„Zanieczyszczający płaci” – niespójne stosowanie zasady w polityce i działaniach UE w dziedzinie środowiska

Streszczenie

„Zanieczyszczający płaci” to jedna z kluczowych zasad leżących u podstaw polityki Unii Europejskiej (UE) w dziedzinie środowiska. W praktyce oznacza ona, że zanieczyszczający pokrywają koszty spowodowanego przez siebie zanieczyszczenia, w tym koszty środków wprowadzonych w celu zapobieżenia i zaradzenia temu zanieczyszczeniu oraz jego kontroli, a także koszty ponoszone w związku z nim przez społeczeństwo. Wdrożenie tej zasady stanowi zachętę dla zanieczyszczających, by unikali wyrządzania szkód w środowisku, i umożliwia pociągnięcie ich do odpowiedzialności za spowodowane zanieczyszczenia. To również zanieczyszczający, a nie podatnik, pokrywa koszty remediacji.

W niniejszym sprawozdaniu skoncentrowano się na zbadaniu, czy powyższa zasada była właściwie stosowana w czterech obszarach polityki UE w dziedzinie środowiska, które obejmują: zanieczyszczenia przemysłowe, gospodarowanie odpadami, zanieczyszczenia wody i zanieczyszczenia gleby. Trybunał ocenił, czy działania Komisji związane z dyrektywą w sprawie odpowiedzialności za środowisko mającą na celu regulację szkód w środowisku spowodowanych działalnością gospodarczą przyniosły rezultaty. Ponadto zweryfikował on, czy Komisja i państwa członkowskie chroniły budżet UE przed obarczeniem go wydatkami, które powinni ponieść zanieczyszczający. W latach 2014–2020 planowany budżet UE przeznaczony na projekty ukierunkowane w szczególności na ochronę środowiska w ramach polityki spójności i programu LIFE wynosił około 29 mld euro. Trybunał zbadał wydatki i działania unijne objęte wieloletnimi ramami finansowymi na lata 2014–2020.

Trybunał zdecydował się przeprowadzić kontrolę w tym obszarze ze względu na następujące kwestie:

• zanieczyszczenie środowiska niesie za sobą znaczny koszt dla społeczeństwa i jest istotnym problemem w opinii obywateli UE;
• zasada „zanieczyszczający płaci” jest jednym z głównych narzędzi mających zapewnić, by unijne cele w zakresie ochrony środowiska zostały osiągnięte w efektywny i sprawiedliwy sposób;
• w niniejszym sprawozdaniu wskazano możliwości skuteczniejszego uwzględnienia tej zasady w przyszłych przepisach dotyczących ochrony środowiska i przy finansowaniu przez UE projektów remediacji środowiska;
• wnioski i zalecenia sformułowane w sprawozdaniu są również istotne w kontekście kontroli sprawowanej przez Parlament i Radę nad całością przepisów dotyczących ochrony środowiska oraz w kontekście przeprowadzanej przez Komisję oceny dyrektywy w sprawie odpowiedzialności za środowisko, która ma zostać ukończona w 2023 r.

Ogólnie rzecz biorąc, Trybunał stwierdził, że zasada „zanieczyszczający płaci” została – w różnym stopniu – odzwierciedlona i zastosowana w poszczególnych strategiach UE w dziedzinie środowiska, przy czym uwzględniono ją i wdrożono w niepełnym zakresie. Jeśli chodzi o kwestię odpowiedzialności za środowisko, działania Komisji mające na celu wsparcie państw członkowskich we wdrażaniu dyrektywy w tej sprawie nie wyeliminowały głównych uchybień, takich jak niejasne kluczowe pojęcia i definicje oraz brak zabezpieczenia finansowego w przypadku niewypłacalności. Z budżetu UE są niekiedy finansowane działania mające na celu usuwanie zanieczyszczeń, których koszty zgodnie z zasadą „zanieczyszczający płaci” powinni ponosić zanieczyszczający.

Trybunał zaleca, by Komisja:

• oceniła, w jakim zakresie jest możliwe skuteczniejsze uwzględnienie zasady „zanieczyszczający płaci” w przepisach dotyczących ochrony środowiska;
• rozważyła możliwość skuteczniejszego stosowania przepisów dyrektywy w sprawie odpowiedzialności za środowisko;
• chroniła środki unijne przed wykorzystywaniem ich do finansowania projektów, których koszty powinien pokryć zanieczyszczający.

Wstęp

Celem polityki Unii Europejskiej (UE) w dziedzinie środowiska jest zapewnienie wszystkim obywatelom UE możliwości życia w zdrowym środowisku, w którym zarządzanie zasobami naturalnymi odbywa się w sposób zrównoważony, a różnorodność biologiczna jest chroniona¹. W ostatnich dziesięcioleciach emisja zanieczyszczeń do powietrza, wody i gleby znacznie się zmniejszyła², jednak zanieczyszczenia i szkody w środowisku nadal stanowią poważne wyzwanie.

26% jednolitych części wód podziemnych na terenie UE nie osiągnęło jeszcze „dobrego stanu chemicznego”, a w przypadku wód powierzchniowych (rzek, jezior oraz wód przejściowych i przybrzeżnych) stan chemiczny i ekologiczny około 60% z nich nie jest dobry³. Około 2,8 mln terenów w UE jest potencjalnie zanieczyszczonych, głównie wskutek działalności przemysłowej i unieszkodliwiania odpadów⁴. Zanieczyszczenie powietrza, które stanowi największe środowiskowe zagrożenie zdrowia w UE, powoduje również szkody w roślinności i ekosystemach⁵.

Geneza zasady „zanieczyszczający płaci”

Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) po raz pierwszy przedstawiła zasadę „zanieczyszczający płaci” w 1972 r.⁶ Stwierdziła ona, że zanieczyszczający powinien ponosić koszty realizacji środków zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli wprowadzonych przez organy publiczne w celu zapewnienia, aby stan środowiska był zadowalający. Decydenci mogą wykorzystać tę zasadę do ograniczenia zanieczyszczeń i przywrócenia środowiska do właściwego stanu. Jej wdrożenie stanowi zachętę dla zanieczyszczających, by unikali wyrządzania szkód w środowisku, i zapewnia pociągnięcie ich do odpowiedzialności za spowodowane zanieczyszczenia. To również zanieczyszczający, a nie podatnik, pokrywa generowane przez nie koszty. Z ekonomicznego punktu widzenia „negatywne ekologiczne efekty zewnętrzne” zostają tym samym „zinternalizowane”. Kiedy kosztami zanieczyszczenia obciąża się zanieczyszczającego, cena towarów i usług wzrasta, aby uwzględnić te koszty. Fakt, że konsumenci wolą niższe ceny, będzie zatem stanowił zachętę dla producentów do wprowadzania na rynek produktów, które w mniejszym stopniu zanieczyszczają środowisko⁷.

Od 1972 r. zakres zasady „zanieczyszczający płaci” stopniowo się rozszerzał (rys. 1)⁸. Zasada ta pierwotnie dotyczyła wyłącznie kosztów zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli, ale później rozszerzono ją na koszty środków wprowadzanych przez władze w celu zaradzenia emisji zanieczyszczeń. Następnie zasadą objęto także odpowiedzialność za środowisko: zanieczyszczający powinni płacić za szkody wyrządzone w środowisku, niezależnie od tego, czy zanieczyszczenie, które spowodowało szkodę, było poniżej poziomu dopuszczonego przepisami (tzw. dopuszczalne zanieczyszczenie rezydualne) bądź było przypadkowe⁹.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

W 1992 r. w deklaracji ONZ w sprawie środowiska i rozwoju (powszechnie znanej jako „deklaracja z Rio”¹⁰) uznano zasadę „zanieczyszczający płaci” za jedną z 27 zasad przewodnich przyszłego zrównoważonego rozwoju.

Zasada „zanieczyszczający płaci” w UE

Ramy polityki

Zasada „zanieczyszczający płaci” leży u podstaw unijnej polityki w dziedzinie środowiska. Art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE)¹¹ z 2007 r. stanowi, że: „Polityka Unii w dziedzinie środowiska […] [o]piera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła i na zasadzie »zanieczyszczający płaci«”. Prawodawcy UE nie są związani tą zasadą przy uchwalaniu polityki UE w obszarach innych niż środowisko, nawet jeśli obszary te mogą znacząco oddziaływać na środowisko, jak np. transport, rybołówstwo lub polityka rolna.

Komisja Europejska jest odpowiedzialna za przygotowywanie projektów przepisów dotyczących ochrony środowiska, które są oparte na zasadzie „zanieczyszczający płaci”, podczas gdy państwa członkowskie są odpowiedzialne za transpozycję, stosowanie i egzekwowanie przepisów dyrektyw i rozporządzeń UE dotyczących środowiska. Prawodawcy unijni i krajowi dysponują różnymi instrumentami na potrzeby stosowania zasady „zanieczyszczający płaci”, jak pokazano na rys. 2.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie dokumentu Komisji Europejskiej pt. „Principle of EU Environmental Law. The Polluter Pays Principle”.

W ostatnich dziesięcioleciach UE przyjęła szeroki wachlarz przepisów dotyczących ochrony środowiska. Polityka w tym zakresie obejmuje kwestie środowiskowe, takie jak: różnorodność biologiczna, leśnictwo, użytkowanie gleby i gruntów, woda i powietrze. Inne jej obszary są ukierunkowane konkretnie na źródła zanieczyszczeń, takie jak: chemikalia, zanieczyszczenia przemysłowe i odpady. Do istotnych aktów prawnych w dziedzinie ochrony środowiska dotyczących stosowania zasady „zanieczyszczający płaci” należą dokumenty przedstawione poniżej.

