Synergie między programem „Horyzont 2020” a europejskimi funduszami strukturalnymi i inwestycyjnymi Potencjał, który nie został jeszcze w pełni wykorzystany

Streszczenie

I W strategii „Europa 2020” Komisja podkreśliła rolę badań naukowych i innowacji jako zasadniczego czynnika warunkującego dobrobyt społeczno-gospodarczy oraz zrównoważenie środowiskowe. Dwa główne fundusze wspierające badania naukowe i innowacje to ósmy program ramowy UE w zakresie badań naukowych i innowacji, zwany programem „Horyzont 2020”, na który przeznaczono 76,4 mld euro środków, oraz europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne (EFSI), wśród których największą rolę odgrywa Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR). Z EFRR na działania w zakresie badań naukowych i innowacji przeznaczono blisko 41 mld euro. Chociaż badania naukowe i innowacje były wspierane za pośrednictwem zarówno programu „Horyzont 2020”, jak i EFSI, lecz ich cele, sposób wdrażania oraz metody zarządzania nimi i ustalania priorytetów różniły się.

II Po raz pierwszy w ramach prawnych programu „Horyzont 2020” i EFSI na lata 2014–2020 uwzględniono specjalny wniosek o wypracowanie synergii między nimi. Synergia polega na koordynacji działań w ramach co najmniej dwóch programów w celu uzyskania większego wpływu niż w przypadku pojedynczych interwencji. Synergia może przybierać różne formy i obejmować wspieranie z EFSI działań w zakresie budowania zdolności badawczych, tak aby zwiększyć szanse beneficjentów na późniejsze otrzymanie bardziej konkurencyjnego finansowania w ramach programu „Horyzont 2020” (synergie dotyczące początkowych ogniw łańcucha), lub finansowanie z EFSI na rzecz wykorzystania rezultatów projektów realizowanych w ramach programu „Horyzont 2020” lub na rzecz prowadzenia dalszych prac (synergie dotyczące końcowych ogniw łańcucha).

III Niniejsze sprawozdanie specjalne jest najnowszą z cyklu publikacji Europejskiego Trybunału Obrachunkowego dotyczących wsparcia UE na rzecz działań w zakresie badań naukowych i innowacji. Stanowi ono uzupełnienie sprawozdania specjalnego 15/2022 dotyczącego działań mających zapewnić szersze uczestnictwo w programie „Horyzont 2020”.

IV W ramach tej kontroli Trybunał ocenił, czy Komisja oraz właściwe krajowe i regionalne organy wykonawcze podjęły odpowiednie działania w celu wypracowania synergii między programem „Horyzont 2020” a EFSI. Trybunał przeanalizował, czy organy te uwzględniły w należytym stopniu czynniki mające kluczowe znaczenie dla stworzenia synergii oraz czy zaplanowały i wdrożyły stosowne działania.

V Trybunał stwierdził, że niektóre ze wspomnianych kluczowych wskaźników nie zostały jeszcze w pełni uwzględnione i że sposób ich uwzględnienia różnił się w zależności od rodzaju synergii. Przykładowo – oprócz kwestii różnic między ramami prawnymi obu programów, którymi Komisja zajęła się już w odniesieniu do okresu 2021–2027 – Trybunał ustalił, że współpraca między zainteresowanymi stronami w dziedzinie badań naukowych i innowacji w obrębie obu programów była nadal ograniczona. Brak zintegrowanej bazy danych dotyczących projektów EFSI, która byłaby interoperacyjna z bazą danych programu „Horyzont 2020”, utrudnił Komisji oraz organom krajowym i regionalnym identyfikację i analizę ewentualnej synergii. Ponadto z powodu braku systemu monitorowania synergii Komisja nie była w stanie systematycznie identyfikować ani promować przykładów dobrych praktyk w tej dziedzinie.

VI Trybunał stwierdził, że dokumenty strategiczne EFSI, tj. strategie inteligentnych specjalizacji i programy operacyjne, zawierały niewielką liczbę odniesień do priorytetów programu „Horyzont 2020”. Dodatkowo priorytety określone w tych dokumentach były dość ogólne, a więc ograniczały możliwość wypracowania synergii.

VII Instytucje zarządzające EFSI nie wdrożyły wszystkich działań służących wspieraniu synergii przewidzianych w dokumentach strategicznych. W szczególności działania służące wypracowywaniu synergii na końcowych ogniwach łańcucha z myślą o dalszym wykorzystywaniu wyników projektów „Horyzont 2020” zostały wdrożone jedynie w bardzo ograniczonym zakresie. Można wskazać dwa główne powody takiej sytuacji: (i) beneficjenci dotacji w ramach programu „Horyzont 2020” rzadko przewidywali wypracowanie synergii z EFSI, jeśli chodzi o końcowe ogniwa łańcucha; (ii) instytucje zarządzające nie wiedziały, jak wypracować synergie dotyczące końcowych ogniw łańcucha lub jak znaleźć stosowne rezultaty projektów realizowanych w programie „Horyzont 2020”. Ponadto instytucje te w ograniczonym stopniu uczestniczyły w działaniach Komisji w zakresie budowania zdolności i nie propagowały wystarczająco koncepcji synergii.

VIII Wreszcie niektóre wnioski o dofinansowanie, które zostały pozytywnie ocenione w ramach programu „Horyzont 2020”, ale nie uzyskały finansowania z powodu braku zasobów w ramach tego programu, otrzymały znak jakości w postaci pieczęci doskonałości, który miał ułatwić im otrzymanie finansowania z EFSI lub jakiegokolwiek innego źródła. Niemniej w programach operacyjnych objętych kontrolą Trybunału jedynie niewielka liczba takich projektów ostatecznie otrzymała finansowanie z EFSI.

IX Trybunał przedstawia zalecenia dotyczące tego, jak Komisja może:

• usprawnić współpracę między zainteresowanymi stronami działającymi w dziedzinie badań naukowych i innowacji;
• wykorzystać potencjał baz danych do wspierania synergii;
• zwiększyć wykorzystanie synergii dotyczących końcowych ogniw łańcucha;
• poprawić przepływ informacji o projektach, które otrzymały pieczęć doskonałości.

Wstęp

Program „Horyzont 2020” oraz fundusze strukturalne na rzecz badań naukowych i innowacji

01 W strategii „Europa 2020” Komisja podkreśliła rolę badań naukowych i innowacji jako zasadniczego czynnika warunkującego dobrobyt społeczno-gospodarczy oraz zrównoważenie środowiskowe w UE. O dużym znaczeniu badań naukowych i innowacji na szczeblu UE świadczą również priorytety Komisji na lata 2019–2024. Badania naukowe i innowacje odgrywają kluczową rolę w przypadku co najmniej czterech z sześciu priorytetów: Europejskiego Zielonego Ładu, gospodarki służącej ludziom, Europy na miarę ery cyfrowej oraz silniejszej pozycji Europy na świecie.

02 W okresie 2014–2020 na inwestycje w badania naukowe i rozwój przeznaczono z budżetu UE większe środki niż kiedykolwiek wcześniej. Dwoma głównymi funduszami, z których wspierano badania naukowe i innowacje, były ósmy program ramowy na rzecz badań naukowych i innowacji, zwany programem „Horyzont 2020”, oraz europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne (EFSI), w przypadku których 95% środków pochodziło z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR). Łączny przydział środków budżetowych na program „Horyzont 2020” wyniósł 76,4 mld euro, a kwota finansowania unijnego przeznaczona na działania w zakresie badań naukowych i innowacji w ramach EFRR wyniosła blisko 41 mld euro. Kwoty te łącznie stanowiły 12% budżetu UE na lata 2014–2020. W okresie 2021–2027 jeszcze bardziej zwiększono budżet UE na badania naukowe i rozwój (np. budżet nowego programu ramowego wynosi 95,5 mld euro, szacowana kwota wsparcia z EFRR na rzecz badań naukowych i innowacji wynosi 56 mld euro, a środki na badania naukowe i innowacje ujęte w zatwierdzonych planach odbudowy i zwiększania odporności wyniosły zgodnie ze stanem na marzec 2022 r. 44,4 mld euro).

03 Komisja wspiera wypracowywanie synergii. W niniejszym sprawozdaniu synergia oznacza koordynację finansowania badań naukowych ze środków unijnych w ramach EFSI i programu „Horyzont 2020” w celu zwiększenia skuteczności i efektywności obu tych instrumentów, a tym samym osiągnięcia większego oddziaływania pod względem wyników działalności innowacyjnej.

04 O synergii po raz pierwszy wspomniano w komunikacie Komisji z 2007 r. i od tego czasu jej znaczenie stale rośnie. W ramach prawnych na lata 2014–2020 – zarówno programu „Horyzont 2020”¹, jak i EFSI² – po raz pierwszy zawarto wniosek skierowany do instytucji wdrażających programy, by stworzyły synergie między tymi instrumentami. Jeszcze większy nacisk na tworzenie synergii położono w ramach prawnych programu „Horyzont Europa” (następcy programu „Horyzont 2020”) i funduszy służących realizacji polityki spójności (będących następcami EFSI) na lata 2021–2027. W szczególności chodzi o:

• rozporządzenie w sprawie programu „Horyzont Europa”, w którym szczególną uwagę zwrócono na koordynację i komplementarność polityki spójności oraz polityki w zakresie badań naukowych i innowacji. Załącznik IV tego rozporządzenia jest w całości poświęcony synergii;
• rozporządzenie w sprawie wspólnych przepisów regulujące fundusze służące realizacji polityki spójności, w którym podkreślono znaczenie, jakie dla państw członkowskich i Komisji ma ściślejsza koordynacja oraz wypracowanie synergii i komplementarności z programem „Horyzont Europa”.

05 W wytycznych³ Komisji z 2014 r. dotyczących synergii opisano różne rodzaje możliwych synergii między programem „Horyzont 2020” a EFSI (zob. rys. 1):

06 Na rys. 2 przedstawiono zasady działania synergii między programem „Horyzont 2020” a EFSI w odniesieniu do początkowych i końcowych ogniw łańcucha.

07 Choć zarówno w ramach EFSI, jak i programu „Horyzont 2020” zapewniane jest istotne wsparcie na rzecz badań naukowych i innowacji, planowanie i wypracowywanie synergii to jednak proces złożony, ponieważ oba wspomniane instrumenty różnią się pod kilkoma względami (więcej szczegółowych informacji znajduje się w załączniku I):

• cele: środki z programu „Horyzont 2020” są ukierunkowane na doskonałość, natomiast EFSI mają na celu zwiększenie spójności gospodarczej i społecznej przez zmniejszenie różnic między regionami. Znajduje to również odzwierciedlenie w zróżnicowanym podziale środków z programu „Horyzont 2020” na poszczególne państwa członkowskie w porównaniu z podziałem części EFSI przeznaczonej na badania naukowe i innowacje (zob. załącznik II);
• zarządzanie: Komisja zarządzała programem „Horyzont 2020” bezpośrednio (tj. przez zaproszenia do składania wniosków publikowane na szczeblu UE), natomiast EFSI były wdrażane w ramach zarządzania dzielonego przez Komisję i państwa członkowskie (tj. poprzez zaproszenia do składania wniosków publikowane na szczeblu krajowym i regionalnym);
• realizacja: program „Horyzont 2020” był wdrażany za pośrednictwem wieloletnich programów prac sporządzonych przez Komisję, natomiast EFSI wdrażano na podstawie programów operacyjnych (PO) opracowanych przez organy krajowe i regionalne i zatwierdzonych przez Komisję;
• ustanawianie priorytetów: w okresie 2014–2020 środki z EFSI na badania naukowe i innowacje miały być wydatkowane zgodnie z tzw. strategiami inteligentnej specjalizacji, opracowanymi przez państwa członkowskie lub regiony. Strategia inteligentnej specjalizacji oznacza „strategie innowacyjne ustanawiające priorytety w celu uzyskania przewagi konkurencyjnej poprzez rozwijanie i łączenie swoich mocnych stron w zakresie badań naukowych i innowacji z potrzebami biznesowymi [...] przy jednoczesnym unikaniu dublowania i fragmentacji wysiłków”⁴. Środki z programu „Horyzont 2020” były wydatkowane zgodnie z głównymi obszarami priorytetowymi określonymi w rozporządzeniu oraz tematami w ramach tych obszarów określonymi w programach prac, które Komisja przyjęła w drodze procedury komitetowej (tj. z udziałem komitetu złożonego z przedstawicieli wszystkich państw członkowskich).

