Načelo „onečišćivač plaća”: nedosljedna primjena u politikama i mjerama EU‑a u području okoliša

Sažetak

Načelo „onečišćivač plaća” jedno je od ključnih načela na kojima počiva okolišna politika Europske unije (EU). Primjena tog načela znači da onečišćivači snose troškove onečišćenja koje uzrokuju, uključujući trošak mjera za sprječavanje, kontrolu i otklanjanje onečišćenja te troškove koje ono uzrokuje društvu. Primjenom tog načela onečišćivače se potiče da ne uzrokuju štetu u okolišu te se traži da odgovaraju za onečišćenje koje prouzrokuju. Isto tako, trošak sanacije okoliša u tom slučaju plaća onečišćivač, a ne porezni obveznik.

U središtu je ovog izvješća pitanje je li to načelo dobro primijenjeno u četirima područjima okolišne politike EU‑a, tj. u područjima industrijskog onečišćenja, otpada, vode i tla. Europski revizorski sud (Sud) procijenio je jesu li Komisijine mjere povezane s Direktivom o odgovornosti za okoliš koje su uvedene radi reguliranja štete u okolišu koja je nastala gospodarskom djelatnošću polučile rezultate. Konačno, Sud je procijenio jesu li Komisija i države članice zaštitile proračunska sredstva EU‑a kako se ne bi upotrebljavala za podmirivanje troškova koje trebaju snositi onečišćivači. Tijekom razdoblja 2014. – 2020. planirani proračun EU‑a za kohezijsku politiku i program LIFE iznosio je približno 29 milijardi eura za projekte namijenjene izričito za zaštitu okoliša. Sud je ispitao rashode i djelovanje EU‑a tijekom višegodišnjeg financijskog okvira za razdoblje 2014. – 2020.

Sud je odlučio provesti reviziju tog pitanja iz sljedećih razloga:

• onečišćenje je izvor znatnih troškova za društvo i jedno od ključnih pitanja za građane EU‑a;
• načelo „onečišćivač plaća” ključan je alat za učinkovito i pravedno ostvarivanje europskih okolišnih ciljeva;
• ovim se izvješćem utvrđuju mogućnosti za još bolju integraciju predmetnog načela u buduće zakonodavstvo o okolišu i u financiranje projekata sanacije okoliša financijskim sredstvima EU‑a; i
• zaključci i preporuke izneseni u ovom izvješću također su važni za nadzor koji Parlament i Vijeće provode nad cjelokupnim zakonodavstvom o okolišu i Komisijinu evaluaciju Direktive o odgovornosti za okoliš, koja se planira dovršiti 2023.

Općenito govoreći, Sud je utvrdio da se načelo „onečišćivač plaća” u različitim okolišnim politikama EU‑a uzima u obzir i primjenjuje u različitim mjerama te da područja koja pokriva i u kojima se primjenjuje nisu sveobuhvatna. Kad je riječ o odgovornosti za okoliš, Komisijinim mjerama za potporu državama članicama u provedbi Direktive o odgovornosti za okoliš nisu se riješili ključni nedostatci, kao što su nejasni ključni pojmovi i definicije te nepostojanje financijskog jamstva u slučajevima stečaja. Za financiranje mjera sanacije okoliša za koje bi u skladu s načelom „onečišćivač plaća” trebali platiti onečišćivači katkad se upotrebljavaju proračunska sredstva EU‑a.

Sud preporučuje Komisiji da:

• procijeni gdje ima prostora da se načelo „onečišćivač plaća” još više integrira u zakonodavstvo o okolišu;
• razmotri jačanje primjene Direktive o odgovornosti za okoliš; i
• zaštiti financijska sredstva EU‑a kako se ne bi upotrebljavala za financiranje projekata koje bi trebali financirati onečišćivači.

Uvod

Cilj je okolišne politike Europske unije zajamčiti da svi građani EU‑a žive u zdravom okolišu u kojemu se prirodnim resursima upravlja na održiv način i u kojemu je biološka raznolikost zaštićena¹. Prethodnih su se desetljeća emisije onečišćujućih tvari u zraku, vodi i tlu znatno smanjile², no onečišćenje i šteta u okolišu i dalje su bitan izazov.

Gledajući na razini cijelog EU‑a za 26 % podzemnih voda tek se mora ostvariti „dobro kemijsko stanje”, a približno 60 % površinskih voda (rijeka, jezera te prijelaznih i obalnih voda) nije u dobrom kemijskom ni ekološkom stanju³. Otprilike 2,8 milijuna lokacija u EU‑u potencijalno je zagađeno, ponajprije industrijskom djelatnošću i odlaganjem otpada⁴. Onečišćenje zraka, najveći rizik za zdravlje povezan s okolišem, uništava i vegetaciju i ekosustave⁵.

Izvorište načela „onečišćivač plaća”

Organizacija za gospodarsku suradnju i razvoj (OECD) prvi je put predstavila načelo „onečišćivač plaća” 1972.⁶ Prema tom načelu onečišćivač bi trebao snositi troškove mjera sprječavanja i kontrole onečišćenja koje su uvela javna tijela vlasti kako bi se zajamčilo prihvatljivo stanje okoliša. Donositelji politika mogu upotrijebiti to načelo za suzbijanje onečišćenja i obnovu okoliša. Njegovom primjenom onečišćivače se potiče da ne uzrokuju štetu u okolišu te se traži da odgovaraju za onečišćenje koje prouzrokuju. Isto tako, troškove nastale zbog onečišćenja u tom slučaju plaća onečišćivač, a ne porezni obveznik. U ekonomskom smislu to je „internalizacija negativnih vanjskih okolišnih učinaka”. Kad se troškovi onečišćenja naplaćuju onečišćivaču, povećava se cijena robe i usluga kako bi se obuhvatili ti troškovi. Sklonost potrošača prema nižim cijenama stoga će biti poticaj proizvođačima da stavljaju na tržište manje onečišćujućih proizvoda⁷.

Od 1972. postupno se povećavalo područje primjene načela „onečišćivač plaća” (slika 1)⁸. U početku je to načelo bilo usmjereno isključivo na troškove sprječavanja i kontrole onečišćenja, no kasnije je prošireno i na troškove mjera koje su vlasti poduzimale u suočavanju s emisijama onečišćujućih tvari. Dodatno proširenje tog načela obuhvaćalo je odgovornost za okoliš: onečišćivači bi trebali plaćati troškove štete u okolišu koju su prouzročili, neovisno o tome je li onečišćenje koje je potaknulo štetu bilo na razini ispod graničnih vrijednosti propisanih zakonom (definirano kao „dopušteno preostalo onečišćenje”) ili je bilo nenamjerno⁹.

Izvor: Sud.

U Deklaraciju Ujedinjenih naroda o okolišu i razvoju (tzv. „Deklaraciju iz Rija”¹⁰) iz 1992. uključeno je načelo „onečišćivač plaća” kao jedno od 27 vodećih načela za budućnost održivog razvoja.

Načelo „onečišćivač plaća” u EU-u

Okvir predmetne politike

Okolišna politika EU‑a počiva na načelu „onečišćivač plaća”. U članku 191. stavku 2. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU)¹¹ iz 2007. navodi se sljedeće: „Politika Unije u području okoliša […] temelji se na načelu opreznosti te na načelu preventivnog djelovanja, načelu da se šteta nanesena okolišu popravlja ponajprije na samom izvoru te na načelu da onečišćivač plaća”. Zakonodavci nisu obvezni pridržavati se predmetnog načela tijekom provedbe politike EU‑a u drugim područjima, izuzev okoliša, čak i ako ta područja mogu imati znatan utjecaj na okoliš, npr. politika u području prometa, ribarstva i poljoprivrede.

Za izradu prijedloga zakonodavstva o okolišu koje se temelji na načelu „onečišćivač plaća” odgovorna je Europska komisija, dok su države članice odgovorne za prenošenje, primjenu i izvršenje direktiva i uredbi EU‑a o okolišu. Zakonodavcima EU‑a i nacionalnim zakonodavcima na raspolaganju su razni instrumenti za primjenu načela „onečišćivač plaća”, kako je prikazano na slici 2.

Izvor: Sud, prilagođeno iz „Načela zakonodavstva EU‑a o okolišu, Načelo ‚onečišćivač plaća” Europske komisije.

