г.

⁵⁶ „Joint paper on Interreg NEXT Strategic Programming 2021-2027“.

⁵⁷ Решение за изпълнение (ЕС) 2022/74 на Комисията и Решение за изпълнение (ЕС) 2022/75 на Комисията.

⁵⁸ Това включва 100 млн. евро, първоначално отпуснати за програмата „Средноатлантически“, която впоследствие е отменена.

⁵⁹ Тази промяна все още не e отразена в решенията на Комисията за изпълнение от същия месец. Вж. статията „Modification of the Programme for the years 2021-2027“, 11.1.2022 г.

⁶⁰ Решение за изпълнение C(2022) 5740 на Комисията за определяне на многогодишния стратегически документ по отношение на програмите за външно трансгранично сътрудничество, 12.8.2022 г.

⁶¹ Съобщение за медиите, „Комисията прекратява трансграничното и транснационалното сътрудничество с Русия и Беларус“, 4.3.2022 г.

⁶² Предложението се състои от изменения на Регламента за общоприложимите разпоредби и Регламента относно Фонда за европейско подпомагане на най-нуждаещите се лица. Вж. Съобщение за медиите на Комисията, 8.3.2022 г.

⁶³ ПредложениеCOM(2022) 362 final на Комисията за Регламент за определяне на специални разпоредби за програмите за сътрудничество, подкрепяни от Европейския инструмент за съседство, след прекъсване на изпълнението на програмите, 22.7.2022 г.

⁶⁴ Египет, Йордания, Ливан, Палестина и Тунис.

⁶⁵ Проекти „Artolio“, „Decost“, „SME4smartcities“.

За контакти

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Тел. +352 4398-1
За запитвания: eca.europa.eu/bg/Pages/ContactForm.aspx
Уебсайт: eca.europa.eu
Туитър: @EUAuditors

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (https://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2022 г.

PDF	ISBN 978-92-847-9126-2	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/176680	QJ-AB-22-025-BG-N
HTML	ISBN 978-92-847-9135-4	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/0414	QJ-AB-22-025-BG-Q

АВТОРСКИ ПРАВА

© Европейски съюз, 2022 г.

Политиката на ЕСП относно повторната употреба е определена в Решение № 6-2019 на Европейската сметна палата относно политиката за свободно достъпни данни и повторната употреба на документи.

Освен ако не е посочено друго (напр. в отделни известия за авторските права), създаденото от ЕСП съдържание, притежавано от ЕС, е лицензирано по Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). Това означава, че като правило повторната употреба е позволена, при условие че са посочени първоначалните източници и всички извършени промени. Лицето, което използва информацията на ЕСП повторно, следва да не изменя първоначалния смисъл или послание на документите. ЕСП не носи отговорност за последствия, възникнали в резултат на повторното използване.

Необходимо е да се получи допълнително разрешение в случаите, когато дадено съдържание изобразява разпознаваеми частни лица, например на снимки на персонала на ЕСП, или когато е включено съдържание на трети страни.

В случаите, когато е получено такова разрешение, то отменя и заменя горепосоченото общо разрешение и ясно посочва всички ограничения при използването.

За използването или възпроизвеждането на съдържание, което не е собственост на ЕС, може да е необходимо да се потърси разрешение директно от носителите на авторските права.

Софтуер или документи, обхванати от правата на индустриална собственост, като патенти, търговски марки, регистрирани дизайни, лого и наименования, са изключени от политиката на ЕСП за повторно използване.

Уебсайтовете на всички институции на Европейския съюз, включени в домейна europa.eu, съдържат препратки към сайтове на трети страни. Тъй като ЕСП не контролира съдържанието им, моля, запознайте се с тяхната политика за поверителност на данните и с политиката за авторските права.

Използване на логото на ЕСП

Логото на ЕСП не може да бъде използвано без предварително разрешение.

ЗА КОНТАКТ С ПРЕДСТАВИТЕЛИ НА ЕС

Лично
В целия Европейския съюз съществуват стотици центрове Europe Direct. Адреса на най-близкия до Вас център ще намерите онлайн (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_bg).

По телефона или като ни пишете
Europe Direct е служба, която отговаря на въпросите Ви за Европейския съюз. Можете да се свържете с нея:

• чрез безплатния телефонен номер 00 800 6 7 8 9 10 11 (някои оператори могат да таксуват обаждането),
• на стационарен телефонен номер +32 22999696,
• чрез следния формуляр european-union.europa.eu/contact-eu/write-us_bg.

ЗА ДА НАМЕРИТЕ ИНФОРМАЦИЯ ЗА ЕС

Онлайн
Информация за Европейския съюз на всички официални езици на ЕС е на разположение на сайта Europa (european-union.europa.eu).

Публикации на ЕС
Можете да разгледате или да поръчате публикации на op.europa.eu/bg/publications. Редица безплатни публикации могат да бъдат получени от Europe Direct или от местния център за документация (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_bg).

Право на ЕС и документи по темата
За достъп до правна информация от ЕС, включително цялото право на ЕС от 1951 г. насам на всички официални езици, посетете EUR-Lex (eur-lex.europa.eu).

Отворени данни на ЕС
Порталът data.europa.eu предоставя достъп до отворени набори от данни от институциите, органите и агенциите на ЕС. Данните могат да бъдат изтеглени и използвани повторно безплатно, както за търговски, така и за нетърговски цели. Порталът предоставя достъп и до множество набори от данни от европейските държави.