Načelo „onesnaževalec plača”: nedosledna uporaba v različnih okoljskih politikah in ukrepih EU

Povzetek

Načelo „onesnaževalec plača” je eno ključnih načel, na katerih temelji okoljska politika Evropske unije (EU). V skladu s tem načelom mora onesnaževalec plačati stroške onesnaženja, ki ga povzroči, vključno s stroški ukrepov za preprečevanje, nadzor in sanacijo onesnaženja ter stroški za družbo. Z uporabo načela se onesnaževalci spodbujajo, da preprečujejo okoljsko škodo, poleg tega pa se od njih zahteva odgovornost za onesnaženje, ki ga povzročijo. Tako stroške sanacije krije onesnaževalec in ne davkoplačevalci.

To poročilo je osredotočeno na to, ali se je načelo dobro uporabljalo v okviru štirih področij okoljske politike EU: industrijsko onesnaževanje, odpadki, voda in tla. Evropsko računsko sodišče (v nadaljnjem besedilu: Sodišče) je ocenilo, ali so ukrepi Komisije v zvezi z direktivo o okoljski odgovornosti za regulacijo okoljske škode zaradi gospodarske dejavnosti prinesli rezultate. Nazadnje je Sodišče ocenilo, ali so Komisija in države članice zaščitile proračun EU pred tem, da bi se uporabil za kritje stroškov, ki bi jih morali plačati onesnaževalci. V obdobju 2014–2020 je načrtovan proračun EU za kohezijsko politiko in program LIFE znašal približno 29 milijard EUR za projekte, katerih specifičen namen je varstvo okolja. Sodišče je preučilo porabo in ukrepe EU v večletnem finančnem okviru za obdobje 2014–2020.

Sodišče se je za revizijo te teme odločilo, ker:

• je onesnaževanje velik strošek za družbo in ker je eden od ključnih razlogov za zaskrbljenost državljanov EU,
• je načelo „onesnaževalec plača” eno od ključnih orodij za učinkovito in pošteno doseganje okoljskih ciljev Evrope,
• so v tem poročilu opredeljene možnosti za boljše vključevanje tega načela v prihodnjo okoljsko zakonodajo in financiranje EU za projekte na področju sanacije okolja ter
• so zaključki in priporočila iz tega poročila relevantni tudi za Parlament in Svet, ki bosta v letu 2023 zaključila pregled vse okoljske zakonodaje in ocene direktive o okoljski odgovornosti, ki jo je pripravila Komisija.

Sodišče je na splošno ugotovilo, da se načelo „onesnaževalec plača” v različnih okoljskih politikah EU različno odraža in da se v okviru različnih politik uporablja različno strogo, razširjenost njegove uporabe in njegova uporaba pa nista popolni. Kar zadeva okoljsko odgovornost, z ukrepi Komisije za podporo državam članicam pri izvajanju direktive o okoljski odgovornosti niso bile odpravljene ključne slabosti, kot so nejasni ključni koncepti in opredelitve ter to, da ni finančnega jamstva v primeru plačilne nesposobnosti. Proračun EU se včasih uporabi za financiranje čistilnih ukrepov, ki bi jih v skladu z načelom „onesnaževalec plača” morali plačati onesnaževalci.

Sodišče Komisiji priporoča, naj:

• oceni možnosti za okrepitev vključevanja načela „onesnaževalec plača” v okoljsko zakonodajo,
• razmisli o okrepitvi uporabe direktive o okoljski odgovornosti in
• zaščiti sredstva EU, da se ne bodo uporabljala za financiranje projektov, ki bi jih moral financirati onesnaževalec.

Uvod

Cilj okoljske politike Evropske unije (EU) je zagotoviti, da vsi državljani EU živijo v zdravem okolju, v katerem se naravni viri upravljajo trajnostno in se varuje biotska raznovrstnost¹. V zadnjih desetletjih so se emisije onesnaževal v zrak, vodo in tla znatno zmanjšale², vendar sta onesnaženje in okoljska škoda kljub temu še vedno velik izziv.

V EU 26 % teles podzemne vode še ni doseglo „dobrega kemijskega stanja”, približno 60 % površinskih voda (reke, jezera ter somornice in obalne vode) pa ni v dobrem kemijskem in ekološkem stanju³. V EU je približno 2,8 milijona območij, ki so potencialno kontaminirana, predvsem zaradi industrijske dejavnosti in odlaganja odpadkov⁴. Onesnaženost zraka, ki je največje okoljsko tveganje za zdravje v EU, škoduje tudi vegetaciji in ekosistemom⁵.

Nastanek načela „onesnaževalec plača”

Organizacija za gospodarsko sodelovanje in razvoj (OECD) je načelo „onesnaževalec plača” prvič uvedla leta 1972⁶. V skladu s tem načelom mora onesnaževalec nositi stroške izvajanja ukrepov za preprečevanje in nadzor onesnaževanja, ki jih uvedejo javni organi, da se zagotovi sprejemljivo stanje okolja. Oblikovalci politik lahko to načelo uporabijo za omejevanje onesnaževanja in obnovo okolja. Z uporabo tega načela se onesnaževalci spodbujajo, da preprečujejo okoljsko škodo, poleg tega pa se od njih zahteva odgovornost za onesnaženje, ki ga povzročijo. Tako stroške, ki nastanejo zaradi onesnaženja, krije onesnaževalec in ne davkoplačevalci. V ekonomiji se to imenuje „internalizacija” „negativnih zunanjih učinkov na okolje”. Kadar se stroški onesnaževanja zaračunajo onesnaževalcu, se cena blaga in storitev zviša, da se vključijo ti stroški. Zato bo to, da potrošniki dajejo prednost nižjim cenam, proizvajalce spodbudilo, da bodo tržili proizvode, ki manj onesnažujejo⁷.

Od leta 1972 se je obseg načela „onesnaževalec plača” postopoma večal (slika 1)⁸. Načelo je bilo sprva osredotočeno samo na stroške preprečevanja in nadzorovanja onesnaževanja, pozneje pa je bilo razširjeno na stroške ukrepov, ki so jih organi sprejeli za obravnavo emisij onesnaževal. Z dodatno razširitvijo načela je bila vanj zajeta okoljska odgovornost: onesnaževalci morajo plačati za okoljsko škodo, ki so jo povzročili, ne glede na to, ali je bilo onesnaženje, ki je povzročilo škodo, pod zakonskimi mejnimi vrednostmi (t. i. dopustno preostalo onesnaženje) ali nenamerno⁹.

Vir: Evropsko računsko sodišče

Leta 1992 je bilo načelo „onesnaževalec plača” vključeno v Deklaracijo Združenih narodov o okolju in razvoju (znano kot „Deklaracija iz Ria”¹⁰) kot eno od 27 vodilnih načel za prihodnji trajnostni razvoj.

Načelo „onesnaževalec plača” v EU

Okvir politike

Načelo „onesnaževalec plača” je temelj okoljske politike EU. V členu 191(2) Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU)¹¹ iz leta 2007 je navedeno: „[Okoljska politika Unije] temelji na previdnostnem načelu in na načelih, da je treba delovati preventivno, da je treba okoljsko škodo prednostno odpravljati pri viru in da mora plačati povzročitelj obremenitve.“ Zakonodajalcev EU pri sprejemanju politik EU razen na področju okolja načelo ne zavezuje, čeprav imajo lahko te politike pomemben vpliv na okolje, npr. promet, ribištvo ali kmetijska politika.

Evropska komisija je odgovorna za pripravo predlogov okoljske zakonodaje, ki temelji na načelu „onesnaževalec plača”, države članice pa so odgovorne za prenos, uporabo in izvrševanje okoljskih direktiv in uredb EU. Zakonodajalca EU in nacionalni zakonodajalci imajo različne instrumente za uporabo načela „onesnaževalec plača”, kot je navedeno na sliki 2.

Vir: Evropsko računsko sodišče, prirejeno po dokumentu Evropske komisije “Principle of EU Environmental Law, The Polluter Pays Principle”.

