Zvláštní zpráva: Realizace zásady „znečišťovatel platí“

Shrnutí

I

Zásada „znečišťovatel platí“ je jednou z hlavních zásad politiky Evropské unie (EU) pro oblast životního prostředí. Uplatňování této zásady znamená, že znečišťovatelé mají nést náklady související se znečištěním, které způsobili, včetně nákladů opatření na prevenci, omezování a odstraňování znečištění, a náklady, které v této souvislosti vznikají společnosti. Uplatňováním této zásady jsou znečišťovatelé motivováni k tomu, aby předcházeli poškozování životního prostředí, a nesou zodpovědnost za znečištění, které způsobí. Náklady na nápravu v souvislosti s životním prostředím tedy nese znečišťovatel, nikoli daňový poplatník.

II

Tato zpráva se zaměřuje na to, zda byla tato zásada dobře uplatňována ve čtyřech oblastech environmentální politiky EU: oblasti průmyslového znečištění, odpadů, vody a půdy. Posuzovali jsme, zda opatření Komise v souvislosti se směrnicí o odpovědnosti za životní prostředí zaměřená na regulaci environmentálních škod způsobených hospodářskou činností přinesla výsledky. Posuzovali jsme rovněž, zda Komise a členské státy chránily rozpočet EU před tím, aby byl využíván k hrazení nákladů, které měli nést znečišťovatelé. V období 2014–2020 činí plánovaný rozpočet EU na projekty specificky zaměřené na ochranu životního prostředí v rámci politiky soudržnosti a program LIFE přibližně 29 miliard EUR. Přezkoumávali jsme výdaje a opatření EU v průběhu víceletého finančního rámce 2014–2020.

III

Rozhodli jsme se provést audit této oblasti, protože:

znečištění způsobuje pro společnost významné náklady a pro občany EU je také jednou z hlavních příčin obav;
zásada „znečišťovatel platí“ je klíčovým nástrojem schopným zajistit efektivní a spravedlivou realizaci evropských cílů pro oblast životního prostředí;
cílem této zprávy je stanovit příležitosti pro lepší začlenění zásady „znečišťovatel platí“ do budoucí environmentální legislativy a do financování projektů na obnovu životního prostředí ze strany EU;
její závěry a doporučení jsou relevantní pro Parlament i Radu z hlediska jejich kontroly veškerých environmentálních právních předpisů a také pro Komisi při hodnocení směrnice o odpovědnosti za životní prostředí, které má být dokončeno v roce 2023.

IV

Celkově jsme zjistili, že zásada „znečišťovatel platí“ byla sice u jednotlivých environmentálních politik EU v různé míře zohledněna a uplatňována, ale že její rozsah a uplatňování nebyly úplné. Co se týče odpovědnosti za životní prostředí, opatření Komise na podporu provádění směrnice o odpovědnosti za životní prostředí členskými státy neodstranila hlavní nedostatky, jakými jsou nejasnost klíčových pojmů a definic a chybějící finanční zajištění pro případy platební neschopnosti. Rozpočet EU je někdy využíván k financování sanačních projektů, jejichž náklady měly být podle zásady „znečišťovatel platí“ hrazeny znečišťovateli.

V

Komisi doporučujeme, aby:

posoudila možný prostor pro rozsáhlejší začleňování zásady „znečišťovatel platí“ do legislativy v oblasti životního prostředí;
zvážila posílení provádění směrnice o odpovědnosti za životní prostředí;
chránila finanční prostředky EU před tím, aby byly využívány na financování projektů, jejichž náklady by měli nést znečišťovatelé.

Úvod

01

Politika Evropské unie (EU) v oblasti životního prostředí má za cíl zajistit, aby všichni občané EU žili ve zdravém životním prostředí, v němž je udržitelným způsobem hospodařeno s přírodními zdroji a je chráněna biologická rozmanitost¹. V posledních desetiletích došlo k výraznému snížení emisí znečišťujících látek vypouštěných do ovzduší, vody a půdy², znečištění a škody na životním prostředí však i nadále zůstávají významným problémem.

02

V celé EU nedosáhlo ještě 26 % útvarů podzemních vod „dobrého chemického stavu“ a přibližně 60 % povrchových vod (řek, jezer a brakických a pobřežních vod) není v dobrém chemickém a ekologickém stavu³. V EU je přibližně 2,8 milionu potenciálně kontaminovaných lokalit, a to hlavně v důsledku průmyslové činnosti a odstraňování odpadů⁴. Vegetaci a ekosystémy poškozuje rovněž znečištění vzduchu, které je největším zdravotním rizikem vyvolaným životním prostředím⁵.

Počátek zásady „znečišťovatel platí“

03

Zásadu „znečišťovatel platí“ (PPP) zavedla poprvé Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj (OECD), a to v roce 1972⁶. Stanovila, že znečišťovatelé by měli nést náklady na provádění na prevenci a omezování znečištění zavedené veřejnými orgány, aby se zajistil přijatelný stav životního prostředí. Tvůrci politik mohou tuto zásadu využít k tomu, aby snižovali znečištění a uváděli životní prostředí do původního stavu. Prostřednictvím uplatňování tohoto principu jsou znečišťovatelé motivováni k tomu, aby předcházeli poškozování životního prostředí, a nesou zodpovědnost za znečištění, které způsobí. Náklady vzniklé v souvislosti se znečištěním tedy nese znečišťovatel, nikoli daňový poplatník. Ekonomicky to znamená „internalizaci“ „negativních environmentálních externalit“. Jdou-li náklady za znečištění na účet znečišťovatele, zvyšuje se cena zboží a služeb, neboť musí zahrnout i takovéto náklady. Skutečnost, že spotřebitelé dávají přednost nižším cenám, tedy bude fungovat jako motivace pro producenty, aby na trhu nabízeli produkty méně znečišťující životní prostředí⁷.

04

Od roku 1972 se rozsah zásady „znečišťovatel platí“ postupně rozšiřoval (obrázek 1)⁸. Tato zásada byla zpočátku zaměřena pouze na náklady na prevenci a omezování znečištění. Později se však její uplatňování rozšířilo i na náklady opatření, která musely veřejné orgány zavést na řešení emisí znečišťujících látek. Další rozšíření uplatňování této zásady se týkalo odpovědnosti za ekologickou újmu: znečišťovatelé by měli platit za ekologickou újmu, kterou způsobili, bez ohledu na to, zda znečištění, v jehož důsledku vznikla, bylo pod zákonnými limity (takové znečištění se nazývá „přípustné zbytkové znečištění“) nebo bylo náhodné⁹.

Obrázek 1

Rozšíření uplatňování zásady „znečišťovatel platí“

05

V roce 1992 byla v Deklaraci Spojených národů o životním prostředí a rozvoji (běžně nazývané „Deklarace z Ria“¹⁰) zásada „znečišťovatel platí“ zahrnuta mezi 27 hlavních zásad budoucího udržitelného rozvoje.

Zásada „znečišťovatel platí“ v EU

Rámec politiky

06

Zásada „znečišťovatel platí“ stojí v základech politiky EU v oblasti životního prostředí. Čl. 191 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU) z roku 2007¹¹ stanoví, že: „Politika Unie v oblasti životního prostředí […] [j]e založena na zásadách obezřetnosti a prevence, odvracení ohrožení životního prostředí především u zdroje a na zásadě „znečišťovatel platí““. Normotvůrci EU nejsou touto zásadou vázáni při tvorbě legislativy pro politiky EU pro jiné oblasti, než je životní prostředí, a to i když tyto politiky v těchto oblastech mohou mít významný dopad na životní prostředí (např. doprava, rybářství nebo zemědělství).

07

Evropská komise má odpovědnost za vypracování návrhů právních předpisů pro oblast životního prostředí, které vycházejí ze zásady „znečišťovatel platí“. Členské státy jsou pak odpovědné za provedení, uplatňování a vynucování směrnic a nařízení EU pro oblast životního prostředí. Normotvůrci EU a jednotlivých členských států mají pro uplatňování zásady „znečišťovatel platí“ řadu nástrojů, jak ukazuje obrázek 2.

Obrázek 2

Nástroje na uplatňování zásady „znečišťovatel platí“

08

V minulých desetiletích přijala EU pro oblast životního prostředí širokou škálu právních předpisů. Příslušné politiky se týkají otázek životního prostředí, jakými je například biologická rozmanitost, lesnictví, využívání půdy a krajiny, voda a ovzduší. Jiné politiky se konkrétně zaměřují na zdroje znečištění (např. chemické látky, průmyslové znečištění a odpady). Příslušnými předpisy environmentální legislativy, v nichž se uplatňuje zásada „znečišťovatel platí“, jsou:

Směrnice o průmyslových emisích 2010/75/EU (IED) stanovuje limity pro emise na základě systému povolení pro přibližně 52 000 velkých průmyslových zařízení v EU. Směrnice o průmyslových emisích vychází z integrovaného přístupu, takže povolení musí zohledňovat celkovou environmentální výkonnost zařízení, která zahrnuje například emise znečišťujících látek, využívání surovin, energetickou účinnost a sanaci lokality po ukončení provozu zařízení.
Rámcová směrnice o odpadech 2008/98/ES se týká nakládání s odpadem. Další právní nástroje se týkají specifických otázek a typů odpadu, jako je např. obalový odpad, plasty na jedno použití, elektrická a elektronická zařízení, baterie a akumulátory, vozidla s ukončenou životností, těžební odpad, skládky a přeprava odpadů.
Rámcová směrnice o vodě 2000/60/ES (WFD) se týká vodohospodářské politiky spolu se souvisejícími směrnicemi, mezi něž patří směrnice o čistění městských odpadních vod 91/271/EHS a směrnice o pitné vodě (EU) 2020/2184 a také směrnice o povodních 2007/60/ES . Další právní předpisy pro jednotlivá odvětví se týkají znečištění vody, například směrnice o pesticidech 2009/128/ES nebo směrnice o dusičnanech 91/676/EHS.
Směrnice o odpovědnosti za životní prostředí 2004/35/ES (ELD) stanovuje rámec EU pro oblast odpovědnosti za životní prostředí. Odpovědnost za ekologickou újmu znamená to, že hospodářské subjekty, které způsobí škodu na životním prostředí, jsou povinny zaplatit náhradu stavu, a jsou tak motivovány k zabránění vzniku takovýchto škod. Směrnice o odpovědnosti za životní prostředí stanoví, že způsobí-li významnou environmentální škodu na půdě, vodě a biologické rozmanitosti hospodářská činnost, která je považována za rizikovou (seznam takovýchto činností je uveden v příloze III této směrnice), má příslušný hospodářský subjekt povinnost na vlastní náklady realizovat všechna nezbytná opatření k nápravě stavu. U hospodářských činností, které jsou považovány z hlediska životního prostředí za rizikové (včetně zemědělství), ukládá směrnice o odpovědnosti za životní prostředí hospodářským subjektům povinnost odstranit škodu v biologické rozmanitosti pouze v případě, že vznikla z jejich úmyslu či nedbalosti.
Podniků, které skladují nebezpečné chemické látky, se týká také směrnice Seveso 2012/18/EU, jejímž účelem je prevence závažných havárií s přítomností nebezpečných látek.
Směrnice o ptácích 2009/147/ES a směrnice o přírodních stanovištích 92/43/EHS, které jsou někdy též nazývány „směrnice o ochraně přírody“, tvoří páteř politiky EU pro oblast ochrany biologické rozmanitosti. Směrnice o ochraně přírody ukládají členským státům povinnost chránit přírodní stanoviště. Členské státy k tomu mohou využít financování EU. Směrnice o ptácích explicitně uvádí, že z hlediska ochrany přírody má zásada „znečišťovatel platí“ omezené uplatnění. Směrnice o odpovědnosti za životní prostředí pokrývá případy výrazných škod na chráněných druzích a stanovištích.

09

Pro oblast znečištění půdy neexistuje žádná samostatná rámcová legislativa EU. Avšak přibližně 35 legislativních nástrojů, nástrojů pro strategickou politiku a nástrojů pro financování EU bylo identifikováno jako potenciálně relevantních z hlediska ochrany půdy¹².

