Posebno poročilo
št.25 2019

Kakovost podatkov v proračunski podpori: slabosti v nekaterih kazalnikih in pri preverjanju plačila spremenljivih tranš

O poročilu: Proračunska podpora je oblika pomoči EU, pri kateri se denar prenese v državno zakladnico partnerske države pod pogojem, da je ta izpolnila dogovorjene pogoje za izplačilo. Plačila proračunske podpore se izvedejo v obliki fiksnih ali spremenljivih tranš. Zneski izplačanih spremenljivih tranš so odvisni od smotrnosti, ki jo dosežejo partnerske države in se meri z vnaprej določenimi kazalniki smotrnosti. Sodišče je preučilo, ali je Komisija pri izplačevanju proračunske podpore v obliki spremenljivih tranš uporabila ustrezne in zanesljive podatke o smotrnosti. Zaključilo je, da je imela tretjina pregledanih kazalnikov smotrnosti slabosti v zasnovi, kar je omogočilo različne razlage glede doseganja ciljev. Poleg tega ocena Komisije, ali so bili kazalniki za spremenljive tranše izpolnjeni, ni bila vedno zanesljiva. Sodišče daje več priporočil za izboljšanje formulacije kazalnikov, povečanje uporabe kazalnikov izidov in izboljšanje preverjanja podatkov o smotrnosti za uporabo pri izplačilih spremenljivih tranš.
Posebno poročilo Sodišča v skladu z drugim pododstavkom člena 287(4) PDEU.

Ta publikacija je na voljo v 23 jezikih in v naslednjem formatu:
PDF
PDF General Report

Povzetek

I

Proračunska podpora je oblika pomoči EU, pri kateri se denar prenese v državno zakladnico partnerske države pod pogojem, da je ta izpolnila dogovorjene pogoje za izplačilo. Največ proračunske podpore zagotovi EU, saj njena letna plačila v povprečju znašajo 1,69 milijarde EUR. Plačila proračunske podpore se izvedejo v obliki fiksnih ali spremenljivih tranš. Približno 44 % plačil proračunske podpore, ki jih izvede EU, je v obliki spremenljivih tranš, v nekaterih državah sosedstva EU pa ta delež znaša tudi do 90 %. Zneski izplačanih spremenljivih tranš so odvisni od smotrnosti, ki jo dosežejo partnerske države in se meri z vnaprej določenimi kazalniki smotrnosti.

II

Sodišče je preučilo, ali je Komisija pri izplačevanju proračunske podpore v obliki spremenljivih tranš uporabila ustrezne in zanesljive podatke o smotrnosti. Zaključilo je, da je bila tretjina pregledanih kazalnikov smotrnosti zaradi svoje zasnove manj ustrezna in da ne omogoča objektivnega merjenja rezultatov, zato so ti prav tako manj ustrezni. Poleg tega ocena Komisije, ali so bili kazalniki za spremenljive tranše izpolnjeni, ni bila vedno zanesljiva, zato so bila nekatera plačila nezadostno utemeljena.

III

Kazalniki smotrnosti za spremenljive tranše so bili usklajeni s strategijami sektorskega razvoja partnerskih držav, vendar so bili večinoma osredotočeni na kratkoročne ukrepe namesto na dolgoročnejše rezultate, vključno z napredkom pri doseganju ciljev trajnostnega razvoja skozi čas. Poleg tega je bila več kot tretjina kazalnikov nejasno opredeljena ali je imela napačna izhodišča oziroma izhodišč sploh ni imela. Glede na to si je bilo mogoče različno razlagati, ali so bili cilji doseženi, zaradi česar je bila analiza zahtevkov za izplačila bolj zapletena in manj objektivna.

IV

Večina pregledanih spremenljivih tranš je imela želen učinek spodbujanja partnerskih držav k napredku pri načrtih reform, saj je imela dovolj ambiciozne cilje. Redke izjeme so bile povezane s kazalniki z zlahka dosegljivimi cilji ali cilji, doseženimi z delom drugih donatorjev ali zunanjih strokovnjakov, ki jih je plačala EU. Pri 6 od 24 pogodb je bilo za posamezno spremenljivo tranšo uporabljenih preveč kazalnikov, zaradi česar se je proces izplačila dodatno zapletel.

V

Zahtevki za izplačila spremenljivih tranš vsebujejo analizo izpolnjevanja dogovorjenih pogojev in kazalnikov smotrnosti. Te zahtevke pripravijo partnerske države, zato je zanesljivost podatkov o smotrnosti, na katerih temeljijo, odvisna od zmogljivosti teh držav, da jih zberejo. Sodišče je ugotovilo, da je Komisija samo za 5 od 24 izbranih pogodb pripravila jasne zaključke o tem, ali so podatki o smotrnosti, potrebni za izračun kazalnikov za spremenljive tranše, zanesljivi. Med analizo zahtevkov za izplačilo so delegacije EU zanesljivost teh podatkov preverjale z različnimi postopki, vendar nekateri od njih ne zagotavljajo, da plačila spremenljivih tranš temeljijo na zanesljivih podatkih, zato niso v celoti upravičeni.

VI

Sodišče je ponovno izvedlo ocene Komisije glede doseganja kazalnikov in ponovno izračunalo plačila spremenljivih tranš v skupnem znesku 234 milijonov EUR. Pri tem je ugotovilo neskladja v višini 16,7 milijona EUR, od česar je bilo 13,3 milijona EUR plačil nezadostno utemeljenih ali niso bila v skladu s pogodbenimi določbami, znesek v višini 3,4 milijona EUR pa je bil izplačan, ne da bi bil dosežen napredek. Poleg tega je bilo 26,3 milijona EUR za tri spremenljive tranše plačanih Moldaviji, ne da bi bili razlogi v podporo tem plačilom dovolj dokumentirani.

VII

Sodišče je pripravilo šest priporočil za Komisijo, da bi se:

  • povečala uporaba kazalnikov izidov v spremenljivih tranšah,
  • izboljšala formulacija kazalnikov smotrnosti,
  • varoval spodbujevalni učinek spremenljivih tranš,
  • poenostavil proces izplačila spremenljivih tranš,
  • izboljšalo ocenjevanje zmogljivosti držav, da zagotovijo podatke o smotrnosti za uporabo v spremenljivih tranšah,
  • izboljšalo preverjanje podatkov o smotrnosti za uporabo pri izplačilih spremenljivih tranš.

Uvod

Koncept proračunske podpore

01

Proračunska podpora je oblika pomoči EU, pri kateri se denar prenese v državno zakladnico partnerske države pod pogojem, da je ta izpolnila dogovorjene pogoje za izplačilo. Tako prejeta finančna sredstva se vključijo v proračun partnerske države in jih ta lahko porabi po lastni presoji. Komisija proračunsko podporo opisuje kot način zagotavljanja uspešne pomoči in trajnih rezultatov v podporo reformnim prizadevanjem partneric EU in ciljem trajnostnega razvoja.

02

Proračunska podpora poleg prenosa finančnih sredstev vključuje: (i) dialog s partnersko državo o reformah ali razvojnih rezultatih, pri katerih je lahko proračunska podpora v pomoč; (ii) oceno doseženega napredka in (iii) podporo pri razvoju zmogljivosti. Proračunska podpora pomeni odmik od tradicionalnega poudarka na dejavnostih (npr. projektih) k pomoči, usmerjeni v rezultate.

03

Največ proračunske podpore na svetovni ravni zagotavlja EU (iz proračuna EU in evropskih razvojnih skladov). V obdobju 2014–2017 je EU za proračunsko podporo prevzela obveznosti v višini približno 11 % (glej Prilogo I) proračuna za dvostransko razvojno pomoč, kar v povprečju znaša približno 2,13 milijarde EUR na leto. Leta 2017 je proračunsko podporo zagotovila 90 državam in ozemljem, ki so skupaj prejeli 1,8 milijarde EUR. Skupni znesek prevzetih obveznosti vseh veljavnih pogodb o proračunski podpori je 12,7 milijarde EUR. Na sliki 1 je prikazan pregled teh zneskov po regijah za splošni proračun EU in evropske razvojne sklade.

Slika 1

Prevzete obveznosti za proračunsko podporo in izplačila ob koncu leta 2017 po regijah

(v milijonih EUR)

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi dokumenta Evropske komisije Budget Support – Trends and results 2018

04

Pogoj za proračunsko podporo EU je, da so v državi prejemnici vzpostavljene relevantne in verodostojne politike, ki se tudi uspešno izvajajo. V skladu s finančno uredbo lahko država velja za upravičeno do proračunske podpore, kadar so izpolnjeni naslednji pogoji:1

  • je upravljanje javnih financ v partnerski državi dovolj pregledno, zanesljivo in učinkovito,
  • partnerska država je vzpostavila dovolj verodostojne in relevantne sektorske ali nacionalne politike,
  • partnerska država je vzpostavila makroekonomske politike, usmerjene k stabilizaciji,
  • partnerska država je vzpostavila ustrezen in hiter dostop do izčrpnih in zanesljivih proračunskih informacij.
05

Evropska komisija uporablja tri vrste pogodb o proračunski podpori:

  1. pogodbo o ciljih trajnostnega razvoja, ki podpira nacionalne politike in strategije za napredovanje pri doseganju ciljev trajnostnega razvoja;
  2. pogodbo o izvedbi sektorskih reform, ki podpira specifične sektorske reforme;
  3. pogodbo o krepitvi države in odpornosti, ki je namenjena državam v nestabilnih okoliščinah za zagotavljanje bistvenih državnih funkcij ali podporo procesov prehoda k demokratičnemu upravljanju.
06

Velika večina programov proračunske podpore, ki jih zagotavlja Evropska komisija, temelji na pogodbah o izvedbi sektorskih reform (74 % vseh prevzetih obveznosti za proračunsko podporo leta 2017). Z vidika financiranja so štirje največji sektorji, ki se podpirajo s pogodbami o izvedbi sektorskih reform, izobraževanje, kmetijstvo in razvoj podeželja, zdravstvo in energija.

Spremenljive tranše kot spodbuda za doseganje rezultatov

07

Komisija pred vsakim izplačilom analizira izpolnjevanje splošnih pogojev iz pogodbe o proračunski podpori. V večini primerov gre za pogoje, povezane z merili za upravičenost do prejema proračunske podpore (glej odstavek 04). Plačila proračunske podpore se izvedejo v obliki fiksnih ali spremenljivih tranš. Fiksne tranše se izplačajo v celoti (če so izpolnjeni vsi pogoji) ali sploh ne (če ni izpolnjen eden ali več pogojev). Spremenljive tranše se uporabljajo za spodbujanje partnerskih držav k izboljšanju izvajanja politik, izplačujejo pa se na podlagi dosežene smotrnosti glede na določene kazalnike in cilje smotrnosti, če so izpolnjeni vsi splošni pogoji. Izplačajo se lahko v celoti ali delno. Kazalniki smotrnosti, ki se uporabljajo za spremenljive tranše, se lahko izberejo iz sistemov spremljanja, ki jih partnerska država že uporablja, ali iz skupnega okvira za oceno smotrnosti, dogovorjenega s partnersko državo in drugimi donatorji.

08

Za javne politike se lahko uporabljajo različne vrste kazalnikov smotrnosti (glej okvir 1). Komisija na splošno priporoča uporabo kazalnikov izidov, vendar so lahko odvisno od specifičnega konteksta partnerske države ali sektorja primerni tudi drugi kazalniki.

Okvir 1

Vrste kazalnikov smotrnosti s primeri

Opredelitev* Ponazoritveni primeri kazalnikov iz pogodb, vključenih v revizijo**
Vložki Finančni, človeški in materialni viri, ki se mobilizirajo za izvedbo nekega programa
  • Proračun, dodeljen posebnim projektom za ženske
Proces Sprejeti politični in regulativni ukrepi
  • Sprejete uredbe v skladu z EU o nadzoru živil na mejah
Izložki Takojšnje in konkretne posledice uporabljenih sredstev in sprejetih ukrepov
  • Prenovljene javne stavbe
  • Novi komercialni mehanizmi na lokalni ravni
  • Oblikovan informacijski sistem za vodenje učiteljev
Izidi Rezultati na ravni upravičenk
  • Zagotavljanje kakovostnega izobraževanja sirskim učencem v gostiteljskih skupnostih in taboriščih
  • Povečan delež skupnosti, na območju katerih se zagotavljajo storitve linijskega potniškega prometa
  • Zdravstveno zavarovanje za ljudi na pragu revščine
Učinek Posledice izidov z vidika učinka na širši cilj
  • Zmanjšanje stopnje umrljivosti dojenčkov
  • Zmanjšanje območja za pridelovanje koke
  • Izboljšana nadzor nad odhodki in poročanje o njih

Vir: *Smernice Evropske komisije za proračunsko podporo 2017, in **ECA

09

Vsak kazalnik smotrnosti je povezan s finančno vrednostjo. Eden od načinov, na katerega Komisija izračuna zneske izplačane spremenljive tranše, je, da sešteje zneske, povezane z vsakim kazalnikom smotrnosti, ki ga država doseže. Čim več kazalnikov doseže partnerska država, tem večji je delež izplačane spremenljive tranše.

10

Leta 2017 je bilo v obliki spremenljivih tranš opravljenih 44 % plačil Komisije za pogodbe o proračunski podpori,2 v nekaterih državah sosedstva EU pa ta delež znaša tudi do 90 %. Na sliki 2 je prikazan pregled izplačanih spremenljivih tranš za pogodbe o izvedbi sektorskih reform po državah v letu 2017.

Slika 2

Pogodbe o izvedbi sektorskih reform, izplačila spremenljivih tranš v letu 2017

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi podatkov Evropske komisije

Izplačilo spremenljivih tranš

11

Proces izplačila spremenljive tranše se začne z zahtevkom za izplačilo, ki ga predloži partnerska država in ki vključuje analizo obsega doseganja ustreznih kazalnikov smotrnosti. Delegacije EU zahtevke analizirajo in pripravijo oceno, na podlagi katere Komisija po odobritvi usmerjevalnega odbora za proračunsko podporo odloči, kolikšen znesek spremenljive tranše bo izplačan (glej sliko 3).

12

Analiza smotrnosti partnerske države, ki je priložena zahtevku za izplačilo, temelji na podatkih iz lastnih sistemov spremljanja in vrednotenja, ki so torej primarni vir informacij za izplačilo spremenljivih tranš.

