Het beginsel “de vervuiler betaalt”: inconsistente toepassing in de milieubeleidslijnen en -acties van de EU

Samenvatting

Het beginsel dat de vervuiler betaalt, is een van de belangrijkste beginselen die ten grondslag liggen aan het milieubeleid van de Europese Unie (EU). Het beginsel houdt in dat de vervuilers de kosten van hun verontreiniging dragen, met inbegrip van de kosten van de maatregelen om verontreiniging te voorkomen, te beheersen en te verhelpen, en de kosten die dit teweegbrengt voor de maatschappij. Door de toepassing van dit beginsel worden vervuilers ertoe aangespoord milieuschade te vermijden en worden zij verantwoordelijk gesteld voor de verontreiniging die zij veroorzaken. Ook de kosten van het herstel komen voor rekening van de vervuiler, en niet van de belastingplichtige.

In dit verslag wordt met name bekeken of het beginsel goed is toegepast op vier EU-milieubeleidsterreinen: industriële vervuiling, afval, water en bodem. Wij hebben beoordeeld of de acties van de Commissie in verband met de milieuaansprakelijkheidsrichtlijn (MAR) met het oog op de regulering van milieuschade als gevolg van economische activiteiten, resultaten hebben opgeleverd. Tot slot hebben we beoordeeld of de Commissie en de lidstaten hebben voorkomen dat uitgaven die voor rekening van de vervuilers behoorden te komen, zijn betaald uit de EU-begroting. In de periode 2014‑2020 bedraagt de geplande EU-begroting voor het cohesiebeleid en het LIFE-programma ongeveer 29 miljard EUR voor projecten die specifiek gericht zijn op milieubescherming. Wij hebben de EU-uitgaven en -acties met betrekking tot het meerjarig financieel kader 2014‑2020 onderzocht.

We hebben om de volgende redenen besloten dit onderwerp aan een controle te onderwerpen:

• Verontreiniging vormt een aanzienlijke kostenpost voor de maatschappij en is een belangrijk punt van zorg voor EU-burgers.
• Het beginsel dat de vervuiler betaalt, is een belangrijk instrument voor de doelmatige en billijke verwezenlijking van de Europese milieudoelstellingen.
• In dit verslag wordt nagegaan welke mogelijkheden er zijn om het beginsel beter te integreren in toekomstige milieuwetgeving en in de EU-financiering voor milieuherstelprojecten.
• De conclusies en aanbevelingen van dit verslag zijn ook relevant voor het toezicht van het Parlement en de Raad op alle milieuwetgeving en de evaluatie van de milieuaansprakelijkheidsrichtlijn door de Commissie, die in 2023 moet zijn afgerond.

In het algemeen hebben wij geconstateerd dat het beginsel dat de vervuiler betaalt in uiteenlopende mate tot uitdrukking komt en wordt toegepast in de verschillende EU-milieubeleidslijnen en dat de dekking en toepassing ervan onvolledig was. Wat milieuaansprakelijkheid betreft, hebben de acties van de Commissie ter ondersteuning van de uitvoering van de milieuaansprakelijkheidsrichtlijn door de lidstaten belangrijke tekortkomingen, zoals onduidelijke kernbegrippen en definities en het ontbreken van financiële zekerheid in geval van insolventie, niet verholpen. De EU-begroting wordt soms gebruikt om saneringsacties te financieren, die volgens het beginsel dat de vervuiler betaalt door de vervuilers hadden moeten worden gefinancierd.

Wij bevelen de Commissie aan:

• na te gaan welke mogelijkheden er zijn om het beginsel dat de vervuiler betaalt sterker te integreren in de milieuwetgeving;
• te overwegen de toepassing van de milieuaansprakelijkheidsrichtlijn te verbeteren;
• te voorkomen dat EU-middelen worden gebruikt om projecten te financieren die door de vervuiler zouden moeten worden gefinancierd.

Inleiding

Het milieubeleid van de Europese Unie (EU) heeft tot doel ervoor te zorgen dat alle EU-burgers in een gezonde omgeving leven waar de natuurlijke hulpbronnen op duurzame wijze worden beheerd en de biodiversiteit wordt beschermd¹. In de afgelopen decennia is de uitstoot van verontreinigende stoffen in de lucht, het water en de bodem aanzienlijk gedaald², maar verontreiniging en milieuschade blijven een grote uitdaging.

In de EU moet 26 % van de grondwaterlichamen nog een “goede chemische toestand” bereiken en ongeveer 60 % van de oppervlaktewateren (rivieren, meren, overgangs- en kustwateren) verkeert niet in een goede chemische en ecologische toestand³. De EU telt ongeveer 2,8 miljoen locaties die mogelijk verontreinigd zijn, voornamelijk als gevolg van industriële activiteiten en afvalverwijdering⁴. Luchtverontreiniging, het grootste milieugerelateerde gezondheidsrisico in de EU, tast ook de vegetatie en ecosystemen aan⁵.

De oorsprong van het beginsel “de vervuiler betaalt”

De Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) heeft in 1972 het beginsel ingevoerd dat de vervuiler betaalt (Polluter Pays Principle — PPP)⁶. Overeenkomstig dit beginsel moet de vervuiler de kosten dragen van de uitvoering van de overheidsmaatregelen ter voorkoming en bestrijding van verontreiniging, om ervoor te zorgen dat het milieu in een aanvaardbare toestand verkeert. Beleidsmakers kunnen dit beginsel gebruiken om verontreiniging tegen te gaan en het milieu te herstellen. Door het PPP toe te passen worden vervuilers ertoe aangespoord milieuschade te vermijden en worden zij verantwoordelijk gesteld voor de verontreiniging die zij veroorzaken. Ook de kosten die ontstaan door verontreiniging komen voor rekening van de vervuiler, en niet van de belastingplichtige. In economisch opzicht komt dit neer op de “internalisering” van “negatieve externe milieueffecten”. Wanneer de kosten van de verontreiniging worden doorberekend aan de vervuiler, stijgt de prijs van goederen en diensten om deze kosten te dekken. De voorkeur van de consument voor lagere prijzen stimuleert zo de producenten om minder verontreinigende producten op de markt te brengen⁷.

De werkingssfeer van het PPP is sinds 1972 geleidelijk uitgebreid (figuur 1)⁸. Het beginsel had aanvankelijk uitsluitend betrekking op de kosten van de preventie en bestrijding van verontreiniging, maar werd later uitgebreid met de kosten van de maatregelen die de autoriteiten namen om de uitstoot van verontreinigende stoffen aan te pakken. Een verdere uitbreiding van het PPP had betrekking op milieuaansprakelijkheid: vervuilers moesten betalen voor de door hen veroorzaakte milieuschade, ongeacht of de schade veroorzakende verontreiniging onder de wettelijke grenswaarden lag (de zogeheten “toelaatbare restverontreiniging”) dan wel onopzettelijk werd veroorzaakt⁹.

Bron: ERK.

In 1992 werd het PPP in de VN-Verklaring inzake milieu en ontwikkeling (algemeen bekend als de “Verklaring van Rio de Janeiro”¹⁰) opgenomen in de 27 leidende beginselen van toekomstige duurzame ontwikkeling.

Het PPP in de EU

Beleidskader

Het PPP ligt ten grondslag aan het milieubeleid van de EU. Artikel 191, lid 2, van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU) van 2007¹¹ bepaalt het volgende: “[Het milieubeleid van de Unie] berust op het voorzorgsbeginsel en het beginsel van preventief handelen, het beginsel dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron dienen te worden bestreden, en het beginsel dat de vervuiler betaalt.” De EU-wetgevers zijn bij de vaststelling van EU-beleid op andere gebieden dan het milieu — zoals vervoers-, visserij- en landbouwbeleid — niet gebonden aan het beginsel, zelfs wanneer dat aanmerkelijke gevolgen voor het milieu kan hebben.

De Europese Commissie is verantwoordelijk voor de opstelling van voorstellen voor milieuwetgeving met het PPP als uitgangspunt, terwijl de lidstaten verantwoordelijk zijn voor de omzetting, toepassing en handhaving van de EU-milieurichtlijnen en -verordeningen. De wetgevers op EU- en nationaal niveau beschikken over diverse instrumenten om het PPP toe te passen, zoals blijkt uit figuur 2.

Bron: ERK, aangepast op basis van “Principles of EU Environmental Law, The Polluter Pays Principle” van de Europese Commissie.

