Põhimõtte „saastaja maksab“ ebajärjekindel kohaldamine ELi keskkonnapoliitikas ja -meetmetes

Kokkuvõte

Põhimõte „saastaja maksab“ on üks peamisi Euroopa Liidu (EL) keskkonnapoliitika aluspõhimõtteid. Põhimõtte kohaldamine tähendab, et saastajad kannavad oma saastekulud, sealhulgas saaste vältimiseks, kontrollimiseks ja heastamiseks võetud meetmete kulud ning sellega ühiskonnale kaasnevad kulud. Seda põhimõtet kohaldades motiveeritakse saastajaid vältima keskkonna kahjustamist ja neid peetakse nende põhjustatava saaste eest vastutavaks. Parandusmeetmete kulud katab ka saastaja, mitte maksumaksja.

Käesolevas aruandes keskendutakse sellele, kas põhimõtet rakendati hästi neljas ELi keskkonnapoliitika valdkonnas: tööstussaaste, jäätmed, vesi ja pinnas. Hindasime, kas Euroopa Komisjoni (edaspidi „komisjon“) keskkonnavastutuse direktiiviga seotud meetmed majandustegevusest tuleneva keskkonnakahjustuse reguleerimiseks on andnud tulemusi. Lõpuks hindasime, kas komisjon ja liikmesriigid kaitsesid ELi eelarvet kulude eest, mida oleksid pidanud maksma saastajad. Ajavahemikul 2014–2020 on ELi kavandatud ühtekuuluvuspoliitika ja programmi LIFE eelarve ligikaudu 29 miljardit eurot projektidele, mis on suunatud konkreetselt keskkonnakaitsele. Uurisime ELi kulutusi ja meetmeid 2014.–2020. aasta mitmeaastases finantsraamistikus.

Otsustasime seda teemat auditeerida, sest:

• saaste põhjustab ühiskonnale märkimisväärset kulu ja on ELi kodanike jaoks oluline mureküsimus;
• põhimõte „saastaja maksab“ on peamine vahend Euroopa keskkonnaalaste eesmärkide tõhusaks ja õiglaseks saavutamiseks;
• käesolevas aruandes tuuakse välja võimalused põhimõtte „saastaja maksab“ paremaks integreerimiseks tulevastesse keskkonnaalastesse õigusaktidesse ja keskkonnakahjustuste parandamise projektide ELi poolsesse rahastamisse;
• aruande järeldused ja soovitused on olulised ka selleks, et Euroopa Parlament ja nõukogu saaksid kontrollida kõiki keskkonnaalaseid õigusakte ja keskkonnavastutuse direktiivi hindamist, mille komisjon viib lõpule 2023. aastal.

Üldiselt leidsime, et põhimõtet „saastaja maksab“ kajastati ja kohaldati ELi keskkonnapoliitika eri valdkondades erineval määral ning selle katvus oli puudulik. Keskkonnavastutuse puhul ei ole komisjoni meetmed, millega toetatakse keskkonnavastutuse direktiivi rakendamist liikmesriikides, lahendanud peamisi puudusi, nagu ebaselged põhimõisted ja määratlused ning rahalise tagatise puudumine maksejõuetuse korral. ELi eelarvet kasutatakse mõnikord puhastusmeetmete rahastamiseks, mida põhimõtte „saastaja maksab“ kohaselt oleksid pidanud maksma saastajad.

Soovitame komisjonil teha järgmist:

• hinnata, kas on võimalik tugevdada põhimõtte „saastaja maksab“ integreerimist keskkonnaalastesse õigusaktidesse;
• kaaluda keskkonnavastutuse direktiivi kohaldamise tugevdamist;
• kaitsta ELi rahalisi vahendeid kasutamise eest projektide rahastamiseks, mida peaks rahastama saastaja.

Sissejuhatus

Euroopa Liidu (EL) keskkonnapoliitika eesmärk on tagada, et kõik ELi kodanikud elaksid tervislikus keskkonnas, kus loodusvarasid majandatakse säästvalt ja kaitstakse bioloogilist mitmekesisust¹. Viimastel aastakümnetel on saasteainete heide õhku, vette ja pinnasesse märkimisväärselt vähenenud², kuid saastus ja keskkonnakahju on endiselt suur probleem.

Kogu ELis ei ole 26 % põhjaveekogumitest veel saavutanud head keemilist seisundit ning umbes 60 % pinnaveekogudest (jõed, järved ning ülemineku- ja rannikuveed) ei ole heas keemilises ja ökoloogilises seisundis³. ELis on umbes 2,8 miljonit ala, mis võivad olla saastatud peamiselt tööstustegevuse ja jäätmete kõrvaldamise tõttu⁴. Õhusaaste, mis on suurim keskkonnaga seotud terviserisk ELis, kahjustab ka taimestikku ja ökosüsteeme⁵.

Põhimõtte „saastaja maksab“ kujunemine

Majanduskoostöö ja Arengu Organisatsioon (OECD) võttis põhimõtte „saastaja maksab“ esmakordselt kasutusele 1972. aastal⁶. Ta märkis, et saastaja peaks kandma riigiasutuste kehtestatud saastuse vältimise ja kontrolli meetmete rakendamise kulud, et tagada keskkonna vastuvõetav seisund. Poliitikakujundajad saavad seda põhimõtet kasutada reostuse vähendamiseks ja keskkonna taastamiseks. Seda põhimõtet kohaldades motiveeritakse saastajaid vältima keskkonnakahjustusi ja neid peetakse nende põhjustatava saaste eest vastutavaks. Saastuse põhjustatud kulud katab ka saastaja, mitte maksumaksja. Majanduslikus mõttes kujutab see endast negatiivsete välismõjude kulude arvesse võtmist. Kui saastekulud nõutakse sisse saastajalt, tõuseb kaupade ja teenuste hind, et need kulud arvesse võtta. Tarbijapoolne madalamate hindade eelistamine on seega tootjatele stiimuliks turustada vähem saastavaid tooteid⁷.

Alates 1972. aastast on põhimõtte „saastaja maksab“ ulatus järk-järgult laienenud (joonis 1)⁸. Algselt keskendus põhimõte üksnes saastuse vältimise ja kontrolli kuludele, kuid hiljem laiendati seda nii, et see hõlmaks ka nende meetmete kulusid, mida ametiasutused võtsid saasteainete heitkoguste vähendamiseks. Põhimõtte edasine laiendamine hõlmas keskkonnavastutust: saastajad peaksid maksma tekitatud keskkonnakahjustuste eest ka siis, kui kahjustuse põhjustanud saastus jäi allapoole seadusega ette nähtud piirmäärasid (nn lubatav jääksaaste) või toimus see juhuslikult⁹.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

1992. aastal hõlmas ÜRO keskkonna- ja arengudeklaratsioon (mida üldiselt tuntakse Rio deklaratsioonina¹⁰) põhimõtet „saastaja maksab“ kui üht tulevase säästva arengu 27 juhtpõhimõttest.

Põhimõte „saastaja maksab“ ELis

Poliitikaraamistik

Põhimõte „saastaja maksab“ on ELi keskkonnapoliitika alus. Euroopa Liidu toimimise lepingu (2007) riigiabi puudutava artikli 191 lõikes 2¹¹ sätestatakse: „Liidu keskkonnapoliitika [---] rajaneb ettevaatusprintsiibil ja põhimõtetel, mille järgi tuleb võtta ennetusmeetmeid ja keskkonnakahjustus heastada eeskätt kahjustuse kohas, saastaja peab aga maksma“. ELi seadusandjail ei ole selle põhimõtte kohaldamise kohustust, kui nad rakendavad ELi poliitikat muudes valdkondades peale keskkonna, isegi kui neil võib olla oluline keskkonnamõju, nt transpordi-, kalandus- või põllumajanduspoliitikas.

Euroopa Komisjon vastutab põhimõttel „saastaja maksab“ põhinevate keskkonnaalaste õigusaktide ettepanekute koostamise eest, samas kui liikmesriigid vastutavad ELi keskkonnaalaste direktiivide ja määruste kohaldamise ja täitmise tagamise eest. ELi ja liikmesriikide seadusandjatel on põhimõtte „saastaja maksab“ kohaldamiseks mitmesuguseid vahendeid, nagu on näidatud joonisel 2.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda, kohandatuna Euroopa Komisjoni dokumendist „Principle of EU Environmental Law, The Polluter Pays Principle“.