Slika 3

Postopek izplačila

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi smernic Evropske komisije za proračunsko podporo

Obseg revizije in revizijski pristop

13

V Novem evropskem soglasju o razvoju, sprejetem leta 2017, je priznana osrednja vloga proračunske podpore pri spodbujanju prizadevanj za izvajanje ciljev trajnostnega razvoja v partnerskih državah. Ker so spremenljive tranše pomembne za plačila proračunske podpore in ker podatki o smotrnosti, na katerih ta plačila temeljijo, izvirajo iz držav prejemnic, bi napačni ali nezanesljivi podatki pomenili, da se s plačili proračunske podpore ne nagrajujejo dejanski rezultati, kot je bilo predvideno. To bi močno oslabilo namen proračunske podpore, zato je bila ta revizija osredotočena na natančen pregled količine in kakovosti (in sicer ustreznosti in zanesljivosti) kazalnikov smotrnosti, uporabljenih v zvezi s spremenljivimi tranšami in v analizi zahtevkov za plačilo, ki jo je opravila Komisija.

14

Glavno revizijsko vprašanje je bilo: Ali je Komisija pri izplačevanju proračunske podpore v obliki spremenljivih tranš uporabila ustrezne in zanesljive podatke o smotrnosti? Da bi bilo na vprašanje mogoče odgovoriti, je bilo razdeljeno na naslednji podvprašanji:

  1. Ali so pogodbe o proračunski podpori vključevale kazalnike, ki omogočajo uspešno spremljanje ustreznih rezultatov v podpiranih sektorjih?
  2. Ali je Komisija uspešno preverila zanesljivost podatkov o smotrnosti v zahtevkih za izplačilo spremenljivih tranš?
15

V revizijo je bil zajet vzorec 24 pogodb o izvedbi sektorskih reform (glej Prilogo II) z osmimi partnerskimi državami, ki so prejele največja izplačila spremenljivih tranš v letu 2017.3 Te države so prejele 43,29 % vseh plačil spremenljivih tranš v letu 2017. Spremenljive tranše iz izbranih pogodb, ki so bile predmet revizije, so skupaj vključevale 248 kazalnikov smotrnosti. V Prilogi III so navedene podrobnosti o plačilih, izvedenih leta 2017, in sektorjih, vključenih v revizijo.

16

Sodišče je za izbrane pogodbe preučilo oceno, ki jo je Komisija pripravila o zmogljivosti sistemov držav, da zagotovijo zanesljive podatke o smotrnosti. Preverilo je tudi obliko določb pogodbe o proračunski podpori, zlasti glede kakovosti kazalnikov smotrnosti, uporabljenih v zvezi s spremenljivimi tranšami. Preučilo je tudi, kako je Komisija preverila podatke v zahtevkih za izplačilo spremenljivih tranš, in sicer je opravilo dokumentacijski pregled dokumentov o plačilih, ki jih je pripravila Komisija, ter ponovno ocenilo doseganje ciljev in izračun plačil spremenljivih tranš, nato pa zaključke primerjalo z zaključki Komisije.

17

Revizija je vključevala obiske treh držav: Jordanije, Gruzije in Bolivije. Med temi obiski, ki so potekali februarja in marca 2019, je Sodišče opravilo razgovore z uslužbenci Komisije, predstavniki nacionalnih organov in drugimi donatorji/deležniki. V teh treh državah je Sodišče poleg postopkov, izvedenih v drugih izbranih državah, ponovno opravilo preverjanja zahtevkov za izplačilo spremenljivih tranš in z njimi povezanih plačil, ki jih je opravila Komisija, ter rezultate primerjalo z rezultati analize, ki jo je izvedla Komisija. Poleg tega je podatke o smotrnosti, ki so jih navedle partnerske države, navzkrižno primerjalo z drugimi viri dokazov zunanjih strokovnjakov in drugih donatorjev, da bi ocenilo njihovo zanesljivost.

Opažanja

Ustreznost kazalnikov za spremenljive tranše je slabša zaradi njihove oblike

18

Sodišče je preučilo, ali: (i) so kazalniki smotrnosti ustrezni za doseganje ciljev pogodb o proračunski podpori in usklajeni s politikami držav ter (ii) zagotavljajo trdno podlago za spremljanje smiselnih rezultatov.

Kazalniki so skladni s sektorskimi strategijami držav, vendar so osredotočeni predvsem na kratkoročne ukrepe namesto na dolgoročnejše rezultate

19

Komisija šteje proračunsko podporo za način zagotavljanja pomoči na podlagi rezultatov. Medtem ko se pomoč na podlagi projektov izplačuje za upravičene odhodke, se spremenljive tranše proračunske podpore izplačajo, ko partnerske države izpolnijo splošne pogoje in dosežejo vnaprej dogovorjene rezultate, ki se merijo z izbranimi kazalniki smotrnosti. Ustreznost spremenljivih tranš je zato odvisna od tega, ali se s kazalniki smotrnosti merijo smiselni rezultati.

20

Kot je predstavljeno v okviru 1, se uporablja pet vrst kazalnikov. Kazalniki vložkov, procesov in izložkov so pomembni predvsem za vsakodnevno vodenje programov javne porabe. S kazalniki izidov in učinkov se merijo dolgoročnejši učinki, kot je napredek reform in programov k opredeljenim ciljem, na primer ciljem trajnostnega razvoja. Slika 4 vključuje primer različnih vrst kazalnikov, uporabljenih pri enem od programov proračunske podpore v Boliviji.

Slika 4

Veriga rezultatov in različne vrste kazalnikov smotrnosti

Vir: veriga rezultatov odbora za razvojno pomoč OECD, uporabljena v zunanjih ukrepih EU

21

Smernice za proračunsko podporo dopuščajo uporabo katere koli od navedenih vrst kazalnikov, vendar bi bilo treba po mnenju Komisije prednost dati kazalnikom izidov, ker spodbujajo oblikovanje politik na podlagi dokazov, varujejo politični prostor, da lahko partnerske države same izbirajo politike in strategije za njihovo doseganje, ter spodbujajo povpraševanje po statističnih podatkih visoke kakovosti. Čim večje je zaupanje v sposobnost partnerske vlade, da pripravi zanesljive podatke, tem večji poudarek bi moral biti na kazalnikih izidov. Sodišče tudi meni, da so kazalniki učinkov koristni za merjenje rezultatov, zlasti doseganje ciljev trajnostnega razvoja.

22

Sodišče je opravilo analizo 248 kazalnikov v pogodbah, vključenih v revizijo, ki je pokazala, da so ti usklajeni s sektorskimi strategijami partnerskih držav. Izplačila spremenljivih tranš pa temeljijo predvsem na kazalnikih vložkov, procesov in izložkov, ki skupaj pokrivajo 87 % vseh kazalnikov. Le 33 kazalnikov (13 %) je namenjenih merjenju izidov in učinkov (glej sliko 5).

Slika 5

Vrsta kazalnika, uporabljenega za spremenljive tranše v programih, vključenih v revizijo

Vir: Evropsko računsko sodišče

23

Sodišče je ugotovilo, da je bila večina kazalnikov izidov in učinkov uporabljena v državah z gospodarstvi v nižjem in nižjem srednjem prihodkovnem razredu, medtem ko so bili v državah z gospodarstvi v višjem srednjem prihodkovnem razredu, kot sta Jordanija in Gruzija, ki imajo boljše zmogljivosti za pripravo podatkov o smotrnosti, uporabljeni le štirje kazalniki izidov in noben kazalnik učinkov. To kaže, da izbor kazalnikov ni nujno povezan z razvojnim statusom držav.

24

Kazalniki vložkov, uporabljeni za spremenljive tranše, vključene v revizijo, so bili povezani predvsem z javnim naročanjem blaga (18 primerov) in povečanji proračunskih dodelitev (9 primerov). Povečanja proračunov ali javno naročanje opreme bi lahko sprožili spremembe na posameznem interesnem področju, vendar ni nujno, da bo zato dosežen smiseln napredek.

25

Kazalniki procesov imajo lahko koristno vlogo, zlasti kadar je politika namenjena doseganju sprememb v regulativnem okviru. Toda kot je navedeno v smernicah, se ti kazalniki ne bi smeli osredotočati le na procese, ampak bi bilo treba z njimi meriti tudi kvalitativne vidike, npr. katera področja naj bi pokrival subjekt, ki bo vzpostavljen, itd.,4 vendar v nekaterih primerih ni tako. V okviru 2 sta predstavljena primera kazalnikov, pri katerih minimalne zahteve glede kakovosti vsebine ali strukture predloženih informacij niso bile določene, zato je težko zagotoviti, da so s spremenljivimi tranšami nagrajeni kakovostni procesi.

Okvir 2

Primeri kazalnikov procesov brez kvalitativnih specifikacij

Eden od kazalnikov v pogodbi o akcijskem načrtu za liberalizacijo vizumskega režima Moldavije (pogodba 15) je povezan z regulativnim okvirom, odobrenim za obvezno registracijo prijavljenih prekrškov, pri čemer nista omenjeni ne kakovost ne vsebina tega okvira.

V pogodbi o energiji za Jordanijo (pogodba 4) je kot cilj enega od kazalnikov navedena struktura političnega dialoga z več deležniki pod vodstvom ministrstva za energijo in mineralne vire, ki deluje in se redno sestaja, vendar ni določeno, kako pogosti naj bi bili sestanki.

Tretjina kazalnikov ne omogoča objektivnega merjenja rezultatov

26

Kazalniki, ki se uporabljajo za merjenje napredka pri izvajanju javne politike, morajo biti specifični, imeti količinsko opredeljene in merljive cilje ter, kadar je to ustrezno, zanesljivo izhodišče, sicer doseženega napredka ni mogoče objektivno izmeriti. Ko se oblikujejo pogodbe o proračunski podpori, se je treba dogovoriti o kazalnikih, izhodiščih in ciljih ter jih določiti v sporazumu o financiranju. Čeprav je v smernicah navedeno, da se je treba spremembam kazalnikov izogibati, se lahko zgodi, da je treba med izvajanjem pogodbe spremeniti cilje, da odražajo nove okoliščine, ali popraviti napake v opredelitvi izhodišč ali izračunu kazalnikov.

27

Analiza Sodišča je pokazala, da je bilo 72 kazalnikov (29 % vzorca) premalo specifičnih. Nespecifični kazalniki so zlasti problematični v procesu analiziranja zahtevkov za izplačilo, saj obstaja tveganje nasprotujočih si presoj o tem, ali so bili cilji doseženi, posledično pa lahko pri izračunu zneska spremenljive tranše za plačilo pride do več različnih rezultatov.

28

29 % kazalnikov je bilo oblikovanih ohlapno in brez količinsko opredeljenih ciljev, uporabljali pa so se izrazi, kot so „izboljšati”, „povečati osredotočenost” in „predložiti dokaze”. Sodišče je ugotovilo, da so pogodbe v kmetijskem sektorju vsebovale največ specifičnih kazalnikov (86,5 %), v upravljanju javnih financ pa je bilo takih kazalnikov le 60 %. V okviru 3 sta navedena primera nespecifičnih kazalnikov in posledice za izračun izplačil spremenljivih tranš.

Okvir 3

Primeri nespecifičnih kazalnikov/ciljev

  • V pogodbi o podpori za drugo fazo reforme izobraževanja v Jordaniji (pogodbi 1) je bil cilj za kazalnik 5 naveden kot šest opremljenih in delujočih novih šol z ustreznimi sredstvi/učnim okoljem in ustreznimi človeškimi viri. Določbe v sporazumu o financiranju o skladnosti z izrazom „ustrezno” in tem, kako naj se to količinsko opredeli za izračun plačila, niso bile dovolj specifične, zato so bile mogoče različne razlage. Posledično je moral zunanji strokovnjak, ki je za Komisijo analiziral doseganje ciljev, oblikovati lastno metodologijo za ocenjevanje teh meril. To pomeni, da ta merila niso bila predhodno določena v sporazumu o financiranju in torej tudi niso bila dogovorjena s partnersko državo.
  • V pogodbi o podpori za reformo politike javnih financ v Gruziji (pogodbi 8) je pod kazalnikom 2.1 navedeno, da ministrstvo za finance organizira vrsto javnih razprav o fiskalnem upravljanju. Število in narava srečanj nista opredeljena.
29

Sodišče je našlo tudi primere dobre prakse, pri katerih si je Komisija prizadevala izmeriti napredek pri kazalnikih, ki jih ni bilo enostavno analizirati. V primeru, opisanem v okviru 4, je Komisija na področju izobraževanja utrla pot vsej skupnosti donatorjev.

Okvir 4

Merjenje kakovosti izobraževanja – primer dobre prakse

V pogodbi o proračunski podpori, namenjeni jordanskemu ministrstvu za izobraževanje za reševanje sirske begunske krize, je Komisija kot kazalnik uporabila kakovostno izobrazbo za sirske učence v eno- in dvoizmenskih šolah v gostiteljskih skupnostih in taboriščih, ki je primerljiva z jordanskimi standardi in za katero se zavzemajo v tej državi.

Šlo je za kazalnik izidov, namenjen merjenju kakovosti izobraževanja sirskih učencev. Vrednost kazalnika je bila pridobljena z anketo, izvedeno v vzorcu šol. V vsaki šoli je bila kakovost izobraževanja izmerjena tako, da je bilo s štiristopenjsko lestvico ocenjeno deset dejavnikov (kot so hospitacije, vključevanje staršev in učencev ter enaka zastopanost dečkov in deklic ter beguncev in Jordancev). Na podlagi pridobljenih rezultatov (točkovanja kakovosti) so bile šolam dodeljene ocene od A+ (dobro) do C- (potrebne so izboljšave).

To je bil prvi kazalnik, uporabljen za merjenje kakovosti izobraževanja v Jordaniji; pozneje so ga uporabili še drugi donatorji, vključen pa je tudi v okvir skupnih rezultatov v Jordaniji.

Toda Sodišče je pri preverjanju doseganja kazalnikov ugotovilo slabosti (glej okvir 10).

41 % kazalnikov napredka nima izhodišč ali ima napačna izhodišča

30

Specifični in nedvoumno opredeljeni kazalniki niso edini pogoj za učinkovito merjenje rezultatov. Napredek je merljiv le, če je mogoče opredeljene cilje primerjati s stanjem pred posegom, tj. z izhodiščem. Izmed 85 analiziranih kazalnikov, pri katerih so bila potrebna izhodišča (to so kazalniki za analiziranje napredka5), je Sodišče pri 35 ugotovilo probleme v zvezi z (i) manjkajočimi potrebnimi izhodiščnimi vrednostmi (15) in (ii) napačnimi ali zastarelimi izhodišči (20).

31

Izhodišča niso bila opredeljena pri 15 kazalnikih v štirih (pogodbe 6, 7, 8 in 17) od 24 izbranih pogodb o proračunski podpori. Glavni razlog za manjkajoča izhodišča je, da partnerske države pred začetkom veljavnosti pogodbe o proračunski podpori stanja niso spremljale, vendar je Sodišče odkrilo primere, v katerih je Komisija v podobnem položaju prvo spremenljivo tranšo pogodbe o proračunski podpori uporabila za poziv partnerski državi, naj izračuna izhodišče. V drugih primerih je potrebno delo (ankete) za izračun manjkajočih izhodišč opravila Komisija. Sodišče meni, da gre za dobri praksi. Primer potrebnega dela, ki ga je opravila Komisija za točno oceno napredka, doseženega pri ustreznem kazalniku v naslednjih tranšah, je opisan v okviru 5.

