Zásada „znečisťovateľ platí“: nejednotné uplatňovanie v rámci politík a opatrení EÚ v oblasti životného prostredia

Zhrnutie

Zásada „znečisťovateľ platí“ je jednou z hlavných zásad, z ktorých vychádza environmentálna politika Európskej únie (EÚ). Uplatnenie tejto zásady znamená, že znečisťovatelia nesú náklady na znečisťovanie vyplývajúce z ich činností, vrátane nákladov na opatrenia prijaté na predchádzanie znečisteniu, kontrolu a odstránenie znečistenia, a náklady, ktoré to pre spoločnosť predstavuje. Prostredníctvom uplatňovania tejto zásady sa znečisťovatelia motivujú k tomu, aby sa vyhýbali poškodeniu životného prostredia, a nesú zodpovednosť za znečistenie, ktoré spôsobia. Znečisťovateľ je zároveň aj ten, kto znáša náklady na nápravu, a nie daňoví poplatníci.

Táto správa sa zameriava na to, či sa táto zásada správne uplatňuje v štyroch oblastiach environmentálnej politiky EÚ: priemyselné znečistenie, odpad, voda a pôda. Posudzovali sme, či opatrenia Komisie týkajúce sa smernice o environmentálnej zodpovednosti na reguláciu environmentálnych škôd spôsobených hospodárskou činnosťou priniesli výsledky. Napokon sme posudzovali, či Komisia a členské štáty chránili rozpočet EÚ pred tým, aby bol používaný na znášanie nákladov, ktoré mali zaplatiť znečisťovatelia. V období 2014 – 2020 EÚ vyčlenila na politiku súdržnosti a program LIFE rozpočet vo výške približne 29 mld. EUR na projekty, ktoré sú osobitne zamerané na ochranu životného prostredia. Preskúmali sme výdavky a opatrenia EÚ v rámci viacročného finančného rámca na roky 2014 – 2020.

Rozhodli sme sa vykonať audit na túto tému, pretože:

• znečistenie predstavuje pre spoločnosť značné náklady a je v centre záujmu občanov EÚ,
• zásada „znečisťovateľ platí“ je kľúčovým nástrojom na dosiahnutie environmentálnych cieľov efektívnym a spravodlivým spôsobom,
• cieľom tejto správy je identifikovať spôsoby, ako dosiahnuť lepšie začlenenie zásady „znečisťovateľ platí“ do budúcich právnych predpisov v oblasti životného prostredia a do financovania projektov na nápravu environmentálnych škôd zo strany EÚ,
• jeho závery a odporúčania sú relevantné aj pre Parlament a Radu, ktorí vykonávajú preskúmanie všetkých právnych predpisov v oblasti životného prostredia a hodnotenia Komisie týkajúce sa smernice o environmentálnej zodpovednosti, ktoré sa má dokončiť v roku 2023.

Celkovo sme zistili, že zásada „znečisťovateľ platí“ sa v jednotlivých environmentálnych politikách EÚ odzrkadľuje a uplatňuje v rôznej miere a jej dosah a uplatnenie je neúplný. So zreteľom na environmentálnu zodpovednosť opatrenia Komisie na podporu vykonávania smernice o environmentálnej zodpovednosti členskými štátmi neriešili hlavné nedostatky, ako je nejasné vymedzenie pojmov a definícií a chýbajúce finančné zabezpečenie v prípade platobnej neschopnosti. Rozpočet EÚ sa niekedy využíva na financovanie sanačných opatrení, ktorých náklady by v súlade so zásadou „znečisťovateľ platí“ mali znášať znečisťovatelia.

Komisii odporúčame:

• posúdiť priestor na väčšie začlenenie zásady „znečisťovateľ platí“ do právnych predpisov v oblasti životného prostredia,
• zvážiť posilnenie uplatňovania smernice o environmentálnej zodpovednosti,
• chrániť finančné prostriedky EÚ pred tým, aby sa využívali na financovanie projektov, ktoré by mal financovať znečisťovateľ.

Úvod

Cieľom environmentálnej politiky Európskej únie (EÚ) je zabezpečiť, aby všetci občania EÚ žili v zdravom prostredí, v ktorom sa s prírodnými zdrojmi hospodári udržateľným spôsobom a v ktorom sa chráni biodiverzita¹. V posledných desaťročiach sa emisie znečisťujúcich látok do ovzdušia, vody a pôdy výrazne znížili², znečistenie a poškodenie životného prostredia však zostávajú významnou výzvou.

V celej EÚ nedosiahlo ešte 26 % útvarov podzemnej vody „dobrý chemický stav“ a približne 60 % povrchových vôd (rieky, jazerá a brakické a pobrežné vody) nie je v dobrom chemickom a ekologickom stave³. V EÚ je približne 2,8 milióna lokalít, ktoré sú potenciálne kontaminované, najmä v dôsledku priemyselnej činnosti a zneškodňovania odpadu⁴. Znečistenie ovzdušia, ktoré predstavuje najväčšie riziko pre zdravie životného prostredia v EÚ, poškodzuje aj vegetáciu a ekosystémy⁵.

Počiatok zásady „znečisťovateľ platí“

Organizácia pre hospodársku spoluprácu a rozvoj (OECD) prvýkrát zaviedla zásadu „znečisťovateľ platí“ v roku 1972⁶. Podľa tejto zásady by mal znečisťovateľ znášať náklady na vykonávanie opatrení na prevenciu a kontrolu znečisťovania, ktoré zaviedli verejné orgány, aby sa zabezpečil prijateľný stav životného prostredia. Tvorcovia politík môžu túto zásadu využiť na obmedzenie znečistenia a obnovu životného prostredia. Prostredníctvom uplatňovania tejto zásady sa znečisťovatelia motivujú k tomu, aby sa vyhýbali poškodeniu životného prostredia, a nesú zodpovednosť za znečistenie, ktoré spôsobia. Znečisťovateľ je zároveň aj ten, kto znáša náklady vytvorené znečistením, a nie daňoví poplatníci. Ekonomicky to znamená „internalizáciu“ „negatívnych environmentálnych externalít“. Ak sa náklady na znečistenie účtujú znečisťovateľovi, zvyšuje sa cena tovaru a služieb, lebo musia zahŕňať aj tieto náklady. Skutočnosť, že spotrebitelia dávajú prednosť nižším cenám, teda bude fungovať ako motivácia pre výrobcov, aby na trhu ponúkali výrobky, ktoré menej znečisťujú životné prostredie⁷.

Od roku 1972 sa rozsah zásady „znečisťovateľ platí“ postupne rozširoval (ilustrácia 1)⁸. Táto zásada sa pôvodne zameriavala výlučne na náklady na prevenciu a kontrolu znečisťovania životného prostredia, neskôr však bola rozšírená tak, aby zahŕňala náklady na opatrenia, ktoré orgány prijali na riešenie problematiky emisií znečisťujúcich látok. Ďalšie rozšírenie uplatňovania tejto zásady sa týkalo environmentálnej zodpovednosti: znečisťovatelia by mali platiť za poškodenie životného prostredia, ktoré spôsobili, bez ohľadu na to, či znečistenie, ktoré spôsobilo škodu, je nižšie ako zákonné limity (nazývané „prípustné zvyškové znečistenie“) alebo náhodné⁹.

Zdroj: EDA

Deklarácia Organizácie Spojených národov o životnom prostredí a rozvoji (všeobecne známa ako „vyhlásenie z Ria“¹⁰) v roku 1992 zahrnula zásadu „znečisťovateľ platí“ medzi 27 hlavných zásad budúceho udržateľného rozvoja.

Zásada „znečisťovateľ platí“ v EÚ

Politický rámec

Zásada „znečisťovateľ platí“ je základom environmentálnej politiky EÚ. V článku 191 ods. 2 Zmluvy o fungovaní Európskej únie (ZFEÚ) z roku 2007¹¹ sa uvádza, že: „Politika Únie v oblasti životného prostredia (…) vychádza zo zásad predchádzania škodám a prevencie, zo zásady nápravy škôd na životnom prostredí prioritne pri zdroji a zo zásady, že náhradu škody hradí znečisťovateľ“. Zákonodarcovia EÚ nie sú touto zásadou viazaní pri prijímaní politiky EÚ v iných oblastiach ako životné prostredie, a to ani vtedy, keď tieto politiky môžu mať závažný vplyv na životné prostredie, napríklad v oblasti dopravy, rybného hospodárstva alebo poľnohospodárstva.

Európska komisia je zodpovedná za prípravu návrhov právnych predpisov v oblasti životného prostredia, ktoré vychádzajú zo zásady „znečisťovateľ platí“. Členské štáty sú zodpovedné za transpozíciu, uplatnenie a presadzovanie smerníc a nariadení EÚ v oblasti životného prostredia. Zákonodarcovia EÚ a členských štátov majú k dispozícii rôzne nástroje na uplatňovanie zásady „znečisťovateľ platí“, ako je znázornené na ilustrácii 2.

Zdroj: EDA, upravené na základe dokumentu Európskej komisie Principle of EU Environmental Law, The Polluter Pays Principle.