Financování EU

10

V důsledku znečištění vznikají občanům EU výrazné náklady. Není k dispozici žádné komplexní posouzení úplných nákladů znečištění pro společnost. V jedné nedávné studii, kterou nechala vypracovat Komise, se uvádí odhad, že neplnění požadavků environmentální legislativy EU zapříčiňuje ročně náklady a ušlé zisky ve výši 55 miliard EUR¹³.

11

K dosažení cílů EU v oblasti klimatické změny a životního prostředí je vyhrazena významná část rozpočtu EU. Pro období 2014–2020 se EU zavázala vynaložit na opatření v oblasti klimatu alespoň 20 % svého celkového rozpočtu. EU začleňuje environmentální cíle do mnoha ze svých programů financování. Komise například klasifikovala v rámci výdajů na společnou zemědělskou politiku částku 66 miliard EUR a na rybářství částku 1 miliardu EUR jako výdaje, které přispívají k zachování biologické rozmanitosti, ačkoli z jedné nedávné zprávy vyplývá, že tato čísla byla nadhodnocena¹⁴.

12

Z rozpočtu EU se podporují projekty na sanaci znečištěných lokalit a ochranu životního prostředí v první řadě prostřednictvím fondů politiky soudržnosti (tj. Evropského fondu pro regionální rozvoj a Fondu soudržnosti), v rámci obecného tématu „životní prostředí a účinné využívání zdrojů“ a programu LIFE. Z těchto finančních prostředků se podporují výdaje na infrastrukturu, která je potřebná pro oblast čištění odpadních vod a vodohospodářství v určitých členských státech, a také opatření na monitorování stavu životního prostředí a rozvoj zelené infrastruktury¹⁵.

13

Program LIFE¹⁶ je program EU pro oblast životního prostředí a změny klimatu. Pro období 2014–2020 byla ve víceletém finančním rámci pro environmentální podprogram programu LIFE vyčleněna částka 2,6 miliardy EUR.

14

V období 2014–2020 činí plánovaný rozpočet EU na politiku soudržnosti a program LIFE přibližně 29 miliard EUR na projekty specificky zaměřené na ochranu životního prostředí (obrázek 3).

Obrázek 3

Přehled finančních prostředků EU v rámci politiky soudržnosti a environmentálního podprogramu programu LIFE, které jsou vyčleněny pro oblast životního období (2014–2020, v mld. EUR)

Rozsah a koncepce auditu

15

Znečištění způsobuje pro společnost významné náklady a pro občany EU je také jednou hlavních obav. Zásada „znečišťovatel platí“ je klíčovým nástrojem k efektivnímu a spravedlivému dosažení evropských cílů pro oblast životního prostředí. V předchozích zprávách jsme informovali o zjištěných případech, v nichž nebyla zásada „znečišťovatel platí“ uplatněna¹⁷. Dosud jsme však zásadu „znečišťovatel platí“ nezkoumali samostatně. Cílem této zprávy je stanovit příležitosti pro lepší začlenění zásady „znečišťovatel platí“ do budoucí environmentální legislativy a do financování projektů na obnovu životního prostředí ze strany EU. Její závěry a doporučení jsou relevantní pro Parlament i Radu pro jejich kontrolu hodnocení veškeré environmentální legislativy a také pro Komisi pro její hodnocení směrnice ELD. Tato kontrola má být dokončena v roce 2023.

16

Přezkoumávali jsme rámec politiky EU týkající se zásady „znečišťovatel platí“. Zaměřili jsme se na to, zda:

byla tato zásada dobře uplatňována ve čtyřech oblastech environmentální politiky EU: oblasti průmyslového znečištění, odpadů, vody a půdy,
opatření Komise týkající se směrnice o odpovědnosti za životní prostředí přinesla výsledky,
Komise a členské státy chránily rozpočet EU před tím, aby byl využíván k hrazení nákladů, které měli nést znečišťovatelé.

17

Přezkoumávali jsme výdaje a opatření EU v průběhu víceletého finančního rámce 2014–2020. Audit se netýkal energetiky a oblasti klimatu a ani znečištění ovzduší, neboť těmto tématům jsme se věnovali v několika jiných zprávách¹⁸. Z rozsahu našeho auditu jsme rovněž vyřadili daně členských států související s životním prostředím.

18

V rámci auditní práce jsme:

prověřovali zprávy a další opatření Komise i příslušných agentur týkající se uplatňování zásady „znečišťovatel platí“ v politikách EU,
obdrželi vysvětlení od vnitrostátních orgánů odpovědných za provádění směrnice ELD v Itálii, Polsku a Portugalsku. Tyto členské státy jsme vybrali na základě počtu případů vykázaných v rámci směrnice ELD a rovněž s ohledem na zeměpisnou vyváženost,
přezkoumali 42 projektů na obnovu životního prostředí. Pro tento přezkum jsme vybrali projekty zaměřené na obnovu životního prostředí s objemem financování 180 milionů EUR z fondů politiky soudržnosti a programu LIFE, realizované v období 2014–2020 v Itálii, Polsku a Portugalsku. Tyto projekty jsme vybrali z toho důvodu, že z nich byly financovány dekontaminační práce na sanaci znečištění zapříčiněné člověkem.

Připomínky

Zásada „znečišťovatel platí“ stojí v základech legislativy EU pro oblast životního prostředí

19

Zkoumali jsme, jak byla zásada „znečišťovatel platí“ zabudována do klíčových legislativních oblastí, jako je např. směrnice IED pro průmyslové znečištění, rámcová směrnice o odpadech pro problematiku odpadu, rámcová směrnice o vodě pro problematiku znečištění vody a dále do řady směrnic a nařízení, které se týkají znečištění půdy. Ověřovali jsme, zda tyto právní předpisy obsahují ustanovení na uplatňování zásady „znečišťovatel platí“, a také to, do jaké míry jsou znečišťovatelé odpovědní za úhradu nákladu za jimi způsobené znečištění.

Zásada „znečišťovatel platí“ je uplatňována u zařízení nejvíce znečišťujících životní prostředí, ale náklady zbytkového znečištění pro společnost jsou i nadále vysoké

Obrázek 4

Průmyslové znečištění ve zkratce

20

Směrnice o průmyslových emisích se týká 33 průmyslových odvětví (příloha I). V některých průmyslových odvětvích se týká všech zařízení. V jiných odvětvích se vztahuje na větší zařízení (například elektrárny s celkovým jmenovitým tepelným příkonem vyšším než 50 megawattů).

21

U příslušných zařízení, na které se směrnice vztahuje, je pro provoz vyžadováno povolení, v němž jsou stanovena konkrétní pravidla a emisní limity na základě „závěrů o nejlepších dostupných technikách“ (BAT). Související referenční dokumenty o nejlepších dostupných technikách poskytují technická řešení na omezení znečištění, která současně zajišťují ekonomickou životaschopnost těchto průmyslových zařízení. Komise závěry o nejlepších dostupných technikách pravidelně reviduje a aktualizuje a všechna příslušná zařízení s nimi musí být po přechodném období čtyř let v souladu, přičemž nová zařízení s nimi musí být v souladu okamžitě. Orgány členského státu provádí kontroly u zařízení, kterých se směrnice IED týká, uvalují sankce na zařízení, které požadavky dokumentů neplní, a v nejzávažnějších případech zařízení i uzavírají.

22

V roce 2000 zveřejnila Komise hodnocení směrnice IED¹⁹. Vyplynulo z něj, že náklady na škody vzniklé v důsledku emisí ze všech zařízení, kterých se směrnice týká, do ovzduší poklesly mezi lety 2010 a 2017 o přibližně 50 %. Komise provedla odhad nákladů a přínosů směrnice IED pro určitá odvětví: například pro ocelářské a železářské odvětví činí náklady na soulad se směrnicí IED 90 milionů EUR ročně, zatímco zabraňování znečištění ušetří ročně částku 932 milionů EUR²⁰. Ve svém sdělení o Zelené dohodě pro Evropu²¹ Komise oznámila, že navrhne revizi opatření EU týkající se znečištění z velkých průmyslových zařízení.

23

Majitelé zařízení musí nést náklady na soulad s podmínkami jejich povolení podle směrnice IED. Zahrnuje to opatření na udržení emisí pod právními předpisy danými limity, což znamená, že internalizují náklady na prevenci a omezování znečištění. Z veřejných prostředků je však možné podpořit opatření, které jdou nad rámec stávajících norem²². Pakliže zařízení způsobují významné škody na životním prostředí, vztahuje se na ně směrnice ELD (body 42–62). Znamená to, že musí platit za nápravu ekologické újmy. Ve většině členských států (17) nejsou zařízení odpovědná v případě, že ke škodě na životním prostředí došlo v důsledku emisí, které byly v souladu s povolením uděleným pro dané zařízení²³, a dané zařízení nezapříčinilo škody z úmyslu či nedbalosti.

24

Směrnice IED se týká nejvíce znečišťujících průmyslových zařízení, jak je uvedeno v bodě 20. Tato směrnice neukládá zařízením povinnost pokrýt společnosti náklady za dopad zbytkového znečištění. V roce 2014 Evropská agentura pro životní prostředí (EEA) odhadla, že náklady pro společnost v souvislosti se zbytkovým znečištěním ovzduší, které způsobilo 14 000 největších průmyslových zařízení v období 2008–2012, činí 329 až 1 053 miliard EUR²⁴.

25

Mezi 42 projekty na obnovu životního prostředí, které jsme přezkoumávali, jsme zjistili projekt, zaměřený na řešení znečištění vytvářeného velkou železárnou a ocelárnou, která neplnila směrnici IED (rámeček 1).

Rámeček 1

Nedodržovaní požadavků směrnice IED vedlo k výraznému znečištění: případ velké ocelárny v Itálii

Italský Nejvyšší soud v roce 2005 rozhodl, že společnost, která vlastní velkou železárnu a ocelárnu, je odpovědná za znečištění ovzduší, vyhazování nebezpečných materiálů na skládky a za emise částic. V roce 2010 uvedla obec, v níž se daný průmyslový závod nachází, že odstranění environmentálních škod bude mít náklady 2 miliardy EUR a k získání náhrady škody podnikla soudní kroky. V roce 2011 Soudní dvůr Evropské unie (SDEU) rozhodl, že Itálie neplní ustanovení směrnice IED. V roce 2015 tuto společnost převzal stát. V roce 2017 pak trestní řízení, které bylo zahájeno soudními orgány proti předchozím majitelům zařízení, vedlo k mimosoudnímu vyrovnání ve výši více než 1 miliardy EUR. Zpětně získané finanční prostředky italský stát využívá na dekontaminační činnosti. V roce 2019 odvolací soud v Itálii rozhodl o tom, že má obec nárok na odškodnění, ale společnost nebyla schopna náhradu škody uhradit.

Projekt financovaný EU v částce 375 000 EUR byl zaměřen na zjištění stavu znečištění a řešení tohoto znečištění a týkal se jiné obce nacházející se v blízkosti uvedené železárny a ocelárny. Projekt spočíval v analýze životního prostředí a posouzení rizik u zemědělské oblasti s rozlohou téměř 6 000 hektarů. Při projektu bylo zjištěno závažné průmyslové znečištění představující významné riziko pro zdraví.

Legislativa pro oblast odpadů zásadu „znečišťovatel platí“ zohledňuje, ale nezajišťuje, aby znečišťovatelé nesli náklady znečištění v plné výši

26

Odpad je zdrojem znečištění pro ovzduší, vodu a půdu. Právní předpisy EU pro oblast odpadu se snaží uplatňovat „hierarchii odpadů“ (obrázek 6) pro snížení objemu odpadu a využívání neeliminovatelného odpadu jako zdroje.

