Horisontti 2020 -puiteohjelman ja Euroopan rakenne- ja investointirahastojen välinen synergia Potentiaalia ei ole vielä täysin hyödynnetty

Tiivistelmä

I Komissio korosti Eurooppa 2020 ‑strategiassaan tutkimuksen ja innovoinnin merkitystä sosiaalisen ja taloudellisen vaurauden ja ekologisen kestävyyden keskeisenä edistäjänä. Kaksi tärkeintä tutkimusta ja innovointia tukevaa rahoitusvälinettä olivat EU:n kahdeksas tutkimuksen ja innovoinnin puiteohjelma – Horisontti 2020 (H2020) – jonka määrärahat olivat 76,4 miljardia euroa, sekä Euroopan rakenne- ja investointirahastot (ERI-rahastot) – lähinnä Euroopan aluekehitysrahasto (EAKR) – jonka yhteydessä sidottiin tutkimus- ja innovointitoimintaan lähes 41 miljardia euroa. Vaikka sekä H2020-ohjelmalla että ERI-rahastoilla tuettiin tutkimusta ja innovointia, niiden tavoitteet, täytäntöönpano, hallinnointitavat ja painopisteet erosivat toisistaan.

II Ohjelmakautta 2014–2020 koskeviin H2020-ohjelman ja ERI-rahastojen oikeudellisiin kehyksiin sisältyi ensimmäistä kertaa erityinen kehotus luoda synergiaa näiden kahden ohjelman välille. Synergialla tarkoitetaan kahden tai useamman ohjelman välistä vuorovaikutusta, joka tuottaa suuremman vaikutuksen kuin yksittäiset toimet. Synergiatyyppejä on useita: alkuvaiheen synergialla tarkoitetaan esimerkiksi tapauksia, joissa ERI-rahasto tukee tutkimusvalmiuksien kehittämistoimia parantaakseen edunsaajien mahdollisuuksia saada myöhemmin kilpailuun perustuvaa H2020-rahoitusta. Loppuvaiheen synergialla puolestaan tarkoitetaan muun muassa tapauksia, joissa ERI-rahastosta rahoitetaan H2020-hankkeiden tulosten hyödyntämistä ja jatkokehittämistä.

III Tämä erityiskertomus on uusin Euroopan tilintarkastustuomioistuimen julkaisuista, joissa tutkitaan tutkimus- ja innovointitoimiin annettavaa tukea. Se täydentää erityiskertomusta 15/2022, jossa tutkittiin H2020-ohjelmaan osallistumisen laajentamiseen tähtääviä toimenpiteitä.

IV Tässä tarkastuksessa tilintarkastustuomioistuin arvioi, ovatko komissio ja asiaankuuluvat kansalliset ja alueelliset täytäntöönpanoviranomaiset toteuttaneet asianmukaisia toimenpiteitä H2020-ohjelman ja ERI-rahastojen välisten synergioiden aikaansaamiseksi. Tarkastuksessa tutkittiin, olivatko nämä elimet kiinnittäneet asianmukaista huomiota synergioiden luomiseen vaikuttaviin tekijöihin ja suunnitelleet ja toteuttaneet toimenpiteitä synergioiden kehittämiseksi.

V Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että kaikkia synergioiden luomiseen vaikuttavia tekijöitä ei ole vielä täysin hyödynnetty ja että toteuttaminen vaihteli synergiatyypin mukaan. Esimerkiksi siitä huolimatta, että komissio oli jo poistanut näiden kahden ohjelman oikeudellisten kehysten välisiä eroja kaudelle 2021–2027, tutkimus- ja innovaatiotoimintaa harjoittavien sidosryhmien välinen yhteistyö ohjelmien välillä oli edelleen vähäistä. H2020-tietokannan kanssa yhteentoimivan ERI-hankkeiden yhdennetyn tietokannan puuttuminen on vaikeuttanut komission ja kansallisten ja alueellisten viranomaisten mahdollisuuksia tunnistaa ja tutkia mahdollisia synergioita. Koska käytössä ei ole ollut synergioiden seurantajärjestelmää, komissio ei myöskään ole pystynyt systemaattisesti yksilöimään esimerkkejä hyvistä käytännöistä ja tiedottamaan niistä.

VI Tutkimuksessa havaittiin, että ERI-rahastojen strategisissa asiakirjoissa eli älykkään erikoistumisen strategioissa ja toimenpideohjelmissa viitataan vain harvoin H2020-ohjelman painopisteisiin. Lisäksi näissä asiakirjoissa asetetut painopisteet ovat melko laaja-alaisia, mikä on rajoittanut mahdollisuuksia synergioiden luomiseen.

VII ERI-rahastojen hallintoviranomaiset eivät ole toteuttaneet kaikkia strategisissa asiakirjoissa suunniteltuja synergioita edistäviä toimenpiteitä. Erityisesti toimenpiteitä, joilla pyritään luomaan loppuvaiheen synergioita H2020-hankkeiden tulosten hyödyntämiseksi, on toteutettu vain hyvin rajoitetusti. Tähän on kaksi pääsyytä: i) H2020-avustusten saajat suunnittelivat vain harvoin loppuvaiheen synergioita ERI-rahastojen kanssa, ja ii) hallintoviranomaiset eivät tienneet, miten loppuvaiheen synergioita luodaan tai miten H2020-hankkeiden tuloksiin voi tutustua. Lisäksi hallintoviranomaisten osallistuminen komission toteuttamiin valmiuksien kehittämistoimiin on ollut vähäistä, eivätkä ne ole edistäneet riittävästi tietämystä synergian käsitteestä.

VIII Joillekin hanke-ehdotuksille, jotka H2020-ohjelmassa arvioitiin hyviksi mutta joita ei kuitenkaan rahoitettu ohjelman riittämättömien määrärahojen vuoksi, myönnettiin laadukkuudesta kertova huippuosaamismerkki (Seal of Excellence), jotta niiden olisi helpompi saada ERI-rahoitusta tai mahdollista muuta rahoitusta. Tilintarkastustuomioistuimen poimimaan otokseen kuuluneista toimenpideohjelmista kuitenkin vain pieni osa sai lopulta rahoitusta ERI-rahastoista.

IX Siksi tilintarkastustuomioistuin suosittelee keinoja, joilla komissio voi

• parantaa tutkimus- ja innovaatiotoimintaa harjoittavien sidosryhmien välistä yhteistyötä
• hyödyntää eri tietokantoja synergioiden edistämiseksi
• lisätä loppuvaiheen synergioiden käyttöä
• parantaa tiedonkulkua hankkeista, joille on myönnetty huippuosaamismerkki.

Johdanto

Horisontti 2020 ja rakennerahastot tukevat tutkimusta ja innovointia

01 Komissio korosti Eurooppa 2020 ‑strategiassaan tutkimuksen ja innovoinnin (T&I) merkitystä sosiaalisen ja taloudellisen vaurauden ja ekologisen kestävyyden keskeisenä edistäjänä EU:ssa. Tutkimuksen ja innovoinnin jatkuva merkitys EU:n tasolla näkyy myös komission painopisteissä kaudelle 2019–2024. Tutkimuksella ja innovoinnilla on keskeinen merkitys ainakin neljällä kuudesta painopisteestä: Euroopan vihreän kehityksen ohjelmassa, ihmisten hyväksi toimivassa taloudessa, Euroopan digitaalisessa valmiudessa ja Euroopan kansainvälisen aseman vahvistumisessa.

02 Kaudella 2014–2020 EU:n talousarviosta investoitiin tutkimukseen ja innovointiin enemmän kuin koskaan aiemmin. Kaksi tärkeintä T&I-toimintaa tukevaa rahoitusvälinettä olivat tutkimuksen ja innovoinnin kahdeksas puiteohjelma, Horisontti 2020 (H2020), sekä Euroopan rakenne- ja investointirahastot (ERI-rahastot), joiden määrärahoista 95 prosenttia myönnettiin Euroopan aluekehitysrahastosta (EAKR). H2020-ohjelman määrärahat olivat yhteensä 76,4 miljardia euroa. EAKR:n puitteissa T&I-toimintaan sidotut määrärahat olivat lähes 41 miljardia euroa. Kaiken kaikkiaan näiden määrärahojen osuus EU:n talousarviosta kaudella 2014–2020 oli 12 prosenttia. Kaudella 2021–2027 EU:n T&I-budjetti on kasvanut entisestään (esimerkiksi uuden puiteohjelman määrärahat ovat 95,5 miljardia euroa, EAKR:sta T&I-toimiin osoitettava määrä on arviolta 56 miljardia euroa, ja maaliskuussa 2022 hyväksyttyihin elpymis- ja palautumissuunnitelmiin sisältyvät T&I-määrärahat ovat 44,4 miljardia euroa).

03 Komissio edistää synergioiden luomista. Synergioilla tarkoitetaan tässä kertomuksessa ERI-rahastoihin ja H2020-ohjelmaan sisältyvän unionin tutkimusrahoituksen koordinointia molempien ohjelmien vaikuttavuuden ja tehokkuuden parantamiseksi ja siten innovoinnin vaikutusten lisäämiseksi.

04 Synergiat mainittiin ensimmäisen kerran vuonna 2007 annetussa komission tiedonannossa, ja niiden merkitys on vain kasvanut. Kautta 2014–2020 koskevissa H2020-ohjelman¹ ja ERI-rahastojen² oikeudellisissa kehyksissä kehotetiin ensimmäistä kertaa täytäntöönpanoelimiä luomaan synergiaa näiden kahden ohjelman välille. Kautta 2021–2027 koskevissa Horisontti Eurooppa ‑puiteohjelman (H2020-ohjelman seuraaja) ja koheesiopolitiikkaa toteuttavien rahastojen (ERI-rahastojen seuraaja) oikeudellisissa kehyksissä synergioille annetaan vielä enemmän painoarvoa:

• Horisontti Eurooppa ‑asetuksessa kiinnitetään erityistä huomiota koheesio- ja T&I-politiikkojen koordinointiin ja täydentävyyteen. Asetuksen liite IV on kokonaan omistettu synergioille.
• Koheesiopolitiikkaa toteuttavia rahastoja koskevassa yhteisiä säännöksiä koskeva asetuksessa korostetaan, että jäsenvaltioiden ja komission on tärkeää vahvistaa koordinointia ja luoda synergioita ja täydentävyyttä Horisontti Eurooppa ‑puiteohjelman kanssa.

05 Komission vuonna 2014 antamassa synergioita koskevassa ohjeasiakirjassa³ kuvataan erilaisia mahdollisia synergioita H2020-ohjelman ja ERI-rahastojen välillä (ks. kaavio 1).

06 Kaaviossa 2 havainnollistetaan H2020-ohjelman ja ERI-rahastojen välisiä alkuvaiheen ja loppuvaiheen synergioita.

07 Vaikka sekä ERI-rahastoista että H2020-ohjelmasta myönnetään merkittävää tukea T&I-toimintaan, synergioiden suunnittelu ja toteuttaminen on monimutkaista, koska nämä rahoitusvälineet eroavat toisistaan monilta osin (tarkempia tietoja on liitteessä I):

• Tavoitteet: H2020-rahoitus kohdennetaan huippuosaamiseen, kun taas ERI-rahastojen tavoitteena on vahvistaa taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta vähentämällä alueiden välisiä eroja. Tämä näkyy myös siinä, että tutkimukseen ja innovointiin sidotut H2020-määrärahat jakautuivat jäsenvaltioissa erilailla kuin ERI-määrärahat (ks. liite II).
• Hallinnointi: Komissio hallinnoi H2020-ohjelmaa suoraan (eli EU:n tason hankepyyntöjen kautta), kun taas ERI-rahastojen täytäntöönpano tapahtuu komission ja jäsenvaltioiden yhteistyöhön perustuvan hallinnoinnin puitteissa (eli kansallisen ja alueellisen tason hankepyyntöjen kautta).
• Täytäntöönpano: H2020-ohjelma pantiin täytäntöön komission laatimien monivuotisten työohjelmien avulla ja ERI-rahastot kansallisten ja alueellisten viranomaisten laatimien ja komission hyväksymien toimenpideohjelmien avulla.
• Painopisteiden asettaminen: Kaudella 2014–2020 T&I-toimintaan tarkoitetut ERI-määrärahat tuli käyttää jäsenvaltioiden tai alueiden laatimien älykkään erikoistumisen strategioiden (S3-strategioiden) mukaisesti. S3-strategioilla tarkoitetaan ”innovaatiostrategioita, joissa asetetaan prioriteetteja kilpailuedun luomiseksi kehittämällä tutkimus- ja innovaatiovahvuuksia ja sovittamalla niitä liiketoiminnan tarpeisiin [...] välttäen samalla päällekkäisyydet ja toimien pirstoutuminen”⁴. H2020-määrärahat tuli käyttää Horisontti 2020 ‑asetuksessa määriteltyjen ensisijaisten toiminta-alojen ja näihin aloihin kuuluvien aiheiden mukaisesti. Nämä aiheet määriteltiin työohjelmissa, jotka komissio hyväksyi komiteamenettelyssä (eli kaikkien jäsenvaltioiden edustajista koostuvassa komiteassa).