EU je v zadnjih desetletjih sprejela veliko različnih aktov okoljske zakonodaje. Politike zajemajo okoljske zadeve, kot so biotska raznovrstnost, gozdarstvo, raba tal in zemljišč, voda in zrak. Druge politike so specifično usmerjene v vire onesnaževanja, kot so kemikalije, industrijsko onesnaževanje in odpadki. Relevantni dokumenti okoljske zakonodaje za uporabo načela „onesnaževalec plača” vključujejo:

• direktivo 2010/75/EU o industrijskih emisijah, v kateri so določene mejne vrednosti emisij na podlagi sistema dovoljenj za približno 52 000 velikih industrijskih obratov v EU. Ta direktiva temelji na celostnem pristopu, v skladu s katerim je treba pri dovoljenjih upoštevati celotno okoljsko učinkovitost obrata, vključno z npr. emisijami onesnaževal, porabo surovin, energijsko učinkovitostjo in obnovo območja po zaprtju obrata.
• okvirno direktivo 2008/98/ES o odpadkih, v katero je zajeto ravnanje z odpadki. V drugih pravnih instrumentih so obravnavane specifične zadeve v zvezi z odpadki in vrste odpadkov, kot so odpadna embalaža, plastika za enkratno uporabo, električna in elektronska oprema, baterije in akumulatorji, izrabljena motorna vozila, rudarski odpadki, odlagališča in pošiljke odpadkov,
• okvirno direktivo 2000/60/ES o vodah, v kateri je obravnavana vodna politika, ki je obravnavana tudi v povezanih direktivah, vključno z direktivo 91/271/EGS o čiščenju komunalne odpadne vode, direktivo (EU) 2020/2184 o pitni vodi ter direktivo 2007/60/ES o poplavah. Onesnaževanje vode je vključeno tudi v drugo sektorsko zakonodajo, npr. v direktivo 2009/128/ES o trajnostni rabi pesticidov ali direktivo 91/676/EGS o nitratih,
• direktivo 2004/35/ES o okoljski odgovornosti, v kateri je določen okvir EU za okoljsko odgovornost. Okoljska odgovornost pomeni, da morajo gospodarski subjekti, ki škodujejo okolju, plačati za sanacijo te škode, s čimer se spodbuja preprečevanje škode. V skladu s to direktivo mora odgovorni subjekt, kadar je znatna okoljska škoda za tla, vodo in biotsko raznovrstnost posledica gospodarske dejavnosti, ki šteje za tvegano (kot je podrobno opisano v Prilogi III k tej direktivi), na lastne stroške izvesti vse potrebne sanacijske ukrepe. Za gospodarske dejavnosti, ki ne štejejo za okoljsko tvegane, vključno s kmetijstvom, morajo izvajalci v skladu s to direktivo škodo za biotsko raznovrstnost sanirati le, če so ravnali namenoma ali iz malomarnosti,
• direktivo Seveso 2012/18/EU (ki se uporablja za družbe, ki skladiščijo nevarne kemikalije) za preprečevanje večjih nesreč z nevarnimi snovmi,
• direktivo 2009/147/ES o pticah in direktivo 92/43/EGS o habitatih, ki se imenujeta tudi direktivi o naravi in sta bistveni del politike EU o biotski raznovrstnosti. V skladu z direktivama o naravi morajo države članice varovati naravne habitate, za kar lahko uporabijo sredstva EU. V direktivi o habitatih je izrecno navedeno, da je na področju ohranjanja narave uporaba načela „onesnaževalec plača” omejena. V direktivo o okoljski odgovornosti je zajeta znatna škoda za zaščitene vrste in habitate.

Na ravni EU ni enotne okvirne zakonodaje o onesnaževanju tal. Ugotovljeno pa je bilo, da je približno 35 pravnih instrumentov ter instrumentov strateške politike in financiranja potencialno relevantnih za varstvo tal¹².

Financiranje EU

Zaradi onesnaženosti nastajajo znatni stroški za državljane EU, vendar ni celovite ocene vseh stroškov onesnaženosti za družbo. V okviru nedavne študije, opravljene za Komisijo, je bilo ocenjeno, da stroški in izpadle koristi zaradi neizpolnjevanja zahtev okoljske zakonodaje EU pomenijo približno 55 milijard EUR na leto¹³.

Znaten delež proračuna EU je namenjen doseganju ciljev EU v zvezi s podnebnimi spremembami in okoljem. V obdobju 2014–2020 se je EU zavezala, da bo vsaj 20 % svojega skupnega proračuna porabila za podnebne ukrepe. EU okoljske cilje vključuje v mnogo svojih programov financiranja. Komisija je na primer za 66 milijard EUR sredstev skupne kmetijske politike in 1 milijardo EUR porabe za ribištvo v obdobju 2014–2020 navedla, da koristijo biotski raznovrstnosti, čeprav je iz nedavnega poročila razvidno, da je ta znesek precenjen¹⁴.

Iz proračuna EU se podpirajo projekti za čiščenje onesnaženih območij in varstvo okolja, predvsem iz skladov kohezijske politike (Evropskega sklada za regionalni razvoj in Kohezijskega sklada), in sicer v okviru široke teme „okolje in učinkovita raba virov” ter programa LIFE. Z njimi se podpirajo stroški infrastrukture, potrebne za čiščenje odpadnih voda in ravnanje z odpadki v nekaterih državah članicah, ter ukrepi za spremljanje stanja okolja in razvoj zelene infrastrukture¹⁵.

LIFE¹⁶ je program EU, s katerim se obravnavajo okolje in podnebne spremembe. Za obdobje 2014–2020 je bilo v večletnem finančnem okviru za podprogram za okolje v okviru programa LIFE na voljo 2,6 milijarde EUR.

V obdobju 2014–2020 je načrtovan proračun EU za kohezijsko politiko in program LIFE znašal približno 29 milijard EUR za projekte, katerih specifičen namen je varstvo okolja (slika 3).

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi podatkov, pridobljenih aprila 2021 iz podatkovne zbirke Evropske komisije o načrtovani porabi sredstev EU v sklopu strukturnih in investicijskih skladov EU ter podprograma za okolje v okviru programa LIFE

Obseg revizije in revizijski pristop

Onesnaževanje je velik strošek za družbo in eden od ključnih razlogov za zaskrbljenost državljanov EU. Načelo „onesnaževalec plača” je eno od ključnih orodij za učinkovito in pošteno doseganje okoljskih ciljev Evrope. Sodišče je v prejšnjih poročilih odkrilo primere, v katerih načelo „onesnaževalec plača” ni bilo uporabljeno¹⁷, vendar do zdaj še ni preučilo samega načela „onesnaževalec plača”. V tem poročilu so opredeljene možnosti za boljše vključevanje tega načela v prihodnjo okoljsko zakonodajo in financiranje EU za projekte na področju sanacije okolja. Zaključki in priporočila iz tega poročila so relevantni za Parlament in Svet, ki bosta v letu 2023 zaključila pregled vse okoljske zakonodaje in ocene direktive o okoljski odgovornosti, ki jo je pripravila Komisija.

Sodišče je preučilo okvir politike EU za načelo „onesnaževalec plača”. Pri tem se je osredotočilo na to, ali:

• se je načelo dobro uporabljalo v okviru štirih področij okoljske politike EU: industrijsko onesnaževanje, odpadki, voda in tla,
• so ukrepi Komisije v zvezi z direktivo o okoljski odgovornosti prinesli rezultate,
• so Komisija in države članice zaščitile proračun EU pred tem, da bi se uporabil za kritje stroškov, ki bi jih morali plačati onesnaževalci.

Sodišče je preučilo porabo in ukrepe EU v večletnem finančnem okviru za obdobje 2014–2020. Sodišče revizije ni osredotočilo na energetski in podnebni sektor ali na onesnaževanje zraka, saj je te teme obravnavalo v več drugih poročilih¹⁸. Iz obsega revizije je izključilo okoljske davke držav članic.

Sodišče je s svojim revizijskim delom:

• preučilo poročila Komisije in relevantnih agencij ter druge ukrepe v zvezi z uporabo načela „onesnaževalec plača” v politikah EU,
• pridobilo pojasnila nacionalnih organov, odgovornih za izvajanje direktive o okoljski odgovornosti v Italiji, na Poljskem in Portugalskem. Te države članice je izbralo na podlagi števila sporočenih primerov v okviru direktive o okoljski odgovornosti in ob upoštevanju geografskega ravnovesja,
• pregledalo 42 projektov za sanacijo okolja. To je storilo tako, da je izbralo projekte za obnovo okolja v vrednosti 180 milijonov EUR iz skladov kohezijske politike in programa LIFE v Italiji, na Poljskem in Portugalskem v obdobju 2014–2020. Te projekte je izbralo, ker so se z njimi financirala dela za dekontaminacijo, ki so potrebna zaradi onesnaženja, ki ga povzroča človek.

Opažanja

Načelo „onesnaževalec plača” je temelj okoljske zakonodaje EU

Sodišče je preučilo, kako je EU načelo „onesnaževalec plača” vključila v ključna zakonodajna področja, kot so direktiva o industrijskih emisijah za industrijsko onesnaževanje, okvirna direktiva o odpadkih za odpadke, okvirna direktiva o vodah za onesnaženje voda ter različne direktive in uredbe, povezane z onesnaževanjem tal. Preverilo je, ali so vanje vključene določbe o uporabi načela „onesnaževalec plača” in koliko so onesnaževalci odgovorni za plačilo za svoje onesnaževanje.

