Princippet om, at forureneren betaler: inkonsekvent anvendelse på tværs af EU's miljøpolitikker og foranstaltninger

Resumé

Princippet om, at forureneren betaler, er et af de centrale principper, der ligger til grund for Den Europæiske Unions (EU's) miljøpolitik. Anvendelsen af dette princip medfører, at forurenerne bærer omkostningerne ved deres forurening, herunder omkostningerne til de foranstaltninger, der træffes for at forhindre, kontrollere og afhjælpe forureningen, og de omkostninger, denne forurening påfører samfundet. Med anvendelsen af dette princip anspores forurenerne til at undgå miljøskader, og de holdes ansvarlige for den forurening, de forårsager. Det er også forureneren og ikke skatteyderne, som dækker omkostningerne til afhjælpning.

Denne beretning sætter fokus på, hvorvidt princippet blev anvendt korrekt inden for fire af EU's miljøpolitikområder, nemlig industriforurening, affald, vand og jord. Vi vurderede, om Kommissionens foranstaltninger i forbindelse med miljøansvarsdirektivet, der regulerer miljøskader som følge af en økonomisk aktivitet, gav resultater. Endelig vurderede vi, om Kommissionen og medlemsstaterne beskyttede EU-budgettet mod at blive anvendt til at afholde udgifter, som forurenerne skulle have betalt. I perioden 2014-2020 udgjorde det planlagte EU-budget til samhørighedspolitikken og Life-programmet ca. 29 milliarder euro til projekter, der specifikt tog sigte på miljøbeskyttelse. Vi undersøgte EU's udgifter og indsats i den flerårige finansielle ramme for 2014-2020.

Vi besluttede at foretage en revision af dette emne af følgende årsager:

• Forurening udgør en betydelig omkostning for samfundet og er en kilde til væsentlig bekymring for EU's borgere.
• Princippet om, at forureneren betaler, er et centralt redskab til at opfylde EU's miljømål på en produktiv og retfærdig måde.
• I denne beretning identificerer vi mulighederne for en forbedret integration af forureneren betaler-princippet i kommende miljølovgivning og i EU-finansiering af miljøgenopretningsprojekter.
• Beretningens konklusioner og anbefalinger er også relevante for Parlamentets og Rådets kontrol af al miljølovgivning og Kommissionens evaluering af miljøansvarsdirektivet, som skal foreligge i 2023.

Overordnet set konstaterede vi, at princippet om, at forureneren betaler, tages i betragtning og anvendes i forskelligt omfang i EU's forskellige miljøpolitikker, og at dets dækning og anvendelse var ufuldstændig. Med hensyn til miljøansvar manglede Kommissionens foranstaltninger til at støtte medlemsstaternes gennemførelse af miljøansvarsdirektivet at løse nogle centrale svagheder, såsom uklare nøglebegreber og definitioner og manglende finansiel sikkerhedsstillelse i tilfælde af insolvens. EU-budgettet anvendes undertiden til at finansiere oprensningsaktiviteter, som forurenerne i henhold til forureneren betaler-princippet skulle have finansieret.

Vi anbefaler, at Kommissionen:

• vurderer muligheden for at styrke integrationen af forureneren betaler-princippet i miljølovgivningen
• overvejer at styrke anvendelsen af miljøansvarsdirektivet
• beskytter EU-midlerne mod at blive brugt til at finansiere projekter, som forureneren bør finansiere.

Indledning

Den Europæiske Unions (EU's) miljøpolitik har til formål at sikre, at alle EU-borgere lever i sunde omgivelser, hvor naturressourcerne forvaltes på en bæredygtig måde, og hvor biodiversiteten beskyttes¹. Udledningen af forurenende stoffer til luft, vand og jord er reduceret betydeligt i de seneste årtier², men forurening og miljøskader er stadig en væsentlig udfordring.

I hele EU har 26 % af grundvandsforekomsterne stadig ikke opnået "god kemisk tilstand", og ca. 60 % af overfladevandområderne (vandløb, søer, overgangsvande og kystvande) er ikke i god kemisk og økologisk tilstand³. Der er omkring 2,8 millioner lokaliteter i EU, som potentielt er kontamineret, primært som følge af industriel aktivitet og affaldsdeponering⁴. Luftforurening, som er den største miljørelaterede sundhedsrisiko i EU, er også skadelig for vegetation og økosystemer⁵.

Oprindelsen til princippet om, at forureneren betaler

Det var Organisationen for Økonomisk Samarbejde og Udvikling (OECD), som oprindeligt indførte princippet om, at forureneren betaler, i 1972⁶. I henhold til dette princip skulle forureneren afholde udgifterne til de foranstaltninger til forebyggelse og bekæmpelse af forurening, som de offentlige myndigheder træffer for at sikre, at miljøet er i en acceptabel tilstand. De politiske beslutningstagere kan bruge dette princip til at bekæmpe forurening og genoprette miljøet. Med anvendelsen af dette princip anspores forurenerne til at undgå miljøskader, og de holdes ansvarlige for den forurening, de forårsager. Det er også forureneren og ikke skatteyderne, som dækker forureningsomkostningerne. Med økonomiske termer er der tale om en "internalisering" af "negative miljøeksternaliteter". Når omkostningerne ved forurening pålægges forureneren, stiger prisen på varer og tjenesteydelser for at inkludere disse omkostninger. Dermed bliver forbrugernes præference for lavere priser et incitament for producenterne til at markedsføre mindre forurenende produkter⁷.

Siden 1972 er princippets anvendelsesområde gradvist blevet større (figur 1)⁸. I starten havde princippet udelukkende fokus på omkostningerne til forebyggelse og bekæmpelse af forurening. Det blev dog senere udvidet til at omfatte omkostningerne til de foranstaltninger, som myndighederne traf for at håndtere udledningen af forurenende stoffer. En yderligere udvidelse af princippet omfattede miljøansvar, nemlig at forurenerne skal betale for de miljøskader, de har forårsaget, uanset om den forurening, der medførte skaderne, lå under de lovbestemte grænser (kaldet "tilladt restforurening") eller var utilsigtet⁹.

Kilde: Revisionsretten.

I 1992 medtog FN's erklæring om miljø og udvikling (almindeligt kendt som "Rioerklæringen"¹⁰) princippet om, at forureneren betaler, som et af de 27 vejledende principper for bæredygtig udvikling i fremtiden.

Princippet om, at forureneren betaler, i EU

Politikramme

Princippet om, at forureneren betaler, er et af de tilgrundliggende principper for EU's miljøpolitik. I artikel 191, stk. 2, i traktaten af 2007 om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF)¹¹ står der, at: "Unionens politik på miljøområdet (…) bygger på forsigtighedsprincippet og princippet om forebyggende indsats, princippet om indgreb over for miljøskader fortrinsvis ved kilden og princippet om, at forureneren betaler". EU-lovgiverne er ikke forpligtet til at følge princippet, når de gennemfører EU-politikker på andre områder end miljøområdet, selv når de kan have en betydelig miljøpåvirkning, f.eks. når der er tale om transport-, fiskeri- eller landbrugspolitik.

Europa-Kommissionen er ansvarlig for at udarbejde forslag til miljølovgivning, der er baseret på princippet om, at forureneren betaler, mens medlemsstaterne er ansvarlige for at omsætte, gennemføre og håndhæve EU's miljødirektiver og -forordninger. EU-lovgiverne og de nationale lovgivere har forskellige instrumenter til at anvende princippet, sådan som det er vist i figur 2.

Kilde: Revisionsretten, tilpasset fra Europa-Kommissionens "Principle of EU Environmental Law, The Polluter Pays Principle".