Viimastel aastakümnetel on EL vastu võtnud hulgaliselt keskkonnaalaseid õigusakte. Poliitikavaldkonnad hõlmavad selliseid keskkonnateemasid nagu bioloogiline mitmekesisus, metsandus, mulla- ja maakasutus, vesi ja õhk. Muud poliitikavaldkonnad on konkreetselt suunatud saasteallikatele, nagu kemikaalid, tööstussaaste ja jäätmed. Olulised keskkonnaalased õigusaktid põhimõtte „saastaja maksab“ rakendamiseks on järgmised:

• tööstusheidete direktiivis 2010/75/EL on kehtestatud heite piirnormid, mis põhinevad ligikaudu 52 000 suurele tööstuskäitisele ELis kehtival loasüsteemil; Tööstusheidete direktiiv põhineb integreeritud käsitlusviisil, mille kohaselt tuleb lubade puhul arvesse võtta käitise keskkonnatoimet tervikuna, hõlmates näiteks saasteainete heitkoguseid, toorainekasutust, energiatõhusust ja tegevuskoha taastamist pärast sulgemist.
• jäätmete raamdirektiiv 2008/98/EÜ hõlmab jäätmekäitlust. Muudes õigusaktides käsitletakse konkreetseid küsimusi ja jäätmeliike, nagu pakendijäätmed, ühekordselt kasutatav plast, elektri- ja elektroonikaseadmed, patareid ja akud, kasutuselt kõrvaldatud sõidukid, kaevandusjäätmed, prügilad ja jäätmesaadetised;
• Veepoliitika raamdirektiiv 2000/60/EÜ hõlmab veepoliitikat ja sellega seotud direktiive, sealhulgas asulareovee puhastamise direktiivi 91/271/EMÜ ja joogiveedirektiivi (EL) 2020/2184 ning samuti üleujutuste direktiivi 2007/60/EÜ. Muud sektoripõhised õigusaktid hõlmavad veereostust, näiteks pestitsiidide direktiiv 2009/128/EÜ ja nitraadidirektiiv 91/676/EMÜ;
• Keskkonnavastutuse direktiivis 2004/35/EÜ on sätestatud ELi keskkonnavastutuse raamistik. Keskkonnavastutus tähendab, et keskkonda kahjustavad ettevõtjad vastutavad keskkonnakahjustuste parandamise eest ja seega motiveeritakse neid kahju vältima. Keskkonnavastutuse direktiivi kohaselt peab vastutav ettevõtja juhul, kui oluline keskkonnakahjustus maale, veele ja bioloogilisele mitmekesisusele tuleneb riskantseks peetavast majandustegevusest (nagu on täpsustatud keskkonnavastutuse direktiivi III lisas), võtma omal kulul kõik vajalikud parandusmeetmed. Majandustegevusalade puhul, mida ei peeta keskkonnaohtlikuks, sh põllumajanduses, nõutakse keskkonnavastutuse direktiiviga, et ettevõtjad parandaksid bioloogilisele mitmekesisusele tekitatud kahju üksnes juhul, kui see on tekkinud nende süül või hooletuse tõttu;
• Ohtlikke kemikaale ladustavate ettevõtjate suhtes kohaldatakse ka Seveso direktiivi 2012/18/EL, mille eesmärk on ohtlike ainetega seotud suurõnnetuste ärahoidmine.
• Linnudirektiiv 2009/147/EÜ ja elupaikade direktiiv 92/43/EMÜ, mida nimetatakse loodusdirektiivideks, on ELi bioloogilise mitmekesisuse poliitika alus. Loodusdirektiivide kohaselt peavad liikmesriigid kaitsma looduslikke elupaiku. Liikmesriigid võivad selleks kasutada ELi rahalisi vahendeid. Elupaikade direktiivis on selgesõnaliselt sätestatud, et põhimõtet „saastaja maksab“ saab looduskaitses vähe kasutada. Keskkonnavastutuse direktiiv hõlmab olulisi kahjustusi kaitsealustele liikidele ja elupaikadele.

Pinnasereostust käsitlevaid ELi raamõigusakte ei ole. Siiski leiti, et umbes 35 ELi seadusandlikku, strateegilist poliitika- ja rahastamisvahendit võivad olla mullakaitse seisukohast olulised¹².

ELi rahastus

Saaste tekitab ELi kodanikele märkimisväärseid kulusid. Saaste kogukulusid ühiskonnale ei ole põhjalikult hinnatud. Ühes hiljutises komisjoni tellimusel tehtud uuringus hinnati, et suutmatus täita ELi keskkonnaalaste õigusaktide nõudeid põhjustab kulusid ja saamatajäänud tulu ligikaudu 55 miljardit eurot aastas¹³.

Märkimisväärne osa ELi eelarvest on eraldatud ELi kliimamuutuste ja keskkonnaga seotud eesmärkide saavutamisele. Perioodil 2014–2020 kohustus EL kulutama vähemalt 20 % oma kogueelarvest kliimameetmetele. EL lõimib keskkonnaeesmärgid paljudesse oma rahastamisprogrammidesse. Näiteks liigitas komisjon 2014.–2020. aastal 66 miljardit eurot ühist põllumajanduspoliitikat ja 1 miljard eurot kalanduskulutusi bioloogilisele mitmekesisusele kasulikuks, kuigi hiljutisest aruandest nähtub, et see summa on üle hinnatud¹⁴.

ELi eelarvest toetatakse saastatud alade puhastamise ja keskkonnakaitse projekte peamiselt ühtekuuluvuspoliitika fondidest (st Euroopa Regionaalarengu Fondist ja Ühtekuuluvusfondist) keskkonna ja ressursitõhususe laiema teema raames ning programmist LIFE. Neist toetatakse teatavates liikmesriikides reovee puhastamiseks ja jäätmekäitluseks vajaliku taristu rajamist ning meetmeid keskkonnaseisundi jälgimiseks ja rohelise taristu arendamiseks¹⁵.

LIFE¹⁶ on ELi programm, mis käsitleb keskkonda ja kliimamuutusi. Aastateks 2014–2020 eraldati mitmeaastases finantsraamistikus keskkonna allprogrammile LIFE 2,6 miljardit eurot.

Ajavahemikul 2014–2020 on ELi kavandanud ühtekuuluvuspoliitika ja programmi LIFE eelarvest ligikaudu 29 miljardit eurot projektidele, mis on suunatud konkreetselt keskkonnakaitsele (joonis 3).

Allikas: Euroopa Kontrollikoda andmete põhjal, mis saadi 2021. aasta aprillis Euroopa Komisjoni andmebaasist ELi kavandatud kulutuste kohta ELi struktuuri- ja investeerimisfondide ning programmi LIFE keskkonna allprogrammi raames.

Auditi ulatus ja käsitlusviis

Saaste põhjustab ühiskonnale märkimisväärset kulu ja on ELi kodanike jaoks üks peamine mureküsimus. Põhimõte „saastaja maksab“ on peamine vahend Euroopa keskkonnaalaste eesmärkide tõhusaks ja õiglaseks saavutamiseks. Varasemates aruannetes leidsime juhtumeid, kus põhimõtet „saastaja maksab“ ei kohaldatud¹⁷. Me ei ole siiski varasemalt analüüsinud põhimõtte „saastaja maksab“ olemust. Käesolevas aruandes tuuakse välja võimalused põhimõtte „saastaja maksab“ paremaks integreerimiseks tulevastesse keskkonnaalastesse õigusaktidesse ja keskkonnakahjustuste parandamise projektide ELi poolsesse rahastamisse. Aruande järeldused ja soovitused on Euroopa Parlamendi ja nõukogu jaoks olulised, et kontrollida kõiki keskkonnaalaseid õigusakte ja keskkonnavastutuse direktiivi hindamist, mille komisjon viib lõpule 2023. aastal.

Uurisime ELi põhimõtte „saastaja maksab“ poliitikaraamistikku. Keskendusime järgmistele teemadele:

• kas põhimõtet rakendati hästi neljas ELi keskkonnapoliitika valdkonnas: tööstussaaste, jäätmed, vesi ja pinnas;
• kas komisjoni keskkonnavastutuse direktiiviga seotud meetmed andsid tulemusi;
• kas komisjon ja liikmesriigid kaitsesid ELi eelarvet kulude eest, mida oleksid pidanud maksma saastajad.

Uurisime ELi kulutusi ja meetmeid 2014.–2020. aasta mitmeaastases finantsraamistikus. Me ei keskendunud auditis energia- ja kliimasektorile ega õhusaastele, sest vaatlesime neid teemasid mitmes teises aruandes¹⁸. Me ei käsitlenud liikmesriikide keskkonnamakse.

Meie audititöö hõlmas järgmist:

• vaatasime läbi komisjoni ja asjaomaste asutuste aruanded ning muud meetmed, mis on seotud põhimõtte „saastaja maksab“ kohaldamisega ELi poliitikavaldkondades;
• saime selgitusi liikmesriikide ametiasutustelt, kes vastutavad keskkonnavastutuse direktiivi rakendamise eest Itaalias, Poolas ja Portugalis. Valisime need liikmesriigid keskkonnavastutuse direktiivi alusel teatatud juhtumite arvu alusel ja võttes arvesse geograafilist tasakaalu;
• kontrollisime 42 keskkonnakahjustuste parandamise projekti. Selleks valisime välja projektid, mille eesmärk oli keskkonna taastamine ja mida rahastati (180 miljoni eurot) ühtekuuluvuspoliitika fondidest ja programmist LIFE Itaalias, Poolas ja Portugalis ajavahemikul 2014–2020. Valisime need projektid, sest nendega rahastati inimtegevusest tingitud saastest puhastamisega seotud tööd.