• W dyrektywie 2010/75/UE w sprawie emisji przemysłowych określono dopuszczalne wielkości emisji w oparciu o system pozwoleń dla około 52 000 dużych instalacji przemysłowych w UE. Dyrektywa ta opiera się na zintegrowanym podejściu, w związku z czym przy wydawaniu pozwoleń uwzględniana jest całościowa efektywność środowiskowa zakładu, na którą składają się m.in. emisja zanieczyszczeń, zużycie surowców, efektywność energetyczna i przywrócenie terenu do poprzedniego stanu w przypadku zamknięcia zakładu.
• Przedmiotem dyrektywy ramowej 2008/98/WE w sprawie odpadów jest gospodarowanie odpadami. Inne instrumenty prawne dotyczą konkretnych kwestii i rodzajów odpadów, takich jak: odpady opakowaniowe, tworzywa sztuczne jednorazowego użytku, sprzęt elektryczny i elektroniczny, baterie i akumulatory, pojazdy wycofane z eksploatacji, odpady wydobywcze, składowiska odpadów i przemieszczanie odpadów.
• Polityka wodna jest przedmiotem ramowej dyrektywy wodnej 2000/60/WE oraz powiązanych dyrektyw, w tym dyrektywy dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych 91/271/EWG, dyrektywy w sprawie wody pitnej (UE) 2020/2184, a także dyrektywy powodziowej 2007/60/WE. Inne przepisy sektorowe, takie jak dyrektywa 2009/128/WE dotycząca pestycydów czy dyrektywa azotanowa 91/676/EWG, dotyczą zanieczyszczeń mających wpływ na wodę.
• Dyrektywa 2004/35/WE w sprawie odpowiedzialności za środowisko określa ramy prawne UE w tym zakresie. Zasada odpowiedzialności za środowisko oznacza, że podmioty gospodarcze, które wyrządzają szkody w środowisku, są odpowiedzialne za pokrycie kosztów jego remediacji. Zachęca się je tym samym do unikania wyrządzania szkód. Jeżeli w wyniku działalności gospodarczej uznanej za ryzykowną (wymienionej w załączniku III do dyrektywy w sprawie odpowiedzialności za środowisko) dojdzie do wyrządzenia znacznych szkód w środowisku dotyczących powierzchni ziemi, wody i różnorodności biologicznej, na podstawie tej dyrektywy odpowiedzialny podmiot gospodarczy jest zobowiązany wprowadzić wszelkie niezbędne środki zaradcze na własny koszt. W przypadku działalności gospodarczej, która nie jest uznawana za ryzykowną dla środowiska, w tym w przypadku rolnictwa, dyrektywa w sprawie odpowiedzialności za środowisko nakłada na podmioty gospodarcze wymóg zaradzenia szkodom dla różnorodności biologicznej tylko wówczas, gdy do szkód tych doszło w powiązaniu z winą podmiotu gospodarczego lub jego zaniedbaniem.
• Przedsiębiorstwa magazynujące niebezpieczne chemikalia podlegają również przepisom dyrektywy Seveso 2012/18/UE, której celem jest zapobieganie poważnym awariom z udziałem substancji niebezpiecznych.
• Dyrektywa ptasia 2009/147/WE i dyrektywa siedliskowa 92/43/EWG, zwane „dyrektywami dotyczącymi ochrony przyrody”, stanowią podstawę polityki UE w obszarze różnorodności biologicznej. W dyrektywach tych zobowiązuje się państwa członkowskie do ochrony siedlisk przyrodniczych, przy czym państwa mogą w tym celu korzystać z finansowania unijnego. W dyrektywie siedliskowej stwierdzono wprost, że zasada „zanieczyszczający płaci” ma ograniczone zastosowanie w przypadku ochrony przyrody. Dyrektywa w sprawie odpowiedzialności za środowisko dotyczy znacznych szkód wyrządzonych chronionym gatunkom i siedliskom.

Nie ma jednego ramowego aktu prawnego UE dotyczącego zanieczyszczeń gleby, jednak można stwierdzić, że w kontekście jej ochrony istotnych jest potencjalnie około 35 unijnych instrumentów legislacyjnych, instrumentów z zakresu polityki strategicznej i instrumentów finansowania¹².

Finansowanie unijne

Zanieczyszczenie środowiska generuje znaczne koszty dla obywateli UE. Nie przeprowadzono kompleksowej oceny całkowitego kosztu zanieczyszczeń ponoszonego przez społeczeństwo. W jednym z niedawnych badań przeprowadzonych na zlecenie Komisji oszacowano, że niespełnienie wymogów określonych w przepisach UE dotyczących ochrony środowiska pociąga za sobą koszty i utracone korzyści w wysokości około 55 mld euro rocznie¹³.

Znaczna część budżetu UE jest przeznaczona na osiągnięcie celów unijnych związanych ze zmianą klimatu i środowiskiem. W latach 2014–2020 UE zobowiązała się przeznaczyć co najmniej 20% łącznego budżetu na działania w dziedzinie klimatu. UE uwzględnia cele środowiskowe w wielu swoich programach finansowania. Na przykład Komisja zaklasyfikowała środki w wysokości 66 mld euro wydatkowane w ramach wspólnej polityki rolnej i 1 mld euro wydatków na rybołówstwo w latach 2014–2020 jako finansowanie przynoszące korzyści pod względem różnorodności biologicznej, przy czym w opublikowanym niedawno sprawozdaniu wykazano, że kwota ta była zawyżona¹⁴.

Projekty związane z oczyszczaniem zanieczyszczonych terenów i ochroną środowiska wspierane są z budżetu UE głównie za pośrednictwem funduszy polityki spójności (tj. Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Funduszu Spójności), w ramach szeroko zakrojonego zagadnienia, jakim jest „ochrona środowiska i efektywne gospodarowanie zasobami”, oraz poprzez program działań na rzecz środowiska i klimatu (LIFE). Ze środków tych finansuje się koszty infrastruktury niezbędnej do oczyszczania ścieków i gospodarowania odpadami w niektórych państwach członkowskich, a także działania mające na celu monitorowanie stanu środowiska i rozwój zielonej infrastruktury¹⁵.

Program LIFE¹⁶ to unijny program dotyczący środowiska i zmiany klimatu. W wieloletnich ramach finansowych na lata 2014–2020 na podprogram działań na rzecz środowiska w ramach programu LIFE przeznaczono 2,6 mld euro.

W latach 2014–2020 planowany budżet UE na projekty ukierunkowane w szczególności na ochronę środowiska w ramach polityki spójności i programu LIFE wynosił około 29 mld euro (rys. 3).

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie danych pobranych w kwietniu 2021 r. z bazy danych Komisji Europejskiej dotyczących planowanych wydatków UE w ramach unijnych funduszy strukturalnych i inwestycyjnych oraz podprogramu działań na rzecz środowiska LIFE.

Zakres kontroli i podejście kontrolne

Zanieczyszczenie środowiska niesie za sobą znaczne koszty dla społeczeństwa i jest istotnym problemem w opinii obywateli UE. Zasada „zanieczyszczający płaci” jest jednym z głównych narzędzi mających zapewnić, by unijne cele w zakresie ochrony środowiska zostały osiągnięte w efektywny i sprawiedliwy sposób. W swoich poprzednich sprawozdaniach Trybunał wykrył przypadki, w których zasada ta nie była stosowana¹⁷. Dotąd nie badał jednak samej zasady jako takiej. W niniejszym sprawozdaniu wskazano możliwości skuteczniejszego uwzględniania zasady „zanieczyszczający płaci” w przyszłych przepisach dotyczących ochrony środowiska i przy finansowaniu przez UE projektów remediacji środowiska. Sformułowane w nim wnioski i zalecenia są istotne w kontekście kontroli sprawowanej przez Parlament i Radę nad całością przepisów dotyczących ochrony środowiska oraz w kontekście przeprowadzanej przez Komisję oceny dyrektywy w sprawie odpowiedzialności za środowisko, która ma zostać ukończona w 2023 r.

Trybunał przeanalizował ramy polityki UE dotyczące zasady „zanieczyszczający płaci”. Kontrolerzy Trybunału skoncentrowali się na następujących kwestiach:

• czy zasada ta była właściwie stosowana w czterech obszarach polityki UE w dziedzinie środowiska, które obejmują: zanieczyszczenia przemysłowe, gospodarowanie odpadami, zanieczyszczenia wody i zanieczyszczenia gleby;
• czy działania Komisji związane z dyrektywą w sprawie odpowiedzialności za środowisko przyniosły rezultaty;
• czy Komisja i państwa członkowskie chroniły budżet UE przed obarczaniem go wydatkami, które powinni ponieść zanieczyszczający.

Trybunał zbadał wydatki i działania UE objęte wieloletnimi ramami finansowymi na lata 2014–2020. Kontrola nie była ukierunkowana na sektor energii i klimatu ani na zanieczyszczenie powietrza, ponieważ Trybunał uwzględnił te tematy w szeregu innych sprawozdań¹⁸. Z zakresu kontroli wyłączono podatki ekologiczne w państwach członkowskich.

W ramach prac kontrolnych Trybunał:

• przeanalizował sprawozdania Komisji i odpowiednich agencji oraz inne działania związane ze stosowaniem zasady „zanieczyszczający płaci” w różnych obszarach polityki UE;
• uzyskał wyjaśnienia od organów krajowych odpowiedzialnych za wdrożenie dyrektywy w sprawie odpowiedzialności za środowisko we Włoszech, w Polsce i Portugalii. Trybunał dokonał wyboru tych państw członkowskich, kierując się liczbą zgłoszonych przypadków zastosowania dyrektywy w sprawie odpowiedzialności za środowisko oraz biorąc pod uwagę równowagę geograficzną;
• przeprowadził analizę 42 projektów remediacji środowiska. W tym celu wybrał projekty dotyczące przywrócenia środowiska do właściwego stanu o wartości 180 mln euro, które sfinansowano z funduszy polityki spójności i programu LIFE we Włoszech, w Polsce i Portugalii w latach 2014–2020. Trybunał wybrał te projekty, ponieważ w ich ramach sfinansowano prace związane z dekontaminacją w wyniku zanieczyszczeń spowodowanych przez człowieka.