I de seneste årtier har EU vedtaget en bred vifte af miljølovgivning. Politikkerne dækker miljøspørgsmål som f.eks. biodiversitet, skovbrug, jord- og arealanvendelse, vand og luft. Andre politikker er specifikt målrettet mod forureningskilder som kemikalier, industriforurening og affald. De relevante dele af miljølovgivningen, der vedrører anvendelsen af forureneren betaler-princippet, omfatter følgende:

• Direktiv 2010/75/EU om industrielle emissioner (IED) fastsætter emissionsgrænser baseret på en ordning med godkendelser for ca. 52 000 store industrianlæg i EU. Direktivet om industrielle emissioner er baseret på en integreret tilgang, hvor godkendelserne skal tage hensyn til anlæggets samlede miljøpræstationer, hvilket f.eks. omfatter emissioner af forurenende stoffer, anvendelse af råmaterialer, energieffektivitet og genopretning af lokaliteten efter anlæggets lukning.
• Affaldsrammedirektivet (direktiv 2008/98/EF) omhandler affaldshåndtering. Andre juridiske instrumenter omfatter specifikke spørgsmål og affaldstyper, såsom emballageaffald, engangsplast, elektrisk og elektronisk udstyr, batterier og akkumulatorer, udrangerede køretøjer, mineaffald, deponeringsanlæg og overførsel af affald.
• Vandrammedirektivet (direktiv 2000/60/EF) omhandler vandpolitik, og det samme gælder følgende tilknyttede direktiver: direktivet om rensning af byspildevand (direktiv 91/271/EØS), drikkevandsdirektivet (direktiv (EU) 2020/2184) og oversvømmelsesdirektivet (direktiv 2007/60/EF). Anden sektorspecifik lovgivning omhandler vandforurening, såsom direktiv 2009/128/EF om pesticider og direktiv 91/676/EØF om nitrater.
• Direktiv 2004/35/EF om miljøansvar (ELD) fastsætter EU's ramme for miljøansvar. Miljøansvar betyder, at økonomiske operatører, som gør skade på miljøet, er ansvarlige for at betale for skadens afhjælpning, og dermed anspores de til at undgå skader. I henhold til miljøansvarsdirektivet skal den ansvarlige operatør, når betydelig miljøskade på jord, vand og biodiversitet skyldes en økonomisk aktivitet, der betragtes som risikabel (som beskrevet i bilag III til miljøansvarsdirektivet), foretage alle de nødvendige afhjælpningsforanstaltninger for egen regning. Når det drejer sig om økonomiske aktiviteter, der ikke betragtes som miljømæssigt risikable, herunder landbrug, har operatørerne i henhold til miljøansvarsdirektivet kun pligt til at afhjælpe skade på biodiversiteten, hvis de har handlet forsætligt eller uagtsomt.
• Virksomheder, der oplagrer farlige kemikalier, er også underlagt Sevesodirektivet (direktiv 2012/18/EU), der sigter mod forebyggelse af større uheld, der involverer farlige stoffer.
• Fugledirektivet (direktiv 2009/147/EF) og habitatdirektivet (direktiv 92/43/EØF), også kaldet "naturdirektiverne", udgør rygraden i EU's biodiversitetspolitik. Naturdirektiverne kræver, at medlemsstaterne beskytter de naturlige levesteder. Medlemsstaterne kan anvende EU-midler til dette formål. I habitatdirektivet anføres det udtrykkeligt, at forureneren betaler-princippet kun finder begrænset anvendelse på naturbevaring. Miljøansvarsdirektivet dækker betydelig skade på beskyttede arter og levesteder.

Der findes ikke en fælles EU-rammelovgivning, som gælder for jordforurening. Man har dog identificeret ca. 35 lovgivningsmæssige, strategiske og finansielle instrumenter, der potentielt vedrører jordbeskyttelse¹².

EU-finansiering

Forurening medfører betydelige omkostninger for EU's borgere. Der er ikke foretaget en omfattende vurdering af de fulde omkostninger, som forurening har for samfundet. I en nylig undersøgelse foretaget for Kommissionen anslog man, at den manglende opfyldelse af kravene i EU's miljølovgivning medfører omkostninger og mistede fordele til et beløb af ca. 55 milliarder euro om året¹³.

En væsentlig andel af EU-budgettet er afsat til at opfylde EU's klimaændrings- og miljørelaterede mål. I perioden 2014-2020 forpligtede EU sig til at bruge mindst 20 % af sit samlede budget på klimaindsatsen. EU medtager miljømålene i mange af sine finansieringsprogrammer. F.eks. henførte Kommissionen i perioden 2014-2020 66 milliarder euro fra den fælles landbrugspolitik og 1 milliard euro fra fiskeriudgifterne som værende til gavn for biodiversiteten, selv om en nylig beretning viser, at dette tal var for højt sat¹⁴.

Projekter, der tager sigte på oprensning af forurenede lokaliteter og miljøbeskyttelse, modtager primært støtte fra EU-budgettet gennem fondene under samhørighedspolitikken (dvs. Den Europæiske Fond for Regionaludvikling og Samhørighedsfonden) under det brede emne "miljø og ressourceeffektivitet" og gennem Life-programmet (Life). Fondene og programmet støtter omkostningerne til den nødvendige infrastruktur til spildevandsbehandling og affaldshåndtering i visse medlemsstater samt foranstaltninger til overvågning af miljøtilstanden og udvikling af grøn infrastruktur¹⁵.

Life¹⁶ er et EU-program, som vedrører miljø og klimaændringer. I den flerårige finansielle ramme blev der i perioden 2014-2020 tildelt 2,6 milliarder euro til delprogrammet for miljø under Life.

I perioden 2014-2020 udgjorde det planlagte EU-budget til samhørighedspolitikken og Life ca. 29 milliarder euro til projekter, der specifikt tog sigte på miljøbeskyttelse (figur 3).

Kilde: Revisionsretten, baseret på data hentet i april 2021 fra Europa-Kommissionens database over planlagte EU-udgifter under EU's struktur- og investeringsfonde og Life-delprogrammet for miljø.

Revisionens omfang og revisionsmetoden

Forurening udgør en betydelig omkostning for samfundet og er en kilde til væsentlig bekymring for EU's borgere. Princippet om, at forureneren betaler, er et centralt redskab til at opfylde EU's miljømål på en produktiv og retfærdig måde. I tidligere beretninger fandt vi tilfælde, hvor princippet om, at forureneren betaler, ikke var anvendt¹⁷. Vi har dog ikke tidligere undersøgt princippet i sig selv. I denne beretning identificerer vi mulighederne for en forbedret integration af forureneren betaler-princippet i kommende miljølovgivning og i EU-finansiering af miljøgenopretningsprojekter. Dens konklusioner og anbefalinger er relevante for Parlamentet og Rådet i forbindelse med deres kontrol af al miljølovgivning og for Kommissionens evaluering af miljøansvarsdirektivet, som skal foreligge i 2023.

Vi undersøgte EU's politikramme for princippet om, at forureneren betaler. Vi fokuserede på, hvorvidt:

• princippet blev anvendt korrekt inden for fire af EU's miljøpolitikområder, nemlig industriforurening, affald, vand og jord
• Kommissionens indsats i forbindelse med miljøansvarsdirektivet gav resultater
• Kommissionen og medlemsstaterne beskyttede EU-budgettet mod at blive anvendt til at afholde udgifter, som forurenerne skulle have betalt.

Vi undersøgte EU's udgifter og indsats i den flerårige finansielle ramme for 2014-2020. I revisionen havde vi ikke fokus på energi- og klimasektoren eller på luftforurening, da vi dækkede disse emner i flere andre beretninger¹⁸. Vi medtog ikke medlemsstaternes miljøafgifter i vores revision.

I forbindelse med vores revisionsarbejde:

• undersøgte vi Kommissionens og relevante agenturers rapporter og andre foranstaltninger i forbindelse med anvendelsen af princippet om, at forureneren betaler, i EU's politikker
• indhentede vi redegørelser fra de nationale myndigheder, der er ansvarlige for gennemførelsen af miljøansvarsdirektivet i Italien, Polen og Portugal. Vi udvalgte disse medlemsstater på baggrund af antallet af indberettede tilfælde i henhold til miljøansvarsdirektivet og tog hensyn til den geografiske balance
• undersøgte vi 42 miljøgenopretningsprojekter. Det gjorde vi ved at udvælge miljøgenopretningsprojekter til en værdi af 180 millioner euro fra fondene under samhørighedspolitikken og Life i Italien, Polen og Portugal i perioden 2014-2020. Vi udvalgte disse projekter, da de finansierede dekontamineringsarbejde som følge af menneskeskabt forurening.

Bemærkninger

Princippet om, at forureneren betaler, er et af de tilgrundliggende principper for EU's miljøpolitik

Vi undersøgte, hvordan EU integrerede princippet om, at forureneren betaler, på vigtige lovgivningsområder, f.eks. i direktivet om industrielle emissioner med hensyn til industriforurening, i affaldsrammedirektivet med hensyn til affald, i vandrammedirektivet med hensyn til vandforurening og i forskellige direktiver og forordninger vedrørende jordforurening. Vi kontrollerede, hvorvidt de indeholdt bestemmelser om anvendelsen af princippet om, at forureneren betaler, og i hvilken udstrækning forurenerne var ansvarlige for at betale for deres forurening.