EÚ v posledných desaťročiach prijala širokú škálu právnych predpisov v oblasti životného prostredia. Príslušné politiky sa týkajú rôznych aspektov životného prostredia, ako je biodiverzita, lesné hospodárstvo, pôda a jej využívanie, voda a vzduch. Ďalšie politiky sú zamerané na konkrétne zdroje znečistenia, ako sú chemické látky, priemyselné znečistenie a odpad. Príslušnými predpismi v oblasti životného prostredia, v ktorých sa uplatňuje zásada „znečisťovateľ platí“, sú:

• smernica 2010/75/EÚ o priemyselných emisiách, v ktorej sa stanovujú emisné limity na základe systému povolení pre približne 52 000 veľkých priemyselných zariadení v EÚ. Smernica o priemyselných emisiách vychádza z integrovaného prístupu, v rámci ktorého sa v povoleniach musí zohľadňovať celkový environmentálny výkon zariadenia, napr. emisie znečisťujúcich látok, využívanie surovín, energetická účinnosť a obnova lokality po uzavretí.
• rámcová smernica2008/98/ES o odpade, ktorá sa vzťahuje na odpadové hospodárstvo. Ďalšie právne nástroje sa zaoberajú špecifickými otázkami a druhmi odpadu, ako sú odpady z obalov, plasty na jedno použitie, elektrické a elektronické zariadenia, batérie a akumulátory, vozidlá po dobe životnosti, banský odpad, skládky a preprava odpadu.
• rámcová smernica 2000/60/ES o vode, ktorá sa vzťahuje na vodné hospodárstvo spolu so súvisiacimi smernicami vrátane smernice 91/271/EHS o čistení komunálnych odpadových vôd a smernice (EÚ) 2020/2184 o kvalite pitnej vody ako aj smernice 2007/60/ES o povodniach. Ďalšie právne predpisy špecifické pre jednotlivé odvetvia sa vzťahujú na znečistenie vody, ako je smernica 2009/128/ES o pesticídoch alebo smernica 91/676/EHS o dusičnanoch.
• smernica 2004/35/ES o environmentálnej zodpovednosti, v ktorej sa stanovuje rámec environmentálnej zodpovednosti EÚ. Podľa zásady environmentálnej zodpovednosti sú hospodárske subjekty, ktoré spôsobujú poškodenie životného prostredia, povinné uhradiť náhradu škody, a preto sú motivované k tomu, aby predchádzali škodám. Podľa smernice o environmentálnej zodpovednosti, ak závažné environmentálne škody na pôde, vode a biodiverzite vyplývajú z hospodárskej činnosti, ktorá sa považuje za rizikovú (ako sa podrobne uvádza v prílohe III k smernici o environmentálnej zodpovednosti), zodpovedný prevádzkovateľ je povinný vykonať všetky potrebné nápravné opatrenia na vlastné náklady. V prípade hospodárskych činností, ktoré sa nepovažujú z hľadiska životného prostredia za rizikové, vrátane poľnohospodárstva, sa v smernici o environmentálnej zodpovednosti vyžaduje, aby prevádzkovatelia odstránili škody na biodiverzite len v prípade, že vznikli ich zavinením alebo z nedbanlivosti.
• Na spoločnosti, ktoré skladujú nebezpečné chemikálie, sa vzťahuje aj smernica Seveso 2012/18/EÚ, ktorej cieľom je predchádzať závažným nehodám s prítomnosťou nebezpečných látok.
• smernica 2009/147/ES o vtáctve a smernica 92/43/EHS o biotopoch, nazývané aj „smernice o prírode“, ktoré predstavujú základ politiky EÚ v oblasti biodiverzity. V smerniciach o prírode sa od členských štátov vyžaduje, aby chránili prirodzené biotopy. Členské štáty môžu na tento účel využiť finančné prostriedky EÚ. V smernici o biotopoch sa výslovne uvádza, že Zásada „znečisťovateľ platí“ má obmedzené uplatňovanie na ochranu prírody. Smernica o environmentálnej zodpovednosti sa vzťahuje na závažné škody na chránených druhoch a biotopoch.

Pre oblasť znečistenia pôdy neexistujú žiadne jednotné rámcové právne predpisy EÚ. Zistilo sa však, že približne 35 legislatívnych, strategických politických a finančných nástrojov EÚ je potenciálne relevantných pre ochranu pôdy¹².

Financovanie z prostriedkov EÚ

Znečistenie spôsobuje občanom EÚ značné náklady. Nie je k dispozícii žiadne komplexné posúdenie celkových nákladov znečistenia pre spoločnosť. V jednej nedávnej štúdii vypracovanej pre Komisiu sa uvádza odhad, že nedodržiavanie požiadaviek právnych predpisov EÚ v oblasti životného prostredia zapríčiňuje ročne náklady a ušlé zisky vo výške približne 55 mld. EUR ročne¹³.

Na plnenie cieľov EÚ v oblasti zmeny klímy a životného prostredia je vyhradená významná časť rozpočtu EÚ. V období 2014 – 2020 sa EÚ zaviazala vynaložiť aspoň 20 % svojho celkového rozpočtu na opatrenia v oblasti klímy. EÚ začleňuje environmentálne ciele do mnohých svojich programov financovania. Komisia napríklad v rokoch 2014 – 2020 klasifikovala výdavky vo výške 66 mld. EUR v rámci spoločnej poľnohospodárskej politiky a 1 mld. EUR na rybárstvo ako podporu biodiverzity. Z nedávnej správy však vyplýva, že tento údaj bol nadhodnotený¹⁴.

Z rozpočtu EÚ sa podporujú projekty zamerané na čistenie znečistených lokalít a ochrany životného prostredia najmä prostredníctvom fondov politiky súdržnosti (t. j. Európskeho fondu regionálneho rozvoja a Kohézneho fondu) v rámci širokej témy „Životné prostredie a efektívne využívanie zdrojov“ a programu LIFE. Z týchto fondov sa podporujú náklady na infraštruktúru na čistenie odpadových vôd a nakladanie s odpadom v niektorých členských štátoch a opatrenia na monitorovanie stavu životného prostredia a rozvoj zelenej infraštruktúry¹⁵.

LIFE¹⁶ je program EÚ zameraný na životné prostredie a zmenu klímy. Na obdobie 2014 – 2020 sa vo viacročnom finančnom rámci vyčlenila suma 2,6 mld. EUR na podprogram LIFE Životné prostredie.

V období 2014 – 2020 sa z rozpočtu EÚ na politiku súdržnosti a program LIFE plánuje vynaložiť približne 29 mld. EUR na projekty, ktorých hlavným cieľom je ochrana životného prostredia (ilustrácia 3).

Zdroj: EDA na základe údajov získaných v apríli 2021 z databázy Európskej komisie o plánovaných výdavkoch EÚ v rámci štrukturálnych a investičných fondov EÚ a podprogramu LIFE pre životné prostredie.

Rozsah auditu a audítorský prístup

Znečistenie predstavuje pre spoločnosť značné náklady a je v centre záujmu občanov EÚ. Zásada „znečisťovateľ platí“ je kľúčovým nástrojom na dosiahnutie environmentálnych cieľov efektívnym a spravodlivým spôsobom. V predchádzajúcich správach sme uviedli prípady, v ktorých sa neuplatňovala zásada „znečisťovateľ plat퓹⁷. Predtým sme však zásadu neskúmali samostatne. V tejto správe sa identifikujú spôsoby, ako dosiahnuť lepšie začlenenie zásady do budúcich právnych predpisov v oblasti životného prostredia a do financovania projektov na nápravu environmentálnych škôd zo strany EÚ. Jej závery a odporúčania sú relevantné pre Parlament a Radu, ktorí vykonávajú preskúmanie všetkých environmentálnych právnych predpisov a hodnotenia Komisie týkajúce sa smernice o environmentálnej zodpovednosti, ktoré sa má dokončiť v roku 2023.

Preskúmali sme politický rámec EÚ pre zásadu „znečisťovateľ platí“. Konkrétne sme preskúmali, či:

• sa táto zásada správne uplatňuje v štyroch oblastiach environmentálnej politiky EÚ: priemyselné znečistenie, odpad, voda a pôda,
• opatrenia Komisie týkajúce sa smernice o environmentálnej zodpovednosti priniesli výsledky,
• Komisia a členské štáty chránili rozpočet EÚ pred tým, aby sa použil na znášanie výdavkov, ktoré mali zaplatiť znečisťovatelia.

Preskúmali sme výdavky a opatrenia EÚ v rámci viacročného finančného rámca na roky 2014 – 2020. Audit sa nevzťahoval na odvetvie energetiky a opatrenia v oblasti klímy, ani na znečistenie ovzdušia, keďže sme sa týmito témami zaoberali vo viacerých ďalších správach¹⁸. Z nášho rozsahu sme vylúčili environmentálne dane vyberané členskými štátmi.

V rámci našej audítorskej práce sme:

• preskúmali správy Komisie a príslušných agentúr a iné opatrenia týkajúce sa uplatňovania zásady „znečisťovateľ platí“ v politikách EÚ,
• získali vysvetlenia od vnútroštátnych orgánov zodpovedných za vykonávanie smernice o environmentálnej zodpovednosti v Taliansku, Poľsku a Portugalsku.  Tieto členské štáty sme vybrali na základe počtu prípadov nahlásených podľa smernice o environmentálnej zodpovednosti a so zreteľom na geografickú rovnováhu.
• preskúmali 42 projektov na nápravu environmentálnych škôd. Na tento účel sme vybrali projekty na obnovu životného prostredia v hodnote 180 mil. EUR z fondov politiky súdržnosti a programu LIFE v Taliansku, Poľsku a Portugalsku v období 2014 – 2020. Tieto projekty sme vybrali z toho dôvodu, že sa prostredníctvom nich financovali dekontaminačné práce v dôsledku znečistenia spôsobeného ľudskou činnosťou.