In de afgelopen decennia heeft de EU een breed scala aan milieuwetgeving aangenomen. Het beleid heeft betrekking op milieuvraagstukken, zoals biodiversiteit, bosbouw, bodem- en landgebruik, water en lucht. Andere beleidsmaatregelen zijn specifiek gericht op bronnen van verontreiniging, zoals chemische stoffen, industriële verontreiniging en afval. De relevante milieuwetgeving wat betreft de toepassing van het PPP omvat onder meer de volgende wetgevingsteksten:

• De richtlijn inzake industriële emissies (2010/75/EU) (RIE), die aan de hand van een vergunningensysteem emissiegrenswaarden vaststelt voor ongeveer 52 000 grote industriële installaties in de EU. De RIE is gebaseerd op een geïntegreerde aanpak, zodat er bij de verstrekking van vergunningen rekening moet worden gehouden met de totale milieuprestatie van de installatie, met inbegrip van onder meer verontreinigende stoffen, het gebruik van grondstoffen, energie-efficiëntie en het herstel van de locatie na sluiting van de installatie.
• De kaderrichtlijn afvalstoffen (2008/98/EG), die betrekking heeft op afvalstoffenbeheer. Andere rechtsinstrumenten hebben betrekking op specifieke kwesties en afvalsoorten, zoals verpakkingsafval, kunststofproducten voor eenmalig gebruik, elektrische en elektronische apparatuur, batterijen en accu’s, autowrakken, mijnafval, het storten en de overbrenging van afvalstoffen.
• De kaderrichtlijn water (KRW) (2000/60/EG), die betrekking heeft op het waterbeleid, samen met de bijbehorende richtlijnen zoals de richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater (91/271/EEG), de drinkwaterrichtlijn (2020/2184) en de overstromingsrichtlijn (2007/60/EG). Andere sectorspecifieke wetgeving heeft betrekking op waterverontreiniging, zoals de pesticidenrichtlijn (2009/128/EG) of de nitratenrichtlijn (91/676/EEG).
• De milieuaansprakelijkheidsrichtlijn (2004/35/EG) (MAR), die het EU-kader voor milieuaansprakelijkheid vormt. Milieuaansprakelijkheid houdt in dat marktdeelnemers die het milieu schade toebrengen, moeten betalen voor het herstel daarvan en bijgevolg worden gestimuleerd om schade te voorkomen. Krachtens de MAR moet de verantwoordelijke exploitant, wanneer aanmerkelijke milieuschade aan bodem, water en biodiversiteit het gevolg is van een risicovol geachte economische activiteit (zoals nader omschreven in bijlage III bij de MAR), op eigen kosten alle nodige herstelmaatregelen nemen. Voor economische activiteiten die niet als risicovol voor het milieu worden beschouwd, met inbegrip van landbouwactiviteiten, bepaalt de MAR dat exploitanten de schade aan de biodiversiteit alleen moeten herstellen wanneer zij een fout hebben begaan of nalatig zijn geweest.
• De ondernemingen die gevaarlijke chemische stoffen opslaan, zijn ook onderworpen aan de Seveso-richtlijn (2012/18/EU), die gericht is op het voorkomen van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken.
• De vogelrichtlijn (2009/147/EG) en de habitatrichtlijn (92/43/EEG), samen ook wel de natuurrichtlijnen genoemd, die de hoeksteen van het EU-biodiversiteitsbeleid vormen. Uit hoofde van de natuurrichtlijnen moeten de lidstaten natuurlijke habitats beschermen. De lidstaten kunnen daarvoor gebruik maken van EU-financiering. In de habitatrichtlijn is uitdrukkelijk bepaald dat het PPP slechts in beperkte mate van toepassing is op natuurbehoud. De MAR heeft betrekking op aanmerkelijke schade aan beschermde soorten en habitats.

Er is geen centrale EU-kaderwetgeving met betrekking tot bodemverontreiniging. Evenwel werden er ongeveer 35 EU-instrumenten voor wetgeving, strategisch beleid en financiering aangemerkt als mogelijk relevant voor bodembescherming¹².

EU-financiering

Verontreiniging levert aanzienlijke kosten op voor de EU-burgers. Er is geen uitgebreide schatting gemaakt van de totale kosten van verontreiniging voor de maatschappij. In een recente, in opdracht van de Commissie verrichte studie worden de kosten en gederfde baten als gevolg van niet-naleving van de vereisten op grond van EU-milieuwetgeving geschat op ongeveer 55 miljard EUR per jaar¹³.

Een aanzienlijk deel van de EU-begroting is bestemd voor de verwezenlijking van de EU-doelstellingen inzake klimaatverandering en milieu. In de periode 2014‑2020 heeft de EU toegezegd ten minste 20 % van haar totale begroting aan klimaatactie te besteden. De EU integreert milieudoelstellingen in veel van haar financieringsprogramma’s. Zo heeft de Commissie van 66 miljard EUR aan uitgaven voor het gemeenschappelijk landbouwbeleid en 1 miljard EUR aan visserijuitgaven in de periode 2014‑2020 aangegeven dat zij ten goede komen aan de biodiversiteit, hoewel uit een recent verslag blijkt dat deze bedragen te hoog zijn geschat¹⁴.

De EU-begroting ondersteunt projecten op het gebied van de sanering van verontreinigde locaties en milieubescherming hoofdzakelijk via de cohesiebeleidsfondsen (d.w.z. het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling en het Cohesiefonds), onder het brede thema “Milieu en hulpbronneneficiëntie”, en het LIFE-programma (LIFE). Hiermee wordt bijgedragen in de kosten van de infrastructuur die in bepaalde lidstaten nodig is om afvalwater te zuiveren en afval te beheren en worden maatregelen ondersteund om de toestand van het milieu te bewaken en groene infrastructuur te ontwikkelen¹⁵.

LIFE¹⁶ is een EU-programma gericht op milieu en klimaatverandering. In het meerjarig financieel kader voor 2014‑2020 is 2,6 miljard EUR uitgetrokken voor het LIFE-subprogramma Milieu.

In de periode 2014‑2020 bedraagt de geplande EU-begroting voor het cohesiebeleid en LIFE ongeveer 29 miljard EUR voor projecten die specifiek gericht zijn op milieubescherming (figuur 3).

Bron: ERK, op basis van gegevens die in april 2021 zijn ontleend aan de databank van de Europese Commissie met de geplande EU-uitgaven in het kader van de Europese structuur- en investeringsfondsen en het LIFE-subprogramma Milieu.

Reikwijdte en aanpak van de controle

Verontreiniging vormt een aanzienlijke kostenpost voor de maatschappij en is een belangrijk punt van zorg voor EU-burgers. Het beginsel dat de vervuiler betaalt, is een belangrijk instrument voor de doelmatige en billijke verwezenlijking van de Europese milieudoelstellingen. In eerdere verslagen constateerden wij gevallen waarin het PPP niet was toegepast¹⁷. Wij hebben het PPP als zodanig echter nog niet eerder onderzocht. In dit verslag worden mogelijkheden vastgesteld om het PPP beter te integreren in toekomstige milieuwetgeving en in de EU-financiering voor milieuherstelprojecten. De conclusies en aanbevelingen van dit verslag zijn relevant voor het Parlement en de Raad met het oog op het toezicht op alle milieuwetgeving en de evaluatie van de MAR door de Commissie, die in 2023 moet zijn afgerond.

Wij hebben het EU-beleidskader voor het PPP beoordeeld. We hebben beoordeeld:

• of het beginsel goed wordt toegepast op vier EU-milieubeleidsterreinen: industriële vervuiling, afval, water en bodem;
• of de acties van de Commissie in verband met de MAR resultaten hebben opgeleverd;
• of de Commissie en de lidstaten hebben voorkomen dat uitgaven die voor rekening van de vervuilers behoorden te komen, zijn betaald uit de EU-begroting.

Wij hebben de EU-uitgaven en -acties met betrekking tot het meerjarig financieel kader 2014‑2020 onderzocht. In onze controle hebben wij ons niet gericht op de energie- en klimaatsector, noch op luchtverontreiniging, aangezien wij die onderwerpen in diverse andere verslagen aan de orde hebben gesteld¹⁸. Wij hebben de milieubelastingen van de lidstaten uitgesloten van ons onderzoek.

Bij onze controlewerkzaamheden hebben we:

• de verslagen van de Commissie en de betrokken agentschappen en andere acties in verband met de toepassing van het PPP in het EU-beleid onderzocht;
• toelichting ontvangen van de nationale autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van de MAR in Italië, Polen en Portugal. Wij hebben deze lidstaten geselecteerd op basis van het aantal gemelde gevallen in verband met de MAR, rekening houdend met het geografisch evenwicht;
• 42 milieuherstelprojecten aan een controle onderworpen. Hierbij hebben wij milieuherstelprojecten geselecteerd die in de periode 2014‑2020 in totaal 180 miljoen EUR uit de cohesiebeleidsfondsen en LIFE hebben ontvangen in Italië, Polen en Portugal. We hebben deze projecten geselecteerd omdat hieruit saneringswerkzaamheden worden gefinancierd die het gevolg zijn van door de mens veroorzaakte verontreiniging.