Uwagi

Zasada „zanieczyszczający płaci” leży u podstaw unijnego prawodawstwa w dziedzinie środowiska

Trybunał zbadał, w jaki sposób UE uwzględniła zasadę „zanieczyszczający płaci” w kluczowych obszarach prawodawstwa, tj. w dyrektywie w sprawie emisji przemysłowych – w obszarze zanieczyszczeń przemysłowych, w dyrektywie ramowej w sprawie odpadów – w obszarze gospodarowania odpadami, w ramowej dyrektywie wodnej – w obszarze zanieczyszczeń wody oraz w różnych dyrektywach i rozporządzeniach związanych z zanieczyszczeniami gleby. Trybunał sprawdził, czy te akty prawne zawierają przepisy mające na celu stosowanie zasady „zanieczyszczający płaci” i w jakim stopniu zanieczyszczający są odpowiedzialni za pokrywanie kosztów wynikających z powodowanego przez nich zanieczyszczenia.

Zasada „zanieczyszczający płaci” ma zastosowanie do instalacji powodujących najwięcej zanieczyszczeń, ale społeczeństwo nadal ponosi wysokie koszty zanieczyszczeń rezydualnych

Źródło: Eurostat i EEA.

Dyrektywa w sprawie emisji przemysłowych obejmuje 33 sektory (załącznik I). W niektórych sektorach ma ona zastosowanie do wszystkich instalacji, natomiast w innych dotyczy dużych instalacji (np. elektrowni, których całkowita nominalna moc cieplna dostarczona w paliwie jest większa niż 50 megawatów).

Dla instalacji objętych tą dyrektywą musi zostać wydane pozwolenie na eksploatację, w którym określa się szczegółowe zasady i dopuszczalne wielkości emisji na podstawie konkluzji dotyczących najlepszych dostępnych technik. Powiązane dokumenty referencyjne dotyczące najlepszych dostępnych technik zawierają z kolei rozwiązania techniczne mające na celu zarazem ograniczenie zanieczyszczeń i utrzymanie rentowności instalacji przemysłowych. Komisja regularnie przeprowadza przeglądy i aktualizacje konkluzji dotyczących najlepszych dostępnych technik. Po okresie przejściowym trwającym cztery lata wszystkie eksploatowane instalacje muszą odpowiadać wymogom zawartym w tych konkluzjach, a nowe instalacje muszą spełniać je już w momencie rozpoczęcia eksploatacji. Organy państw członkowskich kontrolują instalacje objęte dyrektywą w sprawie emisji przemysłowych, nakładają kary na te, które nie spełniają wymogów, a w najpoważniejszych przypadkach nakazują wstrzymanie eksploatacji.

W 2020 r. Komisja opublikowała ocenę dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych¹⁹, w której wykazała, że w latach 2010–2017 koszt szkód spowodowanych przez emisje do powietrza pochodzące ze wszystkich instalacji objętych tą dyrektywą zmalał o około 50%. Komisja oszacowała koszty i korzyści wynikające z wprowadzenia dyrektywy dla niektórych sektorów: na przykład w sektorze żelaza i stali zapewnienie zgodności z wymogami dyrektywy kosztuje około 90 mln euro rocznie, zapobieganie zanieczyszczeniom natomiast pozwala zaoszczędzić 932 mln euro rocznie²⁰. W komunikacie „Europejski Zielony Ład”²¹ Komisja zapowiedziała, że zaproponuje przegląd unijnych środków ograniczenia zanieczyszczeń pochodzących z dużych instalacji przemysłowych.

Właściciele instalacji ponoszą koszty spełnienia warunków zawartych w uzyskanych przez siebie pozwoleniach, przewidzianych w dyrektywie w sprawie emisji przemysłowych. Obejmuje to wprowadzanie środków w celu utrzymania emisji w granicach dopuszczonych prawem, co oznacza, że właściciele instalacji internalizują koszty zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli. Działania wykraczające poza obowiązujące normy mogą być jednak wspierane ze środków publicznych²². Jeżeli instalacje powodują znaczące szkody w środowisku, podlegają dyrektywie w sprawie odpowiedzialności za środowisko (pkt 42–62), co oznacza, że podmioty posiadające pozwolenie na eksploatację muszą pokryć koszty remediacji. Większość państw członkowskich (17) nie obciąża tych podmiotów gospodarczych odpowiedzialnością w przypadku, gdy szkody w środowisku wynikły z emisji dozwolonych w posiadanym przez nich pozwoleniu²³ i nie były powiązane z winą podmiotu gospodarczego lub zaniedbaniem z jego strony.

Dyrektywa w sprawie emisji przemysłowych dotyczy instalacji przemysłowych powodujących najwięcej zanieczyszczeń, jak opisano w pkt 20. Nie wymaga ona, by eksploatujące je podmioty gospodarcze pokrywały ponoszone przez społeczeństwo koszty spowodowane wpływem zanieczyszczeń rezydualnych. W 2014 r. Europejska Agencja Środowiska (EEA) oszacowała poniesione przez społeczeństwo koszty wynikające ze szkód spowodowanych rezydualnym zanieczyszczeniem powietrza, które pochodziło z 14 000 dużych zakładów przemysłowych. Stwierdziła ona, że w latach 2008–2012 koszty te wyniosły między 329 mld euro a 1 053 mld euro²⁴.

Wśród 42 projektów remediacji środowiska, które zbadał Trybunał, kontrolerzy zidentyfikowali projekt mający na celu zaradzenie zanieczyszczeniom generowanym przez dużą hutę żelaza i stali niespełniającą wymogów dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych (ramka 1).

W przepisach dotyczących gospodarowania odpadami uwzględniono wprawdzie zasadę „zanieczyszczający płaci”, lecz nie gwarantuje to, że zanieczyszczający pokryją całkowite koszty zanieczyszczeń

Źródło: Wszystkie dane pochodzą z Eurostatu.

Odpady są źródłem zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby. Ramy prawne UE dotyczące gospodarowania odpadami mają na celu stosowanie „hierarchii postępowania z odpadami” (rys. 6), tak aby zmniejszyć ilość odpadów i wykorzystywać jako zasoby te odpady, których powstania nie da się uniknąć.

Źródło: Dyrektywa ramowa w sprawie odpadów.

W dyrektywie zobowiązuje się państwa członkowskie do osiągnięcia wiążących celów²⁵, na przykład do 2025 r. 55% odpadów komunalnych powinno być przygotowane do ponownego użycia lub recyklingu (odsetek ten powinien sięgnąć 60% do 2030 r. i 65% do 2035 r., a na składowiska nie powinno trafiać więcej niż 10% odpadów).

Dyrektywa ramowa w sprawie odpadów zawiera wymóg, w myśl którego „[z]godnie z zasadą »zanieczyszczający płaci« koszty gospodarowania odpadami, w tym koszty związane z niezbędną infrastrukturą i jej eksploatacją, ponosi pierwotny wytwórca odpadów lub obecny lub poprzedni posiadacz odpadów”. Państwa członkowskie decydują, czy koszty gospodarowania odpadami ma ponosić użytkownik końcowy (tj. konsument unieszkodliwiający odpady), czy też częściowo lub w całości producent produktu, gdy produkt ten staje się odpadem. Przypadek ten określa się mianem „rozszerzonej odpowiedzialności producenta”. Nie jest to jedyny sposób wdrożenia zasady „zanieczyszczający płaci”. Przykładowo zgodnie z dyrektywą w sprawie plastikowych toreb państwa członkowskie są zobowiązane do przyjęcia pewnych środków, takich jak krajowe cele dotyczące zmniejszenia zużycia lub instrumenty ekonomiczne (np. opłaty czy podatki).

W systemach rozszerzonej odpowiedzialności producenta nakłada się na producentów odpowiedzialność za gospodarowanie swoimi produktami, gdy stają się one odpadami. Cena płacona przez producentów i konsumentów odzwierciedla zatem koszty gospodarowania odpadami, zmniejszając tym samym koszty ponoszone przez organy publiczne i podatników. Systemy te stanowią również zachętę dla producentów do opracowywania bardziej ekologicznych produktów, które pozwoliłyby uniknąć wytwarzania niepotrzebnych odpadów. Systemy rozszerzonej odpowiedzialności producenta są obowiązkowe w przypadku niektórych strumieni odpadów, takich jak: zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, baterie, akumulatory i pojazdy, a do 2024 r. wprowadzony zostanie wymóg ich stosowania w odniesieniu do wszystkich odpadów opakowaniowych, tworzyw sztucznych jednorazowego użytku i narzędzi połowowych.

Opłaty nakładane na obywateli lub przedsiębiorstwa powinny być proporcjonalne do ilości wytwarzanych odpadów i uwzględniać szkody wyrządzone środowisku. W jednym z badań dotyczących finansowania gospodarowania odpadami²⁶ stwierdzono, że „dowody wskazują na to, iż ekologiczne efekty zewnętrzne są jedynie w ograniczonym stopniu internalizowane w opłatach za użytkowanie, które uiszczają gospodarstwa domowe”.

W latach 2014–2020 z budżetu UE planowano przeznaczyć, głównie w ramach polityki spójności, 4,3 mld euro na finansowanie infrastruktury gospodarowania odpadami do celów zbierania, sortowania i przetwarzania odpadów.

Zanieczyszczający nie ponoszą pełnych kosztów zanieczyszczenia wody

Źródło: Wszystkie dane pochodzą z publikacji EEA z 2018 r. dotyczącej oceny stanu wód w Europie.

W ramowej dyrektywie wodnej ustanowiono wspólne ramy na potrzeby ochrony wszystkich rodzajów wód w UE i zapobiegania dalszemu pogarszaniu się ich jakości. Wytyczono cele dotyczące wód powierzchniowych i podziemnych.

OECD oszacowała²⁷, że państwa członkowskie wydają około 100 mld euro rocznie na zaopatrzenie w wodę i usługi sanitarne oraz że będą musiały (z wyjątkiem Niemiec) zwiększyć tę kwotę o ponad 25%, aby osiągnąć cele określone w przepisach unijnych w zakresie oczyszczania ścieków i wody pitnej. Obliczenia te nie obejmują inwestycji niezbędnych do odnowienia istniejącej infrastruktury lub osiągnięcia celów ramowej dyrektywy wodnej i dyrektywy powodziowej.