08 Synergia jest szczególnie istotna dla tych państw, które osiągają gorsze wyniki w obszarze badań naukowych i innowacji, a w konsekwencji w mniejszym stopniu uczestniczą w programie „Horyzont 2020” (zob. sprawozdanie specjalne 15/2022). Są to kraje, które dysponują największymi środkami na badania naukowe i innowacje w ramach EFSI (zob. załącznik II).

Zadania i obowiązki

09 W tabeli 1 opisano główne zainteresowane strony zaangażowane w kształtowanie, wdrażanie i monitorowanie programu „Horyzont 2020” i EFSI. Więcej szczegółowych informacji przedstawiono w załączniku I.

Zakres kontroli i podejście kontrolne

10 Okres 2014–2020 był pierwszym, w przypadku którego w odpowiednich podstawach prawnych wezwano do wypracowania synergii między programem „Horyzont 2020”a EFSI (zob. pkt 04). Celem niniejszej kontroli jest uzyskanie informacji, w jakim stopniu udało się tę synergię stworzyć. Trybunał postanowił przeprowadzić kontrolę w związku z rosnącym znaczeniem synergii i niewykorzystanymi możliwościami wynikającymi z jej braku, a także w celu uzupełnienia niedawno opublikowanego sprawozdania specjalnego 15/2022, w którym skupiono się na działaniach mających zapewnić szersze uczestnictwo państw osiągających słabe wyniki w programie „Horyzont 2020”. W istocie w rozporządzeniu w sprawie programu „Horyzont 2020” stwierdzono, że synergie z funduszami oraz działania mające zapewnić szersze uczestnictwo w programie „Horyzont 2020” pomogą zlikwidować przepaść w obszarze badań naukowych i innowacji w Europie.

11 Trybunał starał się odpowiedzieć na pytanie, czy Komisja i krajowe i regionalne instytucje wdrażające podjęły odpowiednie działania w celu wypracowania synergii między programem „Horyzont 2020” a EFSI. W tym celu przeanalizował, czy:

• Komisja oraz krajowe i regionalne instytucje wdrażające uwzględniły w należytym stopniu czynniki, które miały zasadnicze znaczenie przy wypracowywaniu synergii;
• Komisja oraz krajowe i regionalne instytucje wdrażające skutecznie zaplanowały i wdrożyły synergie.

12 Przeprowadzona przez Trybunał kontrola objęła wdrażanie synergii w okresie 2014–2020. W ramach kontroli Trybunał przeanalizował dowody pochodzące z różnych źródeł (więcej szczegółowych informacji na temat metodyki znajduje się w załączniku III):

• przeglądu odpowiednich dokumentów otrzymanych od Komisji, a także kwestionariuszy wypełnionych przez pracowników Komisji oraz przeprowadzonych z nimi wywiadów;
• przeglądu danych analitycznych;
• analizy z użyciem eksploracji danych tekstowych obejmującej programy prac w ramach programu „Horyzont 2020” i umowy o udzielenie dotacji;
• analizy odpowiednich dokumentów dotyczących próby obejmującej pięć państw członkowskich (Portugalia, Polska, Słowenia, Chorwacja i Rumunia), a także wywiadów z przedstawicielami instytucji zarządzających i KPK. Trybunał wybrał te państwa na podstawie ich wyników w obszarze badań naukowych i innowacji, dostępności środków z EFSI na badania naukowe i innowacje oraz poziomu uczestnictwa w programie „Horyzont 2020”;
• ankiet wysłanych do instytucji zarządzających 27 programami operacyjnymi (wskaźnik odpowiedzi: 64%) oraz 78 KPK (wskaźnik odpowiedzi: 67%) we wszystkich państwach członkowskich;
• wywiadów z ekspertami w tej dziedzinie.

Uwagi

Nie wszystkie czynniki mające kluczowe znaczenie dla stworzenia synergii zostały w odpowiednim stopniu uwzględnione

13 Tworzenie synergii jest procesem złożonym, ponieważ finansowanie unijne w ramach EFSI i programu „Horyzont 2020” różni się pod wieloma względami (zob. pkt 06). Trybunał przeprowadził przegląd dokumentacji i uzyskał informacje zwrotne od Komisji i zainteresowanych stron na szczeblu krajowym. Jak wynika z tych informacji, występuje szereg czynników warunkujących skuteczność wypracowywania synergii: stopień spójności między zasadami i przepisami, współpraca między odpowiednimi podmiotami na szczeblu UE i państw członkowskich, dostępność odpowiednich danych oraz zdolności administracyjne na szczeblu krajowym i regionalnym.

14 Trybunał ocenił w związku z tym, czy:

• zasady i przepisy ułatwiały wypracowywanie synergii;
• współpraca na szczeblu zarówno unijnym, jak i krajowym była właściwa, jeśli chodzi o tworzenie synergii;
• Komisja dysponowała odpowiednimi danymi i narzędziami do monitorowania, umożliwiającymi rozpoznanie ewentualnych synergii i udzielanie wsparcia w tym zakresie;
• Komisja odpowiednio wspierała budowanie zdolności krajowych i regionalnych organów administracji.

Komisja podjęła działania w odpowiedzi na niedociągnięcia w zasadach i przepisach, które utrudniały tworzenie synergii

15 W kilku badaniach⁵ przeprowadzonych na zlecenie Komisji wskazano na brak spójności między przepisami regulującymi program „Horyzont 2020”, rozporządzeniem w sprawie wspólnych przepisów dotyczących EFSI oraz powiązanym ogólnym rozporządzeniem w sprawie wyłączeń grupowych w ramach zasad pomocy państwa. Uznano to za przeszkodę dla wypracowywania synergii. Prace kontrolne Trybunału, w szczególności ankiety i wywiady z ekspertami oraz przedstawicielami instytucji zarządzających i KPK, potwierdziły ten wniosek. Zwraca to uwagę na znaczenie dostosowania przepisów regulacyjnych.

16 W odpowiedzi Komisja zaproponowała szereg zmian, które wprowadzono w odpowiednich rozporządzeniach dotyczących okresu 2021–2027 (zob. załącznik IV). Przykłady wprowadzonych zmian:

• w przypadku funduszy służących realizacji polityki spójności – konieczność zaakceptowania warunków ocenionych już w ramach programu „Horyzont Europa” dotyczących projektów współfinansowanych w ramach programu „Horyzont Europa” albo projektów, które otrzymały pieczęć doskonałości;
• ujednolicenie kryteriów dotyczących tego, jakie działania uznaje się za kwalifikowalne, metod obliczania kosztów kwalifikowalnych oraz zasad pomocy państwa dotyczących projektów współfinansowanych w ramach obu programów lub projektów, które otrzymały pieczęć doskonałości;
• możliwość wykorzystania dotacji z EFSI jako wkładów krajowych w partnerstwa europejskie ustanowione w ramach programu „Horyzont Europa” (partnerstwa między Komisją a partnerami prywatnymi lub publicznymi we wspólnych inicjatywach w zakresie badań naukowych i innowacji);
• możliwość przesunięcia do 5% pierwotnej alokacji krajowej z każdego funduszu z obszaru polityki spójności do dowolnego innego instrumentu w ramach zarządzania bezpośredniego lub pośredniego (w tym programu „Horyzont Europa”).

17 Ponieważ zmiany te wprowadzono jedynie w odniesieniu do okresu 2021–2027, w praktyce dopiero okaże się, czy i w jakim stopniu spełniają one oczekiwania dotyczące pozytywnego wpływu na wypracowywanie synergii.

Współpraca między organami zaangażowanymi w zarządzanie EFSI i programem „Horyzont 2020” miała ograniczony zakres

18 W rozporządzeniu w sprawie wspólnych przepisów⁶ i rozporządzeniu w sprawie programu „Horyzont 2020”⁷ podkreślono znaczenie koordynacji i ścisłej interakcji między tymi dwoma programami. Jak wskazano w tabeli 1, EFSI oraz programy ramowe w zakresie badań naukowych i innowacji mają odrębne struktury zarządzania zarówno na szczeblu unijnym, jak i na szczeblu krajowym i regionalnym. W 2016 r. Biuro Analiz Parlamentu Europejskiego⁸ podkreśliło znaczenie koordynacji działań między poszczególnymi dyrekcjami generalnymi Komisji dla rozwiązania problemu wielości i odrębności podejść, na szczeblu zarówno UE, jak i państw członkowskich. Taką koordynację działań można osiągnąć przez regularną i usystematyzowaną wymianę informacji.

19 W sprawozdaniu opublikowanym przez Komisję w 2018 r.⁹ zauważono, że w obrębie Komisji i państw członkowskich nadal występują liczne odrębne podejścia. Stwierdzono w nim, że „ministerstwa lub departamenty współpracują z różnymi organami KE o różnorodnych, a czasem sprzecznych zadaniach, priorytetach i kulturach działania”, oraz zalecono ustanowienie i sformalizowanie zorganizowanego dialogu w postaci forum, którego celem byłoby „poszukiwanie synergii”.

20 Trybunał ustalił, że pomimo tego zalecenia niektóre niedociągnięcia zidentyfikowane jeszcze w 2016 r. nadal istniały w 2021 r. Jednocześnie odnotowuje, że dwie główne zaangażowane dyrekcje generalne (DG RTD i DG REGIO) sprawnie współpracowały podczas przygotowywania rozporządzeń na lata 2021–2027. Komisja nie wprowadziła jednak regularnego i zorganizowanego dialogu z udziałem odpowiednich dyrekcji generalnych Komisji i podmiotów krajowych odpowiedzialnych za kształtowanie i wdrażanie obu programów.

21 W szczególności Trybunał zidentyfikował jedynie nieliczne przykłady zorganizowanego dialogu dotyczącego określonych tematów między dyrekcjami generalnymi Komisji a zainteresowanymi stronami na szczeblu krajowym i regionalnym. Jednym z przykładów, który został pozytywnie oceniony przez zainteresowane strony, była „wspólnota praktyków na rzecz pieczęci doskonałości” (zob. ramka 1).

22 Jeśli chodzi o organy krajowe, w rozporządzeniu w sprawie wspólnych przepisów na lata 2014–2020 oraz w minimalnych standardach i wytycznych dotyczących tworzenia sieci KPK w ramach programu „Horyzont 2020” zawarto wymóg zwiększenia komunikacji i zacieśnienia współpracy między instytucjami zarządzającymi EFSI a KPK w ramach programu „Horyzont 2020”.