08 Synergiat ovat erityisen tärkeitä tutkimuksessa ja innovoinnissa heikommin suoriutuville maille, joiden osallistuminen H2020-ohjelmaan on siten myös vähäisempää (ks. erityiskertomus 15/2022). Näille maille on myös eniten tarjolla ERI-rahastojen T&I-rahoitusta (ks. liite II).

Tehtävät ja vastuualueet

09 Taulukossa 1 kuvataan tärkeimmät sidosryhmät, jotka osallistuvat H2020-ohjelman ja ERI-rahastojen suunnitteluun, täytäntöönpanoon ja seurantaan. Tarkempia tietoja on liitteessä I.

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

10 Koska asiaankuuluvissa oikeusperustoissa edellytettiin ensimmäistä kertaa synergioiden kehittämistä H2020-ohjelman ja ERI-rahastojen välille kaudella 2014–2020 (ks. kohta 04), tarkastuksessa pyrittiin selvittämään, missä määrin näin myös tapahtui. Tilintarkastustuomioistuin päätti suorittaa tarkastuksen, koska synergioiden merkitys kasvaa ja koska synergioiden toteuttamatta jättämisellä on hukattu mahdollisuuksia. Lisäksi tarkoituksena oli täydentää hiljattain julkaistua erityiskertomusta 15/2022, jossa keskityttiin toimenpiteisiin, joilla pyritään laajentamaan heikosti suoriutuvien maiden osallistumista H2020-ohjelmaan. H2020-asetuksessa säädetäänkin, että unionissa vallitsevaa T&I-kuilua on pyrittävä kaventamaan synergioilla ERI-rahastojen kanssa ja H2020-ohjelmaan osallistumisen laajentamiseen tähtäävillä toimenpiteillä.

11 Tarkastuksessa arvioitiin, olivatko komissio ja kansalliset ja alueelliset täytäntöönpanoviranomaiset toteuttaneet asianmukaisia toimenpiteitä H2020-ohjelman ja ERI-rahastojen välisten synergioiden aikaansaamiseksi. Siksi tarkastuksessa tutkittiin,

• olivatko komissio ja kansalliset ja alueelliset täytäntöönpanoviranomaiset kiinnittäneet asianmukaista huomiota tekijöihin, jotka edistävät synergioiden luomista
• olivatko komissio ja kansalliset ja alueelliset täytäntöönpanoviranomaiset suunnitelleet ja toteuttaneet synergiat vaikuttavalla tavalla.

12 Tilintarkastustuomioistuin perehtyi tarkastuksessaan synergioiden toteutumiseen kaudella 2014–2020 ja tutki eri lähteistä peräisin olevaan evidenssiä (tarkempia tietoja menetelmistä, ks. liite III):

• asiakirjatarkastus komission asiaankuuluvista asiakirjoista sekä komission henkilöstön täyttämät kyselylomakkeet ja komission henkilöstön haastattelut
• analyysitietojen tutkiminen
• H2020-työohjelmien ja -avustussopimusten tekstinlouhinta-analyysi
• viisi jäsenvaltiota (Portugali, Puola, Slovenia, Kroatia ja Romania) käsittäneeseen otokseen liittyneiden asiakirjojen analysointi sekä näiden maiden hallintoviranomaisten ja kansallisten yhteyspisteiden haastattelut. Nämä maat valittiin niiden T&I-tuloksellisuuden, T&I-toimintaan osoitetun ERI-rahoituksen saatavuuden sekä H2020-ohjelmaan osallistumisen perusteella
• 27 toimenpideohjelman hallintoviranomaisille lähetetty kysely (vastausprosentti 64 prosenttia) ja 78 kansalliselle yhteyspisteelle lähetetty kysely (vastausprosentti 67 prosenttia) (kyselyt kattoivat kaikki jäsenvaltiot)
• kentällä toimivien asiantuntijoiden haastattelut.

Huomautukset

Kaikkiin synergioiden luomiseen vaikuttaviin tekijöihin ei ole kiinnitetty riittävästi huomiota

13 Synergioiden luominen on vaikeaa, koska ERI-rahastoista ja H2020-ohjelmasta myönnettävä EU-rahoitus eroavat toisistaan monilta osin (ks. kohta 06). Tilintarkastustuomioistuin tutki asiakirjoja ja keräsi palautetta komissiolta ja kansallisilta sidosryhmiltä. Tämän perusteella yksilöitiin useita tekijöitä, jotka voivat ratkaista synergioiden muodostumisen: sääntöjen ja määräysten yhdenmukaistamisen aste, asiaankuuluvien toimijoiden yhteistyö unionin ja jäsenvaltioiden tasolla, merkityksellisten tietojen saatavuus sekä hallinnolliset valmiudet kansallisella ja alueellisella tasolla.

14 Tilintarkastustuomioistuin arvioi siksi,

• helpottivatko säännöt ja määräykset synergioiden luomista
• oliko yhteistyö sekä unionin että jäsenvaltioiden tasolla tarkoituksenmukaista synergioiden luomiseksi
• oliko komissiolla käytössään asiaankuuluvat tiedot ja seurantavälineet mahdollisten synergioiden tunnistamiseksi ja edistämiseksi
• tukiko komissio asianmukaisesti kansallisten ja alueellisten viranomaisten valmiuksien kehittämistä.

Komissio reagoi sääntöihin ja määräyksiä koskeviin puutteisiin, jotka haittasivat synergioiden luomista

15 Useissa komission toimeksiannosta tehdyissä tutkimuksissa⁵ todettiin, että H2020-asetusta, ERI-rahastojen yhteisiä säännöksiä koskevaa asetusta ja näihin liittyvää valtiontukisääntöjen mukaista yleistä ryhmäpoikkeusasetusta koskeva sääntely ei ole yhdenmukaista, minkä katsottiin haittaavan synergioiden luomista. Tutkimusten johtopäätökselle saatiin vahvistus myös tämän tarkastuksen yhteydessä, erityisesti kyselyiden sekä asiantuntijoihin, hallintoviranomaisiin ja kansallisiin yhteyspisteisiin kohdistuneiden haastattelujen perusteella. Tämä korostaa sääntelyn yhdenmukaistamisen tärkeyttä.

16 Komissio reagoi tähän ehdottamalla useita mukautuksia, jotka on sisällytetty kautta 2021–2027 koskeviin asiaankuuluviin asetuksiin (ks. liite IV). Esimerkkejä tehdyistä muutoksista:

• Koheesiopolitiikkaa toteuttavien rahastojen on hyväksyttävä Horisontti Eurooppa ‑puiteohjelmassa jo arvioidut edellytykset, kun kyseessä ovat Horisontti Euroopasta yhteisrahoitusta saaneet hankkeet tai huippuosaamismerkin saaneet hankkeet.
• Tukikelpoisia toimia koskevia kriteereitä, tukikelpoisten kustannusten laskentamenetelmiä ja valtiontukisääntöjä on yhdenmukaistettu molemmista ohjelmista yhteisrahoitettujen hankkeiden ja huippuosaamismerkin saaneiden hankkeiden osalta.
• Jäsenvaltioilla on mahdollisuus käyttää ERI-rahastoista myönnettäviä avustuksia kansallisina rahoitusosuuksina Horisontti Euroopan puitteissa perustetuille eurooppalaisille kumppanuuksille (komission ja yksityisten tai julkisten kumppaneiden välisille yhteisille T&I-aloitteille).
• Jäsenvaltioilla on mahdollisuus siirtää enintään viisi prosenttia kunkin koheesiorahaston alkuperäisistä kansallisista määrärahoista mihin tahansa muuhun suoraan tai välillisesti hallinnoituun välineeseen (myös Horisontti Eurooppaan).

17 Koska nämä muutokset koskevat vasta kautta 2021–2027, jää nähtäväksi, täyttävätkö ne odotukset synergioiden myönteisistä vaikutuksista myös käytännössä.

Yhteistyö ERI-rahaston ja H2020-ohjelman hallinnointiin osallistuvien elinten välillä oli vähäistä

18 Yhteisiä säännöksiä koskevassa asetuksessa⁶ ja Horisontti 2020 -asetuksessa⁷ korostettiin koordinoinnin ja tiiviin vuorovaikutuksen merkitystä näiden kahden ohjelman välillä. Kuten taulukossa 1 mainitaan, ERI-rahastoilla ja tutkimuksen ja innovoinnin puiteohjelmilla on erilliset hallintorakenteet sekä unionin että kansallisella ja alueellisella tasolla. Euroopan parlamentin tutkimusyksikkö⁸ korosti vuonna 2016 komission eri pääosastojen välisen koordinoinnin merkitystä, jotta voitaisiin päästä eroon lokeroituneesta lähestymistavasta sekä unionin että jäsenvaltioiden tasolla. Tällainen koordinointi voitaisiin toteuttaa säännöllisen ja jäsennellyn tietojenvaihdon avulla.

19 Komission vuonna 2018 julkaisemassa raportissa⁹ todettiin, että komissiossa ja jäsenvaltioissa sovelletaan edelleen ”lokeroituneita” lähestymistapoja. Raportin mukaan ministeriöt ja osastot ovat tekemisissä useiden EU:n elinten kanssa, joilla on erilaisia ja joskus yhteensopimattomia tehtäviä, painopisteitä ja toimintakulttuureja. Siksi raportissa suositeltiin, että aloitetaan ja vakiinnutetaan jäsennelty vuoropuhelu perustamalla ”synergiaa tavoitteleviin” toimiin keskittyvä foorumi.

20 Tarkastuksessa kävi ilmi, että osa vuonna 2016 havaituista heikkouksista oli annetusta suosituksesta huolimatta edelleen olemassa vuonna 2021. Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että kaksi tärkeintä asiaankuuluvaa pääosastoa (tutkimuksen ja innovoinnin pääosasto ja alue- ja kaupunkipolitiikan pääosasto) tekivät hyvää yhteistyötä kautta 2021–2027 koskevien asetusten valmistelussa. Komissio ei kuitenkaan ole ottanut käyttöön säännöllistä ja jäsenneltyä vuoropuhelua, joka kokoaisi yhteen asianomaiset komission pääosastot ja näiden kahden ohjelman suunnittelusta ja täytäntöönpanosta vastaavat kansalliset toimijat.

21 Tarkastuksessa yksilöitiin vain muutama esimerkki komission pääosastojen ja kansallisten ja alueellisten sidosryhmien välisestä jäsennellystä vuoropuhelusta. Yksi esimerkki, johon sidosryhmät suhtautuivat myönteisesti, on huippuosaamisen käytäntöyhteisö (Seal of Excellence Community of Practice; ks. laatikko 1).

22 Kansallisten elinten osalta kautta 2014–2020 koskevassa yhteisistä säännöksistä annetussa asetuksessa sekä H2020-ohjelman kansallisten yhteyspisteiden verkostojen perustamista koskevissa vähimmäisvaatimuksissa ja ohjaavissa periaatteissa edellytettiin, että ERI-rahastojen hallintoviranomaisten ja H2020-ohjelman kansallisten yhteyspisteiden välistä viestintää ja yhteistyötä on lisättävä.