Opmerkingen

Het PPP ligt ten grondslag aan de milieuwetgeving van de EU

Wij hebben onderzocht hoe de EU het PPP heeft geïntegreerd op belangrijke wetgevingsterreinen, zoals de RIE wat betreft industriële verontreiniging, de kaderrichtlijn afvalstoffen wat betreft afval, de kaderrichtlijn water wat betreft waterverontreiniging en diverse richtlijnen en verordeningen met betrekking tot bodemverontreiniging. We hebben gecontroleerd of zij bepalingen omvatten inzake de toepassing van het PPP en in hoeverre de vervuilers voor de door hen veroorzaakte verontreiniging moeten betalen.

Het PPP is van toepassing op de meest verontreinigende installaties, maar de kosten van restverontreiniging voor de maatschappij blijven hoog

Bron: Eurostat en EEA.

De RIE is van toepassing op 33 bedrijfstakken (bijlage I). In sommige bedrijfstakken vallen alle installaties onder de richtlijn. In andere sectoren heeft deze betrekking op grotere installaties (bijvoorbeeld elektriciteitscentrales met een totaal nominaal thermisch ingangsvermogen van meer dan 50 MW).

Voor installaties die onder de richtlijn vallen, is een exploitatievergunning vereist waarin specifieke regels en emissiegrenswaarden zijn vastgesteld op basis van conclusies over “beste beschikbare technieken” (Best Available Techniques — BAT’s). De daarmee samenhangende BAT-referentiedocumenten bieden technische oplossingen om de verontreiniging te beperken en tegelijk industriële installaties economisch levensvatbaar te houden. De Commissie herziet en actualiseert de conclusies over BAT’s regelmatig; alle bestaande betrokken installaties moeten eraan voldoen na een overgangsperiode van vier jaar, en nieuwe installaties moeten meteen conform zijn. De autoriteiten van de lidstaten inspecteren de installaties die onder de RIE vallen, leggen sancties op voor installaties die er niet aan voldoen en sluiten deze in de ernstigste gevallen.

De Commissie heeft in 2020 een evaluatie van de RIE¹⁹ gepubliceerd waaruit bleek dat de kosten van schade door emissies in de lucht van alle RIE-installaties tussen 2010 en 2017 met ongeveer 50 % waren gedaald. De Commissie heeft de kosten en baten van de RIE voor bepaalde sectoren geschat: zo kost de naleving van de RIE in de ijzer- en staalsector ongeveer 90 miljoen EUR per jaar, terwijl de preventie van verontreiniging een jaarlijkse besparing van 932 miljoen EUR oplevert²⁰. In haar mededeling over de Europese Green Deal²¹ heeft de Commissie aangekondigd te komen met een herzieningsvoorstel voor de EU-maatregelen ter bestrijding van verontreiniging door grote industriële installaties.

De kosten in verband met de naleving van de voorwaarden van de RIE-vergunningen komen voor rekening van de eigenaren van de installaties. Dit houdt tevens in dat zij maatregelen moeten nemen om de emissies binnen de wettelijke grenzen te houden, waarbij zij de kosten van de preventie en bestrijding van verontreiniging internaliseren. Maatregelen die verder gaan dan de bestaande normen mogen echter wel met overheidsmiddelen worden ondersteund²². Als installaties aanmerkelijke milieuschade veroorzaken, vallen zij onder de MAR (zie de paragrafen 42-62), wat betekent dat hiervoor herstelmaatregelen moeten worden betaald. Een meerderheid (17) van de lidstaten stelt installaties niet aansprakelijk wanneer de milieuschade het gevolg is van emissies die op grond van hun vergunning zijn toegestaan²³ en de installatie geen fout of nalatigheid kan worden toegerekend.

De RIE heeft betrekking op de meest verontreinigende industriële installaties, zoals nader uiteengezet in paragraaf 20. In de RIE is niet bepaald dat de kosten voor de maatschappij van de impact van restverontreiniging moeten worden gedragen door de installaties. In 2014 schatte het Europees Milieuagentschap (EEA) dat de kosten voor de maatschappij van schade als gevolg van restverontreiniging van de lucht die in de periode 2008‑2012 was veroorzaakt door 14 000 grote industriële installaties tussen 329 miljard EUR en 1 053 miljard EUR bedroegen²⁴.

Onder de 42 door ons onderzochte milieuherstelprojecten bevond zich een project ter bestrijding van de door een grote staal- en ijzerfabriek veroorzaakte verontreiniging dat niet in overeenstemming was met de RIE (kader 1).

In de afvalwetgeving wordt rekening gehouden met het PPP, maar deze garandeert niet dat vervuilers de volledige kosten van de verontreiniging dragen

Bron: alle gegevens zijn afkomstig van Eurostat.

Afval is een bron van lucht-, water- en bodemverontreiniging. Met het EU-wetgevingskader inzake afval wordt gestreefd naar de toepassing van een “afvalhiërarchie” (figuur 6) om de hoeveelheid afval te verminderen en onvermijdelijk afval als hulpbron te gebruiken.

Bron: kaderrichtlijn afvalstoffen.

Krachtens de richtlijn moeten de lidstaten bindende doelstellingen halen²⁵. Zo moet tegen 2025 55 % van het stedelijk afval worden klaargemaakt voor hergebruik of recycling (oplopend tot 60 % tegen 2030 en 65 % tegen 2035, waarbij niet meer dan 10 % mag worden overgebracht naar stortplaatsen).

De kaderrichtlijn afval bepaalt het volgende: “Overeenkomstig het beginsel “de vervuiler betaalt” worden de kosten van het afvalbeheer, met inbegrip van de kosten voor de noodzakelijke infrastructuur en de exploitatie ervan, gedragen door de oorspronkelijke producent van de afvalstoffen of door de huidige of vorige houders van afvalstoffen”. De lidstaten besluiten of de kosten van het afvalbeheer voor rekening komen van de eindgebruiker (bijv. de consument die het afval verwijdert) of geheel of gedeeltelijk voor rekening komen van de producent van het product dat afval is geworden. Dit noemen we de “uitgebreide producentenverantwoordelijkheid”. Dit is niet de enige manier om het PPP toe te passen. Zo is in de richtlijn inzake plastic draagtassen bepaald dat de lidstaten maatregelen moeten nemen zoals nationale reductiestreefcijfers en/of economische instrumenten (bijv. vergoedingen of belastingen).

Uit hoofde van regelingen inzake uitgebreide producentenverantwoordelijkheid zijn producenten verantwoordelijk voor het beheer van hun producten zodra deze afval zijn geworden. In de prijs die producenten en consumenten betalen, is bijgevolg rekening gehouden met de kosten van het afvalbeheer, waardoor de kosten voor de overheid en de belastingplichtige dalen. Dergelijke regelingen stimuleren producenten ook om groenere producten te ontwikkelen die onnodig afval voorkomen. Zulke regelingen zijn verplicht voor bepaalde afvalstromen, zoals elektrisch en elektronisch afval, batterijen, accu’s en autowrakken, en zullen tegen 2024 verplicht zijn voor al het verpakkingsafval, kunststofproducten voor eenmalig gebruik en vistuig.

De heffingen die in rekening worden gebracht aan burgers of bedrijven, moeten in verhouding staan tot het geproduceerde afval en rekening houden met de veroorzaakte milieuschade. Volgens een studie over de financiering van het afvalbeheer²⁶ blijkt uit de gegevens dat externe milieueffecten slechts in beperkte mate worden geïnternaliseerd in de door de huishoudens betaalde gebruikersheffingen.

Volgens de planning zou de EU-begroting, hoofdzakelijk via het cohesiebeleid, in de periode 2014‑2020 4,3 miljard EUR bijdragen aan de financiering van de afvalbeheerinfrastructuur voor de inzameling, sortering en verwerking van afval.

Vervuilers dragen niet de volledige kosten van waterverontreiniging

Bron: alle gegevens zijn afkomstig uit de EEA-beoordeling van de Europese wateren van 2018.

In de kaderrichtlijn water wordt een gemeenschappelijk kader vastgesteld om alle soorten wateren in de EU te beschermen en verdere achteruitgang van de waterkwaliteit te voorkomen. De richtlijn voorziet in doelstellingen voor oppervlaktewater- en grondwaterlichamen.

De OESO schat²⁷ dat de lidstaten nu al ongeveer 100 miljard EUR per jaar uitgeven aan de watervoorziening en waterzuivering en dat zij (met uitzondering van Duitsland) dat bedrag met meer dan 25 % zullen moeten verhogen om de doelstellingen van de EU-wetgeving inzake afvalwaterzuivering en drinkwater te halen. Dit bedrag is exclusief de investeringen die nodig zijn om de bestaande infrastructuur te vernieuwen of om te voldoen aan de doelstellingen van de kaderrichtlijn water en de overstromingsrichtlijn.