W art. 9 ramowej dyrektywy wodnej nałożono na państwa członkowskie wymóg uwzględniania zasady „zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, […] oraz w szczególności zgodnie z zasadą »zanieczyszczający płaci«”. Państwa członkowskie są zobowiązane do zapewnienia, aby wkład wnoszony przez sektory przemysłu, rolnictwa i gospodarstw domowych na rzecz zwrotu kosztów za usługi wodne był odpowiedni w stosunku do zużycia wody w tych sektorach. Na rys. 8 poniżej przedstawiono zużycie wody w poszczególnych sektorach gospodarki.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie danych EEA dotyczących państw członkowskich i współpracujących.

Kształtując politykę opłat za wodę, państwa członkowskie mogą uwzględniać społeczne, ekologiczne i ekonomiczne skutki zwrotu kosztów. W związku z tym mają swobodę określenia płatników oraz decydowania o stawkach i usługach objętych opłatą. Wyrok TSUE w sprawie C‑525/12 potwierdził, że państwa członkowskie nie mają obowiązku stosowania koncepcji zwrotu kosztów do wszystkich form korzystania z wód.

W UE użytkownicy ponoszą średnio około 70% kosztów świadczenia usług wodnych (w ramach opłat za wodę), podczas gdy pozostałe 30% finansowane jest ze środków publicznych, chociaż istnieją znaczne różnice pod tym względem między regionami i państwami członkowskimi²⁸. Gospodarstwa domowe w UE w większości przypadków ponoszą większość kosztów usług zaopatrzenia w wodę i usług sanitarnych²⁹, mimo że zużywają jedynie 10% wody, jak pokazano na rys. 8. Rolnictwo, sektor wywierający największą presję na odnawialne zasoby wody słodkiej³⁰, ponosi najmniejszą część kosztów. W badaniu z 2011 r. oszacowano, że dodatkowe wydatki ponoszone przez gospodarstwa domowe we Francji związane z zanieczyszczeniami spowodowanymi przez rolnictwo wynosiły nawet 494 euro rocznie w przeliczeniu na gospodarstwo domowe na terenach najbardziej dotkniętych zanieczyszczeniami³¹.

Komisja stwierdziła w 2019 r.³², że państwa członkowskie powinny poczynić dalsze postępy w uwzględnianiu kosztów ekologicznych i materiałowych przy ustalaniu cen wody. Osiągnięto wprawdzie postępy w usuwaniu konkretnych substancji zanieczyszczających, jednak w przypadku wielu przedsiębiorstw odprowadzane przez nie opłaty za wodę nie pokrywają wszystkich kosztów spowodowanych przez zanieczyszczenia, jakie są przez nie uwalniane do wody.

Zasada zwrotu kosztów jest trudna do stosowania w przypadku zanieczyszczeń pochodzących ze źródeł rozproszonych, na przykład z rolnictwa, gdzie trudno jest zidentyfikować zanieczyszczających. Sektor rolny często nie ponosi opłat za oczyszczanie ścieków, ponieważ większość zużywanej w nim wody nie jest odprowadzana do kanalizacji (a zatem woda ta nie jest oczyszczana). W UE zanieczyszczenia ze źródeł rozproszonych spowodowane azotanami i pestycydami pochodzenia rolniczego są główną przyczyną nieosiągania przez wody podziemne dobrego stanu chemicznego. Zanieczyszczenie azotanami stanowi duże zagrożenie dla przyszłości jednolitych części wód podziemnych, ponieważ, jak wykazali eksperci³³, ogromne ilości azotanów są obecnie składowane w warstwach skalnych pomiędzy glebą a tymi wodami. Jako że azotany powoli przenikają przez skały, może minąć wiek lub więcej, zanim zanieczyszczenia dotrą do jednolitych części wód podziemnych. Opóźnia to oddziaływanie zmian w praktykach rolniczych na jakość tych wód.

Brak ogólnych ram prawnych UE chroniących przed zanieczyszczeniami gleby

Źródło: Sygnały EEA 2019; JRC, Status of local soil contamination in Europe, krajowe centra referencyjne EIONET ds. gleb.

Różne dyrektywy i rozporządzenia UE przyczyniają się do zapobiegania zanieczyszczeniom gleby i ich ograniczania. Obejmują one sektory mające największy wpływ na glebę, takie jak przemysł i rolnictwo (zob. np. pkt 20–25 oraz 38). W 2006 r. Komisja przedstawiła wniosek dotyczący dyrektywy ramowej w sprawie ochrony gleby, która miałaby obejmować zapobieganie zanieczyszczeniu i degradacji gleby oraz identyfikację, ewidencjonowanie i remediację terenów zanieczyszczonych. Parlament Europejski wydał pozytywną opinię w sprawie tego wniosku, lecz Rada takiej opinii nie wydała. Komisja wycofała wniosek w maju 2014 r.

Nie istnieją wspólne ogólnounijne cele związane z zanieczyszczeniem gleby i remediacją zanieczyszczonych terenów. Sfinansowane przez Komisję badanie³⁴ wykazało, że niektóre państwa członkowskie mają bardzo kompleksowe przepisy krajowe w tym obszarze, podczas gdy w innych nie prowadzi się skoordynowanych działań w zakresie ochrony gleby.

Dekontaminacja zanieczyszczonej gleby jest kosztowna. W 2006 r. Komisja oszacowała całkowity koszt tego rodzaju prac w UE na 119 mld euro³⁵. Z budżetów publicznych, w tym funduszy UE, finansuje się ponad 42% działań związanych z remediacją³⁶ – wiele działań zanieczyszczających miało miejsce przed wieloma laty, a zatem istnieje większe ryzyko, że podmioty, które spowodowały zanieczyszczenia, już nie istnieją, nie można ich zidentyfikować albo są niewypłacalne. Ponadto niełatwo jest zastosować zasadę „zanieczyszczający płaci” w przypadkach zanieczyszczenia rozproszonego gleby ze względu na nieodłączną przy takich zanieczyszczeniach trudność w przypisaniu odpowiedzialności konkretnym podmiotom.

Plan działania Komisji mający na celu poprawę funkcjonowania dyrektywy w sprawie odpowiedzialności za środowisko nie przyniósł oczekiwanych rezultatów

Trybunał dokonał przeglądu oceny dyrektywy w sprawie odpowiedzialności za środowisko z 2016 r. i sprawdził, czy działania, które Komisja podjęła w odpowiedzi na tę ocenę, doprowadziły już do wyeliminowania wskazanych wówczas luk.

W następstwie oceny dyrektywy w sprawie odpowiedzialności za środowisko Komisja przyjęła plan działania mający na celu wyeliminowanie stwierdzonych luk

Dyrektywa zawierała następujące wymogi:

• państwa członkowskie miały przedłożyć Komisji do kwietnia 2013 r. dane dotyczące wszystkich przypadków szkód w środowisku, którym zaradzono w latach 2007–2013 na podstawie dyrektywy w sprawie odpowiedzialności za środowisko. Następnie miały przedłożyć takie dane w 2022 r., a później co pięć lat;
• Komisja miała złożyć Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdanie w 2014 r., następnie w 2023 r., a potem w cyklu pięcioletnim.

Państwa członkowskie zgłosiły 1 230 przypadków szkód, które w latach 2007–2013 objęto działaniami zaradczymi na podstawie dyrektywy w sprawie odpowiedzialności za środowisko³⁷. Jak widać na rys. 10, liczba przypadków różniła się znacznie w poszczególnych państwach członkowskich, przy czym ponad 85% łącznej liczby przypadków zgłosiły dwa państwa – Węgry i Polska. W dokumencie roboczym służb Komisji stwierdzono, że główną przyczyną tak dużych rozbieżności było niejednolite stosowanie dyrektywy w sprawie odpowiedzialności za środowisko w państwach członkowskich³⁸.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie oceny Komisji z 2016 r.

W przeprowadzonej w 2016 r. ocenie dyrektywy w sprawie odpowiedzialności za środowisko Komisja stwierdziła, że dyrektywa ta nadal jest istotna, a państwa członkowskie poczyniły postępy w osiąganiu jej celów. Zauważyła jednak, że pewne problemy związane z koncepcją lub realizacją polityki osłabiały skuteczność i efektywność systemu odpowiedzialności. Były to następujące kwestie:

• brak spójnych i porównywalnych danych dotyczących wdrażania dyrektywy;
• niski poziom wiedzy o systemie wśród zainteresowanych stron;
• niejasne kluczowe pojęcia i definicje;
• ograniczenia zakresu dyrektywy wynikające z wyjątków i możliwości zastosowania obrony;
• brak zabezpieczenia finansowego w przypadku niewypłacalności.

Na podstawie tej oceny Komisja w porozumieniu z ekspertami z państw członkowskich przyjęła wieloletni program prac w ramach dyrektywy w sprawie odpowiedzialności za środowisko na lata 2017–2020³⁹, aby wyeliminować stwierdzone luki. W 2020 r. Komisja zatwierdziła nowy program prac obejmujący działania na lata 2021–2024⁴⁰.

Jedno z zaplanowanych działań dotyczyło sprawozdawczości. W ocenie uznano, że jakość przekazywanych danych była niska, co uniemożliwiało Komisji wyciągnięcie rzetelnych wniosków dotyczących wdrożenia dyrektywy w sprawie odpowiedzialności za środowisko. Stwierdzono, że niektóre państwa członkowskie przedłożyły szczegółowe i uporządkowane dane, podczas gdy inne nie dostarczyły wszystkich informacji potrzebnych do pełnej oceny.

Aby poprawić spójność i jakość danych, w 2017 r. Komisja opracowała na potrzeby tej dyrektywy system informacyjny, który jednak nie funkcjonuje. Komisja planuje zachęcić do korzystania z niego i w tym celu przeprowadzić dyskusję z państwami członkowskimi na temat sposobu organizacji gromadzenia danych na szczeblu krajowym. Ze względu na różnice w systemach prawnych nie ma pewności, że ten nowy system umożliwi przeprowadzanie spójnej analizy dla całej UE.