23 Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että kahdessa viidestä otokseen kuuluneesta jäsenvaltiosta (Portugalissa ja Sloveniassa) kansalliset yhteyspisteet ja hallintoviranomaiset tekivät hyvää yhteistyötä. Kolmessa muussa jäsenvaltiossa yhteistyö ja tietojenvaihto oli vähäistä. Tarkastuksessa tehdyt kyselyt vahvistivat, että suurin osa vastanneista hallintoviranomaisista ja kansallisista yhteyspisteistä sovelsi edelleen lokeroitunutta lähestymistapaa, toisin sanoen hallintoviranomaisten (ERI-rahastot) ja kansallisten yhteyspisteiden (H2020-ohjelma) välinen yhteistyö oli vähäistä (lisätietoja toteutetuista kyselyistä on liitteessä III):

• Kyselyyn vastanneista hallintoviranomaisista 41 prosenttia ilmoitti, että kansallisten yhteyspisteiden kanssa ei tehdä jäsenneltyä yhteistyötä. Lisäksi 59 prosenttia vastasi, että ne eivät järjestäneet lainkaan tai järjestivät vain harvoin tapahtumia, jotka kokoavat yhteen relevantteja sidosryhmiä molemmista yhteisöistä (H2020-ohjelman ja ERI-rahastojen edunsaajia ja muita sidosryhmiä).
• Yhteensä 85 prosenttia kyselyyn vastanneista kansallisista yhteyspisteistä ilmoitti, että yhteistyö hallintoviranomaisten kanssa oli joko vähäistä tai erittäin vähäistä tai että yhteistyötä ei ollut lainkaan. Lisäksi 75 prosenttia kansallisista yhteyspisteistä ilmoitti, että niiden tietämys ERI-ohjelmien tuesta tutkimukseen ja innovointiin oli vähäistä tai erittäin vähäistä. Jotkut jopa totesivat, että tietämys ERI-rahastoista ei kuulunut niiden tehtäviin.

24 Vuonna 2020 julkaistiin raportti¹⁰ kokemuksista perustuen kokeiluluonteiseen ehdotuspyyntöön, joka toteutettiin Interreg Keski-Eurooppa ‑ohjelman puitteissa ja rahoitettiin ERI-rahastoista. Myös tässä raportissa todettiin, että H2020-ohjelman ja ERI-rahastojen sidosryhmien välistä yhteistyötä tulisi lisätä (ks. laatikko 2). Kokeilu toteutettiin, koska EU:n rahoittamissa hankkeissa luotua tietämystä ei ollut hyödynnetty riittävästi kentällä ja koska tutkimus- ja innovaatiotoiminnan tulokset eivät useinkaan olleet saavuttaneet asiaankuuluvia sidosryhmiä unionin eri alueilla. Tämä johtui tutkijoiden ja alueellisten sidosryhmien välisen viestinnän, koordinoinnin ja yhteistyön puutteesta.

Soveltuvien tietojen puute haittasi synergioiden tunnistamista ja seurantaa

25 Komission yhteisen tutkimuskeskuksen julkaisemassa raportissa todetaan, että H2020-ohjelman ja ERI-rahastojen tietokantojen yhteentoimivuus edistäisi merkittävästi toimintapolitiikan seurantaa ja arviointia sekä synergioiden tunnistamista ja luomista¹¹.

26 Asiakirjatarkastuksen ja komission henkilöstöltä saadun palautteen perusteella tilintarkastustuomioistuin totesi, että yhteentoimivista tietokannoista (jotka kattavat sekä H2020- että ERI-hankkeet) olisi hyötyä i) toimintapolitiikan seurannassa ja arvioinnissa, ja ii) synergioiden luomisessa (ks. kaavio 3).

27 Tilintarkastustuomioistuin tutki, oliko komissio ryhtynyt toimiin yhteentoimivien H2020- ja ERI-hankkeiden tietokantojen käyttöön ottamiseksi ja olivatko komissio ja jäsenvaltiot yksilöineet i) alat, joilla synergioita voitaisiin luoda, ja ii) olemassa olevia synergioita parhaiden käytäntöjen tunnistamiseksi.

28 H2020-ohjelmasta ja ERI-rahastoista rahoitetuista hankkeista saatiin kaudella 2014–2020 tietoa erillisistä tietokannoista:

• H2020-hankkeiden osalta komissiolla oli käytössään vain sisäinen tietokanta, kunnes kaikille avoin Horizon Dashboard ‑sivusto otettiin käyttöön vuonna 2018. Uusi sivusto sisältää tietoja rahoitetuista hankkeista ja niiden edunsaajista maan ja alueen, organisaatiotyypin ja painopisteen (esim. energia, terveys tai avaruus) mukaan eriteltynä.
• ERI-rahastoista yhteisrahoitettuja hankkeita varten ei ollut olemassa yhdennettyä tietokantaa ennen maaliskuuta 2022. Sen sijaan hallintoviranomaiset kirjasivat ja julkaisivat lakisääteisten velvoitteidensa mukaisesti tietoja ERI-rahastoista yhteisrahoitetuista hankkeista toimenpideohjelmiinsa liittyvillä verkkosivuilla¹². Komissio otti maaliskuussa 2022 käyttöön ERI-rahastoista yhteisrahoitettujen hankkeiden yhdennetyn tietokannan (Kohesio). Kohesio sisältää tällä hetkellä hanketietoja ainoastaan kaudelta 2014–2020, mutta komission tavoitteena on laajentaa tietokantaa kattamaan myös kauden 2021–2027. Kohesio ei kuitenkaan ole yhteentoimiva H2020-tietokannan kanssa.

29 Näiden tietokantojen erot vaikeuttivat sellaisten hankkeiden tunnistamista, jotka käsittelevät samankaltaisia H2020-ohjelman ja ERI-rahastojen mukaisia painopisteitä ja jotka soveltuisivat siten synergioiden luomiseen. Tämä johtui seuraavista syistä:

• H2020- ja S3-painopisteisiin ei sovellettu yhteistä luokittelua (taksonomiaa)
• hallintoviranomaisten tallentamat ERI-tiedot eivät olleet kaikilta osin vakiomuotoisia ja ne oli useimmiten kirjattu kansallisilla kielillä
• hallintoviranomaiset eivät järjestelmällisesti kirjanneet hankkeiden S3-painopisteitä. Tämä muodostaa todennäköisesti jatkossakin haasteen, sillä kautta 2021–2027 koskevassa yhteisistä säännöksistä annetussa asetuksessa ei edellytetä, että jäsenvaltioiden on raportoitava hankkeissa käsitellyistä S3-painopisteistä.

30 Olemassa olevat tietokannat eivät näin ollen ole mahdollistaneet tärkeimpien EU:n rahoittamien T&I-hankkeiden ja niihin liittyvien investointien kartoittamista (esim. tarjoamalla tietoa maantieteellisestä levinneisyydestä tai siitä, mitkä painopisteet ovat synergioiden kannalta hedelmällisimpiä). Tämä vaikeutti synergioiden luomista ja toimintapolitiikan seurantaa kaaviossa 3 kuvatulla tavalla.

31 Vaikka ERI-rahastojen ja H2020-ohjelman välisten synergioiden seurannasta olisi hyötyä (ks. kohta 25), tarkastuksessa ilmeni, että komissio ja tilintarkastustuomioistuimen analysoimista toimenpideohjelmista vastaavat hallintoviranomaiset eivät ole seuranneet synergioita järjestelmällisesti.

32 Lisäksi tarkastuksessa yksilöitiin komission tasolla seuraavia rajoituksia synergioiden tunnistamisessa ja niiden toteuttamisen seurannassa:

• Alkuvaiheen synergioiden tunnistamiseen tarvittavat tiedot: vaikka komissiolla on käytössään tekstinlouhintaväline (Cortex), jolla voidaan teoriassa tunnistaa olemassa olevat alkuvaiheen synergiat, välinettä ei voida hyödyntää käytännössä, koska H2020-ohjelman hanke-ehdotuslomakkeessa ei ole erityistä kenttää, johon voitaisiin lisätä linkkejä aiempiin ERI-rahastoista yhteisrahoitettuihin hankkeisiin.
• H2020-hankkeiden seuranta: vaikka tiedot päättyneiden H2020-hankkeiden tutkimustulosten hyödyntämisestä voisivat auttaa tunnistamaan loppuvaiheen synergioita, komissio ei kerää tällaisia tietoja.
• Kansallisella tasolla saatavilla olevat tiedot: tietoja ERI-rahastoista yhteisrahoitetuista huippuosaamismerkin saaneista hankkeista ei kerätä ja raportoida komissiolle järjestelmällisesti.

Hallintoviranomaiset ovat toteuttaneet vain vähän valmiuksien kehittämiseen tähtääviä toimia

33 Koska H2020- ja ERI-rahastoilla oli kummallakin omat sääntönsä, täytäntöönpano mekanisminsa ja sidosryhmänsä, asianmukaiset johtamistaidot ja hallinnolliset valmiudet olivat olennaisen tärkeitä, jotta voitiin suunnitella ja toteuttaa sellaisia T&I-toimia, joilla on synergioita kansallisella ja alueellisella tasolla. Tämä on entistäkin tärkeämpää kaudella 2021–2027, koska EU on lisännyt T&I-rahoitusta.

34 Tarkastuksessa analysoitiin

• komission tukea kansallisille sidosryhmille, erityisesti hallintoviranomaisille, niiden asiantuntemuksen lisäämiseksi synergioiden alalla
• kansallisten sidosryhmien vastaanottavaisuutta.

35 Komissio toteutti erilaisia toimia, joilla se auttoi kansallisia sidosryhmiä lisäämään tietämystään synergioiden alalla. Näihin kuuluivat esimerkiksi seuraavat:

• Komissio julkaisi vuonna 2014 ohjeasiakirjan erilaisista toimista (mukaan lukien tiedotus- ja koulutustoimet, koordinointikäytännöt ja seuranta), joita komission yksiköiden, hallintoviranomaisten ja kansallisten yhteyspisteiden olisi toteutettava synergioiden luomiseksi. Otokseen valittujen viiden jäsenvaltion hallintoviranomaiset myönsivät, että vaikka ohjeasiakirja oli lisännyt tietämystä synergioista, asiakirjaa oli hyödynnetty vain vähän. Komissio julkaisi heinäkuussa 2022 uuden ohjeasiakirjan Horisontti Eurooppa -puiteohjelman ja EAKR:n välisistä synergioista.
• Osana toimintapolitiikan tukijärjestelyä (H2020-ohjelman väline, jota käytettiin kansallisten T&I-ekosysteemien uudistusten edistämiseen) komissio toteutti toimenpiteen, jolla edistettiin parhaiden käytäntöjen vaihtoa synergioiden alalla. Osallistujat jakoivat kokemuksia erityisesti siitä, i) miten kansallista osallistumista puiteohjelmiin voidaan tukea, ja ii) miten H2020- ja ERI-rahastojen väliset synergiat voidaan maksimoida¹³. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin, että toimintaan osallistui vain 11 jäsenvaltiota (Belgia, Bulgaria, Espanja, Kroatia, Kypros, Latvia, Portugali, Puola, Ruotsi, Slovenia ja Unkari, sekä Saksa tarkkailijana).
• Komissio on edistänyt tietämystä synergian käsiteestä myös konferensseissa (esim. Euroopan innovatiivisten alueiden viikolla ja Euroopan alueiden ja kuntien teemaviikolla) sekä kolmansien osapuolten järjestämissä tapahtumissa.

36 Lisäksi Euroopan parlamentti käynnisti ja rahoitti Huippuosaamisen portaikko -hankkeen (Stairway to Excellence, S2E-hanke), joka oli tärkein synergioiden luomista tukeva aloite kaudella 2014–2020. Komission yhteinen tutkimuskeskus vastasi S2E-hankkeen toteutuksesta yhteistyössä alue- ja kaupunkipolitiikan pääosaston kanssa. Hankkeessa autettiin jäsenvaltioita ja alueita i) hyödyntämään ERI-rahastojen ja H2020-ohjelman välisiä synergioita, ja ii) toteuttamaan kansallisia ja alueellisia S3-hankkeita vaikuttavalla tavalla sekä tavoittelemaan yleisesti innovatiivista huippuosaamista. Hanke päättyi vuonna 2020, eikä sitä jatketa kaudella 2021–2027. Otokseen kuuluvista viidestä jäsenvaltiosta kolmen maan kansalliset sidosryhmät ilmoittivat osallistuneensa hankkeen toimiin ja ilmaisivat olleensa niihin erittäin tyytyväisiä.