23 Trybunał ustalił, że w dwóch z pięciu państw członkowskich objętych próbą, a mianowicie w Portugalii i Słowenii, współpraca między krajowymi punktami a instytucjami zarządzającymi przebiegała dobrze. W przypadku pozostałych trzech państw współpraca i wymiana informacji były ograniczone. Wyniki ankiet przeprowadzonych przez Trybunał potwierdziły, że większość instytucji zarządzających i KPK, które udzieliły odpowiedzi, nadal działała w oparciu o odrębne podejścia, co oznacza, że współpraca między instytucjami zarządzającymi (EFSI) i KPK („Horyzont 2020”) była ograniczona (więcej informacji szczegółowych na temat tych ankiet znajduje się w załączniku III):

• 41% instytucji zarządzających, które wzięły udział w ankiecie, stwierdziło, że nie ustanowiono zorganizowanej współpracy z KPK. Ponadto 59% odpowiedziało, że nie organizuje lub rzadko organizuje wydarzenia z udziałem odpowiednich zainteresowanych stron z obu tych grup (beneficjentów programu „Horyzont 2020” i EFSI oraz innych zainteresowanych stron);
• 85% przedstawicieli KPK, które wzięły udział w ankiecie, stwierdziło, że poziom współpracy z instytucjami zarządzającymi jest niski lub bardzo niski lub że takiej współpracy nie było. Ponadto 75% KPK zgłosiło, że ich poziom wiedzy na temat wsparcia z programów EFSI na rzecz badań naukowych i innowacji był niski lub bardzo niski, lub stwierdziło nawet, że wiedza na temat EFSI nie wchodzi w zakres ich kompetencji.

24 W sprawozdaniu z 2020 r.¹⁰ na temat wniosków wyciągniętych z eksperymentalnego zaproszenia do składania wniosków dotyczących projektów finansowanych z EFSI w ramachprogramu Interreg Europa Środkowa również zwrócono uwagę na potrzebę zacieśnienia współpracy między zainteresowanymi stronami w ramach programu „Horyzont 2020” a zainteresowanymi stronami w EFSI (zob. ramka 2). Eksperymentalne zaproszenie zostało zorganizowane, ponieważ wiedza wypracowana w ramach projektów finansowanych przez UE nie była w pełni wykorzystywana w praktyce, a wyniki badań naukowych i innowacji często nie docierały do odpowiednich zainteresowanych stron w regionach UE. Wynikało to z brakach w komunikacji, koordynacji i współpracy między naukowcami a zainteresowanymi stronami na poziomie regionów.

Brak odpowiednich danych utrudniał identyfikację i monitorowanie synergii

25 W sprawozdaniu opublikowanym przez Wspólne Centrum Badawcze Komisji stwierdzono, że zapewnienie interoperacyjności bazy danych dotyczących programu „Horyzont 2020” i bazy danych dotyczących EFSI byłoby bardzo korzystne z punktu widzenia monitorowania i oceny polityki oraz identyfikacji i wypracowywania synergii¹¹.

26 Na podstawie przeglądu dokumentów i informacji zwrotnych otrzymanych od pracowników Komisji Trybunał zidentyfikował korzyści płynące z interoperacyjności baz danych (obejmujących projekty w ramach programu „Horyzont 2020” oraz EFSI) w zakresie (i) monitorowania i oceny polityki oraz (ii) tworzenia synergii (zob. rys. 3).

27 Trybunał przeanalizował, czy Komisja podjęła kroki w celu utworzenia interoperacyjnych baz danych dotyczących projektów realizowanych w ramach programu „Horyzont 2020” i EFSI, a także czy Komisja i państwa członkowskie zidentyfikowały (i) obszary, w których występuje potencjał do wypracowania synergii oraz (ii) istniejące synergie w celu określenia przykładów najlepszych praktyk.

28 W okresie 2014–2020 informacje na temat projektów finansowanych nie tylko w ramach programu „Horyzont 2020”, ale również z EFSI zamieszczono w odrębnych bazach danych:

• jeśli chodzi o projekty w ramach programu „Horyzont 2020” Komisja dysponowała jedynie wewnętrzną bazą danych do czasu uruchomienia w 2018 r. otwartej tablicy wskaźników programu „Horyzont 2020”. Nowa tablica wyników zawiera dane dotyczące finansowanych projektów oraz ich beneficjentów, w podziale na kraje i regiony, rodzaje organizacji i obszary priorytetowe (np. energia, zdrowie, przestrzeń kosmiczna);
• W przypadku projektów współfinansowanych z EFSI zintegrowaną bazę danych utworzono w marcu 2022 r. Wcześniej instytucje zarządzające rejestrowały i publikowały informacje na temat takich projektów na stronach internetowych powiązanych z odnośnymi programami operacyjnymi, zgodnie ze swoimi zobowiązaniami prawnymi¹². W marcu 2022 r. Komisja uruchomiła Kohesio, zintegrowaną bazę danych dotyczących projektów współfinansowanych z EFSI. Kohesio obejmuje obecnie projekty z okresu 2014–2020, przy czym Komisja zamierza rozszerzyć ją w celu uwzględnienia okresu 2021–2027. Baza danych Kohesio nie jest jednak interoperacyjna z bazą danych dotyczących programu „Horyzont 2020”.

29 Korzystanie z tych odrębnych baz danych do identyfikowania projektów dotyczących podobnych obszarów priorytetowych w ramach programu „Horyzont 2020” i EFSI, a więc takich, które będą odpowiednie do wypracowywania synergii, stanowiło wyzwanie, ponieważ:

• nie istniała wspólna kategoryzacja (systematyka) priorytetów w ramach programu „Horyzont 2020”i strategiach inteligentnej specjalizacji;
• dane dotyczące EFSI rejestrowane przez instytucje zarządzające nie były w pełni zestandaryzowane i redagowano je w większości przypadków w językach narodowych;
• instytucje zarządzające nie rejestrowały systematycznie priorytetów strategii inteligentnej specjalizacji realizowanych w ramach projektów. Problem ten prawdopodobnie się utrzyma, ponieważ w rozporządzeniu w sprawie wspólnych przepisów na okres 2021–2027 nie zawarto wymogu, aby państwa członkowskie przedstawiały informacje na temat obszarów priorytetowych strategii inteligentnej specjalizacji, których dotyczą projekty.

30 W związku z tym istniejące bazy danych nie pozwalały na stworzenie wykazu głównych projektów w zakresie badań naukowych i innowacji finansowanych ze środków unijnych i powiązanych inwestycji (np. przez zapewnianie informacji o rozmieszczeniu geograficznym lub o tym, które priorytety wykazują większy potencjał w zakresie wypracowywania synergii). Utrudniało to tworzenie synergii i monitorowanie polityki, jak przedstawiono na rys. 3.

31 Ponadto Trybunał stwierdził, że pomimo korzyści płynących z monitorowania synergii między EFSI a programem „Horyzont 2020” (zob. pkt 25) ani Komisja, ani instytucje zarządzające odpowiedzialne za programy operacyjne, które Trybunał poddał analizie, nie monitorowały tych synergii systematycznie.

32 Dodatkowo Trybunał wykrył na szczeblu Komisji następujące ograniczenia co do identyfikacji synergii i monitorowania ich wdrażania:

• informacje służące identyfikacji synergii dotyczących początkowych ogniw łańcucha – choć Komisja dysponuje narzędziem do eksploracji danych tekstowych (CORTEX), które teoretycznie pozwala zidentyfikować istniejące synergie dotyczące początkowych ogniw łańcucha, nie można go jednak wykorzystać w praktyce, ponieważ we wnioskach o dofinansowanie składanych w programie „Horyzont 2020” nie ma specjalnego pola do wskazywania powiązań z wcześniejszymi projektami współfinansowanymi z EFSI;
• działania następcze w związku z projektami w ramach programu „Horyzont 2020” – mimo że dane dotyczące wykorzystania rezultatów badań z zakończonych projektów w ramach programu „Horyzont 2020” mogą pomóc w identyfikacji istniejących synergii dotyczących końcowych ogniw łańcucha, Komisja nie gromadzi takich informacji;
• informacje dostępne na szczeblu krajowym – informacje na temat projektów, którym przyznano pieczęć doskonałości, współfinansowanych z EFSI nie są systematycznie gromadzone i przekazywane Komisji.

Instytucje zarządzające w niewielkim stopniu uwzględniły działania w zakresie budowania zdolności

33 Ponieważ program „Horyzont 2020” i EFSI są regulowane odmiennymi przepisami i mają inne mechanizmy wdrażania oraz zainteresowane strony, posiadanie odpowiednich zdolności w zakresie zarządzania i administracji miało kluczowe znaczenie dla opracowywania koncepcji i wdrażania działań w dziedzinie badań naukowych i innowacji, w których występują synergie na szczeblu krajowym i regionalnym. Jest to jeszcze bardziej istotne w odniesieniu do okresu 2021–2027, w którym zwiększono środki UE na badania naukowe i innowacje.

34 Kontrolerzy Trybunału przeanalizowali:

• wsparcie Komisji na rzecz krajowych zainteresowanych stron, w szczególności instytucji zarządzających, służące zwiększeniu ich wiedzy specjalistycznej w dziedzinie synergii;
• otwarta postawa zainteresowanych stron na szczeblu krajowym.

35 Komisja podjęła różne działania w celu wsparcia krajowych zainteresowanych stron służące zwiększeniu ich wiedzy specjalistycznej w dziedzinie synergii. W szczególności:

• w 2014 r. Komisja opublikowała wytyczne dotyczące poszczególnych działań (w tym działań promocyjnych i szkoleniowych, praktyk w zakresie koordynacji oraz monitorowania), które służby Komisji, instytucje zarządzające i KPK powinny podjąć w celu stworzenia synergii. Instytucje zarządzające w pięciu państwach członkowskich objętych próbą przyznały, że wytyczne te przyczyniły się do zwiększenia świadomości na temat synergii, jednak korzystały z nich w niewielkim stopniu; w lipcu 2022 r. Komisja opublikowała dokument z nowymi wytycznymi dotyczącymi synergii między programem „Horyzont Europa” i EFRR;
• w ramach narzędzia wspierania polityki (instrumentu w ramach programu „Horyzont 2020” wykorzystywanego do wspierania reform krajowych ekosystemów w zakresie badań naukowych i innowacji) Komisja przeprowadziła działanie polegające na promowaniu wymiany najlepszych praktyk, jeśli chodzi o wypracowywanie synergii. W szczególności uczestnicy podzielili się doświadczeniami dotyczącymi (i) sposobu wspierania krajowego uczestnictwa w programach ramowych oraz (ii) sposobu maksymalizacji synergii między programem „Horyzont 2020” a EFSI¹³; Trybunał ustalił jednak, że w działaniu wzięli udział przedstawiciele tylko 11 państw członkowskich (Belgia, Bułgaria, Cypr, Hiszpania, Chorwacja, Węgry, Łotwa, Polska, Portugalia, Słowenia i Szwecja oraz Niemcy w roli obserwatora);
• Komisja promowała koncepcję synergii na konferencjach (np. „Tydzień innowacyjnych regionów w Europie” oraz „Europejski Tydzień Regionów i Miast”) oraz na specjalnych wydarzeniach organizowanych przez strony trzecie.

36 Ponadto Parlament Europejski uruchomił i sfinansował główną inicjatywę – projekt „Schody do doskonałości” – służącą wspieraniu procesu wypracowywania synergii w okresie 2014–2020. Wspólne Centrum Badawcze Komisji wdrożyło projekt „Schody do doskonałości” we współpracy z DG REGIO, która wspierała państwa członkowskie i regiony w (i) wykorzystywaniu synergii między EFSI a programem „Horyzont 2020” oraz (ii) skutecznym wdrażaniu krajowych i regionalnych strategii inteligentnej specjalizacji oraz w ogólnym dążeniu do innowacyjnej doskonałości. Projekt ten zakończył się w 2020 r. i nie będzie kontynuowany w okresie 2021–2027. Przedstawiciele krajowych zainteresowanych stron w trzech z pięciu państw członkowskich objętych próbą stwierdzili, że brały one udział w działaniach w ramach tego projektu i wyraziły wysoki poziom zadowolenia.