Tähelepanekud

Põhimõte „saastaja maksab“ on ELi keskkonnaalaste õigusaktide alus

Uurisime, kuidas EL integreeris põhimõtte „saastaja maksab“ peamistesse õigusvaldkondadesse, nagu tööstusheidete direktiiv, jäätmete raamdirektiiv, veereostust käsitlev veepoliitika raamdirektiiv ning mitmesugused pinnasereostusega seotud direktiivid ja määrused. Kontrollisime, kas need sisaldavad sätteid põhimõtte „saastaja maksab“ kohaldamiseks ja millises ulatuses vastutasid saastajad oma saaste eest.

Põhimõtet „saastaja maksab“ kohaldatakse kõige saastavamate käitiste suhtes, kuid jääksaaste maksumus ühiskonnale on endiselt suur

Allikas: Eurostat ja Euroopa Keskkonnaamet.

Tööstusheidete direktiiv hõlmab 33 tööstussektorit (I lisa). Mõnes tööstussektoris hõlmab see kõiki käitisi. Teistes hõlmab see suuremaid käitisi (näiteks elektrijaamad, mille summaarne nimisoojusvõimsus on üle 50 megavati).

Hõlmatud käitised vajavad tegutsemiseks luba, millega kehtestatakse erieeskirjad ja heite piirnormid, mis põhinevad parima võimaliku tehnika alastel järeldustel. Parima võimaliku tehnika alased järeldused pakuvad tehnilisi lahendusi reostuse piiramiseks, säilitades samas tööstuskäitiste majandusliku elujõulisuse. Komisjon vaatab parima võimaliku tehnika alased järeldused korrapäraselt läbi ja ajakohastab neid, kõik asjaomased olemasolevad käitised peavad neid järgima pärast nelja-aastast üleminekuperioodi ning uued käitised peavad koheselt nõudeid täitma. Liikmesriikide ametiasutused kontrollivad tööstusheidete direktiiviga hõlmatud käitisi, karistavad nõuetele mittevastavaid käitisi ja kõige tõsisematel juhtudel sulgevad need.

Komisjon avaldas 2020. aastal tööstusheidete direktiivi¹⁹ hindamise, mis näitas, et kõigi tööstusheidete direktiivi kohaldamisalasse kuuluvate käitiste põhjustatud õhusaastest tulenenud kahju summa vähenes aastatel 2010–2017 ligikaudu 50 %. Komisjon hindas tööstusheidete direktiiviga seotud kulusid ja saadavat kasu teatavates sektorites: näiteks raua- ja terasesektoris läheb tööstusheidete direktiivi järgimine maksma ligikaudu 90 miljonit eurot aastas, samas kui saastuse vältimisega säästetakse 932 miljonit eurot aastas²⁰. Komisjon teatas oma teatises Euroopa rohelise kokkuleppe²¹ kohta, et teeb ettepaneku vaadata läbi ELi meetmed, mis käsitlevad suurtest tööstuskäitistest lähtuvat saastet.

Käitiste omanikud peavad kandma oma tööstusheidete direktiivi kohaste lubade tingimuste täitmisega seotud kulud. See hõlmab meetmete võtmist heitkoguste hoidmiseks seadusega ettenähtud piirides, mis tähendab, et need võtavad arvesse saastuse vältimise ja kontrolli kulusid. Avaliku sektori vahenditest võib siiski toetada meetmeid, mis lähevad kaugemale olemasolevatest standarditest²². Kui käitised põhjustavad olulise keskkonnakahjustuse, kohaldatakse nende suhtes keskkonnavastutuse direktiivi (punktid 42–62), mis tähendab, et nad peavad maksma kahjustuste parandamise eest. Enamik liikmesriike (17) ei pane käitistele vastututust, kui keskkonnakahjustus tekkis nende loa alusel lubatud heitkogustest²³ ning käitis ei olnud süüdi ega hooletu.

Tööstusheidete direktiiv hõlmab kõige saastavamaid tööstuskäitisi, nagu on üksikasjalikult kirjeldatud punktis 20. Tööstusheidete direktiivis ei nõuta, et käitised kannaksid jääksaaste mõjust ühiskonnale tulenevaid kulusid. Euroopa Keskkonnaameti (EEA) 2014. aasta hinnangu kohaselt oli ajavahemikul 2008–2012 14 000 suure tööstuskäitise tekitatud õhusaaste jääkkahju ühiskonnale 329–1053 miljardit eurot²⁴.

Leidsime kontrollitud 42 keskkonnakahjustuste parandamise projekti hulgast projekti, mille eesmärk oli tegeleda ühe suure terase- ja rauatehase tekitatud reostusega, mis ei vastanud tööstusheidete direktiivile (1. selgitus).

Jäätmeid käsitlevad õigusaktid kajastavad põhimõtet „saastaja maksab“, kuid ei taga, et saastajad katavad kõik saastega seotud kulud

Allikas: kõik andmed saadi Eurostatilt.

Jäätmed on õhu, vee ja pinnase saastamise allikas. ELi jäätmealase õigusraamistiku eesmärk on rakendada jäätmehierarhiat (joonis 6), et vähendada jäätmeid ja kasutada vältimatuid jäätmeid ressursina.

Allikas: jäätmete raamdirektiiv.

Direktiiviga nõutakse liikmesriikidelt siduvate eesmärkide täitmist²⁵. Näiteks 55 % olmejäätmetest tuleks 2025. aastaks korduskasutamiseks või ringlussevõtuks ette valmistada (see osakaal peab 2030. aastaks suurenema 60 %-ni ja 2035. aastaks 65 %-ni, kusjuures prügilasse tohib suunata vaid kuni 10 % olmejäätmetest).

Jäätmete raamdirektiivis on sätestatud, et „kooskõlas „saastaja maksab“ põhimõttega peab jäätmekäitluse, sealhulgas vajaliku taristu ja selle toimimise kulud kandma esmane jäätmetekitaja või jäätmete praegune või eelmine valdaja“. Liikmesriigid otsustavad, kas jäätmekäitluse kulud peab kandma lõppkasutaja (nt tarbija, kes jäätmeid kõrvaldab) või osaliselt või täielikult jäätmeks muutunud toote tootja. Seda nimetatakse laiendatud tootjavastutuseks. Laiendatud tootjavastutus ei ole ainuke viis põhimõtte „saastaja maksab“ rakendamiseks. Näiteks plastkandekottide direktiivis nõutakse liikmesriikidelt selliste meetmete võtmist nagu tarbimise vähendamiseks riigi tasandil eesmärkide seadmine ja/või majandushoobade kasutamine (nt tasud, maksud).

Laiendatud tootjavastutuse süsteemid panevad tootjad vastutama oma toodete käitlemise eest, kui need muutuvad jäätmeteks. Tootjate ja tarbijate makstav hind kajastab seega jäätmekäitluskulusid, vähendades seeläbi avaliku sektori ja maksumaksjate kulusid. Samuti motiveerivad need tootjaid töötama välja keskkonnahoidlikumaid tooteid, millega välditakse tarbetuid jäätmeid. Laiendatud tootjavastutuse süsteemid on kohustuslikud teatavate jäätmevoogude puhul, nagu elektri- ja elektroonikajäätmed, patareid, akud ja sõidukid, ning 2024. aastaks nõutakse neid kõigi pakendijäätmete, ühekordselt kasutatava plasti ja kalapüügivahendite puhul.

Kodanikelt või ettevõtjatelt nõutavad maksud peaksid olema proportsionaalsed tekitatud jäätmetega ja võtma arvesse tekitatud keskkonnakahjustust. Ühes jäätmekäitluse rahastamist käsitlevas uuringus²⁶ märgiti, et „tõendid viitavad sellele, et keskkonnaalast välismõju võetakse kodumajapidamiste makstavates kasutustasudes arvesse vaid piiratud ulatuses“.

Ajavahemikul 2014–2020 kavandati ELi eelarvest eraldada peamiselt ühtekuuluvuspoliitika kaudu 4,3 miljardit eurot jäätmete kogumiseks, sortimiseks ja töötlemiseks mõeldud jäätmekäitlustaristu rahastamiseks.

Saastajad ei kanna kõiki veereostusega seotud kulusid

Allikas: kõik andmed pärinevad Euroopa Keskkonnaameti dokumendist „2018 European waters assessment“.

Vee raamdirektiiviga kehtestatakse ühine raamistik igat liiki vee kaitsmiseks ELis ja vee kvaliteedi edasise halvenemise vältimiseks. Raamdirektiivis seatakse eesmärgid pinna- ja põhjaveekogumitele.

OECD hinnangul²⁷ kulutavad liikmesriigid veevarustusele ja kanalisatsioonile juba ligikaudu 100 miljardit eurot aastas ning nad (välja arvatud Saksamaa) peavad seda summat suurendama rohkem kui 25 %, et täita reovee puhastamist ja joogivett käsitlevate ELi õigusaktide eesmärgid. See ei hõlma investeeringuid, mis on vajalikud olemasoleva taristu uuendamiseks või veepoliitika raamdirektiivi ja üleujutuste direktiivi eesmärkide saavutamiseks.