Okvir 5

Določanje izhodišč

Primer dobre prakse pri določanju izhodišč, tako da se manjkajoči podatki nadomestijo z drugimi viri informacij, je kazalnik 3 v pogodbi o sektorski reformi za povečanje smotrnosti energijskega sektorja v Ruandi (pogodba 19). Ta kazalnik se ves čas trajanja pogodbe meri z vsakoletno anketo, vendar ta v času priprave sporazuma o financiranju ni bila na voljo, zato izhodiščna vrednost ni bila določena. Delegacija EU je nato opravila celovito analizo in navzkrižno primerjala druge vire podatkov, kot so strategija za energijo iz biomase iz leta 2009, ocena zavezništva Global Alliance for Cooking Stove iz leta 2012 ter poročilo Wood fuel Integrated Supply/Demand Overview Mapping. Na tej podlagi je lahko opredelila ustrezno izhodišče.

32

Poleg tega so bila izhodišča pri 20 kazalnikih napačna ali zastarela. V 11 od teh primerov so bili novi podatki, pomembni za pravilen izračun izhodišča, na voljo šele po tem, ko je bila pogodba o proračunski podpori že podpisana. Čeprav je ustrezni sporazum o financiranju mogoče spremeniti, da odraža pravilno izhodišče, Komisija v teh primerih tega ni naredila. Zaradi napačnih ali zastarelih izhodišč so bili cilji kazalnikov tudi nižji od dejanskih izhodišč. V okviru 6 je navedenih nekaj primerov.

Okvir 6

Primeri kazalnikov brez izhodišč ali z napačnimi izhodišči

Manjkajoča izhodišča

Za pogodbo o zaposlovanju ter poklicnem izobraževanju in usposabljanju v Gruziji (pogodba 7) izhodišča niso bila opredeljena pri nobenem od petih kazalnikov za merjenje napredka, ko je bil leta 2014 podpisan sporazum o financiranju. Posledično je bilo izhodišče za zahtevano povečanje nič, kar pomeni, da bi lahko za doseganje cilja zadoščal vsakršen sporočen napredek. Pogodba je na primer vključevala cilje za povečanje relativnega števila učiteljev, vključenih v začetno in stalno usposabljanje, vendar na voljo ni bilo podatkov o številu učiteljev, ki so v takšno usposabljanje že vključeni. Poleg tega sta bila koncepta začetnega in stalnega usposabljanja oblikovana šele leta 2016, zato pri določanju ciljev ni bilo mogoče vedeti, kakšno je izhodišče. Ker izhodišča niso bila na voljo, je Komisija namesto vrednosti kazalnikov obravnavala širši razvoj v sektorju izobraževanja.

Nerazčlenjena izhodišča

V nekaterih primerih je bilo izhodišče navedeno, vendar ni bilo dovolj razčlenjeno, da bi omogočalo merjenje napredka. Cilj za kazalnik 1 v pogodbi z Bolivijo (pogodba 9) je bil, da morajo posamezne institucije v letu 2016 v usposabljanje vključiti določeno število uslužbencev. Izhodišče je vključevalo informacije o številu usposabljanj, ponujenih leta 2013, vendar je bilo premalo razčlenjeno, saj ni bilo navedeno število uslužbencev posameznih institucij, ki so se udeležili usposabljanja. Iz dodatne dokumentacije, ki jo je prejelo Sodišče, je bilo razvidno, da je, odvisno od obravnavanega centra za usposabljanje, število članov osebja, ki so se usposabljali leta 2013, že preseglo cilja, določena za leto 2016, in sicer za 2 % oziroma 42 %. V tem primeru sta bila zaradi premalo razčlenjenega izhodišča določena skromna cilja.

Napačna izhodišča

V podpornem programu za načrtovanje sektorja izobraževanja v Pakistanu (pogodba 24) je bilo izhodišče za kazalnik 5 povezano s številom učencev, ki so vključeni v obstoječo shemo štipendiranja, cilj pa je bil, da štipendijo pravočasno prejme določen odstotni delež upravičenk. Izhodišče torej ni bilo neposredno povezano z opredeljenim ciljem.

Kazalniki na splošno imajo predvideni spodbujevalni učinek, vendar jih je preveč

33

Med primarnimi cilji proračunske podpore je spodbujanje partnerskih držav, da sledijo začrtani poti dogovorjenih reform. V ta namen bi morali kazalniki, uporabljeni za spremenljive tranše, od države prejemnice zahtevati smiselna prizadevanja, z njimi povezani cilji pa bi morali dosegati pravo ravnovesje med ambicioznostjo in lahko dosegljivostjo.6

34

Sodišče je ugotovilo, da je večina pregledanih spremenljivih tranš partnerske države spodbudila k izvajanju nekaterih vidikov njihovih razvojnih strategij, vendar so bili cilji pri 11 od izbranih kazalnikov zelo lahko dosegljivi. To vključuje štiri kazalnike, pri katerih so bili zaradi uporabe napačnih izhodišč (glej odstavka 31 in 32). določeni zelo nizki cilji. Primera kazalnikov z omejenim spodbujevalnim učinkom sta predstavljena v okviru 7. Poleg tega so bili cilji pri 12 dodatnih kazalnikih v treh pogodbah z Moldavijo (pogodba 16), Bolivijo (pogodba 10) in Pakistanom (pogodba 23) večinoma doseženi s podporo tehnične pomoči, ki so jo plačali EU ali drugi donatorji. Sodišče meni, da je s takimi kazalniki povezana le majhna odgovornost, njihov spodbujevalni učinek pa je slab, ker od partnerskih držav ne zahtevajo znatne vključenosti.

Okvir 7

Primera kazalnikov z lahko dosegljivimi cilji

V pogodbi z Bolivijo (pogodbi 9) je bilo kot pogoj za del spremenljive tranše določeno, da je treba v letu 2015 organizirati dve plenarni zasedanji institucije, odgovorne za izvajanje strategije za preprečevanje nedovoljenega prometa s prepovedanimi drogami. Redna plenarna zasedanja za spremljanje strategije so del običajnega delovanja institucije in jih torej ni treba spodbujati s kazalnikom za spremenljivo tranšo.

Cilj za kazalnik 4 v isti pogodbi je priprava poročila o skladnosti partnerske države s pogoji za proračunsko podporo EU, vendar je tako poročilo del standardnega procesa izplačil proračunske podpore, zato ne bi smelo veljati za kazalnik za spremenljivo tranšo.

35

V smernicah je predlagano, naj se za spremenljive tranše na splošno določi tri do deset kazalnikov. Če je kazalnikov preveč, je spodbujevalni učinek slabši, spremljanje pa zahtevnejše. V pogodbah, vključenih v revizijo, so bili za posamezno tranšo določeni štirje do 34 kazalnikov,7 ki so bili nadalje razdeljeni na podkazalnike, pogosto z več cilji. Pogodba o podpori za izvajanje akcijskega načrta za liberalizacijo vizumskega režima v Moldaviji (pogodba 15) na primer vsebuje 95 samostojnih ciljev. Tako veliko število kazalnikov in ciljev ne prispeva k poudarjanju glavnih ciljev politik v pogodbah o proračunski podpori. Čeprav so bili v internih dokumentih Komisije priznani problemi, povezani z velikim številom kazalnikov, to ni vplivalo na oblikovanje pogodb (glej okvir 8).

Okvir 8

Veliko število kazalnikov

V pripravljalnih dokumentih za pogodbo o podpori za kmetijstvo in razvoj podeželja v Moldaviji (pogodbo 17) je navedeno, da je oblikovanje maloštevilnih in osredotočenih pogojev ključno za Moldavijo, saj bi lahko določitev velikega števila zahtevnih pogojev prispevala k temu, da bi bila proračunska podpora za sektor neuspešna. Ta vidik je bil med oblikovanjem prezrt, saj je bilo v pogodbo za izplačilo spremenljive tranše za leto 2017 vključenih 28 sestavljenih pogojev/meril/dejavnosti za izplačilo, ki so bili nadalje razdeljeni na 39 podpogojev.

Preverjanja doseganja kazalnikov, ki jih je opravila Komisija, so bila različne kakovosti, zato so bila nekatera plačila nezadostno utemeljena

36

Zahtevki za izplačilo, ki so jih predložile države prejemnice, vsebujejo analizo napredka v sektorjih, podpiranih s pogodbami o proračunski podpori, ter informacijo o izpolnjevanju dogovorjenih pogojev in kazalnikov smotrnosti. Dosje običajno vključuje poročilo o napredku na izbranem področju (sektorju), ločena poročila o doseganju vsakega pogoja in dokumente o vsakem kazalniku skupaj z ustreznimi dokazili (npr. dopisi statističnega urada, poročili o anketah itd.). Glej sliko 3 z opisom procesa izplačila proračunske podpore.

37

Zahtevki partnerskih držav temeljijo na podatkih iz lastnih sistemov spremljanja in vrednotenja, ki so torej primarni vir informacij za odločitve o izplačilih. Države pa imajo za zbiranje, shranjevanje, analiziranje in uporabo podatkov različne zmogljivosti in sisteme, zato mora Komisija, preden začne izvajati dejavnosti proračunske podpore, oceniti vzpostavljene sisteme, da bi pripravila kazalnike smotrnosti, ki se bodo uporabljali za prihodnja plačila spremenljivih tranš. Delegacije EU morajo zlasti ugotoviti, ali slabosti v statističnih sistemih, razpoložljivost podatkov in analiza politik znatno ogrožajo veljavnost zahtevkov držav za izplačilo.

38

Sodišče je pri pregledanih pogodbah preučilo, ali je Komisija pri izboru kazalnikov smotrnosti za spremenljive tranše dobro ocenila zanesljivost podatkov o smotrnosti. Pregledalo je tudi, ali je Komisija temeljito preučila zahtevke za izplačilo spremenljivih tranš in pravilno izračunala znesek za izplačilo.

Komisija ni pripravila zaključkov o zmogljivosti držav, da pripravijo podatke, potrebne za kazalnike

39

Delegacije EU so bile zaprošene, naj pripravijo pregled sistemov partnerskih držav za spremljanje in vrednotenje (za državo na splošno in za posamezni sektor iz pogodbe o izvedbi sektorskih reform) ter ocenijo, ali je javna politika države v skladu s cilji EU in ali institucionalna zmogljivost velja za zadostno za izvajanje politike. Poleg tega je v smernicah določeno, da je treba pred pripravo pogodbe o proračunski podpori analizirati zanesljivost in razpoložljivost podatkov ter oceniti slabosti statističnih sistemov.

40

Sodišče je ocene Komisije analiziralo na podlagi meril, ki jih je pripravil Evropski statistični urad (Eurostat). Eurostat je razvil orodje Snapshot, ki je delegacijam EU v pomoč pri ocenjevanju prednosti in slabosti nacionalnih statističnih sistemov v državah v razvoju. Sodišče je ugotovilo, da smernice Komisije za proračunsko podporo pokrivajo ključne zahteve tega orodja, vendar je slednje celovitejše in ponuja podrobna pojasnila o tem, kako meriti posamezna področja,8 ki so pomembna za ocenjevanje statističnih sistemov. Osebje delegacij orodja večinoma ni poznalo.

41

Sodišče je pregledalo oceno sistemov spremljanja in vrednotenja, ki jo je pripravila Komisija. Pregled je pokazal, da Komisija v praksi na splošno opisuje in ocenjuje elemente, navedene v smernicah, vendar so ti razpršeni med več dokumenti. Toda čeprav so bile nekatere slabosti posameznih sektorjev omenjene v večini pogodb (18 od 24 pogodb), je Komisija le v petih pogodbah z Jordanijo dosegla izrecne zaključke o zanesljivosti podatkov o smotrnosti, potrebnih za izračun kazalnikov za spremenljive tranše.9 Doseganje zaključkov o zanesljivosti podatkov je pomembno za izbor kazalnikov, spremljanje in analizo izplačil.

Komisija je preverila zanesljivost podatkov, ki podpirajo zahtevke za izplačilo, vendar včasih ne temeljito

42

Delegacije EU morajo pred izplačilom spremenljivih tranš analizirati zahtevke za izplačilo, ki jih predložijo partnerske države (vključno z vrednostmi ustreznih kazalnikov smotrnosti). Sodišče je našlo različne postopke preverjanja, pri čemer pa nekateri od njih niso dali potrebnih zagotovil za upravičenost plačil, ki so sledila.

43

Komisija je na splošno uporabljala tri vrste postopkov preverjanja: (i) dokumentacijski pregled in ponovni aritmetični izračun vrednosti kazalnikov s podatki, ki jih zagotovijo partnerske države; (ii) isto metodo, dopolnjeno z obiski na terenu za preverjanje zanesljivosti zagotovljenih podatkov, in (iii) predajo izračuna kazalnikov smotrnosti ali preverjanja podatkov, ki jih zagotovijo partnerske države, v izvedbo zunanjim strokovnjakom.

44

Uradniki delegacij EU so opravili obiske na terenu, da bi dopolnili analizo in preverili nekatere podatke iz 14 od 24 pogodb, vključenih v revizijo (glej okvir 9), ter najeli zunanje strokovnjake, v nekaterih primerih poleg lastnih obiskov na terenu, da bi analizirali izpolnjevanje pogojev za spremenljive tranše v 16 pogodbah. V državah sosedstva se je pomoč strokovnjakov uporabljala sistematsko, medtem ko so v drugih državah, vključenih v revizijo, delegacije strokovnjake uporabile le pri 5 od 13 pogodb.

45

V smernicah za proračunsko podporo je pomoč strokovnjakov pri preverjanju priporočena, kadar obstajajo resni dvomi o kakovosti zagotovljenih podatkov, vendar je brez jasnih zaključkov o zmogljivosti partnerskih držav za pripravo takih podatkov (glej odstavke 39 do 41) težko odločiti, ali je strokovna pomoč res potrebna. Za pogodbe, vključene v revizijo, so povprečni stroški strokovnih misij za preverjanje znašali približno 110 000 EUR.

Okvir 9

Preverjanje zahtevkov za izplačilo, ki ga je opravila Komisija

Za oceno zahtevka za izplačilo na podlagi pogodbe o sektorski reformi za izboljšanje smotrnosti kmetijskega sektorja Ruande (pogodba 18) je delegacija EU izvedla celovito analizo informacij, ki jih je predložila vlada Ruande, ter jo dopolnila z obiski na terenu in zahtevami po pojasnilih, poslanimi nacionalnim organom. V primeru kazalnika 5a je bilo kot cilj za prvo leto določeno, da je treba na nekaterih območjih za gozdno kmetijstvo uporabiti 80 000 ha zemljišč. Obisk delegacije na terenu je pokazal, da predložene informacije niso bile pravilne, saj dejavnosti na obiskanem območju niso bile omejene na kmetijsko gozdarstvo. Komisija je zato zadržala plačilo, povezano s tem kazalnikom za tranšo.