Princippet om, at forureneren betaler, anvendes på de mest forurenende anlæg, men samfundets omkostninger ved restforurening er fortsat høje

Kilde: Eurostat og Det Europæiske Miljøagentur.

Direktivet om industrielle emissioner dækker 33 industrisektorer (bilag I). I nogle industrisektorer omfatter det alle anlæg. I andre omfatter det større anlæg (f.eks. kraftværker med en samlet nominel indfyret termisk effekt på over 50 megawatt).

De anlæg, der er omfattet, skal have en driftstilladelse, som fastsætter specifikke regler og emissionsgrænser baseret på konklusioner om "bedste tilgængelige teknik" (BAT-konklusioner). De tilknyttede BAT-referencedokumenter indeholder tekniske løsninger til at begrænse forurening, samtidig med at industrianlæggene forbliver økonomisk levedygtige. Kommissionen gennemgår og ajourfører BAT-konklusionerne med jævne mellemrum, og alle berørte eksisterende anlæg skal overholde dem efter en overgangsperiode på fire år, mens nye anlæg skal overholde dem med det samme. Medlemsstaternes myndigheder inspicerer de anlæg, der er omfattet af direktivet om industrielle emissioner, sanktionerer de anlæg, som ikke overholder bestemmelserne, og lukker dem i de mest alvorlige tilfælde.

Kommissionen offentliggjorde i 2020 en evaluering af direktivet om industrielle emissioner¹⁹, som viste, at skadesomkostningerne ved alle IED-anlægs emissioner til luften var faldet med ca. 50 % mellem 2010 og 2017. Kommissionen estimerede de omkostninger og fordele, som direktivet om industrielle emissioner havde for visse sektorer: F.eks. koster direktivets overholdelse i jern- og stålsektoren ca. 90 millioner euro om året, mens forebyggelsen af forurening sparer 932 millioner euro om året²⁰. Kommissionen bekendtgjorde i sin meddelelse om den europæiske grønne pagt²¹, at den vil foreslå en revision af de EU-foranstaltninger, der vedrører forurening fra store industrianlæg.

Ejerne af anlæggene skal afholde de omkostninger, der er forbundet med at overholde betingelserne for deres IED-godkendelser. Det betyder bl.a., at de skal træffe foranstaltninger for at holde emissionerne inden for de lovbestemte grænser og således internalisere omkostningerne til forebyggelse og bekæmpelse af forurening. Der kan dog anvendes offentlige midler til at støtte foranstaltninger, som går videre end de eksisterende standarder²². Hvis anlæggene forvolder betydelig miljøskade, er de underlagt miljøansvarsdirektivet (punkt 42-62), hvilket betyder, at de skal betale for afhjælpning. Størstedelen (17) af medlemsstaterne holder ikke anlæggene ansvarlige, når miljøskaden skyldes emissioner, der er tilladte i henhold til deres godkendelse²³, og anlægget ikke handler forsætligt eller uagtsomt.

Direktivet om industrielle emissioner dækker de mest forurenende industrianlæg, sådan som det er beskrevet i punkt 20. Direktivet kræver ikke, at anlæggene afholder de omkostninger, samfundet har som følge af restforurening. Det Europæiske Miljøagentur (EEA) anslog i 2014, at samfundets omkostninger ved skaderne fra den restforurening af luften, som 14 000 store industrianlæg forårsagede i perioden 2008-2012, var på mellem 329 milliarder euro og 1 053 milliarder euro²⁴.

Blandt de 42 miljøgenopretningsprojekter, som vi undersøgte, fandt vi et projekt, der tog sigte på håndteringen af forurening fra et stort jern- og stålværk, som ikke overholdt direktivet om industrielle emissioner (tekstboks 1).

Princippet om, at forureneren betaler, er afspejlet i affaldslovgivningen, men denne sikrer ikke, at forurenerne dækker de fulde omkostninger ved forureningen

Kilde: Alle data stammer fra Eurostat.

Affald er en kilde til forurening af luft, vand og jord. EU's lovgivningsmæssige ramme om affald tager sigte på indførelsen af et "affaldshierarki" (figur 6) for at reducere affald og anvende uundgåeligt affald som en ressource.

Kilde: Affaldsrammedirektivet.

Direktivet kræver, at medlemsstaterne opfylder nogle bindende mål²⁵. F.eks. skal 55 % af det kommunale affald forberedes med henblik på genbrug eller genanvendelse i 2025 (dette tal stiger til 60 % i 2030 og 65 % i 2035, hvor højst 10 % af affaldet må deponeres).

I affaldsrammedirektivet står der, at "i overensstemmelse med princippet om, at forureneren betaler, skal omkostningerne til affaldshåndtering, herunder den nødvendige infrastruktur og driften heraf, afholdes af den oprindelige affaldsproducent eller de nuværende eller tidligere affaldsindehavere". Medlemsstaterne beslutter, hvorvidt omkostningerne til affaldshåndtering skal afholdes af slutbrugeren (f.eks. den forbruger, der bortskaffer affaldet) eller helt eller delvist af producenten af det produkt, affaldet stammer fra. Dette kaldes for "udvidet producentansvar". Udvidet producentansvar er ikke den eneste måde, hvorpå forureneren betaler-princippet gennemføres. F.eks. kræver direktivet om plastposer, at medlemsstaterne træffer foranstaltninger såsom fastsættelse af nationale reduktionsmål og/eller indførelse af økonomiske instrumenter (f.eks. gebyrer, afgifter).

Ordninger med udvidet producentansvar gør producenterne ansvarlige for håndteringen af deres produkter, når de er blevet til affald. Den pris, som producenter og forbrugere betaler, afspejler således affaldshåndteringens omkostninger og mindsker dermed omkostningerne for de offentlige myndigheder og skatteyderne. De ansporer også producenterne til at udvikle grønnere produkter, så man undgår unødigt affald. Ordninger med udvidet producentansvar er obligatoriske for visse affaldsstrømme, såsom elektrisk og elektronisk affald, batterier, akkumulatorer og køretøjer, og de vil fra 2024 være påkrævet for alle former for emballageaffald, engangsplast og fiskeredskaber.

De afgifter, der pålægges borgere eller virksomheder, skal stå i et rimeligt forhold til det affald, der genereres, og tage højde for den miljøskade, der forårsages. Det fremgik af en undersøgelse vedrørende finansieringen af affaldshåndtering²⁶, at der er tegn på, at miljøeksternaliteter kun i begrænset omfang internaliseres i de brugsafgifter, som husholdningerne betaler.

I EU-budgettet var det - navnlig gennem samhørighedspolitikken - planlagt at bidrage med 4,3 milliarder euro i perioden 2014-2020 til at finansiere affaldshåndteringsinfrastruktur til indsamling, sortering og behandling af affald.

Forurenerne afholder ikke de fulde omkostninger ved vandforureningen

Kilde: Alle data stammer fra EEA's evaluering vedrørende vand i Europa fra 2018.

Vandrammedirektivet fastlægger en fælles ramme for beskyttelsen af alle typer vand i EU og for hindring af en yderligere forringelse af vandkvaliteten. Det fastsætter mål for overfladevandområder og grundvandsforekomster.

OECD estimerede²⁷, at medlemsstaterne allerede bruger omkring 100 milliarder euro om året på vandforsyning og sanitet, og at de (med undtagelse af Tyskland) bliver nødt til at øge dette beløb med over 25 % for at opfylde målene i EU-lovgivningen om spildevandsbehandling og drikkevand. Dette omfatter ikke de investeringer, der er nødvendige for at forny eksisterende infrastruktur eller nå målene i vandrammedirektivet og oversvømmelsesdirektivet.

I henhold til vandrammedirektivets artikel 9 skal medlemsstaterne tage "hensyn til princippet om, at alle omkostninger i forbindelse med forsyningspligtydelser, herunder miljømæssige og ressourcerelaterede omkostninger, skal dækkes […], og navnlig i overensstemmelse med princippet om, at forureneren betaler". Medlemsstaterne skal sikre, at sektorerne for industri, landbrug og husholdninger yder et passende bidrag til dækning af omkostningerne ved forsyningspligtydelser i forhold til deres vandforbrug. Figur 8 nedenfor viser vandforbruget i de enkelte økonomiske sektorer.