Posljednjih je desetljeća EU usvojila širok raspon zakonodavstva o okolišu. Politike obuhvaćaju pitanja u području okoliša kao što su biološka raznolikost, šumarstvo, tlo te uporaba zemljišta, voda i zrak. Druge su politike konkretno usmjerene na izvore onečišćenja kao što se kemikalije, industrijsko onečišćenje i otpad. Zakonodavne akte o okolišu relevantne za primjenu načela „onečišćivač plaća” čine:

• Direktiva o industrijskim emisijama 2010/75/EU kojom se utvrđuju granične vrijednosti emisija na temelju sustava dozvola za oko 52 000 velikih industrijskih postrojenja u EU‑u. Direktiva o industrijskim emisijama, koja se temelji se na integriranom pristupu prema kojem se pri izdavanju dozvola mora uzeti u obzir cjelokupna okolišna uspješnost određenog postrojenja, koja obuhvaća npr. emisije onečišćujućih tvari, upotrebu sirovina, energetsku učinkovitost i obnovu lokacije nakon zatvaranja.
• Okvirna direktiva o otpadu 2008/98/EZ, koja obuhvaća gospodarenje otpadom. Drugi pravni instrumenti bave se posebnim pitanjima i vrstama otpada, kao što su ambalažni otpad, plastični proizvodi za jednokratnu uporabu, električna i elektronička oprema, baterije i akumulatori, otpadna vozila, otpad iz rudarstva, odlagališta otpada i otpremanje pošiljki otpada.
• Okvirnom direktivom o vodama 2000/60/EZ obuhvaćena je vodna politika, zajedno s povezanim direktivama, uključujući Direktivu 91/271/EEZ o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda i Direktivu (EU) 2020/2184 o vodi za piće, kao i Direktivu 2007/60/EZ o poplavama. Ostalo zakonodavstvo specifično za sektor koje obuhvaća onečišćenje koje utječe na vodu jesu na primjer Direktiva o održivoj upotrebi pesticida 2009/128/EZ ili Direktiva o nitratima 91/676/EEZ.
• Direktiva 2004/35/EZ o odgovornosti za okoliš, kojom je utvrđen okvir EU‑a za odgovornost za okoliš. Odgovornost za okoliš znači da su gospodarski subjekti koji uzrokuju štetu u okolišu odgovorni za plaćanje troškova njegove sanacije i stoga ih se potiče da ne nanose štetu. U skladu s Direktivom o odgovornosti za okoliš, ako određena gospodarska djelatnost koja se smatra rizičnom (kako je navedeno u Prilogu III. Direktive) prouzroči znatnu štetu u okolišu za zemljište, vodu i biološku raznolikost, gospodarski subjekt koji je odgovoran za tu štetu obvezan je o vlastitom trošku poduzeti sve potrebne mjere sanacije. Kad je riječ o gospodarskim djelatnostima koje se ne smatraju rizičnima za okoliš, uključujući poljoprivredu, Direktivom se zahtijeva da gospodarski subjekti otklone štetu nanesenu biološkoj raznolikosti samo ako je do nje došlo njihovom krivnjom ili nemarom.
• Na poduzeća koja skladište opasne kemikalije primjenjuje se i Direktiva 2012/18/EU (Direktiva „Seveso”), čiji je cilj sprječavanje velikih nesreća koje uključuju opasne tvari.
• Direktiva 2009/147/EZ o pticama  i Direktiva 92/43/EEZ o staništima, koje se zajednički nazivaju „direktivama o prirodi”, koje su okosnica politike EU‑a o biološkoj raznolikosti. Na temelju direktiva o prirodi države članice obvezne su štititi prirodna staništa. U tu svrhu mogu iskoristiti financijska sredstva EU‑a. U Direktivi o staništima izričito je navedeno da načelo „onečišćivač plaća” ima ograničenu primjenu u očuvanju prirode. Direktiva o odgovornosti za okoliš odnosi se na znatnu štetu nanesenu zaštićenim vrstama i staništima.

Ne postoji jedinstveno okvirno zakonodavstvo EU‑a koje je posvećeno onečišćenju tla. Međutim, utvrđeno je da bi oko 35 zakonodavnih instrumenata EU‑a, strateških instrumenata politike EU‑a i instrumenata financiranja sredstvima EU‑a moglo doprinijeti zaštiti tla¹².

Financiranje sredstvima EU-a

Onečišćenje je znatan izvor troškova za građane EU‑a. Ne postoji sveobuhvatna procjena cjelokupnih troškova onečišćenja za društvo. U jednoj nedavnoj studiji na zahtjev Komisije procijenjeno je da neispunjavanje zahtjeva zakonodavstva EU‑a o okolišu iznosi približno 55 milijardi eura godišnje u troškovima i neostvarenoj dobiti¹³.

Znatan udio proračuna EU‑a namijenjen je za ostvarenje ciljeva EU‑a povezanih s klimatskim promjenama i okolišem. EU se obvezao da će tijekom razdoblja 2014. – 2020. utrošiti najmanje 20 % svojeg ukupnog proračuna na djelovanja u području klime. EU uključuje okolišne ciljeve u mnoge programe financiranja koje provodi. Na primjer, Komisija je 66 milijardi eura rashoda za zajedničku poljoprivrednu politiku i 1 milijardu eura rashoda u području ribolova tijekom razdoblja 2014. – 2020. razvrstala kao rashode koji pogoduju biološkoj raznolikosti iako najnovija izvješća pokazuju da su ti iznosi bili previsoki¹⁴.

Sredstvima iz proračuna EU‑a podupiru se projekti čišćenja onečišćenih lokacija i zaštite okoliša ponajprije s pomoću financijskih sredstava kohezijske politike (tj. Europskog fonda za regionalni razvoj i Kohezijskog fonda), u okviru opsežne teme „Okoliš i učinkovitost resursa”, i programa LIFE. Njima se pridonosi podmirenju troškova infrastrukture potrebne za pročišćavanje otpadnih voda i gospodarenje otpadom u određenim državama članicama i mjerama za praćenje stanja u okolišu te razvoj zelene infrastrukture¹⁵.

LIFE¹⁶ je program EU‑a posvećen okolišu i klimatskim promjenama. Za razdoblje 2014. – 2020. za potprogram za okoliš u sklopu programa LIFE iz višegodišnjeg financijskog okvira izdvojeno je 2,6 milijardi eura.

Tijekom razdoblja 2014. – 2020. planirani proračun EU‑a za kohezijsku politiku i program LIFE iznosio je približno 29 milijardi eura i bio je namijenjen projektima ciljano usmjerenima na zaštitu okoliša (slika 3.).

Izvor: Sud, na temelju podataka dobivenih u travnju 2021. iz baze podataka Europske komisije o planiranim rashodima sredstava EU‑a iz strukturnih i investicijskih fondova EU‑a te potprograma za okoliš u sklopu programa LIFE.

Opseg revizije i revizijski pristup

Onečišćenje je izvor znatnih troškova za društvo i jedno od ključnih pitanja za građane EU‑a. Načelo „onečišćivač plaća” ključan je alat za učinkovito i pravedno ostvarivanje europskih okolišnih ciljeva. U prethodnim izvješćima Sud je utvrdio slučajeve u kojima se nije primjenjivalo načelo „onečišćivač plaća”¹⁷. Međutim, Sud dosad nije ispitao načelo „onečišćivač plaća” kao takvo. Ovim se izvješćem utvrđuju mogućnosti za još bolju integraciju načela „onečišćivač plaća” u buduće zakonodavstvo o okolišu i u financiranje projekata sanacije okoliša financijskim sredstvima EU‑a. Zaključci i preporuke izneseni u ovom izvješću važni su za nadzor koji Parlament i Vijeće provode nad cjelokupnim zakonodavstvom o okolišu i Komisijinu evaluaciju Direktive o odgovornosti za okoliš, koja se planira dovršiti 2023.

Sud je ispitao okvir politike EU‑a za načelo „onečišćivač plaća”. Pritom je naglasak bio na sljedećim pitanjima:

• je li načelo dobro primijenjeno u četirima područjima okolišne politike EU‑a: industrijsko onečišćenje, otpad, voda i tlo;
• jesu li mjere Komisije povezane s Direktivom o odgovornosti za okoliš polučile rezultate;
• jesu li Komisija i države članice zaštitile proračuna EU‑a od upotrebe njegovih sredstava za plaćanje troškova koje su trebali snositi onečišćivači.

Sud je ispitao rashode i djelovanje EU‑a tijekom višegodišnjeg financijskog okvira za razdoblje 2014. – 2020. Sud reviziju nije usmjerio na energetski i klimatski sektora ni na onečišćenje zraka jer je te teme već obuhvatio u nekoliko drugih izvješća¹⁸. Iz opsega revizije isključio je okolišne poreze.

Revizija koju je proveo Sud obuhvaćala je:

• ispitivanje izvješća Komisije i relevantnih agencija te drugih mjera povezanih s primjenom načela „onečišćivač plaća” u politikama EU‑a;
• pribavljanje obrazloženja nacionalnih tijela odgovornih za provedbu Direktive o odgovornosti za okoliš u Italiji, Poljskoj i Portugalu. Sud je te države članice odabrao na temelju broja prijavljenih slučajeva u okviru Direktive i uzimajući u obzir zemljopisnu ravnotežu;
• temeljitu kontrolu 42 projekta sanacije okoliša. Sud je to postigao odabirom projekata namijenjenih za obnovu okoliša u vrijednosti od 180 milijuna eura iz fondova kohezijske politike i programa LIFE u Italiji, Poljskoj i Portugalu tijekom razdoblja 2014. – 2020. Sud je odabrao te projekte jer se njima financirala dekontaminacija lokacija onečišćenih ljudskim djelovanjem.