Veepoliitika raamdirektiivi artikli 9 kohaselt peavad liikmesriigid arvesse võtma „veevarustusteenuste kulude, sealhulgas keskkonna- ja ressursikulude katmise põhimõtet [---] ning järgides eelkõige põhimõtet, et saastaja maksab“. Liikmesriigid peavad tagama, et tööstus-, põllumajandus- ja majapidamissektori osalus veevarustusteenuste kulude katmises oleks nende veekasutusega võrreldes piisav. Joonisel 8 on näidatud veekasutus majandussektorite kaupa.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda Euroopa Keskkonnaameti andmete põhjal Euroopa Keskkonnaameti liikmete ja koostööd tegevate riikide kohta.

Liikmesriigid võivad oma veehinnapoliitika kehtestamisel võtta arvesse kulude katmise sotsiaalset, keskkonnaalast ja majanduslikku mõju. Seetõttu on neil õigus otsustada, kes, kui palju ja millise teenuse eest peaks maksma. Euroopa Liidu Kohtu otsus C- 525/12 kinnitas, et liikmesriigid ei pea kulude katmise põhimõtet tingimata kohaldama kogu veekasutuse suhtes.

ELis maksavad kasutajad keskmiselt umbes 70 % veevarustusteenuste osutamise kuludest (veetariifide kaudu), samas kui ülejäänud 30 % rahastatakse avaliku sektori vahenditest, kuigi piirkondade ja liikmesriikide vahel on märkimisväärseid erinevusi²⁸. ELi kodumajapidamised maksavad tavaliselt suurema osa veevarustus- ja kanalisatsiooniteenuste kuludest²⁹, kuigi nad tarbivad ainult 10 % veest, nagu on näidatud joonisel 8. Kõige väiksema panuse annab põllumajandussektor, mis avaldab enim survet taastuvatele mageveevarudele³⁰. Ühe 2011. aasta uuringu kohaselt tähendas põllumajandusest tingitud saaste sellest Prantsusmaal kõige enam mõjutatud piirkondades kuni 494 euro suurust kulu leibkonna kohta³¹.

Komisjon tegi 2019. aastal³² kindlaks, et liikmesriigid peavad tegema täiendavaid edusamme keskkonna- ja ressursikulude lõimimisel veehinna kujundamisse. Kuigi konkreetsete saasteainete arvesse võtmisel on tehtud edusamme, ei kata paljude ettevõtete jaoks veehind kõiki nende poolt vette lastavate saasteainetega seotud kulusid.

Kulude katmise põhimõtet on keeruline kohaldada saaste suhtes, mis pärineb hajureostusallikatest, näiteks põllumajandusest, kus saastajaid on raske kindlaks teha. Põllumajandussektor ei pea sageli maksma reovee puhastamise eest, sest enamik vett, mida ta kasutab, ei juhita kanalisatsiooni (ja seetõttu vett ei puhastata). ELis on nitraatide ja pestitsiidide hajusaastumine põllumajanduses peamine põhjus, miks põhjavesi ei suuda saavutada head keemilist seisundit. Nitraadireostus kujutab endast suurt ohtu põhjaveekogumite tulevikule: eksperdid on juhtinud tähelepanu sellele³³, et pinnase ja põhjaveekogumi vahel asuvatesse kaljustesse kihtidesse on ladestunud tohutus koguses nitraate. Kuna nitraadid liiguvad läbi kivimite aeglaselt, võib saasteainete jõudmine põhjaveekogumisse kesta sajandi või kauem, mis lükkab edasi põllumajandustavade muutumise mõju põhjavee kvaliteedile.

Puudub ELi üldine õigusraamistik pinnasereostuse eest kaitsmiseks

Allikas: EEA Signals 2019, Teadusuuringute Ühiskeskus, „Status of local soil contamination in Europe“, Eionet National Reference Centre Soil.

Pinnasereostuse ennetamisele ja vähendamisele aitavad kaasa mitmesugused ELi direktiivid ja määrused, mis hõlmavad kõige rohkem pinnast survestavaid sektoreid, nagu tööstus ja põllumajandus (nt punktid 20–25 ja 38). Komisjon tegi 2006. aastal ettepaneku võtta vastu mullakaitse raamdirektiiv, mis hõlmas pinnase saastumise ja degradeerumise vältimist ning saastatud alade kindlakstegemist, registreerimist ja parandamist. Euroopa Parlament võttis ettepaneku kohta vastu positiivse arvamuse, kuid nõukogu mitte. Komisjon võttis ettepaneku 2014. aasta mais tagasi.

Pinnasereostuse ja saastatud alade puhastamise valdkonnas puuduvad kogu ELi hõlmavad ühised eesmärgid. Üks komisjoni rahastatud uuring³⁴ näitas, et mõnes liikmesriigis kehtisid väga ulatuslikud riigisisesed õigusaktid, samas kui teistes ei võetud mullakaitse valdkonnas koordineeritud meetmeid.

Komisjon hindas 2006. aastal saastatud pinnase puhastamise kogumaksumuseks ELis 119 miljardit eurot³⁵. Avaliku sektori eelarvest, sealhulgas ELi vahenditest, rahastatakse rohkem kui 42 % keskkonnakahjustuste parandamise tegevusest³⁶: paljud saastavad tegevused toimusid ammu, mistõttu on suurem oht, et saastajaid kas ei ole enam olemas, neid ei ole võimalik kindlaks teha või nad on maksejõuetud. Lisaks on põhimõtet „saastaja maksab“ keeruline kohaldada hajusa pinnasereostuse korral, kuna on keeruline omistada vastutust konkreetsetele saastajatele.

Komisjoni tegevuskava keskkonnavastutuse direktiivi toimimise parandamiseks ei andnud oodatud tulemusi

Vaatasime läbi keskkonnavastutuse direktiivi 2016. aasta hindamise ja uurisime, kas komisjoni poolt sellele reageerimiseks võetud meetmed on leitud puudused hiljem kõrvaldanud.

Pärast keskkonnavastutuse direktiivi hindamist võttis komisjon vastu tegevuskava leitud puuduste kõrvaldamiseks

Direktiivis nõuti, et:

• liikmesriigid esitaksid komisjonile andmed kõigi keskkonnavastutuse direktiivi alusel ajavahemikul 2007–2013 parandatud keskkonnakahjustuse juhtumite kohta 2013. aasta aprilliks, seejärel 2022. aastal ja seejärel iga viie aasta tagant;
• komisjon esitaks Euroopa Parlamendile ja nõukogule aruande 2014. aastal, seejärel 2023. aastal ja seejärel viieaastaste tsüklite kaupa.

Liikmesriigid teatasid 1230-st keskkonnavastutuse direktiivi alusel käsitletud juhtumist ajavahemikul 2007–2013³⁷. Nagu on näidatud joonisel 10, oli juhtumite arv liikmesriigiti väga erinev: kaks riiki – Ungari ja Poola – teatasid üle 85 % juhtumite koguarvust. Komisjoni talituste töödokumendis jõuti järeldusele, et nende suurte erinevuste peamine põhjus oli keskkonnavastutuse direktiivi ebaühtlane kohaldamine liikmesriikides³⁸.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda komisjoni 2016. aasta hindamise põhjal.

Komisjoni keskkonnavastutuse direktiivi 2016. aasta hindamise käigus jõuti järeldusele, et see on endiselt asjakohane ja et liikmesriigid on teinud edusamme oma eesmärkide saavutamisel. Siiski leiti, et vastutuskorra tõhusust ja tulemuslikkust – kas poliitika kujundamise või rakendamise seisukohast – takistasid järgnevad probleemid:

• puuduvad järjepidevad ja võrreldavad andmed keskkonnavastutuse direktiivi rakendamise kohta;
• sidusrühmade vähene teadlikkus sellest korrast;
• ebaselged põhimõisted ja määratlused;
• kohaldamisala piirangud, mis tulenevad eranditest ja kaitsemehhanismidest;
• rahalise tagatise puudumine maksejõuetuse korral.

Kirjeldatud hindamise põhjal võttis komisjon pärast liikmesriikide ekspertidega konsulteerimist vastu keskkonnavastutuse direktiivi mitmeaastase tööprogrammi aastateks 2017–2020³⁹, et kõrvaldada tuvastatud puudused. 2020. aastal kiitis komisjon heaks uue tööprogrammi, mis sisaldab meetmeid ajavahemikuks 2021–2024⁴⁰.

Ühe meetmega käsitleti andmete esitamise probleemi. Hindamises jõuti järeldusele, et esitatud andmete kvaliteet oli halb ja takistas komisjonil teha keskkonnavastutuse direktiivi rakendamise kohta usaldusväärseid järeldusi. Hindamises märgiti, et kuigi mõned liikmesriigid esitasid üksikasjalikke ja hästi struktureeritud andmeid, ei esitanud teised täieliku hindamise jaoks kogu vajalikku teavet.

Andmete sidususe ja kvaliteedi parandamiseks töötas komisjon 2017. aastal välja keskkonnavastutuse direktiivi infosüsteemi. Süsteem siiski ei toimi. Komisjon kavatseb julgustada infosüsteemi kasutamist, pidades liikmesriikidega arutelusid selle üle, kuidas korraldada andmete kogumist riikide tasandil. Võttes arvesse õigussüsteemide erinevusi, puudub kindlus, et see uus süsteem toetab järjepidevat analüüsi kogu ELis.