Kilde: Revisionsretten, baseret på EEA-data for Det Europæiske Miljøagenturs medlemslande og samarbejdende lande.

Når medlemsstaterne fastsætter deres prissætningspolitik for vand, kan de tage hensyn til de sociale, miljømæssige og økonomiske følger af omkostningsdækningen. De kan således efter eget skøn beslutte, hvem der skal betale, hvor meget og for hvilken ydelse. Domstolens dom i sag C-525/12 bekræftede, at medlemsstaterne ikke nødvendigvis behøver at anvende princippet om dækning af omkostningerne i forbindelse med alle vandanvendelser.

I EU betaler brugerne i gennemsnit ca. 70 % af omkostningerne i forbindelse med forsyningspligtydelser (gennem vandtakster), mens det offentlige finansierer de resterende 30 %. Der er dog betydelige forskelle blandt regionerne og medlemsstaterne²⁸. EU's husholdninger betaler sædvanligvis størstedelen af omkostningerne ved vandforsynings- og sanitetstjenester²⁹, selv om de kun forbruger 10 % af vandet, sådan som det fremgår af figur 8. Landbruget, som er den sektor, der lægger det største pres på de fornyelige ferskvandsressourcer³⁰, bidrager mindst. I en undersøgelse fra 2011 blev det skønnet, at de ekstra udgifter, som husholdningerne i Frankrig betalte på grund af forurening, der stammede fra landbruget, årligt udgjorde op til 494 euro pr. husholdning i de mest berørte områder³¹.

Kommissionen konkluderede i 2019³², at medlemsstaterne skulle gøre yderligere fremskridt med at medtage miljø- og ressourceomkostningerne i vandprissætningen. Selv om der er gjort fremskridt med håndteringen af specifikke forurenende stoffer, dækker prisen på vand for mange virksomheders vedkommende ikke de fulde omkostninger ved de forurenende stoffer, de udleder i vandet.

Princippet om omkostningsdækning er vanskeligt at anvende på forurening, der stammer fra diffuse kilder, f.eks. fra landbruget, hvor det er vanskeligt at identificere forurenerne. Landbrugssektoren bliver ofte ikke pålagt at betale for spildevandsrensning, eftersom størstedelen af det vand, den bruger, ikke udledes til kloakken (hvilket betyder, at vandet ikke renses). I EU er den diffuse landbrugsforurening med nitrater og pesticider hovedårsagen til grundvandets manglende opnåelse af god kemisk tilstand. Nitratforurening udgør en stor risiko for grundvandsforekomsternes fremtid, idet eksperter har påvist³³, at store mængder nitrat aktuelt bliver lagret i klippelagene mellem jorden og grundvandet. Eftersom nitrater bevæger sig langsomt gennem klippen, kan det tage et århundrede eller mere for de forurenende stoffer at nå grundvandet, hvilket forsinker den virkning, som ændringer i landbrugspraksis har på grundvandskvaliteten.

Ingen overordnet lovgivningsmæssig ramme i EU beskytter mod jordforurening

Kilde: EEA Signals 2019, JRC, Status of local soil contamination in Europe, Eionet National Reference Centre Soil.

Flere forskellige EU-direktiver og -forordninger bidrager til forebyggelse og bekæmpelse af jordforurening og dækker de sektorer, der lægger det største pres på jorden, såsom industri og landbrug (f.eks. punkt 20-25 og punkt 38). I 2006 foreslog Kommissionen et "jordrammedirektiv", som omhandlede forebyggelse af jordforurening og -forringelse og identificering, registrering og oprensning af forurenede lokaliteter. Europa-Parlamentet afgav en positiv udtalelse om forslaget, men det gjorde Rådet ikke. Kommissionen trak forslaget tilbage i maj 2014.

Der er ingen fælles EU-mål for jordforurening og oprensning af forurenede lokaliteter. En undersøgelse³⁴ finansieret af Kommissionen viste, at nogle medlemsstater havde en meget omfattende national lovgivning, mens andre manglede koordinerede foranstaltninger for jordbeskyttelse.

Dekontaminering af forurenet jord er dyrt. Kommissionen estimerede i 2006 de samlede omkostninger til oprensning af forurenet jord i EU til 119 milliarder euro³⁵. Offentlige budgetter, herunder EU-midler, finansierer over 42 % af genopretningsaktiviteterne³⁶. Mange af de forurenende aktiviteter fandt sted for længe siden, og der er derfor en risiko for, at forurenerne enten ikke eksisterer længere, ikke kan identificeres eller er insolvente. Desuden er det vanskeligt at anvende princippet om, at forureneren betaler, i tilfælde med diffus jordforurening, da det af naturlige årsager er svært at placere ansvaret hos specifikke forurenere.

Kommissionens handlingsplan til forbedring af miljøansvarsdirektivets måde at fungere på gav ikke de forventede resultater

Vi gennemgik evalueringen fra 2016 af miljøansvarsdirektivet og vurderede, om de handlinger, Kommissionen traf i forbindelse hermed, havde afhjulpet de konstaterede mangler efterfølgende.

Efter evalueringen af miljøansvarsdirektivet vedtog Kommissionen en handlingsplan for at afhjælpe de konstaterede mangler

I henhold til direktivet skulle:

• medlemsstaterne senest i april 2013 og dernæst i 2022 og herefter hvert femte år sende Kommissionen data om alle tilfælde af miljøskader afhjulpet under miljøansvarsdirektivet i perioden 2007-2013
• Kommissionen i 2014 og dernæst i 2023 og herefter hvert femte år forelægge en rapport for Europa-Parlamentet og Rådet.

Medlemsstaterne indberettede 1 230 tilfælde, der blev behandlet under miljøansvarsdirektivet i perioden 2007-2013³⁷. Som vist i figur 10 varierede antallet af tilfælde betydeligt fra medlemsstat til medlemsstat, og to lande - Ungarn og Polen - rapporterede over 85 % af det samlede antal tilfælde. I et arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene blev det konkluderet, at hovedårsagen til disse store forskelle var den uensartede anvendelse af miljøansvarsdirektivet i medlemsstaterne³⁸.

Kilde: Revisionsretten, baseret på Kommissionens evaluering fra 2016.

Kommissionen konkluderede i sin 2016-evaluering af miljøansvarsdirektivet, at det vedblev at være relevant, og at medlemsstaterne gjorde fremskridt med at nå målene i det. Kommissionen konstaterede dog, at visse problemer - som hang sammen med enten politikudformningen eller gennemførelsen - hindrede ansvarsordningens produktivitet og effektivitet:

• mangel på ensartede og sammenlignelige data om miljøansvarsdirektivets gennemførelse
• ringe bevidsthed om ordningen blandt interessenterne
• uklare nøglebegreber og definitioner
• begrænsninger af anvendelsesområdet som følge af undtagelser og forbehold,
• manglende finansiel sikkerhedsstillelse i tilfælde af insolvens.

På baggrund af denne evaluering vedtog Kommissionen i samråd med eksperter fra medlemsstaterne et flerårigt arbejdsprogram for miljøansvarsdirektivet for perioden 2017-2020³⁹ for at afhjælpe de konstaterede mangler. I 2020 vedtog Kommissionen et nyt arbejdsprogram med foranstaltninger for perioden 2021-2024⁴⁰.

En af foranstaltningerne tog sigte på datarapportering. Evalueringens konklusion var, at kvaliteten af de rapporterede data var ringe og forhindrede Kommissionen i at nå frem til pålidelige konklusioner om miljøansvarsdirektivets gennemførelse. Det fremgik af evalueringen, at mens nogle medlemsstater indsendte detaljerede og velstrukturerede data, leverede andre ikke alle de oplysninger, der var nødvendige for en fuldstændig vurdering.

For at forbedre dataenes sammenhæng og kvalitet udarbejdede Kommissionen i 2017 et informationssystem vedrørende miljøansvarsdirektivet. Systemet er dog ikke operationelt. Kommissionen planlægger at tilskynde til brugen af informationssystemet ved at afholde drøftelser med medlemsstaterne om, hvordan dataindsamlingen bør tilrettelægges på nationalt plan. I betragtning af forskellene i retssystemerne er der ingen sikkerhed for, at dette nye system vil fremme en konsekvent analyse i hele EU.