Opažanja

Zakonodavstvo EU-a o okolišu počiva na načelu „onečišćivač plaća”

Sud je ispitao kako je EU integrirao načelo „onečišćivač plaća” u ključna područja zakonodavstva, kao što su Direktiva o industrijskim emisijama – relevantna za industrijsko onečišćenje, Okvirna direktiva o otpadu – relevantna za otpad, Okvirna direktiva o vodama – relevantna za onečišćenje voda te razne direktive i uredbe povezane s onečišćenjem tla. Provjerio je sadržavaju li ti propisi odredbe za primjenu načela „onečišćivač plaća” i u kojoj su mjeri onečišćivači odgovorni za snošenje troškova svojeg onečišćenja.

Načelo „onečišćivač plaća” primjenjuje se na postrojenja koja najviše onečišćuju, ali troškovi preostalog onečišćenja za društvo i dalje su visoki

Izvor: Eurostat i EEA.

Direktiva o industrijskim emisijama obuhvaća 33 industrijska sektora (Prilog I.). U određenim industrijskim sektorima obuhvaća sva postrojenja. U drugima obuhvaća veća postrojenja (na primjer, elektrane ukupne nazivne ulazne toplinske snage veće od 50 MW).

Obuhvaćena postrojenja moraju imati dozvolu za rad kojom se utvrđuju posebna pravila i granične vrijednosti emisija na temelju zaključaka o najboljim dostupnim tehnikama. U povezanim referentnim dokumentima o takvim tehnikama pružaju se tehnička rješenja za ograničavanje onečišćenja uz koja industrijska postrojenja istodobno ostaju gospodarski održiva. Komisija redovito preispituje i ažurira zaključke o najboljim dostupnim tehnikama, sva postojeća postrojenja moraju ih poštovati nakon prijelaznog razdoblja od četiri godine, a nova postrojenja moraju odmah biti usklađena. Nadležna tijela država članica provode inspekciju postrojenja obuhvaćenih Direktivom o industrijskim emisijama, kažnjavaju ona postrojenja koja ne postupaju u skladu s Direktivom i u najozbiljnijim slučajevima ih zatvaraju.

Komisija je 2020. objavila evaluaciju Direktive o industrijskim emisijama¹⁹ iz koje proizlazi da je trošak štete emisija koje se ispuštaju u zrak iz svih postrojenja obuhvaćenih Direktivom o industrijskim emisijama pao za oko 50 % u razdoblju 2010. – 2017. Komisija je procijenila troškove i koristi Direktive o industrijskim emisijama za određene sektore: na primjer, u sektoru željeza i čelika postupanje u skladu s predmetnom Direktivom iznosi približno 90 milijuna eura godišnje, dok se sprječavanjem onečišćenja štedi 932 milijuna eura godišnje²⁰. U svojoj komunikaciji o europskom zelenom planu²¹ Komisija je najavila da će predložiti izmjenu mjera EU‑a za rješavanje pitanja onečišćenja koje proizvode velika industrijska postrojenja.

Vlasnici postrojenja moraju snositi trošak ispunjavanja uvjeta iz dozvola koje su im izdane na temelju Direktive o industrijskim emisijama. To podrazumijeva poduzimanje mjera za održavanje razine emisija u okviru graničnih vrijednosti propisanih zakonom, što znači da se njima internalizira trošak sprječavanja i kontrole onečišćenja. Međutim, javnim sredstvima mogu se podržati mjere koje nadilaze postojeće standarde²². Ako postrojenja uzrokuju znatnu štetu u okolišu, na njih se primjenjuje Direktiva o odgovornosti za okoliš (odlomci 42. – 62.), što znači da moraju platiti troškove sanacije. U slučajevima u kojima šteta u okolišu nastane zbog emisija dopuštenih u skladu s dozvolom izdanom postrojenjima²³, pri čemu do toga nije došlo njihovom krivnjom ili nemarom, većina država članica (njih 17) ne traži odgovornost postrojenja.

Direktiva o industrijskim emisijama odnosi se na industrijska postrojenja koja najviše onečišćuju, kako je opisano u odlomku 20. Direktivom o industrijskim emisijama ne obvezuje se postrojenja da snose troškove za društvo koji nastaju zbog učinka preostalog onečišćenja. Europska agencija za okoliš (EEA) procijenila je 2014. da su troškovi za društvo nastali zbog štete od preostalog onečišćenja zraka koju je prouzročilo 14 000 velikih industrijskih postrojenja u razdoblju 2008. – 2012. iznosili između 329 milijardi eura i 1 053 milijarde eura²⁴.

Među 42 ispitana projekta sanacije okoliša Sud je pronašao projekt namijenjen za rješavanje onečišćenja koje je prouzročila velika čeličana i željezara koja nije postupala u skladu s Direktivom o industrijskim emisijama (okvir 1.).

U zakonodavstvu o otpadu odražava se načelo „onečišćivač plaća”, no njime se ne jamči da će onečišćivači pokriti cjelokupne troškove onečišćenja

Izvor: Svi podatci iz Eurostata.

Otpad je izvor onečišćenja zraka, vode i tla. Zakonodavnim okvirom EU‑a o otpadu nastoji se primijeniti „hijerarhija otpada” (slika 6.) kako bi se smanjio otpad, a neizbježni otpad upotrijebio kao resurs.

Izvor: Okvirna direktiva o otpadu.

Direktivom se od država članica zahtijeva da ostvare obvezujuće ciljne vrijednosti²⁵. Na primjer, 55 % komunalnog otpada trebalo bi pripremiti za ponovnu upotrebu ili reciklažu do 2025. (te povećati taj udio na 60 % do 2030. i na 65 % do 2035., pri čemu bi se najviše 10 % slalo na odlagališta).

Okvirnom direktivom o otpadu zahtijeva se da „u skladu s načelom „onečišćivač plaća’, troškove gospodarenja otpadom, uključujući troškove za potrebnu infrastrukturu i njezino djelovanje, snose izvorni proizvođač otpada ili trenutačni ili prethodni posjednici otpada”. Države članice odlučuju hoće li troškove gospodarenja otpadom snositi krajnji korisnik (npr. potrošač koja zbrinjava otpad) ili djelomično ili u cijelosti proizvođač proizvoda koji je postao otpad. To se naziva „proširena odgovornost proizvođača”. Proširena odgovornost proizvođača nije jedini način za primjenu načela „onečišćivač plaća”. Na primjer, Direktivom o plastičnim vrećicama od država članica zahtijeva se da poduzmu konkretne mjere, kao što su postavljanje nacionalnih ciljnih vrijednosti za smanjenje uporabe i/ili ekonomski instrumenti (npr. naknade, porezi).

Na temelju programa proširene odgovornosti proizvođača proizvođači su odgovorni za zbrinjavanje svojih proizvoda nakon što postanu otpad. Stoga cijena koju plaćaju proizvođači i potrošači odražava trošak zbrinjavanja otpada, čime se smanjuje trošak za javna tijela i porezne obveznike. Njima se također proizvođači potiču da razvijaju proizvode prihvatljivije za okoliš kojima se izbjegava stvaranje nepotrebnog otpada. Programi proširene odgovornosti proizvođača obvezni su za određene tokove otpada, kao što su električni i elektronički otpad, baterije, akumulatori i vozila te će do 2024. biti obvezni za sav ambalažni otpad, plastične proizvode za jednokratnu upotrebu i ribolovni alat.

Naknade koje se naplaćuju građanima ili poduzećima trebale bi biti razmjerne proizvedenom otpadu i uzimati u obzir prouzročenu štetu u okolišu. U jednoj studiji o financiranju gospodarenja otpadom²⁶ navodi se da „dokazi upućuju na to da su vanjski okolišni učinci tek u ograničenoj mjeri internalizirani u korisničkim naknadama koje plaćaju kućanstva”.

Tijekom razdoblja 2014. – 2020. iz proračuna EU‑a planirao se doprinos, uglavnom u okviru kohezijske politike, u iznosu od 4,3 milijarde eura za financiranje infrastrukture za gospodarenje otpadom, odnosno za njegovo prikupljanje, razvrstavanje i obradu.

Onečišćivači ne snose cjelokupne troškove onečišćenja vode

Izvor: Svi podatci iz EEA‑ine „2018 European waters assessment”.

U Okvirnoj direktivi o vodama utvrđuje se zajednički okvir za zaštitu svih vrsta voda u EU‑u i sprječavanje daljnjeg pogoršanja kvalitete vode. Njome se postavljaju ciljevi za površinske i podzemne vode.

OECD je procijenio²⁷ da države članice već troše oko 100 milijardi eura godišnje na opskrbu vodom i odvodnju te da će morati (osim Njemačke) povećati taj iznos za više od 25 % kako bi ispunile ciljeve zakonodavstva EU‑a o pročišćavanju otpadnih voda i vodi namijenjenoj za ljudsku potrošnju. To ne obuhvaća ulaganja potrebna za obnovu postojeće infrastrukture ili za ispunjavanje ciljeva Okvirne direktive o vodama i Direktive o poplavama.