37 Trybunał odnotował również, że udział w działaniach w zakresie budowania zdolności organizowanych przez Komisję był ograniczony. Jak wskazują wyniki ankiety Trybunału, wynosił on od 44% w przypadku wydarzeń promocyjnych do 7% w przypadku działań szkoleniowych (zob. rys. 4).

38 Pomimo tego ograniczonego udziału instytucje zarządzające i KPK, w których Trybunał przeprowadził wizyty kontrolne, wyraziły potrzebę większej liczby szkoleń i działań coachingowych oraz intensywniejszej wymiany najlepszych praktyk.

39 Ponadto, jak wynika z ankiety, instytucje zarządzające stwierdziły, że same podejmowały niewiele działań wspierających wypracowywanie synergii między dwoma przedmiotowymi instrumentami (zob. rys. 5).

Różne formy synergii przewidziane w dokumentach strategicznych zostały wdrożone w różnym stopniu

40 W wytycznych Komisji z 2014 r. dotyczących synergii (zob. pkt 35) stwierdzono, że „niezwykle ważne jest zapewnienie optymalnej synergii między funduszami [...] oraz zmaksymalizowanie wpływu i efektywności finansowania publicznego. Parlament Europejski i Rada jasno stwierdziły, że takie podejście nie jest już »miłym dodatkiem«, ale że »należy je koniecznie wdrożyć«”. Wymagało to przyjęcia systemowego podejścia do synergii przez wszystkie zainteresowane strony i wiązało się z tym, że zakresowi synergii określonemu w strategiach inteligentnej specjalizacji i programach operacyjnych musiały towarzyszyć skoordynowane działania w terenie mające na celu zagwarantowanie, że synergie te zostaną osiągnięte.

41 Trybunał ocenił w związku z tym, czy:

• strategie inteligentnej specjalizacji i powiązane programy operacyjne obejmowały działania mające na celu wypracowanie synergii z programem „Horyzont 2020”;
• faktycznie osiągnięto poszczególne rodzaje synergii, w szczególności:

1. synergie dotyczące końcowych ogniw łańcucha;
2. synergie dotyczące początkowych ogniw łańcucha;
3. alternatywne finansowanie projektów, które otrzymały pieczęć doskonałości.

42 Ponadto wszystkie instytucje zarządzające objęte próbą zapewniły finansowanie uzupełniające (zob. pkt 05) konkretnego rodzaju projektów (łączenie w zespoły, tzw. teaming lub projekty dotyczące katedr EPB) w ramach komponentu „rozszerzanie uczestnictwa i rozpowszechnianie doskonałości” będącego częścią programu „Horyzont 2020”. Spośród instytucji zarządzających, które wzięły udział w ankiecie, 44% (7 z 16) zadeklarowało, że ich programy operacyjne obejmowały takie działania, a 31% (5 z 16) stwierdziło, że zostały one zrealizowane. Ponieważ jednak finansowanie uzupełniające zostało już omówione w niedawno opublikowanym sprawozdaniu specjalnym Trybunału na temat działań służących zwiększaniu uczestnictwa (sprawozdanie specjalne 15/2022), w niniejszym sprawozdaniu nie analizowano bardziej szczegółowo tego tematu.

W dokumentach strategicznych EFSI przewidziano synergie, ale poziom szczegółowości był różny

43 Aby synergie mogły się urzeczywistnić, należy je odpowiednio zaplanować w dokumentach strategicznych, w szczególności w strategiach inteligentnej specjalizacji (zob. pkt 06) oraz w programach operacyjnych w ramach EFSI.

44 W wytycznych Komisji dotyczących strategii inteligentnej specjalizacji z 2012 r. stwierdzono, że w strategiach tych krajowe i regionalne inwestycje w badania naukowe i innowacje powinny koncentrować się na kilku obszarach konkurencyjnych w skali światowej i że w ramach strategii należy unikać rozproszonego wykorzystywania zasobów. Skoncentrowanie się na ograniczonej liczbie priorytetowych rodzajów działalności gospodarczej i konkretnych dziedzin technologii na szczeblu krajowym i regionalnym miało ułatwić strategiczne planowanie inwestycji w badania naukowe i innowacje. W wytycznych stwierdzono również, że ustalanie priorytetów w kontekście strategii inteligentnej specjalizacji wymaga zapewnienia spójności między (i) identyfikacją ogólnych celów zgodnych z polityką UE oraz (ii) określaniem priorytetów (lub nisz) na potrzeby inteligentnej specjalizacji.

45 Jeśli chodzi o ustalanie priorytetów w strategiach inteligentnej specjalizacji, w różnych dokumentach analitycznych¹⁴ stwierdzono, że strategie inteligentnej specjalizacji charakteryzuje mnogość celów. W szczególności w badaniu Komisji z 2021 r. dotyczącym ustalania priorytetów w tych strategiach¹⁵ stwierdzono, że zakres tematyczny obszarów priorytetowych w kilku państwach członkowskich był szeroki. W badaniu przeanalizowano również 2 324 zaproszenia do składania wniosków dotyczących projektów ogłoszone przez instytucje zarządzające i zauważono, że zdecydowana większość zaproszeń (74%) obejmowała jednocześnie wszystkie priorytety strategii inteligentnej specjalizacji.

46 Brak ukierunkowania, jeśli chodzi o priorytety strategii inteligentnej specjalizacji, oraz fakt, że zaproszenia do składania wniosków były zasadniczo otwarte dla każdego priorytetu i nie uwzględniały „specyfiki poszczególnych sektorów i technologii, zgodnie z samą logiką inteligentnej specjalizacji”¹⁶, zmniejszają możliwości osiągnięcia masy krytycznej, a tym samym wypracowania synergii.

47 W związku z tym Trybunał przeanalizował, czy strategie inteligentnej specjalizacji i związane z nimi programy operacyjne w pięciu państwach członkowskich objętych próbą obejmują działania służące wypracowywaniu synergii. Trybunał sprawdził również, czy strategie inteligentnej specjalizacji zawierają konkretne odniesienia do partnerstw europejskich promowanych w ramach programu „Horyzont 2020”. Celem tych partnerstw jest ułatwienie współpracy Komisji oraz partnerów prywatnych lub publicznych (w tym zarządzających EFSI) przez wspólne inicjatywy w zakresie badań naukowych i innowacji ukierunkowane na realizację priorytetów polityki UE.

48 Trybunał stwierdził, że:

• tylko w jednej ze strategii inteligentnej specjalizacji objętych próbą (Rumunia) wymieniono konkretne partnerstwa europejskie, z którymi planowano stworzyć synergie przez przyznanie podmiotom krajowym dotacji umożliwiających udział w tych partnerstwach;
• w trzech z pięciu programów operacyjnych objętych próbą (Portugalia, Rumunia i Słowenia) wspomniano, że (niektóre) z ich priorytetów były powiązane z priorytetami programu „Horyzont 2020”. Dzięki świadomości tego związku organy krajowe i regionalne mogą aktywnie docierać do zainteresowanych stron w celu informowania ich o możliwościach, jakie program „Horyzont 2020” oferuje w zakresie badań naukowych oraz wspierania powiązań z partnerstwami europejskimi (np. przez przyznawanie dotacji);
• wszystkie strategie inteligentnej specjalizacji i odpowiednie programy operacyjne uwzględniały działania sprzyjające tworzeniu synergii. Poziom szczegółowości odniesień w strategiach inteligentnej specjalizacji i programach operacyjnych różnił się jednak znacznie w poszczególnych państwach członkowskich objętych próbą: w niektórych odniesienia do działań ukierunkowanych na wypracowywanie synergii były raczej ograniczone lub bardzo ogólne (Chorwacja i Polska), natomiast w innych państwach wspomniane strategie i PO (Słowenia, Rumunia i Portugalia) zawierały szczegółowe opisy szeregu działań.

49 W ramce 3 przedstawiono przykłady synergii przewidzianych w PO.

Planowane synergie dotyczące początkowych ogniw łańcucha zostały zasadniczo osiągnięte

50 Działania dotyczące początkowych ogniw łańcucha (zob. pkt 05) obejmują zazwyczaj rozwój infrastruktury badawczej i wsparcie dla zainteresowanych stron w dziedzinie badań naukowych i innowacji przy opracowywaniu wniosków składanych w konkurencyjnych zaproszeniach do składania wniosków w programie „Horyzont 2020”. Wsparcie to było szczególnie istotne dla państw członkowskich, w których wskaźnik uczestnictwa w programach ramowych utrzymywał się na niskim poziomie, zwłaszcza pod względem zatwierdzonych projektów. Choć poziom uczestnictwa danego państwa w programie ramowym jest uwarunkowany wieloma czynnikami (zob. sprawozdanie specjalne 15/2022), dostępność środków finansowych na wsparcie procesu składania wniosków jest jednak jednym z kluczowych czynników wpływających na to uczestnictwo.

51 Z przeprowadzonej przez Trybunał ankiety skierowanej do instytucji zarządzających wynika, że 50% respondentów (8 z 16) przewidziało działania służące wypracowywaniu synergii dotyczących początkowych ogniw łańcucha, natomiast 44% (7 z 16) faktycznie je osiągnęło.

52 Z przeprowadzonej przez Trybunał analizy PO objętych próbą wynika, że we wszystkich PO przewidziano i wdrożono działania mające na celu rozwój infrastruktur badawczych i innowacyjnych, takich jak centra doskonałości. Przykłady takich działań obejmują inwestycje w infrastrukturę w dziedzinie fizyki fotonuklearnej w Rumunii oraz inwestycje w centra doskonałości i w krajowe centrum obliczeń superkomputerowych w Słowenii.

53 Trybunał stwierdził również, że w czterech z pięciu PO objętych próbą (Polska, Portugalia, Rumunia i Słowenia) przewidziano i wdrożono działania, których bezpośrednim celem było wspieranie krajowych zainteresowanych stron w dziedzinie badań naukowych i innowacji, jeśli chodzi o uczestnictwo w programie „Horyzont 2020”. W dwóch z tych czterech państw członkowskich (Polska i Rumunia) wsparcie to zostało jednak udzielone dopiero kilka lat po rozpoczęciu programu „Horyzont 2020” (po pięciu latach w przypadku Polski i siedmiu latach w przypadku Rumunii).

54 W opracowaniu z 2016 r.¹⁷ oraz w sprawozdaniu końcowym dotyczącym projektu¹⁸ finansowanego z budżetu UE określono takie systemy wsparcia jako mające zasadnicze znaczenie dla zwiększenia uczestnictwa w programie ramowym, a tym samym zwiększenia prawdopodobieństwa wypracowania synergii dotyczących początkowych ogniw łańcucha. Trybunał stwierdził, że państwa członkowskie, które z opóźnieniem wdrożyły swoje systemy wsparcia w ramach EFSI, były również w grupie państw o najniższym stopniu uczestnictwa w programie „Horyzont 2020” (zob. sprawozdanie specjalne 15/2022, rys. 6):

• pod względem finansowania w ramach programu „Horyzont 2020” w przeliczeniu na mieszkańca Polska i Rumunia otrzymały najmniej środków finansowych;
• względem finansowania w ramach programu „Horyzont 2020” w przeliczeniu na EPC pracowników naukowych Polska zajęła najniższą pozycję.