27

Podle této směrnice mají členské státy povinnost plnit závazné cíle²⁵. Například 55 % komunálního odpadu by mělo být do roku 2025 připraveno pro opakované použití či recyklaci (do roku 2030 to má být 60 % a do roku 2035 činit 65 %, přičemž na skládku se bude moci odvážet maximálně 10 % tohoto odpadu).

28

Rámcová směrnice o odpadech stanoví, že „v souladu se zásadou „znečišťovatel platí“ nese náklady spojené s nakládáním s odpady, včetně nezbytné infrastruktury a jejího provozování, prvotní původce odpadu nebo současný či předchozí držitel odpadu“. Členské státy rozhodnou, zda náklady spojené s nakládáním s odpady ponese konečný uživatel (např. spotřebitel ukládající odpad), nebo částečně či úplně výrobce produktu, který se stal odpadem. Pro tento postup se používá termín „rozšířená odpovědnost výrobce“ (EPR – Extended Producer Responsibility). EPR přitom není jediným způsobem, jak uplatňovat zásadu „znečišťovatel platí“. Například směrnice o plastových taškách ukládá členským státům povinnost přijmout opatření, jakými jsou například vnitrostátní cíle pro snižování množství těchto tašek anebo ekonomické nástroje (jako poplatky, daně).

29

V důsledku režimů této rozšířené odpovědnosti výrobce mají výrobci odpovědnost za nakládání se svými výrobky, jakmile se z těchto výrobků stane odpad. Cena placená producenty a spotřebiteli tedy odráží náklady na nakládání s opadem, a snižují se tím náklady pro veřejné orgány a daňové poplatníky. Výrobce rovněž motivují k vývoji „zelenějších“ produktů, aby se předešlo zbytečnému odpadu. Pro určité toky odpadů jsou režimy rozšířené odpovědnosti povinné (např. elektrický a elektronický odpad, baterie, akumulátory a vozidla). Do roku 2024 budou povinně uplatňovány rovněž u veškerého obalového odpadu, plastů na jedno použití a rybolovných zařízení.

30

Poplatky hrazené občany či podniky by měly být úměrné vytvořenému odpadu a měly by zohledňovat vzniklou škodu na životním prostředí. V jedné studii o financování nakládání s odpady²⁶ se uvádí, že „z důkazních informací vyplývá, že environmentální externality jsou v uživatelských poplatcích hrazených domácnostmi internalizovány jen v omezené míře“.

31

Na období 2014–2020 bylo plánováno, že rozpočet EU přispěje na financování infrastruktury pro nakládání s odpadem, jeho sběrem, tříděním a zpracováním, hlavně prostřednictvím politiky soudržnosti, částkou 4,3 miliardy EUR.

Znečišťovatelé nenesou náklady související se znečištěním vody v plné výši

32

Rámcová směrnice o vodě stanoví společný rámec pro ochranu všech typů vod v EU, aby se zabránilo dalšímu zhoršování kvality vod. Stanovuje cíle pro povrchové a podzemní vody.

33

Dle odhadů OECD²⁷ členské státy již nyní vydávají přibližně 100 miliard EUR ročně na zásobování pitnou vodou a řešení odpadních vod a budou muset (s výjimkou Německa) tuto částku zvýšit o více než 25 %, aby splnily cíle, které stanovují právní předpisy EU pro oblast čistění odpadních vod a zásobování pitnou vodou. Tyto finanční prostředky nezahrnují investice, které jsou nutné k obnově stávající infrastruktury ani k plnění cílů rámcové směrnice o vodě a směrnice o povodních.

34

Článek 9 rámcové směrnice o vodě stanoví, že „[č]lenské státy vezmou v úvahu zásadu návratnosti nákladů na vodohospodářské služby, včetně environmentálních nákladů a nákladů na využívané zdroje […] a zejména v souladu se zásadou, že znečišťovatel platí“. Členské státy mají povinnost zajistit, aby příspěvek průmyslu, zemědělského odvětví a sektoru domácností na zpětné získání nákladů na vodohospodářské služby byl přiměřený jejich používání vody. Obrázek 8 ilustruje používání vody podle jednotlivých hospodářských odvětví.

Obrázek 8

Používání vody podle jednotlivých hospodářských odvětví v Evropě, 2017

35

Členské státy mohou při vytváření své politiky pro stanovení poplatků za vodu zohlednit sociální, environmentální a hospodářské efekty návratnosti nákladů. Rozhodnutí, kdo má platit, kolik a za jaké služby, je tedy na jejich úvaze. Rozsudkem C-525/12 SDEU bylo potvrzeno, že členské státy nemají povinnost uplatňovat koncept návratnosti nákladů u veškerého využití vody.

36

V EU hradí uživatelé v průměru 70 % nákladů na vodovodní služby (prostřednictvím vodného), zatímco z veřejných prostředků je financováno zbylých 30 %, i když mezi jednotlivými regiony a členskými státy v tomto ohledu existují výrazné rozdíly²⁸. Domácnosti v EU obvykle hradí většinu nákladů za vodovodní a kanalizační služby²⁹, ačkoli spotřebovávají pouze 10 % vody, jak uvádí obrázek 8. Zemědělství, které vytváří největší tlak na obnovitelné sladkovodní zdroje³⁰, přispívá k hrazení nejmenším dílem. Ve studii provedené v roce 2011 se uvádí odhad, že ve Francii činí v nejvíce postižených lokalitách dodatečné náklady placené domácnostmi v důsledku zemědělského znečištění až 494 EUR ročně na jednu domácnost³¹.

37

Komise v roce 2016 stanovila³², že členské státy musí v začleňování nákladů na životní prostředí a zdroje do cen vody ještě pokročit. Ačkoli došlo k pokroku při řešení konkrétních znečišťujících látek, u mnoha podniků cena vody nepokrývá plné náklady v důsledku znečišťujících látek, které vypouštějí do vody.

38

Zásadu návratnosti nákladů je obtížné uplatňovat u znečištění, které pochází z difúzních zdrojů, například v zemědělství, kde se znečišťovatelé identifikují složitě. Zemědělské odvětví často nehradí poplatky za čištění odpadních vod, protože větší část vody, které používá, se nevypouští do kanalizace (a tato voda tudíž není čištěna). V EU je difúzní zemědělské znečištění z dusičnanů a pesticidů hlavním důvodem, proč podzemní voda nedosahuje dobrého chemického stavu. Znečištění dusičnany vytváří velké riziko pro budoucnost útvarů podzemních vod, neboť odborníci prokázali³³, že ohromné množství dusičnanů je v současnosti uloženo v kamenitých vrstvách mezi půdou a podzemní vodou. Jak se dusičnany pomalu posouvají v kamenité vrstvě, může trvat století nebo i více, než znečišťující látky proniknou do podzemní vody, což zpomaluje dopad změn v zemědělských postupech na kvalitu podzemních vod.

Neexistuje žádný obecný legislativní rámec EU na ochranu proti znečištění půdy

39

K prevenci a zmírňování znečištění půdy přispívá řada směrnic a nařízení EU. Týkají se odvětví, která zatěžují půdu nejvíce, například průmyslu nebo zemědělství (například body 20–25 a 38). V roce 2006 Komise navrhla „rámcovou směrnici o půdě“, která se týkala oblasti zabránění kontaminace a degradace půdy a identifikace, evidence a sanace kontaminovaných lokalit. Evropský parlament k tomuto návrhu přijal kladné stanovisko, ale Rada nikoli. Komise v květnu 2014 svůj návrh stáhla.

40

Na úrovni EU neexistují žádné společné cíle pro oblast znečištění půdy a sanaci kontaminovaných lokalit. Ze studie³⁴ financované Komisí vyplynulo, že některé členské státy uplatňují velmi komplexní vnitrostátní legislativu, zatímco v jiných koordinovaná opatření na ochranu půdy chybí.

41

Dekontaminace znečištěné půdy je nákladná: v roce 2006 Komise odhadla celkové náklady na sanaci kontaminované půdy v EU na 119 miliard EUR³⁵. Z veřejných rozpočtů (včetně fondů EU) je financováno více než 42 % sanačních činností³⁶: k mnoha případům znečištění došlo před dlouhou dobou, takže existuje větší riziko, že znečišťovatelé buď již neexistují, nemohou být identifikováni nebo jsou insolventní. Kromě toho se zásada „znečišťovatel platí“ obtížně uplatňuje v případech difúzního znečištění půdy, neboť je z podstaty obtížné přičíst odpovědnost konkrétním znečišťovatelům.

Akční plán Komise na zlepšení provádění směrnice o odpovědnosti za životní prostředí nedosáhl očekávaných výsledků

42

Přezkoumávali jsme hodnocení směrnice od odpovědnosti za životní prostředí (ELD) z roku 2016 a posuzovali jsme opatření, která Komise přijala v reakci na nedostatky zjištěné při jejím hodnocení.

Po svém hodnocení směrnice ELD Komise přijala akční plán na řešení zjištěných nedostatků

43

Směrnice ukládá:

členským státům povinnost předložit do dubna 2013 údaje o všech případech škod na životním prostředí data, které byly sanovány v rámci směrnice ELD v období 2007–2013, následně pak v roce 2022 a každých pět let poté;
Komisi povinnost podávat zprávy Evropskému parlamentu a Radě, a to v roce 2014, 2023 a následně v pětiletých cyklech.

44

Členské státy vykázaly celkem 1 230 případů řešených v rámci směrnice ELD v období 2007–2013³⁷. Jak ukazuje obrázek 10, počet případů se mezi jednotlivými členskými státy výrazně lišil. Dvě země, Maďarsko a Polsko, přitom vykázaly více než 85 % všech případů. V pracovním dokumentu útvarů Komise se uvádí závěr, že hlavním důvodem pro tyto velké rozdíly bylo nerovnoměrné provádění směrnice ELD v členských státech³⁸.

Obrázek 10

Případy v rámci směrnice ELD vykázané členskými státy EU za období 2007–2013

45

V hodnocení směrnice ELD provedené Komisí v roce 2016 se uvádí závěr, že směrnice je i nadále relevantní a že členské státy pokročily při plnění jejích cílů. Bylo však zjištěno, že určité problémy související s koncepcí politiky nebo jejím prováděním brání tomu, aby režim odpovědnosti byl plně efektivní a účinný:

nedostatek konzistentních a srovnatelných údajů o provádění směrnice ELD,
nedostatečné povědomí zainteresovaných stran o režimu odpovědnosti,
nejasnost hlavních konceptů a definic,
omezení rozsahu v důsledku výjimek,
chybějící finančního zajištění v případech platební neschopnosti.

46

Na základě tohoto hodnocení Komise, aby vyřešila zjištěné nedostatky, přijala po konzultaci s odborníky z členských států víceletý pracovní program pro směrnici ELD na období 2017–2020³⁹. V roce 2020 Komise přijala nový pracovní program obsahující opatření pro období 2021–2024⁴⁰.

47

Jedno z opatření se týkalo vykazování údajů. V hodnocení byl uveden závěr, že kvalita vykazovaných údajů nebyla dostatečná a Komisi neumožňovala dospět ke spolehlivým závěrům o provádění směrnice ELD. V hodnocení se rovněž uvádí, že ačkoli některé státy předkládaly podrobné a dobře strukturované údaje, jiné členské státy neposkytovaly všechny informace nutné pro úplné posouzení.

48

Aby Komise zlepšila ucelenost a kvalitu údajů, vytvořila v roce 2017 informační systém pro směrnici ELD. Tento systém však není dosud v provozu. Komise plánuje podporovat využívání tohoto informačního systému, a to prostřednictvím diskusí s členskými státy o tom, jak organizovat sběr údajů na vnitrostátní úrovni. Vzhledem k rozdílům v právních systémech ale neexistuje záruka, že tento nový systém bude podporovat konzistentní analýzu v rámci celé EU.

Hlavní pojmy ze směrnice ELD stále nebyly definovány

49

Ve směrnici ELD jsou definovány tři typy škod na životním prostředí, které spadají do jejího rozsahu, tj. škody na chráněných druzích a přírodních stanovištích, škody na vodách a škody na půdě⁴¹. Směrnice se uplatní v případě, kdy jsou takové „škody na životním prostředí“ považovány za „významné“. Směrnice ale nestanovuje kritéria po posuzování škod nebo určování prahu jejich významnosti pro škody na vodě a půdě.