Pripomienky

Zásada „znečisťovateľ platí“ je základom environmentálnych právnych predpisov EÚ

Preskúmali sme, ako EÚ začlenila zásadu „znečisťovateľ platí“ do hlavných legislatívnych oblastí, ako sú smernica o priemyselných emisiách, rámcová smernica o odpade pre odpad, rámcová smernica o vode pre znečistenie vody a rôzne smernice a nariadenia týkajúce sa znečistenia pôdy. Skontrolovali sme, či tieto právne predpisy obsahujú ustanovenia o uplatňovaní zásady „znečisťovateľ platí“ a do akej miery boli znečisťovatelia povinní znášať náklady spojené so znečistením.

Zásada „znečisťovateľ platí“ sa vzťahuje na zariadenia, ale náklady spoločnosti spojené so zvyškovým znečistením sú naďalej vysoké

Zdroj: Eurostat a EEA.

Smernica o priemyselných emisiách sa vzťahuje na 33 priemyselných odvetví (príloha I). V niektorých priemyselných odvetviach zahŕňa všetky zariadenia. V iných prípadoch sa obmedzuje na väčšie zariadenia (napríklad elektrárne s celkovým menovitým tepelným príkonom nad 50 megawattov).

Zariadenia, na ktoré sa smernica vzťahuje, musia mať povolenie na prevádzku, v ktorom sa stanovujú osobitné pravidlá a emisné limity na základe záverov o „najlepších dostupných technikách“ (BAT). Súvisiace referenčné dokumenty BAT poskytujú technické riešenia na obmedzenie znečistenia pri zachovaní hospodárskej životaschopnosti priemyselných zariadení. Komisia pravidelne skúma a aktualizuje závery o BAT, všetky existujúce dotknuté zariadenia ich musia dodržiavať po prechodnom období štyroch rokov a nové zariadenia musia byť okamžite v súlade s požiadavkami. Orgány členských štátov kontrolujú zariadenia, na ktoré sa vzťahuje smernica o priemyselných emisiách, uvaľujú sankcie na tie, ktoré ich nedodržiavajú, a v najzávažnejších prípadoch ich zatvoria.

Komisia uverejnila v roku 2020 hodnotenie smernice o priemyselných emisiách¹⁹, z ktorého vyplynulo, že náklady na škody spôsobené emisiami do ovzdušia zo všetkých zariadení, na ktoré sa vzťahuje smernica o priemyselných emisiách, klesli v rokoch 2010 až 2017 približne o 50 %. Komisia odhadla náklady a prínosy smernice o priemyselných emisiách pre určité odvetvia: napríklad v železiarskom a oceliarskom priemysle stojí dodržiavanie smernice o priemyselných emisiách približne 90 mil. EUR ročne, zatiaľ čo prevenciou znečisťovania sa každoročne ušetrí 932 mil. EUR²⁰. Komisia vo svojom oznámení o európskom ekologickom dohovore²¹ oznámila, že navrhne revíziu opatrení EÚ na riešenie znečistenia spôsobovaného veľkými priemyselnými zariadeniami.

Vlastníci zariadení musia znášať náklady na dodržiavanie podmienok stanovených v povolení podľa smernice o priemyselných emisiách. Zahŕňa to opatrenia na udržanie emisií v rámci zákonných limitov, čo znamená, že sa nimi internalizujú náklady na predchádzanie znečisteniu a jeho kontrolu. Verejné finančné prostriedky však môžu podporovať opatrenia, ktoré presahujú rámec existujúcich noriem²². Ak zariadenia spôsobujú závažné environmentálne škody, patria do rozsahu pôsobnosti smernice o environmentálnej zodpovednosti (body 42 – 62), čo znamená, že musia znášať náklady na nápravu. Vo väčšine (17) členských štátov nie sú zariadenia zodpovedné, ak environmentálna škoda vznikla v dôsledku emisií prípustných v rámci ich povolenia²³ a zariadenie sa nedopustilo pochybenia alebo nedbanlivosti.

Smernica o priemyselných emisiách sa vzťahuje na priemyselné zariadenia, ktoré najviac znečisťujú životné prostredie, ako sa podrobne uvádza v bode 20. V smernici o priemyselných emisiách sa nevyžaduje, aby zariadenia hradili náklady spoločnosti na vplyv zvyškového znečistenia. Európska environmentálna agentúra (EEA) v roku 2014 odhadla, že náklady spoločnosti na zvyškové škody spôsobené znečistením ovzdušia, ktoré spôsobilo 14 000 najväčších priemyselných zariadení, sa v období rokov 2008 – 2012 pohybovali od 329 mld. EUR do 1 053 mld. EUR²⁴.

Spomedzi 42 projektov na nápravu environmentálnych škôd, ktoré sme preskúmali, sme našli projekt zameraný na riešenie znečistenia spôsobeného veľkou oceliarňou a železiarňou, ktorý nebol v súlade s ustanoveniami smernice o priemyselných emisiách (rámček 1).

Právne predpisy o odpadoch zohľadňujú zásadu „znečisťovateľ platí“, ale nezabezpečujú, aby znečisťovatelia niesli všetky náklady spojené so znečistením

Zdroj: Všetky údaje pochádzajú z Eurostatu.

Odpad je zdrojom znečistenia ovzdušia, vody a pôdy. Cieľom legislatívneho rámca EÚ o odpadoch je uplatňovať „hierarchiu odpadového hospodárstva“ (ilustrácia 6) s cieľom znížiť objem odpadu a používať nevyhnutný odpad ako zdroj.

Zdroj: rámcová smernica o odpade.

Podľa tejto smernice majú členské štáty povinnosť plniť záväzné ciele²⁵. Napríklad 55 % komunálneho odpadu by sa do roku 2025 malo pripraviť na opätovné použitie alebo recykláciu (zvýšenie na 60 % do roku 2030 a 65 % do roku 2035, pričom skládkovanie bude predstavovať najviac 10 %).

Podľa rámcovej smernice o odpade „v súlade so zásadou „znečisťovateľ platí“ znáša náklady na nakladanie s odpadom vrátane potrebnej infraštruktúry a jej prevádzky pôvodný pôvodca odpadu alebo súčasní alebo predchádzajúci držitelia odpadu“. Členské štáty rozhodnú, či náklady na nakladanie s odpadom má znášať konečný používateľ (napr. spotrebiteľ, ktorý odpad zneškodňuje) alebo čiastočne alebo úplne výrobca výrobku, ktorý sa stal odpadom. Nazýva sa to „rozšírená zodpovednosť výrobcu“. Rozšírená zodpovednosť výrobcu nie je jediný spôsob vykonávania zásady „znečisťovateľ platí“. Napríklad v smernici o plastových taškách sa od členských štátov vyžaduje, aby prijali opatrenia, ako sú vnútroštátne ciele znižovania emisií a/alebo hospodárske nástroje (napr. poplatky, dane).

Na základe systémov rozšírenej zodpovednosti výrobcu sú výrobcovia zodpovední za nakladanie so svojimi výrobkami, keď sa stanú odpadom. Cena, ktorú platia výrobcovia a spotrebitelia, teda zodpovedá nákladom na nakladanie s odpadom, a tým znižuje náklady verejných orgánov a daňových poplatníkov. Tieto systémy tiež motivujú výrobcov, aby vyvíjali ekologickejšie výrobky, ktoré zabránia zbytočnému plytvaniu. Systémy rozšírenej zodpovednosti výrobcu sú povinné pre určité odpadové toky, ako je napríklad odpad z elektrických a elektronických zariadení, batérie, akumulátory a vozidlá, a od roku 2024 sa stanú povinnými pre všetky odpady z obalov, plasty na jedno použitie a rybársky výstroj.

Poplatky vyberané od občanov alebo podnikov by mali byť úmerné vzniknutému odpadu a mali by zohľadňovať vzniknuté environmentálne škody. V jednej štúdii o financovaní nakladania s odpadom²⁶ sa uvádza, že „z dôkazov vyplýva, že environmentálne externality sú v užívateľských poplatkoch, ktoré hradia domácnosti, internalizované len v obmedzenej miere“.

Na obdobie 2014 – 2020 bolo plánované, že z rozpočtu EÚ sa prispeje, najmä prostredníctvom politiky súdržnosti, sumou 4,3 mld. EUR na financovanie infraštruktúry na nakladanie s odpadom, pokiaľ ide o zber, triedenie a spracovanie odpadu.

Znečisťovatelia nenesú v plnej miere náklady súvisiace so znečistením vody

Zdroj: Všetky údaje pochádzajú z posúdenia agentúry EEA 2018 European waters assessment.

Rámcovou smernicou o vode sa stanovuje spoločný rámec na ochranu všetkých druhov vody v EÚ a na zabránenie ďalšiemu zhoršovaniu kvality vody. Stanovujú sa v nej ciele pre útvary povrchovej vody a útvary podzemnej vody.

Organizácia OECD odhadla²⁷, že členské štáty už vynakladajú približne 100 mld. EUR ročne na zásobovanie vodou a sanitáciu a že (okrem Nemecka) budú musieť súhlasiť so zvýšením tejto sumy o viac ako 25 %, aby splnili ciele právnych predpisov EÚ o čistení odpadových vôd a pitnej vode. Tento údaj nezahŕňa investície potrebné na obnovu existujúcej infraštruktúry alebo na splnenie cieľov rámcovej smernice o vode a smernice o povodniach.