Nadal nie zdefiniowano kluczowych pojęć stosowanych w dyrektywie w sprawie odpowiedzialności za środowisko

W dyrektywie w sprawie odpowiedzialności za środowisko określono trzy rodzaje szkód wyrządzonych środowisku naturalnemu, które wchodzą w jej zakres, tj. szkody wyrządzone gatunkom chronionym i w siedliskach przyrodniczych, szkody wyrządzone w wodach oraz szkody dotyczące powierzchni ziemi⁴¹. Dyrektywa ta ma zastosowanie, gdy uznaje się, że „szkody wyrządzone środowisku naturalnemu” są „znaczące”. Nie ustalono w niej jednak kryteriów, na podstawie których należałoby oceniać szkody lub określać, jaka jest waga szkód wyrządzonych w wodach i szkód dotyczących powierzchni ziemi.

W ocenie Komisji z 2016 r. zasugerowano, że brak jasności i niejednolite stosowanie kluczowych pojęć zawartych w dyrektywie w sprawie odpowiedzialności za środowisko („szkody wyrządzone środowisku naturalnemu” i „waga szkody”) utrudniły osiągnięcie celu dyrektywy, jakim jest zapewnienie wysokiego poziomu ochrony środowiska w UE⁴².

Między państwami członkowskimi istnieją znaczne różnice pod względem interpretacji tego, co stanowią znaczące szkody wyrządzone środowisku naturalnemu i co w związku z tym podlega zasadzie „zanieczyszczający płaci” na podstawie dyrektywy. Zdarzenie, które powoduje zastosowanie dyrektywy w sprawie odpowiedzialności za środowisko w jednym państwie członkowskim, może nie mieć takiego skutku w innym kraju. W definicji „szkód dotyczących powierzchni ziemi” w dyrektywie w sprawie odpowiedzialności za środowisko wspomina się jedynie o szkodzie stwarzającej znaczące ryzyko dla zdrowia ludzi, nie ma natomiast mowy o ryzyku dla środowiska.

W ramach wieloletniego programu prac dotyczącego dyrektywy w sprawie odpowiedzialności za środowisko na lata 2017–2020 Komisja zleciła wykonawcy opracowanie dokumentu w sprawie „wspólnego rozumienia”, aby zapewnić dokładniejsze wyjaśnienie kluczowych pojęć stosowanych w tej dyrektywie. Ani Komisja, ani państwa członkowskie nie zatwierdziły tego dokumentu⁴³.

W 2017 r. Parlament Europejski stwierdził, że „różnice w interpretacji i stosowaniu »progu istotności« w odniesieniu do szkody wyrządzonej środowisku naturalnemu są jedną z głównych przeszkód w skutecznym i jednolitym stosowaniu dyrektywy ELD”⁴⁴. Parlament Europejski wezwał Komisję do przeglądu definicji „szkody wyrządzonej środowisku naturalnemu” i wyjaśnienia pojęcia „progu istotności”.

W 2019 r. w dyrektywie w sprawie odpowiedzialności za środowisko wprowadzono zmianę⁴⁵ nakładającą na Komisję wymóg opracowania do końca 2020 r. wytycznych dotyczących pojęcia „szkody wyrządzonej środowisku naturalnemu”. W marcu 2021 r., po zasięgnięciu opinii państw członkowskich, Komisja opublikowała zawiadomienie⁴⁶ w sprawie swojej wykładni prawnej definicji „szkody wyrządzonej środowisku naturalnemu”. Wykładnia Komisji nie jest wiążąca i nie zawiera konkretnych kryteriów ani progów, względem których należałoby stosować dyrektywę w sprawie odpowiedzialności za środowisko, gdyż ich wprowadzenie wymagałoby przyjęcia zmian w przepisach.

Europejska Sieć Wdrażania i Egzekwowania Prawa Ochrony Środowiska (IMPEL) stwierdziła, że istnieje potrzeba wymiany doświadczeń między podmiotami wdrażającymi przepisy dyrektywy w poszczególnych krajach w zakresie wykrywania, identyfikacji i określania szkód wyrządzonych środowisku naturalnemu. Aby zaspokoić tę potrzebę, IMPEL opracowuje obecnie podręcznik dla zainteresowanych stron zawierający szczegółowy wykaz kryteriów oceny „szkód wyrządzonych środowisku naturalnemu”, którego publikacja jest planowana na 2021 r.⁴⁷ W programie prac na lata 2021–2024 Komisja stwierdziła, że zamierza „współpracować w ramach projektu IMPEL i wykorzystywać wyniki tego projektu w budowaniu zdolności”. W programie prac na lata 2021–2024 Komisja nie zaplanowała żadnych konkretnych działań w tym zakresie.

Niektóre państwa członkowskie wymagają od przedsiębiorstw przemysłowych ubezpieczenia się od ryzyka środowiskowego

W przypadku gdy koszty remediacji szkód wyrządzonych środowisku przekraczają wartość aktywów podmiotu gospodarczego, w razie niewypłacalności podmiot ten nie jest w stanie zakończyć działań zaradczych, a zatem koszty te obciążają budżet publiczny.

Państwa członkowskie nie były zobowiązane do przedstawiania informacji na temat kosztów działań zaradczych w odniesieniu do cyklu sprawozdawczego 2007–2013. Dwanaście państw członkowskich przekazało informacje na temat takich kosztów, przy czym w przypadku 96% projektów remediacji koszt wynosił poniżej 1 mln euro⁴⁸. Przeprowadzona przez Trybunał analiza projektów remediacji, których koszty pokryto z budżetu UE, wykazała, że często dotyczyły one przypadków, w których koszty remediacji były znaczące w stosunku do możliwości finansowych podmiotu gospodarczego, i że nie zastosowano zabezpieczenia finansowego (pkt 68).

Dyrektywa w sprawie odpowiedzialności za środowisko zobowiązuje państwa członkowskie, aby wprowadzały „środki w celu zachęcenia do rozwijania instrumentów i rynków zabezpieczeń finansowych […], mając na celu umożliwienie podmiotom gospodarczym wykorzystanie gwarancji finansowych, które obejmowałyby ich obowiązki […]”⁴⁹. Zabezpieczenie finansowe może mieć formę m.in. polisy ubezpieczeniowej, składki na rzecz funduszu ochrony środowiska, gwarancji bankowej, obligacji lub rezerwy własnej. Państwa członkowskie nie są zobowiązane do wprowadzenia obowiązku stosowania takiego zabezpieczenia finansowego.

Siedem państw członkowskich (Czechy, Irlandia, Hiszpania, Włochy, Polska, Portugalia i Słowacja) wymaga zabezpieczenia finansowego w odniesieniu do części lub całości zobowiązań z tytułu odpowiedzialności za środowisko, co przedstawiono na rys. 11.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie danych ze sprawozdania kancelarii prawnej Stevens & Bolton LLP.

W badaniu przygotowanym dla Parlamentu Europejskiego stwierdzono, że problem niewypłacalności można rozwiązać poprzez obowiązkowe zabezpieczenie finansowe. Na przykład Portugalia nakłada obowiązek zabezpieczenia finansowego w odniesieniu do wszystkich działań ryzykownych dla środowiska, które wskazano w dyrektywie w sprawie odpowiedzialności za środowisko. Państwo to akceptuje szeroki wachlarz instrumentów zabezpieczenia finansowego, w tym polisy ubezpieczeniowe, gwarancje bankowe, fundusze ochrony środowiska i fundusze własne. Portugalia nie zgłosiła żadnych przypadków niewypłacalności, które uniemożliwiłyby stosowanie zasady odpowiedzialności za środowisko⁵⁰.

W ramach wieloletniego programu prac dotyczącego dyrektywy w sprawie odpowiedzialności za środowisko na lata 2017–2020 Komisja sfinansowała badanie dostępności polis ubezpieczeniowych w państwach członkowskich i popytu na nie⁵¹. Stwierdzono w nim, że polisy ubezpieczeniowe obejmujące zobowiązania wynikające z dyrektywy w sprawie odpowiedzialności za środowisko, stanowiące najpopularniejszy instrument zabezpieczenia finansowego, nie są szeroko dostępne w całej UE, a w niektórych państwach członkowskich wcale ich nie wprowadzono. Ustalono również, że dostępność tych polis niekoniecznie odpowiadała popytowi na nie oraz że istnieją kraje, w których dostępność jest wysoka, ale popyt niski. Badanie wykazało jednak również, że w państwach członkowskich, w których zabezpieczenie finansowe w odniesieniu do zobowiązań wynikających z dyrektywy w sprawie odpowiedzialności za środowisko było obowiązkowe, wymóg ten przyczynił się do rozwoju rynku ubezpieczeń.

Zgodnie z programem prac na lata 2021–2024 Komisja planuje przeprowadzić badanie uzupełniające, aby przeanalizować „pokrywanie się wcześniej istniejących przepisów krajowych dotyczących odpowiedzialności za środowisko ze stosowaniem dyrektywy w sprawie odpowiedzialności za środowisko w poszczególnych państwach członkowskich”. Komisja planuje również zachęcić „państwa członkowskie, które nie wprowadziły obowiązku stosowania zabezpieczenia finansowego w odniesieniu do zobowiązań wynikających z dyrektywy w sprawie odpowiedzialności za środowisko […], by rozważyły rozszerzenie istniejących wymogów dotyczących obowiązkowego zabezpieczenia finansowego […] w celu uwzględnienia wymogów dotyczących zobowiązań wynikających z tej dyrektywy” oraz „by rozważyły nałożenie odpowiedzialności wtórnej na inne osoby, takie jak dyrektorzy i członkowie władz spółki oraz jednostki dominujące”⁵².