Keskkonnavastutuse direktiivi põhimõisted on endiselt määratlemata

Keskkonnavastutuse direktiivis määratletakse kolm keskkonnakahjustuse liiki, mis kuuluvad selle kohaldamisalasse, st kaitsealustele liikidele ja looduslikele elupaikadele, veevarudele ja pinnasele⁴¹. Direktiivi kohaldatakse, kui keskkonnakahjustust peetakse oluliseks. Direktiivis ei täpsustata kahjustuste hindamise ega vee- ja maakahju olulisuse läve kindlaksmääramise kriteeriume.

Komisjoni 2016. aasta hindamine näitas, et keskkonnavastutuse direktiivi põhimõistete („keskkonnakahjustused“ ja „olulisus“) selguse ja ühetaolise kohaldamise puudumine takistas saavutada direktiivi eesmärki, milleks on ELi keskkonnakaitse kõrge tase⁴².

Selle tõlgendamine, mis kujutab endast olulist keskkonnakahjustust ja mille suhtes seetõttu kohaldatakse direktiivist tulenevat põhimõtet „saastaja maksab“, on liikmesriigiti väga erinev. Sündmus, mis käivitab keskkonnavastutuse direktiivi kohaldamise ühes liikmesriigis, ei pruugi käivitada seda teises liikmesriigis. Konkreetselt „pinnasele tekitatud kahju“ määratluse puhul viidatakse keskkonnavastutuse direktiivis üksnes kahjule, mis põhjustab märgatavat ohtu inimeste tervisele, kuid mitte keskkonnale.

2017. –2020. aasta mitmeaastase tööprogrammi raames kasutas komisjon töövõtjat, et koostada ühisseisukoha dokument, milles selgitatakse põhjalikumalt keskkonnavastutuse direktiivi põhimõisteid. Komisjon ega liikmesriigid ei ole seda kinnitanud⁴³.

2017. aastal märkis Euroopa Parlament, et „mõiste „olulise keskkonnakahjustuse künnis“ erinev tõlgendamine ja kohaldamine on üks peamisi keskkonnavastutuse direktiivi mõjusa ja ühetaolise kohaldamise ees seisvaid tõkkeid“⁴⁴. Euroopa Parlament kutsus komisjoni üles „keskkonnakahjustuse“ määratlust läbi vaatama ja selgitama „olulisuse künnise“ mõistet.

Keskkonnavastutuse direktiivi 2019. aasta muudatusega⁴⁵ nõuti, et komisjon töötaks 2020. aasta lõpuks välja suunised mõiste „keskkonnakahjustus“ kohta. Pärast liikmesriikidega konsulteerimist avaldas komisjon 2021. aasta märtsis⁴⁶ teatise mõiste „keskkonnakahjustus“ õigusliku tõlgendamise kohta. Komisjoni tõlgendus ei ole siduv ega sisalda konkreetseid kriteeriume või künniseid, alates millest keskkonnavastutuse direktiivi tuleks kohaldada, kuna see eeldaks õigusaktide muutmist.

Keskkonnaõiguse rakendamise ja jõustamise Euroopa Liidu võrgustik (IMPEL) tegi kindlaks, et liikmesriikide erialaspetsialistid peaksid jagama keskkonnakahjustuse tuvastamise, identifitseerimise ja kindlaksmääramise kogemusi. Selle vajaduse täitmiseks töötab IMPEL välja sidusrühmadele mõeldud käsiraamatut, milles määratletakse üksikasjalikult keskkonnakahju hindamise kriteeriumid, ning mille ta kavatseb avaldada 2021. aastal⁴⁷. Komisjon märkis oma 2021.–2024. aasta tööprogrammis, et ta kavatseb „teha koostööd IMPELi projektiga ja kasutada projekti väljundeid osana suutlikkuse suurendamisest“. Komisjon ei ole oma 2021.–2024. aasta tööprogrammis selle kohta konkreetseid meetmeid ette näinud.

Osa liikmesriikidest nõuab, et tööstusettevõtted kindlustaksid end keskkonnariskide vastu

Kui keskkonnakahjustuse parandamiskulud ületavad ettevõtja vara, ei ole ettevõtjal maksejõuetuse korral võimalik parandusmeetmeid lõpule viia, seega jäävad kulud maksumaksja kanda.

Liikmesriigid ei olnud kohustatud esitama teavet perioodi 2007–2013 aruandlustsükli parandusmeetmete kulude kohta. Kaksteist liikmesriiki esitasid teabe selliste kulude kohta: 96 % keskkonnakahjustuste parandamise projektidest läks maksma alla 1 miljoni euro⁴⁸. Meie analüüs parandusmeetmete projektide kohta, mille kulud kaeti ELi eelarvest, näitas, et need olid sageli seotud juhtumitega, kus parandusmeetmete kulud olid ettevõtja finantssuutlikkusega võrreldes märkimisväärsed ja finantstagatis puudus (punkt 68).

Keskkonnavastutuse direktiivis nõutakse, et liikmesriigid „soodustaksid rahaliste tagatiste ja turgude arengut, et võimaldada ettevõtjatel kasutada rahalisi tagatisi oma kohustuste täitmiseks“⁴⁹. Rahaline tagatis võib muu hulgas olla kindlustuspoliis, keskkonnafondi tehtud makse, pangatagatis, võlakiri või oma reserv. Liikmesriigid ei ole kohustatud seda rahalist tagatist kohustuslikuks muutma.

Seitse liikmesriiki (Tšehhi, Iirimaa, Hispaania, Itaalia, Poola, Portugal ja Slovakkia) nõuavad mõne või kõigi keskkonnakohustuste puhul rahalist tagatist, nagu on näidatud joonisel 11.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda Stevens & Bolton LLP aruande andmete põhjal.

Euroopa Parlamendi jaoks koostatud uuringus jõuti järeldusele, et maksejõuetuse probleemi saab lahendada kohustusliku rahalise tagatise abil. Näiteks Portugal kehtestab kohustusliku rahalise tagatise kõigile keskkonnavastutuse direktiivis kindlaks määratud keskkonnaohtlikele tegevustele. Portugal aktsepteerib mitmesuguseid rahalisi tagatisvahendeid, sealhulgas kindlustuspoliise, pangatagatisi, keskkonnafonde ja omavahendeid. Portugal ei teatanud ühestki maksejõuetuse juhtumist, mis oleks takistanud keskkonnavastutuse kohaldamist⁵⁰.

2017. –2020. aasta mitmeaastase tööprogrammi raames rahastas komisjon uuringut kindlustuspoliiside kättesaadavuse ja nõudluse kohta liikmesriikides⁵¹. Leiti, et keskkonnavastutuse direktiivi kohustuste kindlustuspoliisid, mis on kõige populaarsem rahalise tagatise vahend, ei olnud kogu ELis laialdaselt kättesaadavad ning mõnes liikmesriigis neid ei olnudki. Samuti leiti, et kättesaadavus ei vastanud tingimata nõudlusele ning et oli riike, kus kättesaadavus oli hea, kuid nõudlus väike. Samas näitas uuring ka seda, et liikmesriikides, kus keskkonnavastutuse direktiivi kohustuste rahaline tagatis oli kohustuslik, mõjutas see kohustus kindlustusturu arengut.

Komisjon kavatseb oma 2021.–2024. aasta tööprogrammis korraldada järeluuringu, et uurida „olemasolevate keskkonnavastutust käsitlevate riigisiseste õigusaktide ja keskkonnavastutuse direktiivi kohaldamise kattumist igas liikmesriigis“. Samuti kavatseb komisjon julgustada „liikmesriike, kes ei ole kehtestanud kohustuslikku rahalist tagatist keskkonnavastutuse direktiivist tulenevatele kohustuste katteks [---], kaaluma olemasolevaid kohustuslikke rahalisi tagatisi puudutavate nõuete laiendamist [---], et lisada keskkonnavastutuse direktiivist tulenevad kohustused“ ja „kaaluda teisese vastutuse kehtestamist teistele isikutele, nagu direktoritele, ametnikele ja emaettevõtjatele“⁵².

EL on rahastanud keskkonnakahjustuste parandamise projekte

Liikmesriikide ametiasutused peaksid tagama, et saastajad kannavad võimaluse korral alati oma saastega seotud kulud. ELi suunistes avaliku sektori vahendite kasutamise kohta keskkonnakaitseks⁵³ täpsustatakse, millistel tingimustel on sellised investeeringud põhimõtte „saastaja maksab“ puhul võimalikud:

• tööstusheidete vähendamiseks on avaliku sektori eraldatav rahastamine lubatud, kui investeeringu eesmärk on ELi standardite ületamine või keskkonnakaitse parandamine selliste standardite puudumisel (punkt 23). Avaliku sektori poolne rahastamine on samuti lubatud, et valmistuda tulevasteks ELi standarditeks;
• saastatud alade puhastamiseks on lubatud avaliku sektori poolne rahastamine, kui saastajat ei ole kindlaks tehtud või teda ei saa võtta õiguslikult vastutusele kahjustuste parandamise rahastamise eest;
• jäätmekäitlusprojektide avaliku sektori poolset rahastamist ei tohi kasutada selleks, et võimaldada jäätmeid tekitaval ettevõtjal vabaneda jäätmekäitluse kuludest.