U skladu s člankom 9. Okvirne direktive o vodama države članice „uzimaju u obzir načelo povrata troškova […] vodnih usluga, uključujući i okolišne troškove i troškove resursa, […] i posebno u skladu s načelom da onečišćivač plaća”. Države članice dužne su zajamčiti da doprinos industrijskog i poljoprivrednog sektora te sektora kućanstava povratu troškova vodnih usluga bude usklađen s njihovom potrošnjom vode. Slika 8. u nastavku prikazuje potrošnju vode po gospodarskim sektorima.

Izvor: Sud, na temelju podataka EEA‑e za države članice i suradnice Europske agencije za okoliš.

Tijekom uspostave politike o određivanju cijena vode države članice mogu uzeti u obzir socijalne, okolišne i gospodarske učinke povrata troškova. Stoga, prema diskrecijskom pravu odlučuju tko treba platiti, koliko i za koju uslugu. Presudom C‑525/12 Sud EU‑a potvrdio je da države članice ne moraju nužno primjenjivati koncept povrata troškova na svaku vrstu upotrebe vode.

U EU‑u korisnici u prosjeku plaćaju otprilike 70 % troška pružanja vodnih usluga (preko cijena vode), dok se iz državnog proračuna plaća preostalih 30 % iako se regije i države članice u tome znatno razlikuju²⁸. Kućanstva EU‑a obično plaćaju većinu troškova vodoopskrbe i sanitarnih usluga²⁹, iako upotrebljavaju tek 10 % vode, kako je prikazano na slici 8. Najmanje doprinosi poljoprivreda, sektor koji izvršava najsnažniji pritisak na obnovljive izvore slatke vode³⁰. U jednoj studiji iz 2011. procijenjeno je da su u Francuskoj dodatni troškovi koje su kućanstva plaćala zbog onečišćenja poljoprivrednim proizvodima iznosili do 494 eura godišnje po kućanstvu za najteže pogođena područja³¹.

Komisija je 2019.³² utvrdila da države članice moraju postići dodatni napredak u integriranju troškova okoliša i resursa u određivanje cijena vode. Iako je postignut napredak u rješavanju pitanja povezanih sa specifičnim onečišćujućim tvarima, u mnogim poduzećima cijena vode ne pokriva cjelokupne troškove koji nastaju zbog onečišćujućih tvari koje ta poduzeća ispuštaju u vodu.

Načelo povrata troškova teško je primjenjivati na onečišćenje nastalo iz raspršenih izvora, na primjer iz poljoprivrede, jer je u tim slučajevima teško utvrditi onečišćivače. U poljoprivrednom sektoru često se ne naplaćuje pročišćavanje otpadnih voda jer se većina upotrijebljene vode ne ispušta u kanalizaciju (i stoga se voda ne pročišćava). U EU‑u je raspršeno poljoprivredno onečišćenje nitratima i pesticidima glavni uzrok zbog kojeg podzemne vode ne mogu postići dobro kemijsko stanje. Onečišćenje nitratom predstavlja veliku opasnost za budućnost podzemnih voda s obzirom na to da su stručnjaci pokazali³³ da su velike količine nitrata trenutačno pohranjene u stjenovitim slojevima između tla i podzemnih voda. Budući da nitrati sporo putuju kroz stijene, može proteći cijelo stoljeće ili više vremena dok onečišćujuće tvari dospiju do podzemnih voda, čime se odgađa utjecaj na promjene u poljoprivrednoj praksi u pogledu kvalitete podzemne vode.

Ne postoji sveobuhvatan zakonodavni okvir EU-a za zaštitu od onečišćenja tla

Izvor: „EEA Signals 2019”, JRC, „Status of local soil contamination in Europe”, Eionet National Reference Centre Soil.

Različitim direktivama i uredbama EU‑a doprinosi se sprječavanju i ublažavanju onečišćenja tla te se one odnose na sektore koji izvršavaju najveći pritisak na tlo, kao što su industrija i poljoprivreda (na primjer odlomci 20. – 25. i 38.). Komisija je 2006. predložila „Okvirnu direktivu o tlu” koja se odnosila na sprječavanje zagađenja i degradacije tla te identifikaciju, registraciju i sanaciju onečišćenih lokacija. Europski parlament usvojio je pozitivno mišljenje o prijedlogu, no Vijeće nije. Komisija je prijedlog povukla u svibnju 2014.

Ne postoje zajednički ciljevi na razini EU‑a koji se odnose na onečišćenje tla i sanaciju zagađenih lokacija. U studiji³⁴ koju je financirala Komisija utvrđeno je da određene države članice imaju vrlo sveobuhvatno zakonodavstvo, dok drugima nedostaje koordiniranog djelovanja u području zaštite tla.

Dekontaminacija onečišćenog tla je skupa: Komisija je 2006. ukupni trošak čišćenja zagađenog tla u EU‑u procijenila na 119 milijardi eura³⁵. Iz javnih proračuna, uključujući financijska sredstva EU‑a, financira se više od 42 % mjera sanacije okoliša³⁶: brojna onečišćenja dogodila su se davno te zbog toga postoji veći rizik da onečišćivači više ne postoje, da ih je nemoguće utvrditi ili da su u stečaju. Osim toga, načelo „onečišćivač plaća” teško je primjenjivati u slučajevima raspršenog zagađenja tla zbog svojstvene poteškoće da se odgovornost pripiše konkretnim onečišćivačima.

Akcijskim planom Komisije za poboljšanje primjene Direktive o odgovornosti za okoliš nisu se ostvarili očekivani rezultati

Sud je pregledao evaluaciju Direktive o odgovornosti za okoliš iz 2016. te je procijenio jesu li se mjerama koje je Komisija otad poduzela kao odgovor na tu evaluaciju riješili utvrđeni nedostatci.

Nakon evaluacije Direktive o odgovornosti za okoliš Komisija je usvojila akcijski plan za otklanjanje utvrđenih nedostataka

Na temelju predmetne Direktive:

• države članice morale su do travnja 2013. Komisiji dostaviti podatke o svim slučajevima štete u okolišu koji su se sanirali u skladu s Direktivom o odgovornosti za okoliš tijekom razdoblja 2007. – 2013., potom 2022. te svakih pet godina nakon toga i
• Komisija je morala podnijeti izvješće Europskom parlamentu i Vijeću 2014., potom 2023. te nakon toga u petogodišnjim ciklusima.

Države članice prijavile su 1 230 slučajeva s kojima se postupalo u skladu s Direktivom o odgovornosti za okoliš tijekom razdoblja 2007. – 2013.³⁷ Kako je prikazano na slici 10. broj slučajeva znatno se razlikovao među državama članicama, pri čemu su dvije zemlje (Mađarska i Poljska) prijavile više od 85 % ukupnog broja slučajeva. U jednom Radnom dokumentu službi Komisije zaključeno je da je glavni razlog tih velikih razlika nejednaka primjena Direktive o odgovornosti za okoliš među državama članicama³⁸.

Izvor: Sud, na temelju „Commission’s 2016 evaluation”

U evaluaciji Direktive o odgovornosti za okoliš koju je Komisija provela 2016. zaključeno je da je Direktiva i dalje relevantna te da su države članice ostvarivale napredak u postizanju njezinih ciljeva. Međutim, utvrđeno je da određena pitanja, bilo s aspekta izrade politike bilo s aspekta provedbe, otežavaju učinkovitost i djelotvornost sustava odgovornosti:

• nedostatak usklađenih i usporedivih podataka o provedbi Direktive o odgovornosti za okoliš;
• loša informiranost dionika o predmetnom sustavu;
• nejasni ključni pojmovi i definicije;
• ograničenja područja primjene zbog iznimaka i zaštite te
• nepostojanje financijskog jamstva u slučajevima stečaja.

Na temelju te evaluacije Komisija je, uz savjetovanje sa stručnjacima iz država članica, usvojila višegodišnji program rada za Direktivu o odgovornosti za okoliš (MAWP) za razdoblje 2017. – 2020.³⁹ kako bi se riješili utvrđeni nedostatci. Komisija je 2020. odobrila novi program rada s aktivnostima za razdoblje 2021. – 2024.⁴⁰

Jedna od aktivnosti bila je posvećena izvješćivanju. U evaluaciji se zaključuje da je kvaliteta dostavljenih podataka loša, što je Komisiju spriječilo u donošenju utemeljenih zaključaka u pogledu provedbe Direktive o odgovornosti za okoliš. U evaluaciji se navodi da, dok su neke države članice dostavile detaljne i dobro strukturirane podatke, druge nisu pružile sve potrebne informacije za potpunu procjenu.