UE finansowała projekty remediacji środowiska

Organy państw członkowskich powinny zapewnić, aby w miarę możliwości zanieczyszczający ponosili koszty generowane przez zanieczyszczenia, które spowodowali. W unijnych wytycznych dotyczących wykorzystywania środków publicznych na ochronę środowiska⁵³ określono warunki, na jakich taka inwestycja jest możliwa w odniesieniu do zasady „zanieczyszczający płaci”:

• w przypadku redukcji zanieczyszczenia pochodzącego z emisji przemysłowych finansowanie ze środków publicznych jest dozwolone, jeżeli inwestycja ma na celu osiągniecie wartości lepszych niż te wyznaczone w normach unijnych lub zwiększenie poziomu ochrony środowiska w przypadku braku takich norm (pkt 23). Finansowanie publiczne jest również dozwolone na potrzeby przygotowań do spełnienia przyszłych norm unijnych;
• w przypadku oczyszczania terenów zanieczyszczonych finansowanie publiczne jest dozwolone, gdy zanieczyszczający nie został zidentyfikowany lub nie może zostać zgodnie z prawem obciążony odpowiedzialnością za finansowanie remediacji;
• finansowanie publiczne na rzecz projektów gospodarowania odpadami nie może być wykorzystywane w sposób umożliwiający zwolnienie podmiotu wytwarzającego odpady z poniesienia kosztów ich przetwarzania.

Aby zweryfikować, jak stosowana jest zasada „zanieczyszczający płaci” w przypadku projektów współfinansowanych ze środków unijnych, Trybunał przeanalizował 42 projekty (rys. 12), na które przeznaczono 180 mln euro z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych (funduszy ESI) oraz funduszu LIFE. Projekty te zrealizowano w ośmiu regionach w trzech państwach członkowskich – 19 projektów we Włoszech, 10 w Polsce i 13 w Portugalii. Trybunał sprawdził, czy przy finansowaniu tych projektów odpowiedzialny organ wziął pod uwagę zastosowanie zasady „zanieczyszczający płaci”, zwłaszcza czy dążono do wskazania zanieczyszczającego, zażądano ograniczenia zanieczyszczeń i dekontaminacji danego terenu oraz wszczęto odpowiednie procedury w celu odzyskania wydanych środków publicznych.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Unijne środki finansowe wykorzystywano do usunięcia zanieczyszczeń, których kosztami nie można obciążyć sprawców

Zanieczyszczenia, których kosztami nie można obciążyć sprawców, to spowodowane w przeszłości zanieczyszczenia, do których nie można zastosować zasady „zanieczyszczający płaci”, ponieważ podmiot zanieczyszczający jest nieznany, zawiesił już działalność lub nie można go pociągnąć do odpowiedzialności. W dyrektywie w sprawie odpowiedzialności za środowisko uwzględniono występowanie takich zanieczyszczeń. Ma ona zastosowanie do zanieczyszczeń powstałych po 2007 r. Najbardziej znaczącym źródłem tego typu zanieczyszczeń jest prowadzona w przeszłości działalność przemysłowa, która spowodowała zanieczyszczenie gleb metalami, smołami i innymi substancjami niebezpiecznymi⁵⁴.

Spośród 42 projektów, które zbadał Trybunał, 20 dotyczyło zanieczyszczeń, których kosztami nie można obciążyć sprawców (ich budżet wynosił 62,1 mln euro). W przypadku tych projektów nie można było zastosować zasady „zanieczyszczający płaci” i wykorzystano środki publiczne, co opisano w ramce 2.

Unijne środki finansowe wykorzystywano również w przypadkach, gdy organy krajowe nie wyegzekwowały przepisów dotyczących ochrony środowiska i nie zastosowały zasady „zanieczyszczający płaci”

Trybunał ustalił, że osiem projektów w Kampanii (Włochy) otrzymało środki unijne w wysokości 27,2 mln euro na usuwanie zanieczyszczeń powstałych w czasie, gdy obowiązywały już unijne przepisy dotyczące ochrony środowiska. Podmioty gospodarcze odpowiedzialne za składowiska odpadów komunalnych nie przestrzegały przepisów obowiązujących w tej dziedzinie. Organy publiczne odpowiedzialne za nadzór nad tymi terenami nie zobowiązały tych podmiotów do usunięcia zanieczyszczeń. Takie wykorzystanie środków unijnych stanowi naruszenie zasady „zanieczyszczający płaci”, co opisano w ramce 3.

Brak zabezpieczenia finansowego obejmującego odpowiedzialność za środowisko zwiększa ryzyko, że koszty poniosą podatnicy

W przypadku gdy podmioty gospodarcze nie posiadają wystarczającego zabezpieczenia finansowego, mogą nie być w stanie pokryć kosztów remediacji zanieczyszczenia, które spowodowały (pkt 56–62). Trybunał zidentyfikował cztery projekty remediacji o wartości 33 mln euro, w przypadku których podmiot gospodarczy, wskazany jako strona odpowiedzialna za zanieczyszczenie, ogłosił upadłość. W rezultacie do dekontaminacji gleby i wody konieczne było wykorzystanie środków publicznych. Takie sytuacje stanowią naruszenie zasady „zanieczyszczający płaci”, co opisano w ramce 4.

Wnioski i zalecenia

Zasada „zanieczyszczający płaci” leży u podstaw polityki UE w dziedzinie środowiska. Wymaga ona, aby zanieczyszczający pokrywali koszty spowodowanego przez siebie zanieczyszczenia, w tym koszty środków wprowadzonych w celu zapobieżenia i zaradzenia temu zanieczyszczeniu oraz jego kontroli, a także koszty ponoszone w związku z nim przez społeczeństwo.

Trybunał zbadał ramy polityki UE dotyczące zasady „zanieczyszczający płaci”, koncentrując się na jej stosowaniu w obszarach unijnej polityki w dziedzinie środowiska. Szczególną uwagę zwrócono także na działania Komisji związane z dyrektywą w sprawie odpowiedzialności za środowisko oraz zweryfikowano, czy budżet UE był chroniony przed obarczaniem go wydatkami, które powinni ponieść zanieczyszczający.

Ogólnie rzecz biorąc, Trybunał stwierdził, że zasada „zanieczyszczający płaci” została – w różnym stopniu – odzwierciedlona i zastosowana w poszczególnych strategiach UE w dziedzinie środowiska, przy czym uwzględniono ją i wdrożono w niepełnym zakresie. Działania Komisji mające na celu wsparcie państw członkowskich we wdrażaniu dyrektywy w sprawie odpowiedzialności za środowisko nie wyeliminowały kluczowych uchybień. Z budżetu UE są niekiedy finansowane działania mające na celu usuwanie zanieczyszczeń, których koszty zgodnie z zasadą „zanieczyszczający płaci” powinni ponosić zanieczyszczający.

Zasada „zanieczyszczający płaci” jest stosowana w różny sposób w poszczególnych obszarach polityki UE w dziedzinie środowiska. Jeśli chodzi o emisje przemysłowe, Trybunał stwierdził, że zasada ta jest wdrażana w odniesieniu do najbardziej zanieczyszczających instalacji przemysłowych, które są objęte dyrektywą w sprawie emisji przemysłowych. Właściciele tych instalacji muszą ponosić koszty spełnienia warunków zawartych w pozwoleniach, w tym są zobowiązani do wprowadzenia środków mających na celu ograniczenie wielkości emisji do dopuszczalnego poziomu. Dyrektywa w sprawie emisji przemysłowych nie ma zastosowania do małych instalacji. Jej przepisy nie wymagają też, by podmioty gospodarcze eksploatujące instalacje pokrywały koszty zanieczyszczeń rezydualnych ponoszone przez społeczeństwo (pkt 20–25). Mimo że w unijnych przepisach dotyczących odpadów nakłada się na państwa członkowskie wymóg pełnego stosowania zasady „zanieczyszczający płaci”, w finansowaniu pozostaje jednak spora luka i konieczne są znaczne inwestycje ze środków publicznych, aby osiągnąć cele w zakresie recyklingu (pkt 26–31). Osiągnięto wprawdzie postępy w usuwaniu konkretnych substancji zanieczyszczających, jednak w przypadku wielu przedsiębiorstw odprowadzane przez nie opłaty za wodę nie pokrywają kosztów wiążących się z zanieczyszczeniami, jakie są przez nie uwalniane do wody. Zasada zwrotu kosztów usług wodnych jest trudna do zastosowania w przypadku zanieczyszczeń pochodzących ze źródeł rozproszonych, na przykład z rolnictwa (pkt 32–38). Brak jest ogólnych unijnych ram ochrony gleby, chociaż wiele aktów prawnych pośrednio przyczynia się do zmniejszenia presji na środowisko w tym zakresie (pkt 39–41).

Komisja powinna przeanalizować ewentualne zmiany regulacyjne i administracyjne oraz ocenić łączne koszty i korzyści skuteczniejszego uwzględnienia zasady „zanieczyszczający płaci”, w szczególności w odniesieniu do:

1. obniżenia dopuszczalnych wartości emisji, tak aby jeszcze bardziej obniżyć poziom zanieczyszczeń rezydualnych;
2. podjęcia działań prowadzących do wyeliminowania rozproszonych zanieczyszczeń wody pochodzących ze wszystkich źródeł, w tym z rolnictwa.

Termin realizacji: koniec 2024 r.

W dyrektywie w sprawie odpowiedzialności za środowisko ustanowiono unijne ramy w zakresie tej odpowiedzialności oparte na zasadzie „zanieczyszczający płaci”. Trybunał ustalił, że dyrektywa ta przewiduje częściowe stosowanie zasady „zanieczyszczający płaci” w przypadku szkód w środowisku. Najnowsze dostępne dane dotyczące wdrożenia dyrektywy są wprawdzie niekompletne, wskazują jednak na istnienie luk w jej wdrażaniu w państwach członkowskich (pkt 44–48). W dyrektywie tej nie zdefiniowano wyraźnie niektórych kluczowych pojęć, co prowadzi do niejednolitej wykładni i zróżnicowanego stosowania jej przepisów na szczeblu państw członkowskich (pkt 49–55). Brak obowiązkowego zabezpieczenia finansowego na szczeblu UE oznacza w praktyce, że podatnicy ponoszą koszty remediacji w przypadku, gdy podmiot gospodarczy, który spowodował szkody w środowisku, stanie się niewypłacalny (pkt 56–62). Trybunał stwierdził, że dotychczasowe działania Komisji nie były w stanie zaradzić niedociągnięciom występującym w dyrektywie.