Brak synergii dotyczących końcowych ogniw łańcucha

55 Zgodnie z rozporządzeniem w sprawie wspólnych przepisów strategia inteligentnej specjalizacji musi obejmować „»działania dotyczące końcowych ogniw łańcucha (»downstream«)« zapewniające środki służące wykorzystywaniu i rozpowszechnianiu na rynku wyników badań naukowych i innowacji związanych z programem »Horyzont 2020« i poprzednimi programami, ze szczególnym naciskiem na tworzenie przyjaznego innowacjom otoczenia dla biznesu i przemysłu [...]”.

56 Ponadto zgodnie z wytycznymi Komisji z 2014 r. dotyczącymi synergii (zob. pkt 35) podczas realizacji programu „Horyzont 2020” Komisja powinna zachęcać do wykorzystywania rezultatów projektów realizowanych w ramach programu „Horyzont 2020” (oraz rezultatów projektów z poprzednich programów ramowych w zakresie badań naukowych) w końcowych ogniwach łańcucha, w ramach projektów współfinansowanych z EFSI.

57 Pracownicy Komisji, z którymi Trybunał przeprowadził wywiady, podkreślili znaczenie możliwości wykorzystywania rezultatów programu „Horyzont 2020” niezależnie od państwa, w którym dana technologia została opracowana. Zwiększa to wpływ programu ramowego i przepływ wiedzy w UE. Wykorzystywanie wyników badań naukowych i innowacji w wymiarze transgranicznym jest również szczególnie przydatne w przypadku państw i regionów o niskim poziomie uczestnictwa w programie ramowym (zob.sprawozdanie specjalne 15/2022), ponieważ dzięki temu mogą one uzyskać dostęp do najnowocześniejszych technologii i z nich korzystać.

58 Brak dążenia do synergii dotyczących końcowych ogniw łańcucha oznacza straconą szansę, by wykorzystać rezultaty badań naukowych i innowacji w praktyce oraz zastosować je do rozwiązywania problemów dotyczących poszczególnych obszarów, a tym samym zagwarantować oddziaływanie finansowania unijnego.

59 Trybunał przeanalizował w związku z tym, czy:

• instytucje zarządzające wdrożyły działania określone w PO mające na celu wypracowanie synergii dotyczących końcowych ogniw łańcucha;
• Komisja wspierała tworzenie synergii tego rodzaju za pośrednictwem swoich programów prac w ramach programu „Horyzont 2020” (w tym zaproszeń do składania wniosków);
• beneficjenci projektów w ramach programu „Horyzont 2020” faktycznie przewidzieli wypracowanie synergii dotyczących końcowych ogniw łańcucha.

60 Pomimo nacisku Komisji na synergie dotyczące końcowych ogniw łańcucha z przeprowadzonej przez Trybunał ankiety skierowanej do instytucji zarządzających wynika, że tylko 44% respondentów (7 z 15) przewidziało działania służące tworzeniu takich synergii. Ponadto tylko 13% (2 z 15) ostatecznie je wdrożyło. Ze wszystkich działań wspierających wypracowywanie synergii zdecydowanie najmniej wdrożono tych, które dotyczyły synergii dotyczących końcowych ogniw łańcucha.

61 Podobna sytuacja miała miejsce w przypadku pięciu PO w państwach członkowskich objętych próbą, ponieważ żadne z nich nie uruchomiło działań wspierających wypracowywanie synergii dotyczących końcowych ogniw łańcucha w ramach programu „Horyzont 2020”. Ponadto żadne z nich nie rozważyło możliwości wykorzystania EFSI do stworzenia synergii dotyczących końcowych ogniw łańcucha z wynikami badań naukowych i innowacji opracowanymi w innych państwach członkowskich lub regionach w ramach programu „Horyzont 2020”.

62 Trybunał stwierdził również, że cztery PO z pięciu objętych próbą zawierały odniesienia do zamówień publicznych na innowacje. Zamówienia te stanowią narzędzie umożliwiające wypracowanie synergii dotyczących końcowych ogniw łańcucha. W tym przypadku zamawiający działa jako klient wprowadzający na rynek innowacyjne rozwiązania (produkty lub usługi), które nie są jeszcze powszechnie dostępne na zasadach komercyjnych. Jednakże spośród czterech PO tylko w jednym (Polska) faktycznie wdrożono działania w zakresie zamówień publicznych na innowacje, aczkolwiek bez konkretnego odniesienia do wykorzystania rezultatów projektów w ramach programu „Horyzont 2020”.

63 Trybunał stwierdził, że brak wiedzy i informacji był głównym powodem, dla którego instytucje zarządzające nie dążyły do wypracowania synergii dotyczących końcowych ogniw łańcucha, ponieważ:

• nie zawsze rozumiały koncepcję synergii dotyczących końcowych ogniw łańcucha i związanych z nimi korzyści;
• miały ograniczoną wiedzę na temat wypracowywania synergii i identyfikowania odpowiednich rezultatów programu „Horyzont 2020”. Ponadto brak narzędzia służącego poszukiwaniu powiązań (takiego jak interoperacyjna baza danych) między programem „Horyzont 2020” a EFSI utrudniał identyfikację projektów, w których była możliwość wypracowania synergii. W sprawozdaniu na temat wniosków wyciągniętych z eksperymentalnego zaproszenia do składania wniosków w ramach programu Interreg (zob. pkt 24) sformułowano podobne konkluzje;
• często nie znały CORDIS, czyli bazy danych programu „Horyzont 2020” służącej do rozpowszechniania i wykorzystywania rezultatów projektów realizowanych w programie „Horyzont 2020”.

64 Trybunał przeprowadził analizę z użyciem eksploracji danych tekstowych obejmującą programy prac w ramach programu „Horyzont 2020” związane z działaniami o potencjale w zakresie wypracowywania synergii dotyczących końcowych ogniw łańcucha. Do analizy wybrano programy prac, które zostały opublikowane w końcowym okresie realizacji programu „Horyzont 2020” (2018–2020). Trybunał stwierdził, że każdy program prac zawierał co najmniej jedno odniesienie do synergii z EFSI dotyczących końcowych ogniw łańcucha.

65 Odniesienia te były jednak z reguły uwzględnione tylko we wstępie, który zawiera bardzo ogólne informacje dla wnioskodawców, a nie w poszczególnych zaproszeniach do składania wniosków dotyczących projektów, zawierających bardziej szczegółowe informacje. Z analizy 632 zaproszeń do składania wniosków wynika, że tylko 2% z nich faktycznie zawierało odniesienia do synergii dotyczących końcowych ogniw łańcucha.

66 Trybunał przeprowadził również analizę z użyciem eksploracji danych tekstowych obejmującą 13 603 umów o udzielenie dotacji dotyczących działań w ramach programu „Horyzont 2020”, które zidentyfikowano jako mające potencjał w zakresie tworzenia synergii dotyczących końcowych ogniw łańcucha. Stanowią one 38% wszystkich umów o udzielenie dotacji w ramach programu „Horyzont 2020” i dotyczą 63% wszystkich środków, na które zaciągnięto zobowiązania w ramach tego programu. Trybunał uzupełnił tę analizę o szczegółowy przegląd próby obejmującej 100 projektów i stwierdził, że tylko w przypadku 4,8% z 13 603 projektów rozważano wypracowanie takich synergii (zob. rys. 6). Ponadto tylko 2,2% wniosków dotyczących projektów zawierało konkretne odniesienia do strategii inteligentnej specjalizacji.

67 Ponadto Trybunał przeprowadził szczegółową analizę projektów w ramach jednego instrumentu programu „Horyzont 2020” – weryfikacji poprawności projektu ERBN. Jego cel jest szczególnie odpowiedni do stworzenia synergii dotyczących końcowych ogniw łańcucha, ponieważ ma on ułatwić zbadanie potencjału komercyjnego oraz potencjału w zakresie innowacji społecznych pomysłów wypracowanych dzięki dotacjom ERBN. Trybunał stwierdził, że tylko w 0,5% projektów dotyczących weryfikacji poprawności projektu ERBN przewidziano możliwość wypracowywania synergii dotyczących końcowych ogniw łańcucha.

Koncepcja pieczęci doskonałości ma potencjał, ale była wykorzystywana jedynie w ograniczonym zakresie

68 Pieczęć doskonałości jest znakiem jakości przyznawanym wnioskom o dofinansowanie składanym w unijnych programach ramowych w dziedzinie badań naukowych i innowacji (zob. pkt 05). Inicjatywa ta została wprowadzona w ramach programu „Horyzont 2020”, aby wspierać podmioty posiadające pieczęć doskonałości w pozyskiwaniu środków na realizację ich wniosków ze źródeł innych niż program „Horyzont 2020”, np. z EFSI. Ponadto wiązała się z zapewnieniem innym organom finansującym możliwości skorzystania z procesu oceny projektów przez Komisję.

69 Komisja wprowadziła pieczęć doskonałości w 2015 r. w odniesieniu do projektów, w których wnioskodawcami były małe i średnie przedsiębiorstwa (MŚP) w ramach związanego z programem „Horyzont 2020” instrumentu przeznaczonego dla MŚP, znanego później jako Akcelerator Europejskiej Rady ds. Innowacji. Następnie pieczęć doskonałości zastosowano w odniesieniu do trzech kolejnych instrumentów związanych z programem „Horyzont 2020”, a mianowicie: działań „Maria Skłodowska-Curie”, czyli programu „Horyzont 2020” na rzecz kształcenia doktorantów i szkolenia podoktoranckiego; łączenia w zespoły (działania teamingowe) (zob. sprawozdanie specjalne 15/2022) oraz dotacji ERBN dotyczących weryfikacji poprawności projektu (zob. pkt 67).

70 Trybunał ocenił, czy instytucje zarządzające dobrze wykorzystały pieczęć doskonałości i czy zapewniły finansowanie na rzecz takich projektów. Z ankiety przeprowadzonej przez Trybunał wśród instytucji zarządzających wynika, że zapewnienie alternatywnego finansowania projektów posiadających pieczęć doskonałości było najczęstszym rodzajem synergii przewidzianym w PO tych instytucji, które udzieliły odpowiedzi: w 63% (10 z 16) PO przewidziano takie działania, a w przypadku połowy PO (osiem z 16) ostatecznie je zrealizowano. Sama Komisja nie posiada pełnych informacji na temat liczby projektów, którym przyznano pieczęć doskonałości i które otrzymały finansowanie z EFSI.

71 Na podstawie analizy PO objętych próbą Trybunał stwierdził, że poziom realizacji działań wspierających projekty posiadające pieczęć doskonałości był zróżnicowany:

• wszystkie PO z wyjątkiem jednego (Chorwacja) obejmowały działania mające na celu zapewnienie alternatywnego finansowania dla projektów posiadających pieczęć doskonałości w ramach instrumentu przeznaczonego dla MŚP/Akceleratora EIC. Jak wynika z tabeli 2, w trzech PO (Polska, Portugalia i Słowenia) ostatecznie zapewniono takie finansowanie, a w ramach jednego (Rumunia) ogłoszono zaproszenie, ale wpłynęła tylko niewielka liczba wniosków i nie sfinansowano żadnego z nich;
• w dwóch PO (Polska i Słowenia) uwzględniono i zrealizowano działania mające na celu zapewnienie alternatywnego finansowania dla projektów w ramach działania „Maria Skłodowska-Curie”, którym przyznano pieczęć doskonałości;
• żaden PO objęty próbą nie obejmował działań wspierających projekty łączenia w zespoły ani projekty dotyczące weryfikacji poprawności projektu ERBN, które otrzymały pieczęć doskonałości. Trybunał zwraca uwagę w odniesieniu do działań dotyczących weryfikacji poprawności projektu ERBN, że inicjatywę dotyczącą pieczęci doskonałości rozpoczęto w 2018 r., ale w 2019 r. została ona ponownie przerwana z powodu problemów związanych z systemami informatycznymi. Według Komisji ma ona zostać ponownie uruchomiona w 2023 r.