37 Tilintarkastustuomioistuin toteaa myös, että osallistuminen komission järjestämiin valmiuksien kehittämistoimiin oli vähäistä. Tarkastuksessa tehdyn kyselyn mukaan osallistumisaste vaihteli tiedotustapahtumien 44 prosentista koulutustoimien seitsemään prosenttiin (ks. kaavio 4).

38 Vähäisestä osallistumisesta huolimatta tarkastuskäynnin kohteena olleet hallintoviranomaiset ja kansalliset yhteyspisteet ilmaisivat, että koulutusta, valmennustoimintaa ja parhaiden käytäntöjen jakamista olisi lisättävä.

39 Lisäksi tarkastuksessa tehdyssä kyselyssä hallintoviranomaiset kertoivat, että ne olivat itse toteuttaneet vain hyvin vähän toimia edistääkseen näiden kahden ohjelman välisten synergioiden luomista (ks. kaavio 5).

Strategisissa asiakirjoissa suunniteltujen synergioiden toteutus on ollut vaihtelevaa

40 Komission vuonna 2014 antamassa synergioita koskevassa ohjeasiakirjassa (ks. kohta 35) todetaan, että on erittäin tärkeää varmistaa optimaalinen synergia rahastojen välillä ja maksimoida julkisen rahoituksen vaikutus ja tehokkuus. Lisäksi Euroopan parlamentti ja neuvosto selvensivät, että synergioihin ei tulisi suhtautua vain mukavana lisänä vaan pakollisena tavoitteena. Tämä edellytti, että kaikkien asiaankuuluvien sidosryhmien olisi sovellettava järjestelmällistä lähestymistapaa synergioihin. Lisäksi se tarkoitti sitä, että S3-strategioissa ja toimenpideohjelmissa määriteltyihin synergioihin olisi vastattava yhtä laaja-alaisilla käytännön tason yhteisillä toimilla synergioiden toteuttamisen varmistamiseksi.

41 Tilintarkastustuomioistuin arvioi siksi,

• sisälsivätkö S3-strategiat ja niihin liittyvät toimenpideohjelmat toimenpiteitä synergioiden luomiseksi H2020-ohjelman kanssa
• toteutettiinko erityyppisiä synergioita myös käytännössä, erityisesti seuraavia:

1. loppuvaiheen synergiat
2. alkuvaiheen synergiat
3. vaihtoehtoinen rahoitus huippuosaamismerkin saaneille hankkeille.

42 Kaikki otokseen valitut hallintoviranomaiset myönsivät lisäksi täydentävää rahoitusta (ks. kohta 05) tietyntyyppisiin hankkeisiin (tiimiyttämis- ja ERA-oppituolihankkeet) H2020-ohjelman osa-alueella, joka koski huippuosaamisen levittämistä ja osallistumispohjan laajentamista. Kyselyyn vastanneista hallintoviranomaisista 44 prosenttia (seitsemän 16:sta) ilmoitti, että niiden toimenpideohjelmat sisälsivät tällaisia toimenpiteitä, ja 31 prosenttia (viisi 16:sta) ilmoitti myös toteuttaneensa niitä. Koska tilintarkastustuomioistuin kuitenkin jo käsitteli täydentävää rahoitusta hiljattain julkaistussa laajentamistoimenpiteitä koskevassa erityiskertomuksessa (erityiskertomus 15/2022), aiheeseen ei tässä yhteydessä perehdytä tarkemmin.

ERI-rahastojen strategia-asiakirjoihin sisältyi synergioita, mutta niiden yksityiskohtaisuus vaihteli

43 Jotta synergiat toteutuisivat, ne on suunniteltava asianmukaisesti strategisissa asiakirjoissa, erityisesti S3-strategioissa (ks. kohta 06) ja ERI-rahastojen toimenpideohjelmissa.

44 Komission vuonna 2012 antamassa S3-strategioita koskevassa ohjeasiakirjassa todetaan, että S3-strategioissa tulisi keskittää kansalliset ja alueelliset T&I-investoinnit muutamalle maailmanlaajuisesti kilpailukykyiselle alalle, jotta voidaan välttää resurssien hajautuminen. Kehotuksella keskittyä kansallisella tai alueellisella tasolla vain muutamiin ensisijaisiin taloudellisiin toimintoihin ja tiettyihin teknologia-aloihin oli tarkoitus helpottaa T&I-investointien strategista suunnittelua. Ohjeasiakirjassa todetaan myös, että painopisteiden asettaminen S3-strategioiden yhteydessä edellyttää tehokasta yhteensovittamista i) unionin toimintapolitiikkojen kanssa linjassa olevien laaja-alaisten tavoitteiden yksilöimisen ja ii) älykkään erikoistumisen painopisteiden (eli markkinarakojen) määrittämisen välillä.

45 S3-painopisteiden osalta eri tutkimuksissa¹⁴ on todettu, että S3-strategiat sisältävät lukuisia erilaisia tavoitteita. Komission vuonna 2021 toteuttamassa S3-painopisteitä koskevassa tutkimuksessa¹⁵ todettiin, että S3-painopisteiden temaattinen ala oli useissa jäsenvaltioissa laaja. Tutkimuksessa analysoitiin myös 2 324:ää hallintoviranomaisten käynnistämää hanke-ehdotuspyyntöä. Analyysi osoitti, että merkittävässä osassa ehdotuspyynnöistä (74 prosentissa) otettiin huomioon kaikki S3-painopisteet samanaikaisesti.

46 Puutteet S3-painopisteiden kohdentamisessa ja se, että ehdotuspyynnöissä otettiin yleensä huomioon kaikki S3-painopisteet sen sijaan, että niissä olisi huomioitu alakohtaiset ja teknologiset erityispiirteet, kuten älykkään erikoistumisen logiikka edellyttäisi¹⁶, vähentävät mahdollisuuksia saavuttaa kriittinen massa ja siten luoda synergioita.

47 Tämän vuoksi tilintarkastustuomioistuin tutki, sisältyikö otokseen valittujen viiden jäsenvaltion S3-strategioihin ja niihin liittyviin toimenpideohjelmiin toimenpiteitä synergioiden luomiseksi. Tilintarkastustuomioistuin analysoi myös, sisältyikö S3-strategioihin erityisiä viittauksia H2020-ohjelmassa edistettyihin eurooppalaisiin kumppanuuksiin. Näillä kumppanuuksilla pyritään kokoamaan yhteen komissio ja yksityiset ja/tai julkiset kumppanit (myös ERI-rahastoja hallinnoivat kumppanit) unionin toimintapoliittisiin tavoitteisiin liittyvien yhteisten T&I-aloitteiden avulla.

48 Tilintarkastustuomioistuin teki seuraavat havainnot:

• S3-strategioiden osalta vain yksi otokseen valituista maista (Romania) viittasi strategiassaan tiettyihin eurooppalaisiin kumppanuuksiin, joiden kanssa maa aikoi luoda synergioita myöntämällä kansallisille yhteisöille avustuksia, joiden avulla ne voisivat osallistua näihin kumppanuuksiin.
• Kolme viidestä otokseen valitusta maasta (Portugali, Romania ja Slovenia) mainitsi, että osa niiden toimenpideohjelmien painopisteistä liittyi H2020-ohjelman painopisteisiin. Tietoisuus tällaisista yhteyksistä antaa kansallisille ja alueellisille viranomaisille mahdollisuuden lähestyä sidosryhmiään ennakoivasti, jotta ne voisivat tiedottaa näille H2020-ohjelman tarjoamista tutkimusmahdollisuuksista ja edistää yhteyksiä eurooppalaisiin kumppanuuksiin (esim. myöntämällä avustuksia).
• Kaikkiin S3-strategioihin ja niihin liittyviin toimenpideohjelmiin sisältyi toimenpiteitä synergioiden luomiseksi. Otokseen valittujen jäsenvaltioiden välillä oli kuitenkin huomattavia eroja S3-strategioiden ja toimenpideohjelmien sisältämien viittausten yksityiskohtaisuudessa: joissakin maissa (Kroatia ja Puola) viittaukset synergioita koskeviin toimiin sisälsivät vain vähän tai vain hyvin yleisluontoista tietoa, kun taas toisissa maissa (Slovenia, Romania ja Portugali) asiakirjat sisälsivät yksityiskohtaisia kuvauksia useista toimenpiteistä.

49 Laatikossa 3 on esimerkkejä toimenpideohjelmissa suunnitelluista synergioista.

Suunnitellut alkuvaiheen synergiat on yleensä toteutettu

50 Alkuvaiheen toimiin (ks. kohta 05) sisältyy yleensä tutkimusinfrastruktuurin kehittäminen ja tuki, jolla autetaan T&I-sidosryhmiä valmistelemaan hanke-ehdotuksia kilpailuun perustuviin H2020-ehdotuspyyntöihin. Tämä tuki on erityisen tärkeää jäsenvaltioille, joiden osallistuminen puiteohjelmiin on jatkuvasti vähäistä, erityisesti kun tarkastellaan hyväksyttyjä hankkeita. Vaikka monet muuttujat vaikuttavatkin siihen, missä määrin maa osallistuu puiteohjelmaan (ks. erityiskertomus 15/2022), hakemusprosessia tukevan rahoituksen saatavuus on yksi merkittävimmistä osallistumiseen vaikuttavista tekijöistä.

51 Hallintoviranomaisille suunnattu kyselytutkimus osoitti, että 50 prosenttia vastaajista (kahdeksan jäsenvaltiota 16:sta) oli suunnitellut toimenpiteitä alkuvaiheen synergioiden luomiseksi ja 44 prosenttia (seitsemän jäsenvaltiota 16:sta) oli myös toteuttanut niitä.

52 Otokseen valittujen toimenpideohjelmien analyysi osoitti, että kaikki otoksen maat olivat suunnitelleet toimia T&I-infrastruktuurin, kuten huippuosaamiskeskusten, kehittämiseksi ja olivat myös toteuttaneet niitä. Esimerkkejä tällaisista toimista ovat investoinnit infrastruktuuriin fotoydinfysiikan alalla Romaniassa ja investoinnit huippuosaamiskeskuksiin ja kansalliseen supertietokonekeskukseen Sloveniassa.

53 Lisäksi havaittiin, että neljä viidestä otokseen valitusta maasta (Portugali, Puola, Romania ja Slovenia) oli suunnitellut toimenpideohjelmassaan toimia, joilla pyrittiin suoraan auttamaan kansallisia T&I-sidosryhmiä osallistumaan H2020-ohjelmaan. Maat olivat myös toteuttaneet tällaisia toimia. Kahdessa näistä neljästä maasta (Puolassa ja Romaniassa) tällaisen tuen antaminen alkoi kuitenkin vasta useita vuosia (Puolassa viisi ja Romaniassa seitsemän vuotta) H2020-ohjelman käynnistymisen jälkeen.

54 Vuonna 2016 julkaistussa tutkimuksessa¹⁷ ja erään EU:n talousarviosta rahoitetun hankkeen loppuraportissa¹⁸ todettiin, että tällaiset tukijärjestelyt ovat avainasemassa puiteohjelmaan osallistumisen lisäämisessä. Siten ne myös auttavat lisäämään alkuvaiheen synergioiden todennäköisyyttä. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että nämä jäsenvaltiot, jotka aloittivat ERI-rahastoihin liittyvän tuen antamisen vasta myöhäisessä vaiheessa, olivat myös niiden maiden joukossa, joiden osallistumisaste H2020-ohjelmaan oli alhaisin (ks. erityiskertomus 15/2022, kaavio 6):

• Puola ja Romania saivat H2020-rahoitusta vähiten asukasta kohden mitattuna;
• kokoaikaista tutkijaa kohden mitattuna Puola oli peränpitäjä.