Et kontrollida põhimõtte „saastaja maksab“ kohaldamist projektide kaasrahastamisel ELi vahenditest, analüüsisime 42 projekti (joonis 12), mille maksumus oli 180 miljonit eurot ning mis eraldati Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondidest ning programmi LIFE vahenditest. Projektid viidi ellu kolme liikmesriigi kaheksas piirkonnas: 19 Itaalias, 10 Poolas ja 13 Portugalis. Uurisime, kas vastutav asutus oli nende projektide rahastamisel kaalunud põhimõtte „saastaja maksab“ kohaldamist, eelkõige püüdes teha kindlaks saastaja, nõudes asjaomase piirkonna saaste piiramist ja saastest puhastamist ning algatades menetlused avaliku sektori raha tagasisaamiseks.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

ELi vahendeid on kasutatud varasema saastuse puhastamiseks

Varasem saastus on saastus, mis on tekkinud minevikus ja mille puhul põhimõtet „saastaja maksab“ ei saa kasutada, sest saastaja on kas teadmata, teda ei ole enam olemas või teda ei saa vastutusele võtta. Keskkonnavastutuse direktiivis käsitletakse seda küsimust ja seda kohaldatakse enne 2007. aastat tekkinud saastuse suhtes. Kõige olulisem varasem saasteallikas on varasem tööstustegevus, mis saastas pinnast metallide, tõrvade ja muude ohtlike ainetega⁵⁴.

Meie kontrollitud 42 projektist 20 (eelarvega 62,1 miljonit eurot) olid seotud varasema saastusega. Sellistel juhtudel ei saanud põhimõtet „saastaja maksab“ kohaldada ning kasutati avaliku sektori vahendeid, nagu on näidatud 2. selgituses.

ELi vahendeid kasutati ka siis, kui liikmesriigi ametiasutused ei suutnud tagada keskkonnaalaste õigusaktide täitmist ja sundida saastajaid maksma

Leidsime Itaalias Campanias kaheksa projekti, millele eraldati 27,2 miljonit eurot ELi vahendeid, et puhastada saastust, mis leidis aset siis, kui ELi keskkonnaalased õigusaktid olid juba jõustunud. Olmejäätmete prügilate käitajad ei järginud kehtivaid keskkonnaalaseid õigusakte. Nende alade järelevalve eest vastutavad ametiasutused ei kohustanud neid ettevõtjaid oma saastet puhastama. ELi raha selline kasutamine ei järgi põhimõtet „saastaja maksab“, nagu on näidatud 3. selgituses.

Rahalise tagatise puudumine keskkonnavastutuse katmiseks suurendab riski, et kulud kannavad maksumaksjad

Kui käitajatel ei ole piisavat rahalist tagatist, ei pruugi nad suuta katta tekitatud saaste kõrvaldamise kulusid (punktid 56–62). Leidsime neli sellist keskkonnakahjustuste parandamise projekti kogusummas 33 miljonit eurot, mille käigus läks pankrotti käitaja, kes oli tunnistatud saaste eest vastutavaks isikuks. Selle tagajärjel tuli kasutada avaliku sektori raha pinnase ja vee puhastamiseks. See ei ole kooskõlas põhimõttega „saastaja maksab“, nagu on näidatud 4. selgituses.

Järeldused ja soovitused

Põhimõte „saastaja maksab“ on ELi keskkonnapoliitika aluspõhimõte ja selles nõutakse, et saastajad kannaksid oma saastekulud, sealhulgas saaste vältimiseks, kontrollimiseks ja kõrvaldamiseks võetud meetmete kulud ning sellega ühiskonnale kaasnevad kulud.

Uurisime ELi poliitikaraamistikku põhimõtte „saastaja maksab“ rakendamiseks, keskendudes selle kohaldamisele ELi keskkonnapoliitika valdkondades, komisjoni keskkonnavastutuse direktiiviga seotud meetmetele ning sellele, kas ELi eelarve oli kaitstud kulude kandmise eest, mida saastajad oleksid pidanud maksma.

Üldiselt leidsime, et põhimõtet „saastaja maksab“ kajastati ELi keskkonnapoliitika eri valdkondades erineval määral ning selle katvus ja kohaldamine oli puudulik. Komisjoni meetmed, millega toetatakse keskkonnavastutuse direktiivi rakendamist liikmesriikides, ei olnud peamisi puudusi kõrvaldanud. ELi eelarvet kasutatakse mõnikord puhastusmeetmete rahastamiseks, mida põhimõtte „saastaja maksab“ kohaselt oleksid pidanud maksma saastajad.

Põhimõtet „saastaja maksab“ kohaldatakse ELi keskkonnapoliitika eri valdkondades erinevalt. Tööstusheidete osas järeldasime, et põhimõtet „saastaja maksab“ kohaldatakse kõige saastavamate tööstuskäitiste suhtes, mis on hõlmatud tööstusheidete direktiiviga. Käitiste omanikud peavad kandma oma tööstusheidete direktiivi kohaste lubade tingimuste täitmisega seotud kulud, sealhulgas võtma meetmeid, et piirata heitkoguseid nii, et need oleksid heitkoguste piirnormidest väiksemad. Tööstusheidete direktiivi ei kohaldata väiksemate käitiste suhtes ning selles ei nõuta, et käitised kannaksid jääksaastega ühiskonnale põhjustatavaid kulusid (punktid 20–25). Kuigi jäätmeid käsitlevates ELi õigusaktides nõutakse, et liikmesriigid kohaldaksid põhimõtet „saastaja maksab“ täielikult, on rahastamispuudujääk endiselt suur ja ringlussevõtu eesmärkide saavutamiseks on vaja märkimisväärseid avaliku sektori investeeringuid (punktid 26–31). Kuigi konkreetsete saasteainetega tegelemisel on tehtud edusamme, ei kata paljude ettevõtete puhul veehind nende poolt vette lastavate saasteainetega seotud kulusid. Veevarustusteenuste kulude katmise põhimõtet on keeruline kohaldada hajureostusallikatest, näiteks põllumajandusest pärineva reostuse suhtes (punktid 32–38). Puudub ELi üldine mullakaitse raamistik, kuigi paljud õigusaktid aitavad kaudselt kaasa keskkonnakoormuse vähendamisele (punktid 39–41).

Komisjon peaks hindama regulatiivseid ja halduslikke muudatusi ning põhimõtte „saastaja maksab“ paremast kohaldamisest tulenevat üldist kulutasuvust, eelkõige:

1. heitkoguste piirmäärade alandamine, et vähendada veelgi jääksaastet;
2. kõikidest allikatest, sealhulgas põllumajandusest pärineva hajusa veereostusega tegelemine.

Tähtaeg: 2024. aasta lõpp

Keskkonnavastutuse direktiiviga kehtestatakse ELi keskkonnavastutuse raamistik, mis põhineb põhimõttel „saastaja maksab“. Leidsime, et keskkonnavastutuse direktiiviga nähakse ette põhimõtte „saastaja maksab“ osaline kohaldamine keskkonnakahjustuse korral. Viimased kättesaadavad andmed (kuigi ebatäielikud) keskkonnavastutuse direktiivi rakendamise kohta näitavad puudusi keskkonnavastutuse direktiivi rakendamisel liikmesriikides (punktid 44–48). Keskkonnavastutuse direktiivis ei määratleta selgelt mõningaid põhimõisteid, mille tulemuseks on erinevad tõlgendused ja erinev rakendamine liikmesriikide tasandil (punktid 49–55). Kohustusliku rahalise tagatise puudumine ELi tasandil tähendab praktikas seda, et keskkonnakahjustuse põhjustanud ettevõtja maksejõuetuse korral maksavad parandamiskulud maksumaksjad (punktid 56–62). Leidsime, et komisjoni senised meetmed ei ole suutnud keskkonnavastutuse direktiivi puudusi kõrvaldada.

Soovitame komisjonil 2023. aasta aprilliks kavandatud keskkonnavastutuse direktiivi hindamise käigus uurida järgmiste aspektide ulatust:

1. parandada kriteeriume, mille alusel määratletakse keskkonnakahjustus, mille suhtes direktiivi tuleks kohaldada;
2. kasutada rohkem finantstagatisi andvaid vahendeid.

Tähtaeg: 2023. aasta lõpp

Leidsime, et EL rahastab projekte, mille eest oleks pidanud maksma saastaja (punktid 63–68). Varasema saaste korral, kui vastutavat üksust ei olnud võimalik kindlaks teha ega vastutusele võtta, oli avaliku sektori vahenditest rahastamine põhjendatud ja vajalik olukorra parandamiseks (punktid 65–66). Avaliku sektori vahenditest rahastamist kasutatakse ka juhul, kui vastutavad asutused ei suuda õigeaegselt tagada keskkonnaalaste õigusaktide rakendamist (punkt 67). Keskkonnavastutuse katmiseks vajaliku rahalise tagatise puudumine sundis ka ametiasutusi kasutama avaliku sektori raha saastatud alade taastamiseks, kui saastaja oli maksejõuetu (punkt 68).