Kako bi se poboljšali usklađenost i kvaliteta podataka, Komisija je 2017. razvila informacijski sustav Direktive o odgovornosti za okoliš. Međutim, sustav ne radi. Komisija planira potaknuti upotrebu tog informacijskog sustava održavanjem rasprava s državama članicama o tome kako organizirati prikupljanje podataka na nacionalnoj razini. S obzirom na razlike u pravnim sustavima, nema jamstva da će taj novi sustav podržavati usklađenu analizu diljem EU‑a.

Ključni pojmovi Direktive o odgovornosti za okoliš još uvijek nisu definirani

U Direktivi o odgovornosti za okoliš definirane su tri vrste štete u okolišu u sklopu njezina područja primjene, tj. šteta nanesena zaštićenim vrstama i staništima, vodi te zemljištu⁴¹. Direktiva se primjenjuje kad se takva „šteta u okolišu” smatra „znatnom”. U Direktivi nisu navedeni kriteriji za procjenu štete niti utvrđivanje praga značajnosti za štetu nanesenu vodama i zemljištu.

U evaluaciji Komisije iz 2016. zaključuje se da su nedostatak jasnoće i ujednačene primjene ključnih pojmova Direktive o odgovornosti za okoliš („šteta u okolišu” i „značajnost”) otežali cilj Direktive da se postigne visoka razina zaštite okoliša u EU‑u⁴².

Tumačenje onoga što podrazumijeva znatna šteta u okolišu te time podliježe načelu „onečišćivač plaća” u okviru Direktive znatno se razlikuje među državama članicama. Događaj koji u jednoj državi članici potakne primjenu Direktive o odgovornosti za okoliš, ne mora je potaknuti u drugoj državi članici. U konkretnom slučaju definicije toga što podrazumijeva „šteta nanesena zemljištu” u Direktivi o odgovornosti za okoliš upućuje se samo na štetu koja stvara znatan rizik za zdravlje ljudi, no ne i za okoliš.

U skladu s višegodišnjim programom rada za Direktivu o odgovornosti za okoliš za razdoblje 2017. – 2020. Komisija je angažirala ugovaratelja da sastavi dokument o „zajedničkom razumijevanju” na temelju kojeg bi se pružila dodatna obrazloženja ključnih pojmova iz Direktive o odgovornosti za okoliš. Ni Komisija ni države članice nisu ga prihvatile⁴³.

Europski parlament istaknuo je 2017. da „su različita tumačenja i primjene „praga značajnosti’ za štetu u okolišu jedna od glavnih prepreka za učinkovitu i ujednačenu primjenu Direktive”⁴⁴. Europski parlament pozvao je Komisiju da izmijeni definiciju „štete u okolišu” i da razjasni pojam „praga značajnosti”.

Na temelju izmjene Direktive o odgovornosti za okoliš⁴⁵ iz 2019. Komisija je morala izraditi smjernice za pojam „štete u okolišu” do kraja 2020. Nakon savjetovanja s državama članicama Komisija je u ožujku 2021. izdala obavijest⁴⁶ o svojem pravnom tumačenju definicije „štete u okolišu”. Tumačenje Komisije nije obvezujuće i ne sadržava konkretne kriterije ni pragove na temelju kojih bi se Direktiva o odgovornosti za okoliš trebala primjenjivati jer bi to iziskivalo izmjenu zakonodavstva.

Mreža Europske unije za provedbu i izvršavanje zakonodavstva o okolišu (IMPEL) utvrdila je potrebu za tim da stručnjaci na nacionalnoj razini razmijene iskustva u prepoznavanju, utvrđivanju i određivanju štete u okolišu. Kako bi se to postiglo, IMPEL radi na izradi priručnika za dionike s detaljnim kriterijima za procjenu „štete u okolišu”, koji planira objaviti tijekom 2021.⁴⁷ Komisija je u svojem programu rada za razdoblje 2021. – 2024. istaknula da planira „surađivati na projektu IMPEL‑a i upotrijebiti rezultate projekta kao dio izgradnje kapaciteta”. Komisija nije planirala nikakvo posebno djelovanje u tom pogledu u svojem programu rada za razdoblje 2021. – 2024.

Određene države članice zahtijevaju da se industrijska poduzeća osiguraju od rizika za okoliš

Kad troškovi sanacije štete u okolišu premašuju imovinu gospodarskog subjekta, u slučaju stečaja, gospodarski subjekt ne može dovršiti mjere sanacije, stoga svi troškovi padaju na javni proračun.

Države članice nisu bile obvezne pružati informacije o troškovima sanacije štete za ciklus izvješćivanja 2007. – 2013. Dvanaest država članica dostavilo je informacije o takvim troškovima, 96 % projekata sanacije iznosilo je manje od 1 milijuna eura⁴⁸. U analizi projekata sanacije čiji su troškovi podmireni iz proračuna EU‑a Sud je pokazao da se to često odnosilo na slučajeve u kojima su troškovi sanacije bili znatni u odnosu na financijske mogućnosti gospodarskog subjekta te da nije bilo uspostavljeno financijsko jamstvo (odlomak 68.).

Na temelju Direktive o odgovornosti za okoliš države članice trebale bi poduzeti mjere „za poticanje […] razvoj[a] instrumenata i tržišta financijskog jamstva […] kako bi se operaterima omogućila uporaba financijskih jamstava za pokriće svojih obveza”⁴⁹. Financijsko jamstvo može imati oblik, među ostalim, police osiguranja, doprinosa fondu za zaštitu okoliša, bankovnog jamstva, obveznice ili vlastite rezerve. Države članice nisu obvezne uvesti obvezu tog financijskog jamstva.

Sedam država članica (Češka, Irska, Španjolska, Italija, Poljska, Portugal i Slovačka) zahtijevaju financijsko jamstvo za određene ili sve odgovornosti za okoliš, kako je prikazano na slici 11.

Izvor: Sud, na temelju podataka iz izvješća društva Stevens & Bolton LLP.

U studiji provedenoj na zahtjev Europskog parlamenta zaključeno je da se problem stečaja može riješiti obveznim financijskim jamstvom. Na primjer, Portugal uvodi obvezno financijsko jamstvo za sve djelatnosti koje su u Direktivi o odgovornosti za okoliš utvrđene kao rizične za okoliš. Portugal prihvaća širok raspon instrumenata financijskog jamstva, uključujući police osiguranja, bankovna jamstva, fondove za zaštitu okoliša i vlastita sredstva. Portugal nije prijavio nijedan slučaj stečaja zbog kojeg se odgovornost za okoliš nije mogla primijeniti⁵⁰.

Komisija je u okviru višegodišnjeg programa rada za Direktivu o odgovornosti za okoliš za razdoblje 2017. – 2020 financirala studiju o ponudi i potražnji polica osiguranja u državama članicama⁵¹. Utvrdila je da police osiguranja za odgovornost u području Direktive o odgovornosti za okoliš, najučestaliji instrument financijskog jamstva, nisu široko rasprostranjene u EU‑u, a u nekim državama članicama niti ne postoje. Također je utvrdila da ponuda nije nužno odgovarala potražnji te da je bilo zemalja s velikom ponudom, a malom potražnjom. Međutim, studija je također pokazala da je u državama članicama s obveznim financijskim jamstvom za odgovornost u okviru Direktive o odgovornosti za okoliš ta obveza potaknula razvoj tržišta osiguranja.

U svojem programu rada za razdoblje 2021. – 2024. Komisija planira provesti dodatnu studiju kako bi ispitala „podudaranja postojećeg nacionalnog zakonodavstva o odgovornosti za okoliš i primjene Direktive o odgovornosti za okoliš u svakoj državi članici”. Također planira potaknuti „države članice koje su uvele obvezno financijsko jamstvo za odgovornost u okviru Direktive o odgovornosti za okoliš […] da razmotre proširenje postojećih obveznih zahtjeva za financijsko jamstvo […] kako bi se uključili zahtjevi za odgovornost u okviru Direktive o odgovornosti za okoliš” i „ kako bi se razmotrilo uvođenje sekundarne odgovornosti drugim osobama kao što su direktori i službenici te matična društva”⁵².

EU financira projekte sanacije okoliša

Relevantna tijela država članica trebala bi zajamčiti da u svim slučajevima u kojima je to moguće onečišćivači snose troškove onečišćenja koje uzrokuju. U smjernicama EU‑a o upotrebi javnih sredstava za zaštitu okoliša⁵³ utvrđuju se uvjeti prema kojima je takvo ulaganje moguće u pogledu načela „onečišćivač plaća”:

• za smanjenje onečišćenja industrijskim emisijama, financiranje javnim sredstvima dopušteno je ako je ulaganje namijenjeno za nadilaženje standarda EU‑a ili za povećanje zaštite okoliša u nedostatku relevantnog standarda (odlomak 23.). Javno financiranje dopušteno je i za pripremu za buduće standarde EU‑a;
• za čišćenje zagađenih lokacija, financiranje javnim sredstvima dopušteno je ako onečišćivač nije utvrđen ili ako se zakonski ne može tražiti njegova odgovornost za financiranje sanacije;
• financiranje javnim sredstvima za projekte gospodarenja otpadom ne smije se upotrebljavati da se gospodarski subjekt koji proizvodi otpad oslobodi troška njegova zbrinjavanja.