Op grond van artikel 9 van de kaderrichtlijn water moeten de lidstaten “rekening [houden] met het beginsel van terugwinning van de kosten van waterdiensten, inclusief milieukosten en kosten van de hulpbronnen, […] overeenkomstig met name het beginsel dat de vervuiler betaalt”. De lidstaten moeten ervoor zorgen dat de industrie, de landbouw en de huishoudens een passende bijdrage betalen voor de terugwinning van kosten voor waterdiensten die in verhouding staat tot hun waterverbruik. Figuur 8 hieronder geeft een overzicht van het watergebruik per economische sector.

Bron: ERK, gebaseerd op EEA-gegevens voor de lidstaten van het Europees Milieuagentschap en de landen die ermee samenwerken.

Bij de vaststelling van hun waterprijsbeleid kunnen de lidstaten rekening houden met de sociale, ecologische en economische effecten van kostenterugwinning. Zij kunnen dus naar eigen inzicht bepalen wie hoeveel moet betalen voor welke dienst. Het arrest van het HvJ-EU in zaak C-525/12 bevestigde dat de lidstaten niet verplicht zijn kostenterugwinning toe te passen op al het watergebruik.

In de EU betalen de gebruikers gemiddeld ongeveer 70 % van de kosten van de watervoorziening (via de watertarieven), terwijl de overheid de resterende 30 % financiert, hoewel er aanzienlijke verschillen bestaan tussen regio’s en lidstaten²⁸. De EU-huishoudens betalen doorgaans het grootste deel van de kosten van de watervoorziening en de sanitaire voorzieningen²⁹, ook al verbruiken zij slechts 10 % van het water, zoals blijkt uit figuur 8. De landbouw, de sector die de grootste druk op de hernieuwbare zoetwatervoorraden legt³⁰, draagt het minst bij. Volgens een raming in een studie van 2011 betaalt elk huishouden in Frankrijk in de meest getroffen gebieden jaarlijks tot 494 EUR aan extra kosten als gevolg van verontreiniging door de landbouw³¹.

De Commissie heeft in 2019 geconstateerd³² dat de lidstaten verdere vooruitgang moeten boeken bij het doorberekenen van milieu- en hulpbronnenkosten in de watertarieven. Hoewel er vooruitgang is geboekt bij de aanpak van specifieke verontreinigende stoffen, dekt de waterprijs voor veel bedrijven niet de volledige kosten in verband met de verontreinigende stoffen die zij in het water lozen.

Het kostenterugwinningsbeginsel is moeilijk toe te passen op verontreiniging uit diffuse bronnen, bijvoorbeeld uit de landbouw, waar het moeilijk is om de vervuilers te identificeren. De landbouwsector hoeft vaak niet te betalen voor afvalwaterzuivering, omdat het grootste deel van het gebruikte water niet in de riolering terechtkomt (en het water dus niet wordt gezuiverd). In de EU is diffuse verontreiniging door in de landbouw gebruikte nitraten en pesticiden de voornaamste oorzaak dat het grondwater geen goede chemische toestand bereikt. Nitraatverontreiniging vormt een groot risico voor de toekomst van grondwaterlichamen, aangezien deskundigen hebben aangetoond³³ dat momenteel enorme hoeveelheden nitraten zijn opgeslagen in de rotsachtige lagen tussen de bodem en grondwaterlichamen. Aangezien nitraten zich langzaam door het gesteente verplaatsen, kan het een eeuw of langer duren voordat de verontreinigende stoffen het grondwaterlichaam bereiken, waardoor veranderingen in landbouwpraktijken een vertraagd effect hebben op de grondwaterkwaliteit.

Er is geen algemeen EU-wetgevingskader dat bescherming biedt tegen bodemverontreiniging

Bron: EEA Signals 2019 , JRC, Status of local soil contamination in Europe , Eionet National Reference Centre Soil.

Diverse EU-richtlijnen en -verordeningen dragen bij tot het voorkomen en beperken van bodemverontreiniging en bestrijken de sectoren die de bodem het meest belasten, zoals industrie en landbouw (zie bijvoorbeeld de paragrafen 20-25 en 38). In 2006 heeft de Commissie een “kaderrichtlijn bodem” voorgesteld die betrekking had op de preventie van bodemverontreiniging en -aantasting en de identificatie, de registratie en het herstel van verontreinigde locaties. Het Europees Parlement bracht een positief advies over het voorstel uit, maar de Raad niet. De Commissie heeft haar voorstel in mei 2014 ingetrokken.

Er zijn geen gemeenschappelijke EU-brede doelstellingen met betrekking tot bodemverontreiniging en het herstel van verontreinigde locaties. Een door de Commissie gefinancierde studie³⁴ wees uit dat sommige lidstaten over zeer uitgebreide nationale wetgeving beschikken, terwijl het in andere lidstaten ontbreekt aan gecoördineerde actie inzake bodembescherming.

De sanering van verontreinigde bodem is duur: in 2006 schatte de Commissie de totale saneringskosten van verontreinigde bodems in de EU op 119 miljard EUR³⁵. Meer dan 42 % van de sanering wordt gefinancierd met overheidsmiddelen, met inbegrip van EU-middelen³⁶: veel verontreinigende activiteiten hebben lang geleden plaatsgevonden, waardoor het risico bestaat dat de vervuilers niet meer bestaan, niet kunnen worden opgespoord of insolvent zijn. Bovendien is het PPP moeilijk toepasbaar in geval van diffuse bodemverontreiniging, omdat het in die gevallen moeilijk is specifieke vervuilers aansprakelijk te stellen.

Het actieplan van de Commissie ter verbetering van de werking van de MAR heeft niet het verwachte resultaat opgeleverd

We hebben de evaluatie van de MAR van 2016 tegen het licht gehouden en zijn nagegaan of de vastgestelde tekortkomingen intussen zijn verholpen dankzij de actie die de Commissie naar aanleiding van de evaluatie heeft ondernomen.

Naar aanleiding van de evaluatie van de MAR heeft de Commissie een actieplan vastgesteld om de vastgestelde tekortkomingen te verhelpen

De richtlijn verplichtte:

• de lidstaten om uiterlijk in april 2013 bij de Commissie gegevens in te dienen over alle gevallen van milieuschade die in de periode 2007‑2013 in het kader van de MAR waren hersteld, en vervolgens in 2022 en daarna om de vijf jaar; en
• de Commissie om in 2014 en 2023 aan het Europees Parlement en de Raad verslag uit te brengen, en vervolgens om de vijf jaar.

De lidstaten hebben 1 230 gevallen gemeld die in de periode 2007‑2013 zijn behandeld in het kader van de MAR³⁷. Figuur 10 laat zien dat het aantal gevallen sterk verschilde per lidstaat en dat twee landen — Hongarije en Polen — meer dan 85 % van het totale aantal gevallen meldden. In een werkdocument van de diensten van de Commissie werd geconcludeerd dat de ongelijke toepassing van de MAR in de lidstaten de belangrijkste reden voor deze grote verschillen was³⁸.

Bron: ERK, op basis van de evaluatie door de Commissie van 2016.

In haar MAR-evaluatie van 2016 concludeerde de Commissie dat de richtlijn nog steeds van belang was en dat de lidstaten vooruitgang boekten bij de verwezenlijking van de doelstellingen ervan. Zij constateerde evenwel dat verschillende problemen met betrekking tot het ontwerp of de uitvoering van het beleid de efficiëntie en doeltreffendheid van de aansprakelijkheidsregeling in de weg stonden:

• gebrek aan consistente en vergelijkbare gegevens over de toepassing van de MAR;
• gebrekkige bekendheid van de regeling onder belanghebbenden;
• onduidelijke kernbegrippen en definities;
• beperkingen van het toepassingsgebied ten gevolge van uitzonderingen en verweermiddelen; en
• het ontbreken van financiële zekerheid in geval van insolventie.

Op basis van deze evaluatie heeft de Commissie in overleg met deskundigen uit de lidstaten een meerjarig MAR-werkprogramma (MWP) voor de periode 2017‑2020 vastgesteld³⁹ om de geïdentificeerde tekortkomingen aan te pakken. In 2020 heeft de Commissie een nieuw werkprogramma goedgekeurd met acties voor de periode 2021‑2024⁴⁰.

Een van de acties betrof de rapportage van gegevens. In de evaluatie werd geconcludeerd dat de kwaliteit van de gerapporteerde gegevens matig was, waardoor de Commissie geen deugdelijke conclusies kon trekken over de uitvoering van de MAR. Volgens de evaluatie dienden sommige lidstaten wel uitvoerige en goed gestructureerde gegevens in, maar verstrekten andere niet alle informatie die nodig was voor een volledige beoordeling.

Om de samenhang en de kwaliteit van de gegevens te verbeteren heeft de Commissie in 2017 een MAR-informatiesysteem ontwikkeld. Het systeem is echter nog niet in gebruik genomen. De Commissie is voornemens het gebruik van het informatiesysteem aan te moedigen door met de lidstaten te bespreken hoe de gegevensverzameling op nationaal niveau kan worden georganiseerd. Gezien de verschillen in de rechtsstelsels is niet gezegd dat dit nieuwe systeem zal bijdragen tot een samenhangende analyse voor de gehele EU.