Nøglebegreberne i miljøansvarsdirektivet er stadig ikke defineret

I miljøansvarsdirektivet defineres tre typer miljøskade, som falder inden for direktivets anvendelsesområde, nemlig skade på beskyttede arter og naturtyper, vand og jord⁴¹. Direktivet finder anvendelse, når en sådan "miljøskade" anses for at være "betydelig". Direktivet angiver ikke kriterierne for vurdering af skaden eller for bestemmelse af tærskelværdien for betydelig skade på vand eller jord.

Det fremgik af Kommissionens evaluering fra 2016, at den manglende klarhed og ensartede anvendelse af nøglebegreber i miljøansvarsdirektivet ("miljøskade" og "betydelig") havde vanskeliggjort opnåelsen af direktivets mål om et højt miljøbeskyttelsesniveau i EU⁴².

Fortolkningen af, hvad der udgør en betydelig miljøskade og dermed er underlagt direktivets princip om, at forureneren betaler, varierer meget mellem medlemsstaterne. En begivenhed, der bringer miljøansvarsdirektivet til anvendelse i én medlemsstat, gør det måske ikke i en anden. I det særlige tilfælde med definitionen af, hvad der udgør "skade på jord", henviser miljøansvarsdirektivet kun til skade, der udsætter menneskers sundhed - ikke miljøet - for betydelig risiko.

I det flerårige arbejdsprogram for 2017-2020 gav Kommissionen en leverandør til opgave at udarbejde et "fælles aftaledokument" for at præcisere nøglebegreber i miljøansvarsdirektivet yderligere. Hverken Kommissionen eller medlemsstaterne godkendte det⁴³.

I 2017 bemærkede Europa-Parlamentet, at "forskelle i fortolkningen og anvendelsen af tærskelværdien for "betydelig skade" udgør en af de primære hindringer for en effektiv og ensartet anvendelse af miljøansvarsdirektivet"⁴⁴. Europa-Parlamentet opfordrede Kommissionen til at revidere definitionen af "miljøskade" og præcisere begrebet "tærskelværdi for betydelig skade".

I 2019 krævede man med en ændring af miljøansvarsdirektivet⁴⁵, at Kommissionen skulle udarbejde retningslinjer for begrebet "miljøskade" inden udgangen af 2020. Efter at have rådført sig med medlemsstaterne offentliggjorde Kommissionen i marts 2021 en meddelelse⁴⁶ om sin juridiske fortolkning af definitionen af "miljøskade". Kommissionens fortolkning er ikke bindende og omfatter ikke specifikke kriterier eller tærskelværdier for, hvornår miljøansvarsdirektivet finder anvendelse, da dette vil kræve en lovgivningsmæssig ændring.

EU-netværket til gennemførelse og håndhævelse af miljølovgivning (Impel-netværket) fastslog behovet for, at nationale fagfolk deler deres erfaringer med hensyn til opdagelse, identifikation og bestemmelse af miljøskader. For at imødekomme dette behov er Impel-netværket i gang med at udarbejde en vejledning til interessenterne, der indeholder kriterier for vurdering af "miljøskade", og offentliggørelsen heraf er planlagt til 2021⁴⁷. Kommissionen anførte i sit arbejdsprogram for 2021-2024, at den har til hensigt at samarbejde med Impel-netværket om projektet og bruge projektets resultater som led i kapacitetsopbygningen. Kommissionen har ikke planlagt specifikke foranstaltninger i den henseende i sit arbejdsprogram for 2021-2024.

Nogle medlemsstater kræver, at industrivirksomheder forsikrer sig mod miljørisici

Såfremt omkostningerne til afhjælpning af en miljøskade overstiger en operatørs aktiver i tilfælde af insolvens, og operatøren ikke er i stand til at fuldføre de afhjælpende foranstaltninger, skal det offentlige afholde omkostningerne.

Medlemsstaterne havde ikke pligt til at afgive oplysninger om afhjælpningsomkostningerne i rapporteringsperioden 2007-2013. 12 medlemsstater afgav oplysninger om sådanne omkostninger, og 96 % af genopretningsprojekterne kostede under 1 million euro⁴⁸. Vores analyse af genopretningsprojekter, hvis omkostninger blev afholdt af EU-budgettet, viste, at de ofte vedrørte tilfælde, hvor genopretningsomkostningerne var betydelige i forhold til operatørens finansielle kapacitet, og hvor der ikke var nogen finansiel sikkerhedsstillelse (punkt 68).

I henhold til miljøansvarsdirektivet skal medlemsstaterne anspore til "at udvikle instrumenter og markeder for finansiel sikkerhed […] for at gøre det muligt for operatørerne at benytte finansiel sikkerhedsstillelse til dækning af deres ansvar"⁴⁹. Finansiel sikkerhedsstillelse kan bl.a. tage form af en forsikringspolice, et bidrag til en miljøfond, en bankgaranti, en obligation eller egenkapital. Medlemsstaterne har ikke pligt til at gøre denne finansielle sikkerhedsstillelse obligatorisk.

Syv medlemsstater (Tjekkiet, Irland, Spanien, Italien, Polen, Portugal og Slovakiet) kræver finansiel sikkerhedsstillelse for nogle eller alle former for miljøansvar, som vist i figur 11.

Kilde: Revisionsretten, baseret på data fra en rapport udarbejdet af Stevens & Bolton LLP.

I en undersøgelse, der blev udarbejdet for Europa-Parlamentet, blev det konkluderet, at problemet med insolvens kan løses ved hjælp af obligatorisk finansiel sikkerhedsstillelse. F.eks. kræver Portugal obligatorisk finansiel sikkerhedsstillelse for alle miljømæssigt risikable aktiviteter, der er identificeret i miljøansvarsdirektivet. Portugal accepterer en lang række instrumenter til finansiel sikkerhedsstillelse, herunder forsikringspolicer, bankgarantier, miljøfonde og egenkapital. Portugal rapporterede ingen tilfælde af insolvens, som hindrede anvendelsen af miljøansvar⁵⁰.

Som led i det flerårige arbejdsprogram for 2017-2020 finansierede Kommissionen en undersøgelse vedrørende tilgængeligheden af og efterspørgslen efter forsikringspolicer i medlemsstaterne⁵¹. Den konstaterede, at forsikringspolicer for ansvar under miljøansvarsdirektivet, som er det mest populære instrument til finansiel sikkerhedsstillelse, ikke var bredt tilgængelige i hele EU og ikke eksisterede i nogle medlemsstater. Den konstaterede endvidere, at tilgængeligheden ikke nødvendigvis svarede til efterspørgslen, og at der var lande, hvor tilgængeligheden var høj, men efterspørgslen lav. Undersøgelsen viste dog også, at i de medlemsstater, hvor finansiel sikkerhedsstillelse for ansvar under miljøansvarsdirektivet var obligatorisk, medførte pligten en udvikling af forsikringsmarkedet.

Kommissionen har i sit arbejdsprogram for 2021-2024 planer om at foretage en opfølgende undersøgelse for at se nærmere på overlapningerne mellem allerede eksisterende national lovgivning om miljøansvar og miljøansvarsdirektivets anvendelse i de enkelte medlemsstater. Den har ligeledes planer om at opfordre de medlemsstater, der ikke har indført obligatorisk finansiel sikkerhedsstillelse for ansvar under miljøansvarsdirektivet, til at overveje at udvide de eksisterende krav om obligatorisk finansiel sikkerhedsstillelse, så der medtages krav om ansvar under miljøansvarsdirektivet, og til at overveje indførelsen af et afledt ansvar for andre personer, såsom direktører, embedsmænd og moderselskaber⁵².

EU har finansieret miljøgenopretningsprojekter

Medlemsstaternes myndigheder skal så vidt muligt sikre, at forurenerne bærer omkostningerne ved deres forurening. EU's retningslinjer for anvendelsen af offentlige midler til miljøbeskyttelse⁵³ angiver betingelserne for, hvornår sådanne investeringer er mulige i forbindelse med princippet om, at forureneren betaler:

• Det er tilladt at anvende offentlige midler til reduktion af forurening fra industrielle emissioner, hvis investeringerne har til formål at gå videre end EU-standarderne eller at øge miljøbeskyttelsesniveauet i tilfælde af mangel på sådanne standarder (punkt 23). Det er ligeledes tilladt at anvende offentlige midler for at forberede sig på kommende EU-standarder
• Det er tilladt at anvende offentlige midler til oprensning af forurenede lokaliteter, såfremt forureneren ikke er identificeret eller ikke kan holdes juridisk ansvarlig for at finansiere genopretningen
• Offentlige midler til affaldshåndteringsprojekter må ikke anvendes til at fritage en operatør, som genererer affald, fra at betale omkostningerne til behandling af affaldet.