Trybunał zaleca, aby w ramach oceny dyrektywy w sprawie odpowiedzialności za środowisko, która ma zostać przeprowadzona do kwietnia 2023 r., Komisja przeanalizowała możliwość:

1. doprecyzowania kryteriów definiowania szkód wyrządzonych środowisku naturalnemu, do których powinna mieć zastosowanie dyrektywa;
2. wykorzystywania w większym stopniu instrumentów zapewniających zabezpieczenie finansowe.

Termin realizacji: koniec 2023 r.

Trybunał ustalił, że ze środków unijnych finansowano projekty, których koszt powinien był ponieść zanieczyszczający (pkt 63–68). W przypadku zanieczyszczeń, których kosztami nie można obciążyć sprawców, gdyż nie można ich zidentyfikować albo pociągnąć do odpowiedzialności, wykorzystanie środków publicznych było uzasadnione i konieczne do zaradzenia sytuacji (pkt 65–66). Środki te są wykorzystywane również wtedy, gdy odpowiedzialne organy nie wyegzekwowały w odpowiednim czasie przepisów dotyczących ochrony środowiska (pkt 67). Także brak zabezpieczenia finansowego obejmującego odpowiedzialność za środowisko zmusił organy do wykorzystania środków publicznych z przeznaczeniem na rekultywację terenów zanieczyszczonych, w przypadku gdy zanieczyszczający był niewypłacalny (pkt 68).

Komisja powinna:

1. zapewnić – w ramach pełnionej przez siebie funkcji nadzorczej – aby wykorzystywanie unijnych środków finansowych do wyeliminowania zanieczyszczeń było uwarunkowane sprawdzeniem, we współpracy z państwami członkowskimi, czy odpowiednie organy podjęły wszystkie działania niezbędne do obciążenia zanieczyszczającego kosztami spowodowanych przez niego zanieczyszczeń;
2. przeanalizować możliwość wprowadzenia zmian w prawodawstwie, które zobowiązywałyby podmioty gospodarcze do stosowania zabezpieczenia finansowego obejmującego ryzyko środowiskowe.

Termin realizacji: 2025 r.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę I, której przewodniczy członek Trybunału Obrachunkowego Samo Jereb, w Luksemburgu w dniu 19 maja 2021 r.

W imieniu Europejskiego Trybunału Obrachunkowego

Klaus-Heiner Lehne
Prezes

Załącznik

Załącznik I –  Sektory objęte dyrektywą w sprawie emisji przemysłowych

Dyrektywa w sprawie emisji przemysłowych ma zastosowanie do sektorów wymienionych poniżej, przy czym w niektórych sektorach obejmuje ona jedynie instalacje powyżej określonej wielkości:

• przemysł energetyczny – spalanie paliw w instalacjach, rafinacja ropy naftowej i gazu, produkcja koksu, zgazowanie lub upłynnianie węgla i innych paliw;
• produkcja i obróbka metali – prażenie lub spiekanie rudy metalu, produkcja surówki lub stali oraz obróbka metali żelaznych i nieżelaznych;
• przemysł mineralny – produkcja cementu, wapna i tlenku magnezu oraz azbestu i produktów na bazie azbestu, wytwarzanie szkła, wytop substancji mineralnych oraz produkcja wyrobów ceramicznych przez wypalanie;
• przemysł chemiczny – produkcja organicznych i nieorganicznych substancji chemicznych, nawozów, środków ochrony roślin lub biocydów, produktów farmaceutycznych i materiałów wybuchowych;
• gospodarka odpadami – unieszkodliwianie lub odzyskiwanie odpadów niebezpiecznych, odpadów – w spalarniach odpadów lub we współspalarniach odpadów – oraz odpadów innych niż niebezpieczne, a także zarządzanie składowiskami odpadów;
• produkcja pulpy drzewnej lub innych materiałów włóknistych, jak również papieru i tektury oraz płyt drewnopochodnych;
• obróbka wstępna lub barwienie włókien lub materiałów włókienniczych;
• garbowanie skór;
• ubój zwierząt oraz obróbka i przetwórstwo produktów spożywczych z surowców pochodzenia roślinnego i zwierzęcego;
• unieszkodliwianie lub recykling zwierząt padłych lub odpadów zwierzęcych;
• intensywny chów drobiu lub świń;
• powierzchniowa obróbka substancji, przedmiotów lub produktów, z wykorzystaniem rozpuszczalników organicznych;
• produkcja węgla lub elektrografitu, w drodze spalania lub grafityzacji;
• wychwytywanie strumieni dwutlenku węgla na użytek geologicznego składowania;
• konserwacja drewna i produktów z drewna produktami chemicznymi;
• oczyszczanie ścieków pochodzących od niezależnego operatora – w określonych okolicznościach.

Akronimy i skróty

BAT – najlepsze dostępne techniki

EEA – Europejska Agencja Środowiska

Fundusze ESI – europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne

IMPEL – Europejska Sieć Wdrażania i Egzekwowania Prawa Ochrony Środowiska

OECD – Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju

Glosariusz

Dopuszczalna wielkość emisji – masa, wyrażona w postaci określonych szczególnych parametrów, stężenie lub poziom emisji, których nie można przekroczyć w jednym lub kilku okresach.

Działania w dziedzinie klimatu – działania mające na celu przeciwdziałanie zmianie klimatu i jej skutkom.

Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR) – fundusz unijny mający na celu wzmacnianie spójności gospodarczej i społecznej w UE poprzez finansowanie inwestycji, które niwelują nierówności między regionami.

Fundusz Spójności – fundusz unijny na rzecz zmniejszania ekonomicznych i społecznych dysproporcji w UE przez finansowanie inwestycji w państwach członkowskich, w których dochód narodowy brutto na mieszkańca jest niższy niż 90% średniej UE.

Internalizacja – środki wprowadzane w celu uwzględnienia nieopłaconych korzyści lub kosztów w strukturze cen towarów i usług.

LIFE – instrument finansowy wspierający realizację unijnej polityki w dziedzinie środowiska i klimatu przez współfinansowanie projektów w państwach członkowskich.

Najlepsze dostępne techniki (BAT) – technologie przemysłowe, projekty instalacji i techniki eksploatacji zapewniające najlepsze wyniki w zakresie ochrony środowiska. Określane na podstawie oceny najlepszych praktyk, zmieniających się z upływem czasu. Wykorzystywane do ustalania dopuszczalnych wielkości emisji i warunków wydawania pozwoleń.

Nawóz – każda substancja (syntetyczna lub organiczna) zawierająca co najmniej jeden składnik pokarmowy dla roślin, wprowadzana do gleby w celu utrzymania lub zwiększenia jej żyzności.

Odpowiedzialność za środowisko – podmioty gospodarcze, które wyrządzą szkodę w środowisku, odpowiadają za pokrycie kosztów remediacji.

Rozszerzona odpowiedzialność producenta – podejście, zgodnie z którym do odpowiedzialności producenta za środowisko dodaje się pokonsumpcyjny etap cyklu życia produktu, w tym recykling i unieszkodliwianie.

Wspólna polityka rolna – jednolita unijna polityka w sektorze rolnictwa obejmująca dopłaty i szereg innych środków mających zagwarantować bezpieczeństwo żywnościowe, zapewnić odpowiedni poziom życia rolnikom w UE, promować rozwój obszarów wiejskich i przyczyniać się do ochrony środowiska.

Zabezpieczenie finansowe – każdy instrument finansowy, taki jak: polisa ubezpieczeniowa, składka na rzecz funduszu ochrony środowiska, gwarancja bankowa, obligacja lub rezerwa własna, który sprawia, że przedsiębiorstwo będzie w stanie wywiązać się ze zobowiązań finansowych w przypadku konieczności poniesienia odpowiedzialności.

Zasada „zanieczyszczający płaci” – zasada, która wymaga, aby zanieczyszczający pokrywali koszty spowodowanego przez siebie zanieczyszczenia, w tym koszty środków wprowadzonych w celu zapobieżenia i zaradzenia temu zanieczyszczeniu oraz jego kontroli, a także koszty ponoszone w związku z nim przez społeczeństwo.

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli dotyczących obszarów polityki i programów UE bądź kwestii związanych z zarządzaniem w wybranych obszarach budżetowych. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne tak, aby osiągnąć jak największe oddziaływanie, biorąc przy tym pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę I, której przewodniczy członek Trybunału Samo Jereb i która zajmuje się wydatkami związanymi ze zrównoważonym użytkowaniem zasobów naturalnych. Kontrolą kierował członek Trybunału Viorel Ştefan, a w działania kontrolne zaangażowani byli: Roxana Banica, szefowa gabinetu; Olivier Prigent, attaché; Colm Friel, kierownik; Frédéric Soblet, koordynator zadania; Roberto Resegotti, zastępca koordynatora zadania, a także kontrolerzy: Georgios Karakatsanis, Katarzyna Radecka-Moroz oraz Anna Sfiligoi. Autorką projektu graficznego jest Marika Meisenzahl. Wsparcie językowe zapewniła Cathryn Lindsay.

Przypisy

¹ Na podstawie wizji przedstawionej w ogólnym unijnym programie działań w zakresie środowiska do 2020 r.

²  Ogólny unijny program działań w zakresie środowiska do 2020 r. „Dobra jakość życia z uwzględnieniem ograniczeń naszej planety”, s. 14.

³ Publikacja EEA na temat przeprowadzonej przez nią oceny stanu wód z 2018 r.

⁴ Publikacja EEA na temat zanieczyszczeń pochodzących ze źródeł lokalnych, 2020 r.

⁵ Publikacja EEA na temat jakości powietrza w Europie, 2019 r.

⁶ OECD, Recommendation of the Council on Guiding Principles concerning International Economic Aspects of Environmental Policies, 2020 r.

⁷ Jans Jan H. i Vedder Hans H. B., European Environmental Law, 2008 r.

⁸ OECD, The Polluter-Pays Principle, Analyses and Recommendations, 1992 r.

⁹ OECD, Recommendation of the Council concerning the Application of the Polluter-Pays Principle to Accidental Pollution, 1989 r.

¹⁰ Konferencja Narodów Zjednoczonych „Środowisko i Rozwój” (UNCED), deklaracja z Rio w sprawie środowiska i rozwoju, 1992 r.