Bepaalde kernbegrippen van de MAR zijn nog niet gedefinieerd

De MAR omschrijft drie soorten milieuschade die binnen het toepassingsgebied van de richtlijn vallen, d.w.z. schade aan beschermde soorten en natuurlijke habitats, schade aan wateren en bodemschade⁴¹. De richtlijn is van toepassing wanneer dergelijke milieuschade als “aanmerkelijk” wordt beschouwd. De richtlijn specificeert geen criteria voor het beoordelen van schade of het bepalen van de materialiteitsdrempel voor schade aan wateren en bodemschade.

In haar evaluatie van 2016 suggereerde de Commissie dat het gebrek aan duidelijkheid en aan een uniforme toepassing van de kernbegrippen van de MAR (“milieuschade” en “aanmerkelijk”) een belemmering vormde voor het bereiken van een hoog niveau van milieubescherming in de EU als doelstelling van de richtlijn⁴².

Het begrip “aanmerkelijke milieuschade” waarop krachtens de richtlijn het PPP van toepassing is, wordt door de lidstaten zeer uiteenlopend geïnterpreteerd. Een gebeurtenis kan in de ene lidstaat wel, en in de andere lidstaat geen aanleiding zijn om de MAR toe te passen. Specifiek wat de definitie van “bodemschade” betreft, verwijst de MAR alleen naar schade die een aanmerkelijk risico inhoudt voor de menselijke gezondheid, maar niet voor het milieu.

In het kader van het meerjarig werkprogramma 2017‑2020 heeft de Commissie een contractant de opdracht gegeven een consensusdocument op te stellen om de kernbegrippen van de MAR verder te verduidelijken. De Commissie noch de lidstaten hebben hun goedkeuring gehecht aan dit document⁴³.

In 2017 merkte het Europees Parlement op dat “de verschillen in interpretatie en toepassing van de “materialiteitsdrempel” voor milieuschade tot de belangrijkste obstakels voor een doeltreffende en uniforme toepassing van de milieuaansprakelijkheidsrichtlijn behoren”⁴⁴. Het Europees Parlement heeft de Commissie verzocht de definitie van “milieuschade” te herzien en het begrip “materialiteitsdrempel” te verduidelijken.

In 2019 werd de Commissie bij een wijziging van de MAR⁴⁵ verplicht om tegen eind 2020 richtsnoeren op te stellen met betrekking tot het begrip “milieuschade”. Na overleg met de lidstaten heeft de Commissie in maart 2021 een mededeling gepubliceerd⁴⁶ met haar juridische interpretatie van de definitie van “milieuschade”. De interpretatie van de Commissie is niet bindend en bevat geen specifieke criteria of drempels waarboven de MAR moet worden toegepast, aangezien hier een wetswijziging voor nodig is.

Het netwerk van de Europese Unie voor de implementatie en handhaving van de milieuwetgeving (Impel) heeft vastgesteld dat nationale beroepsbeoefenaren ervaringen moeten uitwisselen met betrekking tot de opsporing, identificatie en vaststelling van milieuschade. Om hierin te voorzien ontwikkelt Impel een handleiding voor belanghebbenden met criteria voor de beoordeling van “milieuschade”, met het voornemen deze in 2021 te publiceren⁴⁷. De Commissie heeft in haar werkprogramma 2021‑2024 opgemerkt dat zij voornemens is samen te werken met het Impel-project en de output van het project te gebruiken als onderdeel van de capaciteitsopbouw. In dit verband heeft de Commissie in haar werkprogramma 2021‑2024 geen specifieke actie gepland.

Sommige lidstaten verplichten industriële ondernemingen zich te verzekeren tegen milieurisico’s

Wanneer de kosten van het herstel van milieuschade hoger zijn dan de waarde van de activa van een exploitant, is die in geval van insolventie niet in staat de herstelmaatregelen te voltooien, zodat de kosten ten laste van de schatkist komen.

De lidstaten waren niet verplicht informatie te verstrekken over de herstelkosten voor de rapportageperiode 2007‑2013. Twaalf lidstaten hebben informatie verstrekt over die kosten; 96 % van de herstelprojecten kostte minder dan 1 miljoen EUR⁴⁸. Uit onze analyse van de herstelprojecten waarvan de kosten werden betaald uit de EU-begroting, bleek dat de herstelkosten in veel gevallen aanzienlijk waren in verhouding tot de financiële draagkracht van de exploitant en er geen financiële zekerheid was gesteld (zie paragraaf 68).

De MAR verplicht de lidstaten om de geëigende actoren aan te moedigen financiële-zekerheidsinstrumenten en -markten te ontwikkelen opdat de exploitanten gebruik kunnen maken van financiële garanties om hun verantwoordelijkheden na te komen⁴⁹. Financiële zekerheid kan onder meer worden gesteld door middel van een verzekeringspolis, een bijdrage aan een milieufonds, een bankgarantie, een obligatie of een eigen reserve. De lidstaten hoeven de financiële zekerheidsstelling niet verplicht te stellen.

Zeven lidstaten (Tsjechië, Ierland, Spanje, Italië, Polen, Portugal en Slowakije) eisen financiële zekerheid voor sommige of alle milieuverplichtingen, zoals blijkt uit figuur 11.

Bron: ERK, op basis van gegevens uit een rapport van Stevens & Bolton LLP.

In een voor het Europees Parlement verrichte studie wordt geconcludeerd dat het probleem van insolventie kan worden aangepakt aan de hand van verplichte financiële zekerheid. Portugal legt bijvoorbeeld verplichte financiële zekerheid op voor alle in de MAR genoemde activiteiten die milieurisico’s met zich meebrengen. Portugal aanvaardt een breed scala aan financiëlezekerheidsinstrumenten, waaronder verzekeringspolissen, bankgaranties, milieufondsen en eigen middelen. Portugal heeft geen gevallen van insolventie gemeld die de toepassing van milieuaansprakelijkheid in de weg stonden⁵⁰.

In het kader van het MWP 2017‑2020 heeft de Commissie een studie gefinancierd naar de beschikbaarheid van en de vraag naar verzekeringspolissen in de lidstaten⁵¹. Daaruit bleek dat verzekeringspolissen voor MAR-verplichtingen, het meest populaire instrument voor financiële zekerheid, niet overal in de EU beschikbaar waren en in sommige lidstaten niet bestonden. Ook bleek dat de beschikbare instrumenten niet noodzakelijkerwijs aansloten op de vraag, en dat er landen waren waar de beschikbaarheid hoog was maar de vraag laag. De studie wees echter ook uit dat in lidstaten waar verplichte financiële zekerheid voor MAR-verplichtingen gold, die verplichting een stimulans vormde voor de ontwikkeling van de verzekeringsmarkt.

De Commissie is in haar werkprogramma 2021‑2024 voornemens een vervolgstudie uit te voeren om de overlapping tussen reeds bestaande nationale milieuaansprakelijkheidswetgeving en de toepassing van de MAR in elke lidstaat te onderzoeken. Zij is ook van plan om de lidstaten die de financiële zekerheid voor MAR-verplichtingen niet verplicht hebben gesteld, aan te moedigen om te overwegen de bestaande verplichte financiëlezekerheidsvereisten uit te breiden tot de MAR-verplichtingen en te overwegen andere personen, zoals bestuurders, leidinggevenden en moedermaatschappijen, subsidiair aansprakelijk te stellen⁵².

De EU heeft milieuherstelprojecten gefinancierd

De autoriteiten van de lidstaten moeten ervoor zorgen dat de vervuilers waar mogelijk de kosten van hun verontreiniging dragen. In de EU-richtsnoeren inzake het gebruik van overheidsgeld voor milieubescherming⁵³ worden de voorwaarden gespecificeerd waaronder een dergelijke investering met betrekking tot het PPP mogelijk is:

• Het is toegestaan overheidsfinanciering te verstrekken om de verontreiniging door industriële emissies te verminderen, mits de investering bedoeld is om de EU-normen te overtreffen of de milieubescherming te verbeteren wanneer een dergelijke norm ontbreekt (zie paragraaf 23). Overheidsfinanciering is ook toegestaan ter voorbereiding op toekomstige EU-normen.
• De sanering van verontreinigde locaties mag met overheidsmiddelen worden gefinancierd wanneer de vervuiler niet is geïdentificeerd of niet wettelijk aansprakelijk kan worden gesteld voor de herstelkosten.
• De overheidsfinanciering voor afvalbeheerprojecten mag niet worden gebruikt om een exploitant die afval produceert, vrij te stellen van de daarmee verband houdende afvalverwerkingskosten.