For at kontrollere anvendelsen af princippet om, at forureneren betaler, når projekter samfinansieres med EU-midler, analyserede vi 42 projekter (figur 12) til en værdi af 180 millioner euro under de europæiske struktur- og investeringsfonde (ESI) og Life-programmet. Projekterne fandt sted i otte regioner i tre medlemsstater - 19 i Italien, 10 i Polen og 13 i Portugal. Vi undersøgte, om den ansvarlige myndighed ved finansieringen af disse projekter havde taget anvendelsen af princippet om, at forureneren betaler, i betragtning, navnlig ved at forsøge at identificere forureneren, kræve en inddæmning af forureningen og dekontaminering af det berørte område og indlede procedurer for at inddrive de anvendte offentlige midler.

Kilde: Revisionsretten.

Der er anvendt EU-midler til oprensning af forsømt forurening

Forsømt forurening er forurening, der fandt sted i fortiden, og hvor princippet om, at forureneren betaler, ikke kan anvendes, fordi forureneren enten er ukendt, ikke længere eksisterer eller ikke kan holdes ansvarlig. Miljøansvarsdirektivet anerkender dette og gælder kun for forurening, der fandt sted efter 2007. De væsentligste kilder til forsømt forurening er tidligere industrielle aktiviteter, som har forurenet jorden med metaller, tjære og andre farlige stoffer⁵⁴.

20 af de 42 projekter, vi undersøgte, vedrørte forsømt forurening (med et budget på 62,1 million euro). I disse tilfælde kunne princippet om, at forureneren betaler, ikke anvendes, og der var derfor blevet anvendt offentlige midler, som det fremgår af tekstboks 2.

Der blev også anvendt EU-midler i de tilfælde, hvor de nationale myndigheder ikke håndhævede miljølovgivningen og således ikke pålagde forurenerne at betale

Vi fandt otte projekter i Campania i Italien, som modtog 27,2 millioner euro i EU-støtte til oprensning af forurening, der fandt sted, mens EU's miljølovgivning allerede var i kraft. De operatører, der var ansvarlige for deponeringsanlæggene for kommunalt affald, overholdt ikke den gældende miljølovgivning. De offentlige myndigheder, der var ansvarlige for tilsynet med disse anlæg, pålagde ikke disse operatører at oprense deres forurening. Denne anvendelse af EU-midler er i strid med princippet om, at forureneren betaler, sådan som det fremgår af tekstboks 3.

Manglende finansiel sikkerhedsstillelse til dækning af miljøansvar øger risikoen for, at omkostningerne afholdes af skatteyderne

Hvis operatørerne ikke har tilstrækkelig finansiel sikkerhedsstillelse, er de muligvis ikke i stand til at dække omkostningerne til at afhjælpe den forurening, de har forårsaget (punkt 56-62). Vi fandt fire genopretningsprojekter af denne slags til en værdi af 33 millioner euro, hvor en operatør, der blev identificeret som den ansvarlige for forureningen, gik konkurs. Som resultat heraf måtte der anvendes offentlige midler til dekontamineringen af jord og vand. Dette er i strid med princippet om, at forureneren betaler, sådan som det fremgår af tekstboks 4.

Konklusioner og anbefalinger

Princippet om, at forureneren betaler, er et af de tilgrundliggende principper for EU's miljøpolitik. Ifølge dette princip bærer forurenerne omkostningerne ved deres forurening, herunder omkostningerne til de foranstaltninger, der træffes for at forhindre, kontrollere og afhjælpe forureningen, og de omkostninger, denne forurening påfører samfundet.

Vi undersøgte EU's politikramme for princippet om, at forureneren betaler, og fokuserede på dets anvendelse på EU's miljøpolitikområder, Kommissionens foranstaltninger i forbindelse med miljøansvarsdirektivet, og hvorvidt EU-budgettet var beskyttet mod at blive anvendt til at afholde udgifter, som forurenerne skulle have betalt.

Overordnet set konstaterede vi, at princippet om, at forureneren betaler, tages i betragtning i forskelligt omfang i EU's forskellige miljøpolitikker, og at dets dækning og anvendelse var ufuldstændig. Kommissionens foranstaltninger til at støtte medlemsstaternes gennemførelse af miljøansvarsdirektivet manglede at løse nogle centrale svagheder. EU-budgettet anvendes undertiden til at finansiere oprensningsaktiviteter, som forurenerne i henhold til forureneren betaler-princippet skulle have finansieret.

Princippet om, at forureneren betaler, anvendes forskelligt i EU's forskellige miljøpolitikker. Hvad industrielle emissioner angår, konkluderede vi, at princippet om, at forureneren betaler, anvendes på de mest forurenende industrianlæg, som er omfattet af direktivet om industrielle emissioner (IED). Ejerne af anlæggene skal afholde de omkostninger, der er forbundet med at overholde betingelserne fastsat i deres godkendelser, bl.a. ved at træffe foranstaltninger for at begrænse emissioner under emissionsgrænserne. Direktivet om industrielle emissioner finder ikke anvendelse på mindre anlæg og kræver ikke, at anlæggene afholder de omkostninger, samfundet har som følge af restforurening (punkt 20-25). Selv om EU's affaldslovgivning kræver, at medlemsstaterne anvender forureneren betaler-princippet fuldt ud, er finansieringskløften fortsat stor, og der er behov for betydelige offentlige investeringer for at nå målene for genanvendelse (punkt 26-31). Selv om der er gjort fremskridt med håndteringen af specifikke forurenende stoffer, dækker prisen på vand for mange virksomheders vedkommende ikke omkostningerne ved de forurenende stoffer, de udleder i vandet. Omkostningsdækningen i forbindelse med forsyningspligtydelser er vanskelig at anvende på forurening, der stammer fra diffuse kilder, f.eks. fra landbruget (punkt 32-38). Der er ingen overordnet EU-ramme, som beskytter jorden, selv om mange retsakter indirekte bidrager til at mindske miljøbelastningen (punkt 39-41).

Kommissionen bør vurdere de lovgivningsmæssige og administrative ændringer, som det vil kræve, og den samlede cost-benefit, som det vil give, at sikre en bedre anvendelse af forureneren betaler-princippet, navnlig ved:

1. nedsættelse af emissionsgrænserne for at reducere restforureningen yderligere
2. håndtering af diffus vandforurening fra alle kilder, herunder landbruget.

Tidsramme: udgangen af 2024

Miljøansvarsdirektivet fastsætter EU's ramme for miljøansvar, som er baseret på princippet om, at forureneren betaler. Vi konstaterede, at direktivet i tilfælde af miljøskade sikrer en delvis anvendelse af princippet om, at forureneren betaler. De seneste tilgængelige data viser - selv om de er ufuldstændige - at direktivets gennemførelse i medlemsstaterne er mangelfuld (punkt 44-48). Direktivet mangler klart at definere en række nøglebegreber, og det har ført til forskelle i fortolkningen og anvendelsen på medlemsstatsniveau (punkt 49-55). Manglen på en obligatorisk finansiel sikkerhedsstillelse på EU-plan betyder i praksis, at skatteyderne betaler afhjælpningsomkostningerne, når en operatør, der forårsager miljøskade, bliver insolvent (punkt 56-62). Vi konkluderede, at Kommissionens foranstaltninger hidtil ikke har været i stand til at afhjælpe manglerne i miljøansvarsdirektivet.

Vi anbefaler, at Kommissionen som led i den evaluering af miljøansvarsdirektivet, der skal foreligge senest i april 2023, undersøger mulighederne for at:

1. forbedre kriterierne for at definere de miljøskader, som direktivet skal gælde for
2. øge anvendelsen af instrumenter til finansiel sikkerhedsstillelse.

Tidsramme: udgangen af 2023

Vi konstaterede, at EU finansierer projekter, som forurenerne skulle have betalt for (punkt 63-68). Når der var tale om forsømt forurening, hvor den ansvarlige enhed ikke kunne identificeres eller holdes ansvarlig, var brugen af offentlige midler berettiget og nødvendig for at afhjælpe situationen (punkt 65 og 66). Der blev ligeledes anvendt EU-midler i tilfælde, hvor de ansvarlige myndigheder ikke håndhævede miljølovgivningen i rette tid (punkt 67). Manglende finansiel sikkerhedsstillelse til dækning af miljøansvar tvang også myndighederne til at anvende offentlige midler til at genoprette forurenede områder, når forureneren var insolvent (punkt 68).