72 Trybunał zidentyfikował dwie główne bariery administracyjne utrudniające skuteczne wspieranie projektów posiadających pieczęć doskonałości w ramach instrumentu przeznaczonego dla MŚP/Akceleratora EIC w latach 2014–2020: (i) rozbieżne zasady pomocy państwa oraz (ii) posiadanie przez instytucje zarządzające ograniczonych informacji o projektach, które otrzymały pieczęć doskonałości.

73 Rozbieżność zasad pomocy państwa doprowadziła do dużych różnic w intensywności finansowania w ramach programu „Horyzont 2020” i EFSI, przy czym beneficjenci mogli otrzymać znacznie wyższe stawki dotacji w ramach programu „Horyzont 2020”. W odpowiedzi na tę sytuację w lipcu 2021 r. (sześć lat po uruchomieniu inicjatywy dotyczącej pieczęci doskonałości) Komisja wprowadziła zmiany do rozporządzenia w sprawie pomocy państwa (ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń grupowych), aby rozwiązać ten problem w odniesieniu do MŚP. W ramach programu „Horyzont Europa” małe przedsiębiorstwa o średniej kapitalizacji mogą, w wyjątkowych przypadkach, również stać się posiadaczami pieczęci doskonałości. W takich przypadkach nadal będą występować różnice w intensywności finansowania.

74 Przed zatwierdzeniem dotacji na rzecz projektów, które otrzymały pieczęć doskonałości, instytucje zarządzające nadal muszą sprawdzić zgodność z następującymi kryteriami przy podejmowaniu decyzji o kwalifikowalności projektów:

• zgodność z zasadami pomocy państwa – przedsiębiorstwa będące beneficjentami (i) muszą być MŚP zgodnie z definicją MŚP przyjętą przez Komisję oraz (ii) nie mogą być przedsiębiorstwami znajdującymi się w trudnej sytuacji. Wnioskodawca składa deklarację własną, która nie jest weryfikowana przez Komisję w przypadku projektów posiadających pieczęć doskonałości;
• zgodność z przepisami dotyczącymi polityki spójności – proponowany projekt musi być zgodny z priorytetami krajowej lub regionalnej strategii inteligentnej specjalizacji, być zgodny z programem EFRR i być objęty zakresem EFRR¹⁹.

75 Podczas wywiadów przeprowadzonych przez Trybunał cztery instytucje zarządzające z pięciu państw członkowskich ujętych w próbie zwróciły uwagę na brak automatycznego mechanizmu powiadamiania, który zapewniałby uporządkowane i kompleksowe informacje na temat krajowych lub regionalnych projektów, którym przyznano pieczęć doskonałości, w tym dane kontaktowe posiadacza pieczęci doskonałości.

76 W rzeczywistości Komisja zapewniała jedynie zagregowane informacje; szczegółowe informacje były przedstawiane na życzenie. W odniesieniu do okresu 2021–2027 Komisja zamierza ułatwić dostęp do informacji na temat projektów, którym przyznano pieczęć doskonałości.

77 Przykładem kraju, który odnotował korzyści wynikające z wprowadzenia systemu zapewniającego taki przepływ informacji, jest Portugalia. Sfinansowała ona najwyższy odsetek projektów posiadających pieczęć doskonałości (32%), w szczególności dzięki skutecznym rozwiązaniom dotyczącym uzyskiwania, przetwarzania i przekazywania takich informacji (zob. ramka 4) oraz dzięki specjalnym zaproszeniom do składania wniosków ukierunkowanym na takie projekty. W pozostałych państwach objętych próbą Trybunał nie stwierdził podobnych rozwiązań.

Wnioski i zalecenia

78 Trybunał ostatecznie stwierdził, że wdrażanie synergii między programem „Horyzont 2020” a europejskimi funduszami strukturalnymi i inwestycyjnymi (EFSI) przebiegało w różny sposób w zależności od rodzaju synergii: przykładowo, zaplanowane działania służące wypracowywaniu synergii dotyczących początkowych ogniw łańcucha były realizowane we właściwy sposób, natomiast działania służące wypracowywaniu synergii dotyczących końcowych ogniw łańcucha realizowano w niewielkim stopniu. Wynika to z kilku powodów: braku spójności między poszczególnymi zasadami i przepisami, ograniczonej współpracy między zainteresowanymi stronami zajmującymi się badaniami naukowymi i innowacjami w ramach wspomnianych dwóch programów oraz braku interoperacyjności między bazami danych dotyczących tych instrumentów. Wszystkie te czynniki ograniczyły możliwości tworzenia synergii przez Komisję oraz organy krajowe i regionalne. Ponadto z powodu braku systemu monitorowania synergii Komisja nie była w stanie systematycznie identyfikować ani promować przykładów dobrych praktyk w tej dziedzinie.

79 Trybunał wskazał kilka czynników, które mają zasadnicze znaczenie dla tworzenia synergii między programem „Horyzont 2020” a EFSI. Pierwszy z nich jest związany z zasadami i przepisami. Nie były one odpowiednio dopasowane w okresie 2014–2020, ale Komisja w odpowiedzi na te niedociągnięcia wprowadziła zmiany, które wejdą w życie w odniesieniu do okresu 2021–2027. Na rezultaty tych zmian wprowadzonych w odniesieniu do okresu 2021–2027 w praktyce trzeba jeszcze poczekać (zob. pkt 15–17).

80 Współpraca w ramach Komisji i z państwami członkowskimi, a także na szczeblu państw członkowskich – która stanowi drugi czynnik o kluczowym znaczeniu – była prowadzona tylko częściowo. Trybunał stwierdził, że współpraca głównych dyrekcji generalnych Komisji podczas przygotowywania ram regulacyjnych na okres 2021–2027 przebiegała właściwie. Komisja nie prowadziła jednak regularnego i zorganizowanego dialogu łączącego DG REGIO i DG RTD oraz zainteresowane strony odpowiedzialne za opracowywanie i realizację programów na szczeblu krajowym. Na szczeblu państw członkowskich również stosowano wiele odrębnych podejść, co oznacza, że instytucje zarządzające (EFSI) i KPK (program „Horyzont 2020”) nie prowadziły regularnej współpracy celu wypracowywania synergii (zob. pkt 18–24).

Zalecenie 1 – Usprawnienie współpracy między organami zaangażowanymi w zarządzanie EFSI oraz programami ramowymi

Aby poprawić koordynację i usprawnić wymianę informacji, Komisja powinna:

1. prowadzić regularny zorganizowany dialog z udziałem odpowiednich organów Komisji i państw członkowskich, zarówno na poziomie polityki (polityka w dziedzinie badań naukowych i polityka spójności), jak i na poziomie wdrażania (program „Horyzont Europa” i Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego);
2. współdziałać z państwami członkowskimi w celu wspierania takiej współpracy na szczeblu krajowym i regionalnym.

Termin realizacji: do końca 2023 r.

81 Trzeci czynnik jest związany z dostępnością i monitorowaniem danych. Aby móc tworzyć synergie między projektami (współfinansowanymi z EFSI oraz finansowanymi w ramach programu „Horyzont 2020”) lub między różnymi środowiskami badawczymi, należy dysponować informacjami nie tylko o projektach, ale także o beneficjentach (zob. pkt 25–26).

82 W przypadku EFSI brak było jednak zintegrowanej bazy danych, w której gromadzone byłyby informacje na temat wszystkich współfinansowanych projektów w całej UE. Taka zintegrowana baza danych została uruchomiona w marcu 2022 r. po zakończeniu prac kontrolnych Trybunału. Mimo to bazy danych dotyczących nowego programu ramowego oraz EFSI nadal nie są w pełni interoperacyjne (zob. pkt 27–29).

83 Trybunał ustalił, że Komisja nie monitoruje regularnie synergii. W rezultacie nie była ona w stanie systematycznie identyfikować dobrych praktyk ani promować ich wśród organów państw członkowskich. Trybunał zidentyfikował kilka potencjalnie skutecznych sposobów wspierania takich działań w zakresie monitorowania (Komisja z nich obecnie jednak nie korzysta): (i) narzędzie Komisji do eksploracji danych tekstowych, które można by wykorzystać do identyfikacji synergii dotyczących początkowych ogniw łańcucha; (ii) działania następcze w zakresie projektów w ramach programu „Horyzont 2020” służące identyfikowaniu synergii dotyczących końcowych ogniw łańcucha lub (iii) dostępne na szczeblu krajowym informacje na temat projektów posiadających pieczęć doskonałości, współfinansowanych z EFSI, które obecnie nie są systematycznie gromadzone i przekazywane Komisji (zob. pkt 30–31).

Zalecenie 2 – Wykorzystanie potencjału danych do promowania synergii

Aby zwiększyć dostępność danych dotyczących projektów, a tym samym ułatwić wypracowywanie i monitorowanie synergii, Komisja powinna:

1. wykorzystywać bazy danych dotyczących programu ramowego i funduszy służących realizacji polityki spójności (następców EFSI) do mapowania obszarów politycznych lub tematycznych, tak aby ułatwić znajdowanie powiązań między projektami i beneficjentami;
2. wykorzystywać istniejące narzędzia (takie jak CORTEX lub „wspólnota praktyków na rzecz pieczęci doskonałości”) do monitorowania istniejących synergii oraz identyfikowania i promowania przykładów dobrych praktyk.

Termin realizacji: do końca 2024 r.

84 Czwartym czynnikiem jest wiedza specjalistyczna i zdolności krajowych zainteresowanych stron w zakresie zarządzania. Komisja zapewniła państwom członkowskim szereg środków wsparcia w celu zwiększenia zdolności zainteresowanych stron na szczeblu krajowym. Najintensywniejsze wsparcie zapewniono za pośrednictwem projektu „Schody do doskonałości”, którym zarządzała Komisja, ale który był finansowany przez Parlament Europejski. To działanie wspierające cieszyło się również największym uznaniem zainteresowanych stron w pięciu państwach członkowskich ujętych w próbie, ale nie będzie ono kontynuowane w okresie 2021–2027 (zob. pkt 33–36).

85 Chociaż instytucje zarządzające jasno wyraziły potrzebę dalszego budowania zdolności, tylko w ograniczonym stopniu uczestniczyły w organizowanych przez Komisję wydarzeniach promocyjnych i szkoleniowych. Ponadto same nie propagowały aktywnie koncepcji synergii (zob. pkt 37–39).

86 Aby synergie mogły być systematycznie wypracowywane, należy uwzględnić je w planach strategicznych na wczesnym etapie. Priorytety określone w strategiach inteligentnej specjalizacji były często dość ogólne, co ograniczało ich potencjał, jeśli chodzi o ukierunkowywanie inwestycji. Ponadto w niektórych przypadkach nie istniało powiązanie z priorytetami programu „Horyzont 2020” lub partnerstwami europejskimi. Trybunał stwierdził, że działania służące tworzeniu synergii, które zostały zaplanowane w strategiach inteligentnej specjalizacji, znalazły odzwierciedlenie w odpowiednich programach operacyjnych, ale związane z nimi działania wdrożono tylko częściowo (zob. pkt 43–49).

87 Wdrażanie synergii przebiegało różnie, w zależności od jej rodzaju. Podczas gdy synergie dotyczące początkowych ogniw łańcucha były na ogół wdrażane, to znacznie rzadziej udało się wypracować synergie dotyczące końcowych ogniw łańcucha. Do głównych powodów, dla których instytucje zarządzające w ograniczonym stopniu wdrażały ten ostatni rodzaj synergii, należały brak wiedzy na temat samej koncepcji, kwestia sposobu realizacji takich działań lub wyszukiwania rezultatów projektów realizowanych w ramach programu „Horyzont 2020” (zob. pkt 55–61 i 63).