Načelo „onesnaževalec plača” se uporablja za obrate, ki najbolj onesnažujejo, vendar so stroški preostalega onesnaženja za družbo še vedno visoki

Vir: Eurostat in EEA

Direktiva o industrijskih emisijah zajema 33 industrijskih sektorjev (Priloga I). V nekaterih industrijskih sektorjih zajema vse obrate, v drugih pa večje obrate (na primer elektrarne s skupno nazivno vhodno toplotno močjo nad 50 megavatov).

Zajeti obrati potrebujejo dovoljenje za obratovanje, v katerem so določena specifična pravila in mejne vrednosti emisij na podlagi zaključkov o „najboljših razpoložljivih tehnologijah” (BAT). V z njimi povezanih referenčnih dokumentih so tehnične rešitve za omejevanje onesnaževanja s hkratnim ohranjanjem ekonomske vzdržnosti industrijskih obratov. Komisija redno pregleduje in posodablja zaključke o BAT in vsi obstoječi zadevni obrati morajo po štiriletnem prehodnem obdobju ravnati v skladu z njimi, novi obrati pa takoj. Organi držav članic pregledajo obrate, zajete v direktivo o industrijskih emisijah, kaznujejo tiste, ki ne izpolnjujejo zahtev, in jih v najhujših primerih zaprejo.

Komisija je leta 2020 objavila oceno direktive o industrijskih emisijah¹⁹, v kateri je bilo ugotovljeno, da so se stroški škode zaradi emisij vseh obratov iz direktive o industrijskih emisijah v zrak med letoma 2010 in 2017 zmanjšali za približno 50 %. Komisija je ocenila stroške in koristi direktive o industrijskih emisijah za nekatere sektorje: npr. v sektorju železa in jekla so stroški skladnosti z direktivo o industrijskih emisijah znašali približno 90 milijonov EUR na leto, s preprečevanjem onesnaževanja pa se prihrani 932 milijonov EUR na leto²⁰. Komisija je v sporočilu o evropskem zelenem dogovoru²¹ napovedala, da bo predlagala revizijo ukrepov EU za obravnavo onesnaževanja iz velikih industrijskih obratov.

Lastniki obratov morajo prevzeti stroške izpolnjevanja pogojev iz svojih dovoljenj v skladu z direktivo o industrijskih emisijah. To vključuje sprejetje ukrepov za ohranjanje emisij v zakonskih mejah, kar pomeni, da internalizirajo stroške preprečevanja in nadzorovanja onesnaževanja. Z javnimi sredstvi pa se lahko podpirajo tudi ukrepi, ki presegajo obstoječe standarde²². Če obrati povzročijo znatno okoljsko škodo, se zanje uporabi direktiva o okoljski odgovornosti (odstavki 42–62), kar pomeni, da morajo plačati sanacijo. V večini držav članic (17) obrati niso odgovorni, če je okoljska škoda nastala zaradi emisij, dovoljenih v skladu z njihovim dovoljenjem²³, in če niso ravnali namenoma ali iz malomarnosti.

Direktiva o industrijskih emisijah zajema industrijske obrate, ki najbolj onesnažujejo okolje, kar je podrobno opisano v odstavku 20. V tej direktivi se ne zahteva, da obrati poravnajo stroške učinka preostalega onesnaženja za družbo. Evropska agencija za okolje (EEA) je leta 2014 ocenila, da stroški za družbo zaradi preostalega onesnaženja zraka, ki ga je v obdobju 2008–2012 povzročilo 14 000 velikih industrijskih obratov, znašajo od 329 milijard EUR do 1 053 milijard EUR²⁴.

Sodišče je med 42 preučenimi projekti za sanacijo okolja odkrilo projekt, namenjen obravnavanju onesnaževanja, ki ga povzroča velika jeklarna in železarna, ki ni delovala v skladu z direktivo o industrijskih emisijah (okvir 1).

V zakonodajo o odpadkih je vključeno načelo „onesnaževalec plača”, vendar se z zakonodajo ne zagotavlja, da onesnaževalci pokrijejo celotne stroške onesnaženja

Vir: vsi podatki: Eurostat

Odpadki so vir onesnaževanja zraka, vode in tal. Zakonodajni okvir EU o odpadkih stremi k uporabi „hierarhije ravnanja z odpadki” (slika 6) za zmanjšanje količine odpadkov in uporabo neizogibnih odpadkov kot vira.

Vir: okvirna direktiva o odpadkih

V skladu z direktivo morajo države članice doseči zavezujoče ciljne vrednosti²⁵. Do leta 2025 je treba npr. 55 % komunalnih odpadkov pripraviti za ponovno uporabo ali recikliranje (do leta 2030 60 % in do leta 2035 65 %, na odlagališča pa naj bi se odlagalo največ 10 % odpadkov).

V okvirni direktivi o odpadkih se zahteva, da „[v] skladu z načelom, da plača povzročitelj obremenitve, stroške ravnanja z odpadki, vključno s stroški za potrebno infrastrukturo in njeno delovanje, krije izvirni povzročitelj odpadkov ali trenutni ali predhodni imetniki odpadkov”. Države članice odločijo, ali stroške ravnanja z odpadki nosi končni uporabnik (npr. potrošnik, ki odlaga odpadke) ali delno ali v celoti proizvajalec proizvoda, ki je postal odpadek. To se imenuje „razširjena odgovornost proizvajalca”. Vendar to ni edini način za izvajanje načela „onesnaževalec plača”. Npr. v skladu z direktivo o plastičnih vrečkah morajo države članice sprejeti ukrepe, kot so nacionalne ciljne vrednosti za zmanjšanje in/ali ekonomski instrumenti (npr. pristojbine ali davki).

V skladu s shemami razširjene odgovornosti proizvajalca so proizvajalci odgovorni za ravnanje s svojimi proizvodi, ko ti postanejo odpadki. V ceno, ki jo plačajo proizvajalci in potrošniki, so torej vključeni stroški ravnanja z odpadki, zato se zmanjšajo stroški za javne organe in davkoplačevalce. S shemami se proizvajalci spodbujajo tudi k razvoju okolju prijaznejših proizvodov, s čimer se preprečuje nastanek nepotrebnih odpadkov. Sheme razširjene odgovornosti proizvajalca so za nekatere tokove odpadkov, kot so električni in elektronski odpadki, baterije, akumulatorji in vozila, obvezne, do leta 2024 pa bodo obvezne za vso odpadno embalažo, plastiko za enkratno uporabo in ribolovno orodje.

Dajatve, ki se zaračunavajo državljanom ali podjetjem, bi morale biti sorazmerne z nastalimi odpadki, pri njihovem izračunu pa bi bilo treba upoštevati povzročeno okoljsko škodo. V neki študiji o financiranju ravnanja z odpadki²⁶ je navedeno, da so glede na dokaze zunanji učinki na okolje le omejeno internalizirane v dajatvah za uporabnike, ki jih plačajo gospodinjstva.

Iz proračuna EU naj bi se v obdobju 2014–2020 v glavnem v okviru kohezijske politike prispevalo 4,3 milijarde EUR za financiranje infrastrukture za ravnanje z odpadki za zbiranje, sortiranje in obdelavo odpadkov.

Onesnaževalci ne krijejo celotnih stroškov onesnaženja vode

Vir: vsi podatki: EEA 2018 European waters assessment

V okvirni direktivi o vodah je določen skupni okvir za varstvo vseh vrst voda v EU in preprečevanje nadaljnjega slabšanja kakovosti vode. V njej so določeni cilji za telesa površinskih in podzemnih voda.

Po oceni OECD²⁷ države članice za oskrbo z vodo in sanitarne storitve že porabijo približno 100 milijard EUR na leto, poleg tega pa bodo morale (razen Nemčije) ta znesek povečati za več kot 25 %, da bi izpolnile cilje zakonodaje EU o čiščenju odpadnih voda in pitni vodi. To ne vključuje naložb, ki so potrebne za obnovo obstoječe infrastrukture ali doseganje ciljev iz okvirne direktive o vodah in direktive o poplavah.

V skladu s členom 9 okvirne direktive o vodah „[d]ržave članice upoštevajo načelo povračila stroškov storitev za rabo vode, skupaj z okoljskimi stroški in stroški virov, […], in zlasti skladno z načelom plača, povzročitelj obremenitve‘“. Države članice morajo zagotoviti, da je prispevek industrijskega in kmetijskega sektorja ter sektorja gospodinjstev k pokritju stroškov za storitve za rabo vode ustrezen glede na njihovo porabo vode. Na sliki 8 je prikazana poraba vode po gospodarskih sektorjih.