Kommissionen bør:

1. i sin egenskab af tilsynsførende gøre anvendelsen af EU-midler til oprensning af forurening betinget af, at der i samarbejde med medlemsstaterne føres kontrol med, at de relevante myndigheder har truffet alle de nødvendige foranstaltninger til at få forurenerne til at betale for den forurening, de er ansvarlige for
2. undersøge mulighederne for, at der med lovgivningsmæssige ændringer stilles krav om, at operatører pålægges finansiel sikkerhedsstillelse i forbindelse med miljørisici.

Tidsramme: 2025

Vedtaget af Afdeling I, der ledes af Samo Jereb, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg den 19. maj 2021.

På Revisionsrettens vegne

Klaus-Heiner Lehne
Formand

Bilag

Bilag I – Sektorer, som er omfattet af direktivet om industrielle emissioner

Direktivet om industrielle emissioner finder anvendelse på følgende sektorer. I nogle sektorer omfatter det kun anlæg over en vis størrelse.

• Energiindustri: forbrænding af brændsel i anlæg, raffinering af mineralolie og gas, produktion af koks samt forgasning eller likvefaktion af kul og andre brændsler
• Produktion og forarbejdning af metaller: ristning eller sintring af malm, produktion af støbejern eller stål samt forarbejdning af jernmetaller og ikkejernholdige metaller
• Mineralindustri: fremstilling af cement, kalk og magnesiumoxid, udvinding af asbest eller fremstilling af produkter af asbest, fremstilling af glas, smeltning af mineralske stoffer og brænding af keramiske produkter
• Kemisk industri: fremstilling af organiske og uorganiske kemikalier, gødning, plantebeskyttelsesmidler eller biocider, farmaceutiske produkter og sprængstoffer
• Affaldshåndtering: bortskaffelse eller nyttiggørelse af farligt affald, affald i forbrændingsanlæg eller medforbrændingsanlæg samt ufarligt affald og forvaltning af deponeringsanlæg
• Fremstilling af pulp af træ eller andre fibermaterialer, papir eller pap og træbaserede plader
• Forudgående forarbejdning eller farvning af tekstilfibre/tekstilstoffer
• Garvning af huder og skind
• Slagtning samt behandling og forarbejdning af levnedsmidler af animalske og vegetabilske råstoffer
• Bortskaffelse eller genanvendelse af dyrekroppe og animalsk affald
• Intensiv fjerkræavl eller svineavl
• Behandling af overflader på stoffer, genstande eller produkter under anvendelse af organiske opløsningsmidler
• Fremstilling af kulstof eller elektrografit ved forbrænding eller grafitisering
• Opsamling af CO₂-strømme med sigte på geologisk lagring
• Beskyttelse af træ og træprodukter med kemikalier
• Uafhængig spildevandsbehandling under særlige omstændigheder

Akronymer og forkortelser

EEA: Det Europæiske Miljøagentur

ELD: Miljøansvarsdirektivet

ESI-fondene: De europæiske struktur- og investeringsfonde

IED: Direktivet om industrielle emissioner

Impel-netværket: EU-netværket til gennemførelse og håndhævelse af miljølovgivning

OECD: Organisationen for Økonomisk Samarbejde og Udvikling

Glossar

Bedste tilgængelige teknik (BAT): Industrielle teknologier, udformninger af anlæg og driftsmæssige foranstaltninger med de bedste miljøpræstationer, som bestemmes gennem en evaluering af bedste praksis, som de udvikler sig med tiden. Anvendes til at fastsætte emissionsgrænseværdier og godkendelsesvilkår.

Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU): En EU-fond, der styrker den økonomiske og sociale samhørighed i EU ved at finansiere investeringer, der mindsker ubalancerne mellem regionerne.

Den fælles landbrugspolitik: EU's fælles landbrugspolitik omfatter tilskud og en række andre foranstaltninger, som har til formål at garantere fødevaresikkerheden, sikre EU's landbrugere en rimelig levestandard, fremme udvikling af landdistrikterne og beskytte miljøet.

Emissionsgrænse: Den emissionsmasse, udtrykt ved bestemte parametre, en bestemt koncentration og/eller et bestemt niveau, der ikke må overskrides i løbet af et eller flere givne tidsrum.

Finansiel sikkerhedsstillelse: Ethvert finansielt instrument, såsom en forsikringspolice, et bidrag til en miljøfond, en bankgaranti, en obligation eller egenkapital, der sikrer, at en virksomhed er i stand til at opfylde sine finansielle forpligtelser i tilfælde af ansvar.

Gødning: Ethvert stof (syntetisk eller organisk), der indeholder et eller flere plantenæringsstoffer, som tilføres jorden for at opretholde eller forbedre frugtbarheden.

Internalisering: Foranstaltninger, der træffes med henblik på at tage ubetalte fordele eller omkostninger i betragtning ved prissætning af varer og tjenesteydelser.

Klimaindsats: Indsats for at bekæmpe klimaændringer og deres konsekvenser.

Life: Det finansielle instrument, som støtter gennemførelsen af EU's miljø- og klimapolitik via samfinansiering af projekter i medlemsstaterne.

Miljøansvar: Økonomiske operatører, som gør skade på miljøet, er ansvarlige for at betale for skadens afhjælpning.

Princippet om, at forureneren betaler: Princip, ifølge hvilket forurenerne bærer omkostningerne ved deres forurening, herunder omkostningerne til de foranstaltninger, der træffes for at forhindre, kontrollere og afhjælpe forureningen, og de omkostninger, denne forurening påfører samfundet.

Samhørighedsfonden: En EU-fond, der har til formål at mindske de økonomiske og sociale forskelle i EU ved at finansiere investeringer i medlemsstater, hvis bruttonationalindkomst pr. indbygger er lavere end 90 % af gennemsnittet i EU.

Udvidet producentansvar: Tilgang, som tilføjer den del af et produkts livscyklus, der følger efter forbrugerleddet, herunder genanvendelse og bortskaffelse, til producentens miljøansvar.

Revisionsholdet

Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af dens revisioner vedrørende EU-politikker og -programmer eller forvaltningsspørgsmål i forbindelse med specifikke budgetområder. Med henblik på at opnå maksimal effekt udvælger og udformer Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til forvaltningens resultatopnåelse eller regeloverholdelsen, de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den politiske og offentlige interesse.

Denne forvaltningsrevision blev udført af Afdeling I - Bæredygtig brug af naturressourcer, der ledes af Samo Jereb, medlem af Revisionsretten. Revisionsarbejdet blev ledet af Viorel Ştefan, medlem af Revisionsretten, med støtte fra kabinetschef Roxana Banica, attaché Olivier Prigent, ledende administrator Colm Friel, opgaveansvarlig Frédéric Soblet, viceopgaveansvarlig Roberto Resegotti samt revisorerne Georgios Karakatsanis, Katarzyna Radecka-Moroz og Anna Sfiligoi. Grafisk design: Marika Meisenzahl. Cathryn Lindsay ydede sproglig støtte.

Slutnoter

¹ I henhold til den vision, der blev fremlagt i det generelle EU-miljøhandlingsprogram frem til 2020.

² Det generelle EU-miljøhandlingsprogram frem til 2020, "Et godt liv i en ressourcebegrænset verden", s. 10.

³ EEA, EEA 2018 water assessment.

⁴ EEA, Contamination from local sources, 2020.

⁵ EEA, Air quality in Europe, 2019.

⁶ OECD, Recommendation of the Council on Guiding Principles concerning International Economic Aspects of Environmental Policies, 2020.

⁷ Jans, Jan H. og Vedder, Hans H. B., "European Environmental Law", 2008.

⁸ OECD, The Polluter-Pays Principle, Analyses and Recommendations, 1992.

⁹ OECD, Recommendation of the Council concerning the Application of the Polluter-Pays Principle to Accidental Pollution, 1989.

¹⁰ UNCED, Rioerklæringen om miljø og udvikling, 1992.

¹¹ Traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.

¹² Ecologic Institute, Updated Inventory and Assessment of Soil Protection Policy Instruments in EU Member States, 2017.