Om te controleren hoe het PPP wordt toegepast in met EU-middelen medegefinancierde projecten, hebben wij 42 projecten (figuur 12) geanalyseerd waarmee 180 miljoen EUR uit de Europese structuur- en investeringsfondsen (ESI-fondsen) en LIFE-fondsen gemoeid was. De projecten werden uitgevoerd in acht regio’s in drie lidstaten — 19 in Italië, 10 in Polen en 13 in Portugal. Wij zijn nagegaan of de verantwoordelijke autoriteit bij de financiering van deze projecten rekening had gehouden met de toepassing van het PPP, met name door zich ervoor in te spannen de vervuiler te identificeren, de beperking van de verontreiniging en de sanering van het betrokken gebied verplicht te stellen en procedures in te leiden om de bestede overheidsmiddelen terug te vorderen.

Bron: ERK.

Er zijn EU-middelen gebruikt om weesverontreiniging te saneren

Weesverontreiniging is verontreiniging die in het verleden heeft plaatsgevonden en waarop het PPP niet kan worden toegepast omdat de vervuiler onbekend is, niet meer bestaat of niet aansprakelijk kan worden gesteld. De MAR, waarin dit wordt onderkend, is van toepassing op verontreiniging die na 2007 is ontstaan. De belangrijkste bronnen van weesverontreiniging zijn vroegere industriële activiteiten, waarbij de bodem verontreinigd is geraakt met metalen, teer en andere gevaarlijke stoffen⁵⁴.

Twintig van de 42 door ons onderzochte projecten hebben betrekking op weesverontreiniging (met een budget van 62,1 miljoen EUR). In deze gevallen kon het PPP niet worden toegepast en werden overheidsmiddelen gebruikt, zoals geïllustreerd in kader 2.

Er werden ook EU-middelen gebruikt toen de nationale autoriteiten verzuimden de milieuwetgeving te handhaven en de vervuilers te laten betalen

Wij hebben acht projecten in Campanië in Italië geïdentificeerd waarvoor 27,2 miljoen EUR aan EU-middelen is uitgetrokken om verontreiniging te saneren die is ontstaan toen de EU-milieuwetgeving reeds van kracht was. De exploitanten die verantwoordelijk waren voor stortplaatsen voor stedelijk afval voldeden niet aan de geldende milieuwetgeving. De overheidsinstanties die verantwoordelijk waren voor het toezicht op deze stortplaatsen, hebben deze exploitanten niet verplicht de verontreiniging te saneren. Dit gebruik van EU-middelen strookt niet met het PPP, zoals geïllustreerd in kader 3.

Gebrek aan financiële zekerheid ter dekking van milieuaansprakelijkheid vergroot het risico dat de kosten voor rekening van de belastingplichtige komen

Wanneer exploitanten over onvoldoende financiële zekerheid beschikken, kunnen zij de kosten van het herstel van de door hen veroorzaakte verontreiniging mogelijk niet dekken (zie de paragrafen 56-62). Wij hebben vier van zulke herstelprojecten aangetroffen, ter waarde van 33 miljoen EUR, waarbij een als vervuiler aangemerkte exploitant failliet ging. Als gevolg daarvan moesten de bodem en het water worden gesaneerd met overheidsmiddelen. Dit is in strijd met het PPP, zoals geïllustreerd in kader 4.

Conclusies en aanbevelingen

Het beginsel dat de vervuiler betaalt (PPP) ligt ten grondslag aan het milieubeleid van de EU en vereist dat vervuilers de kosten van hun verontreiniging dragen, met inbegrip van de kosten van de maatregelen om deze verontreiniging te voorkomen, te beheersen en te verhelpen, alsmede de kosten die deze teweegbrengt voor de maatschappij.

Wij hebben het EU-beleidskader voor het PPP onderzocht, waarbij we ons vooral gericht hebben op de toepassing ervan op de EU-milieubeleidsterreinen, de acties van de Commissie in verband met de milieuaansprakelijkheidsrichtlijn (MAR) en de vraag of de EU-begroting niet werd gebruikt om kosten te dragen die de vervuilers hadden moeten betalen.

In het algemeen hebben wij geconstateerd dat het PPP in uiteenlopende mate tot uitdrukking komt in de verschillende EU-milieubeleidslijnen en dat de dekking en toepassing ervan onvolledig was. De acties van de Commissie om de uitvoering van de MAR door de lidstaten te verbeteren hebben er niet toe geleid dat belangrijke knelpunten werden verholpen. De EU-begroting wordt soms gebruikt om saneringsacties te financieren die volgens het PPP door de vervuilers hadden moeten worden betaald.

Het PPP wordt op verschillende EU-milieubeleidsterreinen verschillend toegepast. Ten aanzien van industriële emissies hebben wij geconcludeerd dat het PPP wordt toegepast op de meest vervuilende industriële installaties, die onder de richtlijn industriële emissies (RIE) vallen. De eigenaars van de installaties moeten de kosten dragen die gepaard gaan met de naleving van de vergunningsvoorwaarden, onder meer door maatregelen te nemen om de emissies beneden de emissiegrenswaarden te houden. De RIE is niet van toepassing op kleinere installaties en bepaalt niet dat de kosten van restverontreiniging voor de maatschappij moeten worden gedragen door de installaties (zie de paragrafen 20-25). Hoewel de lidstaten krachtens de EU-afvalwetgeving verplicht zijn het PPP volledig toe te passen, blijft de financieringskloof groot en zijn er aanzienlijke overheidsinvesteringen nodig om de recyclingdoelstellingen te halen (zie de paragrafen 26-31). Hoewel er vooruitgang is geboekt bij de aanpak van specifieke verontreinigende stoffen, dekt de waterprijs voor veel bedrijven niet de kosten in verband met de verontreinigende stoffen die zij in het water lozen. De terugwinning van de kosten van waterdiensten is moeilijk toe te passen op verontreiniging die afkomstig is van diffuse bronnen, bijvoorbeeld uit de landbouw (zie de paragrafen 32-38). Er is geen algemeen EU-kader voor bodembescherming, hoewel veel wetgeving indirect bijdraagt tot een vermindering van de druk op het milieu (zie de paragrafen 39-41).

De Commissie moet een beoordeling maken van de wettelijke en bestuursrechtelijke wijzigingen en de algehele kosten-batenverhouding van een betere toepassing van het beginsel dat de vervuiler betaalt, met name door:

1. de emissiegrenswaarden te verlagen om de restverontreiniging verder terug te dringen;
2. diffuse waterverontreiniging uit alle bronnen aan te pakken, met inbegrip van de landbouw.

Tijdpad: eind 2024

Bij de MAR is het EU-kader voor milieuaansprakelijkheid vastgesteld, dat gebaseerd is op het PPP. Wij hebben geconstateerd dat de MAR voorziet in een gedeeltelijke toepassing van het PPP in geval van milieuschade. De meest recente beschikbare gegevens over de uitvoering van de MAR zijn weliswaar onvolledig, maar wijzen op tekortkomingen in de uitvoering van de richtlijn in de lidstaten (zie de paragrafen 44-48). In de MAR ontbreekt het aan duidelijke definities van enkele kernbegrippen, wat leidt tot uiteenlopende interpretaties en toepassingen op lidstaatniveau (zie de paragrafen 49-55). Het ontbreken van verplichte financiële zekerheid op EU-niveau betekent in de praktijk dat de belastingplichtige de herstelkosten draagt wanneer een exploitant die milieuschade veroorzaakt, failliet gaat (zie de paragrafen 56-62). Wij hebben geconcludeerd dat de maatregelen van de Commissie de tekortkomingen van de MAR tot dusver niet hebben kunnen verhelpen.

Wij bevelen de Commissie aan om in het kader van de evaluatie van de milieuaansprakelijkheidsrichtlijn, die uiterlijk in april 2023 moet worden uitgevoerd, de mogelijkheden te onderzoeken om:

1. de criteria voor het definiëren van de milieuschade waarop de richtlijn van toepassing moet zijn, te verbeteren;
2. meer gebruik te maken van instrumenten die financiële zekerheid bieden.

Tijdpad: eind 2023

Wij hebben geconstateerd dat de EU projecten financiert die door de vervuiler hadden moeten worden betaald (zie de paragrafen 63-68). In gevallen van weesverontreiniging waarin de verantwoordelijke entiteit niet geïdentificeerd of aansprakelijk gesteld kon worden, was het gebruik van overheidsmiddelen gerechtvaardigd en noodzakelijk om de situatie te verhelpen (zie de paragrafen 65 en 66). Er worden ook overheidsmiddelen gebruikt wanneer de verantwoordelijke autoriteiten hebben verzuimd de milieuwetgeving tijdig te handhaven (zie paragraaf 67). Ook bij gebrek aan financiële zekerheid bij insolvente vervuilers om de milieuaansprakelijkheid te dekken zagen de autoriteiten zich genoodzaakt overheidsmiddelen in te zetten voor het herstel van verontreinigde gebieden (zie paragraaf 68).