Podľa článku 9 rámcovej smernice o vode členské štáty „zohľadňujú zásadu návratnosti nákladov na vodohospodárske služby vrátane environmentálnych nákladov a nákladov na zdroje […] a najmä v súlade so zásadou ‚znečisťovateľ platí‘“. Členské štáty majú povinnosť zabezpečiť, aby bol finančný príspevok priemyselného sektora, sektora poľnohospodárstva a sektora domácností na úhradu nákladov na vodohospodárske služby primeraný ich používaniu vody. V ilustrácii 8 je znázornené využívanie vody v hospodárskom sektore.

Zdroj: EDA na základe údajov EEA za členské krajiny Európskej environmentálnej agentúry a spolupracujúce krajiny.

Členské štáty môžu pri stanovovaní svojej cenovej politiky v oblasti vody zohľadniť sociálne, environmentálne a hospodárske účinky návratnosti nákladov. Rozhodnutie, kto má platiť, koľko a za aké služby, je teda na ich úvahe. Súdny dvor Európskej únie vo svojom rozsudku C-525/12 potvrdil, že členské štáty nemajú povinnosť uplatňovať koncepciu úhrady nákladov na akékoľvek využívanie vody.

V EÚ hradia používatelia v priemere približne 70 % nákladov na poskytovanie vodohospodárskych služieb (prostredníctvom poplatkov za vodu), zvyšných 30 % sa financuje z verejných zdrojov, ale s výraznými rozdielmi medzi regiónmi a členskými štátmi²⁸. Domácnosti v EÚ zvyčajne hradia väčšinu nákladov na dodávky vody a sanitačné služby²⁹, aj keď spotrebúvajú len 10 % vody, ako je znázornené na ilustrácii 8. Poľnohospodárstvo, ktoré vytvára najväčší tlak na obnoviteľné sladkovodné zdroje³⁰, prispieva najmenej. V štúdii uverejnenej v roku 2011 sa odhaduje, že vo Francúzsku by dodatočné výdavky domácností spôsobené znečistením poľnohospodárstva v najviac znečistených lokalitách mohli dosiahnuť až 494 EUR na domácnosť ročne³¹.

Komisia v roku 2019 stanovila³², že členské štáty musia dosiahnuť ďalší pokrok pri začleňovaní environmentálnych nákladov a nákladov na zdroje do stanovovania cien vody. Hoci sa dosiahol pokrok pri riešení konkrétnych znečisťujúcich látok, v prípade mnohých podnikov cena vody nezahŕňa celkové náklady na znečisťujúce látky, ktoré vypúšťajú do vody.

Zásada návratnosti nákladov sa ťažko uplatňuje v prípade znečistenia pochádzajúceho z rozptýlených zdrojov, napríklad z poľnohospodárstva, kde sa znečisťovatelia identifikujú ťažšie. Čistenie odpadových vôd sa často neúčtuje poľnohospodárskemu odvetviu, pretože väčšina vody, ktorú využíva, sa nevypúšťa do odpadových vôd (a táto voda teda nie je čistená). V EÚ je difúzne poľnohospodárske znečistenie dusičnanmi a pesticídmi hlavným dôvodom, prečo podzemná voda nedosahuje dobrý chemický stav. Znečistenie dusičnanmi vážne ohrozuje budúcnosť útvarov podzemnej vody, keďže odborníci preukázali³³, že obrovské množstvá dusičnanov je v súčasnosti uložených v skalnatých vrstvách medzi pôdou a útvarom podzemnej vody. Keďže dusičnany prechádzajú cez horninu pomaly, môže uplynúť aj sto rokov, kým znečisťujúce látky preniknú do útvaru podzemnej vody, čo spomaľuje vplyv zmien v poľnohospodárskych postupoch na kvalitu podzemných vôd.

Neexistuje žiadny celkový legislatívny rámec EÚ na ochranu pred znečistením pôdy

Zdroj: EEA Signals 2019, JRC, Status of local soil contamination in Europe, Eionet National Reference Centre Soil.

Mnohé nariadenia a smernice EÚ pomáhajú predchádzať znečisteniu pôdy a zmierňovať ho a týkajú sa sektorov, ktoré najviac zaťažujú pôdu, ako je priemysel a poľnohospodárstvo (napríklad body 20 – 25 a 38). V roku 2006 Komisia navrhla „rámcovú smernicu o pôde“, ktorá sa týkala predchádzania kontaminácii a degradácii pôdy, ako aj identifikácie, zriadenia registrov a sanácie kontaminovaných lokalít. Európsky parlament prijal k návrhu kladné stanovisko, Rada však nie. Komisia stiahla svoj návrh v máji 2014.

Neexistujú žiadne spoločné celoeurópske ciele týkajúce sa znečistenia pôdy a sanácie kontaminovaných miest. Zo štúdie³⁴ financovanej Komisiou vyplynulo, že niektoré členské štáty zaviedli veľmi komplexné vnútroštátne právne predpisy, zatiaľ čo iné nepodnikli koordinované opatrenia v oblasti ochrany pôdy.

Dekontaminácia znečistených pôd je drahá: Komisia odhadla v roku 2006 celkové náklady na vyčistenie kontaminovanej pôdy v EÚ na 119 mld. EUR³⁵. Z verejných rozpočtov vrátane fondov EÚ sa financuje viac ako 42 % nápravných opatrení³⁶: mnohé znečisťujúce činnosti sa vykonávali už dávno, čím sa zvýšilo riziko, že znečisťovatelia už neexistujú, nie je možné ich identifikovať alebo sú v platobnej neschopnosti. Okrem toho sa zásada „znečisťovateľ platí“ ťažko uplatňuje v prípadoch difúznej kontaminácie pôdy z dôvodu inherentných ťažkostí pripisovať zodpovednosť konkrétnym znečisťovateľom.

Akčný plán Komisie na zlepšenie fungovania smernice o environmentálnej zodpovednosti nedosiahol očakávané výsledky

Preskúmali sme hodnotenie smernice o environmentálnej zodpovednosti z roku 2016 a posúdili sme, či opatrenia, ktoré Komisia prijala na riešenie týchto nedostatkov, boli úspešné.

V nadväznosti na hodnotenie smernice o environmentálnej zodpovednosti Komisia prijala akčný plán na riešenie zistených nedostatkov

Podľa smernice:

• členské štáty boli povinné predložiť Komisii do apríla 2013 údaje o všetkých prípadoch environmentálnych škôd odstránených podľa smernice o environmentálnej zodpovednosti za obdobie 2007 – 2013, potom v roku 2022 a potom každých päť rokov;
• Komisia bola povinná podať správu Európskemu parlamentu a Rade v roku 2014, potom v roku 2023, po ktorom nasledoval päťročný cyklus.

Členské štáty nahlásili 1 230 prípadov riešených v rámci smernice o environmentálnej zodpovednosti v období 2007 – 2013³⁷. Ako je znázornené na ilustrácii 10, počet prípadov sa v jednotlivých členských štátoch výrazne líšil, pričom dve krajiny – Maďarsko a Poľsko – nahlásili viac ako 85 % celkového počtu prípadov. V pracovnom dokumente útvary Komisie dospeli k záveru, že hlavným dôvodom týchto veľkých rozdielov bolo nerovnomerné uplatňovanie smernice o environmentálnej zodpovednosti v členských štátoch³⁸.

Zdroj: EDA na základe posúdenia Commission’s 2016 evaluation.

Komisia vo svojom hodnotení smernice o environmentálnej zodpovednosti vykonanom v roku 2016 dospela k záveru, že smernica je naďalej relevantná a že členské štáty dosiahli pokrok pri dosahovaní jej cieľov. Zistila však, že niektoré problémy, či už z hľadiska tvorby alebo vykonávania politiky, bránili efektívnosti a účinnosti režimu zodpovednosti:

• nedostatok konzistentných a porovnateľných údajov o vykonávaní smernice o environmentálnej zodpovednosti,
• nízka informovanosť zainteresovaných strán o režime,
• nejasné hlavné pojmy a definície,
• obmedzenia rozsahu z dôvodu výnimiek a obhajoby,
• absencia finančného zabezpečenia v prípade platobnej neschopnosti.

Na základe tohto hodnotenia Komisia po porade s expertmi z členských štátov prijala viacročný pracovný program podľa smernice o environmentálnej zodpovednosti na roky 2017 – 2020³⁹ na riešenie zistených nedostatkov. V roku 2020 Komisia schválila nový pracovný program s opatreniami na obdobie 2021 – 2024⁴⁰.

Jedno z opatrení sa týkalo oznamovania údajov. jedno z opatrení sa týkalo oznamovania údajov. V hodnotení sa dospelo k záveru, že zlá kvalita vykazovaných údajov bránila Komisii vyvodiť spoľahlivé závery o vykonávaní smernice o environmentálnej zodpovednosti. Z hodnotenia vyplynulo, že zatiaľ čo niektoré členské štáty predkladali podrobné a dobre štruktúrované údaje, iné členské štáty neposkytovali všetky informácie potrebné na úplné posúdenie.