Komisjon peaks tegema järgmist:

1. oma järelevalveülesannete täitmisel, seadma saaste puhastamiseks ELi vahendite kasutamise tingimuseks, et koostöös liikmesriikidega kontrollitakse, kas asjaomased ametiasutused on võtnud kõik vajalikud meetmed, et võtta saastajatelt tasu saaste eest, mille eest nad vastutavad;
2. uurima õigusaktide muutmise võimalusi, et nõuda ettevõtjatelt keskkonnariskidega seotud finantstagatiste kasutamist.

Tähtaeg: 2025

I auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Samo Jereb, võttis käesoleva aruande vastu 19. mai 2021. aasta koosolekul Luxembourgis.

Kontrollikoja nimel

president
Klaus-Heiner Lehne

Lisa

I lisa. Tööstusheidete direktiiviga hõlmatud sektorid

Tööstusheidete direktiivi kohaldatakse järgmiste sektorite suhtes. Mõnes sektoris hõlmab see ainult teatavast suurusest suuremaid käitisi.

• Energeetikatööstus: kütuse põletamine käitistes, mineraalõli ja gaasi rafineerimine, koksi tootmine ning kivisöe ja muude kütuste gaasistamine või veeldamine
• Metallide tootmine ja töötlemine: metallimaakide särdamine või paagutamine, malmi või terase tootmine ning raudmetallide ja värviliste metallide töötlemine
• Mineraalitööstus: tsemendi, lubja, magneesiumoksiidi ja asbesti tootmine, asbestipõhiste toodete ja klaasi tootmine, mineraalainete sulatamine ja keraamiliste toodete põletamine
• Keemiatööstus: orgaaniliste ja anorgaaniliste kemikaalide, väetiste, taimekaitsevahendite või biotsiidide, farmaatsiatoodete ja lõhkeainete tootmine
• Jäätmekäitlus: ohtlike jäätmete, põletus- või koospõletusrajatistes tekkivate jäätmete ja tavajäätmete kõrvaldamine või taaskasutamine ning prügilate haldamine
• Paberimassi tootmine puidust või muust kiulisest materjalist, samuti paberist ja papist ning puidupõhistest paneelidest
• Kiudude ja tekstiili eeltöötluse ja värvimise käitised
• Nahaparkimiskäitised
• Loomade tapmise ning loomsetest ja taimsetest toorainetest saadud toiduainete töötlemise ja ümbertöötlemise käitised
• Loomakorjuste ja loomsete jäätmete kõrvaldamise ja ringlussevõtu käitised
• Kodulindude või sigade intensiivkasvatuse käitised
• Käitised ainete, esemete või toodete pinnatöötluseks orgaaniliste lahustite kasutamisega
• Käitised grafiidi või elektrografiidi tootmiseks põletamise või grafitiseerimise abil
• Käitised süsinikdioksiidivoogude kogumiseks geoloogilise säilitamise eesmärgil
• Puidu ja puittoodete keemilise töötlemise käitised
• Käitised reovee sõltumatuks puhastamiseks konkreetsetel asjaoludel

Akronüümid ja lühendid

EEA: Euroopa Keskkonnaamet

ESIF: Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondid

IMPEL: Keskkonnaõiguse rakendamise ja jõustamise Euroopa võrgustik

OECD: Majanduskoostöö ja Arengu Organisatsioon

Mõisted

Euroopa Regionaalarengu Fond (ERF): ELi majanduslikku ja sotsiaalset ühtekuuluvust tugevdav fond, millest rahastatakse investeeringuid piirkondadevahelise tasakaalustamatuse vähendamiseks.

Heite piirnorm: heite mass, väljendatud teatavates kindlates parameetrites, heite kontsentratsioon ja/või tase, mida ei tohi ühe või mitme ajavahemiku vältel ületada.

Keskkonnavastutus: keskkonda kahjustavad ettevõtjad vastutavad keskkonnakahjustuste parandamise eest.

Kliimameetmed: meetmed kliimamuutuste ja nende mõjuga tegelemiseks.

Laiendatud tootjavastutus: lähenemisviis, millega lisatakse tootja keskkonnavastutusele toote olelusringi tarbijajärgne etapp, sealhulgas ringlussevõtt ja kõrvaldamine.

Parim võimalik tehnika: parima keskkonnatoimega tööstustehnoloogia, käitise projekteerimine ja käitamismeetmed, mis määratakse kindlaks aja jooksul arenevate parimate tavade hindamise teel. Selle alusel kehtestatakse heite piirväärtused ja lubade tingimused.

Programm „LIFE“: rahastamisvahend, millega toetatakse ELi keskkonna- ja kliimapoliitika rakendamist projektide kaasrahastamise kaudu liikmesriikides.

Põhimõte „saastaja maksab“: põhimõte, mille kohaselt peavad saastajad kandma oma saastekulud, sealhulgas saaste vältimiseks, kontrollimiseks ja heastamiseks võetud meetmete kulud ning sellega ühiskonnale kaasnevad kulud.

Rahaline tagatis: mis tahes finantsinstrument, näiteks kindlustuspoliis, osamaks keskkonnafondi, pangatagatis, võlakiri või omareserv, mis tagab, et ettevõte suudab vastutuse korral täita oma finantskohustusi.

Väetis: mis tahes (sünteetilised või orgaanilised) ained, mis sisaldavad ühte või mitut taimetoitainet ja mida lisatakse mullale selle viljakuse säilitamiseks või parandamiseks.

Välismõju arvesse võtmine: meetmed, mis võetakse selleks, et kaupade ja teenuste hindade kujundamisel võetaks arvesse ka sellist tulu või kulusid, mille eest tootja ei ole maksnud.

Ühtekuuluvusfond: ELi-siseste majanduslike ja sotsiaalsete erinevuste vähendamiseks loodud ELi fond, millest rahastatakse selliste liikmesriikide investeeringuid, mille kogurahvatulu elaniku kohta jääb alla 90 % ELi keskmisest.

Ühtne põllumajanduspoliitika: ELi ühtne põllumajanduspoliitika, mis hõlmab toetusi ja mitmesuguseid muid meetmeid, et tagada toiduga kindlustatus ja ELi põllumajandustootjate rahuldav elatustase, edendada maaelu arengut ja kaitsta keskkonda.

Auditirühm

Euroopa Kontrollikoja eriaruannetes esitatakse auditite tulemused, mis hõlmavad ELi poliitikat ja programme ning konkreetsete eelarvevaldkondade juhtimisega seotud teemasid. Auditiülesannete valimisel ja kavandamisel püüab kontrollikoda maksimeerida nende mõju, võttes arvesse tulemuslikkuse ja vastavuse riske, konkreetse valdkonna tulude ja kulude suurust, tulevasi arengusuundi ning poliitilist ja avalikku huvi.

Kõnealuse tulemusauditi viis läbi loodusvarade säästva kasutamise valdkonnaga tegelev I auditikoda, mille eesistuja on kontrollikoja liige Samo Jereb. Auditit juhtis kontrollikoja liige Viorel Ștefan, keda toetasid kabinetiülem Roxana Banica, kabineti nõunik Olivier Prigent, valdkonnajuht Colm Friel, auditijuht Frédéric Soblet, auditijuhi asetäitja Roberto Resegotti ning audiitorid Georgios Karakatsanis, Katarzyna Radecka‑Moroz ja Anna Sfiligoi. Graafilise kujunduse tegi Marika Meisenzahl. Keelealast abi osutas Cathryn Lindsay.

Järelmärkused

¹ Põhineb visioonil, mis on esitatud liidu üldises keskkonnaalases tegevusprogrammis aastani 2020.

² Liidu üldine keskkonnaalane tegevusprogramm aastani 2020 „Hea elu maakera võimaluste piires“, lk 14.

³ Euroopa Keskkonnaamet, „EEA 2018 water assessment“.

⁴ Euroopa Keskkonnaamet, „Contamination from local sources“, 2020.

⁵ Euroopa Keskkonnaamet, „Air quality in Europe“, 2019.

⁶ OECD, „Recommendation of the Council on Guiding Principles concerning International Economic Aspects of Environmental Policies“, 2020.

⁷ Jans, Jan H. ja Vedder, Hans H. B., „European Environmental Law“, 2008.

⁸ OECD, „The Polluter-Pays Principle, Analyses and Recommendations“, 1992.

⁹ OECD, „Recommendation of the Council concerning the Application of the Polluter-Pays Principle to Accidental Pollution“, 1989.

¹⁰ UNCED, „Rio Declaration on Environment and Development“, 1992.

¹¹ Euroopa Liidu toimimise leping.

¹² Ökoloogiainstituut, „Updated Inventory and Assessment of Soil Protection Policy Instruments in EU Member States“, 2017.

¹³ „The costs of not implementing EU environmental law“, lõpparuanne, 2019.