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi podatkov EEA za države članice in sodelujoče države v Evropski agenciji za okolje

Države članice lahko pri oblikovanju svoje politike za določanje cen vode upoštevajo socialne, okoljske in gospodarske učinke povračila stroškov. Zato imajo diskrecijsko pravico pri odločanju o tem, kdo in koliko naj plača ter za katero storitev. V sodbi Sodišča Evropske unije C-525/12 je potrjeno, da državam članicam ni treba nujno uporabiti koncepta povračila stroškov za vso rabo vode.

Uporabniki v EU povprečno plačujejo približno 70 % stroškov zagotavljanja storitev za rabo vode (s tarifami za vodo), preostalih 30 % pa se financira iz javnih sredstev, med regijami in državami članicami pa so precejšnje razlike²⁸. Gospodinjstva v EU običajno plačajo večino stroškov oskrbe z vodo in sanitarnih storitev²⁹, čeprav porabijo le 10 % vode, kot je prikazano na sliki 8. Kmetijstvo, katerega pritisk na obnovljive sladkovodne vire³⁰ je največji, prispeva najmanj. V okviru študije iz leta 2011 je bilo ugotovljeno, da so v Franciji dodatni stroški, ki jih plačajo gospodinjstva zaradi onesnaževanja iz kmetijstva, v najbolj prizadetih krajih znašali do 494 EUR na gospodinjstvo na leto³¹.

Komisija je leta 2019 ugotovila³², da morajo države članice doseči nadaljnji napredek pri vključevanju okoljskih stroškov in stroškov virov v določanje cen vode. Sicer je bil dosežen napredek pri obravnavanju specifičnih onesnaževal, vendar cena vode za veliko podjetij ne pokrije vseh stroškov, ki jih povzročajo onesnaževala, ki jih ta podjetja izpustijo v vodo.

Načelo povračila stroškov je težko uporabiti za onesnaževanje iz razpršenih virov, kot je kmetijstvo, pri katerih je težko identificirati onesnaževalce. Kmetijskemu sektorju pogosto ni treba plačevati čiščenja odpadne vode, saj se večina vode, ki jo uporablja, ne izpušča v kanalizacijo (zato se ta voda ne čisti). V EU je razpršeno onesnaževanje iz kmetijstva z nitrati in pesticidi glavni vzrok za to, da podzemna voda ne dosega dobrega kemijskega stanja. Onesnaževanje z nitrati pomeni veliko tveganje za prihodnost teles podzemne vode, saj so strokovnjaki ugotovili³³, da so zdaj velike količine nitratov odložene v kamnitih plasteh med prstjo in telesi podzemne vode. Ker nitrati počasi prodirajo skozi kamnino, lahko traja stoletje ali več, da onesnaževala dosežejo telo podzemne vode, zaradi česar do vpliva sprememb v kmetijskih praksah na kakovost podzemne vode pride z zamikom.

Ni splošnega zakonodajnega okvira EU za zaščito pred onesnaževanjem tal

Vir: Signali EEA 2019, JRC, Status of local soil contamination in Europe, Eionet National Reference Centre Soil.

K preprečevanju in zmanjševanju onesnaževanja tal prispevajo različne direktive in uredbe EU, ki zajemajo sektorje, katerih pritisk na tla je največji, kot sta industrija in kmetijstvo (na primer odstavki 20–25 in 38). Komisija je leta 2006 predlagala „okvirno direktivo o tleh”, ki bi zajemala preprečevanje kontaminacije in degradacije tal ter ugotavljanje, registriranje in saniranje kontaminiranih območij. Evropski parlament je o predlogu sprejel pozitivno mnenje, Svet pa ne. Komisija je predlog maja 2014 umaknila.

V zvezi z onesnaženostjo tal in sanacijo kontaminiranih območij ni skupnih ciljev za vso EU. S študijo³⁴, ki jo je financirala Komisija, je bilo ugotovljeno, da imajo nekatere države članice zelo izčrpno nacionalno zakonodajo, druge pa niso sprejele usklajenih ukrepov za varstvo tal.

Dekontaminacija onesnaženih tal je draga. Komisija je leta 2006 ocenila, da bi skupni stroški čiščenja kontaminiranih tal v EU znašali 119 milijard EUR³⁵. Iz javnih proračunov, vključno s sredstvi EU, se financira več kot 42 % sanacijskih dejavnosti³⁶: mnogo dejavnosti, ki so povzročile onesnaženje, se je izvajalo dolgo časa nazaj, zato je tveganje, da onesnaževalci ne obstajajo več, jih ni mogoče ugotoviti ali so plačilno nesposobni, večje. Poleg tega je načelo „onesnaževalec plača” težko uporabiti v primerih razpršene kontaminiranosti tal, ker je težko pripisati odgovornost specifičnim onesnaževalcem.

Z akcijskim načrtom Komisije za izboljšanje izvajanja direktive o okoljski odgovornosti niso bili doseženi pričakovani rezultati

Sodišče je pregledalo oceno direktive o okoljski odgovornosti iz leta 2016 in ocenilo, ali je Komisija z ukrepi, ki jih je sprejela v odziv nanjo, obravnavala ugotovljene vrzeli.

Komisija je po oceni direktive o okoljski odgovornosti sprejela akcijski načrt za obravnavo ugotovljenih vrzeli

V skladu z direktivo:

• so morale države članice Komisiji do aprila 2013 predložiti podatke o vseh primerih okoljske škode, sanirane na podlagi direktive o okoljski odgovornosti v obdobju 2007–2013, naslednjič bodo morale poročati leta 2022, nato pa vsakih pet let,
• je morala Komisija leta 2014 poročati Evropskemu parlamentu in Svetu, naslednjič bo morala poročati leta 2023, nato pa vsakih pet let.

Države članice so poročale o  1 230 primerih, obravnavanih v okviru direktive o okoljski odgovornosti v obdobju 2007–2013³⁷. Kot je prikazano na sliki 10, se je število primerov med državami članicami precej razlikovalo, dve državi, in sicer Madžarska in Poljska, pa sta sporočili več kot 85 % skupnega števila primerov. V delovnem dokumentu služb Komisije je bilo ugotovljeno, da je glavni razlog za te velike razlike neenotna uporaba direktive o okoljski odgovornosti v državah članicah³⁸.

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi ocene, ki jo je Komisija objavila leta 2016

Komisija je v svoji oceni direktive o okoljski odgovornosti iz leta 2016 ugotovila, da je direktiva še vedno relevantna in da so države članice napredovale pri doseganju njenih ciljev. Vendar je bilo v oceni ugotovljeno, da so nekatere zadeve, bodisi v zvezi z zasnovo politike bodisi v zvezi z izvajanjem, ovirale učinkovitost in uspešnost sistema odgovornosti:

• to, da ni doslednih in primerljivih podatkov o izvajanju direktive o okoljski odgovornosti,
• slaba ozaveščenost deležnikov o režimu,
• nejasnost ključnih konceptov in opredelitev,
• omejitve obsega zaradi izjem in ugovorov,
• to, da ni finančnega jamstva v primerih plačilne nesposobnosti.

Komisija je na podlagi te ocene v posvetovanju s strokovnjaki iz držav članic sprejela večletni delovni program za direktivo o okoljski odgovornosti za obdobje 2017–2020³⁹ za obravnavo ugotovljenih vrzeli. Leta 2020 je odobrila nov delovni program z ukrepi za obdobje 2021–2024⁴⁰.

Z enim od ukrepov se je obravnavalo sporočanje podatkov. V okviru ocene je bil oblikovan zaključek, da je kakovost sporočenih podatkov slaba in da Komisija zato ne more priti do dobrih zaključkov v zvezi z izvajanjem direktive o okoljski odgovornosti. V oceni je navedeno, da so nekatere države članice sicer predložile podrobne in dobro strukturirane podatke, druge pa niso predložile vseh informacij, potrebnih za dokončanje ocene.

Komisija je za izboljšanje koherentnosti in kakovosti podatkov leta 2017 razvila informacijski sistem za direktivo o okoljski odgovornosti, ki pa ne deluje. Komisija namerava uporabo informacijskega sistema spodbujati z razpravami z državami članicami o tem, kako organizirati zbiranje podatkov na nacionalni ravni. Glede na razlike v pravnih sistemih ni zagotovila, da se bo s tem novim sistemom podpirala dosledna analiza po vsej EU.