S cieľom zlepšiť súdržnosť a kvalitu údajov Komisia v roku 2017 vyvinula informačný systém podľa smernice o environmentálnej zodpovednosti. Systém však nie je funkčný. Komisia plánuje podporiť využívanie informačného systému prostredníctvom diskusií s členskými štátmi o tom, ako organizovať zber údajov na vnútroštátnej úrovni. Vzhľadom na rozdiely v právnych systémoch neexistuje záruka, že tento nový systém umožní jednotnú analýzu v celej EÚ.

Kľúčové pojmy smernice o environmentálnej zostávajú nevymedzené

V smernici o environmentálnej zodpovednosti sa vymedzujú tri druhy environmentálnych škôd, ktoré patria do rozsahu jej pôsobnosti, t. j. škody na chránených druhoch a prirodzených biotopoch, škody na vode a pôde⁴¹. Smernica sa uplatňuje, ak sa takáto „environmentálna škoda“ považuje za „závažnú“. V smernici sa nestanovujú kritériá na posúdenie škody alebo stanovenie prahu významnosti pre škody vo vode a v pôde.

Komisia vo svojom posúdení z roku 2016 uviedla, že nedostatočná jasnosť kľúčových pojmov smernice o environmentálnej zodpovednosti („environmentálna škoda“ a „závažnosť“) a ich rôznorodé uplatňovanie bránili dosiahnutiu cieľa smernice, ktorým je dosiahnutie vysokej úrovne ochrany životného prostredia v EÚ⁴².

Výklad toho, čo predstavuje závažnú environmentálnu škodu a teda podlieha zásade „znečisťovateľ platí“ podľa smernice, sa v jednotlivých členských štátoch výrazne líši. Udalosť, ktorá aktivuje uplatňovanie smernice o environmentálnej zodpovednosti v jednom členskom štáte, ju nevyhnutne nemusí vyvolať v inom členskom štáte. V konkrétnom prípade vymedzenia pojmu „škoda na pôde“ sa smernica o environmentálnej zodpovednosti vzťahuje len na závažné riziko pre ľudské zdravie, ale nie pre životné prostredie.

V rámci viacročného pracovného programu na roky 2017 – 2020 Komisia využila dodávateľa na vypracovanie dokumentu „Spoločná dohoda“ s cieľom poskytnúť ďalšie objasnenie kľúčových pojmov smernice o environmentálnej zodpovednosti. Komisia ani členské štáty ho neschválili⁴³.

V roku 2017 Európsky parlament uviedol, že „rôzne interpretácie a uplatňovanie ‚prahu závažnosti‘ environmentálnej škody predstavuje jednu z hlavných prekážok účinného a jednotného uplatňovania smernice ELD“⁴⁴. Európsky parlament vyzval Komisiu, aby zrevidovala vymedzenie pojmu „environmentálna škoda“ a objasnila pojem „prahová hodnota závažnosti“.

V roku 2019 bola v zmene smernice o environmentálnej zodpovednosti⁴⁵ Komisii uložená povinnosť vypracovať do konca roka 2020 usmernenia týkajúce sa pojmu „environmentálna škoda“. Po porade s členskými štátmi Komisia v marci 2021 vydala oznámenie⁴⁶ o svojom právnom výklade vymedzenia pojmu „environmentálna škoda“. Výklad Komisie nie je záväzný a neobsahuje konkrétne kritériá ani prahové hodnoty, pri prekročení ktorých by sa smernica o environmentálnej zodpovednosti mala uplatňovať, keďže by si to vyžadovalo legislatívnu zmenu.

Sieť Európskej únie na implementáciu a vymáhanie environmentálneho práva (IMPEL) identifikovala, že je potrebné, aby si vnútroštátni odborníci z praxe vymieňali skúsenosti s tým, ako odhaľujú, identifikujú a určujú environmentálne škody. Na riešenie tejto potreby sieť IMPEL vypracúva príručku pre zainteresované strany, v ktorej sú podrobne opísané kritériá na posúdenie „environmentálnej škody“, ktoré plánuje uverejniť v roku 2021⁴⁷. Komisia vo svojom pracovnom programe na roky 2021 – 2024 uviedla, že plánuje „spolupracovať na projekte IMPEL a využívať výstupy projektu pri budovaní kapacít“. Komisia vo svojom pracovnom programe na roky 2021 – 2024 v tejto súvislosti neplánovala žiadne konkrétne opatrenia.

Niektoré členské štáty od priemyselných podnikov vyžadujú, aby sa poistili proti environmentálnym rizikám

Ak náklady na nápravu environmentálnych škôd prevyšujú majetok prevádzkovateľa v prípade platobnej neschopnosti, prevádzkovateľ nie je schopný dokončiť nápravné opatrenie, a preto náklady znášajú verejné financie.

Členské štáty neboli povinné poskytovať informácie o nákladoch na nápravu za cyklus podávania správ za obdobie 2007 – 2013. Dvanásť členských štátov poskytlo informácie o takýchto nákladoch a 96 % sanačných projektov stálo menej ako 1 mil. EUR⁴⁸. Z našej analýzy sanačných projektov, ktorých náklady boli znášané z rozpočtu EÚ, vyplynulo, že to boli často prípady, keď boli náklady na nápravu značné v porovnaní s finančnou kapacitou prevádzkovateľa a finančné zabezpečenie neexistovalo (bod 68).

V smernici o environmentálnej zodpovednosti sa od členských štátov vyžaduje, aby „podporovali vytvorenie nástrojov a trhov finančného zabezpečenia s cieľom umožniť prevádzkovateľom, aby využívali finančné záruky na krytie ich zodpovednosti“⁴⁹. Finančné zabezpečenie môže mať okrem iného formu poistnej zmluvy, príspevku do environmentálneho fondu, bankovej záruky, dlhopisu alebo vlastnej rezervy. Členské štáty nie sú povinné stanoviť toto finančné zabezpečenie ako povinné.

Sedem členských štátov (Česko, Írsko, Španielsko, Taliansko, Poľsko, Portugalsko a Slovensko) požaduje finančné zabezpečenie pre niektoré alebo všetky environmentálne záväzky, ako je uvedené na ilustrácii 11.

Zdroj: EDA na základe údajov zo správy, Stevens & Bolton LLP.

V štúdii vypracovanej pre Európsky parlament sa dospelo k záveru, že problém platobnej neschopnosti možno riešiť prostredníctvom povinného finančného zabezpečenia. Portugalsko napríklad ukladá povinné finančné zabezpečenie pre všetky činnosti predstavujúce environmentálne riziko identifikované v smernici o environmentálnej zodpovednosti. Portugalsko akceptuje širokú škálu nástrojov finančného zabezpečenia vrátane poistných zmlúv, bankových záruk, environmentálnych fondov a vlastných zdrojov. Portugalsko neoznámilo žiadne prípady platobnej neschopnosti, ktoré by bránili uplatneniu environmentálnej zodpovednosti⁵⁰.

Komisia v rámci viacročného pracovného programu na roky 2017 – 2020 financovala štúdiu o dostupnosti poistných zmlúv v členských štátoch a dopyte po nich⁵¹. V štúdii sa zistilo, že poistné zmluvy týkajúce sa záväzkov vyplývajúcich zo smernice o environmentálnej zodpovednosti nie sú v celej EÚ všeobecne dostupné a v niektorých členských štátoch neexistujú, a to aj napriek tomu, že sú najpopulárnejším nástrojom finančného zabezpečenia. Zistilo sa tiež, že dostupnosť nemusí nevyhnutne zodpovedať dopytu a že v niektorých krajinách je dostupnosť vysoká, ale dopyt je nízky. Zo štúdie však takisto vyplynulo, že v členských štátoch, v ktorých je finančné zabezpečenie pre záväzky podľa smernice o environmentálnej zodpovednosti povinné, táto povinnosť viedla k rozvoju poistného trhu.

Komisia vo svojom pracovnom programe na roky 2021 – 2024 plánuje vypracovať nadväzujúcu štúdiu s cieľom preskúmať prekrývanie medzi existujúcimi vnútroštátnymi právnymi predpismi o environmentálnej zodpovednosti a uplatňovaním smernice o environmentálnej zodpovednosti v každom členskom štáte. Takisto plánuje povzbudiť členské štáty, ktoré nezaviedli povinné finančné zabezpečenie pre záväzky vyplývajúce zo smernice o environmentálnej zodpovednosti […], aby zvážili rozšírenie existujúcich povinných požiadaviek na finančné zabezpečenie […] tak, aby zahŕňali požiadavky na záväzky podľa smernice o environmentálnej zodpovednosti, a aby zvážili uloženie sekundárnej zodpovednosti iným osobám, ako sú riaditelia, úradníci a materské spoločnosti⁵².

Projekty na nápravu environmentálnych škôd financované z prostriedkov EÚ

Orgány členských štátov by mali zabezpečiť, aby náklady na znečistenie vyplývajúce z ich činností znášali v najväčšej možnej miere znečisťovatelia. V usmerneniach EÚ o využívaní verejných finančných prostriedkov na ochranu životného prostredia⁵³ sa špecifikujú podmienky, za ktorých je takáto investícia možná v súvislosti so zásadou „znečisťovateľ platí“:

• na zníženie znečistenia z priemyselných emisií je povolené verejné financovanie, ak sa investícia zameriava na prekročenie noriem EÚ alebo na zvýšenie ochrany životného prostredia v prípade absencie takejto normy (bod 23). To isté platí aj v prípade, keď sa investícia zameriava na prípravu budúcich noriem EÚ.
• pokiaľ ide o rekultiváciu znečistených plôch, verejné financovanie je povolené, ak znečisťovateľ nebol identifikovaný alebo nemôže byť právne zodpovedný za financovanie nápravy,
• v prípade projektov nakladania s odpadom sa verejné financovanie nesmie použiť na to, aby prevádzkovateľ produkujúci odpad mohol byť oslobodený od nákladov na jeho spracovanie.