88 Ponadto tylko w przypadku jednego z pięciu programów operacyjnych objętych próbą Trybunału zrealizowano zamówienia publiczne na innowacje, tymczasem instrument ten może pomóc w wypracowywaniu synergii dotyczących końcowych ogniw łańcucha. W przypadku czterech programów planowano wdrożenie tego rozwiązania (zob. pkt 62).

89 Chociaż programy prac Komisji dotyczące programu „Horyzont 2020” zawierały ogólne odniesienia do synergii dotyczących końcowych ogniw łańcucha, konkretne zaproszenia do składania wniosków ogłaszane w tym programie rzadko zawierały takie odniesienia. Podobnie tylko w przypadku niewielkiej liczby projektów w ramach programu „Horyzont 2020” przewidziano możliwość tworzenia synergii z EFSI w zakresie końcowych ogniw łańcucha (zob. pkt 64–67).

Zalecenie 3 – Większe wykorzystanie synergii dotyczących końcowych ogniw łańcucha

Aby zwiększyć wykorzystanie synergii dotyczących końcowych ogniw łańcucha, Komisja powinna:

1. wspierać instytucje zarządzające w opracowywaniu i wdrażaniu działań służących wypracowywaniu synergii dotyczących końcowych ogniw łańcucha z projektami w ramach programu „Horyzont 2020” i „Horyzont Europa”;
2. promować wśród organów krajowych i regionalnych (instytucji zarządzających i innych) ogłaszanie zamówień publicznych na innowacje w oparciu o rezultaty projektów badawczych finansowanych za pośrednictwem programu ramowego;
3. rozpowszechniać wśród beneficjentów programu „Horyzont Europa” informacje na temat możliwości oferowanych przez Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego, jeśli chodzi o wdrożenie i komercjalizację rezultatów projektów zgodnie ze strategiami inteligentnej specjalizacji w stosownych przypadkach.

Termin realizacji: do końca 2024 r.

90 Trybunał stwierdził w odniesieniu do pięciu PO objętych próbą, że programy wspierające projekty posiadające pieczęć doskonałości realizowano w ograniczonym zakresie. Wynikało to po części z faktu, że programy operacyjne nie zawsze obejmowały programy wspierające projekty posiadające pieczęć doskonałości oraz z braku spójności zasad pomocy państwa. Ponadto instytucjom zarządzającym nie udostępniano regularnie uporządkowanych i kompleksowych informacji na temat projektów, którym przyznano pieczęć doskonałości. Sama Komisja nie posiada pełnych informacji na temat liczby projektów, którym przyznano pieczęć doskonałości i które otrzymały finansowanie z EFSI (zob. pkt 68–77).

Zalecenie 4 – Poprawa przepływu informacji o projektach, które otrzymały pieczęć doskonałości

Komisja powinna regularnie przekazywać wszystkim instytucjom zarządzającym informacje na temat wniosków dotyczących projektów, które otrzymały pieczęć doskonałości w danym państwie członkowskim lub regionie.

Termin realizacji: do końca 2023 r.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę IV, której przewodniczy Mihails Kozlovs, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 11 października 2022 r.

Załączniki

Załącznik I – Różnice między programem „Horyzont 2020” a funduszami z obszaru polityki spójności

Załącznik II – Statystyki

Załącznik III – Metodyka

Przeprowadzona przez Trybunał kontrola opierała się na następującej metodyce:

1. przegląd publicznie dostępnej dokumentacji i wewnętrznych dokumentów Komisji, takich jak akty prawne, wytyczne i oceny;
2. analiza statystyczna danych pochodzących z różnych źródeł: CORDA, tablicy wskaźników programu „Horyzont 2020”, Eurostatu oraz danych dotyczących projektów współfinansowanych z EFSI;
3. analiza z użyciem eksploracji danych tekstowych, obejmująca:
   
   
   1. identyfikację parametrów (słów i wyrażeń), które mają zostać wykorzystane w analizie z użyciem eksploracji danych tekstowych, np. „strategia inteligentnej specjalizacji”, „EFSI”, „Interreg”;
   2. analizę najnowszych programów prac w programie „Horyzont 2020” (2018–2020) z wykorzystaniem słów i wyrażeń wskazanych w ppkt (i);
   3. szczegółową analizę losowo wybranej próby programów prac w programie „Horyzont 2020” (11 programów prac) w celu zidentyfikowania konkretnych odniesień do synergii w trafieniach uzyskanych w ramach ppkt (ii);
4. analiza, z użyciem eksploracji danych tekstowych, umów o udzielenie dotacji zawartych w programie „Horyzont 2020”, obejmująca:
   
   
   1. identyfikację projektów w programie „Horyzont 2020” mających potencjał w zakresie wypracowywania synergii dotyczących końcowych ogniw łańcucha, tj. projektów wchodzących w zakres weryfikacji poprawności projektu Rady ds. Badań Naukowych oraz drugiego i trzeciego filaru programu „Horyzont 2020” (z wyłączeniem wspólnych działań wspierających). Uzyskano wynik 13 603 umów o udzielenie dotacji, które stanowią 38% wszystkich umów o udzielenie dotacji w programie „Horyzont 2020” i stanowią 63% wszystkich środków, na które zaciągnięto zobowiązania w programie;
   2. identyfikację – we współpracy z pracownikami Komisji – parametrów (słów i wyrażeń), które mają zostać wykorzystane w analizie z użyciem eksploracji danych tekstowych, np. „polityka spójności”, „strategia inteligentnej specjalizacji”, „program operacyjny”, „EFSI”, „instytucja zarządzająca” itd.;
   3. analizę z użyciem eksploracji danych tekstowych przy pomocy CORTEX (narzędzie Komisji Europejskiej służące do eksploracji danych tekstowych), obejmującą umowy o udzielenie dotacji zawarte w programie „Horyzont 2020” wytypowane po przeprowadzeniu procedury określonej w ppkt (i), z wykorzystaniem słów i wyrażeń wskazanych w ppkt (ii), w celu zidentyfikowania projektów, które zawierały odniesienia do EFSI;
   4. szczegółową analizę dotyczącą losowo wybranej statystycznie reprezentatywnej próby (100 projektów) z populacji wyłonionej w wyniku zastosowania procedury określonej w ppkt (iii) w celu wyodrębnienia projektów służących poszukiwaniu synergii dotyczących końcowych ogniw łańcucha od projektów zawierających inne odniesienia do funduszy EFSI (np. wcześniejsze doświadczenia uczestników z projektami wspieranymi za pomocą funduszy EFSI);
   5. szczegółową analizę projektów dotyczących weryfikacji poprawności projektu ERBN (16 projektów) wyodrębnionych po przeprowadzeniu procedury określonej w ppkt (iii) w celu wyodrębnienia projektów służących poszukiwaniu synergii dotyczących końcowych ogniw łańcucha od projektów zawierających inne odniesienia do EFSI (np. wcześniejsze doświadczenia uczestników z projektami wspieranymi za pomocą EFSI);
5. ankiety internetowe mające na celu zebranie opinii od krajowych zainteresowanych stron, wysłane do:
   
   
   • 27 instytucji zarządzających (jedna na państwo członkowskie) odpowiadających za te PO, w ramach których realizowane są największe inwestycje w badania naukowe i innowacje w danym państwie. Wskaźnik odpowiedzi wyniósł 64%. Programy operacyjne stanowiły około 63% całkowitych wydatków UE na badania naukowe i innowacje przydzielonych w ramach EFRR (okres 2014–2020);
   • 78 KPK, stanowiących reprezentatywną próbę wybranych losowo KPK. Wskaźnik odpowiedzi wyniósł 67%;
6. kwestionariusze i wywiady z pracownikami Komisji;
7. kwestionariusze i wywiady z ekspertami w danej dziedzinie;
8. kwestionariusze i wideokonferencje informacyjne z przedstawicielami instytucji zarządzających i KPK, a także analiza próby obejmującej strategie inteligentnej specjalizacji i powiązane PO z pięciu państw członkowskich (Chorwacja, Portugalia, Polska, Rumunia i Słowenia). Trybunał wybrał te państwa na podstawie wyników uzyskiwanych przez nie w obszarze badań naukowych i innowacji, dostępności środków z EFSI na badania naukowe i innowacje oraz poziomu uczestnictwa w programie „Horyzont 2020”.

Wybrane PO stanowią 34% inwestycji w ramach EFRR w dziedzinie badań naukowych i innowacji (2014–2020). Odpowiednie kody interwencji wskazane przez DG REGIO:

• 002 Procesy badawcze i innowacyjne w dużych przedsiębiorstwach
• 056 Inwestycje w MŚP związane bezpośrednio z działalnością w zakresie badań naukowych i innowacji
• 057 Inwestycje w dużych przedsiębiorstwach związane bezpośrednio z działaniami badawczymi i innowacyjnymi
• 058 Infrastruktura na rzecz badań naukowych i innowacji (publiczna)
• 059 Infrastruktura na rzecz badań naukowych i innowacji (prywatna)
• 060 Działania badawcze i innowacyjne w publicznych ośrodkach badawczych
• 061 Działania badawcze i innowacyjne w prywatnych ośrodkach badawczych
• 062 Transfer technologii i współpraca między uczelniami a MŚP
• 063 Wsparcie dla klastrów i sieci przedsiębiorstw
• 064 Procesy badawcze i innowacyjne w MŚP
• 065 Infrastruktura na potrzeby badań i rozwoju, transfer technologii i współpraca.

Załącznik IV – Synergie w rozporządzeniach UE: okres 2014–2020 w zestawieniu z okresem 2021–2027

Wykaz akronimów

B+I – badania naukowe i innowacje

CORDIS – Wspólnotowy Serwis Informacyjny Badań i Rozwoju

CORTEX – narzędzie eksploracji podstawowych danych tekstowych

DG REGIO – Dyrekcja Generalna Komisji ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej

DG RTD – Dyrekcja Generalna Komisji ds. Badań Naukowych i Innowacji

EFRR – Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego

EIC – Europejska Rada ds. Innowacji

ERBN – Europejska Rada ds. Badań Naukowych

JRC – Wspólne Centrum Badawcze

KPK – krajowe punkty kontaktowe

MŚP – małe i średnie przedsiębiorstwa

PO – programy operacyjne

PR – program ramowy

Glosariusz

Działanie mające zapewnić szersze uczestnictwo – specjalne działanie mające na celu zapewnienie pomocy w budowaniu zdolności, tworzenie powiązań między wiodącymi instytucjami badawczymi a regionami UE osiągającymi gorsze wyniki w zakresie badań naukowych i innowacji oraz udzielenie specjalistycznego wsparcia w zakresie polityki.

Europejska Rada ds. Badań Naukowych – organ UE ustanowiony w celu wspierania innowacyjnych badań prowadzonych przez środowisko naukowe we wszystkich dziedzinach.

Europejska Rada ds. Innowacji – sztandarowy program UE w zakresie innowacji mający na celu identyfikację, rozwój i zwiększenie skali przełomowych technologii i innowacji.

Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego – fundusz unijny mający na celu wzmacnianie spójności gospodarczej i społecznej w UE przez finansowanie inwestycji, które niwelują nierówności między regionami.

Europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne – pięć głównych funduszy unijnych, których wspólnym zadaniem jest wspieranie rozwoju gospodarczego w całej Unii. Są to: Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego, Europejski Fundusz Społeczny, Fundusz Spójności, Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejski Fundusz Morski i Rybacki.