50

V hodnocení Komise provedeném v roce 2016 se uvádí, že nedostatek jasnosti a jednotného uplatňování hlavních pojmů ve směrnici ELD („škody na životním prostředí“ a „významnost“) negativně ovlivnily cíl směrnice, kterým bylo dosažení vysoké úrovně ochrany životního prostředí v EU⁴².

51

Výklad toho, co představuje významné škody na životním prostředí, a podle směrnice tudíž podléhá zásadě „znečišťovatel platí“, se mezi jednotlivými členskými státy výrazně liší. Událost, která dá podnět k uplatnění směrnice ELD v jednom členském státě, v jiném členském státě takovým podnětem být nemusí. V konkrétním případě definice toho, co představuje „škody na půdě”, směrnice ELD odkazuje pouze na škody, které vedou k významnému riziku pro lidské zdraví, ale nikoli pro životní prostředí.

52

V rámci víceletého pracovního programu na období 2017–2020 Komise zadala externímu dodavateli vypracování dokumentu se společným stanoviskem, v němž by se hlavní pojmy směrnice ELD dál vyjasnily. Komise ani členské státy však tento dokument neschválily⁴³.

53

V roce 2017 Evropský parlament uvedl, že jednou z hlavních překážek bránících účinnému a jednotnému uplatňování směrnice ELD je různý výklad a uplatňování „prahu významnosti“ u škod na životním prostředí⁴⁴. Evropský parlament vyzval Komisi, aby revidovala definici „škod na životním prostředí“ a vyjasnila pojem „práh významnosti“.

54

Ve změně směrnice ELD z roku 2019⁴⁵ byla Komisi uložena povinnost do konce roku 2020 vypracovat obecné zásady za účelem dosažení jednotného chápání pojmu „škoda na životním prostředí“. Po konzultaci s členskými státy vydala Komise v březnu 2021 sdělení⁴⁶ o svém právním výkladu definice „škody na životním prostředí“. Tato interpretace Komise není závazná a neobsahuje konkrétní kritéria nebo prahové hodnoty, u kterých by měla směrnice ELD platit, neboť to by vyžadovalo legislativní změnu.

55

Síť Evropské unie pro provádění a vymáhání práva v oblasti životního prostředí (IMPEL) zjistila, že je potřeba, aby národní odborníci sdíleli zkušenosti týkající se zjišťování, identifikace a stanovování škody na životním prostředí. Pro splnění tohoto cíle síť IMPEL pracuje na vytvoření příručky pro zainteresované strany, která bude obsahovat podrobná kritéria pro posuzování „škod na životním prostředí“ a kterou plánuje zveřejnit v roce 2021⁴⁷. Ve svém pracovním programu na období 2021–2024 Komise uvádí, že plánuje spolupracovat s projektem IMPEL a použít výstupy tohoto projektu jako součást budování kapacit“. Komise však ve svém pracovním programu na období 2021–2024 pro tuto oblast neplánuje žádná konkrétní opatření.

Některé členské státy ukládají průmyslovým podnikům povinnost pojistit se proti škodám na životním prostředí

56

V případě, že náklady na sanaci škod na životním prostředí přesahují výši aktiv hospodářského subjektu, není tento hospodářský subjekt v případě své platební neschopnosti schopen realizovat sanační práce. Náklady tedy připadnou na veřejné prostředky.

57

Ve vykazovacím období 2007–2013 neměly členské státy povinnost vykazovat informace o nákladech na sanaci v této oblasti. Informace o těchto nákladech poskytlo dvanáct členských států. U 96 % sanačních projektů se náklady pohybovaly pod 1 milionem EUR⁴⁸. Z naší analýzy sanačních projektů, jejichž náklady byly hrazeny z rozpočtu EU, vyplývá, že se často týkaly případů, kde byly náklady v porovnání s finančními možnostmi hospodářského subjektu značné a kde neexistovala finanční zajištění (bod 68).

58

Na základě směrnice ELD mají členské státy povinnost podporovat rozvoj nástrojů a trhů finančního zajištění prostřednictvím vhodných hospodářských a finančních subjektů, a umožnit tak provozovatelům využití finančních záruk na pokrytí jejich závazků⁴⁹. Finanční zajištění může mít mimo jiné podobu pojistné smlouvy, příspěvku do fondu životního prostředí, bankovní záruky, dluhopisu nebo vlastní rezervy. Členské státy nemají povinnost stanovit toto finanční zajištění jako povinné.

59

Sedm členských států (Česká republika, Irsko, Španělsko, Itálie, Polsko, Portugalsko a Slovensko) vyžaduje finanční zajištění pro některé nebo všechny typy odpovědnosti za ekologickou újmu, jak ukazuje obrázek 11.

Obrázek 11

Finanční zajištění v EU pro případ odpovědnosti za ekologickou újmu podle směrnice ELD

60

V závěru studie vypracované pro Evropský parlament se uvádí, že problém platební neschopnosti lze řešit pomocí povinného finančního zajištění. Například Portugalsko nařizuje povinné finanční zajištění pro všechny z hlediska životního prostředí rizikové činnosti, které jsou uvedeny v ELD. Portugalsko přitom akceptuje širokou škálu nástrojů finančního zajištění (včetně pojistných smluv, bankovních záruk, fondů životního prostředí a vlastních prostředků). Portugalsko zároveň nevykázalo žádné případy platební neschopnosti, které by znemožnily uplatnění odpovědnosti za újmu na životním prostředí⁵⁰.

61

Jako součást víceletého pracovního plánu na období 2017–2020 Komise financovala studii o dostupnosti pojistných smluv a související poptávce v členských státech⁵¹. Ve studii se uvádí, že pojistné smlouvy týkající se odpovědnosti za ekologickou újmu podle směrnice ELD, což je nejpoužívanější nástroj finančního zajištění, nejsou obecně k dispozici v celé EU a v některých členských státech neexistují vůbec. Studie rovněž konstatovala, že dostupnost ne nutně odpovídá poptávce a že existují země, kde je dostupnost těchto nástrojů vysoká, ale poptávka po nich nízká. Studie však také poukázala na to, že v členských státech, v nichž je povinné finanční ručení za odpovědnost za ekologickou újmu podle směrnice ELD, tato povinnost stimulovala rozvoj trhu pojištění.

62

Komise ve svém pracovním programu na období 2021–2024 plánuje realizovat návaznou studii s cílem přezkoumat „překrývání mezi stávající národní legislativou pro oblast odpovědnosti za ekologickou újmu a prováděním směrnice ELD v každém z členských států“. Rovněž plánuje „vyzvat členské státy, které dosud nezavedly povinné finanční zajištění za odpovědnost za ekologickou újmu podle směrnice ELD […], aby zvážily rozšíření stávajících požadavků na povinné finanční zajištění […], aby zahrnovaly i odpovědnost za ekologickou újmu v souladu se směrnicí ELD“ a „aby zvážily zavedení režimu sekundární odpovědnosti na další osoby a subjekty, jako např. ředitele a jednatele a mateřské společnosti“⁵².

EU financovala projekty na nápravu stavu životního prostředí

63

Orgány členských států by měly zajistit, aby všude, kde je to možné, nesli náklady na znečištění příslušní znečišťovatelé. Pokyny EU pro používání veřejných prostředků na ochranu životního prostředí⁵³ stanovují podmínky, za nichž jsou takové investice možné ve vztahu k zásadě „znečišťovatel platí“:

Pro snižování znečištění z průmyslových emisí je veřejné financování povoleno v případech, kdy má zamýšlená investice v úmyslu překročit standardy EU nebo zvýšit environmentální ochranu tam, kde žádné takové normy neexistují (bod 23). Veřejné financování je rovněž povoleno pro účely přípravy na budoucí normy EU;
u sanace kontaminovaných lokalit je veřejné financování povoleno v případě, že nebyl zjištěn znečišťovatel nebo znečišťovatel nemůže být učiněn právně odpovědným za financování sanace;
veřejné financování projektů nakládání s odpady nelze použít tak, aby hospodářský subjekt, který odpad vytváří, byl osvobozen od nákladů na jeho zpracování.

64

Abychom ověřili uplatňování zásady „znečišťovatel platí“ u projektů spolufinancovaných EU, provedli jsme analýzu 42 projektů (obrázek 12) v hodnotě 180 milionů EUR financovaných z evropských strukturálních a investičních (ESI) fondů a programu LIFE. Tyto projekty se nacházely v osmi regionech tří členských států – 19 projektů v Itálii, 10 v Polsku a 13 v Portugalsku. Zkoumali jsme, zda příslušné orgány při financování těchto projektů braly v úvahu uplatnění zásady „znečišťovatel platí“, a to zejména tím, že se snažily o identifikování znečišťovatele, vyžadovaly snížení znečištění a dekontaminaci příslušné plochy a zahajovaly postupy na zpětné získání vynaložených veřejných prostředků.

K eliminaci historického znečištění byly použity finanční prostředky EU

65

Historické znečištění je znečištění, ke kterému došlo v minulosti a u nějž nelze zásadu „znečišťovatel platí“ uplatnit, neboť takovýto znečišťovatel buď není znám, nebo již neexistuje nebo ve vztahu k němu nelze vymáhat odpovědnost za škody. Směrnice ELD tento druh znečištění uznává a uplatňuje ho na znečištění, ke kterému došlo po roce 2007. Nejvýznamnějšími zdroji historického znečištění jsou bývalé průmyslové činnosti, v jejichž důsledku došlo ke kontaminaci půdy kovy, dehty a dalšími nebezpečnými látkami⁵⁴.

66

Dvacet ze 42 projektů, které jsme přezkoumávali, se týkaly historického znečištění (s rozpočtem 62,1 milionu EUR). V těchto případech nemohla být uplatněna zásada „znečišťovatel platí“ a byly použity veřejné prostředky, jak ilustruje rámeček 2.

Rámeček 2

Historické znečištění v Portugalsku a Itálii, kde nemůže být uplatněna zásada „znečišťovatel platí“

V roce 2011 mělo Portugalsko na seznamu 175 opuštěných dolů, které vyžadovaly rozsáhlou dekontaminaci, neboť obsahovaly sulfidy kovů nebo radioaktivní materiály. Prověřovali jsme tři projekty financované z ESIF týkající se opuštěných dolů, které byly v provozu v devatenáctém až dvacátém století. Plánovaný příspěvek EU na období 2015–2021 činí 9,1 milionu EUR. Součástí projektů je sanace dolů a okolních ploch. Vzhledem k tomu, že se důlní činnost odehrávala před desítkami let, nemůže být činěn odpovědným za znečištění žádný hospodářský subjekt, neboť ten buď již neexistuje, a nemá tak odpovědnost, nebo neměl v době provozu žádnou právní povinnost půdu dekontaminovat.

Zkoumali jsme projekt financovaný z ESI v hodnotě 1,9 milionu EUR, jehož cílem byla dekontaminace pozemku v Itálii (Apulii). Na pozemku dříve stála plynová elektrárna, jež byla v provozu od poloviny devatenáctého století do šedesátých let minulého století. Elektrárna znečistila přibližně 20 000 m² půdy a podzemních vod kovy, uhlovodíky, azbestem a dalšími škodlivými látkami. Pozemek je ve vlastnictví obce, která také částečně vlastnila společnost, která elektrárnu provozovala. Italské orgány provedly v letech 1999–2004 environmentální analýzu, půdu vyčistily a v současné době provádějí sanaci vodonosné vrstvy. Při provozu elektrárny nebránily znečišťování žádné právní předpisy pro oblast životního prostředí.