Na overenie uplatňovania zásady „znečisťovateľ platí“ pri spolufinancovaní projektov z fondov EÚ sme analyzovali 42 projektov (ilustrácia 12) v hodnote 180 mil. EUR z európskych štrukturálnych a investičných fondov (EŠIF) a programu LIFE. Projekty sa realizovali v ôsmich regiónoch v troch členských štátoch: 19 v Taliansku, 10 v Poľsku a 13 v Portugalsku. Preskúmali sme, či pri financovaní týchto projektov zodpovedný orgán zvážil uplatňovanie zásady „znečisťovateľ platí“, a to najmä snahou o identifikáciu znečisťovateľa, požadovaním obmedzenia znečistenia a dekontaminácie príslušnej oblasti a začatím postupov na vymáhanie vynaložených verejných finančných prostriedkov.

Zdroj: EDA.

Finančné prostriedky EÚ sa použili na vyčistenie historického znečistenia

Historické znečistenie je znečistenie, ku ktorému došlo v minulosti a pri ktorom sa nedá uplatniť zásada „znečisťovateľ platí“, pretože znečisťovateľ nie je identifikovaný, už neexistuje alebo nemôže byť braný na zodpovednosť. V smernici o environmentálnej zodpovednosti sa tento druh znečistenia uznáva a vzťahuje sa na znečistenie, ku ktorému došlo po roku 2007. Najvýznamnejšími zdrojmi historického znečistenia sú predchádzajúce priemyselné činnosti, ktoré znečistili pôdu kovmi, dechtmi a inými nebezpečnými látkami⁵⁴.

Zo 42 projektov, ktoré sme preskúmali, sa 20 týkalo historického znečistenia (s rozpočtom 62,1 mil. EUR). V týchto prípadoch nebolo možné uplatniť zásadu „znečisťovateľ platí“ a použili sa verejné finančné prostriedky, ako je znázornené v rámčeku 2.

Finančné prostriedky EÚ sa použili aj v prípadoch, keď vnútroštátne orgány nepresadzovali právne predpisy v oblasti životného prostredia a neúčtovali znečisťovateľom poplatky

Identifikovali sme osem projektov v Kampánii v Taliansku, ktoré získali finančné prostriedky EÚ vo výške 27,2 mil. EUR na odstránenie znečistenia, ku ktorému došlo v čase, keď už platili právne predpisy EÚ v oblasti životného prostredia. Prevádzkovatelia zodpovední za skládky komunálneho odpadu nedodržiavali platné právne predpisy v oblasti životného prostredia. Verejné orgány zodpovedné za dohľad nad týmito lokalitami nezaväzovali týchto prevádzkovateľov, aby odstránili znečistenie, ktoré spôsobili. Toto využívanie finančných prostriedkov EÚ nie je v súlade so zásadou „znečisťovateľ platí“, ako je znázornené v rámčeku 3.

Neexistencia finančného zabezpečenia na pokrytie environmentálnej zodpovednosti zvyšuje riziko, že náklady budú znášať daňoví poplatníci

Ak prevádzkovatelia nemajú dostatočné finančné zabezpečenie, nemusia byť schopní znášať náklady na nápravu znečistenia, ktoré spôsobili (body 56 – 62). Takúto situáciu sme zaznamenali pri štyroch takýchto sanačných projektoch v hodnote 33 mil. EUR, v rámci ktorých prevádzkovateľ, identifikovaný ako strana zodpovedná za znečistenie, zbankrotoval. V dôsledku toho sa na dekontamináciu pôdy a vody museli použiť verejné prostriedky. Je to v rozpore so zásadou „znečisťovateľ platí“, ako je znázornené v rámčeku 4.

Závery a odporúčania

Zásada „znečisťovateľ platí“ je základom environmentálnej politiky Európskej únie (EÚ) a vyžaduje, aby znečisťovatelia znášali náklady na znečistenie vyplývajúce z ich činností, vrátane nákladov na opatrenia, ktoré boli prijaté na predchádzanie znečisteniu, kontrolu a odstránenie znečistenia, a náklady, ktoré to pre spoločnosť predstavuje.

Preskúmali sme rámec politík EÚ pre zásadu „znečisťovateľ platí“, pričom sme sa zamerali na jej uplatňovanie v oblastiach environmentálnej politiky EÚ, opatrenia Komisie týkajúce sa smernice o environmentálnej zodpovednosti a na to, či bol rozpočet EÚ chránený pred tým, aby sa použil na úhradu nákladov, ktoré mali niesť znečisťovatelia.

Celkovo sme zistili, že zásada „znečisťovateľ platí“ sa v rôznej miere odzrkadľuje a uplatňuje v jednotlivých environmentálnych politikách EÚ a jej rozsah a uplatnenie sú neúplné. Opatrenia Komisie na podporu vykonávania smernice o environmentálnej zodpovednosti členskými štátmi nevyriešili hlavné nedostatky. Rozpočet EÚ sa niekedy využíva na financovanie sanačných opatrení, ktorých náklady by v súlade so zásadou „znečisťovateľ platí“ mali znášať znečisťovatelia.

Zásada „znečisťovateľ platí“ sa v rôznych environmentálnych politikách EÚ uplatňuje odlišne. Pokiaľ ide o priemyselné emisie, dospeli sme k záveru, že zásada „znečisťovateľ platí“ sa uplatňuje na najviac znečisťujúce priemyselné zariadenia, na ktoré sa vzťahuje smernica o priemyselných emisiách. Vlastníci zariadení musia znášať náklady na dodržiavanie podmienok stanovených v povolení, ktoré im bolo vydané, vrátane nákladov na prijatie opatrení na udržanie emisií pod povoleným stropom. Smernica o priemyselných emisiách sa nevzťahuje na menšie zariadenia a nevyžaduje, aby zariadenia hradili náklady spoločnosti na zvyškové znečistenie (body 20 – 25). Aj keď sa v právnych predpisoch EÚ o odpade vyžaduje, aby členské štáty v plnej miere uplatňovali zásadu „znečisťovateľ platí“, medzera vo financovaní zostáva veľká a na splnenie cieľov v oblasti recyklácie sú potrebné značné verejné investície (body 26 – 31). Hoci sa dosiahol pokrok pri riešení konkrétnych znečisťujúcich látok, v prípade mnohých podnikov cena vody nezahŕňa náklady na znečisťujúce látky, ktoré vypúšťajú do vody. Zásada návratnosti nákladov na vodohospodárske služby sa ťažko uplatňuje na znečistenie pochádzajúce z plošných zdrojov, napríklad z poľnohospodárstva (body 32 – 38). EÚ nestanovila všeobecný rámec na ochranu pôdy, hoci mnohé právne predpisy nepriamo prispievajú k znižovaniu environmentálnych tlakov (body 39 – 41).

Komisia by mala posúdiť regulačné a administratívne zmeny a celkový pomer nákladov a prínosov lepšieho uplatňovania zásady „znečisťovateľ platí“, najmä pokiaľ ide o:

1. zníženia emisných limitov s cieľom ďalej znižovať zvyškové znečistenie;
2. riešenia difúzneho znečisťovania vody zo všetkých zdrojov vrátane poľnohospodárstva.

Termín: koniec roka 2024

V smernici o environmentálnej zodpovednosti sa stanovuje rámec EÚ pre environmentálnu zodpovednosť založený na zásade „znečisťovateľ platí“. Zistili sme, že v smernici o environmentálnej zodpovednosti sa stanovuje čiastočné uplatňovanie zásady „znečisťovateľ platí“ v prípade environmentálnych škôd. Najnovšie dostupné údaje o vykonávaní smernice o environmentálnej zodpovednosti, hoci neúplné, poukazujú na nedostatky vo vykonávaní smernice o environmentálnej zodpovednosti v členských štátoch (body 44 – 48). V smernici o environmentálnej zodpovednosti sa jasne nevymedzujú niektoré kľúčové pojmy, čo vedie k rôznym výkladom a uplatňovaniu na úrovni členských štátov (body 49 – 55). Neexistencia povinného finančného zabezpečenia na úrovni EÚ v praxi znamená, že daňovníci znášajú náklady na nápravu, keď sa prevádzkovateľ, ktorý spôsobil environmentálnu škodu, dostane do platobnej neschopnosti (body 56 – 62). Dospeli sme k záveru, že opatrenia, ktoré Komisia doteraz prijala, neboli schopné riešiť nedostatky smernice o environmentálnej zodpovednosti.

Odporúčame Komisii, aby použila hodnotenie smernice o environmentálnej zodpovednosti očakávané v apríli 2023 na preskúmanie toho, do akej miery by bolo možné:

1. zlepšiť kritériá na vymedzenie environmentálnych škôd, na ktoré by sa mala smernica vzťahovať;
2. viac využívať nástroje poskytujúce finančné zabezpečenie.