46

Sodišče je ugotovilo, da Komisija za 610 od 24 izbranih pogodb ni uspešno izvedla dodatnega preverjanja podatkov, ki so bili uporabljeni kot podlaga za plačilo spremenljivih tranš. Do tega je večinoma prišlo zato, ker so se delegacije EU v celoti zanašale na točnost podatkov o smotrnosti, ki so jih zagotovile partnerske države, ali na preverjanje, ki so ga v imenu Komisije opravili zunanji strokovnjaki, in prejetih podatkov niso dodatno preverile. V teh primerih Komisija težje prepozna nezanesljive podatke o smotrnosti v zahtevkih za izplačilo, zato je tveganje neupravičenih plačil spremenljivih tranš večje. V okviru 10 je predstavljen primer pomanjkljivosti v zunanjem pregledu, ki jih Komisija ni opazila.

Okvir 10

Primeri pomanjkljivosti, odkritih v zvezi z delom zunanjih strokovnjakov

Komisija je za pogodbo 2 o podpori, namenjeni jordanskemu ministrstvu za izobraževanje za reševanje sirske begunske krize, najela strokovnjaka, da bi ocenil podatke, ki jih je ministrstvo navedlo za nekatere kazalnike za spremenljivo tranšo. Strokovnjak je obiskal vzorec 30 šol in podatke ministrstva potrdil, Komisija pa je na podlagi njegovega poročila spremenljivo tranšo izplačala.

Sodišče je pregledalo strokovnjakovo delo in obiskalo nekatere od šol iz vzorca, pri čemer je ugotovilo naslednje težave:

  1. Vzorčenje šol ni bilo naključno, ampak je temeljilo na priporočilih ekipe zunanjih svetovalcev Unesca, odobrilo pa ga je ministrstvo za izobraževanje. zato obstaja tveganje, da je bil vzorec pristranski;
  2. čeprav je strokovnjak obiskal vseh 30 šol v vzorcu, je podatke primerjal le za 17 od njih, ker ministrstvo za preostale ni imelo podatkov. Zaključki zunanjega strokovnjaka o zanesljivosti informacijskega sistema ministrstva torej temeljijo na pomanjkljivih dokazih;
  3. obiski na terenu za preverjanje uslužbencev v šolah so bili omejeni na učitelje, v cilju za kazalnik 1 pa so bili omenjeni tudi drugi uslužbenci, zato so zaključki o tem kazalniku nepopolni;
  4. strokovnjak je zaključil, da podatki, zbrani na terenu, potrjujejo podatke ministrstva. Za kazalnika 1 (število uslužbencev) in 2 (število učencev) je do tega zaključka prišel s primerjavo skupnih rezultatov za vzorec, vendar so pri posameznih rezultatih po šolah znatne razlike (pozitivne in negativne), ki se pri izračunu skupnih rezultatov izravnajo.

Podatki o smotrnosti, ki so jih zagotovile partnerske države, niso upravičili plačil nekaterih spremenljivih tranš

47

Pri petih od osmih držav je od skupno 234 milijonov EUR pregledanih plačil spremenljivih tranš ocena dokazov o doseganju kazalnikov za spremenljive tranše, ki jo je opravilo Sodišče, pokazala za 13,3 milijona EUR drugačnih rezultatov od tistih, ki jih je sprejela Komisija, pri čemer je bila za eno državo (Pakistan) razlika v plačilih spremenljive tranše 19-odstotna. Poleg tega je Sodišče ugotovilo, da je Komisija 3,4 milijona EUR dvema državama izplačala na podlagi kazalnikov, povezanih z napačno določenimi izhodišči. Plačilo je morala izvesti zaradi pogodbene obveznosti, ker je bila ciljna vrednost dosežena, vendar na področju, merjenem s kazalnikom, dejanski napredek ni bil dosežen. Tabela 1 vsebuje povzetek teh zneskov za vsako obiskano državo.

Tabela 1 – Neskladja z ocenami Komisije

Država Pregledana spremenljiva tranša
(v EUR)		 Razlike iz ocene Sodišča
(v EUR)		 Sklic na pogodbo in kazalnike Razlog za neskladja
(po kazalnikih)		 Zneski, izplačani brez dejanskega napredka
(v EUR)
Bolivija 32 800 000 0 0
Etiopija 29 520 000 0 2 000 000
(pogodba 14: kaz. 7)
Gruzija 19 400 000 1 000 000 pogodba 6:
kaz. 1.2 in 1.7		 1.2: dosežen 2 meseca po roku
1.7: cilj ni bil dosežen		 0
Jordanija 45 750 000 6 000 000 pogodba 1:
kaz. 5		 dosežen 2 leti po roku 0
Moldavija 26 345 111 1 000 000 pogodba 16:
kaz. 2.1 in 2.2		 2.1: dosežen 1 mesec po roku
2.2: dosežen 3 mesece po roku		 0
Pakistan 25 665 625 4 968 750 pogodba 23:
kaz. 5, 6 in 8
pogodba 24:
kaz. 4, 6.2 in 6.3		 5, 6 in 8 cilji niso bili doseženi
4 in 6.3: napačni dokazi
6.2 cilj ni bil dosežen		 0
Ruanda 27 667 500 332 500 pogodba 20:
kaz. 2		 dosežen 1 leto po roku 1 437 500
(pogodba 19: kaz. 5
pogodba 20: kaz. 4)
Vietnam 27 000 000 0 0
SKUPAJ 234 148 236 13 301 250 3 437 500

Vir: Evropsko računsko sodišče

48

Glavne težave, ki jih je odkrilo Sodišče, so bile povezane s: (i) cilji, doseženimi z zamudo po izteku rokov; (ii) merjenjem rezultatov na podlagi napačno določenih izhodišč; (iii) napačnimi ali pomanjkljivimi dokazi doseganja kazalnikov in (iv) cilji, ki sploh niso bili doseženi. Na sliki 6 so prikazani vrste in delež ugotovljenih neskladij z ocenami Komisije.

Slika 6

Vrste neskladij

Vir: Evropsko računsko sodišče.

49

Eden od primerov, v katerih je Sodišče menilo, da je partnerska država predložila napačne dokaze, je opisan v okviru 11.

Okvir 11

Dokazi temeljijo na pristranskem vzorcu

Cilj za kazalnik 6.3 v pogodbi o izobraževanju v Pakistanu (pogodba 24) je, da morajo učenci, ki prejmejo bon za šolanje, doseči vsaj 80-odstotno stopnjo prisotnosti pri pouku. Dokazi, ki jih je predložila partnerska država, so pokazali, da je prisotnost pri pouku višja od ciljne vrednosti (87-odstotna), zato je Komisija menila, da je bil cilj dosežen. Glede na poročilo o skladnosti tehnične pomoči bi morali predloženi dokazi zajemati vse učence v celem šolskem letu, vendar je analiza Sodišča pokazala, da so nacionalni organi pri izračunu stopnje prisotnosti vseh učencev, ki so prejeli bon za šolanje, upoštevali le četrtino takih učencev. Poleg tega je bil vzorec sestavljen na začetku šolskega leta, ko je stopnja prisotnosti največja. Sodišče je zato zaključilo, da podporni dokazi niso bili trdni, vzorec pa je bil pristranski.

Komisija je v zgornjem primeru cilje štela za dosežene, zato je plačilo izvedla v celoti.

50

V štirih pogodbah je Sodišče odkrilo pet primerov kazalnikov,11 pri katerih so bili cilji doseženi po izteku roka, določenega v sporazumu o financiranju. Poleg tega pri petih dodatnih kazalnikih12 meni, da partnerske države ciljev niso dosegle, medtem ko jih je Komisija štela za dosežene. V okviru 12 so opisani primeri iz obeh skupin kazalnikov.

Okvir 12

Cilji so bili doseženi po roku, deloma ali sploh ne

Cilj za kazalnik 5 v pogodbi o izobraževanju v Jordaniji (pogodbi 1) je bil dosežen po izteku roka. Cilj za ta kazalnik je bil izgradnja šestih novih šol do leta 2015. Šole so bile končane šele leta 2017, spremenljiva tranša pa je bila izplačana decembra 2017. Do velike zamude je prišlo zaradi dolgotrajnega postopka oddaje javnega naročila, zaradi katerega so nacionalni organi pozno začeli gradnjo.

Komisija je te zamude upoštevala in podaljšala obdobje izvajanja pogodbe do decembra 2017, roka za izgradnjo šol pa ni spremenila (leto 2015).

Cilj za kazalnik 6 v pogodbi o izobraževanju v Pakistanu (pogodbi 23) je vključeval dve dejavnosti, in sicer pripravo učnega programa za angleščino in odobritev učbenikov za nekatere razrede. Sodišče je ugotovilo, da je bila v času, ko je bil vložen zahtevek za izplačilo, odobrena samo polovica učbenikov, zato meni, da drugi del cilja ne bi smel veljati za izpolnjenega.

Cilj za kazalnik 1.7 v pogodbi o kmetijstvu v Gruziji (pogodbi 6) je bil sprejetje državnega programa o shemah certificiranja ekološke pridelave. Vlada je menila, da je bil kazalnik dosežen, ker je sprejela državni program za sanacijo čajnih plantaž, vendar so njegovi cilji podpiranje uspešnega izkoriščanja čajnih plantaž v Gruziji, povečanje proizvodnje čaja, vključno z ekološko proizvodnjo čaja, ter izboljšanje samozadostnosti in potenciala za izvoz, ne pa sheme certificiranja ekološke pridelave. Sodišče meni, da cilj ni bil dosežen, saj program ni izrecno namenjen certificiranju ekoloških proizvodov. Enako je menil zunanji pregledovalec.

Komisija je v vseh zgornjih primerih plačilo izvedla v celoti.

51

Sodišče je odkrilo tri primere, v katerih je Komisija v skladu z določbami sporazumov o financiranju opravila izplačila, ker so partnerske države dosegle dogovorjene cilje, vendar v ciljnih sektorjih dejanski napredek ni bil dosežen, ker so bile uporabljene napačno določene izhodiščne ali ciljne vrednosti. V okviru 13 so navedene dodatne podrobnosti o nekaterih primerih.

Okvir 13

Cilji so bili določeni na podlagi napačnih izhodišč – dejanski napredek ni bil dosežen

Kazalnik 7 v pogodbi o prometu v Etiopiji (pogodbi 14) je povezan z odstotnim deležem prekomerno natovorjenih tovornih vozil. Za cilj je bilo določeno zmanjšanje deleža z izhodiščne vrednosti 11 % na 9 %. Delež na koncu pregledanega obdobja je znašal 6 %, zato je cilj veljal za doseženega, v skladu z določbami sporazuma o financiranju pa je bil plačan ustrezen znesek. Toda glede na informacije, ki jih je partnerska država navedla v zahtevku za izplačilo, je že dejanska izhodiščna vrednost znašala 6 %. Pri zmanjšanju števila prekomerno natovorjenih tovornih vozil napredek v resnici ni bil dosežen.

Še en primer napačnega izhodišča, na podlagi katerega je bilo opravljeno plačilo, čeprav je bil napredek nezadosten, je povezan s kazalnikom 5 v pogodbi o energiji v Ruandi (pogodbi 19). Z njim se meri delež električne energije, pridobljene iz obnovljivih virov v mešanici energijskih virov. V pogodbi je bila kot izhodišče uporabljena vrednost 292 GWh, proizvedena leta 2015, ki pa je bila napačna. Glede na podatke, ki so jih predložili nacionalni organi, bi morala izhodiščna vrednost znašati 368 GWh. Cilj, določen za spremenljivo tranšo, vključeno v revizijo, je bil, da se iz obnovljivih virov proizvede dodatne 14,5 GWh energije. V revidiranem obdobju je bil za ta kazalnik dosežen rezultat 361,5 GWh, zato je bil ustrezni znesek izplačan, čeprav se je delež energije, pridobljene iz obnovljivih virov, zmanjšal.

52

Poleg neskladij v tabeli 1 Sodišče za dve plačili spremenljivih tranš ni moglo preveriti, ali sta pravilni, ker ni imelo zadostnih dokazov, ki bi podpirali vrednosti, navedene za pet kazalnikov13 (glej primera v okviru 14). S temi kazalniki so povezana izplačila v višini 3,77 milijona EUR.

Okvir 14

Nezadostni dokazi

Kazalnik 1.2 v pogodbi 5 o podpori za upravljanje javnih financ v Jordaniji je bil povezan z vrzelmi v usposabljanju osebja enot notranjega nadzora na različnih državnih ministrstvih in agencijah. Za cilj je bilo določeno usposabljanje osebja teh enot, ki se v predhodnem letu niso udeležili usposabljanja (numerični cilj ni bil določen). Zunanji strokovnjak, ki ga je najela Komisija, je ugotovil, da se je ponujenega dodatnega usposabljanja udeležilo 85 % osebja vseh enot notranjega nadzora, zato je zaključil, da je bil kazalnik dosežen. Ker v poročilu strokovnjaka ni bilo navedeno, kako je bil 85-odstotni delež izračunan, Sodišče izračuna ni moglo ponoviti ali potrditi, da so bile z usposabljanjem zapolnjene vse vrzeli. Na voljo ni bilo nobenih podatkov o tem, kaj je bilo vključeno v teh 85 %.

Kazalnik 3 v pogodbi o programu za razvoj skupnosti v Pakistanu (pogodbi 22) je bil namenjen merjenju deleža proračunskih dodelitev za projekte za lokalni razvoj, ki jih vodi skupnost, v ocenah stroškov strategij za razvoj okrožij, vendar prijavljenih ocen stroškov ni bilo mogoče povezati s strategijami za razvoj okrožij, ki so bile predložene v spremnem dokumentu. Prav tako v poročilu strokovnjaka, ki ga je za oceno tega kazalnika najela Komisija, ni usklajenosti med oceno stroškov in strategijami za razvoj okrožij, zato Sodišče prijavljenega rezultata ni moglo preveriti.

Nezadostno dokumentirana plačila Moldaviji

53

Čeprav to ni neposredno povezano s preverjanjem kazalnikov smotrnosti, je Sodišče ugotovilo, da je Komisija Moldaviji plačala tri spremenljive tranše v skupni vrednosti 26,3 milijona EUR, ne da bi dovolj dokumentirala razloge za ta plačila (glej okvir 15).

Okvir 15

Dokumentiranost plačil Moldaviji

V sporazume o financiranju s proračunsko podporo je vključena pravica Komisije, da začasno ustavi izvajanje sporazuma o financiranju, če partnerska država prekrši obveznost, povezano s spoštovanjem človekovih pravic, demokratičnih načel ali pravne države, in v hudih primerih korupcije (člen 236(4) finančne uredbe, ki se uporablja za splošni proračun Unije, julij 2018).