Finanční prostředky EU byly použity rovněž v případě, kdy vnitrostátní orgány nevynutily dodržování environmentálních právních předpisů a nezajistily úhradu nákladů znečišťovateli

67

Zjistili jsme osm projektu v italské Kampánii, kterým bylo poskytnuto 27,2 milionu EUR finančních prostředků na sanaci znečištění, k němuž došlo v době, kdy už platily právní předpisy EU pro oblast životního prostředí. Provozovatelé skládek komunálního odpadu nedodržovali platnou environmentální legislativu. Veřejné orgány odpovědné za dohled nad těmito lokalitami nedonutily tyto hospodářské subjekty zajistit odstranění znečištění, které způsobily. Takovéto použití finančních prostředků EU nerespektuje zásadu „znečišťovatel platí“, jak ilustruje rámeček 3.

Rámeček 3

Neschopnost prosadit právní předpisy pro oblast životního prostředí, která vedla k tomu, že v jednom italském regionu se zásada „znečišťovatel platí“ neuplatňovala

SDEU⁵⁵ vydal v roce 2007 rozhodnutí, že Itálie u řady skládek porušovala po dlouhou dobu pravidla EU pro skládkový odpad, čímž byla způsobena výrazná škoda na životním prostředí.

Osm skládek, které jsme prověřovali a z nichž čtyř se týkal výše uvedený rozsudek, bylo provozováno veřejně vlastněnými podniky veřejných služeb. Od sedmdesátých let dvacátého století do počátku jednadvacátého století se zde ukládal komunální odpad. Tyto podniky však nedodržovaly platné právní předpisy EU pro oblast životního prostředí, v důsledku čehož vznikly výrazné environmentální škody. Plánovaný příspěvek z fondu ESI na všech osm projektů sanace skládek v Kampánii činil v programovém období 2014–2020 27,2 milionu EUR.

Například jedna ze skládek nebyla vybavena na ochranu půdy, vodní tabule či ovzduší proti znečištění. Provozovatel nechránil lokalitu před nelegálním ukládáním odpadu (včetně nebezpečného odpadu), a to ani v období provozu skládky, ani po jeho ukončení. Italské orgány v letech 2017 a 2018 použily na dekontaminaci lokality 2,2 milionu EUR finančních prostředků EU. Komise poté uznala, že bývalá lokalita skládky plní ustanovení právních předpisů EU pro oblast životního prostředí.

Nedostatek finančního zajištění, které by pokrývalo odpovědnost za újmu na životním prostředí, zvyšuje riziko, že náklady ponesou daňoví poplatníci

68

V případě, že hospodářské subjekty nemají dostatečné finanční zajištění, nemusí být schopny pokrýt náklady na sanaci znečištění, které zapříčinily (body 56–62). Zjistili jsme čtyři takovéto sanační projekty v hodnotě 33 milionů EUR, u nichž hospodářský subjekt, který byl identifikován jako strana, která je za znečištění odpovědná, vyhlásil úpadek. V důsledku toho musely být pro dekontaminování půdy a vody použity veřejné prostředky. To je v rozporu se zásadou „znečišťovatel platí“, jak ilustruje rámeček 4.

Rámeček 4

Příklady nedostatku finančního zajištění, což vedlo k tomu, že nebyla uplatněna zásada „znečišťovatel platí“

Podnik vyrábějící azbestové výrobky v Itálii podal v roce 1995 (několik let po ukončení výroby) návrh na vyhlášení úpadku. Před zahájením řízení o likvidaci zahájil podnik na žádost italského ministerstva životního prostředí sanaci environmentálních škod zapříčiněných jeho výrobní činností. Jakmile však bylo zahájeno konkurzní řízení, správce konkurzní podstaty financování sanačních prací ukončil. V důsledku toho pokračovaly v dekontaminaci regionální veřejné orgány. Kontrolovanému projektu byla poskytnuta podpora EU ve výši 7,1 milionu EUR. V rámci projektu byly demolovány nadzemní budovy a bylo zajištěno uložení materiálů obsahujících azbest to podzemních skladovacích prostor. Orgány práce dokončily v roce 2019. Zahájily soudní řízení s cílem zpětného získání prostředků, které byly vynaloženy na sanaci, ale mají za to, že se jim nemusí podařit získat prostředky zpět od společnosti, která je v konkurzním řízení.

V Polsku nalezly orgány odpovědné za životní prostředí toxické látky v podzemních vodách a půdě v lokalitě, kde se nacházela chemická továrna. Znečištění podzemních vod znamená zdravotní riziko pro místní obyvatele a mohlo by se navíc rozšířit i do oblasti Natura 2000. V roce 2000 zahájily regionální orgány postup nápravného opatření proti chemické společnosti, která nezajistila dekontaminaci dané lokality. V roce 2004 tato společnost vyhlásila úpadek a bylo s ní zahájeno řízení o likvidaci. V průběhu úpadkového řízení orgány v roce 2016 podaly žádost o úhradu nákladů, ale správce konkurzní podstaty nepodnikl žádné nápravné opatření a část instalací, které brání úniku chemických látek, prodal.

Podle údajů orgánů se stav dané infrastruktury stále zhoršuje a znečištění se šíří. V důsledku úpadku podniku nebude vynutit možné právní rozhodnutí, které by nařídilo preventivní nebo nápravná opatření. V důsledku toho použily orgány veřejné prostředky – včetně částky 17,3 milionu EUR z ESIF – na odstranění škod na životním prostředí na první ploše o rozloze 27 hektarů. Dle odhadů orgánů se znečištění dotklo několika tisíc hektarů a celkové náklady na sanaci by mohly přesáhnout 540 milionů EUR.

Závěry a doporučení

69

Zásada „znečišťovatel platí“ stojí v základech politiky EU v oblasti životního prostředí a stanovuje, že náklady opatření na prevenci, omezování a odstraňování znečištění mají být hrazeny těmi subjekty, které znečištění způsobily.

70

Přezkoumali jsme rámec politik EU pro zásadu „znečišťovatel platí“ a zaměřili se na uplatňování této zásady v oblastech environmentálních politik EU a v opatřeních Komise souvisejících se směrnicí o odpovědnosti za životní prostředí (ELD). Zkoumali jsme rovněž, zda byl rozpočet EU chráněn před tím, aby byl využíván k hrazení nákladů, které měli nést znečišťovatelé.

71

Celkově jsme zjistili, že zásada „znečišťovatel platí“ byla sice u jednotlivých environmentálních politik EU v různé míře zohledněna a uplatňována, ale že její rozsah a uplatňování nebyly úplné. Opatření Komise na podporu provádění směrnice ELD členskými státy neodstranila hlavní nedostatky. Rozpočet EU je někdy využíván k financování sanačních projektů, jejichž náklady měly být v souladu se zásadou „znečišťovatel platí“ hrazeny znečišťovateli.

72

Zásada PPP je u různých environmentálních politik EU uplatňována různě. Co se týče průmyslových emisí, dospěli jsme k závěru, že je zásada „znečišťovatel platí“ uplatňována u zařízení nejvíce znečišťujících životní prostředí, na něž se vztahuje směrnice o průmyslových emisích (IED). Majitelé těchto zařízení musí nést náklady na soulad s podmínkami jejich povolení podle směrnice včetně zajištění toho, aby byly emise omezeny pod emisní limity. Tato směrnice neukládá zařízením povinnost pokrýt společnosti náklady za zbytkové znečištění (body 20–25). I když právní předpisy EU pro oblast odpadů ukládají členským státům plně uplatňovat zásadu „znečišťovatel platí“, je mezera ve financování i nadále velká a pro splnění cílů v oblasti recyklace je potřebný velký objem veřejných investic (body 26–31). Ačkoli došlo k pokroku při řešení konkrétních znečišťujících látek, pro mnoho podniků cena vody nepokrývá náklady na eliminaci znečišťujících látek, které vypouštějí do vody. Návratnost nákladů na vodohospodářské služby je obtížné uplatňovat u znečištění, které pochází z difúzních zdrojů, například v zemědělství (bod 32–38). Na ochranu půdy neexistuje žádný obecný rámec EU, ačkoli mnoho dílčích právních předpisů nepřímo přispívá ke snížení environmentálních tlaků (body 39–41).

Doporučení 1 – Posoudit možný prostor pro rozsáhlejší začleňování zásady „znečišťovatel platí“ do legislativy v oblasti životního prostředí

Komise by měla posoudit regulační a administrativní změny a také celkové náklady a přínosy v souvislosti s lepším uplatňováním zásady „znečišťovatel platí“, a to zejména u:

snížení emisních limitů, aby došlo k dalšímu snížení zbytkového znečištění,
řešení difúzního znečištění vody ze všech zdrojů včetně zemědělství.

Časový rámec: konec roku 2024

73

Směrnice ELD stanovuje rámec EU pro oblast odpovědnosti za životní prostředí. Vychází ze zásady „znečišťovatel platí“. Zjistili jsme, že tato směrnice zajišťuje v případech škod na životním prostředí pouze částečné uplatňování zásady „znečišťovatel platí“. Z nejnovějších, i když neúplných údajů o provádění směrnice ELD vyplývá, že v provádění směrnice existují v členských státech rozdíly (body 44–48). Ve směrnici ELD nejsou jasně definovány některé klíčové pojmy. Vede to k rozdílnému výkladu a uplatňování na úrovni členských států (body 49–55). Chybějící povinné finanční zajištění na úrovni EU vede v praxi k tomu, že náklady na sanaci hradí v případě, že hospodářský subjekt, který znečištění zavinil, vyhlásí úpadek, daňoví poplatníci (body 56–62). Dospěli jsme k závěru, že dosavadní opatření Komise zatím nedostatky směrnice ELD nevyřešila.

Doporučení 2 – Zvážit posílení provádění směrnice o odpovědnosti za životní prostředí

Doporučujeme Komisi, aby v rámci hodnocení směrnice o odpovědnosti za životní prostředí, které má být dokončeno do dubna 2023, přezkoumala rozsah, v němž je možno:

zkvalitnit kritéria pro definování škod za životním prostředí, jichž by se měla směrnice týkat,
rozšířit používání nástrojů poskytujících finanční zajištění.

Časový rámec: konec roku 2023

74

Zjistili jsme případy projektů EU, jejichž náklady měl hradit znečišťovatel (bod 63–68). V případě historického znečištění (tj. když nelze subjekt odpovědný za znečištění identifikovat nebo vůči němu nelze vyvodit odpovědnost) bylo použití veřejných prostředků odůvodněné a nutné k řešení situace (body 65–66). Veřejné finanční prostředky byly ale použity i v případech, kdy odpovědné orgány nedokázaly zajistit včasné dodržování environmentálních právních předpisů (bod 67). Neexistence finančního zajištění vedla ale také k tomu, že orgány byly nuceny použít pro sanaci znečištěných ploch veřejné prostředky, pokud znečišťovatel vyhlásil úpadek (bod 68).

Doporučení 3 – Chránit finanční prostředky EU před tím, aby byly využívány pro financování projektů, jejichž náklady by měli nést znečišťovatelé

Komise by měla:

ve své funkci orgánu vykonávajícího dozor podmínit – ve spolupráci s členskými státy – využití finančních prostředků na odstranění znečištění kontrolami toho, že příslušné orgány podnikly všechna nezbytná opatření k tomu, aby znečišťovatel uhradil náklady na odstranění znečištění, za které je odpovědný;
přezkoumat rozsah legislativních změn, které by hospodářským subjektům ukládaly povinnost mít finanční zajištění pro škody na životním prostředí.

Časový rámec: 2025

Tuto zprávu přijal senát I, jemuž předsedá Samo Jereb, člen Účetního dvora, v Lucemburku dne 19. května 2021.

Za Účetní dvůr

Klaus-Heiner Lehne
předseda

Příloha

Příloha I – Odvětví, na něž se vztahuje směrnice o průmyslových emisích

Směrnice o průmyslových emisích se týká následujících odvětví. V některých odvětvích se týká pouze zařízení, která přesahují určitou velikost.