Ključni koncepti direktive o okoljski odgovornosti še vedno niso opredeljeni

V direktivi o okoljski odgovornosti so opredeljene tri vrste okoljske škode, ki spadajo na njeno področje uporabe, in sicer zavarovane vrste in naravni habitati, voda ter tla⁴¹. Direktiva se uporablja, kadar taka „okoljska škoda” šteje za „pomembno”. V direktivi niso določena merila za ocenjevanje škode ali določitev praga pomembnosti za škodo za vodo in tla.

V okviru ocene Komisije iz leta 2016 je bilo ugotovljeno, da je bilo doseganje cilja visoke ravni varstva okolja v EU iz direktive o okoljski odgovornosti ovirano, ker ključna koncepta te direktive („okoljska škoda” in „pomembnost”) nista bila jasna in ker se nista uporabljala enotno⁴².

Države članice so si to, kaj je pomembna okoljska škoda, za katero se v skladu z direktivo uporablja načelo „onesnaževalec plača”, razlagale zelo različno. Zaradi nekega dogodka se v neki državi članici uporabi direktiva o okoljski odgovornosti, v neki drugi pa morda ne. V specifičnem primeru opredelitve škode za tla je v direktivi o okoljski odgovornosti omenjena samo škoda, zaradi katere obstaja znatno tveganje za zdravje ljudi, ne pa tudi za okolje.

V okviru večletnega delovnega programa za direktivo o okoljski odgovornosti za obdobje 2017–2020 je izvajalec za Komisijo pripravil dokument o skupnem razumevanju z dodatnimi pojasnili v zvezi s ključnimi koncepti te direktive. Tega dokumenta ni podprla niti Komisija niti države članice⁴³.

Leta 2017 je Evropski parlament navedel, „da so različne razlage in uporabe, praga pomembnosti’ za okoljsko škodo ena od poglavitnih ovir za učinkovito in enotno uporabo direktive o okoljski odgovornosti”⁴⁴. Komisijo je pozval, naj revidira opredelitev „okoljske škode” in razjasni koncept „praga pomembnosti”.

V skladu s spremembo direktive o okoljski odgovornosti leta 2019⁴⁵ je morala Komisija do konca leta 2020 pripraviti smernice o izrazu „okoljska škoda”. Komisija je po posvetovanju z državami članicami marca 2021⁴⁶ objavila obvestilo o svoji pravni razlagi opredelitve „okoljske škode”. Razlaga Komisije ni zavezujoča in ne vsebuje specifičnih meril ali pragov za uporabo direktive o okoljski odgovornosti, saj bi bila za to potrebna zakonodajna sprememba.

Mreža Evropske unije za izvajanje in uveljavljanje okoljskega prava (mreža IMPEL) je ugotovila, da bi morali nacionalni strokovnjaki deliti izkušnje za odkrivanje, prepoznavanje in določanje okoljske škode. Mreža IMPEL za izpolnitev te potrebe razvija priročnik za deležnike, v katerem so podrobno opisana merila za ocenjevanje „okoljske škode”, ki ga namerava objaviti leta 2021⁴⁷. Komisija je v svojem delovnem programu za obdobje 2021–2024 navedla, da namerava sodelovati s projektom mreže IMPEL in uporabiti izložke projekta za krepitev zmogljivosti. V svojem delovnem programu za obdobje 2021–2024 ni načrtovala nobenega specifičnega ukrepa v zvezi s tem.

Nekatere države članice od industrijskih podjetij zahtevajo zavarovanje za okoljska tveganja

Kadar so stroški sanacije okoljske škode večji kot sredstva izvajalca, ta v primeru plačilne nesposobnosti ne more izvesti sanacijskega ukrepa, zato se morajo ti stroški plačati iz javnih sredstev.

Državam članicam v ciklusu poročanja 2007–2013 ni bilo treba zagotoviti informacij o stroških sanacije. 12 držav članic je predložilo informacije o takih stroških in 96 % projektov sanacije je stalo manj kot 1 milijon EUR⁴⁸. Sodišče je analiziralo projekte sanacije, katerih stroški so se krili iz proračuna EU, in ugotovilo, da so bili to pogosto primeri, v katerih so bili stroški sanacije glede na finančno zmogljivost izvajalca znatni, za finančno jamstvo pa ni bilo poskrbljeno (odstavek 68).

V direktivi o okoljski odgovornosti se od držav članic zahteva, da spodbujajo razvoj instrumentov finančnega jamstva in trgov z njimi, s čimer se izvajalcem omogoči, da uporabljajo finančne garancije za kritje svojih obveznosti⁴⁹. Finančno jamstvo je lahko med drugim zavarovalna polica, prispevek v okoljski sklad, bančna garancija, obveznica ali lastna rezerva. Državam članicam ni treba uvesti obveznega finančnega jamstva.

Sedem držav članic (Češka, Irska, Španija, Italija, Poljska, Portugalska in Slovaška) zahteva finančno jamstvo za nekatere ali vse okoljske odgovornosti, kot je prikazano na sliki 11.

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi podatkov iz poročila odvetniške družbe Stevens & Bolton LLP

V študiji, pripravljeni za Evropski parlament, je bilo ugotovljeno, da je mogoče problem plačilne nesposobnosti rešiti z obveznim finančnim jamstvom. Portugalska na primer nalaga obvezno finančno jamstvo za vse dejavnosti, ki pomenijo tveganje za okolje in ki so opredeljene v direktivi o okoljski odgovornosti. Dopušča več različnih instrumentov finančnega jamstva, vključno z zavarovalnimi policami, bančnimi garancijami, okoljskimi skladi in lastnimi sredstvi. Portugalska ni poročala o nobenem primeru plačilne nesposobnosti, zaradi katerega ne bi bilo mogoče uveljavljati okoljske odgovornosti⁵⁰.

Komisija je v okviru večletnega delovnega programa za direktivo o okoljski odgovornosti za obdobje 2017–2020 financirala študijo o razpoložljivosti zavarovalnih polic v državah članicah in povpraševanju po njih⁵¹. V okviru študije je bilo ugotovljeno, da zavarovalne police za odgovornosti iz direktive o okoljski odgovornosti, ki so najbolj priljubljen instrument za finančno jamstvo, niso bile splošno dostopne po vsej EU, v nekaterih državah članicah pa niso obstajale. Ugotovljeno je bilo tudi, da razpoložljivost ni nujno ustrezala povpraševanju in da je bilo v nekaterih državah, v katerih je bila razpoložljivost visoka, povpraševanje majhno. Vendar se je pokazalo tudi, da se je v državah članicah z obveznim finančnim jamstvom za odgovornosti iz direktive o okoljski odgovornosti trg zavarovanj razvil ravno zaradi te obveznosti.

Komisija, kot je navedla v svojem delovnem programu za obdobje 2021–2024, načrtuje izvedbo študije za spremljanje, da bi preučila prekrivanja med predhodno obstoječo nacionalno zakonodajo o okoljski odgovornosti in uporabo direktive o okoljski odgovornosti v vsaki državi članici. Poleg tega namerava spodbujati države članice, ki niso uvedle obveznega finančnega jamstva za odgovornosti iz direktive o okoljski odgovornosti, da razmislijo o razširitvi obstoječih obveznih zahtev glede finančnega jamstva, tako da bodo vključevale zahteve za odgovornosti v skladu z direktivo o okoljski odgovornosti, in o uvedbi sekundarne odgovornosti za druge osebe, kot so direktorji in uradniki ter matične družbe⁵².

EU je financirala projekte za sanacijo okolja

Organi držav članic bi morali zagotoviti, da stroške onesnaženja, kadar je to mogoče, plačajo onesnaževalci. V smernicah EU o uporabi javnih sredstev za varstvo okolja⁵³ so določeni pogoji, pod katerimi so take naložbe mogoče ob upoštevanju načela „onesnaževalec plača”:

• za zmanjšanje onesnaževanja zaradi industrijskih emisij je javno financiranje dovoljeno, kadar je naložba namenjena preseganju standardov EU ali izboljšanju varstva okolja, če takega standarda ni (odstavek 23). Javno financiranje je dovoljeno tudi za pripravo na prihodnje standarde EU,
• za čiščenje kontaminiranih območij je javno financiranje dovoljeno, če onesnaževalec ni znan ali pa mu ni mogoče pripisati zakonske odgovornosti za financiranje sanacije,
• javna sredstva za projekte za ravnanje z odpadki se ne smejo uporabiti za to, da bi bil izvajalec, ki proizvaja odpadke, oproščen stroškov njihove obdelave.