Komisija se je zaradi pomislekov o stanju demokracije v Moldaviji julija in oktobra 2017 odločila odložiti plačilo več spremenljivih tranš ter navedla, da se bodo pri določitvi časa izvedbe plačil upoštevali spoštovanje učinkovitih demokratičnih mehanizmov, pravne države in človekovih pravic v državi. Glavni razlog za to odločitev je bilo bližnje sprejetje nove volilne zakonodaje v Moldaviji, ki ni bila skladna s priporočili Beneške komisije, tj. svetovalnega organa Sveta Evrope na področju ustavnega prava.

Kljub temu je bilo 11. decembra 2017 plačilo odobreno. To ni bilo podprto z oceno, s katero bi se dokazalo izboljšanje demokratičnih mehanizmov in človekovih pravic v Moldaviji, kar je bil glavni razlog za odlog plačila.

Zaključki in priporočila

54

Sodišče je preučilo, ali je Komisija pri izplačevanju proračunske podpore v obliki spremenljivih tranš uporabila ustrezne in zanesljive podatke o smotrnosti. Zaključilo je, da je bila tretjina pregledanih kazalnikov smotrnosti zaradi svoje zasnove manj ustrezna in da ne omogoča objektivnega merjenja rezultatov, zato so ti prav tako manj ustrezni. Poleg tega ocena Komisije, ali so bili kazalniki za spremenljive tranše izpolnjeni, ni bila vedno zanesljiva, zato so bila nekatera plačila nezadostno utemeljena.

55

Sodišče je ugotovilo, da so bili kazalniki smotrnosti za spremenljive tranše dobro usklajeni s strategijami sektorskega razvoja partnerskih držav, vendar so bili večinoma osredotočeni na kratkoročne ukrepe namesto na dolgoročnejše rezultate, vključno z napredkom pri doseganju ciljev trajnostnega razvoja. Le 13 % od 248 pregledanih kazalnikov je merilo izide ali učinke v podpiranih sektorjih (glej odstavke 22 do 25). S kazalniki izidov bi Komisija bolje merila dolgoročnejše rezultate v podpiranih sektorjih, vključno z napredkom pri doseganju ciljev trajnostnega razvoja.

Priporočilo 1 – Povečanje uporabe kazalnikov izidov v spremenljivih tranšah

Komisija naj poveča delež spremenljivih tranš, ki so plačane na podlagi doseganja kazalnikov izidov.

Časovni okvir: do konca leta 2021.

56

Več kot tretjina kazalnikov je bila nejasno opredeljena, izhodišča pa so bila napačna ali jih sploh ni bilo. Glede na to si je bilo mogoče različno razlagati, ali so bili cilji doseženi, zaradi česar je bila analiza zahtevkov za izplačila bolj zapletena in manj objektivna (glej odstavke 26 do 32).

Priporočilo 2 – Izboljšanje formulacije kazalnikov smotrnosti

Komisija naj izboljša ureditve kontrole kakovosti, da bi zagotovila, da se s kazalniki smotrnosti za spremenljive tranše objektivno merijo rezultati, ki jih dosežejo partnerske države. Posebno pozornost je treba nameniti:

  1. uporabi kazalnikov smotrnosti, ki so specifični in ne omogočajo različnih razlag;
  2. uporabi izhodiščnih vrednosti in ciljev.

Časovni okvir: do konca leta 2021.

57

Pomemben cilj spremenljivih tranš proračunske podpore je spodbujanje partnerskih držav k napredku pri načrtih reform. Kazalniki za večino spremenljivih tranš, vključenih v pregled, so imeli cilje, ki so bili ravno prav ambiciozni in hkrati dosegljivi. Sodišče meni, da so imeli predvideni spodbujevalni učinek. Redke izjeme so bile povezane s kazalniki z zlahka dosegljivimi cilji, pogosto zaradi uporabe napačnih izhodišč, ali cilji, doseženimi z delom drugih donatorjev ali zunanjih strokovnjakov, ki jih je plačala EU (glej odstavka 33 in 34).

Priporočilo 3 – Varovanje spodbujevalnega učinka spremenljivih tranš

Komisija naj:

  1. pred podpisom pogodbe posodobi izhodiščne informacije ali med izvajanjem pogodbe popravi izhodiščne vrednosti, če je to potrebno, tako da spremeni pogodbo o proračunski podpori;
  2. se izogiba položajem, v katerih partnerska država cilje doseže izključno zaradi tehnične pomoči, ki jo financira EU.

Časovni okvir: do konca leta 2021.

58

Za posamezno spremenljivo tranšo je bilo pogosto uporabljenih preveč kazalnikov, več kot priporočajo smernice Komisije, zaradi česar se je proces izplačila dodatno zapletel (glej odstavek 35).

Priporočilo 4 – Poenostavitev procesa izplačila spremenljivih tranš

Komisija naj opusti uporabo podkazalnikov, da bi dejansko število kazalnikov omejila na maksimalno število, določeno v smernicah.

Časovni okvir: do konca leta 2021.

59

V zahtevkih za izplačilo spremenljivih tranš so navedeni podatki o smotrnosti, ki kažejo, v kolikšni meri so bili doseženi dogovorjeni pogoji in kazalniki smotrnosti. Zahtevke pripravijo partnerske države, zato je zanesljivost podatkov o smotrnosti, na katerih temeljijo, odvisna od zmogljivosti teh držav, da jih zberejo. Sodišče je ugotovilo, da je Komisija zmogljivost partnerskih držav na splošno preverjala tako, da je preučila glavne elemente njihovih sistemov spremljanja in vrednotenja, kot je določeno v smernicah za proračunsko podporo. Samo za 5 od 24 izbranih pogodb pa je pripravila zaključke o tem, kako zanesljivi so podatki o smotrnosti, ki so potrebni za izračun kazalnikov za spremenljive tranše (glej odstavke 36 do 41). Doseganje zaključkov o zanesljivosti podatkov je pomembno za izbor kazalnikov, spremljanje in analizo izplačil.

Priporočilo 5 – Izboljšanje ocenjevanja zmogljivosti držav, da zagotovijo podatke o smotrnosti za uporabo v spremenljivih tranšah

Pri pripravi dejavnosti proračunske podpore naj Komisija oceni zanesljivost podatkov o smotrnosti, ki se bodo uporabili kot podlaga za izplačilo spremenljive tranše. V oceni naj doseže izrecen zaključek o tem, ali so sistemi, ki se uporabljajo za zbiranje teh podatkov, dovolj zanesljivi. Zaključek lahko temelji na obstoječih ocenah, ki so jih pripravili drugi priznani organi.

Časovni okvir: do konca leta 2021.

60

Sodišče je ugotovilo, da so delegacije EU pri analiziranju zahtevkov za izplačilo izvajale različne postopke preverjanja. V nekaterih primerih je osebje delegacij EU podatke, ki so jih predložile partnerske države, preverjalo z obiski na terenu, v drugih pa se je v celoti oprlo na te podatke ali na zunanje preglede, ki so jih v imenu Komisije izvedli strokovnjaki, pri čemer ni izvedlo dodatnega preverjanja. To ne zadošča kot potrebno zagotovilo, ki bi upravičilo plačila spremenljivih tranš (glej odstavke 42 do 46).

Priporočilo 6 – Izboljšanje preverjanja podatkov o smotrnosti za uporabo pri izplačilih spremenljivih tranš

Komisija naj:

  1. pregleda dokaze, na katerih temeljijo podatki o smotrnosti, ki jih v zahtevkih za izplačilo predložijo partnerske države, razen če je že izrecno zaključila, da so podatki zanesljivi;
  2. pri uporabi zunanjih pregledov v mandatu zahteva preverjanje zanesljivosti ključnih podatkov o smotrnosti, ki jih predložijo partnerske države. Pred izplačilom spremenljive tranše naj preveri, ali so strokovnjaki to zahtevo izpolnili.

Časovni okvir: do konca leta 2021.

61

Sodišče je pri ponovni izvedbi ocen glede doseganja kazalnikov, ki jih je pripravila Komisija, in ponovnem izračunu plačil spremenljivih tranš ugotovilo neskladja z zneski, ki jih je plačala Komisija. Sodišče na podlagi informacij o smotrnosti, ki so na voljo, ocenjuje, da je od skupno 234 milijonov EUR pregledanih plačil spremenljivih tranš ugotovilo neskladja v višini 16,7 milijona EUR, od česar je bilo 13,3 milijona EUR plačil nezadostno utemeljenih ali niso bila v skladu s pogodbenimi določbami, znesek v višini 3,4 milijona EUR pa je bil izplačan, ne da bi bil dosežen napredek. Poleg tega je bilo 26,3 milijona EUR za tri spremenljive tranše plačanih Moldaviji, ne da bi bili razlogi v podporo tem plačilom dovolj dokumentirani (glej odstavke 47 do 53).

To poročilo je sprejel senat III, ki ga vodi članica Evropskega Računskega sodišča Bettina JAKOBSEN, v Luxembourgu na zasedanju 12. novembra 2019.

Za Evropsko računsko sodišče

Klaus-Heiner Lehne
Predsednik

Priloge

Priloga I – Delež proračunske podpore v prevzetih obveznostih za dvostransko uradno razvojno pomoč

Države 2014 2015 2016 2017 Povprečje (2014–2017)
Avstrija 0,69 % 1,01 % 0,10 % 1,24 % 0,76 %
Belgija 2,50 % 1,85 % 1,41 % 0,15 % 1,48 %
Češka 1,52 % 0,00 % 0,00 % 0,44 % 0,49 %
Danska 3,83 % 0,00 % 0,73 % 0,91 % 1,36 %
Finska 3,75 % 3,89 % 0,00 % 2,98 % 2,65 %
Francija 2,86 % 1,86 % 6,11 % 9,30 % 5,03 %
Nemčija 1,29 % 4,55 % 2,12 % 3,42 % 2,84 %
Grčija 1,04 % 0,00 % 0,00 % 0,00 % 0,26 %
Madžarska Ni na voljo. 0,65 % 0,00 % 0,00 % 0,22 %
Irska 2,30 % 3,76 % 0,00 % 0,00 % 1,52 %
Italija 1,28 % 0,40 % 0,24 % 0,56 % 0,62 %
Luksemburg 3,21 % 0,81 % 2,93 % 1,98 % 2,23 %
Nizozemska 0,67 % 0,00 % 0,00 % 0,00 % 0,17 %
Poljska 0,00 % 0,00 % 0,00 % 0,00 % 0,00 %
Portugalska 0,55 % 0,71 % 0,52 % 0,58 % 0,59 %
Slovaška 0,00 % 0,00 % 0,00 % 0,00 % 0,00 %
Slovenija 0,00 % 0,00 % 0,00 % 0,00 % 0,00 %
Španija 1,33 % 1,29 % 0,17 % 0,30 % 0,77 %
Švedska 2,39 % 0,13 % 0,00 % 1,96 % 1,12 %
Združeno kraljestvo 2,09 % 1,21 % 0,18 % 0,01 % 0,87 %
Komisija EU 9,31 % 12,71 % 14,67 % 9,08 % 11,45 %
           
Povprečje EU 2,03 % 1,66 % 1,39 % 1,57 % 1,66 %
Povprečje EU brez institucij 1,65 % 1,11 % 0,73 % 1,19 % 1,17 %

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi https://stats.oecd.org/

Priloga II – Pogodbe, vključene v revizijo

Številka pogodbe Država Podpirani sektor
Pogodba 1 282613 Jordanija Izobraževanje
Pogodba 2 365198 Izobraževanje
Pogodba 3 377271 Energija
Pogodba 4 389306 Energija
Pogodba 5 357967 Upravljanje javnih financ
Pogodba 6 387662 Gruzija Kmetijstvo
Pogodba 7 344313 Poklicno izobraževanje
Pogodba 8 361908 Reforma politike javnih financ
Pogodba 9 363227 Bolivija Boj proti drogam
Pogodba 10 368977 Voda
Pogodba 11 337591 Kmetijstvo
Pogodba 12 377182 Kmetijstvo
Pogodba 13 383001 Etiopija Zdravstvo
Pogodba 14 367551 Promet
Pogodba 15 348701 Moldavija Akcijski načrt za liberalizacijo vizumskega režima
Pogodba 16 353323 Reforma politike javnih financ
Pogodba 17 371907 Kmetijstvo
Pogodba 18 376376 Ruanda Kmetijstvo
Pogodba 19 375269 Energija
Pogodba 20 364033 Okolje
Pogodba 21 357701 Vietnam Zdravstvo
Pogodba 22 337112 Pakistan Kmetijstvo
Pogodba 23 289807 Izobraževanje
Pogodba 24 356359 Izobraževanje

Priloga III – Izplačila spremenljivih tranš v letu 2017 za pogodbe o izvedbi sektorskih reform

Države Skupni znesek spremenljivih tranš v letu 2017
(v EUR)		 V % Sektorji, vključeni v revizijo Revidirani zneski
(v EUR)
Maroko 120 984 995 18,75 %
Jordanija 69 506 667 10,77 % Izobraževanje, energija, reforma javne uprave 45 750 000
Gruzija 37 900 000 5,87 % Kmetijstvo, zaposlovanje, javne finance 19 400 000
Bolivija 32 800 000 5,08 % Kmetijstvo, boj proti drogam, voda in komunalna ureditev 32 800 000
Etiopija 29 520 000 4,57 % Zdravstvo, promet 29 520 000
Moldavija 29 345 111 4,55 % Kmetijstvo, pravosodje, javne finance 26 345 111
Ruanda 27 667 500 4,29 % Kmetijstvo, energija, okolje 27 667 500
Vietnam 27 000 000 4,18 % Zdravstvo 27 000 000
Pakistan 25 665 625 3,98 % Kmetijstvo, izobraževanje 25 665 625
Tunizija 25 000 000 3,87 %
Albanija 20 775 000 3,22 %
Niger 17 850 000 2,77 %
Bangladeš 16 500 000 2,56 %
Kolumbija 15 000 000 2,32 %
Bocvana 14 510 000 2,25 %
Honduras 12 030 000 1,86 %
Južna Afrika 10 466 458 1,62 %
Senegal 10 450 000 1,62 %
Burkina Faso 9 700 000 1,50 %
Kirgizistan 9 500 000 1,47 %
Alžirija 9 000 000 1,39 %
Benin 8 000 000 1,24 %
Indonezija 7 500 000 1,16 %
Ukrajina 7 500 000 1,16 %
Kambodža 7 200 000 1,12 %
Armenija 7 000 000 1,08 %
Gana 6 200 000 0,96 %
Nepal 6 000 000 0,93 %
Peru 5 880 000 0,91 %
Grenlandija 4 634 634 0,72 %
Laos 4 000 000 0,62 %
Gvajana 3 800 000 0,59 %
Dominikanska republika 2 687 500 0,42 %
Samoa 2 360 238 0,37 %
Falklandski otoki 1 000 000 0,15 %
Tonga 375 000 0,06 %
SKUPAJ 645 308 728 100 %