Loppuvaiheen synergioita ei ole toteutettu riittävästi

55 Yhteisiä säännöksiä koskevassa asetuksessa edellytetään, että S3-strategioissa ”mahdollistetaan loppuvaiheen toimilla Horisontti 2020 -ohjelmasta ja sitä edeltävistä ohjelmista saatujen tutkimus- ja innovointitulosten hyödyntäminen ja levittäminen markkinoilla, ja painotetaan erityisesti innovaatioille suotuisan toimintaympäristön luomista yrityksille ja toimialalle [...]”.

56 Lisäksi komission vuonna 2014 antaman synergioita koskevan ohjeasiakirjan (ks. kohta 35) mukaan komission olisi H2020-ohjelmaa toteuttaessaan kannustettava hyödyntämään H2020-hankkeiden (ja aiempien tutkimuksen puiteohjelmien hankkeiden) tuloksia ERI-rahastoista yhteisrahoitetuissa hankkeissa.

57 Tarkastuksessa haastateltu komission henkilöstö korosti, että on tärkeää, että H2020-hankkeiden tuloksia hyödynnetään riippumatta siitä, missä maassa teknologia on kehitetty, jotta voidaan lisätä puiteohjelman vaikutusta ja tietämyksen leviämistä EU:ssa. T&I-toimien tulosten rajat ylittävä hyödyntäminen on erityisen hyödyllistä niille maille ja alueille, joiden osallistuminen puiteohjelmiin on vähäistä (ks. erityiskertomus 15/2022), sillä näin ne voivat saada käyttöönsä ja hyödyntää uusinta teknologiaa.

58 Jos loppuvaiheen synergioita ei tavoitella, menetetään tilaisuus siirtää T&I-toimien tulokset käytäntöön ja soveltaa niitä alueellisten haasteiden ratkaisemiseksi ja varmistaa näin EU:n rahoituksen vaikutus.

59 Siksi tarkastuksessa tutkittiin,

• toteuttivatko hallintoviranomaiset toimenpideohjelmiin sisältyvät toimenpiteet, joilla tavoiteltiin loppuvaiheen synergioita
• edistikö komissio loppuvaiheen synergioiden luomista H2020-työohjelmillaan (mukaan lukien ehdotuspyynnöt)
• suunnittelivatko H2020-hankkeiden edunsaajat tosiasiallisesti loppuvaiheen synergioita.

60 Huolimatta siitä, että komissio oli painottanut loppuvaiheen synergioiden merkitystä, hallintoviranomaisille tehty kyselytutkimus osoitti, että vain 44 prosenttia vastaajista (seitsemän vastaajaa 15:stä) oli suunnitellut toimenpiteitä synergioiden luomiseksi. Lisäksi vain 13 prosenttia (kaksi vastaajaa 15:stä) oli lopulta myös toteuttanut niitä. Kaikista synergioihin liittyvistä toimenpiteistä vähiten toteutettiin sellaisia, jotka koskivat loppuvaiheen synergioita.

61 Tilanne oli samanlainen viidessä otokseen valittujen jäsenvaltioiden toteuttamassa toimenpideohjelmassa: yhdenkään ohjelman yhteydessä ei ollut käynnistetty toimenpiteitä, joilla olisi pyritty luomaan loppuvaiheen synergioita H2020-ohjelman kanssa. Lisäksi yhdenkään toimenpideohjelman yhteydessä ei ollut harkittu mahdollisuutta hyödyntää ERI-rahastoja loppuvaiheen synergioiden luomiseen muissa jäsenvaltioissa tai muilla alueilla toteutettujen H2020-hankkeiden T&I-tulosten kanssa.

62 Tilintarkastustuomioistuin havaitsi niin ikään, että neljässä viidestä otokseen valitusta toimenpideohjelmasta viitattiin innovaatioita koskeviin julkisiin hankintoihin välineenä, jolla voidaan luoda loppuvaiheen synergioita. Tällaisissa tapauksissa hankintaviranomainen toimii sellaisten innovatiivisten ratkaisujen (tuotteiden tai palvelujen) ensimmäisenä käyttöönottajana, jotka eivät ole vielä laajamittaisesti kaupallisesti saatavilla. Otoksen neljästä toimenpideohjelmasta kuitenkin vain yhden (Puolan ohjelma) kohdalla oli toteutettu innovaatioita koskevia julkisia hankintoja, joskaan toimenpideohjelmassa ei nimenomaisesti viitattu H2020-hankkeiden tulosten hyödyntämiseen.

63 Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että tärkein syy siihen, että hallintoviranomaiset eivät pyrkineet luomaan loppuvaiheen synergioita, oli tiedon puute:

• Hallintoviranomaiset eivät aina ymmärtäneet loppuvaiheen synergian käsitettä ja siihen liittyviä hyötyjä.
• Hallintoviranomaisilla oli vain vähän tietoa synergioiden luomisesta ja merkityksellisten H2020-tulosten tunnistamisesta. Lisäksi H2020-ohjelman ja ERI-rahastojen tietojen yhdistämisen mahdollistavan välineen (kuten yhteentoimivan tietokannan) puuttuminen haittasi synergioiden kannalta hedelmällisten hankkeiden tunnistamista. Kokeiluluonteisesta Interreg-ehdotuspyynnöstä saaduista kokemuksista laaditussa raportissa (ks. kohta 24) päädyttiin samankaltaisiin johtopäätöksiin.
• Monet hallintoviranomaiset eivät myöskään tunteneet Cordis-tietokantaa (H2020-hankkeiden tulosten levittämiseen ja hyödyntämiseen tarkoitettu tietokanta).

64 Tarkastuksessa toteutettiin tekstinlouhinta-analyysi H2020-työohjelmista, jotka koskivat toimia, joihin liittyi potentiaalia luoda loppuvaiheen synergioita. Analyysiin valittiin H2020-ohjelman loppuvaiheessa julkaistuja työohjelmia (vuosilta 2018–2020). Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että kaikki työohjelmat sisälsivät vähintään yhden viittauksen loppuvaiheen synergioihin ERI-rahastojen kanssa.

65 Aihetta käsiteltiin kuitenkin yleensä vain johdanto-osassa, jossa hakijoille annetaan hyvin yleisluonteisia tietoja, eikä varsinaisissa hanke-ehdotuspyynnöissä, joissa annetaan yksityiskohtaisempia tietoja. Tilintarkastustuomioistuin analysoi yhteensä 632 ehdotuspyyntöä, ja havaitsi, että tosiasiallisesti vain kaksi prosenttia niistä sisälsi viittauksia loppuvaiheen synergioihin.

66 Lisäksi tarkastuksessa analysoitiin tekstinlouhinnalla 13 603 avustussopimusta, jotka koskivat H2020-toimia, joihin katsottiin liittyvän potentiaalia luoda loppuvaiheen synergioita. Otos kattoi 38 prosenttia kaikista H2020-avustussopimuksista ja 63 prosenttia kaikista sidotuista H2020-määrärahoista. Tätä analyysia täydennettiin 100 hankkeen otoksen yksityiskohtaisella arvioinnilla. Arvioinnissa kävi ilmi, että vain 4,8 prosentissa analysoiduista 13 603 hankkeesta oli harkittu loppuvaiheen synergioiden luomista (ks. kaavio 6). Lisäksi vain 2,2 prosentissa näistä hankkeista hanke-ehdotuksessa oli viitattu erikseen S3-strategioihin.

67 Lisäksi tarkastuksessa analysoitiin yksityiskohtaisesti hankkeita, jotka oli toteutettu yhden H2020-välineen – Euroopan tutkimusneuvoston (ERC) konseptin toimivuuden osoittamista koskevien Proof of Concept -toimien – yhteydessä. Tämä väline soveltuu erityisen hyvin loppuvaiheen synergioiden luomiseen, sillä sen tavoitteena on helpottaa ERC:n avustuksilla kehitettyjen ideoiden kaupallisen ja sosiaalisen innovaatiopotentiaalin selvittämistä. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että loppuvaiheen synergioiden luomista oli harkittu vain 0,5 prosentissa ERC:n konseptin toimivuushankkeista.

Huippuosaamismerkkiin liittyy potentiaalia, mutta merkkiä on käytetty vain rajoitetusti

68 Huippuosaamismerkki on laatumerkki, joka voidaan myöntää EU:n tutkimuksen ja innovoinnin puiteohjelmien ehdotuspyyntöihin osallistuville hanke-ehdotuksille (ks. kohta 05). Merkki lanseerattiin H2020-ohjelman yhteydessä, ja sen tarkoituksena on auttaa huippuosaamismerkin haltijoita saamaan rahoitusta hankkeelleen muista lähteistä kuin H2020-ohjelmasta, muun muassa ERI-rahastoista. Tarkoituksena on myös tarjota muille rahoituselimille mahdollisuus hyödyntää komission hankearviointiprosessia.

69 Komissio käynnisti huippuosaamismerkkiä koskevan aloitteen vuonna 2015 hankkeille, joille pienet ja keskisuuret yritykset (pk-yritykset) hakivat rahoitusta niille tarkoitetusta H2020-ohjelman rahoitusvälineestä, joka myöhemmin tunnettiin Euroopan innovaationeuvoston (EIC) Accelerator-välineenä. Merkkiä hyödynnettiin myöhemmin myös seuraavissa kolmessa H2020-välineessä: Marie Skłodowska-Curie ‑toimet, H2020-ohjelma tohtorikoulutusta ja tohtorintutkinnon jälkeistä koulutusta varten, tiimiyttämistoimet (ks. erityiskertomus 15/2022) ja ERC:n konseptin toimivuushankkeita koskevat avustukset (ks. kohta 67).

70 Tilintarkastustuomioistuin arvioi, olivatko hallintoviranomaiset hyödyntäneet hyvin huippuosaamismerkkiä ja olivatko ne rahoittaneet tällaisia hankkeita. Hallintoviranomaisille tehty kyselytutkimus osoitti, että vaihtoehtoisen rahoituksen tarjoaminen huippuosaamismerkin saaneille hankkeille oli yleisin synergiatyyppi, joita kyselyyn vastanneet hallintoviranomaiset olivat suunnitelleet toimenpideohjelmissaan: 63 prosenttia vastaajista (kymmenen vastaajaa 16:sta) oli suunnitellut toimenpideohjelmassaan tällaisia toimenpiteitä ja 50 prosenttia vastaajista (kahdeksan vastaajaa 16:sta) oli myös toteuttanut niitä. Komissiolla itsellään ei ole kattavia tietoja ERI-rahastoista rahoitettujen huippuosaamismerkin saaneiden hankkeiden lukumäärästä.

71 Otokseen valittujen toimenpideohjelmien analyysin perusteella havaittiin kuitenkin, että huippuosaamismerkin saaneita hankkeita tukevien toimenpiteiden toteuttaminen oli vaihtelevaa:

• Yhtä lukuun ottamatta (Kroatia) kaikkien maiden toimenpideohjelmat sisälsivät toimenpiteitä vaihtoehtoisen rahoituksen tarjoamiseksi huippuosaamismerkin saaneille hankkeille pk-yritysten rahoitusvälineestä / EIC:n Accelerator-välineestä. Kuten taulukosta 2 käy ilmi, kolme maata (Puola, Portugali ja Slovenia) oli myös myöntänyt tällaista rahoitusta. Lisäksi yksi maa (Romania) oli käynnistänyt ehdotuspyynnön, mutta sai siihen vain vähän ehdotuksia eikä rahoittanut yhtäkään niistä.
• Kaksi maata (Puola ja Slovenia) oli sisällyttänyt toimenpideohjelmaansa toimenpiteitä vaihtoehtoisen rahoituksen tarjoamiseksi huippuosaamismerkin saaneille Marie Skłodowska-Curie ‑hankkeille ja oli myös toteuttanut niitä.
• Yksikään otokseen valituista toimenpideohjelmista ei sisältänyt toimenpiteitä huippuosaamismerkin saaneiden tiimiyttämishankkeiden tai ERC:n konseptin toimivuushankkeiden tukemiseksi. Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että ERC:n konseptin toimivuushankkeiden tapauksessa huippuosaamismerkkiä koskeva aloite käynnistettiin vuonna 2018, mutta se keskeytettiin vuonna 2019 tietojärjestelmiin liittyvien ongelmien vuoksi. Komission mukaan aloite on tarkoitus käynnistää uudelleen vuonna 2023.