¹³ The costs of not implementing EU environmental law, endelig rapport, 2019.

¹⁴ Særberetning nr. 13/2020 "Biodiversitet på landbrugsarealer: Den fælles landbrugspolitiks bidrag har ikke standset nedgangen".

¹⁵ Kommissionens information om miljø og ressourceeffektivitet under samhørighedspolitikken.

¹⁶ Forordning (EU) nr. 1293/2013.

¹⁷ Jf. f.eks. Revisionsrettens særberetning nr. 19/2018, nr. 22/2016, nr. 23/2015, nr. 2/2015, nr. 4/2014, nr. 23/2012 og nr. 20/2012.

¹⁸ Jf. f.eks. særberetning nr. 23/2018 "Luftforurening: Vores sundhed er stadig utilstrækkeligt beskyttet", særberetning nr. 18/2020 "EU's emissionshandelssystem: Tildelingen af gratis kvoter bør målrettes bedre" og særberetning nr. XX/2021 om den fælles landbrugspolitik og klimaet.

¹⁹ Europa-Kommissionen, "Evaluation of the Industrial Emissions Directive (IED)", SWD(2020) 181 final.

²⁰ Ricardo Energy & Environment, Ex-post assessment of costs and benefits from implementing BAT under the IED, 2018.

²¹ Den europæiske grønne pagt.

²² Europa-Kommissionen, Retningslinjer for statsstøtte til miljøbeskyttelse og energi 2014-2020, EUT C 200, 2014.

²³ Artikel 8, stk. 4, litra a) og b), i direktiv 2004/35/EF.

²⁴ EEA, Costs of air pollution from European industrial facilities 2008-2012, 2014.

²⁵ De vigtigste bindende mål for de forskellige affaldsstrømme er sammenfattet i Revisionsrettens analyse nr. 4: "EU's indsats for at håndtere problemet med plastaffald".

²⁶ Study on investment needs in the waste sector and on the financing of municipal waste management in Member States, 2019.

²⁷ OECD, Financing Water Supply, Sanitation and Flood Protection, 2020.

²⁸ OECD, Financing Water Supply, Sanitation and Flood Protection, 2020.

²⁹ "Fitness Check of the Water Framework Directive", SWD(2019) 439 final, s. 64.

³⁰ EEA, Use of freshwater resources in Europe, 2020.

³¹ Assessing water pollution costs of farming in France, Den Franske Republik, økologiministeriet, afdelingen for økonomi, vurdering og integration af bæredygtig udvikling, Studies and documents, nr. 52, 2011.

³² "Fitness Check of the Water Framework Directive", SWD(2019) 439 final.

³³ Ascott, M.J., Gooddy, D.C., Wang, L. et al., "Global patterns of nitrate storage in the vadose zone", 2017.

³⁴ Ecologic Institute, Updated Inventory and Assessment of Soil Protection Policy Instruments in EU Member States, 2017.

³⁵ Skøn for EU-25 (inkl. Det Forenede Kongerige og ekskl. Bulgarien, Kroatien og Rumænien), "Impact Assessment of the Thematic Strategy on Soil Protection", SEC(2006) 620.

³⁶ JRC, Status of local soil contamination in Europe, 2018.

³⁷ SWD(2016) 121 final, s. 21.

³⁸ SWD(2016) 121 final, s. 37 og 70.

³⁹ "Multi-Annual ELD Work Programme (MAWP) for the period 2017-2020".

⁴⁰ "Multi-Annual ELD Rolling Work Programme (MARWP) for the period 2021-2024".

⁴¹ Artikel 2 i direktiv 2004/35/EF.

⁴² SWD(2016) 121 final, s. 60.

⁴³ Rapporter fra det 18.-22. møde i regeringsekspertgruppen vedrørende miljøansvarsdirektivet.

⁴⁴ Betragtning 9 i Europa-Parlamentets beslutning af 26. oktober 2017.

⁴⁵ Forordning (EU) 2019/1010.

⁴⁶ Kommissionens meddelelse 2021/C 118/01.

⁴⁷ Impel-projektets referenceramme.

⁴⁸ SWD(2016) 121 final, s. 35.

⁴⁹ Artikel 14 i direktiv 2004/35/EF.

⁵⁰ Fogleman, V., Improving financial security in the context of the Environmental Liability Directive, 2020, s. 127-128.

⁵¹ Fogleman, V., Improving financial security in the context of the Environmental Liability Directive, 2020.

⁵² "Multi-Annual ELD Rolling Work Programme (MARWP) for the period 2021-2024", s. 8-9.

⁵³ Meddelelse fra Europa-Kommissionen, Retningslinjer for statsstøtte til miljøbeskyttelse og energi 2014-2020, 2014/C 200.

⁵⁴ EEA, Soil contamination: the unsettling legacy of industrialisation, 2019.

⁵⁵ Domstolens dom af 26. april 2007 i sag C-135/05.

⁵⁶ "Identifying Europe's recovery needs", COM(2020) 456.

Tidsplan

Kontakt

DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tlf. +352 4398-1
Kontakt: eca.europa.eu/da/Pages/ContactForm.aspx
Websted: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren (http://europa.eu)

Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2021

MEDDELELSE OM OPHAVSRET

© Den Europæiske Union, 2021.

Den Europæiske Revisionsrets politik for videreanvendelse gennemføres ved Den Europæiske Revisionsrets afgørelse nr. 6-2019 om den åbne datapolitik og videreanvendelse af dokumenter.

Medmindre andet er oplyst (f.eks. i individuelle meddelelser om ophavsret), er det af Revisionsrettens indhold, der ejes af EU, licenseret i henhold til Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). Det betyder, at videreanvendelse er tilladt med korrekt angivelse af kilde og ændringer. Brugeren må ikke fordreje dokumenternes oprindelige betydning eller budskab. Revisionsretten er ikke ansvarlig for eventuelle konsekvenser af videreanvendelsen.

Yderligere rettigheder skal cleares, hvis specifikt indhold afbilder identificerbare privatpersoner, f.eks. på billeder af ansatte i Revisionsretten, eller omfatter tredjeparts værker. Hvis der opnås tilladelse, erstatter denne tilladelse ovenstående generelle tilladelse, og den skal klart anføre eventuelle begrænsninger i anvendelsen.

Tilladelse til at anvende eller gengive indhold, der ikke ejes af EU, skal eventuelt indhentes direkte hos indehaveren af ophavsretten.

Software og dokumenter, der er omfattet af industriel ejendomsret, såsom patenter, varemærker, registrerede design, logoer og navne, er ikke omfattet af Revisionsrettens videreanvendelsespolitik og licens.

EU-institutionernes websteder på europa.eu-domænet har links til websteder uden for europa.eu-domænet. Da Revisionsretten ikke har kontrol over disse websteder, anbefales det at gennemse deres privatlivspolitik og ophavsretspolitik.

Anvendelse af Den Europæiske Revisionsrets logo

Den Europæiske Revisionsrets logo må ikke anvendes uden Den Europæiske Revisionsrets forudgående samtykke.

Sådan kontakter du EU

Personligt
Der findes flere hundrede Europe Direct-informationscentre i hele EU. Find dit nærmeste center på: https://europa.eu/european-union/contact_da

Pr. telefon eller e-mail

Europe Direct er en tjeneste, der besvarer spørgsmål om EU. Kontakt Europe Direct:

• på gratisnummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (visse operatører tager betaling for disse opkald)
• på følgende nummer: +32 22999696 eller
• pr. e-mail: https://europa.eu/european-union/contact_da

Sådan finder du oplysninger om EU

Online
Oplysninger om EU er tilgængelige på alle EU’s officielle sprog på Europawebstedet: https://europa.eu/european-union/index_da

EU-publikationer
Du kan downloade eller bestille EU-publikationer gratis eller mod betaling på: https://op.europa.eu/da/publications
Du kan bestille flere eksemplarer af de gratis publikationer ved at kontakte Europe Direct eller dit lokale informationscenter (se https://europa.eu/european-union/contact_da).

EU-ret og relaterede dokumenter
Du kan nemt få adgang til EU’s juridiske oplysninger (herunder al EU-ret siden 1952) på alle officielle EU-sprog på EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu

Åbne data fra EU
EU’s portal for åbne data (http://data.europa.eu/euodp/da) giver adgang til datasæt fra EU. Dataene kan downloades og genanvendes gratis til både kommercielle og ikkekommercielle formål.