Vir: Evropsko računsko sodišče (države v krepkem tisku so bile izbrane za revizijo)

Priloga IV – Povzetek ocene

BOLIVIJA ETIOPIJA PAKISTAN RUANDA VIET­NAM
Po­godba 9 Po­godba 10 Po­godba 11 Po­godba 12 Po­godba 13 Po­godba 14 Po­godba 22 Po­godba 23 Po­godba 24 Po­godba 18 Po­godba 19 Po­godba 20 Po­godba 21
Celovita ocena zmogljivosti? ne ne ne de­loma ne de­loma ne ne ne de­loma de­loma ne de­loma
Število kazalnikov (za letno tranšo za leto 2017) 8 10 8 6 6 10 6 8 8 8 7 4 8
Število kazalnikov iz prejšnjih let, plačanih leta 2017 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 4 0 0
Neodvisni cilji 24 10 12 12 6 10 6 8 15 8 11 4 12
Nespecifični kazalniki 1 1 2 2 1 1 1 1 2 0 0 0 0
Brez izhodišča (Sodišče: izhodišče je potrebno) 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Napačno izhodišče 1 0 0 0 1 10 0 0 1 0 1 2 0
Premalo ambiciozen cilj 1 1 0 0 0 1 0 0 2 0 0 1 0
So delegacije EU izpolnjevanje pogojev ocenile z obiski na terenu? ne ne da da ne da ne ne ne da ne da ne
So izpolnjevanje pogojev ocenili zunanji strokovnjaki? ne ne ne ne ne ne da da da da ne ne da
Aritmetične napake pri izplačilih? ne ne ne ne ne ne ne ne ne ne ne ne ne
Pravilna uporaba metodologije za izračun plačila? da da da da ne da da ne ne da da da da
Neskladja z oceno Sodišča o izpolnjevanju ciljev/podciljev. 2.2 in 3.3 3.1 in 5 ne ne ne 7 ne 5, 6 in 8 4, 6.2, in 6.3 ne 5 2 in 4 ne
Neskladja z oceno Sodišča o znesku za plačilo. Učinek le na na­daljnja izpla­čila. Brez učinka na izved­bo plačil. Smo­trnost >80 % ne ne ne 2 mili­jona EUR ne 1,50 mili­jona EUR 3,47 mili­jona EUR ne 1,2 mili­jona EUR 0,57 mili­jona EUR ne
GRUZIJA JORDANIJA MOLDAVIJA
Po­godba 6 Po­godba 7 Po­godba 8 Po­godba 1 Po­godba 2 Po­godbi 3/4 Po­godba 5 Po­godba 15 Po­godba 16 Po­godba 17
Celovita ocena zmogljivosti? ne da da ne ne da deloma da da deloma
Število kazalnikov (za letno tranšo za leto 2017) 11 15 14 0 5 9 10 34 12 28
Število kazalnikov iz prejšnjih let, plačanih leta 2017 0 3 0 2 0 0 0 3 0 0
Neodvisni cilji 12 34 21 2 6 10 20 95 22 39
Nespecifičen kazalnik 0 7 3 2 0 1 5 35 4 4
Brez izhodišča (Sodišče: izhodišče je potrebno) 1 5 3 0 0 0 0 0 0 6
Napačno izhodišče 1 0 0 1 1 0 1 0 0 0
Premalo ambiciozni cilji 0 0 1 0 0 0 0 0 3 0
So delegacije EU doseganje pogojev ocenile z obiski na terenu? da da da da da ne da da da da
So izpolnjevanje pogojev ocenili zunanji strokovnjaki? da da da da da da da da da da
Aritmetične napake pri izplačilih? ne ne ne da ne ne ne da ne ne
Pravilna uporaba metodologije za izračun plačila? da da da da ne da ne ne da da
Neskladja z oceno Sodišča o izpolnjevanju ciljev/podciljev. kaz. 1.2 in 1.7 ne ne kaz. 5 ne ne ne da (vsi kazal­niki) ne ne
Neskladja z oceno Sodišča o znesku za plačilo. 1 milijon EUR ne ne 6 mili­jonov EUR ne ne ne 5,1 mili­jona EUR 6,4 mili­jona EUR 14,8 mili­jona EUR

Odgovori Komisije

Povzetek

I

Proračunska podpora se šteje za sveženj, ki vključuje finančni transfer, dialog o politikah, krepitev zmogljivosti in spremljanje smotrnosti. Vsi ti elementi so pomembni za uspešnost instrumenta. Za fiksne tranše se uporablja napredek glede na splošne pogoje, ki izhajajo iz meril za upravičenost do proračunske podpore, medtem ko bo znesek spremenljivih tranš sorazmeren s smotrnostjo glede na nekatere specifične kazalnike.

II

Smernice za proračunsko podporo opredeljujejo merila, ki jih je treba uporabiti pri opredelitvi kazalnikov za spremenljive tranše in postopku njihovega preverjanja. Prednost imajo dobro opredeljeni kazalniki politik partnerskih držav in okviri za spremljanje smotrnosti.

III

Ker so kazalniki za spremenljive tranše zasnovani za merjenje na letni osnovi, so cilji, ki jih je treba izpolniti, v bistvu kratkoročni. Komisija mora opredeliti cilje, ki jih je mogoče razumno doseči od enega leta do drugega. To ne preprečuje poskusov večje podpore uporabi kazalnikov izidov, zlasti v sektorjih, ki so imeli koristi od dolgoročne pomoči EU, vendar je treba zagotoviti kombinacijo različnih vrst kazalnikov.

Podatkovna zbirka Komisije, ki zajema vse kazalnike smotrnosti, uporabljene v pogodbah o proračunski podpori za obdobje 2014–2018, kaže na uravnoteženo kombinacijo različnih vrst kazalnikov: uporabljeni so vložki, proces, izložki in izidi/dolgoročnejši rezultati. Revidirani vzorec je vseboval več programov, odobrenih pred letom 2014, ki so bili zato manj osredotočeni na dolgoročnejše rezultate.

IV

Smernice za proračunsko podporo priporočajo uporabo treh do desetih kazalnikov. Komisija bo okrepila sporočilo, da lahko veliko število kazalnikov povzroči izgubo osredotočenosti politike in bolj zapleteno oceno zahtevka za izplačilo. Vendar bi bilo v izjemnih primerih mogoče sprejeti več kot deset kazalnikov, če so utemeljeni z okvirom politike in preferencami partnerske države.

V

Komisija meni, da je zanesljivost statističnih sistemov partnerskih držav analizirana pri oceni skladnosti z merili za upravičenost javne politike do proračunske podpore in bi morala biti tudi del okvira za obvladovanje tveganja. V nedavno revidirani predlogi iz obvestila o izplačilu je treba ob vsaki zahtevi za izplačilo poročati o najnovejših informacijah o analitični zmogljivosti in kakovosti podatkov države.

VI

Komisija meni, da je bil pri plačilu Moldaviji upoštevan pozitiven razvoj dogodkov na področju uspešnih demokratičnih mehanizmov, pravne države in človekovih pravic v Moldaviji v času plačila, vendar bi bilo lahko to bolje dokumentirano.

VII

Prva alinea: Komisija sprejema priporočilo.

Druga alinea: Komisija sprejema priporočilo.

Tretja alinea: Komisija sprejema priporočilo.

Četrta alinea: Komisija sprejema priporočilo.

Peta alinea: Komisija sprejema priporočilo.

Šesta alinea: Komisija sprejema priporočilo.

Uvod

01

Glej odgovor na povzetek – odstavek I.

02

Proračunska podpora poleg spodbujanja rezultatov z uporabo sistemov držav in usklajevanjem s politikami držav, prav tako spodbuja nacionalno odgovornost.

Opažanja

19

Komisija potrjuje, da so izplačila proračunske podpore naknadna za nagrajevanje dobre smotrnosti. Kot je pravilno poudarilo Evropsko računsko sodišče, so v okviru tega splošni pogoji, tj. napredek pri izvajanju ustrezne javne politike, reforma upravljanja javnih financ, preglednost in makroekonomska stabilnost, vsi pomembni pri ocenjevanju rezultatov.

21

Zasnova spremenljivih tranš mora ustrezati razmeram v državi in politiki. Kazalnike bi bilo treba izbrati glede na njihov pomen v tem okviru. Prednost bi bilo treba dati kazalnikom izidov, kadar je to primerno, in na splošno bi si bilo treba prizadevati za kombinacijo različnih vrst kazalnikov, vključno s kazalniki vložkov.

Pri opredelitvi kazalnikov bi bilo treba upoštevati letno pogostost izplačil proračunske podpore in zmožnost partnerskih držav, da nadzorujejo izide in učinek.

22

Notranja ocena Komisije celotnega sklopa kazalnikov, ki se uporabljajo za spremenljive tranše (skupno 3 642 kazalnikov) za obdobje od leta 2014 do leta 2018 kaže, da je od vseh kazalnikov 33,7 % kazalnikov izidov, 26,8 % kazalnikov izložkov, 35,4 % kazalnikov procesa, preostali majhen delež (4,1 %) pa sestavljajo kazalniki vložkov in učinka.

Revidirani vzorec je vseboval več programov, odobrenih pred letom 2014, ki so bili zato manj osredotočeni na dolgoročnejše rezultate. Trenutno je praksa bolj uravnotežena uporaba različnih kazalnikov.

23

Izbira kazalnikov je povezana tudi z zrelostjo javnega reda in številnimi vprašanji, povezanimi z razmerami (težave pri pripisovanju, sektorsko upravljanje, delitev dela med razvojnimi partnerji itd.).

Opozoriti je treba, da se v skladu s klasifikacijo Svetovne banke Jordanija od leta 2017 ne šteje več za državo z višjim srednjim dohodkom, ampak za državo z nižjim srednjim dohodkom.

24

Komisija meni, da imajo lahko vhodni kazalniki v nekaterih primerih koristno vlogo in so uporabni v začetnih fazah reforme, da pomagajo pri vzpostavitvi pogojev za poznejše dolgoročnejše rezultate. V programih proračunske podpore od leta 2014 je delež kazalnikov vložkov v spremenljivih tranšah le 4 % (glej odgovor na odstavek 22).

25

Za oceno napredka na področju zmogljivosti in dobrega sektorskega upravljanja so pomembni kazalniki procesa. Poleg tega se pri ocenjevanju napredka pri splošnem izvajanju javne politike upoštevajo kvalitativni vidiki, ko se obravnava celoten program proračunske podpore. Obravnavati jih je mogoče tudi z dialogom in krepitvijo zmogljivosti, zato je pomembno, da se učinek proračunske podpore ne omeji le na kazalnike za spremenljive tranše.

Okvir 2 – Primeri kazalnikov procesov brez kvalitativnih specifikacij

V zvezi z Moldavijo (pogodba 15: Akcijski načrt za liberalizacijo vizumskega režima)

Akcijski načrt za liberalizacijo vizumskega režima so evropske institucije in države članice zelo skrbno preučile, pri čemer je vzpostavljen zelo močan sistem zunanjega spremljanja (EU). Čeprav v predvideni politiki ni nobenega sklicevanja na regulativni okvir, ki bo sprejet, je kakovost okvira jasno opredeljena v povezanem pravnem redu Skupnosti, torej je okvir (merila za liberalizacijo vizumskega režima) opredeljen v drugih dokumentih. Opozoriti je treba, da je bilo Parlamentu in Svetu predloženih pet poročil o akcijskem načrtu za liberalizacijo vizumskega režima, ki kažejo zadovoljiv napredek.

V zvezi z Jordanijo (pogodba 4: Energetska podpora)

Namen tega cilja je bil zagotoviti, da se vzpostavi delujoča struktura političnega dialoga (kar pomeni, da se redno sestaja in ni le upravno ustanovljena). Da bi zagotovila odgovornost vlade, je Komisija dovolila partnerski državi, da se odloči o natančni strukturi, sestavi in pogostosti sestankov.

27

Komisija poudarja, da ugotovitev Evropskega računskega sodišča v zvezi z nezadostno specifičnimi kazalniki izhaja iz različnih temeljnih razlogov, kot kažejo primeri iz odstavka 28 in okvira 3. V večini primerov ti niso privedli do različnih zaključkov o oceni kazalnika s strani Evropskega računskega sodišča in Komisije.

Okvir 3 – Primeri nespecifičnih kazalnikov/ciljev

V zvezi z Jordanijo (pogodba 1):

Zunanji strokovnjak, ki je analiziral doseženi cilj, ni v celoti razvil lastnih meril in se je zanašal na merila, ki so že bila podrobno opredeljena v tehničnih in upravnih določbah sporazuma o financiranju, da bi ugotovil, ali je šolska oprema ustrezna, kot je na primer dejstvo, da bodo šole zgrajene in opremljene v skladu s smernicami Jordanije iz leta 2018 ter opremljene s sončnimi paneli za grelnike vode ter drugimi sistemi za proizvodnjo energije iz obnovljivih virov in energijsko učinkovitost. V tehničnih in upravnih določbah je bilo določeno tudi, da bodo novoimenovani učitelji opravili vsaj tečaj za usposabljanje učiteljev.

Poleg tega je bilo treba „ustrezno“ naravo sredstev/učnega okolja in človeških virov v teh šolah ohraniti prožno, da se je lahko prilagajala zelo spremenljivim kriznim razmeram s sto tisoči novih begunskih učencev, ki jih je bilo treba vključiti v šolo. Nazadnje, „ustrezna“ narava je bila podrobno obravnavana tudi v rednem političnem dialogu med delegacijo EU in ministrstvom za izobraževanje.

V zvezi z Gruzijo (pogodba 8):

Specifični cilj kazalnika je bil povečati ozaveščenost zainteresiranih strani glede fiskalnih pravil in fiskalnega upravljanja. Načini razlaganja so bili zapisniki in razgovori z zainteresiranimi stranmi. Kazalnik je namenjen spodbujanju kulture preglednosti in odgovornosti do državljanov. Ocena je bila podrobna in preučeni so bili zapisniki in razgovori z zainteresiranimi stranmi.

Okvir 4 – Merjenje kakovosti izobraževanja – primer dobre prakse

Ta praksa merjenja kazalnikov, povezanih s kakovostjo izobraževanja, je bistvenega pomena, model, ki se je začel v tem programu proračunske podpore, pa so nato posnemali drugi donatorji v Jordaniji. Še naprej je bistvenega pomena za vso nadaljnjo podporo jordanskemu izobraževalnemu sistemu, ki jo je od takrat zagotovila EU.

Ta kazalnik je zdaj del strateškega načrta za izobraževanje za obdobje 2018–2022, ustrezna enota ministrstva za izobraževanje pa je imela usposabljanje o metodologiji za obsežnejše ocenjevanje po vsej državi.