72 Tarkastuksessa yksilöitiin kaksi keskeistä hallinnollista estettä, jotka haittasivat tuen myöntämistä vaikuttavalla tavalla huippuosaamismerkin saaneille hankkeille pk-yritysten rahoitusvälineestä / EIC:n Accelerator-välineestä kaudella 2014–2020: i) erilaiset valtiontukisäännöt, ja ii) hallintoviranomaisten rajalliset tiedot huippuosaamismerkin saaneista hankkeista.

73 Valtiontukisääntöjen epäyhtenäisyys johti siihen, että H2020-ohjelman ja ERI-rahastojen tuki-intensiteettien välillä oli huomattava ero, sillä H2020 pystyi tarjoamaan tuensaajille merkittävästi enemmän avustuksia. Komissio reagoi tähän ja muutti heinäkuussa 2021 (kuusi vuotta huippuosaamismerkkiä koskevan aloitteen käynnistämisen jälkeen) asiaa koskevaa valtiontukiasetusta (yleistä ryhmäpoikkeusasetusta) ratkaistakseen tämän ongelman pk-yritysten osalta. Horisontti Eurooppa ‑puiteohjelmassa myös pienet midcap-yritykset voivat poikkeustapauksissa saada huippuosaamismerkin. Tältä osin tuki-intensiteettiä koskeva ero kuitenkin säilyy.

74 Ennen avustusten myöntämistä huippuosaamismerkin saaneille hankkeille hallintoviranomaisten on edelleen varmistettava, että hankkeiden tukikelpoisuudesta päätettäessä noudatetaan seuraavia perusteita:

• Valtiontukisääntöjen noudattaminen: tuensaajayritysten on oltava i) komission vahvistaman pk-yritysten määritelmän mukaisia pk-yrityksiä ja ii) yrityksiä, jotka eivät ole vaikeuksissa. Hanke-ehdotuksen tekijä antaa tästä oman lausuntonsa, mutta komissio ei tarkista sitä huippuosaamismerkin saaneiden hankkeiden osalta.
• Koheesiopolitiikkaa koskevan asetuksen noudattaminen: hanke-ehdotuksen on vastattava kansallisia/alueellisia S3-painopisteitä sekä EAKR:n ohjelmaa ja soveltamisalaa¹⁹.

75 Haastattelujen yhteydessä neljä hallintoviranomaista viidestä otokseen valitusta jäsenvaltiosta totesi, että käytössä ei ole automaattista ilmoitusmekanismia, jonka avulla voitaisiin saada jäsenneltyä ja kattavaa tietoa huippuosaamismerkin saaneista kansallisista tai alueellisista hankkeista (kuten merkin haltijan yhteystiedot).

76 Käytännössä komissio toimitti hankkeista vain koottuja tietoja, ja yksityiskohtaiset tiedot olivat saatavilla ainoastaan pyynnöstä. Kaudella 2021–2027 komissio aikoo asettaa tiedot huippuosaamismerkin saaneista hankkeista helpommin saataville.

77 Portugalin esimerkki osoittaa, mitä hyötyä toimivan tiedonkulun varmistavan järjestelmän käyttöönotosta voi olla: kaikista otokseen valituista maista Portugalin osuus rahoitetuista huippuosaamismerkin saaneista hankkeista oli suurin (32 prosenttia), mikä johtui etenkin tehokkaista järjestelyistä, joilla tietoja hankittiin, käsiteltiin ja välitettiin (ks. laatikko 4), sekä tällaisille hankkeille erikseen suunnatuista ehdotuspyynnöistä. Muissa otokseen valituissa maissa ei ollut käytössä vastaavia järjestelyjä.

Johtopäätökset ja suositukset

78 Tilintarkastustuomioistuimen yleisenä johtopäätöksenä voidaan todeta, että synergioiden toteuttaminen H2020-ohjelman ja Euroopan rakenne- ja investointirahastojen (ERI-rahastot) välillä vaihteli synergiatyypin mukaan. Esimerkiksi alkuvaiheen synergioiden luomiseksi suunniteltuja toimenpiteitä toteutettiin usein, mutta loppuvaiheen synergioiden luomiseksi suunniteltuja toimenpiteitä ei juurikaan toteutettu. Tämä johtuu useista syistä: sääntöjen ja määräysten epäyhdenmukaisuus, yhteistyön vähäisyys näiden kahden ohjelman T&I-sidosryhmien välillä sekä ohjelmien tietokantojen yhteentoimimattomuus rajoittivat komission ja kansallisten ja alueellisten viranomaisten mahdollisuuksia luoda synergioita. Lisäksi käytössä ei ollut synergioiden seurantajärjestelmää, joten komissio ei myöskään pystynyt systemaattisesti yksilöimään esimerkkejä hyvistä käytännöistä ja tiedottamaan niistä.

79 Tilintarkastustuomioistuin yksilöi useita H2020-ohjelman ja ERI-rahastojen välisten synergioiden luomiseen vaikuttavia tekijöitä. Ensimmäinen liittyy sääntöihin ja määräyksiin. Ne eivät olleet täysin yhdenmukaisia kaudella 2014–2020. Komissio kuitenkin reagoi näihin puutteisiin ja teki muutoksia, jotka tulevat voimaan kaudella 2021–2027. Näiden muutosten käytännön vaikutus selviää kuitenkin vasta myöhemmin (ks. kohdat 15–17).

80 Toinen keskeinen tekijä, eli yhteistyö komission sisällä ja jäsenvaltioiden kanssa sekä jäsenvaltioiden tasolla, on toteutunut vain osittain. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että komission tärkeimmät asiaankuuluvat pääosastot tekivät hyvää yhteistyötä kautta 2021–2027 koskevan sääntelykehyksen valmistelun aikana. Komissio ei kuitenkaan ollut järjestänyt säännöllistä ja jäsenneltyä vuoropuhelua, joka kokoaisi yhteen alue- ja kaupunkipolitiikan ja tutkimuksen ja innovoinnin pääosastot sekä ohjelmien suunnittelusta ja täytäntöönpanosta kansallisella tasolla vastaavat sidosryhmät. Myös jäsenvaltioiden tasolla sovellettiin lokeroitunutta lähestymistapaa, mikä tarkoittaa, että hallintoviranomaiset (ERI-rahastot) ja kansalliset yhteyspisteet (H2020) eivät järjestelmällisesti yhdistäneet voimiaan synergioiden luomiseksi (ks. kohdat 18–24).

Suositus 1 – Parannetaan ERI-rahastojen ja puiteohjelmien hallinnointiin osallistuvien elinten välistä yhteistyötä

Koordinoinnin ja tietojenvaihdon parantamiseksi komission olisi

1. aloitettava säännöllinen jäsennelty vuoropuhelu, jossa komission ja jäsenvaltioiden asiaankuuluvat elimet kokoontuvat keskustelemaan toimintapolitiikasta (tutkimus- ja koheesiopolitiikka) ja ohjelmien täytäntöönpanosta (Horisontti Eurooppa ja Euroopan aluekehitysrahasto)
2. työskenneltävä jäsenvaltioiden kanssa tällaisen yhteistyön edistämiseksi kansallisella ja alueellisella tasolla.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: vuoden 2023 loppu

81 Kolmas tekijä liittyy tietojen saatavuuteen ja seurantaan. Jotta ERI-rahastoista ja H2020-ohjelmasta yhteisrahoitettujen hankkeiden välille ja eri tutkimusyhteisöjen välille voitaisiin kehittää synergioita, on tärkeää saada tietoa paitsi hankkeista myös edunsaajista (ks. kohdat 25 ja 26).

82 ERI-rahastojen osalta ei kuitenkaan ole ollut käytössä yhdennettyä tietokantaa, johon olisi voitu koota kaikki yhteisrahoitetut hankkeet eri puolilta unionia. Tällainen yhdennetty tietokanta otettiin käyttöön maaliskuussa 2022 tilintarkastustuomioistuimen tarkastustyön päättymisen jälkeen. Uuden puiteohjelman ja ERI-rahastojen tietokannat eivät kuitenkaan ole vieläkään täysin yhteentoimivia (ks. kohdat 27–29).

83 Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että komissio ei ole seurannut synergioita järjestelmällisesti. Siksi komissio ei pystynyt systemaattisesti yksilöimään esimerkkejä hyvistä käytännöistä ja tiedottamaan niistä jäsenvaltioiden viranomaisille. Tarkastuksessa yksilöitiin useita mahdollisia keinoja tukea seurantaa, mutta komissio ei toistaiseksi ole ottanut niitä käyttöön. Näihin kuuluvat seuraavat: i) komission tekstinlouhintaväline, jonka avulla voidaan tunnistaa alkuvaiheen synergioita, ii) H2020-ohjelman hankkeiden seuranta loppuvaiheen synergioiden tunnistamiseksi, ja iii) sellaiset kansallisella tasolla saatavilla olevat tiedot ERI-rahastojen yhteisrahoittamista huippuosaamismerkin saaneista hankkeista, joita ei kerätä ja raportoida komissiolle järjestelmällisesti (ks. kohdat 30 ja 31).

Suositus 2 – Hyödynnetään tietoa synergioiden edistämiseksi

Hanketietojen saatavuuden parantamiseksi ja siten synergioiden luomisen ja seurannan helpottamiseksi komission olisi

1. käytettävä puiteohjelman ja koheesiopolitiikkaa toteuttavien rahastojen (ERI-rahastojen seuraaja) tietokantoja toimintapolitiikan ja temaattisten alueiden kartoittamiseen, jotta hankkeet olisivat helpommin yhdistettävissä tuensaajiin
2. hyödynnettävä olemassa olevia välineitä (kuten Cortexia ja huippuosaamisen käytäntöyhteisöä), jotta se voi seurata olemassa olevia synergioita sekä yksilöidä hyviä käytäntöjä ja tiedottaa niistä.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: vuoden 2024 loppu

84 Neljäs tekijä on kansallisten sidosryhmien asiantuntemus ja hallinnolliset valmiudet. Komissio tarjosi jäsenvaltioille useita tukitoimenpiteitä kansallisten sidosryhmien valmiuksien parantamiseksi. Tehokkainta tukea tarjosi komission hallinnoima ja Euroopan parlamentin rahoittama ”Huippuosaamisen portaikko” ‑hanke (Stairway to Excellence). Tämä oli myös tukitoimenpide, jota viiden otokseen valitun jäsenvaltion sidosryhmät arvostivat eniten. Toimenpidettä ei kuitenkaan jatketa kaudella 2021–2027 (ks. kohdat 33–36).

85 Vaikka hallintoviranomaiset ilmaisivat selvästi, että niiden olisi kehitettävä valmiuksiaan, niiden osallistuminen komission järjestämiin tiedotus- ja koulutustapahtumiin oli vähäistä. Ne eivät myöskään itse aktiivisesti tiedottaneet synergioiden käsitteestä (ks. kohdat 37–39).

86 Jotta synergioiden toteuttaminen olisi järjestelmällistä, synergiat on sisällytettävä strategiseen suunnitteluun jo varhaisessa vaiheessa. Älykkään erikoistumisen strategioissa asetetut painopisteet olivat usein melko laaja-alaisia, mikä rajoitti mahdollisuuksia kohdentaa investointeja. Lisäksi joissakin tapauksissa asetetuilla painopisteillä ei ollut yhteyksiä H2020-ohjelman painopisteisiin tai eurooppalaisiin kumppanuuksiin. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että vaikka älykkään erikoistumisen strategioissa suunnitellut synergioiden luomiseen tähtäävät toimenpiteet näkyivät myös asiaankuuluvissa toimenpideohjelmissa, tällaisia toimenpiteitä oli toteutettu vain osittain (ks. kohdat 43–49).