Kako bi provjerio primjenu načela „onečišćivač plaća” u slučajevima u kojima se projekti sufinanciraju iz financijskih sredstava EU‑a, Sud je analizirao 42 projekta (slika 12.) u vrijednosti od 180 milijuna eura iz europskih strukturnih i investicijskih fondova i fondova za program LIFE. Projekti su se provodili u osam regija u trima državama članicama – 19 u Italiji, 10 u Poljskoj i 13 u Portugalu. Sud je preispitao je li tijekom financiranja tih projekata nadležno tijelo uzelo u obzir primjenu načela „onečišćivač plaća”, konkretno tako da je nastojalo utvrditi tko je onečišćivač i da je zahtijevalo suzbijanje onečišćenja i dekontaminaciju predmetnog područja te pokrenulo postupke za povrat utrošenog javnog novca.

Izvor: Sud.

Financijska sredstva EU-a upotrebljavaju se za uklanjanje nezbrinutog onečišćenja

Nezbrinuto onečišćenje označava onečišćenje koje je nastalo u prošlosti i na koje se načelo „onečišćivač plaća” ne može primijeniti jer onečišćivač nije poznat, više ne postoji ili se ne može tražiti njegova odgovornost. U Direktivi o odgovornosti za okoliš to se uzima u obzir i primjenjuje se na onečišćenje nastalo nakon 2007. Najbitniji izvor nezbrinutog onečišćenja čini prethodna industrijska djelatnost zbog koje su tla zagađena metalima, katranom i drugim opasnim tvarima⁵⁴.

Dvadeset projekata od njih 42 koja je Sud ispitao odnose se na nezbrinuto onečišćenje (proračun tih projekata iznosi 62,1 milijun eura). U tim slučajevima načelo „onečišćivač plaća” nije se moglo primijeniti te su se upotrijebila javna sredstva, kako je prikazano u okviru 2.

Financijska sredstva EU-a upotrebljavala su se i u onim slučajevima u kojima nacionalna tijela nisu uspijevala izvršiti zakonodavstvo o okolišu i prisiliti onečišćivače da plate

Sud je utvrdio osam projekata u Kampaniji u Italiji kojima je dodijeljen iznos od 27,2 milijuna eura financijskih sredstava EU‑a za uklanjanje onečišćenja koje je nastalo nakon što je zakonodavstvo EU‑a o okolišu već bilo na snazi. Gospodarski subjekti odgovorni za odlagališta komunalnog otpada nisu se pridržavali mjerodavnog zakonodavstva o okolišu. Javna tijela odgovorna za nadzor tih odlagališta nisu obvezala predmetne gospodarske subjekte na uklanjanje onečišćenja koje su prouzročili. Takvom upotrebom financijskih sredstava EU‑a ne poštuje se načelo „onečišćivač plaća”, kako je prikazano u okviru 3.

Nepostojanjem financijskog jamstva koje bi pokrivalo odgovornost za okoliš povećava se rizik od toga da troškove snose porezni obveznici

Ako gospodarski subjekti nemaju dostatno financijsko jamstvo, možda neće moći pokriti trošak uklanjanja onečišćenja koje su prouzročili (odlomci 56. – 62.). Sud je utvrdio četiri takva sanacijska projekta, u vrijednosti od 33 milijuna eura, u kojima je relevantni gospodarski subjekt, koji je utvrđen kao odgovorna strana za onečišćenje, otišao u stečaj. Stoga su se morala upotrijebiti javna sredstva za dekontaminaciju tla i vode. Time se ne poštuje se načelo „onečišćivač plaća”, kako je prikazano u okviru 4.

Zaključci i preporuke

Politika zaštite okoliša EU‑a počiva na načelu „onečišćivač plaća”, kojim se od onečišćivača traži da snose troškove onečišćenja koje uzrokuju, uključujući trošak mjera za sprječavanje, kontrolu i otklanjanje onečišćenja te troškove koje ono uzrokuje društvu.

Sud je ispitao okvir politike EU‑a za načelo „onečišćivač plaća”, pri čemu je naglasak stavljen na njegovu primjenu u područjima okolišne politike EU‑a, mjere Komisije povezane s Direktivom o odgovornosti za okoliš te pitanje zaštite proračunskih sredstava EU‑a od toga da se ne upotrebljavaju za podmirivanje troškova koje trebaju snositi onečišćivači.

Općenito govoreći Sud je utvrdio da se načelo „onečišćivač plaća” u različitim okolišnim politikama EU‑a uzima u obzir u različitim mjerama te da područja koja pokriva i u kojima se primjenjuje nisu sveobuhvatna. Mjerama Komisije za potporu državama članicama u provedbi Direktive o odgovornosti za okoliš nisu riješeni ključni nedostatci. Za financiranje mjera sanacije okoliša za koje bi u skladu s načelom „onečišćivač plaća” trebali platiti onečišćivači katkad se upotrebljavaju proračunska sredstva EU‑a.

Načelo „onečišćivač plaća” različito se primjenjuje u različitim okolišnim politikama EU‑a. Kad je riječ o industrijskim emisijama, Sud je zaključio da se načelo „onečišćivač plaća” primjenjuje na industrijska postrojenja koja najviše onečišćuju i na koja se odnosi Direktiva o industrijskim emisijama. Vlasnici postrojenja moraju snositi trošak ispunjavanja uvjeta iz dozvola koje su im izdane, među ostalim poduzimanjem mjera za ograničavanje emisija na razinu ispod graničnih vrijednosti. Direktiva o industrijskim emisijama ne primjenjuje se na manja postrojenja i njome se postrojenja ne obvezuje da snose troškove za društvo koji nastaju zbog preostalog onečišćenja (odlomci 20 – 25.). Iako se temeljem zakonodavstva EU‑a o otpadu od država članica zahtijeva da u potpunosti primjenjuju načelo „onečišćivač plaća”, manjak financijskih sredstava i dalje je velik te su potrebna znatna javna ulaganja kako bi se dosegnule ciljne vrijednosti za recikliranje (odlomci 26. – 31.). Iako je postignut napredak u rješavanju pitanja specifičnih onečišćujućih tvari, u mnogim poduzećima cijena vode ne pokriva troškove onečišćujućih tvari koje ispuštaju u vodu. Povrat troškova vodnih usluga teško je primjenjivati na onečišćenje iz raspršenih izvora, na primjer iz poljoprivrede (odlomci 32. – 38.). Ne postoji sveobuhvatan okvir EU‑a za zaštitu tla, iako brojni zakonodavni akti neizravno doprinose smanjenju pritisaka na okoliš (odlomci 39. – 41.).

Komisija bi trebala procijeniti regulatorne i administrativne promjene te sveukupne troškove i koristi bolje primjene načela „onečišćivač plaća”, a posebice:

1. postavljanje nižih graničnih vrijednosti emisija radi dodatnog smanjenja preostalog onečišćenja;
2. hvatanje u koštac s raspršenim onečišćenjem vode iz svih izvora, uključujući poljoprivredu.

Preporučeni rok provedbe: kraj 2024.

Direktivom o odgovornosti za okoliš utvrđen je okvir EU‑a za odgovornost za okoliš na temelju načela „onečišćivač plaća”. Sud je utvrdio da se na temelju Direktive o odgovornosti za okoliš omogućuje djelomična primjena načela „onečišćivač plaća” u slučaju štete u okolišu. Najnoviji dostupni podatci o primjeni Direktive o odgovornosti za okoliš, iako su nepotpuni, upućuju na nedostatke u provedbi te Direktive u državama članicama (odlomci 44. – 48.). U Direktivi o odgovornosti za okoliš ne postoji jasna definicija nekih od ključnih pojmova, što dovodi do različitih tumačenja i primjene na razini država članica ( odlomi 49. – 55.). Nepostojanje obveznog financijskog jamstva na razini EU‑a u praksi znači da u slučajevima u kojima određeni gospodarski subjekt koji je prouzročio štetu u okolišu ode u stečaj, troškove sanacije snose porezni obveznici (odlomci 56. – 62.). Sud je zaključio da se dosadašnjim mjerama Komisije nisu uspjeli riješiti nedostatci Direktive o odgovornosti za okoliš.

Sud preporučuje Komisiji da u okviru evaluacije Direktive o odgovornosti za okoliš, čiji je dovršetak predviđen do travnja 2023., ispita gdje ima prostora za:

1. poboljšanje kriterija za definiranje štete u okolišu na koju bi se Direktiva trebala primjenjivati;
2. bolje iskorištavanje instrumenata kojima se pruža financijsko jamstvo.

Preporučeni rok provedbe: kraj 2023.