Sodišče je analiziralo 42 projektov (slika 12) evropskih strukturnih in investicijskih skladov ter programa LIFE v vrednosti 180 milijonov EUR, da bi preverilo uporabo načela „onesnaževalec plača” pri projektih, ki se sofinancirajo s sredstvi EU. Projekti so se izvajali v osmih regijah v treh državah članicah – 19 v Italiji, 10 na Poljskem in 13 na Portugalskem. Sodišče je pregledalo, ali je odgovorni organ pri financiranju teh projektov upošteval uporabo načela „onesnaževalec plača”, in sicer tako, da je ugotovil, kdo je onesnaževalec, da je zahteval omejitev onesnaževanja in dekontaminacijo zadevnega območja ter uvedel postopke za izterjavo porabljenih javnih sredstev.

Vir: Evropsko računsko sodišče

Sredstva EU so bila uporabljena za čiščenje osirotelega onesnaženja

Osirotelo onesnaženje je onesnaženje, do katerega je prišlo v preteklosti in za katerega ni mogoče uporabiti načela „onesnaževalec plača”, in sicer ker onesnaževalec ni znan, ker ne obstaja več ali ker mu ni mogoče pripisati odgovornosti. V direktivi o okoljski odgovornosti je to priznano, zato se uporablja za onesnaženje, do katerega je prišlo po letu 2007. Najpomembnejši viri osirotelega onesnaženja so nekdanje industrijske dejavnosti, zaradi katerih je prišlo do onesnaženja tal s kovinami, katrani in drugimi nevarnimi snovmi⁵⁴.

Z 20 projekti (s proračunom 62,1 milijona EUR) od 42 preučenih projektov se obravnava osirotelo onesnaženje. V teh primerih načela „onesnaževalec plača” ni bilo mogoče uporabiti in uporabljena so bila javna sredstva, kot je opisano v okviru 2.

Sredstva EU so se uporabila tudi, kadar nacionalni organi niso izvrševali okoljske zakonodaje in dosegli, da bi stroške plačali onesnaževalci

Sodišče je opredelilo osem projektov v Kampaniji v Italiji, ki so prejeli 27,2 milijona EUR sredstev EU za očiščenje onesnaženja, do katerega je prišlo, ko je že veljala okoljska zakonodaja EU. Izvajalci, odgovorni za odlagališča za komunalne odpadke, niso ravnali v skladu z veljavno okoljsko zakonodajo. Javni organi, odgovorni za nadzor teh odlagališč, od izvajalcev niso zahtevali čiščenja onesnaženja. Pri tej porabi sredstev EU se ni upoštevalo načelo „onesnaževalec plača”, kot je opisano v okviru 3.

Ker ni finančnega jamstva za kritje okoljske odgovornosti, je tveganje, da bodo morali stroške plačati davkoplačevalci, večje

Če izvajalci nimajo zadostnega finančnega jamstva, morda ne bodo mogli kriti stroškov sanacije onesnaženja, ki so ga povzročili (odstavki 56–62). Sodišče je odkrilo štiri take projekte za sanacijo v vrednosti 33 milijonov EUR, pri katerih je subjekt, ki je bil opredeljen kot povzročitelj onesnaženja, razglasil stečaj. Zato je bilo treba za dekontaminacijo tal in vode uporabiti javna sredstva. To ni v skladu z načelom „onesnaževalec plača, kot je opisano v okviru 4.

Zaključki in priporočila

Okoljska politika EU temelji na načelu „onesnaževalec plača”, v skladu s katerim mora onesnaževalec plačati stroške onesnaženja, ki ga povzroči, vključno s stroški ukrepov za preprečevanje, nadzor in sanacijo onesnaženja ter stroški za družbo.

Sodišče je preučilo okvir politike EU za načelo „onesnaževalec plača”, pri tem pa se je osredotočilo na njegovo uporabo na področjih okoljske politike EU, ukrepe Komisije v zvezi z direktivo o okoljski odgovornosti in to, ali se proračun EU ščiti pred kritjem stroškov, ki bi jih morali plačati onesnaževalci.

Sodišče je na splošno ugotovilo, da se načelo „onesnaževalec plača” v različnih okoljskih politikah EU različno odraža, razširjenost njegove uporabe in njegova uporaba pa nista bili popolni. Z ukrepi Komisije za podpiranje držav članic pri izvajanju direktive o okoljski odgovornosti niso bile odpravljene ključne slabosti. Proračun EU se včasih uporabi za financiranje čistilnih ukrepov, ki bi jih v skladu z načelom „onesnaževalec plača” morali plačati onesnaževalci.

Načelo „onesnaževalec plača” se v okviru različnih okoljskih politik EU uporablja različno. Kar zadeva industrijske emisije, je Sodišče ugotovilo, da se načelo „onesnaževalec plača” uporablja za industrijske obrate, ki najbolj onesnažujejo okolje in ki so zajeti v direktivo o industrijskih emisijah. Lastniki obratov morajo prevzeti stroške izpolnjevanja pogojev iz svojih dovoljenj, vključno z izvajanjem ukrepov za omejevanje emisij na raven pod mejnimi vrednostmi emisij. Direktiva o industrijskih emisijah se ne uporablja za manjše obrate, poleg tega pa se v njej od obratov ne zahteva, da poravnajo stroške preostalega onesnaženja za družbo (odstavki 20–25). Čeprav morajo v skladu z zakonodajo EU o odpadkih države članice v celoti uporabljati načelo „onesnaževalec plača”, je vrzel v financiranju še vedno velika, za dosego ciljnih vrednosti glede recikliranja pa so potrebne znatne javne naložbe (odstavki 26–31). Sicer je bil dosežen napredek pri obravnavanju specifičnih onesnaževal, vendar cena vode za veliko podjetij ne pokrije stroškov, ki jih povzročajo onesnaževala, ki jih ta podjetja izpustijo v vodo. Načelo povračila stroškov storitev za rabo vode je težko uporabiti za onesnaženje iz razpršenih virov, na primer iz kmetijstva (odstavki 32–38). Ni splošnega okvira EU za zaščito tal, obstaja pa več zakonodajnih besedil, s katerimi se posredno prispeva k zmanjševanju pritiskov na okolje (odstavki 39–41).

Komisija naj oceni regulativne in upravne spremembe ter skupno razmerje med stroški in koristmi boljše uporabe načela „onesnaževalec plača”, zlasti:

1. znižanja mejnih vrednosti emisij za nadaljnje zmanjšanje preostalega onesnaženja;
2. obravnave razpršenega onesnaževanja vode iz vseh virov, vključno s kmetijstvom.

Časovni okvir: do konca leta 2024.

V direktivi o okoljski odgovornosti je določen okvir EU za okoljsko odgovornost, ki temelji na načelu „onesnaževalec plača”. Sodišče je ugotovilo, da je v skladu z direktivo o okoljski odgovornosti mogoča delna uporaba načela „onesnaževalec plača” v primeru okoljske škode. Po najnovejših razpoložljivih podatkih o izvajanju direktive o okoljski odgovornosti, ki so sicer nepopolni, naj bi obstajale vrzeli v izvajanju te direktive po državah članicah (odstavki 44–48). V direktivi o okoljski odgovornosti nekateri ključni pojmi niso jasno opredeljeni, zaradi česar je prišlo do različnih razlag in uporabe na ravni držav članic (odstavki 49–55). Ker ni obveznega finančnega jamstva na ravni EU, morajo v praksi davkoplačevalci plačati stroške sanacije, če izvajalec, ki je povzročil okoljsko škodo, postane plačilno nesposoben (odstavki 56–62). Sodišče je ugotovilo, da z dosedanjimi ukrepi Komisije ni bilo mogoče odpraviti pomanjkljivosti direktive o okoljski odgovornosti.

Sodišče priporoča, naj Komisija z oceno direktive o okoljski odgovornosti, ki mora biti pripravljena do aprila 2023, preuči možnosti za:

1. izboljšanje meril za opredelitev okoljske škode, za katero se uporablja direktiva;
2. povečanje uporabe instrumentov, s katerimi se zagotavlja finančno jamstvo.

Časovni okvir: do konca leta 2023.

Sodišče je odkrilo, da EU financira projekte, ki bi jih moral plačati onesnaževalec (odstavki 63–68). V primerih osirotelega onesnaženja, v katerih odgovorni subjekti niso znani ali pa jim ni mogoče pripisati odgovornosti, je bila uporaba javnih sredstev upravičena in potrebna za sanacijo stanja (odstavka 65 in 66). Javna sredstva se uporabijo tudi, kadar odgovorni organi niso pravočasno začeli izvrševati okoljske zakonodaje (odstavek 67). Ker ni bilo finančnega jamstva za kritje okoljske odgovornosti, so morali organi za obnovo onesnaženih območij javna sredstva uporabiti tudi v primerih, v katerih je bil onesnaževalec plačilno nesposoben (odstavek 68).