87 Synergioiden toteuttaminen vaihteli synergiatyypin mukaan. Kun suunnitellut alkuvaiheen synergiat yleensä myös toteutettiin, näin oli harvemmin loppuvaiheen synergioiden tapauksessa. Suurimmat syyt siihen, että hallintoviranomaiset toteuttivat loppuvaiheen synergioita vain vähän, olivat tietämyksen puute itse käsitteestä, tällaisten toimenpiteiden toteuttamisesta tai siitä, miten H2020-hankkeiden tuloksiin voi tutustua (ks. kohdat 55–61 ja 63).

88 Lisäksi vain yhdessä viidestä otokseen poimitusta toimenpideohjelmasta oli toteutettu innovaatioita koskevia julkisia hankintoja (väline, jolla voidaan luoda loppuvaiheen synergioita), vaikka niiden toteuttamista oli suunniteltu kaikkiaan neljässä toimenpideohjelmassa (ks. kohta 62).

89 Vaikka komission H2020-työohjelmissa viitattiin yleisellä tasolla loppuvaiheen synergioihin, varsinaiset hanke-ehdotuspyynnöt sisälsivät vain harvoin tällaisia viittauksia. Vastaavasti vain muutamissa H2020-hankkeissa oli suunniteltu loppuvaiheen synergioiden luomista ERI-rahastojen kanssa (ks. kohdat 64–67).

Suositus 3 – Lisätään loppuvaiheen synergioiden käyttöä

Jotta loppuvaiheen synergioiden käyttöä voitaisiin lisätä, komission olisi

1. tuettava hallintoviranomaisia sellaisten toimien suunnittelussa ja toteuttamisessa, joilla luodaan H2020- ja Horisontti Eurooppa ‑hankkeiden välisiä loppuvaiheen synergioita
2. edistettävä puiteohjelmasta rahoitettujen tutkimushankkeiden tuloksiin perustuvia, innovaatioita koskevia julkisia hankintoja kansallisten ja alueellisten viranomaisten (hallintoviranomaisten ja muiden) keskuudessa
3. tiedotettava Horisontti Eurooppa -puiteohjelman edunsaajille Euroopan aluekehitysrahaston potentiaalista hanketulosten käyttöönoton ja kaupallisen hyödyntämisen osalta, tarvittaessa älykkään erikoistumisen strategioiden mukaisesti.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: vuoden 2024 loppu

90 Tarkastuksessa ilmeni, että huippuosaamismerkin saaneita hankkeita tukevien järjestelmien täytäntöönpano oli vähäistä otokseen kuuluneiden viiden toimenpideohjelman yhteydessä. Tämä johtui osittain siitä, että toimenpideohjelmat eivät aina sisältäneet huippuosaamismerkin saaneita hankkeita tukevia järjestelmiä ja että valtiontukisääntöjä ei ollut yhdenmukaistettu. Lisäksi hallintoviranomaisille ei annettu järjestelmällisesti jäsenneltyä ja kattavaa tietoa huippuosaamismerkin saaneista hankkeista. Komissiolla itsellään ei ole kattavia tietoja ERI-rahastoista rahoitettujen huippuosaamismerkin saaneiden hankkeiden lukumäärästä (ks. kohdat 68–77).

Suositus 4 – Parannetaan tiedonkulkua hankkeista, joille on myönnetty huippuosaamismerkki

Komission olisi toimitettava kaikille hallintoviranomaisille säännöllisesti tietoa hanke-ehdotuksista, joille on myönnetty huippuosaamismerkki asianomaisessa jäsenvaltiossa tai asianomaisella alueella.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: vuoden 2023 loppu

Tilintarkastustuomioistuimen IV jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Mihails Kozlovsin johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 11. lokakuuta 2022 pitämässään kokouksessa.

Liitteet

Liite I – H2020-ohjelman ja koheesiopolitiikkaa toteuttavien rahastojen väliset erot

Liite II – Tilastot

Liite III – Menetelmät

Sovellettu tarkastusmenetelmä:

1. Julkisesti saatavilla olevia asiakirjoja ja komission sisäisiä asiakirjoja, kuten lakitekstejä, suuntaviivoja ja arviointeja koskeva asiakirjatarkastus.
2. Eri lähteistä peräisin olevien tietojen (Cordis, Horizon Dashboard, Eurostat ja ERI-rahastoista yhteisrahoitettuja hankkeita koskevat tiedot) tilastollinen analyysi.
3. Tekstinlouhinta-analyysi, joka käsitti seuraavat:
   
   
   1. Tekstinlouhinta-analyysissä käytettyjen parametrien (sanojen ja ilmaisujen), kuten ”älykkään erikoistumisen strategia”, ”ERI” tai ”Interreg”, yksilöiminen.
   2. Analyysi viimeisimmistä H2020-työohjelmista (2018–2020) edellä kohdassa i tarkoitettuja sanoja ja ilmaisuja käyttäen.
   3. H2020-työohjelmista satunnaisesti valitun otoksen (11 työohjelmaa) yksityiskohtainen analyysi synergioita koskevien viittausten lyksilöimiseksi kohdassa ii saaduista osumista.
4. Tekstinlouhinta-analyysi H2020-avustussopimuksista, joka käsitti seuraavat:
   
   
   1. Sellaisten H2020-hankkeiden tunnistaminen, joihin liittyy potentiaalia luoda loppuvaiheen synergioita (ERC:n konseptin toimivuushankkeet, H2020-ohjelman 2. ja 3. pilarin hankkeet, lukuun ottamatta yhteisiä tukitoimia). Tuloksena oli 13 603 avustussopimusta, joiden osuus kaikista H2020-hankkeista oli 38 prosenttia ja kaikista sidotuista H2020-varoista 63 prosenttia.
   2. Tekstinlouhinta-analyysissä käytettyjen parametrien (sanojen ja ilmaisujen), kuten ”koheesiopolitiikka”, ”älykkään erikoistumisen strategia”, ”toimenpideohjelma”, ”ERI-rahasto” tai ”hallintoviranomainen”, yksilöiminen.
   3. Tekstinlouhinta-analyysi Cortexin (Euroopan komission tekstinlouhintatyökalu) avulla kohdan i mukaisesti yksilöidyistä H2020-avustussopimuksista, joissa käytetään kohdassa ii tarkoitettuja sanoja ja ilmaisuja, jotta voidaan tunnistaa hankkeet, jotka sisältävät viittauksia ERI-rahastoihin.
   4. Yksityiskohtainen analyysi, joka perustui satunnaisesti valittuun tilastollisesti edustavaan otokseen kohdassa iii tunnistetuista hankkeista (100 hanketta), jotta voidaan erottaa hankkeet, joilla pyritään luomaan loppuvaiheen synergioita, hankkeista, jotka sisältävät muita viittauksia ERI-rahastoihin (esim. ”osallistujien aiemmat kokemukset ERI-rahastoista tuetuista hankkeista”).
   5. Yksityiskohtainen analyysi iii kohdassa tunnistetuista ERC:n konseptin toimivuushankkeista (16 hanketta), jotta voidaan erottaa hankkeet, joilla pyritään luomaan loppuvaiheen synergioita, hankkeista, jotka sisältävät muita viittauksia ERI-rahastoihin (esim. ”osallistujien aiemmat kokemukset ERI-rahastoista tuetuista hankkeista”).
5. Verkkokyselyt kansallisten sidosryhmien mielipiteiden keräämiseksi. Kyselyt lähetettiin
   
   
   • 27 hallintoviranomaiselle (yksi kutakin jäsenvaltiota kohti), jotka hallinnoivat niitä toimenpideohjelmia, joista on investoitu eniten tutkimukseen ja innovointiin kussakin jäsenvaltiossa. Vastausprosentti oli 64 prosenttia. Nämä toimenpideohjelmat kattoivat noin 63 prosenttia EAKR:n puitteissa (kaudella 2014–2020) sidotuista EU:n T&I-määrärahoista
   • 78 kansalliselle yhteyspisteelle (satunnaisesti valittu edustava otos kaikista kansallisista yhteyspisteistä). Vastausprosentti oli 67 prosenttia.
6. Kyselylomakkeet ja komission henkilöstön haastattelut.
7. Kentällä toimivien asiantuntijoiden haastattelut.
8. Kyselylomakkeet ja tietojen tarkistamista koskevat videokokoukset hallintoviranomaisten ja kansallisten yhteyspisteiden kanssa sekä analyysi viiden jäsenvaltion (Kroatia, Portugali, Puola, Romania ja Slovenia) S3-strategioista ja niihin liittyvistä toimenpideohjelmista. Nämä maat valittiin niiden T&I-tuloksellisuuden, T&I-toimintaan osoitetun ERI-rahoituksen saatavuuden sekä H2020-ohjelmaan osallistumisen perusteella.

Tarkastukseen valitut toimenpideohjelmat kattoivat 34 prosenttia T&I-toimiin tehdyistä EAKR-investoinneista (2014–2020). Aluepolitiikan pääosaston asiaankuuluvat tukitoimikoodit:

• 002 Tutkimus- ja innovointiprosessit suurissa yrityksissä
• 056 Suoraan T&I-toimiin liittyvät investoinnit pk-yrityksiin
• 057 T&I-toimiin liittyvät investoinnit suuriin yrityksiin
• 058 Tutkimus- ja innovointi-infrastruktuurit (julkiset)
• 059 T&I-infrastruktuurit (yksityiset)
• 060 T&I-toimet julkisissa tutkimuskeskuksissa
• 061 T&I-toimet yksityisissä tutkimuskeskuksissa
• 062 Teknologian siirto sekä korkeakoulujen ja pk-yritysten välinen yhteistyö
• 063 Tuki klustereille sekä yritysverkostot
• 064 T&I-prosessit pk-yrityksissä
• 065 T&I-prosessit, teknologian siirto ja yhteistyö.

Liite IV – Synergiat EU-säädöksissä kausilla 2014–2020 ja 2021–2027

Lyhenteet

Cordis: EU:n tutkimus- ja kehitystietopalvelu (Community Research and Development Information Service)

Cortex: EU:n tekstinlouhintatyökalu (Core Text Mining)

EAKR: Euroopan aluekehitysrahasto

EIC: Euroopan innovaationeuvosto (European Innovation Council)

ERC: Euroopan tutkimusneuvosto (European Research Council)

H2020: Horisontti 2020 -ohjelma

JRC: Yhteinen tutkimuskeskus (Joint Research Centre)

Pk-yritykset: Pienet ja keskisuuret yritykset

PO REGIO: Komission alue- ja kaupunkipolitiikan pääosasto

PO RTD: Komission tutkimuksen ja innovoinnin pääosasto

S3: Älykkään erikoistumisen strategiat

T&I: Tutkimus ja innovointi

Sanasto

Euroopan aluekehitysrahasto: EU:n rahasto, jolla vahvistetaan taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta EU:ssa rahoittamalla investointeja, joilla vähennetään alueiden välisiä kehityseroja.

Euroopan innovaationeuvosto: Unionin lippulaivaohjelma, jolla kartoitetaan ja kehitetään uraauurtavia teknologioita ja innovaatioita ja laajennetaan niiden käyttöä.

Euroopan rakenne- ja investointirahastot: EU:n viisi keskeistä rahastoa, jotka yhdessä tukevat taloudellista kehitystä koko EU:n alueella: Euroopan aluekehitysrahasto, Euroopan sosiaalirahasto, koheesiorahasto, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahasto sekä Euroopan meri- ja kalatalousrahasto.

Euroopan tutkimusneuvosto: Unionin elin, joka on perustettu tukemaan tiedeyhteisön johdolla tapahtuvaa innovatiivista tutkimusta kaikilla aloilla.

Eurooppa 2020 -strategia: Vuonna 2010 käynnistetty EU:n kymmenvuotinen strategia kasvun ja työllisyyden lisäämiseksi.

Eurooppalaiset kumppanuudet: Aloite, jonka kautta Euroopan komissio tekee yhteistyötä jäsenvaltioiden yksityisten ja/tai institutionaalisten kumppaneiden kanssa tarjotakseen yhteistä tukea tutkimukseen ja innovointiin.