Sud je utvrdio da EU financira projekte koje je trebao platiti onečišćivač (odlomci 63. – 68.). U slučajevima nezbrinutog onečišćenja, u kojima nije bilo moguće utvrditi odgovorni subjekt ili tražiti njegovu odgovornost, upotreba javnih financijskih sredstava bila je opravdana i neophodna za sanaciju stanja (odlomci 65. i 66.). Financijska sredstva EU‑a upotrebljavaju se i u slučajevima u kojima nadležna tijela ne uspiju u odgovarajućem roku izvršiti zakonodavstvo o okolišu (odlomak 67.). Nepostojanje financijskog jamstva za pokrivanje odgovornosti za okoliš također je prisililo vlasti da, u slučaju odlaska onečišćivača u stečaj, za obnovu onečišćenih područja upotrijebe javna novčana sredstva (odlomak 68.).

Komisija bi trebala:

1. u okviru svojih nadzornih ovlasti, uvjetovati upotrebu financijskih sredstava EU‑a za sanaciju onečišćenja time da se, u suradnji s državama članicama, obave provjere kojima bi se utvrdilo jesu li relevantna tijela poduzela sve potrebne korake da onečišćivačima naplate onečišćenje za koje su odgovorni;
2. istražiti gdje ima prostora za zakonodavne izmjene kojima bi se od gospodarskih subjekata zahtijevala upotreba financijskog jamstva za rizike za okoliš.

Preporučeni rok provedbe: 2025.

Ovo je izvješće usvojilo I. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog suda Samo Jereb, u Luxembourgu 19. svibnja 2021.

Za Revizorski sud

Klaus-Heiner Lehne
predsjednik

Prilog

Prilog I. – Sektori koje obuhvaća Direktiva o industrijskim emisijama

Direktiva o industrijskim emisijama primjenjuje se na sljedeće sektore. U određenim sektorima obuhvaća samo postrojenja koja premašuju određenu veličinu.

• Energetska postrojenja: izgaranje goriva u postrojenjima, rafiniranje mineralnih ulja i plina, proizvodnja koksa i uplinjavanje ili ukapljivanje ugljena i drugih goriva
• Proizvodnja i prerada metala: prženje i sinteriranje metalnih ruda, proizvodnja sirovog željeza ili čelika te prerada neobojenih i obojenih metala
• Industrija minerala: proizvodnja cementa, vapna i magnezijeva oksida te azbesta; izrada proizvoda na bazi azbesta te stakla; taljenje mineralnih tvari te pečenje keramičkih proizvoda
• Kemijska industrija: proizvodnja organskih i anorganskih kemikalija, gnojiva, sredstava za zaštitu bilja ili biocida, farmaceutskih proizvoda i eksploziva
• Gospodarenje otpadom: zbrinjavanje ili oporaba opasnog otpada, otpad u postrojenjima za spaljivanje ili suspaljivanje te neopasni otpad i upravljanje odlagalištima
• Proizvodnja celuloze od drveta ili drugih vlaknastih materijala, kao i papira i kartona te panela na bazi drveta
• Prethodna obrada ili bojenje vlakana/tekstila
• Štavljenje kože
• Klanje životinja te obrada i prerada prehrambenih proizvoda od životinjskih i biljnih sirovina
• Zbrinjavanje ili recikliranje životinjskih trupala i otpada
• Intenzivan uzgoj peradi ili svinja
• Površinska obrada tvari, predmeta ili proizvoda upotrebom organskih otapala
• Proizvodnja ugljika ili elektrografita postupkom spaljivanja ili grafitizacije
• Hvatanje tokova ugljikova dioksida u svrhu geološkog skladištenja
• Kemijska zaštita drveta i proizvoda od drveta
• Neovisno pročišćavanje otpadnih voda pod posebnim uvjetima

Pokrate i skraćeni nazivi

EEA: Europska agencija za okoliš

IMPEL: provedba i izvršavanje zakonodavstva o okolišu

MAWP: višegodišnji program rada

OECD: Organizacija za gospodarsku suradnju i razvoj

Pojmovnik

Djelovanje u području klime: djelovanje za borbu protiv klimatskih promjena i njihova učinka.

Europski fond za regionalni razvoj (EFRR): fond EU‑a kojim se jača gospodarska i socijalna kohezija u EU‑u financiranjem ulaganja kojima se smanjuju nejednakosti među različitim regijama.

Financijsko jamstvo: svaki financijski instrument, kao što je polica osiguranja, doprinos fondu za zaštitu okoliša, bankovno jamstvo, obveznica ili vlastita rezerva kojima se jamči da će poduzeće moći ispuniti svoje financijske obveze u slučaju traženja odgovornosti.

Gnojivo: sve tvari (sintetičke ili organske) koje sadržavaju jednu ili više hranjivih tvari za bilje i koje se nanose na tlo kako bi se očuvala ili povećala plodnost tla.

Granična vrijednost emisija: masa, izražena određenim specifičnim parametrima, koncentracija i/ili razina emisija koja se ne smije prekoračiti tijekom određenog razdoblja ili više njih.

Internalizacija: mjere koje se poduzimaju kako bi se neplaćene koristi ili troškovi uzeli u obzir tijekom određivanja cijena robe i usluga.

Kohezijski fond: fond EU‑a čija je svrha smanjiti gospodarske i socijalne nejednakosti u EU‑u financiranjem ulaganja u državama članicama u kojima je bruto nacionalni dohodak po stanovniku manji od 90 % prosjeka EU‑a.

LIFE: financijski instrument kojim se podupire provedba politike EU‑a o okolišu i klimi sufinanciranjem projekata u državama članicama.

Načelo „onečišćivač plaća”: načelo kojim se od onečišćivača traži da snose troškove onečišćenja koje uzrokuju, uključujući trošak mjera za sprječavanje, kontrolu i otklanjanje onečišćenja te troškove koje ono uzrokuje društvu.

Najbolje dostupne tehnike: industrijska tehnologija, projekt postrojenja i operativne mjere s najboljom okolišnom uspješnošću, kako je utvrđeno evaluacijom najboljih praksi dok se s vremenom mijenjaju. Upotrebljavaju se za određivanje graničnih vrijednosti emisija i uvjeta iz dozvole.

Odgovornost za okoliš: gospodarski subjekti koji nanose štetu okolišu odgovorni su za plaćanje njegove sanacije.

Proširena odgovornost proizvođača: pristup na temelju kojeg se okolišnim obvezama proizvođača pridodaje i faza vijeka trajanja proizvoda nakon uporabe, uključujući recikliranje i zbrinjavanje.

Zajednička poljoprivredna politika: središnja jedinstvena politika EU‑a za poljoprivredu koja obuhvaća subvencije i niz drugih mjera čija je svrha zajamčiti sigurnost hrane i primjeren životni standard poljoprivrednika u EU‑u te promicati ruralni razvoj i zaštititi okoliš.

Revizorski tim

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija koje su provedene za politike i programe EU‑a ili teme povezane s upravljanjem u posebnim proračunskim područjima. U odabiru i oblikovanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovu reviziju uspješnosti provelo je I. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Suda Samo Jereb i koje je specijalizirano za rashodovno područje održive uporabe prirodnih resursa. Reviziju je predvodio član Suda Viorel Ștefan, a potporu su mu pružali voditeljica njegova ureda Roxana Banica, ataše u njegovu uredu Olivier Prigent, rukovoditelj Colm Friel, voditelj radnog zadatka Frédéric Soblet, zamjenik voditelja radnog zadatka Roberto Resegotti te revizori Georgios Karakatsanis, Katarzyna Radecka‑Moroz i Anna Sfiligoi. Za grafički dizajn zaslužna je Marika Meisenzahl. Jezičnu potporu pružala je Cathryn Lindsay.

Bilješke

¹ Na temelju vizije predstavljene u Općem programu djelovanja Unije za okoliš do 2020.

² Opći program djelovanja Unije za okoliš do 2020., „Živjeti dobro unutar granica našeg planeta”, str. 14.

³ EEA, „EEA 2018 water assessment”.

⁴ EEA, „Contamination from local sources”, 2020.

⁵ EEA, „Air quality in Europe”, 2019.

⁶ OECD, „Recommendation of the Council on Guiding Principles concerning International Economic Aspects of Environmental Policies”, 2020.

⁷ Jans, Jan H. i Vedder, Hans H. B., „European Environmental Law”, 2008.

⁸ OECD, „The Polluter‑Pays Principle, Analyses and Recommendations”, 1992.

⁹ OECD, „Recommendation of the Council concerning the Application of the Polluter‑Pays Principle to Accidental Pollution”, 1989.

¹⁰ UNCED, Deklaracija iz Rija o okolišu i razvoju, 1992.

¹¹ Ugovor o funkcioniranju Europske unije.

¹² Ecologic Institute, „Updated Inventory and Assessment of Soil Protection Policy Instruments in EU Member States”, 2017.

¹³ „The costs of not implementing EU environmental law”, završno izvješće, 2019.

¹⁴ Tematsko izvješće br. 13/2020 „Biološka raznolikost na poljoprivrednim zemljištima:doprinos ZPP‑a nije zaustavio njezino smanjivanje”.