¹⁴ Eriaruanne nr 13/2020: „Põllumajandusmaa bioloogiline mitmekesisus:ÜPP ei ole aidanud vähenemist peatada“.

¹⁵ Komisjoni teave keskkonna ja ressursitõhususe kohta ühtekuuluvuspoliitika raames.

¹⁶ Määrus (EL) 1293/2013.

¹⁷ Vt näiteks kontrollikoja eriaruanded nr 19/2018, 22/2016, 23/2015, 2/2015, 4/2014, 23/2012, 20/2012.

¹⁸ Vt näiteks eriaruanne nr 23/2018: „Õhusaaste: meie tervis pole ikka veel piisavalt kaitstud“, eriaruanne nr 18/2020 „ELi heitkogustega kauplemise süsteem: lubatud heitkoguse ühikute tasuta eraldamist oleks tulnud paremini suunata“ ja eriaruanne nr XX/2021 ÜPP ja kliima.

¹⁹ Euroopa Komisjon, „Evaluation of the Industrial Emissions Directive (IED)“, SWD(2020) 181 final.

²⁰ Ricardo Energy & Environment, „Ex-post assessment of costs and benefits from implementing BAT under the IED“, 2018.

²¹ „Euroopa roheline kokkulepe“.

²² Euroopa Komisjon, „Keskkonna- ja energiaalase riigiabi suunised aastateks 2014–2020“, ELT C 200, 2014.

²³ Direktiivi 2004/35/EÜ artikli 8 lõike 4 punktid a ja b.

²⁴ Euroopa Keskkonnaamet, „Costs of air pollution from European industrial facilities 2008–2012“, 2014.

²⁵ Erinevate jäätmevoogude peamised siduvad eesmärgid on kokku võetud kontrollikoja ülevaates nr 4: „ELi meetmed plastijäätmete probleemi lahendamiseks“.

²⁶ „Study on investment needs in the waste sector and on the financing of municipal waste management in Member States“, 2019.

²⁷ OECD, „Financing Water Supply, Sanitation and Flood Protection“, 2020.

²⁸ OECD, „Financing Water Supply, Sanitation and Flood Protection“, 2020.

²⁹ „Fitness Check of the WFD“, SWD(2019) 439 final, lk 64.

³⁰ Euroopa Keskkonnaamet, „Use of freshwater resources in Europe“, 2020.

³¹ „Coûts des principales pollutions agricoles de l'eau“, République Française, Ministère de l'écologie, Service de l'économie, de l'évaluation et de l'intégration du développement durable, Collection „Études et documents“, nr 52, 2011.

³² „Fitness Check of the WFD“, SWD(2019) 439 final.

³³ Ascott, M.J., Gooddy, D.C., Wang, L. jt, „Global patterns of nitrate storage in the vadose zone“, 2017.

³⁴ Ökoloogiainstituut, „Updated Inventory and Assessment of Soil Protection Policy Instruments in EU Member States“, 2017.

³⁵ Hinnang ELi 25 liikmesriigi kohta (sh Ühendkuningriik, v.a Bulgaaria, Horvaatia ja Rumeenia), „Impact Assessment of the Thematic Strategy on Soil Protection“, SEK(2006) 620.

³⁶ Teadusuuringute Ühiskeskus, „Status of local soil contamination in Europe“, 2018.

³⁷ SWD/2016/0121 final, lk 21.

³⁸ SWD/2016/0121 final, lk 37 ja 70.

³⁹ „Multi-Annual ELD Work Programme (MAWP) for the period 2017–2020“.

⁴⁰ „Multi-Annual ELD Rolling Work Programme (MARWP) for the period 2021–2024“.

⁴¹ Direktiivi 2004/35/EL artikkel 2.

⁴² SWD/2016/0121 final, lk 60.

⁴³ „18th to 22nd ELD Government expert group meeting reports“.

⁴⁴ Euroopa Parlamendi 26. oktoobri 2017. aasta resolutsiooni põhjendus 9.

⁴⁵ Määrus (EL) 2019/1010.

⁴⁶ Komisjoni teatis 2021/C 118/01.

⁴⁷ „Terms of reference of the IMPEL project“.

⁴⁸ SWD/2016/0121 final, lk 35.

⁴⁹ Direktiivi 2004/35/EÜ artikkel 14.

⁵⁰ Fogleman, V., „Improving financial security in the context of the Environmental Liability Directive“, 2020, lk 127–128.

⁵¹ Fogleman, V., „Improving financial security in the context of the Environmental Liability Directive“, 2020.

⁵² „Multi-Annual ELD Rolling Work Programme (MARWP) for the period 2021–2024“, lk 8–9.

⁵³ Euroopa Komisjoni teatis „Keskkonna- ja energiaalase riigiabi suunised aastateks 2014–2020“, 2014/C 200.

⁵⁴ Euroopa Keskkonnaamet, „Soil contamination: the unsettling legacy of industrialisation“, 2019.

⁵⁵ Kohtu 26. aprilli 2007. aasta otsus kohtuasjas C-135/05.

⁵⁶ „Euroopa taastumisvajaduste määratlemine“ (COM(2020) 456).

Ajakava

Kontakt

EUROOPA KONTROLLIKODA
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel +352 4398-1
Päringud: eca.europa.eu/et/Pages/ContactForm.aspx
Veebisait: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Lisateavet Euroopa Liidu kohta saab internetist Euroopa serverist (http://europa.eu).

Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2021

AUTORIÕIGUS

© Euroopa Liit, 2021.

Euroopa Kontrollikoja taaskasutamispoliitikat rakendatakse Euroopa Kontrollikoja otsusega nr 6–2019 avatud andmete poliitika ja dokumentide taaskasutamise kohta.

Kui ei ole märgitud teisiti (nt eraldiseisvates autoriõiguse märgetes), on ELile kuuluv kontrollikoja sisu litsentsitud vastavalt litsentsile Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). See tähendab, et taaskasutamine on lubatud, kui autoriõigustele on viidatud ja muudatused on ära märgitud. Taaskasutaja ei tohi moonutada dokumentide algset tähendust ega sõnumit. Kontrollikoda ei vastuta taaskasutamise tagajärgede eest.

Kui konkreetses sisus, näiteks kontrollikoja töötajatest tehtud fotodel, on kujutatud tuvastatavaid eraisikuid, või kui see sisaldab kolmandate isikute teoseid, tuleb teil taotleda täiendavaid õigusi. Kui luba on saadud, tühistab ja asendab see eespool nimetatud üldise loa ja osutab selgelt mis tahes kasutuspiirangutele.

On võimalik, et ELile mittekuuluva sisu kasutamiseks või taasesitamiseks peate küsima luba otse autoriõiguse omajatelt.

Tööstusomandi õigustega hõlmatud tarkvara või dokumendid, nagu patendid, kaubamärgid, registreeritud disainilahendused, logod ja nimed, ei kuulu kontrollikoja taaskasutamispoliitika alla ega ole teile litsentsitud.

Domeeni europa.eu alla koondatud Euroopa Liidu institutsioonide veebisaitidel leidub linke, mis viivad muudele veebisaitidele. Kontrollikoda ei vastuta nende sisu eest ja soovitab teil seetõttu tutvuda nende veebisaitide isikuandmete ja autoriõiguse kaitse põhimõtetega.

Euroopa Kontrollikoja logo kasutamine

Euroopa Kontrollikoja logo ei tohi kasutada ilma kontrollikoja eelneva nõusolekuta.

VÕTA ÜHENDUST ELIGA

Isiklikult
Kõikjal Euroopa Liidus on sadu Europe Directi teabekeskusi. Teile lähima keskuse aadressi leiate: https://europa.eu/european-union/contact_et

Telefoni või e-postiga
Europe Direct on teenus, mis vastab Teie küsimustele Euroopa Liidu kohta. Teenusega saate ühendust võtta:

• helistades tasuta numbril: 00 800 6 7 8 9 10 11 (mõni operaator võib nende kõnede eest tasu võtta),
• helistades järgmisel tavanumbril: +32 22999696 või
• e-posti teel: https://europa.eu/european-union/contact_et

ELI KÄSITLEVA TEABE LEIDMINE

Veebis
Euroopa Liitu käsitlev teave on kõigis ELi ametlikes keeltes kättesaadav Euroopa veebisaidil: https://europa.eu/european-union/index_et

ELi väljaanded
Tasuta ja tasulisi ELi väljaandeid saab alla laadida või tellida järgmisel aadressil: https://op.europa.eu/et/publications Suuremas koguses tasuta väljaannete saamiseks võtke ühendust talitusega Europe Direct või oma kohaliku teabekeskusega (vt https://europa.eu/european-union/contact_et).

ELi õigus ja seonduvad dokumendid
ELi käsitleva õigusteabe, sealhulgas alates 1952. aastast kõigi ELi õigusaktide konsulteerimiseks kõigis ametlikes keeleversioonides vt EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu

ELi avatud andmed
ELi avatud andmete portaal (http://data.europa.eu/euodp/et) võimaldab juurdepääsu ELi andmekogudele. Andmeid saab tasuta alla laadida ja taaskasutada nii ärilisel kui ka mitteärilisel eesmärgil.