Hallintoviranomainen: Kansallisella, alueellisella tai paikallisella tasolla toimiva viranomainen (tai yksityinen toimija), jonka jäsenvaltio on nimennyt hallinnoimaan EU:n rahoittamaa ohjelmaa.

Interreg: Kehys alueiden välistä, rajat ylittävää ja valtioiden välistä yhteistyötä varten sekä toimintatapoja koskevaa näkemystenvaihtoa ja yhteisten toimien täytäntöönpanoa varten.

Kansallinen yhteyspiste: EU:n jäsenvaltion tai muun osallistuvan maan perustama ja rahoittama yksikkö, joka tarjoaa kyseisissä maissa tukea ja opastusta H2020- tai Horisontti Eurooppa -puiteohjelman hakijoille ja edunsaajille.

Laajentamistoimenpide: Erityistoimenpide, jolla tuetaan valmiuksien kehittämistä, luodaan yhteyksiä huippututkimuslaitosten ja tutkimuksen ja innovoinnin alalla heikommin suoriutuvien alueiden välille sekä tarjotaan asiantuntevaa toimintapoliittista tukea.

Rahoituksen myöntäminen huippuosaamisen perusteella: Rahoitus myönnetään kilpailuun perustuvien ehdotuspyyntömenettelyjen ja ansioihin perustuvan itsenäisen vertaisarvioinnin avulla niin, että vain parhaat hankkeet tulevat valituksi maantieteellisestä jakaumasta riippumatta.

Sitoumus: Talousarviossa tietyn menoerän, kuten sopimuksen tai avustussopimuksen, rahoitukseen varattu määrä.

Suora hallinnointi: Yhteistyöhön perustuvasta hallinnoinnista ja välillisestä hallinnoinnista poiketen komissio hallinnoi EU:n rahastoa tai ohjelmaa yksin.

Tiimiyttäminen: Laajentamistoimenpide, jonka avulla luodaan yhteyksiä huippututkimuslaitosten ja tutkimuksen ja innovoinnin alalla heikommin suoriutuvien jäsenvaltioiden ja alueiden välille perustamalla uusia tai parantamalla olemassa olevia huippuosaamiskeskuksia tällaisilla alueilla.

Toimenpideohjelma: EU:n rahoittamien koheesiohankkeiden täytäntöönpanoa koskeva kehys tietyllä kaudella. Toimenpideohjelmista käyvät ilmi komission ja yksittäisten jäsenvaltioiden välisissä kumppanuussopimuksissa sovitut toimintalinjat ja tavoitteet.

Yhteinen tutkimuskeskus: Komission tiede- ja tietopalvelu, joka tarjoaa tieteellistä neuvontaa ja tukea EU:n toimintapolitiikalle.

Älykkään erikoistumisen strategia: Kansallinen tai alueellinen strategia, jossa asetetaan painopisteet kilpailuedun rakentamiseksi. Tavoitteeseen pyritään kehittämällä tutkimuksen ja innovoinnin vahvuuksia ja sovittamalla niitä yhteen yritysten tarpeiden kanssa sekä lähentämällä eri toimijoiden innovaatiosuorituskykyjä.

Komission vastaukset

https://www.eca.europa.eu/fi/Pages/DocItem.aspx?did=62446

Tarkastuksen eteneminen

https://www.eca.europa.eu/fi/Pages/DocItem.aspx?did=62446

Tarkastustiimi

Euroopan tilintarkastustuomioistuin esittää erityiskertomuksissaan tulokset tarkastuksista, joita se kohdistaa EU:n toimintapolitiikkoihin ja ohjelmiin tai yksittäisten talousarvioalojen hallinnointiin liittyviin aihealueisiin. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät siten, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, kyseessä olevien tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.

Tästä tuloksellisuustarkastuksesta vastasi IV tarkastusjaosto, jonka erikoisalat ovat markkinoiden sääntely ja kilpailukykyinen talous. Tarkastusjaoston puheenjohtaja on Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsen Mihails Kozlovs. Tarkastus toimitettiin Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Ivana Maletićin johdolla ja siihen osallistuivat kabinettipäällikkö Sandra Diering ja kabinettiavustaja Tea Vlainić, toimialapäällikkö Marion Colonerus, tehtävävastaava Juan Antonio Vazquez Rivera sekä tarkastajat Marco Montorio ja Katja Mravlak. Kielellisissä kysymyksissä avusti Laura Mcmillan.

Vasemmalta oikealle: Katja Mravlak, Ivana Maletić, Tea Vlainić, Juan Antonio Vazquez Rivera, Marco Montorio, Sandra Diering, Marion Colonerus.

Loppuviitteet

¹ Asetus (EU) N:o 1291/2013, 33. luetelmakohta ja 21 artikla.

² Asetus (EU) N:o 1303/2013, liite I, kohta 4.3.

³ Enabling synergies between the ESIFs, H2020 and other research, innovation and competitiveness-related Union programmes.

⁴ Asetus (EU) N:o 1303/2013.

⁵ MLE on National Practices in Widening Participation and Strengthening Synergies, Euroopan komissio, 2018; Synergies between FPs for Research and Innovation and European Structural and Investment Funds, Euroopan komissio, 2017.

⁶ Liite I, 4.3 kohta.

⁷ Johdanto-osan 33 kappale.

⁸ Maximisation of synergies between the European Structural and Investment Funds and other EU Instruments to attain Europe 2020 Goals, Euroopan parlamentin tutkimuspalvelu, 2016.

⁹ Widening Participation and Strengthening Synergies – Challenge paper topic 5 – Mutual Learning Exercise, Euroopan komissio, 2018.

¹⁰ Capitalisation through coordination across EU funds, Euroopan komissio, 2020.

¹¹ Dataset of projects co-funded by the ERDF during the multi-annual financial framework 2014-2020, Yhteinen tutkimuskeskus, 2019.

¹² Asetus (EU) N:o 1303/2013, 46 artiklan 2 kohta.

¹³ MLE on National Practices in Widening Participation and Strengthening Synergies, Euroopan komissio, 2018.

¹⁴ Smart Specialisation: what gets lost in translation from concept to practice?, Regional Studies Association, 2020; How ‘smart’ are smart specialisation strategies?, University Association for Contemporary European Studies, 2020.

¹⁵ Study on prioritisation in Smart Specialisation Strategies in the EU, Euroopan komissio, 2021.

¹⁶ Ks. edellinen alaviite.

¹⁷ Who gets Horizon 2020 research grants? Propensity to apply and probability to succeed in a two-step analysis, Enger, S.G., Castellacci, F., Scientometrics 109, 1611–1638, 2016.

¹⁸ MIRRIS-hankkeen loppuraportti, MIRRIS (Mobilizing institutional reforms for better R&I systems/institutions in Europe), kesäkuu 2016.

¹⁹ Asetus (EU) 2021/1060, 73 artikla.

Yhteystiedot

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Puh. +352 4398-1
Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx
Verkkosivut: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (https://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2022

PDF	ISBN 978-92-847-8921-4	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/130	QJ-AB-22-021-FI-N
HTML	ISBN 978-92-847-8933-7	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/490217	QJ-AB-22-021-FI-Q

TEKIJÄNOIKEUDET

© Euroopan unioni, 2022

Datan ja asiakirjojen uudelleenkäyttöä koskevat Euroopan tilintarkastustuomioistuimen periaatteet vahvistetaan avoimen datan politiikkaa ja asiakirjojen uudelleenkäyttämistä koskevassa Euroopan tilintarkastustuomioistuimen päätöksessä 6-2019.

Ellei toisin ilmoiteta (esimerkiksi yksittäisissä tekijänoikeusilmoituksissa), Euroopan tilintarkastustuomioistuimen sisältöihin, jotka EU omistaa, myönnetään käyttöoikeudet Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0) licence -käyttöoikeuden nojalla. Yleissääntö siis on, että uudelleenkäyttö on sallittua, jos sisällön tuottaja mainitaan asianmukaisesti ja kaikista sisältöön tehdyistä muutoksista ilmoitetaan. Euroopan tilintarkastustuomioistuimelle kuuluvan sisällön uudelleenkäyttäjä ei saa vääristää asiakirjojen alkuperäistä merkitystä tai sanomaa. Euroopan tilintarkastustuomioistuin ei vastaa mistään seurauksista, jotka johtuvat uudelleenkäytöstä.

Tarvittavat lisäoikeudet on hankittava, jos tietyssä sisällössä (esimerkiksi Euroopan tilintarkastustuomioistuimen henkilöstöstä otetuissa valokuvissa) esitetään tunnistettavissa olevia henkilöitä tai jos sisällössä on mukana kolmansien tahojen töitä.

Jos tällainen lisäoikeus saadaan, se kumoaa ja korvaa yllä mainitun yleisen käyttöoikeuden. Lisäoikeutta koskevassa luvassa on selvästi ilmoitettava käyttöoikeuden rajoitukset.

Jos sisällöt eivät ole EU:n omaisuutta, voi olla, että lupa niiden käyttöön tai jäljentämiseen on pyydettävä suoraan asianomaisilta tekijänoikeuksien haltijoilta:

Kaaviot 1 ja 3 – Kuvakkeet: Nämä kaaviot on suunniteltu käyttäen sivustolta Flaticon.com saatua aineistoa. © Freepik Company S.L. Kaikki oikeudet pidätetään.

Tietokoneohjelmistot tai asiakirjat, joihin kohdistuu teollisoikeuksia, kuten patentteja, tavaramerkkejä, rekisteröityjä malleja, logoja ja nimiä, eivät kuulu Euroopan tilintarkastustuomioistuimen uudelleenkäyttöperiaatteiden piiriin.

EU:n toimielinten verkkosivuilla (joiden verkkotunnuksen loppuosa on europa.eu) on linkkejä ulkopuolisille Internet-sivustoille. Koska Euroopan tilintarkastustuomioistuin ei vastaa näistä sivustoista, on suositeltavaa, että tutustutte niiden tietosuoja- ja tekijänoikeusperiaatteisiin.

Tilintarkastustuomioistuimen logon käyttö

Euroopan tilintarkastustuomioistuimen logoa ei saa käyttää ilman tilintarkastustuomioistuimen ennakkosuostumusta.

YHTEYDENOTOT EU:hun

Käynti tiedotuspisteessä
Euroopan unionin alueella toimii yhteensä satoja Europe Direct -tiedotuspisteitä. Lähimmän tiedotuspisteen osoite löytyy verkosta (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_fi).

Yhteydenotot puhelimitse tai kirjallisesti
Europe Direct -palvelu vastaa Euroopan unionia koskeviin kysymyksiin. Palveluun voi ottaa yhteyttä

• soittamalla maksuttomaan palvelunumeroon 00 800 6 7 8 9 10 11 (jotkin operaattorit voivat periä puhelumaksun),
• soittamalla puhelinnumeroon +32 22999696, tai
• verkkolomakkeella (european-union.europa.eu/contact-eu/write-us_fi).

TIETOA EU:sta

Verkkosivut
Tietoa Euroopan unionista on saatavilla kaikilla EU:n virallisilla kielillä Europa-sivustolla (european-union.europa.eu).

EU:n julkaisut
EU:n ilmaisia ja maksullisia julkaisuja voi ladata tai tilata verkosta (op.europa.eu/fi/web/general-publications/publications). Ilmaisia julkaisuja on mahdollista saada usean kappaleen erinä ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun tai paikalliseen tiedotuspisteeseen (ks. european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_fi).

EU:n lainsäädäntö ja siihen liittyvät asiakirjat
EU:n koko lainsäädäntö vuodesta 1951 ja muuta tietoa EU:n oikeudesta on saatavilla kaikilla virallisilla kielillä EUR-Lex-tietokannassa (eur-lex.europa.eu).

EU:n avoin data
Eurooppalaisen datan portaali (data.europa.eu) tarjoaa pääsyn EU:n toimielinten, elinten ja virastojen avoimiin data-aineistoihin. Data on ladattavissa ja uudelleenkäytettävissä maksutta sekä kaupallista että ei-kaupallista käyttöä varten. Portaalissa on myös runsaasti Euroopan maiden data-aineistoja.