Instytucja zarządzająca – organ krajowej, regionalnej lub lokalnej władzy publicznej (lub podmiot prywatny) wyznaczony przez państwo członkowskie do zarządzania programem finansowanym przez UE.

Interreg – ramy współpracy międzyregionalnej, transgranicznej i transnarodowej umożliwiające wymianę doświadczeń w zakresie polityki i realizacji wspólnych działań.

Krajowy punkt kontaktowy – podmiot utworzony i finansowany przez rząd państwa członkowskiego UE lub innego państwa uczestniczącego, do którego zadań należy zapewnianie wsparcia i wytycznych wnioskodawcom i beneficjentom programów „Horyzont 2020” i „Horyzont Europa” w danym kraju.

Łączenie w zespoły (teaming) – działanie mające zapewnić szersze uczestnictwo, polegające na łączeniu wiodących instytucji naukowych z państwami członkowskimi i regionami osiągającymi gorsze wyniki w zakresie badań naukowych i innowacji przez tworzenie lub modernizację centrów doskonałości w regionach przyjmujących.

Partnerstwa europejskie – inicjatywa, w ramach której Komisja Europejska nawiązuje współpracę z partnerami prywatnymi lub instytucjonalnymi z państw członkowskich w celu zapewnienia skoordynowanego wsparcia działań w zakresie badań naukowych i innowacji.

Program operacyjny – ramy, w oparciu o które realizowane są projekty finansowane przez UE w obszarze polityki spójności w danym okresie. Odzwierciedlają one priorytety i cele określone w umowach partnerstwa zawieranych między Komisją a poszczególnymi państwami członkowskimi.

Przydział finansowania na podstawie zasady doskonałości – przydział środków finansowych w drodze zaproszeń do składania wniosków w trybie konkursowym oraz poprzez niezależny i merytoryczny system wzajemnej oceny, co prowadzi do wyboru tylko najlepszych projektów bez uwzględnienia w jakikolwiek sposób kryterium rozmieszczenia geograficznego.

Strategia „Europa 2020” – dziesięcioletnia strategia UE na rzecz stymulowania wzrostu i zwiększenia liczby miejsc pracy, realizowana od 2010 r.

Strategia inteligentnej specjalizacji – strategia krajowa lub regionalna, w ramach której określa się priorytety dotyczące osiągania przewagi konkurencyjnej przez rozwijanie potencjału w zakresie badań i innowacji i dopasowywanie go do potrzeb biznesowych, a także przez sprzyjanie konwergencji w zakresie wyników dotyczących innowacji.

Wspólne Centrum Badawcze – służba Komisji do spraw nauki i wiedzy, zapewniająca doradztwo naukowe i wsparcie na rzecz polityki UE.

Zarządzanie bezpośrednie – zarządzanie funduszem lub programem unijnym sprawowane samodzielnie przez Komisję, w przeciwieństwie do zarządzania dzielonego czy zarządzania pośredniego.

Zobowiązanie – kwota zarezerwowana w budżecie na sfinansowanie ściśle określonej pozycji wydatków, np. umowy, w tym umowy o udzielenie dotacji.

Odpowiedzi Komisji

https://www.eca.europa.eu/pl/Pages/DocItem.aspx?did=62446

Kalendarium

https://www.eca.europa.eu/pl/Pages/DocItem.aspx?did=62446

Zespół kontrolny

W sprawozdaniach specjalnych Trybunału przedstawiane są wyniki kontroli dotyczących obszarów polityki i programów UE bądź kwestii związanych z zarządzaniem w wybranych obszarach budżetowych. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne tak, aby osiągnąć jak największe oddziaływanie, biorąc przy tym pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę IV – której przewodniczy członek Trybunału Mihails Kozlovs – zajmującą się obszarami regulacji rynków i konkurencyjnej gospodarki. Kontrolą kierowała członkini Trybunału Ivana Maletić, a w działania kontrolne zaangażowani byli: Sandra Diering, szefowa gabinetu, oraz Tea Vlainić, attaché; Marion Colonerus, kierowniczka; Juan Antonio Vazquez Rivera, koordynator zadania, a także kontrolerzy: Marco Montorio i Katja Mravlak. Wsparcie językowe zapewniła Laura Mcmillan.

Od lewej: Katja Mravlak, Ivana Maletić, Tea Vlainić, Juan Antonio Vazquez Rivera, Marco Montorio, Sandra Diering, Marion Colonerus.

Przypisy

¹ Rozporządzenie (UE) nr 1291/2013, motyw 33 i art. 21.

² Rozporządzenie (UE) nr 1303/2013, załącznik I, pkt 4.3.

³ Wykorzystywanie synergii między europejskimi funduszami strukturalnymi i inwestycyjnymi, programem „Horyzont 2020” oraz innymi unijnymi programami związanymi z badaniami naukowymi, innowacjami i konkurencyjnością.

⁴ Rozporządzenie (UE) nr 1303/2013.

⁵ Komisja Europejska, „MLE on National Practices in Widening Participation and Strengthening Synergies”, 2018; Komisja Europejska, „Synergies between FPs for Research and Innovation and European Structural and Investment Funds”, 2017.

⁶ Załącznik I pkt 4.3.

⁷ Motyw 33.

⁸ „Maximisation of synergies between the European Structural and Investment Funds and other EU Instruments to attain Europe 2020 Goals”, Biuro Analiz Parlamentu Europejskiego, 2016.

⁹ „Widening Participation and Strengthening Synergies – Challenge paper topic 5” – warsztaty wzajemnego uczenia się, Komisja Europejska, 2018.

¹⁰ „Capitalisation through coordination across EU funds”, Komisja Europejska, 2020.

¹¹ „Dataset of projects co-funded by the ERDF during the multi-annual financial framework 2014-2020”, Wspólne Centrum Badawcze, 2019.

¹² Rozporządzenie (UE) nr 1303/2013, art. 46 ust. 2.

¹³ „MLE on National Practices in Widening Participation and Strengthening Synergies”, Komisja Europejska, 2018;

¹⁴ „Smart Specialisation: what gets lost in translation from concept to practice?”, Regional Studies Association, 2020; „How »smart« are smart specialisation strategies?”, University Association for Contemporary European Studies, 2020.

¹⁵ „Study on prioritisation in Smart Specialisation Strategies in the EU”, Komisja Europejska, 2021.

¹⁶ Zob. poprzedni przypis.

¹⁷ „Who gets Horizon 2020 research grants? Propensity to apply and probability to succeed in a two-step analysis”, Enger, S.G., Castellacci, F., Scientometrics 109, 1611–1638, 2016.

¹⁸ Sprawozdanie końcowe dotyczące projektu MIRRIS („Mobilizing institutional reforms for better R&I systems/institutions in Europe”), czerwiec 2016 r.

¹⁹ Rozporządzenie (UE) 2021/1060, art. 73.

Kontakt

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luksemburg
LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1
Formularz kontaktowy: eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx
Strona internetowa: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (https://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2022

PDF	ISBN 978-92-847-8929-0	ISSN 1977-5768	doi:10.2865/801751	QJ-AB-22-021-PL-N
HTML	ISBN 978-92-847-8935-1	ISSN 1977-5768	doi:10.2865/858	QJ-AB-22-021-PL-Q

PRAWA AUTORSKIE

© Unia Europejska, 2022.

Polityka Europejskiego Trybunału Obrachunkowego w zakresie ponownego wykorzystywania dokumentów została określona w decyzji Trybunału nr 6/2019 w sprawie polityki otwartych danych oraz ponownego wykorzystywania dokumentów.

O ile nie wskazano inaczej (np. nie zamieszczono szczegółowych adnotacji o prawach autorskich), treści Europejskiego Trybunału Obrachunkowego będące własnością UE objęte są licencją Creative Commons Uznanie autorstwa 4.0 Międzynarodowe (CC BY 4.0). Oznacza to, że co do zasady ponowne wykorzystanie jest dozwolone, pod warunkiem że treści zostaną odpowiednio oznaczone i zostaną wskazane wszelkie dokonane w nich zmiany. W przypadku ponownego wykorzystania treści Trybunału niedozwolone jest zmienianie ich oryginalnego znaczenia albo przesłania. Trybunał nie ponosi odpowiedzialności za jakiekolwiek konsekwencje ponownego wykorzystywania.

Jeżeli konkretna treść wskazuje na możliwą do zidentyfikowania osobę fizyczną – tak jak w przypadku zdjęć, na których widoczni są pracownicy Trybunału – lub zawiera prace stron trzecich, wymagane jest uzyskanie dodatkowego zezwolenia.

W takim przypadku uzyskane dodatkowe zezwolenie na ponowne wykorzystanie określonej treści unieważnia i zastępuje wspomniane wcześniej zezwolenie ogólne. Powinny być w nim wyraźnie wskazane wszelkie ograniczenia dotyczące wykorzystania treści.

W celu wykorzystania lub powielenia treści niebędącej własnością UE konieczne może być wystąpienie o zgodę bezpośrednio do właścicieli praw autorskich:

Rys. 1 i 3 – ikony: rysunki zostały opracowane z wykorzystaniem zasobów ze strony Flaticon.com. © Freepik Company S.L. Wszelkie prawa zastrzeżone.

Oprogramowanie lub dokumenty objęte prawem własności przemysłowej, takie jak patenty, znaki towarowe, wzory użytkowe, znaki graficzne i nazwy, nie są objęte polityką Europejskiego Trybunału Obrachunkowego w zakresie ponownego wykorzystywania.

Na stronach internetowych instytucji Unii Europejskiej dostępnych w domenie europa.eu zamieszczane są odsyłacze do stron zewnętrznych. Trybunał nie ma kontroli nad ich zawartością i w związku z tym zachęca użytkowników, aby we własnym zakresie zapoznali się z polityką ochrony prywatności i polityką w zakresie praw autorskich obowiązującymi na tych stronach.

Wykorzystywanie znaku graficznego Europejskiego Trybunału Obrachunkowego

Znak graficzny Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nie może być wykorzystywany bez uprzedniej zgody Trybunału.

JAK SKONTAKTOWAĆ SIĘ Z UE

Osobiście
W całej Unii Europejskiej istnieje kilkaset centrów Europe Direct. Adres najbliższego centrum można znaleźć na stronie:european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_pl.

Telefonicznie lub pisemnie
Europe Direct to serwis informacyjny, który udziela odpowiedzi na pytania na temat Unii Europejskiej. Można się z nim skontaktować:

• dzwoniąc pod bezpłatny numer telefonu: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektórzy operatorzy mogą naliczać opłaty za te połączenia),
• dzwoniąc pod standardowy numer telefonu: +32 22999696,
• za pomocą formularza: european-union.europa.eu/contact-eu/write-us_pl.

WYSZUKIWANIE INFORMACJI O UE

Online
Informacje o Unii Europejskiej są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu Europa (european-union.europa.eu).

Publikacje UE
Publikacje UE można obejrzeć lub zamówić na stronie: op.europa.eu/pl/publications. Większą liczbę egzemplarzy bezpłatnych publikacji można otrzymać, kontaktując się z serwisem Europe Direct lub z lokalnym centrum dokumentacji europejskiej (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_pl).

Prawo UE i powiązane dokumenty
Informacje prawne dotyczące UE, w tym wszystkie unijne akty prawne od 1951 r., są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu EUR-Lex (eur-lex.europa.eu).

Otwarte dane UE
Portal data.europa.eu zapewnia dostęp do otwartych zbiorów danych pochodzących z instytucji, organów i agencji UE. Dane te można pobierać i wykorzystywać bezpłatnie, zarówno do celów komercyjnych, jak i niekomercyjnych. Portal umożliwia również dostęp do wielu zbiorów danych z krajów europejskich.