Termín: koniec roka 2023

Našli sme projekty financované z fondov EÚ, ktoré mal financovať znečisťovateľ (body 63 – 68). V prípade, že ide o historické znečistenie a zodpovedný subjekt nemohol byť identifikovaný alebo braný na zodpovednosť, použitie verejných finančných prostriedkov bolo odôvodnené a nevyhnutné na nápravu situácie (body 65 – 66). Verejné finančné prostriedky sa používajú aj vtedy, keď zodpovedné orgány včas nepresadili právne predpisy v oblasti životného prostredia (bod 67). Chýbajúca finančná záruka na krytie environmentálnej zodpovednosti takisto prinútila orgány, aby použili verejné prostriedky na obnovu znečistených oblastí, keď sa znečisťovateľ dostal do platobnej neschopnosti (bod 68).

Komisia by mala:

1. ako dozorný orgán podmieniť využívanie finančných prostriedkov EÚ na odstránenie znečistenia vykonávaním kontrol, v spolupráci s členskými štátmi, s cieľom overiť, či príslušné orgány prijali všetky potrebné opatrenia na zabezpečenie toho, aby znečisťovateľ zaplatil za znečistenie, za ktoré je zodpovedný;
2. preskúmať možnosť zmeny právnych predpisov s cieľom stanoviť pre prevádzkovateľov povinnosť využívať finančné zabezpečenie pokrývajúce environmentálne riziká.

Lehota: 2025

Túto správu prijala komora I, ktorej predsedá Samo Jereb, člen Dvora audítorov, v Luxemburgu dňa 19. mája 2021.

Za Dvor audítorov

Klaus-Heiner Lehne
predseda

Príloha

Príloha I – Odvetvia, na ktoré sa vzťahuje smernica o priemyselných emisiách

Smernica o priemyselných emisiách sa vzťahuje na tieto odvetvia. V niektorých odvetviach sa vzťahuje len na zariadenia nad určitou veľkosťou.

• Energetika: spaľovanie palív v zariadeniach, rafinovanie minerálnych olejov a plynu, výroba koksu a splyňovanie alebo skvapalňovanie uhlia a iných palív
• Výroba a spracovanie kovov: praženie alebo spekanie kovových rúd, výroba surového železa alebo ocele a spracovanie železných a neželezných kovov
• Priemysel spracovania nerastov: výroba cementu, vápna a magnezitu, výroba azbestu, výroba výrobkov, ktorých základ tvorí azbest, a sklo, tavenie nerastných látok a pálenie keramických výrobkov
• Chemický priemysel: výroba organických a anorganických chemikálií, hnojivá, prípravkov na ochranu rastlín alebo biocídov, farmaceutických výrobkov a výbušnín
• Odpadové hospodárstvo: zneškodňovanie alebo zhodnocovanie nebezpečných odpadov, odpadov v spaľovniach odpadov alebo zariadeniach na spoluspaľovanie odpadov, odpadu neklasifikovaného ako nebezpečný a riadenie skládky odpadov
• Výroba buničiny z dreva alebo iných vláknitých materiálov, papiera alebo lepenky a druhov dosiek na báze dreva
• Predpríprava alebo farbenie textilných vlákien alebo textílií
• Vyčiňovanie koží a kožušín
• Prevádzka bitúnkov a úprava a spracovanie potravinových výrobkov zo surovín živočíšneho a rastlinného pôvodu
• Zneškodňovanie alebo recyklácia mŕtvych tiel zvierat alebo živočíšneho odpadu
• Intenzívny chov hydiny alebo ošípaných
• Povrchová úprava látok, predmetov alebo výrobkov s použitím organických rozpúšťadiel
• Výroba uhlíka alebo elektrografitu vypaľovaním alebo grafitizáciou
• Zachytávanie toku CO2 na účely geologického ukladania
• Konzervovanie dreva a výrobkov z dreva chemickými látkami
• Nezávisle čistenie odpadových vôd za špecifických okolností

Akronymy a skratky

BAT: najlepšie dostupné techniky

EEA: Európska environmentálna agentúra

ELD: smernica o environmentálnej zodpovednosti

EŠIF: európske štrukturálne a investičné fondy

IED: smernica o priemyselných emisiách

IMPEL: implementácia a vymáhanie environmentálneho práva

OECD: Organizácia pre hospodársku spoluprácu a rozvoj

WFD: rámcová smernica o vode

Slovník pojmov

Emisný limit: množstvo vyjadrené určitými špecifickými parametrami, koncentráciou a/alebo úrovňou emisií, ktorá nesmie byť prekročené počas jedného alebo viacerých časových úsekov.

Environmentálna zodpovednosť: zásada, podľa ktorej náklady na nápravu znášajú hospodárske subjekty, ktoré spôsobujú environmentálne škody.

Európsky fond regionálneho rozvoja (EFRR): fond EÚ na posilnenie hospodárskej a sociálnej súdržnosti v EÚ financovaním investícií, ktoré znižujú nerovnováhu medzi regiónmi.

Finančné zabezpečenie: akýkoľvek finančný nástroj, ako je poistná zmluva, príspevok do environmentálneho fondu, banková záruka, dlhopis alebo vlastný rezervný fond, ktorý zabezpečuje, že spoločnosť bude schopná splniť svoje finančné záväzky v prípade zodpovednosti.

Hnojivá: akékoľvek látky (syntetické alebo organické) obsahujúce jednu alebo viac rastlinných živín, ktoré sa aplikujú do pôdy s cieľom zachovať alebo zlepšiť úrodnosť.

Internalizácia: opatrenia prijaté na zabezpečenie toho, aby sa neuhradené prínosy alebo náklady zohľadňovali v cenovom zložení tovaru a služieb.

Kohézny fond: fond EÚ na zníženie hospodárskej a sociálnej nerovnosti v EÚ prostredníctvom financovania investícií v členských štátoch, ktorých hrubý národný dôchodok na obyvateľa je nižší ako 90 % priemeru EÚ.

LIFE: finančný nástroj na podporu vykonávania politiky EÚ v oblasti životného prostredia a klímy prostredníctvom spolufinancovania projektov v členských štátoch.

Najlepšie dostupné techniky (BAT): priemyselné technológie, projektovanie zariadení a prevádzkové opatrenia s najlepšími environmentálnymi vlastnosťami, ktoré sa určujú na základe posúdenia najlepších postupov v priebehu času. Použité na stanovenie limitných hodnôt emisií a podmienok povolenia.

Opatrenia v oblasti klímy: opatrenia na boj proti zmene klímy a jej vplyvom.

Rozšírená zodpovednosť výrobcu: prístup, ktorý rozširuje environmentálne povinnosti výrobcu na fázu životného cyklu výrobku po spotrebe vrátane jeho recyklácie a likvidácie.

Spoločná poľnohospodárska politika: jednotná politika EÚ pozostávajúca z dotácií a rôznych ďalších opatrení, ktoré majú zaručiť potravinovú bezpečnosť, zabezpečiť primeranú životnú úroveň poľnohospodárov EÚ, podporiť rozvoj vidieka a chrániť životné prostredie.

Zásada „znečisťovateľ platí“: zásada, ktorá vyžaduje, aby znečisťovatelia znášali náklady na znečisťovanie vyplývajúce z ich činností, vrátane nákladov na opatrenia, ktoré boli prijaté na predchádzanie znečisteniu, kontrolu a odstránenie znečistenia, a náklady, ktoré to pre spoločnosť predstavuje.

Audítorský tím

V osobitných správach EDA sa predkladajú výsledky jeho auditov, ktoré sa týkajú politík a programov EÚ alebo tém riadenia súvisiacich s konkrétnymi rozpočtovými oblasťami. EDA vyberá a navrhuje tieto audítorské úlohy tak, aby mali maximálny vplyv, pričom sa zohľadňujú riziká z hľadiska výkonnosti či zhody, výška súvisiacich príjmov alebo výdavkov, budúci vývoj a politický a verejný záujem.

Tento audit výkonnosti uskutočnila audítorská komora I – Udržateľné využívanie prírodných zdrojov, ktorej predsedá člen EDA Samo Jereb. Audit viedol člen EDA Viorel Ștefan, podporu mu poskytla Roxana Banica, vedúca kabinetu, a Olivier Prigent, atašé kabinetu, Colm Friel, hlavný manažér, Frédéric Soblet, vedúci úlohy, Roberto Resegotti, zástupca vedúceho úlohy, Georgios Karakatsanis, Katarzyna Radecka-Moroz a Anna Sfiligoi, audítori. Za grafické spracovanie zodpovedá Marika Meisenzahl. Jazykovú podporu poskytla Cathryn Lindsay.

Koncové poznámky

¹ Na základe vízie predstavenej v programe General Union Environment Action Programme to 2020.

² General Union Environment Action Programme to 2020, „Living well, within the limits of our planet”, s. 14.

³ EEA, EEA 2018 water assessment.

⁴ EEA, Contamination from local sources, 2020.

⁵ EEA, Trends and Projections in Europe 2019:.

⁶ OECD, Recommendation of the Council on Guiding Principles concerning International Economic Aspects of Environmental Policies, 2020.

⁷ Jans, Jan H. a Vedder, Hans H. B., European Environmental Law, 2008.

⁸ OECD, The Polluter-Pays Principle, Analyses and Recommendations, 1992.

⁹ OECD, Recommendation of the Council concerning the Application of the Polluter-Pays Principle to Accidental Pollution, 1989.

¹⁰ UNCED, Rio Declaration on Environment and Development, 1992.