Energetika: spalování paliva v zařízeních, rafinace minerálních olejů a plynů, výroba koksu a zplyňování nebo zkapalňování černého uhlí a jiných paliv
Výroba a zpracování kovů: pražení nebo slinování kovové rudy, výroba surového železa nebo oceli a zpracování železných a neželezných kovů
Zpracování nerostů: výroba cementu, vápna a oxidu hořečnatého, výroba azbestu nebo produktů na bázi azbestu, výroba skla, tavení nerostných materiálů a výroba keramických výrobků vypalováním
Chemický průmysl: výroba organických a anorganických chemických látek, výroba hnojiv, výroba prostředků na ochranu rostlin nebo biocidů, výroba farmaceutických produktů, výroba výbušnin
Nakládání s odpady: odstraňování nebo využívání nebezpečných odpadů, odstranění nebo využití odpadu v zařízeních na spalování odpadu nebo v zařízeních na spoluspalování odpadu, odstraňování odpadů neklasifikovaných jako nebezpečné a skladování na skládkách
Výroba buničiny ze dřeva nebo jiných vláknitých materiálů, papíru a lepenky a desek na bázi dřeva
Předúprava nebo barvení textilních vláken či textilií
Vydělávání kůží a kožešin
Provozování jatek a úprava surovin ze živočišného a rostlinného původu
Odstraňování a zpracování mrtvých těl zvířat a odpadů živočišného původu
Intenzivní chov drůbeže nebo prasat
Povrchová úprava látek, předmětů nebo výrobků, používající organická rozpouštědla
Výroba uhlíku nebo elektrografitu vypalováním či grafitizací
Zachytávání toků CO₂ za účelem geologického ukládání
Konzervace dřeva a dřevěných výrobků chemickými látkami
Nezávisle prováděné čištění odpadních vod za specifických okolností

Zkratková slova a zkratky

BAT: nejlepší dostupné techniky (Best Available Techniques)

EEA: Evropská agentura pro životní prostředí

ELD: směrnice o odpovědnosti za životní prostředí

EPR: rozšířená odpovědnost výrobce

ESI fondy: evropské strukturální a investiční fondy

IED: směrnice o průmyslových emisích

IMPEL: provádění a vymáhání práva v oblasti životního prostředí

OECD: Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj

PPP: zásada „znečišťovatel platí“ (Polluter Pays Principle)

WFD: rámcová směrnice o vodě (Water Framework Directive)

Glosář

Emisní limit: objem emisí (vyjádřený pomocí určitých konkrétních parametrů, koncentrace a/nebo úrovně emisí), který nesmí být v jednom časovém úseku nebo vícero takových časových úsecích překročen.

Evropský fond pro regionální rozvoj (EFRR): fond EU, který posiluje hospodářskou a sociální soudržnost v EU financováním investic, které snižují nerovnováhu mezi regiony.

Finanční zajištění: jakýkoli finanční nástroj (může mít např. formu pojistné smlouvy, příspěvku do fondu životního prostředí, bankovní záruky, dluhopisu nebo vlastní rezervy), který zajistí, že podnik bude schopen v případě vzniku odpovědnosti splnit své finanční závazky.

Fond soudržnosti: fond EU, který má za cíl zmírňovat hospodářské a sociální nerovnosti v EU financováním investic v členských státech, jejichž hrubý národní důchod na obyvatele je menší než 90 % průměru EU.

Hnojivo: jakákoli látka (syntetická nebo organická) obsahující jednu nebo více živin pro rostliny, která je aplikována do půdy s cílem udržet nebo zlepšit její úrodnost.

Internalizace: opatření přijatá k tomu, aby byly ve složení cen zboží a služeb zohledněny neplacené náklady či přínosy.

LIFE: finanční nástroj, který podporuje provádění environmentální a klimatické politiky EU prostřednictvím spolufinancování projektů v členských státech.

Nejlepší dostupné techniky (BAT): průmyslové technologie, koncepce zařízení a provozní opatření, které vedou k optimální environmentální výkonnosti, jak ji stanoví hodnocení vyvíjejících se osvědčených postupů. Tyto techniky jsou používány ke stanovování mezních hodnot emisí a podmínek povolení.

Odpovědnost za ekologickou újmu: hospodářské subjekty, které způsobí škodu na životním prostředí, jsou odpovědné za náklady za její odstranění.

Opatření v oblasti klimatu: opatření na boj se změnou klimatu a zvládání jejích dopadů

Rozšířená odpovědnost výrobce: přístup, u nějž se přidává do environmentální odpovědnosti výrobce post-spotřebitelská fáze výrobku (včetně recyklace a odstranění).

Společná zemědělská politika: jednotná společná zemědělská politika EU sestávající z dotací a různých dalších opatření, které mají zaručit potravinové zabezpečení, zajistit přiměřenou životní úroveň zemědělců v EU, podporovat rozvoj venkova a chránit životní prostředí.

Zásada „znečišťovatel platí“: zásada, která vyžaduje, aby znečišťovatelé nesli náklady znečištění, které způsobili, včetně nákladů opatření na prevenci, omezování a odstraňování znečištění a náklady, které z toho vyplývají pro společnost.

Odpovědi Komise

Shrnutí

I

Komise připomíná, že podle Zelené dohody pro Evropu může Evropa dosáhnout svých environmentálních cílů účinným a spravedlivým způsobem pouze v případě, že plně využije stanovování cen a dobře navržených daňových reforem. S ohledem na Zelenou dohodu pro Evropu bude Komise usilovat o posílení uplatňování zásady „znečišťovatel platí“ v právu Evropské unie a příslušných vnitrostátních politikách, aby EU mohla dosáhnout svého cíle nulového znečištění spočívajícího v zajištění životního prostředí bez toxických látek a aby byly podpořeny politiky v oblasti klimatu, energetiky a oběhového hospodářství.

III

Čtvrtá odrážka – Komise se domnívá, že závěry a doporučení jsou pro Evropský parlament a Radu relevantní, neboť tyto orgány mají důležitou pravomoc v oblasti uplatňování zásady „znečišťovatel platí“ a provádění ekologické daňové reformy.

IV

Komise k tomuto uvádí, že i když se snaží zásadu „znečišťovatel platí“ u environmentální politiky uplatňovat, vztahuje se na jeden z hlavních nástrojů k dosažení tohoto cíle, konkrétně oblast daní, obvykle spolurozhodování na základě jednomyslnosti. Její uplatňování v plném rozsahu proto vyžaduje zapojení ze strany členských států.

Obecné zásady za účelem dosažení jednotného chápání pojmu „škody na životním prostředí“, které Komise přijala na podporu provádění směrnice o odpovědnosti za životní prostředí jako klíčové opatření, byly dokončeny po rozsáhlých konzultacích až v březnu 2021. Je tedy předčasné dospět k závěru, že se jim nepodařilo odstranit hlavní nedostatky. Komise souhlasí s tím, že chybějící povinné finanční zajištění vyvolává oprávněné obavy, a bude se touto otázkou důkladně zabývat v rámci hodnocení, které má být předloženo do dubna 2023.

Rozpočet EU je někdy oprávněně využíván k financování sanačních projektů.

V

První odrážka – Komise souhlasí s tím, že je zapotřebí posoudit, jak se zásada „znečišťovatel platí“ uplatňuje při plnění závazků obsažených v Zelené dohodě pro Evropu. Komise přijímá doporučení 1 písm. a) a částečně přijímá doporučení 1 písm. b) v rozsahu kompetencí, které spadají do její působnosti.

Druhá odrážka – Komise toto doporučení přijímá.

Rozsah, v jakém lze lépe uplatňovat zásadu „znečišťovatel platí“, posoudí hodnocení směrnice o odpovědnosti za životní prostředí.

Třetí odrážka – Komise toto doporučení přijímá.

Ohledně kroků nezbytných k účtování poplatků za znečištění, za které jsou odpovědní znečišťovatelé, Komise zajistí dodržování příslušných právních předpisů EU a to, aby si členské státy byly v tomto ohledu vědomy svých povinností.

Úvod

03

Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj (OECD) považuje cenové nástroje včetně ekologických daní za důležité nástroje pro uplatňování zásady „znečišťovatel platí“. Tyto nástroje zahrnují poplatky, zdanění povoleného znečištění, odpovědnost za životní prostředí a postupné ukončení dotací škodících životnímu prostředí.

04

Zásada „znečišťovatel platí“ se vztahuje i na dopady na společnost a dobré životní podmínky.

06

Komise zásadu „znečišťovatel platí“ uplatňuje i v dalších oblastech, které mají dopad na životní prostředí, např. v oblasti dopravy, rybářství a zemědělství.

Podle Komise je zásada „znečišťovatel platí“ uplatněna ve společné zemědělské politice (SZP) mimo jiné prostřednictvím sankčního systému podmíněnosti, v rámci kterého se uplatňují snížené platby SZP, pokud zemědělci nedodržují příslušné právní předpisy EU týkající se životního prostředí a klimatu, včetně některé další právní úpravy (např. směrnice o dusičnanech).

Kromě toho může SZP přímo podporovat postupy, investice atd., které jsou prospěšné pro životní prostředí a klima a které poskytují kompenzace pouze u opatření jdoucích nad rámec příslušných právních závazků.

07

Členské státy mají v souladu se zásadou subsidiarity, podle které se o politických opatřeních rozhoduje nikoli na unijní úrovni, ale pokud možno na úrovni co nejblíže občanům, významnou pravomoc rozhodovat o tom, zda a jak bude zásada „znečišťovatel platí“ uplatněna. Komise poskytuje členským státům podporu v oblasti daňové reformy a postupného ukončení dotací škodících životnímu prostředí.

08

Čtvrtá odrážka – Komise připomíná, že škody na životním prostředí zahrnují nejen škody na samotném přírodním zdroji (tj. chráněných druzích a přírodních stanovištích, vodách a půdě), ale také zhoršení funkcí přírodního zdroje, které daný zdroj poskytuje.

10

Nástrojem ke zlepšení provádění právních předpisů a politiky EU v oblasti životního prostředí je přezkum provádění právních předpisů v oblasti životního prostředí. Jeho cílem je zjistit příčiny nedostatků v provádění a pokusit se najít řešení dříve, než se problémy stanou naléhavými.

11

Uskutečnění zelené transformace vyžaduje k dosažení současných cílů politiky EU v oblasti změny klimatu a životního prostředí do roku 2030 další investice ve výši přibližně 470 miliard EUR ročně⁵⁶.

12

Provádění evropských strukturálních a investičních fondů (fondy ESI) stojí na zásadě spolufinancování, díky které je zajištěna odpovědnost za tyto politiky v praxi. Evropský fond pro regionální rozvoj (EFRR) a Fond soudržnosti spolufinancují za účelem splnění požadavků unijního acquis v oblasti životního prostředí mimo jiné činnosti v odvětví odpadů a vodního hospodářství a nad rámec těchto požadavků spolufinancují investice do ochrany a obnovy biologické rozmanitosti, půdy a zelené infrastruktury a investice do regenerace a dekontaminace opuštěných a chátrajících průmyslových pozemků nebo objektů (brownfieldů). Fond EFRR dále podporuje investice do inovativních technologií, které pomáhají zlepšit ochranu životního prostředí v odvětví odpadů, vodního hospodářství a v souvislosti s půdou.

Připomínky

21

Směrnice o průmyslových emisích poskytuje příslušným orgánům určitou pružnost, aby stanovily mírnější mezní hodnoty emisí (čl. 15 odst. 4). Mohou tak učinit pouze v konkrétních případech, pokud posouzení prokáže, že by dosažení úrovní emisí spojených s nejlepšími dostupnými technikami popsanými v závěrech o nejlepších dostupných technikách vedlo k nákladům, jejichž výše by nebyla přiměřená přínosům pro životní prostředí, a to z důvodů zeměpisné polohy nebo místních environmentálních podmínek nebo technických charakteristik daného zařízení. Příslušný orgán vždy doloží své důvody pro udělení těchto výjimek.

Konkrétní nástroje flexibility (přechodný národní plán, odchylka pro spalovací zdroje s omezenou životností atd.) dále obsahuje kapitola III směrnice o průmyslových emisích týkající se velkých spalovacích zařízení.