Komisija naj:

1. v okviru svoje nadzorne funkcije kot pogoj za uporabo sredstev EU za čiščenje onesnaženja določi preglede v sodelovanju z državami članicami, da so relevantni organi sprejeli vse potrebne ukrepe za zaračunanje stroškov zaradi onesnaženja onesnaževalcu, ki je zanj odgovoren;
2. preuči možnosti za zakonodajne spremembe, s katerimi bi se zahtevalo, da izvajalci uporabljajo finančno jamstvo za okoljska tveganja.

Časovni okvir: leto 2025.

To poročilo je sprejel senat I, ki ga vodi Samo Jereb, član Evropskega računskega sodišča, v Luxembourgu na zasedanju 19. maja 2021.

Za Evropsko računsko sodišče

Klaus-Heiner Lehne
Predsednik

Priloga

Priloga I – Sektorji, zajeti v direktivo o industrijskih emisijah

Direktiva o industrijskih emisijah se uporablja za naštete sektorje. V nekaterih sektorjih se uporablja samo za obrate nad določeno velikostjo:

• energetika: izgorevanje goriv v napravah, rafiniranje nafte in plina, proizvodnja koksa ter uplinjanje ali utekočinjanje premoga in drugih goriv,
• proizvodnja in predelava kovin: praženje ali sintranje kovinskih rud, proizvodnja surovega železa ali jekla ter predelava železa in jekla ter neželeznih kovin,
• nekovinska industrija: proizvodnja cementa, apna in magnezijevega oksida ter azbesta, izdelava azbestnih izdelkov in proizvodnja stekla, taljenje mineralnih snovi in žganje keramičnih izdelkov,
• kemična industrija: proizvodnja organskih in anorganskih kemikalij, gnojil, sredstev za varstvo rastlin ali biocidov, farmacevtskih izdelkov in eksplozivnih snovi,
• ravnanje z odpadki: odstranjevanje ali predelava nevarnih odpadkov, odpadkov v sežigalnici odpadkov ali napravi za sosežig odpadkov in nenevarnih odpadkov ter upravljanje odlagališč,
• proizvodnja papirne kaše iz lesa ali drugih vlaknatih materialov, papirja in kartona ter plošč na lesni podlagi,
• predhodna obdelava ali barvanje vlaken ali tkanin,
• strojenje kož,
• zakol živali ter obdelava in predelava živil iz živalskih in rastlinskih surovin,
• odstranjevanje in predelava živalskih trupel in odpadkov,
• intenzivna reja perutnine ali prašičev,
• površinska obdelava snovi, predmetov ali izdelkov z uporabo organskih topil,
• proizvodnja ogljika ali elektrografita s sežiganjem ali grafitizacijo,
• zajemanje tokov ogljikovega dioksida za namene geološkega shranjevanja,
• konzerviranje lesa in lesnih proizvodov s kemikalijami,
• neodvisno čiščenje odpadnih voda v specifičnih okoliščinah.

Kratice in okrajšave

BAT: najboljše razpoložljive tehnologije

EEA: Evropska agencija za okolje

IMPEL: Mreža za izvajanje in uveljavljanje okoljskega prava

OECD: Organizacija za gospodarsko sodelovanje in razvoj

Skladi ESI: evropski strukturni in investicijski skladi

Glosar

Evropski sklad za regionalni razvoj (ESRR): sklad EU, s katerim se krepi ekonomska in socialna kohezija v EU s financiranjem naložb, s katerimi se zmanjšujejo neravnovesja med regijami.

Finančno jamstvo: vsak finančni instrument, kot npr. zavarovalna polica, prispevek v okoljski sklad, bančna garancija, obveznica ali lastna rezerva, s katero se zagotavlja, da bo podjetje lahko izpolnilo svojo finančno obveznost v primeru odgovornosti.

Gnojilo: (sintetična ali organska) snov, ki vsebuje eno ali več hranil za rastline in se nanaša na tla, da bi se ohranila ali izboljšala njihova rodovitnost.

Internalizacija: ukrepi, sprejeti tako, da se neplačane dajatve ali stroški upoštevajo pri sestavi cen blaga in storitev.

Kohezijski sklad: sklad EU za zmanjševanje ekonomskih in socialnih razlik v EU s financiranjem naložb v državah članicah, katerih bruto nacionalni dohodek na prebivalca je manjši od 90 % povprečja EU.

LIFE: finančni instrument za podpiranje izvajanja okoljske in podnebne politike EU s sofinanciranjem projektov v državah članicah.

Mejna vrednost emisij: masa, izražena z določenimi posebnimi parametri, koncentracijo in/ali stopnjo emisije, ki se v nekem časovnem obdobju ali več časovnih obdobjih ne smejo preseči.

Načelo „onesnaževalec plača”: načelo, v skladu s katerim mora onesnaževalec plačati stroške onesnaženja, ki ga povzroči, vključno s stroški ukrepov za preprečevanje, nadzor in sanacijo onesnaženja ter stroški za družbo.

Najboljše razpoložljive tehnologije (BAT): industrijska tehnologija, zasnova obratov in operativni ukrepi z najboljšo okoljsko učinkovitostjo, kot je bilo ugotovljeno z oceno najboljših praks, ki se s časom razvijajo. Uporabljajo se za določanje mejnih vrednosti emisij in pogojev za dovoljenja.

Okoljska odgovornost: gospodarski subjekti, ki škodujejo okolju, morajo plačati za sanacijo te škode.

Podnebni ukrepi: ukrepi za boj proti podnebnim spremembam in njihovim posledicam.

Razširjena odgovornost proizvajalca: pristop, s katerim se okoljski odgovornosti proizvajalca doda popotrošniška faza življenjskega ciklusa proizvoda, vključno z recikliranjem in odlaganjem.

Skupna kmetijska politika: enotna in usklajena politika EU na področju kmetijstva, ki obsega subvencije in vrsto drugih ukrepov, zasnovanih za zagotavljanje prehranske varnosti, primernega življenjskega standarda za kmete v EU, spodbujanje razvoja podeželja in varstvo okolja.

Revizijska ekipa

V posebnih poročilih Sodišča so predstavljeni rezultati njegovih revizij politik in programov EU ali tem v zvezi z upravljanjem na posameznih področjih proračuna. Sodišče izbira in načrtuje revizijske naloge tako, da je njihov učinek kar največji, in pri tem upošteva tveganje za smotrnost ali skladnost, višino ustreznih prihodkov ali porabe, prihodnji razvoj ter politični in javni interes.

To revizijo smotrnosti je opravil revizijski senat I – Trajnostna raba naravnih virov. Senat vodi član Evropskega računskega sodišča Samo Jereb. Revizijo je vodil član Evropskega računskega sodišča Viorel Ștefan, pri njej pa so sodelovali vodja njegovega kabineta Roxana Banica in ataše v njegovem kabinetu Olivier Prigent, vodilni upravni uslužbenec Colm Friel, vodja naloge Frédéric Soblet in njegov namestnik Roberto Resegotti ter revizorji Georgios Karakatsanis, Katarzyna Radecka-Moroz in Anna Sfiligoi. Grafično oblikovanje je zagotovila Marika Meisenzahl, jezikovno podporo pa Cathryn Lindsay.

Končne opombe

¹ Na podlagi vizije, predstavljene v dokumentu General Union Environment Action Programme to 2020.

² General Union Environment Action Programme to 2020, „Living well, within the limits of our planet”, str. 14.

³ EEA, EEA 2018 water assessment.

⁴ EEA, Contamination from local sources, 2020.

⁵ EEA, Air quality in Europe, 2019.

⁶ OECD, Recommendation of the Council on Guiding Principles concerning International Economic Aspects of Environmental Policies, 2020.

⁷ Jans, Jan H. and Vedder, Hans H. B., European Environmental Law, 2008.

⁸ OECD, The Polluter-Pays Principle, Analyses and Recommendations, 1992.

⁹ OECD, Recommendation of the Council concerning the Application of the Polluter-Pays Principle to Accidental Pollution, 1989.

¹⁰ UNCED, Rio Declaration on Environment and Development, 1992.

¹¹ Pogodba o delovanju Evropske unije.

¹² Ecologic Institute, Updated Inventory and Assessment of Soil Protection Policy Instruments in EU Member States, 2017.

¹³ The costs of not implementing EU environmental law, končno poročilo, 2019.

¹⁴ Posebno poročilo št. 13/2020 – Biotska raznovrstnost na kmetijskih zemljiščih: s prispevkom SKP se upad ni ustavil.