¹¹ Zmluva o fungovaní Európskej únie.

¹² Ekologický inštitút, Updated Inventory and Assessment of Soil Protection Policy Instruments in EU Member States, 2017.

¹³ The costs of not implementing EU environmental law, záverečná správa, 2019.

¹⁴ Osobitná správa č. 13/2020 – Biodiverzita poľnohospodárskej pôdy: príspevok SPP nezastavil pokles.

¹⁵ Informácie Komisie o životnom prostredí a účinnom využívaní zdrojov v rámci politiky súdržnosti.

¹⁶ Nariadenie (EÚ) 1293/2013.

¹⁷ Pozri napríklad osobitné správy EDA č. 19/2018, 22/2016, 23/2015, 2/2015, 4/2014, 23/2012, 20/2012.

¹⁸ Pozri napríklad osobitnú správu č. 23/2018: Znečisťovanie ovzdušia: naše zdravie stále nemá dostatočnú ochranu, osobitnú správu č. 18/2020: Systém EÚ na obchodovanie s emisiami: bezodplatné prideľovanie kvót malo byť lepšie zacielené, a osobitnú správu č. XX/2021 o SPP a klíme.

¹⁹ Európska komisia, Evaluation of the Industrial Emissions Directive (IED), SWD(2020) 181 final.

²⁰ Ricardo Energy & Environment, Ex-post assessment of costs and benefits from implementing BAT under the IED, 2018.

²¹ Európsky ekologický dohovor.

²² Európska komisia, Usmernenie o štátnej pomoci v oblasti ochrany životného prostredia a energetiky na roky 2014 – 2020, Ú. v. EÚ C 200, 2014.

²³ Článok 8 ods. 4 písm. a) a b) smernice 2004/35/ES.

²⁴ EEA, Costs of air pollution from European industrial facilities 2008–2012, 2014.

²⁵ Hlavné záväzné ciele pre rôzne toky odpadu sú zhrnuté v preskúmaní Dvora audítorov č. 4: Opatrenia EÚ na riešenie problému plastového odpadu.

²⁶ Study on investment needs in the waste sector and on the financing of municipal waste management in Member States, 2019.

²⁷ OECD, Financing Water Supply, Sanitation and Flood Protection, 2020.

²⁸ OECD, Financing Water Supply, Sanitation and Flood Protection, 2020.

²⁹ Fitness Check of the WFD, SWD(2019) 439 final, s. 64.

³⁰ EEA, Use of freshwater resources in Europe, 2020.

³¹ Assessing water pollution costs of farming in France, Francúzska republika, Ministerstvo životného prostredia, oddelenie ekonómie, hodnotenia a integrácie udržateľného rozvoja, Štúdie a dokumenty č. 52, 2011.

³² Fitness Check of the WFD, SWD(2019) 439 final.

³³ Ascott, M.J., Gooddy, D.C., Wang, L. a kol., Global patterns of nitrate storage in the vadose zone, 2017.

³⁴ Ekologický inštitút, Updated Inventory and Assessment of Soil Protection Policy Instruments in EU Member States, 2017.

³⁵ Odhad pre EÚ25 (vrátane Spojeného kráľovstva okrem Bulharska, Chorvátska a Rumunska), Impact Assessment of the Thematic Strategy on Soil Protection, SEC(2006) 620.

³⁶ JRC, Status of local soil contamination in Europe, 2018.

³⁷ SWD/2016/0121 final, s. 21.

³⁸ SWD/2016/0121 final, s. 37 a 70.

³⁹ Multi-Annual ELD Work Programme (MAWP) for the period 2017 – 2020.

⁴⁰ Multi-Annual ELD Rolling Work Programme (MARWP) for the period 2021 – 2024.

⁴¹ Článok 2 smernice 2004/35/ES.

⁴² SWD/2016/0121 final, s. 60.

⁴³ 18th to 22nd ELD Government expert group meeting reports.

⁴⁴ Odôvodnenie 9, uznesenie Európskeho parlamentu z 26. októbra 2017.

⁴⁵ Nariadenie (EÚ) 2019/1010.

⁴⁶ Oznámenie Komisie 2021/C 118/01.

⁴⁷ Terms of reference of the IMPEL project.

⁴⁸ SWD/2016/0121 final, s. 35.

⁴⁹ Článok 14 smernice 2004/35/ES.

⁵⁰ Fogleman, V., Improving financial security in the context of the Environmental Liability Directive, 2020, s. 127 – 128.

⁵¹ Fogleman, V., Improving financial security in the context of the Environmental Liability Directive, 2020.

⁵² Multi-Annual ELD Rolling Work Programme (MARWP) for the period 2021 – 2024, s. 8 – 9.

⁵³ Usmernenie o štátnej pomoci v oblasti ochrany životného prostredia a energetiky na roky 2014 – 2020, 2014/C 200.

⁵⁴ EEA, Soil contamination: the unsettling legacy of industrialisation, 2019.

⁵⁵ Rozsudok SDEÚ z 26. apríla 2007 vo veci C-135/05.

⁵⁶ Identifikácia potrieb pre obnovu Európy, COM(2020) 456.

Harmonogram

Kontakt

EURÓPSKY DVOR AUDÍTOROV
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Otázky: eca.europa.eu/sk/Pages/ContactForm.aspx
Webová stránka: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Viac doplňujúcich informácií o Európskej únii je k dispozícii na internete. Sú dostupné cez server Európa (http://europa.eu).

Luxemburg: Úrad pre vydávanie publikácií Európskej únie, 2021.

AUTORSKÉ PRÁVA

© Európska únia, 2021.

Politika týkajúca sa opakovaného použitia materiálov Európskeho dvora audítorov (EDA) je stanovená v rozhodnutí Európskeho dvora audítorov č. 6/2019 o politike otvoreného prístupu a opakovanom použití dokumentov.

Pokiaľ sa nestanovuje inak (napr. v osobitnom upozornení o autorských právach), obsah materiálov EDA vo vlastníctve EÚ podlieha licencii Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). To znamená, že opakované použitie je povolené pod podmienkou, že sa náležite uvedie zdroj a označia prípadné zmeny. Používateľ nesmie skresliť pôvodný význam či myšlienku dokumentov. EDA nenesie zodpovednosť za žiadne dôsledky opakovaného použitia.

V prípade, že konkrétny materiál zobrazuje alebo opisuje identifikovateľné súkromné osoby, napr. fotografie zamestnancov EDA, alebo ak obsahuje prácu tretej strany, používateľ je povinný získať dodatočné povolenie. Ak je súhlas udelený, ruší a nahrádza sa ním uvedené všeobecné povolenie a jasne sa vymedzí každé prípadné obmedzenie týkajúce sa použitia.

V prípade použitia či šírenia obsahu materiálov, ktoré EÚ nevlastní, je potrebné žiadať povolenie priamo od držiteľov autorských práv.

Politika EDA týkajúca sa opakovaného použitia materiálov sa nevzťahuje na softvér ani dokumenty, ktoré podliehajú právam priemyselného vlastníctva, ako sú patenty, ochranné známky, zapísané dizajny, logá a názvy, a používateľovi sa na ne licencia neposkytuje.

V súbore webových sídiel inštitúcií Európskej únie v rámci domény europa.eu sa uvádzajú odkazy na sídla tretích strán. Keďže sú mimo kontroly EDA, odporúčame Vám oboznámiť sa s ich politikami ochrany osobných údajov a autorských práv.

Použitie loga Európskeho dvora audítorov

Logo Európskeho dvora audítorov sa nesmie použiť bez predchádzajúceho súhlasu Európskeho dvora audítorov.

Obráťte sa na EÚ

Osobne
V rámci celej EÚ existujú stovky informačných centier Europe Direct. Adresu centra najbližšieho k vám nájdete na tejto webovej stránke: https://europa.eu/european-union/contact_sk.

Telefonicky alebo e-mailom
Europe Direct je služba, ktorá odpovedá na vaše otázky o Európskej únii. Túto službu môžete kontaktovať:

• prostredníctvom bezplatného telefónneho čísla: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektorí operátori môžu tieto hovory spoplatňovať),
• prostredníctvom štandardného telefónneho čísla: +32 22999696, alebo
• e-mailom na tejto webovej stránke: https://europa.eu/european-union/contact_sk.

Vyhľadávanie informácií o EÚ

Online
Informácie o Európskej únii sú dostupné vo všetkých úradných jazykoch Európskej únie na webovej stránke Europa: https://europa.eu/european-union/index_sk.

Publikácie EÚ
Publikácie EÚ, bezplatné alebo platené, si môžete stiahnuť alebo objednať z kníhkupectva na webovej stránke https://op.europa.eu/sk/publications. Ak chcete získať viac než jeden výtlačok bezplatných publikácií, obráťte sa na službu Europe Direct alebo vaše miestne informačné centrum (pozri https://europa.eu/european-union/contact_sk).

Právo EÚ a súvisiace dokumenty
Prístup k právnym informáciám EÚ vrátane všetkých právnych predpisov EÚ od roku 1952 vo všetkých úradných jazykoch nájdete na webovej stránke EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.

Otvorený prístup k údajom z EÚ
Portál otvorených dát EÚ (http://data.europa.eu/euodp/sk.) poskytuje prístup k súborom dát z EÚ. Dáta možno stiahnuť a opätovne použiť bezplatne na komerčné aj nekomerčné účely.