De Commissie moet:

1. in haar toezichthoudende rol, in samenwerking met de lidstaten, het gebruik van EU-middelen voor het saneren van verontreiniging afhankelijk stellen van controles om na te gaan of de bevoegde autoriteiten alle nodige stappen hebben ondernomen om de vervuiler te laten opdraaien voor de door hem veroorzaakte verontreiniging;
2. de mogelijkheden tot wetswijzigingen onderzoeken om exploitanten te verplichten een financiële zekerheid te stellen voor milieurisico’s.

Tijdpad: 2025

Dit verslag werd door kamer I onder leiding van de heer Samo Jereb, lid van de Rekenkamer, te Luxemburg vastgesteld op 19 mei 2021.

Voor de Rekenkamer

Klaus-Heiner Lehne
President

Bijlage

Bijlage I — Sectoren die vallen onder de richtlijn industriële emissies

De richtlijn industriële emissies is van toepassing op de volgende sectoren. In sommige sectoren is de richtlijn alleen van toepassing op installaties boven een bepaalde omvang.

• Energie-industrie: stoken in installaties, het raffineren van aardolie en gas, de productie van cokes, het vergassen of vloeibaar maken van steenkool en andere brandstoffen
• Productie en verwerking van metalen: het roosten of sinteren van ertsen, de productie van ruwijzer of staal en de verwerking van ferro- en non-ferrometalen
• Minerale industrie: de productie van cement, ongebluste kalk en magnesiumoxide, de winning van asbest of de fabricage van asbestproducten, de fabricage van glas, het smelten van minerale stoffen en het fabriceren van keramische producten door middel van verhitting
• Chemische industrie: de fabricage van organisch- en anorganisch-chemische producten, meststoffen, producten voor gewasbescherming of biociden, farmaceutische producten en explosieven
• Afvalbeheer: de verwijdering of nuttige toepassing van gevaarlijke afvalstoffen, afvalstoffen in afvalverbrandings- of afvalmeeverbrandingsinstallaties en ongevaarlijke afvalstoffen, en het beheer van stortplaatsen
• De fabricage van papierpulp uit hout of uit andere vezelstoffen, alsook papier en karton en panelen op basis van hout
• De voorbehandeling of het verven van vezels/textiel
• Het looien van huiden en vellen
• Het slachten van dieren en de bewerking en verwerking van dierlijke en plantaardige grondstoffen voor de verwerking van levensmiddelen
• De verwijdering of verwerking van kadavers of dierlijk afval
• Intensieve pluimvee- of varkenshouderij
• De oppervlaktebehandeling van stoffen, voorwerpen of producten met behulp van organische oplosmiddelen
• De fabricage van koolstof of elektrografiet door verbranding of grafitisering
• Het afvangen van CO₂-stromen met het oog op geologische opslag
• De conservering van hout en houtproducten met behulp van chemische stoffen
• Een zelfstandig geëxploiteerde behandeling van afvalwater onder specifieke omstandigheden

Acroniemen en afkortingen

BAT’s: Beste beschikbare technieken (Best Available Techiques)

EEA: Europees Milieuagentschap (European Environment Agency)

EPR: Uitgebreide producentenverantwoordelijkheid (Extended Producer Responsibility)

ESI-fondsen: Europese structuur- en investeringsfondsen

Impel: Implementatie en handhaving van de milieuwetgeving

KRW: Kaderrichtlijn water

MAR: Milieuaansprakelijkheidsrichtlijn

MWP: Meerjarig werkprogramma

OESO: Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling

PPP: Het beginsel dat de vervuiler betaalt (Polluter Pays Principle)

RIE: Richtlijn industriële emissies

Terminologie

Beste beschikbare technieken (Best Available Techiques — BAT’s): industriële technologie, installatieontwerp en operationele maatregelen met de beste milieuprestaties, bepaald door middel van een evaluatie van beste praktijken die in de loop van de tijd evolueren. Deze technieken worden gebruikt om emissiegrenswaarden en vergunningsvoorwaarden vast te stellen.

Cohesiefondsen: een EU-fonds voor het verminderen van economische en sociale ongelijkheden in de EU door de financiering van investeringen in lidstaten waar het bruto nationaal inkomen per inwoner minder dan 90 % van het EU-gemiddelde bedraagt.

Emissiegrenswaarde: de massa, uitgedrukt in bepaalde specifieke parameters, de concentratie en/of het niveau van een emissie, die of dat gedurende een of meer vastgestelde perioden niet mag worden overschreden.

Europees Fonds voor regionale ontwikkeling: een EU-fonds dat de economische en sociale cohesie in de EU versterkt door de financiering van investeringen die ongelijkheden tussen regio’s verkleinen.

Financiële zekerheid: elk financieel instrument, zoals een verzekeringspolis, een bijdrage aan een milieufonds, een bankgarantie, een obligatie of een eigen reserve, dat waarborgt dat een bedrijf in geval van aansprakelijkheid aan zijn financiële verplichtingen kan voldoen.

Gemeenschappelijk landbouwbeleid: het uniform landbouwbeleid van de EU dat subsidies en een scala aan andere maatregelen omvat die bedoeld zijn om voedselzekerheid te waarborgen, EU-landbouwers een redelijke levensstandaard te verzekeren, plattelandsontwikkeling te bevorderen en het milieu te beschermen.

Het beginsel dat de vervuiler betaalt: beginsel dat vereist dat vervuilers de kosten van hun verontreiniging dragen, met inbegrip van de kosten van de maatregelen om deze verontreiniging te voorkomen, te beheersen en te verhelpen, alsmede de kosten die deze teweegbrengt voor de maatschappij.

Internalisering: maatregelen om ervoor te zorgen dat bij de samenstelling van de prijzen van goederen en diensten rekening wordt gehouden met onbetaalde kosten of baten.

Klimaatactie: actie om klimaatverandering en de effecten ervan te bestrijden.

LIFE: het financieel instrument ter ondersteuning van de uitvoering van het milieu- en klimaatbeleid van de EU door medefinanciering van projecten in de lidstaten.

Meststof: elke (synthetische of organische) stof die een of meer plantenvoedingsstoffen bevat en op de bodem wordt aangebracht om de vruchtbaarheid te handhaven of te verbeteren.

Milieuaansprakelijkheid: marktdeelnemers die schade toebrengen aan het milieu moeten betalen voor het herstel ervan.

Uitgebreide producentenverantwoordelijkheid (EPR): benadering waarbij de milieuverantwoordelijkheid van de producent wordt uitgebreid tot de fase van de levenscyclus van een product na consumptie, met inbegrip van recycling en verwijdering.

Controleteam

In de speciale verslagen van de ERK worden de resultaten van haar controles van EU-beleid en -programma’s of beheerthema’s met betrekking tot specifieke begrotingsterreinen uiteengezet. Bij haar selectie en opzet van deze controletaken zorgt de ERK ervoor dat deze een maximale impact hebben door rekening te houden met de risico’s voor de prestaties of de naleving, de omvang van de betrokken inkomsten of uitgaven, de verwachte ontwikkelingen en de politieke en publieke belangstelling.

Deze doelmatigheidscontrole werd verricht door controlekamer I “Duurzaam gebruik van natuurlijke hulpbronnen”, die onder leiding staat van ERK-lid Samo Jereb. De controle werd geleid door ERK-lid Viorel Ştefan, ondersteund door Roxana Banica, kabinetschef en Olivier Prigent, kabinetsattaché; Colm Friel, hoofdmanager; Frédéric Soblet, taakleider; Roberto Resegotti, adjunct-taakleider; Georgios Karakatsanis, Katarzyna Radecka-Moroz, en Anna Sfiligoi, controleurs. Grafisch ontwerp: Marika Meisenzahl. Cathryn Lindsay verleende taalkundige ondersteuning.

Voetnoten

¹ Gebaseerd op de visie in het zevende milieuactieprogramma voor de Unie voor de periode tot en met 2020.

² Zevende milieuactieprogramma voor de Unie voor de periode tot en met 2020 “Goed leven, binnen de grenzen van onze planeet”, blz. 14.

³ EEA, EEA 2018 water assessment.

⁴ EEA, Contamination from local sources, 2020.

⁵ EEA, Air quality in Europe, 2019.

⁶ OESO, Recommendation of the Council on Guiding Principles concerning International Economic Aspects of Environmental Policies, 2020.

⁷ Jans, Jan H. en Vedder, Hans H. B., European Environmental Law, 2008.

⁸ OESO, The Polluter-Pays Principle, Analyses and Recommendations, 1992.

⁹ OESO, Recommendation of the Council concerning the Application of the Polluter-Pays Principle to Accidental Pollution, 1989.

¹⁰ Unced, Verklaring van Rio de Janeiro inzake milieu en ontwikkeling, 1992.

¹¹ Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.

¹² Ecologic Institute, Updated Inventory and Assessment of Soil Protection Policy Instruments in EU Member States, 2017.