Pomembno je poudariti, da bi moralo postati zbiranje podatkov za kazalnik del rednega zbiranja podatkov v državi, s čimer bi se izognili enkratnim, dragim in dolgotrajnim metodam, ki se izvajajo samo za program proračunske podpore.

30

Komisija se strinja, da je treba za kazalnike, za katere so relevantna, opredeliti izhodišča in jih po potrebi posodabljati.

31

Glej odgovor Komisije na odstavek 30.

32

Komisija se strinja, da je treba izhodišča posodobiti z ustreznimi podatki, kadar je to izvedljivo, pri tem pa upoštevati transakcijske stroške, povezane s spremembo pogodb o proračunski podpori.

Okvir 6 – Primeri kazalnikov brez izhodišč ali z napačnimi izhodišči

V zvezi z Gruzijo (pogodba 7):

Pogodba o zaposlovanju ter poklicnem izobraževanju in usposabljanju vključuje štiri kazalnike, ki se nanašajo na povečanje (npr. števila usposabljanj) skozi čas. Sporazum o financiranju se v dveh primerih nanaša na izhodišče z dne 31. decembra 2013, ki ob podpisu sporazuma o financiranju ni bilo na voljo.

V zvezi z navedenim specifičnim primerom niso bila v sporazumu o financiranju za kazalnike opredeljena nobena izhodišča. Zato je bilo treba za oceno kazalnika 2.2.1 (15-odstotno povečanje števila učiteljev, ki so se udeležili začetnega usposabljanja v skladu z novo politiko o razvoju učiteljev v poklicnem izobraževanju in usposabljanju) in kazalnika 2.2.2 (15 % učiteljev, ki so se udeležili vseživljenjskega usposabljanja) črpati iz dodatnih virov. Ker kazalniki niso imeli izhodišč, bi se lahko za plačilo štel zadosten samo naraščajoči trend. Zato so ocenjevalci in Komisija glede na naravo kazalnika pri oblikovanju smiselnega zaključka upoštevali razvoj dogodkov v sektorju.

V zvezi z Bolivijo (pogodba 9):

Treba je opozoriti, da so bili cilji za leto 2016 sicer manj ambiciozni v primerjavi z izhodiščem, vendar so bili cilji za leti 2017 in 2018 zahtevnejši, kar je zagotovilo predvidene rezultate.

34

Komisija poudarja, da je cilj EU pri krepitvi zmogljivosti na splošno prispevati k trajnostnemu povečanju zmogljivosti v partnerskih državah, tudi po zaključku programa proračunske podpore. Njihovo področje uporabe je širše in dopolnjujejo spodbudo, ki jo zagotavljajo kazalniki, ne pa jo nadomeščajo. Komisija meni, da je to veljalo za tri pogodbe, ki jih je navedlo Evropsko računsko sodišče.

Okvir 7 – Primera kazalnikov z lahko dosegljivimi cilji

Pomembno je poudariti, da se kazalnika 4 „Krepitev bolivijskega observatorija za droge“ in 7 „Institucionalni okvir za razvoj CONALTID“ (Consejo Nacional de lucha contra el tráfico ilícito de drogas) nanašata na okrepitev vloge CONALTID v zvezi z medinstitucionalnim usklajevanjem za izboljšanje učinkovitosti podprte strategije.

Glede na prejšnje pomanjkanje medinstitucionalnega usklajevanja je ta kazalnik uporaben približek za merjenje ravni zavezanosti vlade strategiji.

Čeprav se kazalnik (v pogodbi 9) lahko zdi skromen, je v danih okoliščinah zelo pomemben, saj spodbuja potrebno usklajevanje med različnimi ministrstvi, ki sodelujejo v boju proti trgovini s prepovedanimi drogami in z njo povezanimi kaznivimi dejanji. To je primer, v katerem je delegacija EU, ki pozna lokalne razmere, prepoznala, da je pomembno okrepiti usklajevalno funkcijo nove institucije (CONALTID). Ambicioznost kazalnika je zato treba oceniti glede na te specifične okoliščine. Enako velja za kazalnik 4, ki se šteje kot dokaz, da je CONALTID izvajal svojo usklajevalno vlogo in da je sistem spremljanja deloval trajnostno.

35

Število kazalnikov v okviru akcijskega načrta za liberalizacijo vizumskega režima v Moldaviji izhaja iz političnega dialoga in poznejšega sporazuma s partnersko državo. V tem specifičnem primeru je imela prednost vključitev vseh kazalnikov v predvideno politiko vlade. To so organi vzeli kot dodatno spodbudo za izvajanje celotnega akcijskega načrta.

Okvir 8 – Veliko število kazalnikov

Predvidena politika v Moldaviji vključuje sedem pogojev ali glavnih kazalnikov (kot je določeno v sporazumu o financiranju), ki ustrezajo sedmim področjem nacionalne strategije. Ob tem jo sestavlja še 28 podkazalnikov, ki so specifični in pomembni za dobro izvajanje strategije.

37

Komisija v fazi načrtovanja oceni informacije o zanesljivosti podatkov, da se odloči, kateri vir preverjanja je najprimernejši in kdaj je na voljo. Slabosti v statističnem sistemu podprtih sektorjev zahtevajo ukrepe za ublažitev, npr. pregled zunanjih strokovnjakov ali dopolnilno pomoč EU (ali drugih donatorjev) za izboljšanje statističnih zmogljivosti.

39

Glej odgovor Komisije na odstavek V.

41

Komisija meni, da lahko z združitvijo analize merila za upravičenost javne politike in okvira za obvladovanje tveganj pridobi zadostne informacije o kakovosti sistema partnerske države za spremljanje in ocenjevanje.

42

Uporabljajo se številni različni postopki preverjanja, da se zagotovi raven zagotovila, ki upravičuje poznejša plačila. Glej odstavek 43.

43

Komisija za oceno skladnosti pri vsakem izplačilu uporabi kombinacijo različnih vrst postopkov preverjanja. Delegacije in službe na sedežu za vsako izplačilo izvedejo dokumentacijski pregled vseh spremnih dokumentov. Po potrebi se lahko izvedejo tudi obiski na terenu. Prav tako se lahko uporabijo zunanji strokovnjaki, kadar je narava informacij zelo specializirana ali če je za oceno doseganja ciljev potrebna močna kvalitativna ocena.

44

Misije zunanjih strokovnjakov se uporabljajo kot dopolnilo. Njihova dodana vrednost izhaja iz njihove neodvisnosti in dodatnega strokovnega znanja, pri čemer ne bi smele nadomestiti neposrednega preverjanja in odločanja delegacije, temveč omogočiti navzkrižno preverjanje rezultatov.

45

Komisija se strinja z analizo Evropskega računskega sodišča, da bi morala biti kakovost podatkov iz partnerskih držav pomemben dejavnik pri uporabi strokovnjakov za preverjanje. Vendar je lahko uporaba zunanjih strokovnjakov upravičena tudi v primerih, ko ima država zanesljiv sistem spremljanja. EU v nekaterih primerih potrebuje visoko tehnično strokovno znanje, da bi preverila specifična merila, ki so pomembna za izračun kazalnikov.

46

Proračunska podpora kot instrument partnerstva in zaupanja deluje v več sektorjih, v katerih se razvojni partnerji zanašajo na redno poročanje partnerskih držav.

Komisija ugotavlja, da so v danih primerih spremni dokumenti, ki jih je predložil izvajalski partner, skupaj z oceno zunanjega strokovnjaka in zahtevanimi pojasnili organov zagotovili zadostne informacije za navzkrižno preverjanje in sprejetje sklepa o zanesljivosti podatkov.

Okvir 10 – Primeri pomanjkljivosti, odkritih v zvezi z delom zunanjih strokovnjakov

a) Vzorčenje za pogodbo 2 v Jordaniji je potekalo v tesnem sodelovanju z drugimi ustreznimi partnerji, vključno z Unescom. Merila za izbor vzorca so temeljila na elementih, med katerimi so bili:

  • javne šole v pristojnosti ministrstva za izobraževanje na mestnih območjih (vključno z najetimi šolami);
  • šole in učni prostori v begunskih taboriščih;
  • šole z dvoizmenskim in enoizmenskim poukom (velika gostota);
  • zastopanost primarnih in sekundarnih ciklov;
  • zastopanost v pilotnem vzorcu sistema EMIS (OpenEMIS, Unesco);
  • korelacija izbranih šol s koncentracijo sirskih beguncev v regiji/mestu.

Predlogi za vključitev šol so bili torej oblikovani v interesu zajetja številnih različnih meril in da bi zagotovili vključitev 8 direktoratov z visoko koncentracijo sirskih učencev. Ministrstvo za izobraževanje ni neposredno sodelovalo pri izbiri šol za vzorec, da bi se izognili morebitni pristranskosti v izbirnem postopku. Namesto tega je predloge po njihovi izbiri iz podatkovne zbirke šol (ne EMIS, ki takrat ni deloval) predlagala svetovalna ekipa skupaj z Unescom, ministrstvo za izobraževanje pa je seveda moralo odobriti vzorec, da se je omogočil dostop do šol.

b) Vseh 30 šol je bilo vključenih v podatkovno zbirko za misijo preverjanja na terenu, vendar je bilo v ustreznem poročilu o misiji omenjenih le 17 šol (na straneh 14 in 16/17), saj so bili v času misije primerljivi podatki sistema EMIS na voljo samo za teh 17 šol. Zunanji strokovnjaki so tako oblikovali svoje zaključke na podlagi takrat najboljšega razpoložljivega vzorca.

d) Svetovalci so preučili dejanske šolske registre in dejanski vpis na dan obiska, kar je bilo zabeleženo v ustrezne stolpce podatkovne zbirke. Komisija meni, da so v zelo spremenljivih kriznih razmerah, ko sta šolska populacija in prisotnost nihali, take razlike pričakovane.

47

Komisija se glede Pakistana strinja, da so za štiri kazalnike (kazalnika 5 in 6 pogodbe 23 ter kazalnika 4 in 6.3 pogodbe 24) dokazi za rezultate vsebovali slabosti in jih bo v prihodnosti odpravila.

Za kazalnik 8 pogodbe 23 (izobraževalni program province Sindh) Komisija meni, da so predloženi dokazi potrdili izpolnitev ciljev.

Za kazalnik 8 se je štelo, da je bil cilj dosežen na podlagi letnega delovnega načrta centra PEACe (provincialni center za ocenjevanje izobraževanja) s predlaganim proračunom za PEACe in SESLOAF (okvir za ocenjevanje rezultatov izobraževanja učencev v okviru izobraževalnega programa province Sindh) ter na podlagi 74-stranskega „Zaključnega poročila o izvajanju SESLOAF v okviru izobraževalnega programa province Sindh“, ki potrjuje, da je bil SESLOAF uveden za izboljšanje izobraževanja učencev.

Komisija se strinja, da bi bil lahko kazalnik jasneje oblikovan, kar je privedlo do različnih izračunov, vendar je to povzročilo le zelo majhne razlike v doseženih rezultatih. Ne glede na to, katera metoda se uporabi, so doseženi rezultati znatni v smislu povečanja sistema bonov, zaradi česar se šola veliko več otrok.

Pri kazalniku 4 se Komisija strinja, da obstajajo manjša odstopanja v razpoložljivih statističnih podatkih. Ta slabost je bila ugotovljena že pri opredelitvi in zasnovi projekta. Zato je Komisija za obravnavo tega vprašanja zagotovila tehnično pomoč za informacijski sistem za upravljanje izobraževanja. Komisija je torej sprejela ustrezne in učinkovite ukrepe za zmanjšanje tveganja zaradi pomanjkljivosti, ugotovljenih v statističnih podatkih.

Kar zadeva Gruzijo in sklicevanje na zakon o semenih, kazalnik 1.2 (pogodba 6), Komisija priznava rahlo zamudo dveh mesecev. Komisija je menila, da je bil dodatni čas uporabljen za izboljšanje kakovosti procesa (bolj participativen in vključujoč proces, v katerem sodelujejo vse zadevne zainteresirane strani) in kakovosti rezultatov (zakon o semenih je zdaj usklajen z mednarodnimi standardi in standardi EU ter določa trdne temelje za dobro urejen sektor). Poleg tega je Komisija upoštevala odločitev vlade, da bo pospešila dejavnosti za nadomestitev zamude pri sprejetju zakona in zagotovila njegovo hitro izvajanje (priprava sekundarne zakonodaje, še preden je bil zakon uradno sprejet, skrajšan časovni okvir za certificiranje pšenice, tj. že 6 mesecev po začetku veljavnosti zakona o semenih). Komisija je ob upoštevanju vsega tega sklenila, da bi bilo treba ta prizadevanja kljub kratki zamudi nagraditi.

Okvir 11 – Predloženi so bili napačni dokazi

V zvezi z dokazi, predloženimi za kazalnik 6.3 pogodbe na področju izobraževanja v provinci Khyber Pakhtunkhwa v Pakistanu (pogodba 24), razlage zahtevanih dokazov ne določa tehnična pomoč.

Sporazum o financiranju ne določa metode vzorčenja za merjenje stopnje prisotnosti. Komisija je tako uporabila rezultate že izmerjene stopnje prisotnosti, ki je bila višja od ciljne vrednosti, zato je štela, da je cilj dosežen.

50

Komisija meni, da je bil v treh od petih primerov (kazalnik 1.2 pogodbe 6, kazalnika 2.1 in 2.2 pogodbe 16) rok malo zamujen za en do tri mesece zaradi dodatnih ukrepov glede kakovosti, ki jih je sprejel izvajalski organ, da bi zagotovil visoko kakovostno smotrnost (tj. priprava zakona, ki je bil sprejet v skladu z najboljšimi praksami javne uprave po obširnem posvetovanju), in da to ni imelo nobenih posledic za naslednje faze reforme.

Kontraproduktivno bi bilo, da ne bi priznali prednosti dodatnih prizadevanj partnerske države s tem, da bi vztrajali pri strogem upoštevanju roka. Glede četrtega primera (kazalnik 5 pogodbe 1) glej odgovor na okvir 12.

Okvir 12 – Cilji so bili doseženi po izteku rokov ali sploh niso bili doseženi

V zvezi z Jordanijo (pogodba 1):

Leta 2015 je bila pogodba podaljšana do konca leta 2017, zlasti da bi vladi omogočili dokončanje gradnje šestih šol in izpolnitev kazalnika 2.2, kot omogočajo tehnične in upravne določbe sporazuma o financiranju, ki določa (člen 2.2), da se lahko upravičenec in Evropska komisija v primeru, da ostane del sredstev potem neporabljen, dogovorita za eno dodatno plačilo na podlagi ocene nedoseženih ciljev, ki se izvede po istih načelih kot za prejšnji dve spremenljivi tranši. To dodatno izplačilo, če je upravičeno, se izvede do zaključnega datuma faze operativnega izvajanja in se lahko doda izplačilu zadnje spremenljive tranše. Tako je bilo storjeno v tem primeru.