¹¹ Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

¹² Instytut Ekologiczny, Updated Inventory and Assessment of Soil Protection Policy Instruments in EU Member States, 2017 r.

¹³ Sprawozdanie końcowe pt. „The costs of not implementing EU environmental law”, 2019 r.

¹⁴ Sprawozdanie specjalne nr 13/2020 pt. „Różnorodność biologiczna na użytkach rolnych – wspólna polityka rolna nie zapobiegła pogorszeniu sytuacji”.

¹⁵ Informacje Komisji na temat ochrony środowiska i efektywnego gospodarowania zasobami w ramach polityki spójności.

¹⁶ Rozporządzenie (UE) nr 1293/2013.

¹⁷ Zob. np. sprawozdania specjalne Trybunału nr 19/2018, 22/2016, 23/2015, 2/2015, 4/2014, 23/2012, 20/2012.

¹⁸ Zob. np. sprawozdanie specjalne nr 23/2018 pt. „Zanieczyszczenie powietrza – nasze zdrowie nadal nie jest wystarczająco chronione”, sprawozdanie specjalne nr 18/2020 pt. „Unijny system handlu uprawnieniami do emisji – przydziały bezpłatnych uprawnień wymagały lepszego ukierunkowania” oraz sprawozdanie specjalne nr XX/2021 dotyczące WPR i klimatu.

¹⁹ Komisja Europejska, Ocena dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych, SWD(2020) 181 final.

²⁰ Ricardo Energy & Environment, Ex-post assessment of costs and benefits from implementing BAT under the IED, 2018 r.

²¹ Europejski Zielony Ład.

²² Komisja Europejska, Wytyczne w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska i cele związane z energią w latach 2014‑2020, Dz.U. C 200 z 2014.

²³ Art. 8 ust. 4 lit. a) i b) dyrektywy 2004/35/WE.

²⁴ EEA, Costs of air pollution from European industrial facilities 2008–2012, 2014 r.

²⁵ Główne wiążące cele w odniesieniu do różnych strumieni odpadów przedstawiono w przeglądzie Trybunału nr 4/2020 pt. „Działania UE na rzecz rozwiązania problemu odpadów tworzyw sztucznych”.

²⁶ Study on investment needs in the waste sector and on the financing of municipal waste management in Member States, 2019 r.

²⁷ OECD, Financing Water Supply, Sanitation and Flood Protection, 2020 r.

²⁸ OECD, Financing Water Supply, Sanitation and Flood Protection, 2020 r.

²⁹ Ocena adekwatności ramowej dyrektywy wodnej, SWD(2019) 439 final, s. 64.

³⁰ Publikacja EEA pt. „Use of freshwater resources in Europe”, 2020 r.

³¹ Ocena kosztów zanieczyszczenia wody w sektorze rolnictwa we Francji, Republika Francuska, Ministerstwo Ekologii, Departament Ekonomii, Ocen i Włączenia Zrównoważonego Rozwoju, Badania i analizy nr 52, 2011 r.

³² Ocena adekwatności ramowej dyrektywy wodnej, SWD(2019) 439 final.

³³ Ascott, M.J., Gooddy, D.C., Wang, L. i in., Global patterns of nitrate storage in the vadose zone, 2017 r.

³⁴ Instytut Ekologiczny, Updated Inventory and Assessment of Soil Protection Policy Instruments in EU Member States, 2017 r.

³⁵ Szacunki dla UE‑25 (włącznie ze Zjednoczonym Królestwem, z wyłączeniem Bułgarii, Chorwacji i Rumunii) przedstawione w dokumencie pt. „Ocena skutków strategii tematycznej w dziedzinie ochrony gleby”, SEC(2006) 620.

³⁶ JRC, Status of local soil contamination in Europe, 2018 r.

³⁷ SWD(2016) 121 final, s. 21.

³⁸ SWD(2016) 121 final, s. 37 i 70.

³⁹ Wieloletni program prac w ramach dyrektywy w sprawie odpowiedzialności za środowisko na lata 2017–2020.

⁴⁰ Wieloletni kroczący program prac w ramach dyrektywy w sprawie odpowiedzialności za środowisko na lata 2021–2024.

⁴¹ Art. 2 dyrektywy 2004/35/WE.

⁴² SWD(2016) 121 final, s. 60.

⁴³ Sprawozdania z 18.–22. posiedzenia grupy ekspertów rządowych ds. dyrektywy w sprawie odpowiedzialności za środowisko.

⁴⁴ Motyw 9 rezolucji Parlamentu Europejskiego z dnia 26 października 2017 r.

⁴⁵ Rozporządzenie (UE) 2019/1010.

⁴⁶ Zawiadomienie Komisji 2021/C 118/01.

⁴⁷ Specyfikacja projektu IMPEL.

⁴⁸ SWD(2016) 121 final, s. 35.

⁴⁹ Art. 14 dyrektywy 2004/35/WE.

⁵⁰ Fogleman V., Improving financial security in the context of the Environmental Liability Directive, 2020 r., s. 127–128.

⁵¹ Fogleman V., Improving financial security in the context of the Environmental Liability Directive, 2020 r.

⁵² Wieloletni kroczący program prac w ramach dyrektywy w sprawie odpowiedzialności za środowisko na lata 2021–2024, s. 8–9.

⁵³ Komunikat Komisji „Wytyczne w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska i cele związane z energią w latach 2014–2020”, 2014/C 200.

⁵⁴ EEA, Zanieczyszczenie gleby: kłopotliwa pozostałość po uprzemysłowieniu, 2019 r.

⁵⁵ Wyrok Trybunału z dnia 26 kwietnia 2007 r. w sprawie C-135/05.

⁵⁶ „Określanie potrzeb Europy w zakresie odbudowy”, COM(2020) 456.

Kalendarium

Kontakt

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1
Formularz kontaktowy: eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx
Strona internetowa: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2021

PRAWA AUTORSKIE

© Unia Europejska, 2021

Polityka Europejskiego Trybunału Obrachunkowego w zakresie ponownego wykorzystywania dokumentów jest realizowana na podstawie decyzji Trybunału nr 6/2019 w sprawie polityki otwartych danych oraz ponownego wykorzystywania dokumentów.

O ile nie wskazano inaczej (np. nie zamieszczono szczegółowych adnotacji o prawach autorskich), treści Europejskiego Trybunału Obrachunkowego będące własnością UE objęte są licencją Creative Commons Uznanie autorstwa 4.0 Międzynarodowe (CC BY 4.0). Oznacza to, że ponowne wykorzystanie jest dozwolone, pod warunkiem że dokumenty zostaną odpowiednio oznaczone i zostaną wskazane dokonane w nich zmiany. W przypadku ponownego wykorzystania niedozwolone jest zmienianie oryginalnego znaczenia albo przesłania dokumentów. Trybunał nie ponosi odpowiedzialności za jakiekolwiek konsekwencje ponownego ich wykorzystania.

Jeżeli konkretna treść wskazuje na możliwą do zidentyfikowania osobę fizyczną – tak jak w przypadku zdjęć, na których widoczni są pracownicy Trybunału – lub zawiera prace stron trzecich, wymagane jest zweryfikowanie dodatkowych praw autorskich. W takim przypadku uzyskanie zezwolenia na ponowne wykorzystanie określonej treści unieważnia i zastępuje wspomniane wcześniej zezwolenie ogólne. Powinny być w nim wyraźnie opisane wszelkie ograniczenia dotyczące wykorzystania treści.

W celu wykorzystania lub powielenia treści niebędącej własnością UE może być konieczne wystąpienie o zgodę bezpośrednio do właścicieli praw autorskich.

Oprogramowanie lub dokumenty objęte prawem własności przemysłowej, takie jak patenty, znaki towarowe, wzory użytkowe, znaki graficzne i nazwy, nie są objęte polityką Europejskiego Trybunału Obrachunkowego w zakresie ponownego wykorzystania i nie jest udostępniana licencja na nie.

Na stronach internetowych instytucji Unii Europejskiej dostępnych w domenie europa.eu zamieszczane są odsyłacze do stron zewnętrznych. Trybunał nie kontroluje ich zawartości i w związku z tym zachęca użytkowników, aby we własnym zakresie zapoznali się z polityką ochrony prywatności i polityką w zakresie praw autorskich obowiązującymi na tych stronach.

Znak graficzny Europejskiego Trybunału Obrachunkowego

Znak graficzny Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nie może być wykorzystywany bez uprzedniej zgody Trybunału.

JAK SKONTAKTOWAĆ SIĘ Z UE

Osobiście
W całej Unii Europejskiej istnieje kilkaset centrów informacyjnych Europe Direct. Adres najbliższego centrum można znaleźć na stronie: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Telefonicznie lub drogą mailową
Europe Direct to serwis informacyjny, który udziela odpowiedzi na pytania na temat Unii Europejskiej. Można się z nim skontaktować:

• dzwoniąc pod bezpłatny numer telefonu: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektórzy operatorzy mogą naliczać opłaty za te połączenia),
• dzwoniąc pod standardowy numer telefonu: +32 22999696,
• drogą mailową: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

WYSZUKIWANIE INFORMACJI O UE

Online
Informacje o Unii Europejskiej są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu Europa: https://europa.eu/european-union/index_pl.

Publikacje UE
Bezpłatne i odpłatne publikacje UE można pobrać lub zamówić na stronie: https://op.europa.eu/pl/publications. Większą liczbę egzemplarzy bezpłatnych publikacji można otrzymać, kontaktując się z serwisem Europe Direct lub z lokalnym centrum informacyjnym (zob. https://europa.eu/european-union/contact_pl).

Prawo UE i powiązane dokumenty
Informacje prawne dotyczące UE, w tym wszystkie unijne akty prawne od 1952 r., są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.

Portal Otwartych Danych UE
Unijny portal otwartych danych (http://data.europa.eu/euodp/pl) umożliwia dostęp do zbiorów danych pochodzących z instytucji i innych organów UE. Dane można pobierać i wykorzystywać bezpłatnie, zarówno do celów komercyjnych, jak i niekomercyjnych.