¹³ The costs of not implementing EU environmental law, eindverslag, 2019.

¹⁴ Speciaal verslag nr. 13/2020 — Biodiversiteit op landbouwgrond: met de bijdrage van het GLB is de achteruitgang niet tot staan gebracht.

¹⁵ Informatie van de Commissie over milieu en hulpbronnenefficiëntie in het kader van het cohesiebeleid.

¹⁶ Verordening (EU) nr. 1293/2013.

¹⁷ Zie bijvoorbeeld de speciale verslagen van de ERK nrs. 19/2018, 22/2016, 23/2015, 2/2015, 4/2014, 23/2012 en 20/2012.

¹⁸ Zie bijvoorbeeld Speciaal verslag nr. 23/2018 “Luchtverontreiniging: onze gezondheid nog steeds onvoldoende beschermd”, Speciaal verslag nr. 18/2020 “Het emissiehandelssysteem van de EU: gerichtere toewijzing van kosteloze rechten noodzakelijk” en Speciaal verslag nr. XX/2021 over het GLB en het klimaat.

¹⁹ Europese Commissie, Evaluation of the Industrial Emissions Directive (IED), SWD(2020) 181 final.

²⁰ Ricardo Energy & Environment, Ex-post assessment of costs and benefits from implementing BAT under the IED, 2018.

²¹ Een Europese Green Deal.

²² Europese Commissie, Richtsnoeren staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie 2014‑2020, PB C 200 van 28.6.2014, blz. 1.

²³ Artikel 8, lid 4, onder a) en b), van Richtlijn 2004/35/EG.

²⁴ EEA, Costs of air pollution from European industrial facilities 2008–2012, 2014.

²⁵ De belangrijkste bindende doelstellingen voor de verschillende afvalstromen zijn samengevat in Analyse nr. 4 van de ERK: EU-maatregelen om de kunststofafvalproblematiek aan te pakken.

²⁶ Study on investment needs in the waste sector and on the financing of municipal waste management in Member States, 2019.

²⁷ OESO, Financing Water Supply, Sanitation and Flood Protection, 2020.

²⁸ OESO, Financing Water Supply, Sanitation and Flood Protection, 2020.

²⁹ Fitness Check of the WFD, SWD(2019) 439 final, blz. 64.

³⁰ EEA, Use of freshwater resources in Europe, 2020.

³¹ Assessing water pollution costs of farming in France, République Française, Ministère de l'écologie, Department for the Economics, Assessment and Integration of Sustainable Development, Studies and documents n. 52, 2011.

³² Fitness Check of the WFD, SWD(2019) 439 final.

³³ Ascott, M.J., Gooddy, D.C., Wang, L. et al., Global patterns of nitrate storage in the vadose zone, 2017.

³⁴ Ecologic Institute, Updated Inventory and Assessment of Soil Protection Policy Instruments in EU Member States, 2017.

³⁵ Schatting voor de EU‑25 (inclusief het Verenigd Koninkrijk, m.u.v. Bulgarije, Kroatië en Roemenië), Effectbeoordeling van de Thematische strategie voor bodembescherming, SEC(2006) 620.

³⁶ JRC, Status of local soil contamination in Europe, 2018.

³⁷ SWD(2016) 121 final, blz. 21.

³⁸ SWD(2016) 121 final, blz. 37 en 70.

³⁹ Multi-Annual ELD Work Programme (MAWP) for the period 2017‑2020.

⁴⁰ Multi-Annual ELD Rolling Work Programme (MARWP) for the period 2021‑2024.

⁴¹ Artikel 2 van Richtlijn 2004/35/EG.

⁴² SWD(2016) 121 final, blz. 60.

⁴³ 18e tot en met 22e verslag van de vergadering van de groep van MAR-regeringsdeskundigen.

⁴⁴ Punt 9 van de resolutie van het Europees Parlement van 26 oktober 2017.

⁴⁵ Verordening (EU) 2019/1010.

⁴⁶ Mededeling 2021/C 118/01 van de Commissie.

⁴⁷ Taakomschrijving van het Impel-project.

⁴⁸ SWD(2016) 121 final, blz. 35.

⁴⁹ Artikel 14 van Richtlijn 2004/35/EG.

⁵⁰ Fogleman, V., Improving financial security in the context of the Environmental Liability Directive, 2020, blz. 127-128.

⁵¹ Fogleman, V., Improving financial security in the context of the Environmental Liability Directive, 2020.

⁵² Multi-Annual ELD Rolling Work Programme (MARWP) for the period 2021‑2024, blz. 8-9.

⁵³ Mededeling van de Commissie “Richtsnoeren staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie 2014‑2020”,, PB C 200 van 28.6.2014.

⁵⁴ EEA, Soil contamination: the unsettling legacy of industrialisation, 2019.

⁵⁵ Arrest van het Hof van 26 april 2007 in zaak C-135/05.

⁵⁶ Identifying Europe’s recovery needs, COM(2020) 456.

Tijdlijn

Contact

EUROPESE REKENKAMER
12, rue Alcide De Gasperi
L-1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tel. +352 4398-1
Inlichtingen: eca.europa.eu/nl/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (http://europa.eu).

Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2021

AUTEURSRECHT

© Europese Unie, 2021.

Het beleid van de Europese Rekenkamer (ERK) inzake hergebruik is geregeld bij Besluit nr. 6-2019 van de Europese Rekenkamer over het opendatabeleid en het hergebruik van documenten.

Tenzij anders aangegeven (bijv. in afzonderlijke auteursrechtelijke mededelingen), wordt voor inhoud van de ERK die eigendom is van de EU een licentie verleend in het kader van de Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0)-licentie. Dit betekent dat hergebruik is toegestaan mits de bron correct wordt vermeld en wijzigingen worden aangegeven. De hergebruiker mag de oorspronkelijke betekenis of boodschap van de documenten niet wijzigen. De ERK is niet aansprakelijk voor mogelijke gevolgen van hergebruik.

U dient aanvullende rechten te verwerven indien specifieke inhoud personen herkenbaar in beeld brengt, bijvoorbeeld op foto’s van personeelsleden van de ERK, of werken van derden bevat. Indien toestemming wordt verkregen, wordt hiermee de bovengenoemde algemene toestemming opgeheven en zullen beperkingen van het gebruik daarin duidelijk worden aangegeven.

Wilt u inhoud gebruiken of reproduceren die geen eigendom van de EU is, dan dient u de houders van het auteursrecht mogelijk rechtstreeks om toestemming te vragen.

Software of documenten waarop industriële-eigendomsrechten rusten, zoals octrooien, handelsmerken, geregistreerde ontwerpen, logo’s en namen, zijn uitgesloten van het beleid van de ERK inzake hergebruik; hiervoor wordt u geen licentie verleend.

De groep institutionele websites van de Europese Unie met de domeinnaam “europa.eu” bevat links naar sites van derden. Aangezien de ERK geen controle heeft over deze sites, wordt u aangeraden kennis te nemen van hun privacy- en auteursrechtbeleid.

Gebruik van het logo van de Europese Rekenkamer

Het logo van de Europese Rekenkamer mag niet worden gebruikt zonder voorafgaande toestemming van de Europese Rekenkamer.

Hoe neemt u contact op met de EU?

Kom langs
Er zijn honderden Europe Direct-informatiecentra overal in de Europese Unie. U vindt het adres van het dichtstbijzijnde informatiecentrum op: https://europa.eu/european-union/contact_nl

Bel of mail
Europe Direct is een dienst die uw vragen over de Europese Unie beantwoordt. U kunt met deze dienst contact opnemen door:

• te bellen naar het gratis nummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bepaalde telecomaanbieders kunnen wel kosten in rekening brengen),
• te bellen naar het gewone nummer: +32 22999696, of
• een e-mail te sturen via: https://europa.eu/european-union/contact_nl

Waar vindt u informatie over de EU?

Online
Informatie over de Europese Unie in alle officiële talen van de EU is beschikbaar op de Europa-website op: https://europa.eu/european-union/index_nl

EU-publicaties
U kunt publicaties van de EU downloaden of bestellen op: https://op.europa.eu/nl/publications (sommige zijn gratis, andere niet). Als u meerdere exemplaren van gratis publicaties wenst, neem dan contact op met Europe Direct of uw plaatselijke informatiecentrum (zie https://europa.eu/european-union/contact_nl).

EU-wetgeving en aanverwante documenten
Toegang tot juridische informatie van de EU, waaronder alle EU-wetgeving sinds 1952 in alle officiële talen, krijgt u op EUR-Lex op: http://eur-lex.europa.eu

Open data van de EU
Het opendataportaal van de EU (http://data.europa.eu/euodp/nl) biedt toegang tot datasets uit de EU. Deze gegevens kunnen gratis worden gedownload en hergebruikt, zowel voor commerciële als voor niet-commerciële doeleinden.