  • 1/ Prvotni dveletni rok je bil določen v političnih razmerah zagotavljanja krizne podpore v izrednih razmerah. Rok je bil glede na časovni okvir, ki je potreben za javna naročila gradenj v javnem sektorju, in prizadevanja, ki so potrebna za gradnjo in opremljanje šestih šol, zelo ambiciozen. To so priznali tudi jordanski organi, ki so proaktivno zaprosili za podaljšanje roka ob uvedbi tega kazalnika in tudi kasneje med izvajanjem. Komisija je pozorno spremljala izvajanje in sprejela potrebna podaljšanja sporazuma o financiranju, s čimer se je prilagodila razmeram.
  • 2/ Komisija je sprejela pomembne politične zaveze v podporo Jordaniji pri obvladovanju posledic sirske krize, in sicer z različnimi donatorskimi konferencami in političnimi izjavami na visoki ravni v celotnem obdobju veljavnosti te pogodbe. Kazalnik 5 je bil temu sporazumu o financiranju dodan kot del svežnja Komisije v okviru teh donatorskih zavez.
  • 3/ Izplačilo je bilo izvršeno samo za dosežene cilje. Z izjemo ene šole, ki je bila dokončana leta 2017, je ostalih pet šol od leta 2016 postopoma sprejemalo sirske učence, ob upoštevanju skupnega števila sirskih beguncev, ki so takrat že bili v Jordaniji, je bilo to zelo pohvalno prizadevanje, da begunskim otrokom zagotovijo dostop do šolanja.

V zvezi s Pakistanom (pogodba 23) je bil cilj kazalnika 6 v veliki meri izpolnjen, saj je bil razvit učni načrt za angleščino in pripravljeni osnutki učbenikov.

V zvezi z Gruzijo (pogodba 6):

Kar zadeva kazalnik 1.7, je bil cilj glede oblikovanja cilja in njegovega vira preverjanja, kar se nanaša na sprejetje državnega programa z odlokom, dosežen v skladu z določbami sporazuma o financiranju. Cilj državnega programa za sanacijo čajnih plantaž je bil med drugim povečati pridelavo čaja, vključno s pridelavo ekološkega čaja. Prav tako se je štelo, da je bila izbira čaja strateškega pomena zaradi njegovega velikega potenciala za ekološko pridelavo. Čeprav bi bilo mogoče kazalnik bolje oblikovati, bi zadržanje plačila odstopalo od določb sporazuma o financiranju in kršilo naše obveznosti do gruzijskih oblasti.

Okvir 13 – Cilji so bili določeni na podlagi napačnih izhodišč – dejanski napredek ni bil dosežen

V zvezi z Etiopijo (pogodba 14): Glede na znaten napredek pri zmanjšanju števila prekomerno natovorjenih tovornih vozil v zadnjih letih (kot je razvidno iz preglednice v nadaljevanju) je Komisija menila, da je plačilo upravičeno kljub ponovni oceni izhodišča za leto 2011/2012 med pregledom sektorja, ki je bil izveden blizu datuma izplačila. Dolgoročni cilji, načrtovani do leta 2020, so bili dejansko doseženi veliko prej, kot je bilo pričakovano.

V času sporazuma o financiranju je Komisija določila izhodišče na podlagi najboljših možnih razpoložljivih informacij in je morala izvršiti plačilo na podlagi tega, kar sta podpisali obe strani. Komisija vztraja, da so obstajali pravni argumenti za plačila na podlagi kazalnika.

Okvir 14 – Nezadostni dokazi

V zvezi z Jordanijo (pogodba 5):

Kazalnik 1.2 (v pogodbi 5 o podpori za upravljanje javnih financ v Jordaniji) je bil ocenjen s pregledom seznamov prisotnosti, ki so jih podpisali udeleženci tečajev usposabljanja, ponujenih zaposlenim v enotah notranjega nadzora. Poudariti je treba, da je ustanovitev enote notranjega nadzora eden od glavnih nedavnih dosežkov na področju upravljanja javnih financ, ki ga podpira sedanji program EU.

Kar zadeva kazalnik 3 v programu za razvoj skupnosti (pogodba 22, Pakistan), izračuni ocen stroškov po okrožjih za plačilo v obračunskem letu 2016/2017 niso bili niti eksplicitni niti izrecno povezani s strategijami za razvoj okrožij. To bo popravljeno in za obračunsko leto 2018/2019 bodo ocene stroškov po okrožjih za končno plačilo, načrtovano za leto 2020, povezane s strategijami za razvoj okrožij.

53

Glej odgovor Komisije na okvir 15.

Okvir 15 – Čas izvedbe plačil Moldaviji

Komisija vztraja, da je bilo plačilo upravičeno, vendar bi bil lahko pozitiven razvoj dogodkov na področju uspešnih demokratičnih mehanizmov, pravne države in človekovih pravic v Moldaviji v času plačila bolje dokumentiran.

Zaključki in priporočila

54

Smernice za proračunsko podporo opredeljujejo merila, ki jih je treba uporabiti pri opredelitvi kazalnikov za spremenljive tranše in postopku njihovega preverjanja. Prednost imajo dobro opredeljeni kazalniki politik partnerskih držav in okviri za spremljanje smotrnosti.

55

Podatkovna zbirka Komisije, ki zajema vse kazalnike smotrnosti, uporabljene v pogodbah o proračunski podpori za obdobje 2014–2018, kaže na uravnoteženo kombinacijo različnih vrst kazalnikov: uporabljeni so vložki, proces, izložki in izidi/dolgoročnejši rezultati. Revidirani vzorec je vseboval več programov, odobrenih pred letom 2014, ki so bili zato manj osredotočeni na dolgoročnejše rezultate. Trenutno je praksa bolj uravnotežena uporaba različnih vrst kazalnikov.

Priporočilo 1 – Povečanje uporabe kazalnikov izidov v spremenljivih tranšah

Komisija sprejema priporočilo.

Komisija se strinja s priporočilom, da se po potrebi uporabi več kazalnikov izidov. Vendar pa kazalniki izidov v nekaterih primerih niso združljivi z letnim razporedom izplačil, nastajajo pa tudi težave pri pripisovanju, tj. doseganje ciljev je zunaj nadzora vlade.

Priporočilo 2 – Izboljšanje formulacije kazalnikov smotrnosti

Komisija sprejema priporočilo.

Priporočilo 3 – Varovanje spodbujevalnega učinka spremenljivih tranš

Komisija sprejema priporočilo.

V zvezi s točko (b) je cilj pogodb EU o krepitvi zmogljivosti na splošno prispevati k trajnostnemu povečanju zmogljivosti v partnerskih državah. Njihovo področje uporabe je širše in dopolnjujejo spodbudo, ki jo zagotavljajo kazalniki, ne pa jo nadomeščajo.

Priporočilo 4 – Poenostavitev procesa izplačila spremenljivih tranš

Komisija sprejema priporočilo.

59

Komisija meni, da je zanesljivost statističnih sistemov partnerskih držav analizirana pri oceni skladnosti z merili za upravičenost javne politike do proračunske podpore in bi morala biti tudi del okvira za obvladovanje tveganja. V nedavno revidirani predlogi iz obvestila o izplačilu je treba ob vsaki zahtevi za izplačilo poročati o najnovejših informacijah o analitični zmogljivosti in kakovosti podatkov države.

Priporočilo 5 – Izboljšanje ocenjevanja zmogljivosti držav, da zagotovijo podatke o smotrnosti za uporabo v spremenljivih tranšah

Komisija sprejema priporočilo.

60

Komisija za vsak zahtevek za izplačilo uporabi kombinacijo postopkov preverjanja: dokumentacijski pregled vseh podpornih dokazov s strani zaposlenih na delegaciji in na sedežu, dodatne izmenjave informacij z organi ter izvajanje misij na terenu, če je to ustrezno, in zaposlovanje zunanjih strokovnjakov, če je potrebno specializirano strokovno znanje.

Priporočilo 6 – Izboljšanje preverjanja podatkov o smotrnosti za uporabo pri izplačilih spremenljivih tranš

Komisija sprejema priporočilo.

Komisija se strinja s točko (a), da pregleda dokaze, na katerih temeljijo podatki o smotrnosti, razen če so bili ti podatki že izrecno razglašeni za zanesljive.

Komisija sprejema tudi priporočilo (b).

61

Kot je pojasnjeno v odgovoru na okvir 12, Komisija meni, da znesek v višini 6 milijonov EUR za Jordanijo ne bi smel biti vključen v skupni znesek odstopanja, saj je bilo to plačilo izvršeno po izpolnitvi cilja in v obdobju, ki je bilo odobreno s podaljšanjem sporazuma o financiranju.

Za Pakistan, Gruzijo in Moldavijo glej odgovora na okvir 15 in odstavek 47.

Revizijska ekipa

V posebnih poročilih Evropskega računskega sodišča so predstavljeni rezultati njegovih revizij politik in programov EU ali tem v zvezi z upravljanjem na posameznih področjih proračuna. Sodišče izbira in načrtuje revizijske naloge tako, da je njihov učinek kar največji, in pri tem upošteva tveganje za smotrnost ali skladnost, višino ustreznih prihodkov ali porabe, prihodnji razvoj ter politični in javni interes.

To revizijo smotrnosti je opravil revizijski senat III – zunanji ukrepi, varnost in pravica, ki ga vodi član Evropskega računskega sodišča Hannu Takkula, pri njej pa so sodelovali vodja njegovega kabineta Turo Hentilä, atašejka v njegovem kabinetu Helka Nykänen, vodilni upravni uslužbenec Alejandro Ballester Gallardo, vodja naloge Piotr Zych ter revizorji Eva Coria Paramas, Roberto Ruiz Ruiz, Erika Söveges in Nita Tennilä. Jezikovno pomoč je zagotovil Richard Moore.

Od leve proti desni: Turo Hentilä, Helka Nykänen, Hannu Takkula, Alejandro Ballester Gallardo, Nita Tennilä, Piotr Zych, Erika Söveges, Roberto Ruiz Ruiz.

Končne opombe

1 Člen 236(1) finančne uredbe, ki se uporablja za splošni proračun Unije, julij 2018.

2 Evropska komisija, Budget Support – Trends and results 2018, str. 61.

3 Z izjemo Maroka, o katerem namerava Sodišče leta 2000 objaviti posebno poročilo.

4 Smernice za proračunsko podporo 2017, str. 138.

5 V vzorcu Sodišča je 163 kazalnikov s cilji, za katere izhodišča niso potrebna, ker ne merijo razvoja spremenljivke (npr. sprejetje zakona ali število opravljenih sestankov). Ti kazalniki v tej oceni niso upoštevani.

6 Smernice za proračunsko podporo 2017, str. 139.

7 Ta številka ne vključuje kazalnikov za tranše iz predhodnih let.

8 Orodje Snapshot zagotavlja metode analiziranja za naslednja ključna področja, potrebna za ocenjevanje statističnih sistemov: (i) pravne, institucionalne in strateške okvire, ki podpirajo pripravo statistik ter spremljanje na nacionalni in sektorski ravni; (ii) ustreznost virov (količina in kakovost človeških virov, oprema, financiranje); (iii) determinante kakovosti podatkov (zavezanost kakovosti, strokovna neodvisnost, nepristranskost, objektivnost, metodologija in primerni postopki) ter (iv) odnose z uporabniki (ustreznost, dostopnost).

9 Pogodbe 1, 2, 3, 4 in 5.

10 Pogodbe 2, 5, 13, 14, 23 in 24.

11 Kazalnik 2 v pogodbi 20, kazalnik 1.2 v pogodbi 6, kazalnik 5 v pogodbi 1 ter kazalnika 2.1 in 2.2 v pogodbi 16.

12 Kazalniki 5, 6 in 8 v pogodbi 23, kazalnik 6.2 v pogodbi 24 ter kazalnik 1.7 v pogodbi 6.

13 Kazalnika 3 in 6 v pogodbi 22 ter kazalnika 1.2 in 3 v pogodbi 5.

Časovnica

Dogodek Datum
Sprejetje revizijskega memoranduma / začetek revizije 20. 11. 2018
Uradno posredovanje osnutka poročila Komisiji (ali drugemu revidirancu) 20. 9. 2019
Sprejetje končnega poročila po razčiščevalnem postopku 12. 11. 2019
Prejeti uradni odgovori Komisije (ali drugih revidirancev) v vseh jezikih 5. 12. 2019

Stik

EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE
12, rue Alcide De Gasperi
L-1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1
Vprašanja: eca.europa.eu/sl/Pages/ContactForm.aspx
Spletišče: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Veliko dodatnih informacij o Evropski uniji je na voljo na internetu.
Dostop je mogoč na strežniku Europa (http://europa.eu).

Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2019

PDF ISBN 978-92-847-4053-6 ISSN 1977-5784 doi:10.2865/408104 QJ-AB-19-023-SL-N
HTML ISBN 978-92-847-4037-6 ISSN 1977-5784 doi:10.2865/64410 QJ-AB-19-023-SL-Q

© Evropska unija, 2019

Reprodukcija je dovoljena z navedbo vira.
Za vsako uporabo ali reprodukcijo fotografij ali drugega gradiva, ki ni zaščiteno z avtorskimi pravicami Evropska unija, je treba pridobiti dovoljenje neposredno od imetnikov pravic.

Stik z EU

Osebno
Po vsej Evropski uniji je na stotine informacijskih točk Europe Direct. Naslov najbližje lahko najdete na spletni strani: https://europa.eu/european-union/contact_sl.

Po telefonu ali elektronski pošti
Europe Direct je služba, ki odgovarja na vaša vprašanja o Evropski uniji. Nanjo se lahko obrnete:

  • s klicem na brezplačno telefonsko številko: 00 800 6 7 8 9 10 11 (nekateri ponudniki lahko klic zaračunajo),
  • s klicem na navadno telefonsko številko: +32 22999696 ali
  • po elektronski pošti s spletne strani: https://europa.eu/european-union/contact_sl.

Iskanje informacij o EU

Na spletu
Informacije o Evropski uniji v vseh uradnih jezikih EU so na voljo na spletišču Europa: https://europa.eu/european-union/index_sl.

Publikacije EU
Brezplačne in plačljive publikacije EU lahko prenesete s http://op.europa.eu/sl/publications ali jih tam naročite. Za več izvodov brezplačnih publikacij se obrnite na Europe Direct ali najbližjo informacijsko točko (https://europa.eu/european-union/contact_sl).

Zakonodaja EU in drugi dokumenti
Do pravnih informacij EU, vključno z vso zakonodajo EU od leta 1952 v vseh uradnih jezikovnih različicah, lahko dostopate na spletišču EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.

Odprti podatki EU
Do podatkovnih zbirk EU lahko dostopate na portalu odprtih podatkov EU (http://data.europa.eu/euodp/sl). Podatke lahko brezplačno prenesete in uporabite tudi v komercialne namene.