¹⁵ Informacije Komisije o okolju in učinkoviti rabi virov v okviru kohezijske politike.

¹⁶ Uredba (EU) 1293/2013.

¹⁷ Glej npr. posebna poročila Sodišča št. 19/2018, št. 22/2016, št. 23/2015, št. 2/2015, št. 4/2014, št. 23/2012 in št. 20/2012.

¹⁸ Glej npr. Posebno poročilo št. 23/2018 – Onesnaženost zraka: naše zdravje še vedno ni dovolj zaščiteno, Posebno poročilo št. 18/2020 – Sistem EU za trgovanje z emisijami: brezplačna dodelitev pravic bi morala biti bolj ciljno usmerjena in Posebno poročilo št. XX/2021 o SKP in podnebju.

¹⁹ Evropska komisija, Evaluation of the Industrial Emissions Directive (IED), SWD(2020) 181 final.

²⁰ Ricardo Energy & Environment, Ex-post assessment of costs and benefits from implementing BAT under the IED, 2018.

²¹ Evropski zeleni dogovor.

²² Evropska komisija, Smernice o državni pomoči za varstvo okolja in energijo za obdobje 2014–2020, UL C 200, 2014.

²³ Člen 8.4(a) in (b) Direktive 2004/35/ES.

²⁴ EEA, Costs of air pollution from European industrial facilities 2008–2012, 2014.

²⁵ Glavne zavezujoče ciljne vrednosti za različne tokove odpadkov so povzete v pregledu Sodišča št. 04: Ukrepi EU za reševanje problema plastičnih odpadkov.

²⁶ Study on investment needs in the waste sector and on the financing of municipal waste management in Member States, 2019.

²⁷ OECD, Financing Water Supply, Sanitation and Flood Protection, 2020.

²⁸ OECD, Financing Water Supply, Sanitation and Flood Protection, 2020.

²⁹ Fitness Check of the WFD, SWD(2019) 439 final, str. 64.

³⁰ EEA, Use of freshwater resources in Europe, 2020.

³¹ Coûts des principales pollutions agricoles de l’eau, République Française, Ministère de l'écologie, Service de l'économie, de l'évaluation et de l'intégration du développement durable, Études & documents n. 52, 2011.

³² Fitness Check of the WFD, SWD(2019) 439 final.

³³ Ascott, M. J., Gooddy, D. C., Wang, L. in drugi, Global patterns of nitrate storage in the vadose zone, 2017.

³⁴ Ecologic Institute, Updated Inventory and Assessment of Soil Protection Policy Instruments in EU Member States, 2017.

³⁵ Ocena za EU‑25 (vključno z Združenim kraljestvom in brez Bolgarije, Hrvaške in Romunije), Impact Assessment of the Thematic Strategy on Soil Protection, SEC(2006) 620.

³⁶ JRC, Status of local soil contamination in Europe, 2018.

³⁷ SWD/2016/0121 final, str. 21.

³⁸ SWD/2016/0121 final, str. 37 in 70.

³⁹ Multi-Annual ELD Work Programme (MAWP) for the period 2017-2020.

⁴⁰ Multi-Annual ELD Rolling Work Programme (MARWP) for the period 2021-2024.

⁴¹ Člen 2 Direktive 2004/35/ES.

⁴² SWD/2016/0121 final, str. 60.

⁴³ Poročila o 18.–22. sestanku vladne skupine strokovnjakov za direktivo o okoljski odgovornosti.

⁴⁴ Uvodna izjava št. 9 Resolucije Evropskega parlamenta z dne 26. oktobra 2017.

⁴⁵ Uredba (EU) 2019/1010.

⁴⁶ Obvestilo Komisije 2021/C 118/01

⁴⁷ Pravilnik projekta mreže IMPEL.

⁴⁸ SWD/2016/0121 final, str. 35.

⁴⁹ Člen 14 Direktive 2004/35/ES.

⁵⁰ Fogleman, V., Improving financial security in the context of the Environmental Liability Directive, 2020, str. 127 in 128.

⁵¹ Fogleman, V., Improving financial security in the context of the Environmental Liability Directive, 2020.

⁵² Multi-Annual ELD Rolling Work Programme (MARWP) for the period 2021-2024, str. 8 in 9.

⁵³ Sporočilo Komisije, Smernice o državni pomoči za varstvo okolja in energijo za obdobje 2014–2020, 2014/C 200.

⁵⁴ EEA, Onesnaženost tal: zaskrbljujoča zapuščina industrializacije, 2019.

⁵⁵ Sodba Sodišča (tretji senat) z dne 26. aprila 2007, zadeva C-135/05.

⁵⁶ Čas za Evropo: obnova in priprava za naslednjo generacijo, COM(2020) 456.

Časovnica

Stik

EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE
12, rue Alcide De Gasperi
L-1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1
Vprašanja: eca.europa.eu/sl/Pages/ContactForm.aspx
Spletišče: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Veliko dodatnih informacij o Evropski uniji je na voljo na internetu.
Dostop je mogoč na strežniku Europa (http://europa.eu).

Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2021

AVTORSKE PRAVICE

© Evropska unija, 2021

Politika Evropskega računskega sodišča (Sodišča) glede ponovne uporabe se izvaja s sklepom Decision of the European Court of Auditors No 6-2019 o politiki odprtih podatkov in ponovni uporabi dokumentov.

Če ni drugače navedeno (npr. v posameznih obvestilih o avtorskih pravicah), so vsebine Sodišča, ki so v lasti EU, pod licenco Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). To pomeni, da je ponovna uporaba dovoljena, če se ustrezno navede vir in označijo spremembe. Oseba, ki dokumente ponovno uporabi, ne sme potvoriti njihovega prvotnega pomena ali sporočila. Sodišče ni odgovorno za morebitne posledice ponovne uporabe.

Če so na gradivu prikazane določljive fizične osebe, npr. na fotografijah uslužbencev Sodišča, ali če gradivo vsebuje dela tretjih strani, je treba pridobiti dodatne pravice. Kadar je pridobljeno dovoljenje, se z njim razveljavi in nadomesti zgoraj omenjeno splošno dovoljenje, zato morajo biti v njem jasno navedene omejitve glede uporabe.

Za uporabo in prikazovanje vsebin, katerih lastnica ni EU, je morda treba pridobiti dovoljenje neposredno od imetnikov avtorskih pravic.

Programska oprema ali dokumenti, za katere veljajo pravice industrijske lastnine, kot so patenti, blagovne znamke, registrirani modeli, logotipi in imena, niso vključeni v politiko Sodišča glede ponovne uporabe in vam niso dani na voljo v okviru licence.

Na spletiščih institucij Evropske unije znotraj domene europa.eu so povezave do spletišč tretjih oseb. Ker Sodišče na ta spletišča ne more vplivati, vas poziva, da preberete njihove dokumente o politiki glede varstva osebnih podatkov in avtorskih pravic.

Uporaba logotipa Evropskega računskega sodišča

Logotip Sodišča se ne sme uporabiti brez njegove predhodne privolitve.

Stik z EU

Osebno
Po vsej Evropski uniji je na stotine informacijskih točk Europe Direct. Naslov najbližje lahko najdete na spletni strani: https://europa.eu/european-union/contact_sl.

Po telefonu ali elektronski pošti
Europe Direct je služba, ki odgovarja na vaša vprašanja o Evropski uniji. Nanjo se lahko obrnete:

• s klicem na brezplačno telefonsko številko: 00 800 6 7 8 9 10 11 (nekateri ponudniki lahko klic zaračunajo),
• s klicem na navadno telefonsko številko: +32 22999696 ali
• po elektronski pošti s spletne strani: https://europa.eu/european-union/contact_sl.

Iskanje informacij o EU

Na spletu
Informacije o Evropski uniji v vseh uradnih jezikih EU so na voljo na spletišču Europa: https://europa.eu/european-union/index_sl.

Publikacije EU
Brezplačne in plačljive publikacije EU lahko prenesete s http://op.europa.eu/sl/publications ali jih tam naročite. Za več izvodov brezplačnih publikacij se obrnite na Europe Direct ali najbližjo informacijsko točko (https://europa.eu/european-union/contact_sl).

Zakonodaja EU in drugi dokumenti
Do pravnih informacij EU, vključno z vso zakonodajo EU od leta 1952 v vseh uradnih jezikovnih različicah, lahko dostopate na spletišču EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.

Odprti podatki EU
Do podatkovnih zbirk EU lahko dostopate na portalu odprtih podatkov EU (http://data.europa.eu/euodp/sl). Podatke lahko brezplačno prenesete in uporabite tudi v komercialne namene.