23

Směrnice o odpovědnosti za životní prostředí se vztahuje na „škody na životním prostředí“, jejichž definice zmiňuje významnost různými způsoby.

24

Komise má za to, že zásada „znečišťovatel platí“ je nedílnou součástí celého pojetí směrnice o průmyslových emisích a vztahuje se i na znečištění, které je pod právními limity, protože se tyto právní limity postupem času zpřísňují. Provozovatelé musí investovat, tj. platit, pokud chtějí limity dodržovat. Díky tomu, že podmínky povolení jsou založeny na nejlepších dostupných technikách a že tyto nejlepší dostupné techniky jsou pravidelně přezkoumávány, posilovány a aktualizovány; průmyslová odvětví neustále investují do výkonnějších a méně znečišťujících zařízení, která dodržují přísnější mezní hodnoty emisí.

Směrnice o průmyslových emisích nevyžaduje, aby zařízení platila za dopad znečištění, pro které bylo uděleno povolení, na společnost.

35

Členské státy musí vytvářet své politiky pro stanovení za vodu tak, aby uživatelům poskytovaly dostatečné podněty k tomu, aby užívali vodu účinně, a aby různé způsoby využití vody v duchu zásady „znečišťovatel platí“ přiměřeně přispívaly k úhradě nákladů na vodohospodářské služby (je zde určitý prostor pro uvážení, který umožňuje zohlednit sociální, hospodářské nebo environmentální prvky, např. sociální tarify, tarify zohledňující nedostatek vody).

36

Komise má za to, že převážnou část nákladů na čištění vody nesou domácnosti (v souvislosti se znečištěním z jiných činností, včetně zemědělství), zatímco zemědělství spotřebovává velké množství vody, která není čištěna. Ačkoli se stanovování poplatků za vodu k úhradě nákladů na služby (včetně environmentálních nákladů) uplatňuje „erga omnes“, je pro účely sankcionování porušení na úrovni znečišťovatelů použitelná zásada „znečišťovatel platí“.

38

Uplatňování zásady „znečišťovatel platí“ je především v rukou členských států, které musí tuto zásadu začlenit do vnitrostátních právních předpisů. Pokuty jsou vždy udělovány na individuální úrovni z důvodu porušení vnitrostátních nebo unijních pravidel.

39

Komise v roce 2021 zaktualizuje tematickou strategii EU pro ochranu půdy, aby komplexně řešila degradaci půdy a aby do roku 2030 pomohla dosáhnout neutrality degradace půdy. Nový akční plán pro nulové znečištění ovzduší, vod a půdy se zaměřuje zejména na znečištění půdy a sanaci kontaminovaných lokalit.

V rámci stávající SZP je k dispozici řada nástrojů a opatření, které podporují provádění činností snižujících znečištění půdy.

40

Pro nejvíce znečišťující průmyslová zařízení stanoví směrnice o průmyslových emisích integrovaný přístup k prevenci a omezování emisí do ovzduší, vody a půdy, k nakládání s odpady, k energetické účinnosti a k předcházení haváriím.

41

U případů znečištění, ke kterým došlo před dlouhou dobou, je vyšší riziko, že znečišťovatel již neexistuje, nemůže být identifikován nebo je insolventní. Zásadu „znečišťovatel platí“ je však možné uplatnit i v některých z těchto případů, především v případě, že na vnitrostátní úrovni byly přijaty přísné zákony o znečištění půdy a systémy odpovědnosti. Pokud jde o směrnici o odpovědnosti za životní prostředí, pochází-li škody na životním prostředí z činnosti vykonané před 30. dubnem 2007, která však „nebyla před tímto datem ukončena“, použije se směrnice podle bodu 34 rozsudku ve spojených věcech C-379/08 a C-380/08.

54

Toto sdělení zahrnuje velmi podrobnou analýzu, která má pomoci objasnit, jak mají být stávající ustanovení uplatňována v praxi.

K platnosti tohoto sdělení Komise uvádí, že konečný výklad směrnice o odpovědnosti za životní prostředí může vydat pouze Soudní dvůr, a zdůrazňuje, že představuje stanovisko Komise ke správnému právnímu výkladu směrnice o odpovědnosti za životní prostředí.

56

Komise shledává situaci popsanou Evropským účetním dvorem za velmi rizikovou.

57

Komise se podobně jako Evropský účetní dvůr domnívá, že čím vyšší jsou náklady na sanaci, tím vyšší je riziko, že provozovatel nebude mít bez doprovodného finančního zajištění prostředky k pokrytí těchto nákladů.

60

Komise se podobně jako Evropský účetní dvůr domnívá, že povinné finanční zajištění by mělo snížit riziko přenesení nákladů do veřejných prostředků z důvodu platební neschopnosti.

63

Druhá odrážka – Podle směrnice o průmyslových emisích je základní zpráva výchozím dokumentem pro posouzení sanačních činností, které má provozovatel provést při úplném ukončení činnosti. Podle „pokynů Evropské komise týkajících se základních zpráv podle čl. 22 odst. 2 směrnice 2010/75/EU o průmyslových emisích“ (2014/C 136/03) musí být v příslušných případech zahrnuta do základní zprávy také historie lokality a historické znečištění; a proto by sanace měla být provedena prostřednictvím soukromého financování.

Závěry a doporučení

71

Komise rovněž podniká kroky, kterými podporuje uplatňování zásady „znečišťovatel platí“ ze strany členských států, přesto se však prozatím neuplatňuje v plném rozsahu.

72

Je na členských státech, aby zajistily stanovení ceny u znečištění, které je pod povolenými limity.

U vody existují v souvislosti s (nadměrnou) spotřebou náklady na zdroje a náklady na znečištění.

Emise, které jsou pod právními limity, také vyžadují investice, protože se tyto právní limity postupem času zpřísňují.

Na některá menší zařízení se vztahuje směrnice o středních spalovacích zařízeních (EU) 2015/2193 o omezení emisí některých znečišťujících látek do ovzduší ze středních spalovacích zařízení. Vztahuje se na spalovací zařízení se jmenovitým tepelným příkonem 1 MW nebo vyšším a nižším než 50 MW bez ohledu na druh paliva, které používají. I když v ní zásada „znečišťovatel platí“ není výslovně zmíněna, je pro dotčená zařízení při hrazení nákladů na splnění požadavků směrnice o středních spalovacích zařízeních rovněž stanovena cena za znečištění.

Doporučení 1 – Posoudit možný rozsah pro větší začlenění zásady „znečišťovatel platí“ do legislativy v oblasti životního prostředí

Komise souhlasí s tím, že je potřeba prozkoumat, jak se zásada „znečišťovatel platí“ uplatňuje při plnění závazků podle Zelené dohody pro Evropu, a to prostřednictvím hodnocení jejího uplatňování a spolupráce s členskými státy při uplatňování zásady „znečišťovatel platí“, včetně stanovování cen a postupného ukončení dotací škodících životnímu prostředí.

Komise doporučení 1 písm. a) přijímá.

Komise počátkem roku 2022 navrhne revizi opatření EU řešících znečištění z velkých průmyslových zařízení, jak již bylo avizováno v Zelené dohodě pro Evropu. Cílem této revize je, aby EU mohla dosáhnout svého cíle nulového znečištění spočívajícího v dosažení životního prostředí bez toxických látek a aby byly podpořeny politiky v oblasti změny klimatu, energetiky a oběhového hospodářství.

Komise doporučení 1 písm. b) částečně přijímá.

Opatření, která Komise přijme k řešení znečištění vody, jsou obsažena v Zelené dohodě pro Evropu, strategii „od zemědělce ke spotřebiteli“, strategii v oblasti biologické rozmanitosti a novém akčním plánu pro nulové znečištění. Komise ve svém návrhu nové SZP posílila podmíněnost, jež bude lépe řešit difuzní znečištění na základě spolurozhodování. Komise souhlasí s tím, že by měla v souladu se svými pokyny pro zlepšování právní úpravy posoudit náklady a přínosy uplatňování zásady „znečišťovatel platí“ u svých regulačních politik. Komise však nemůže přijmout doporučení ohledně posouzení nákladů a přínosů a regulačních a administrativní změn u konkrétních opatření v případě, že jsou za ně odpovědné členské státy.

73

Směrnice o odpovědnosti za životní prostředí definuje klíčové pojmy, přičemž související pojmy jsou definovány v jiných směrnicích (např. v rámcové směrnici o vodě), které úzce souvisejí s touto směrnicí. Vypracování jednotného chápání úplného dosahu definic těchto pojmů se ukázalo jako nelehký úkol. Potřebu tohoto stanoviska řeší obecné zásady, které Komise přijala v březnu 2021.

Doporučení 2 – Zvážit posílení uplatňování směrnice o odpovědnosti za životní prostředí

Komise doporučení 2 písm. a) přijímá.

Komise souhlasí s tím, že ve směrnici o odpovědnosti za životní prostředí skutečně chybí výslovná kritéria pro posouzení škod na vodách a půdě v rozsahu, v jaké je stanoví příloha I směrnice o odpovědnosti za životní prostředí pro posouzení škod na chráněných druzích a přírodních stanovištích. Mohlo by být skutečně přínosné stanovit právně závazná kritéria pro škody na vodách a půdě a Komise jejich stanovení zváží v rámci hodnocení.

Komise doporučení 2 písm. b) přijímá.

Doporučení 3 – Chránit finanční prostředky EU před tím, aby byly využívány pro financování projektů, jejichž náklady by měli nést znečišťovatelé

Komise doporučení přijímá.

V rámci sdíleného řízení mají členské státy povinnost vybrat operace, na které by se měly vztahovat podmínky doporučené Evropským účetním dvorem.

Komise zajistí prostřednictvím mechanismů zavedených v právním rámci politiky soudržnosti, aby ohledně kroků nezbytných k účtování poplatků za znečištění, za které jsou odpovědní znečišťovatelé, bylo zajištěno dodržování příslušných právních předpisů EU a to, aby si členské státy byly v tomto ohledu vědomy svých povinností.
Komise toto doporučení posoudí v souvislosti s doporučením 2.

Auditní tým

Účetní dvůr ve svých zvláštních zprávách informuje o výsledcích auditů politik a programů EU či témat z oblasti správy a řízení zaměřených na konkrétní oblasti rozpočtu. Účetní dvůr vybírá a koncipuje tyto auditní úkoly tak, aby byl jejich dopad co nejvyšší, a zohledňuje přitom rizika pro výkonnost a zajištění souladu s předpisy, objem příslušných příjmů či výdajů, očekávaný vývoj, politické zájmy a zájem veřejnosti.

Tento audit výkonnosti provedl auditní senát I, který se zaměřuje na udržitelné využívání přírodních zdrojů a jemuž předsedá člen EÚD Samo Jereb. Audit vedl člen EÚD Viorel Ștefan a podporu mu poskytovali vedoucí kabinetu Roxana Banicaová, tajemník kabinetu Olivier Prigent, vyšší manažer Colm Friel, vedoucí úkolu Frédéric Soblet, zástupce vedoucího úkolu Roberto Resegotti a auditoři Georgios Karakatsanis, Katarzyna Radecka-Morozová a Anna Sfiligoiová.
Marika Meisenzahlová byla odpovědná za grafické zpracování. Jazykovou podporu zajišťovala Cathryn Lindsayová.

Poznámky na konci textu

¹ Na základě vize uvedené v dokumentu General Union Environment Action Programme to 2020.

² General Union Environment Action Programme to 2020, „Living well, within the limits of our planet“, p. 14.

³ EEA, EEA 2018 water assessment.

⁴ EEA, Contamination from local sources, 2020.

⁵ EEA, Air quality in Europe, 2019.

⁶ OECD, Recommendation of the Council on Guiding Principles concerning International Economic Aspects of Environmental Policies, 2020.

⁷ Jans, Jan H. a Vedder, Hans H. B., European Environmental Law, 2008.

⁸ OECD, The Polluter-Pays Principle, Analyses and Recommendations, 1992.