¹⁵ Informacije Komisije o Okolišu i učinkovitosti resursa u okviru kohezijske politike.

¹⁶ Uredba (EU) 1293/2013.

¹⁷ Vidjeti primjerice tematska izvješća Suda br. 19/2018, 22/2016, 23/2015, 02/2015, 04/2014, 23/2012, 20/2012.

¹⁸ Vidjeti na primjer tematsko izvješće br. 23/2018 „Onečišćenje zraka: naše zdravlje još uvijek nije dovoljno zaštićeno”, tematsko izvješće br. 18/2020 „Sustav EU‑a za trgovanje emisijama: besplatne emisijske jedinice trebalo je dodjeljivati ciljanije” i tematsko izvješće br. XX/2021 o ZPP‑u i klimi.

¹⁹ Europska komisija, „Evaluation of the Industrial Emissions Directive (IED)”, SWD(2020) 181 final.

²⁰ Ricardo Energy & Environment, „Ex‑post assessment of costs and benefits from implementing BAT under the IED”, 2018.

²¹ Europski zeleni plan.

²² Komunikacija Komisije, „Smjernice o državnim potporama za zaštitu okoliša i energiju za razdoblje 2014. – 2020.”, SL C 200, 2014.

²³ Članak 8. stavak 4. točke (a) i (b) Direktive 2004/35/EZ.

²⁴ EEA, „Costs of air pollution from European industrial facilities 2008–2012”, 2014.

²⁵ Glavne obvezujuće ciljne vrijednosti za različite tokove otpada sažete su u Pregledu Suda br. 4.: „Mjere EU‑a za rješavanje problema plastičnog otpada”.

²⁶ „Study on investment needs in the waste sector and on the financing of municipal waste management in Member States”, 2019.

²⁷ OECD, „Financing Water Supply, Sanitation and Flood Protection”, 2020.

²⁸ OECD, „Financing Water Supply, Sanitation and Flood Protection”, 2020.

²⁹ „Fitness Check of the WFD”, SWD(2019) 439 final, str. 64.

³⁰ EEA, „Use of freshwater resources in Europe”, 2020.

³¹ Procjena troškova zagađenja voda u poljoprivredi u Francuskoj, République Française, Ministère de l’écologie, Uprava za ekonomiju, procjenu i integraciju održivog razvoja, „Studies and documents n. 52”, 2011.

³² „Fitness Check of the WFD”, SWD(2019) 439 final.

³³ Ascott, M.J., Gooddy, D.C., Wang, L. i dr., „Global patterns of nitrate storage in the vadose zone”, 2017.

³⁴ Ecologic Institute, „Updated Inventory and Assessment of Soil Protection Policy Instruments in EU Member States”, 2017.

³⁵ Procjena za države skupine EU‑25 (uključujući Ujedinjenu Kraljevinu, bez Bugarske, Hrvatske i Rumunjske, „Impact Assessment of the Thematic Strategy on Soil Protection”, SEC(2006) 620.

³⁶ JRC, „Status of local soil contamination in Europe”, 2018.

³⁷ SWD/2016/0121 final, str. 21.

³⁸ SWD/2016/0121 final, str. 37. i 70.

³⁹ Višegodišnji program rada za Direktivu o odgovornosti za okoliš (MAWP) za razdoblje 2017. – 2020.

⁴⁰ „Multi‑Annual ELD Rolling Work Programme (MARWP) for the period 2021. – 2024.”.

⁴¹ Članak 2. Direktive 2004/35/EZ

⁴² SWD/2016/0121 final, str. 60.

⁴³ Izvješća s 18. – 22. sastanka vladine stručne skupine za Direktivu o odgovornosti za okoliš.

⁴⁴ Uvodna izjava 9. Rezolucije Europskog parlamenta od 26. listopada 2017.

⁴⁵ Uredba (EU) 2019/1010.

⁴⁶ Obavijest Komisije 2021/C 118/01

⁴⁷ „Terms of reference of the IMPEL project”.

⁴⁸ SWD/2016/0121 final, str. 35.

⁴⁹ Članak 14. Direktive 2004/35/EZ.

⁵⁰ Fogleman, V., „Improving financial security in the context of the Environmental Liability Directive”, 2020, str. 127. – 128.

⁵¹ Fogleman, V., „Improving financial security in the context of the Environmental Liability Directive”, 2020.

⁵² „Multi‑Annual ELD Rolling Work Programme (MARWP) for the period 2021. – 2024.”, str. 8. – 9.

⁵³ Komunikacija Europska komisije, Smjernice o državnim potporama za zaštitu okoliša i energiju za razdoblje 2014. – 2020., 2014/C 200.

⁵⁴ EEA, „Soil contamination: the unsettling legacy of industrialisation”, 2019.

⁵⁵ Presuda Suda Europske unije od 26. travnja 2007. u predmetu C‑135/05.

⁵⁶ Utvrđivanje europskih potreba za oporavkom, COM(2020) 456

Kronologija

Kontakt

EUROPSKI REVIZORSKI SUD
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx
Internetske stranice: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2021.

AUTORSKA PRAVA

© Europska unija, 2021.

Politika Europskog revizorskog suda (Sud) o ponovnoj uporabi sadržaja provodi se na temelju Odluke Europskog revizorskog suda br. 6. – 2019. o politici otvorenih podataka i ponovnoj uporabi dokumenata.

Osim ako je drukčije navedeno (npr. u pojedinačnim napomenama o autorskim pravima), sadržaj Suda koji je u vlasništvu EU‑a ima dozvolu Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). To znači da je ponovna uporaba dopuštena pod uvjetom da se na odgovarajući način navede izvor i naznače promjene. Osoba koja ponovno upotrebljava sadržaj ne smije izmijeniti izvorno značenje ili poruku dokumenata. Sud ne snosi odgovornost za posljedice ponovne uporabe.

Ako određeni sadržaj prikazuje osobe čiji je identitet moguće utvrditi, npr. u slučaju fotografija koje prikazuju osoblje Suda, ili ako uključuje djela trećih strana, dužni ste zatražiti dodatno dopuštenje. Ako dobijete dopuštenje, njime se poništava i zamjenjuje prethodno opisano opće dopuštenje i jasno se navode sva ograničenja koja se primjenjuju na uporabu tog sadržaja.

Za uporabu ili reprodukciju sadržaja koji nije u vlasništvu EU‑a dopuštenje ste po potrebi dužni zatražiti izravno od nositelja autorskih prava:

Softver ili dokumenti na koje se primjenjuju prava industrijskog vlasništva, kao što su patenti, žigovi, registrirani dizajn, logotipi i nazivi, nisu obuhvaćeni politikom Suda o ponovnoj uporabi sadržaja te nemate dozvolu za njihovu uporabu.

Na internetskim stranicama institucija Europske unije unutar domene europa.eu dostupne su poveznice na internetske stranice trećih strana. Sud nema nikakvu kontrolu nad njihovim sadržajem te je stoga preporučljivo da provjerite njihove politike zaštite osobnih podataka i autorskih prava.

Uporaba logotipa Europskog revizorskog suda

Logotip Europskog revizorskog suda ne smije se upotrebljavati bez prethodne suglasnosti Europskog revizorskog suda.

KONTAKT S EU-om

Osobno
U cijeloj Europskoj uniji postoje stotine informacijskih centara Europe Direct. Adresu najbližeg centra možete pronaći na: https://europa.eu/european-union/contact_hr

Telefonom ili e-poštom
Europe Direct je služba koja odgovara na vaša pitanja o Europskoj uniji. Možete im se obratiti:

• na besplatni telefonski broj: 00 800 6 7 8 9 10 11 (neki operateri naplaćuju te pozive),
• na broj: +32 22999696 ili
• e-poštom preko: https://europa.eu/european-union/contact_hr

TRAŽENJE INFORMACIJA O EU-u

Na internetu
Informacije o Europskoj uniji na svim službenim jezicima EU-a dostupne su na internetskim stranicama Europa: https://europa.eu/european-union/index_hr

Publikacije EU-a
Besplatne publikacije EU-a i publikacije EU-a koje se plaćaju možete preuzeti ili naručiti preko internetske stranice: https://op.europa.eu/hr/publications. Za više primjeraka besplatnih publikacija obratite se službi Europe Direct ili najbližemu informacijskom centru (vidjeti https://europa.eu/european-union/contact_hr).

Zakonodavstvo EU-a i povezani dokumenti
Za pristup pravnim informacijama iz EU-a, uključujući cjelokupno zakonodavstvo EU-a od 1952. na svim službenim jezičnim verzijama, posjetite internetske stranice EUR-Lexa: http://eur-lex.europa.eu

Otvoreni podatci iz EU-a
Portal otvorenih podataka EU-a (http://data.europa.eu/euodp/hr) omogućuje pristup podatkovnim zbirkama iz EU-a. Podatci se mogu besplatno preuzimati i ponovno uporabiti u komercijalne i nekomercijalne svrhe.