⁹ OECD, Recommendation of the Council concerning the Application of the Polluter-Pays Principle to Accidental Pollution, 1989.

¹⁰ UNCED, Rio Declaration on Environment and Development, 1992.

¹¹ Smlouva o fungování Evropské unie.

¹² Ecologic Institute, Updated Inventory and Assessment of Soil Protection Policy Instruments in EU Member States, 2017.

¹³ The costs of not implementing EU environmental law, konečná zpráva, 2019.

¹⁴ Zvláštní zpráva č. 13/2020: Biologická rozmanitost v zemědělství: přínos SZP úbytek nezastavil.

¹⁵ Informace Komise o životním prostředí a efektivním využívání zdrojů v rámci politiky soudržnosti.

¹⁶ Nařízení (EU) č. 1293/2013.

¹⁷ Viz například zvláštní zprávy EÚD č. 19/2018, 22/2016, 23/2015, 2/2015, 4/2014, 23/2012, 20/2012.

¹⁸ Viz například zvláštní zpráva č. 23/2018: Znečištění ovzduší: naše zdraví stále není dostatečně chráněno, zvláštní zpráva č. 18/2020: Evropský systém obchodování s emisemi: bezplatné přidělování povolenek bylo třeba lépe zacílit a zvláštní zpráva č. XX/2021 o společné zemědělské politice a klimatu.

¹⁹ Evropská komise, Evaluation of the Industrial Emissions Directive (IED), SWD(2020) 181 final.

²⁰ Ricardo Energy & Environment, Ex-post assessment of costs and benefits from implementing BAT under the IED, 2018.

²¹ Zelená dohoda pro Evropu.

²² Evropská komise, Pokyny pro státní podporu v oblasti životního prostředí a energetiky na období 2014–2020, Úř. věst. C 200, 2014.

²³ Čl. 8 odst. 4 bod a) a b) Směrnice 2004/35/ES.

²⁴ EEA, Costs of air pollution from European industrial facilities 2008–2012, 2014.

²⁵ Hlavní závazné cíle pro jednotlivé hlavní toky odpadu jsou shrnuty v přezkumu EÚD č. 4: Opatření EU ke zvládnutí problematiky plastového odpadu.

²⁶ Study on investment needs in the waste sector and on the financing of municipal waste management in Member States, 2019.

²⁷ OECD, Financing Water Supply, Sanitation and Flood Protection, 2020.

²⁸ OECD, Financing Water Supply, Sanitation and Flood Protection, 2020.

²⁹ Fitness Check of the WFD, SWD(2019) 439 final, s. 64.

³⁰ EEA, Use of freshwater resources in Europe, 2020.

³¹ Assessing water pollution costs of farming in France, République Française, Ministère de l'écologie, Department for the Economics, Assessment and Integration of Sustainable Development, Studies and documents n. 52, 2011.

³² Fitness Check of the WFD, SWD(2019) 439 final.

³³ Ascott, M.J., Gooddy, D.C., Wang, L. et al., Global patterns of nitrate storage in the vadose zone, 2017.

³⁴ Ecologic Institute, Updated Inventory and Assessment of Soil Protection Policy Instruments in EU Member States, 2017.

³⁵ Odhad za EU‑25 (včetně Spojeného království a bez Bulharska, Chorvatska a Rumunska), Posouzení dopadů Tematické strategie pro ochranu půdy, SEC(2006) 620.

³⁶ SVS, Status of local soil contamination in Europe, 2018.

³⁷ SWD/2016/0121 final, s. 21.

³⁸ SWD/2016/0121 final, s. 37 a 70.

³⁹ Multi-Annual ELD Work Programme (MAWP) for the period 2017–2020.

⁴⁰ Multi-Annual ELD Rolling Work Programme (MARWP) for the period 2021–2024.

⁴¹ Článek 2 Směrnice 2004/35/ES.

⁴² SWD/2016/0121 final, s. 60.

⁴³ 18th to 22nd ELD Government expert group meeting reports.

⁴⁴ 9. bod odůvodnění usnesení Evropského parlamentu ze dne 26. října 2017.

⁴⁵ Nařízení (EU) č. 2019/1010.

⁴⁶ Sdělení Komise 2021/C 118/01

⁴⁷ Mandát projektu IMPEL.

⁴⁸ SWD/2016/0121 final, s. 35.

⁴⁹ Článek 14 směrnice 2004/35/ES.

⁵⁰ Fogleman, V., Improving financial security in the context of the Environmental Liability Directive, 2020, s. 127–128.

⁵¹ Fogleman, V., Improving financial security in the context of the Environmental Liability Directive, 2020.

⁵² Multi-Annual ELD Rolling Work Programme (MARWP) for the period 2021–2024, s. 8–9.

⁵³ Sdělení Evropské komise, Pokyny pro státní podporu v oblasti životního prostředí a energetiky na období 2014–2020, 2014/C 200.

⁵⁴ EEA, Soil contamination: the unsettling legacy of industrialisation, 2019.

⁵⁵ Rozsudek SDEU ze dne 26. dubna 2007 ve věci C-135/05.

⁵⁶ Zjišťování potřeb Evropy v oblasti oživení, COM(2020) 456.

Harmonogram

Etapa	Datum
Přijetí memoranda o plánování auditu / zahájení auditu	11. 3. 2020
Oficiální zaslání návrhu zprávy Komisi (nebo jinému kontrolovanému subjektu)	26. 3. 2021
Přijetí konečné verze zprávy po sporném řízení	19. 5. 2021
Oficiální odpovědi Komise (nebo jiného kontrolovaného subjektu) byly obdrženy ve všech jazycích	14. 6. 2021

Kontakt

EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Lucemburk
LUCEMBURSKO

Tel.: +352 4398-1
Dotazy: eca.europa.eu/cs/Pages/ContactForm.aspx
Internetová stránka: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu.Můžete se s nimi seznámit na portálu Europa (http://europa.eu).

Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2021

PDF	ISBN 978-92-847-6307-8	ISSN 1977-5628	doi:10.2865/306156	QJ-AB-21-014-CS-N
HTML	ISBN 978-92-847-6280-4	ISSN 1977-5628	doi:10.2865/37495	QJ-AB-21-014-CS-Q

COPYRIGHT

Politiku opakovaného použití dokumentů Evropského účetního dvora (EÚD) upravuje rozhodnutí Evropského účetního dvora č. 6-2019 o politice týkající se veřejně přístupných dat a opakovaném použití dokumentů.

Pokud není uvedeno jinak (například v jednotlivých upozorněních o ochraně autorských práv), je obsah EÚD vlastněný EU předmětem licence Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). To znamená, že opakované použití je povoleno za podmínky, že je uveden zdroj a případné změny jsou označeny. Uživatel nesmí zkreslit původní význam nebo sdělení dokumentů. EÚD nenese za jakékoli důsledky opakovaného použití odpovědnost.

Jste povinni vypořádat další práva, pokud konkrétní obsah zobrazuje identifikovatelné fyzické osoby, například fotografie zaměstnanců EÚD, nebo obsahuje díla třetích stran. Je-li povolení poskytnuto, ruší a nahrazuje toto povolení výše uvedené obecné povolení a musí jasně uvádět veškerá omezení týkající se použití.

K reprodukci obsahu, který není vlastnictvím EU, musíte žádat o povolení přímo od držitelů autorských práv.

Programové vybavení nebo dokumenty, na něž se vztahují práva průmyslového vlastnictví, jako patenty, ochranné známky, zapsané (průmyslové) vzory, loga a názvy, jsou z politiky EÚD pro opakované použití vyloučeny a není vám k nim poskytnuta licence.

Soubor internetových stránek orgánů a institucí Evropské unie využívajících doménu europa.eu obsahuje odkazy na stránky třetích stran. Protože nad jejich obsahem nemá EÚD žádnou kontrolu, doporučujeme seznámit se s jejich vlastními zásadami ochrany soukromí a politikou v oblasti autorských práv.

Používání loga Evropského účetního dvora

Logo Evropského účetního dvora nesmí být použito bez předchozího souhlasu Evropského účetního dvora.

Obraťte se na EU

Osobně
Po celé Evropské unii se nachází stovky informačních středisek Europe Direct. Adresu nejbližšího střediska naleznete na internetové stránce: https://europa.eu/european-union/contact_cs.

Telefonicky nebo e-mailemEurope Direct je služba, která odpoví na vaše dotazy o Evropské unii. Můžete se na ni obrátit:

prostřednictvím bezplatné telefonní linky: 00 800 6 7 8 9 10 11 (někteří operátoři mohou tento hovor účtovat),
na standardním telefonním čísle: +32 22999696 nebo
e-mailem prostřednictvím internetové stránky: https://europa.eu/european-union/contact_cs.

Vyhledávání informací o EU

On-line
Informace o Evropské unii ve všech úředních jazycích EU jsou dostupné na internetových stránkách Europa na adrese: https://europa.eu/european-union/index_cs.

Publikace EU
Publikace EU, ať už bezplatné, nebo placené, si můžete stáhnout nebo objednat na adrese: https://op.europa.eu/cs/publications. Chcete-li obdržet více než jeden výtisk bezplatných publikací, obraťte se na službu Europe Direct nebo na místní informační střediska (viz https://europa.eu/european-union/contact_cs).

Právo EU a související dokumenty
Právní informace EU včetně všech právních předpisů EU od roku 1952 ve všech úředních jazykových verzích jsou dostupné na stránkách EUR-Lex na adrese: http://eur-lex.europa.eu.

Veřejně přístupná data od EU
Portál veřejně přístupných dat EU (http://data.europa.eu/euodp/cs) umožňuje přístup k datovým souborům z EU. Data lze bezplatně stahovat a opakovaně použít pro komerční i nekomerční účely.

Zásada „znečišťovatel platí“: její uplatňování v environmentálních politikách a opatřeních EU není jednotné

Shrnutí

Úvod

Počátek zásady „znečišťovatel platí“

Zásada „znečišťovatel platí“ v EU

Rámec politiky

Financování EU

Rozsah a koncepce auditu

Připomínky

Zásada „znečišťovatel platí“ stojí v základech legislativy EU pro oblast životního prostředí

Zásada „znečišťovatel platí“ je uplatňována u zařízení nejvíce znečišťujících životní prostředí, ale náklady zbytkového znečištění pro společnost jsou i nadále vysoké

Legislativa pro oblast odpadů zásadu „znečišťovatel platí“ zohledňuje, ale nezajišťuje, aby znečišťovatelé nesli náklady znečištění v plné výši

Znečišťovatelé nenesou náklady související se znečištěním vody v plné výši

Neexistuje žádný obecný legislativní rámec EU na ochranu proti znečištění půdy

Akční plán Komise na zlepšení provádění směrnice o odpovědnosti za životní prostředí nedosáhl očekávaných výsledků

Po svém hodnocení směrnice ELD Komise přijala akční plán na řešení zjištěných nedostatků

Hlavní pojmy ze směrnice ELD stále nebyly definovány

Některé členské státy ukládají průmyslovým podnikům povinnost pojistit se proti škodám na životním prostředí

EU financovala projekty na nápravu stavu životního prostředí

K eliminaci historického znečištění byly použity finanční prostředky EU

Finanční prostředky EU byly použity rovněž v případě, kdy vnitrostátní orgány nevynutily dodržování environmentálních právních předpisů a nezajistily úhradu nákladů znečišťovateli

Nedostatek finančního zajištění, které by pokrývalo odpovědnost za újmu na životním prostředí, zvyšuje riziko, že náklady ponesou daňoví poplatníci

Závěry a doporučení

Příloha

Příloha I – Odvětví, na něž se vztahuje směrnice o průmyslových emisích

Zkratková slova a zkratky

Glosář

Odpovědi Komise

Shrnutí

Úvod

Připomínky

Závěry a doporučení

Auditní tým

Poznámky na konci textu

Harmonogram

Kontakt

COPYRIGHT

Obraťte se na EU

Vyhledávání informací o EU