Качество на данните в областта на бюджетната подкрепа — слабости в някои показатели и при проверката на плащанията на променливи траншове

Кpатко изложение

Бюджетната подкрепа е форма на помощ от ЕС, която включва прехвърляне на парични средства към националната хазна на държава партньор, ако тя спазва договорените условия за плащане. Със средно 1,69 млрд. евро годишни плащания ЕС е най-големият източник на бюджетна подкрепа. Плащанията за бюджетна подкрепа се извършват под формата на фиксирани или променливи траншове. Приблизително 44 % от плащанията за бюджетна подкрепа от ЕС се отпускат с променливи траншове. Този дял достига 90 % в някои съседни на ЕС държави. Сумите, изплатени с променливи траншове, зависят от постигнатите от държавите партньори резултати, които се измерват с предварително определени показатели за изпълнението.

Одиторите провериха дали Комисията е използвала подходящи и надеждни данни за изпълнението във връзка с изплащането на променливи траншове за бюджетна подкрепа. Сметната палата заключи, че значимостта на една трета от проверените показатели за изпълнението е отслабена поради начина на разработването им и те не дават възможност за обективно измерване на резултатите, което също подкопава тяхната значимост. Освен това оценката на Комисията на това дали показателите за променливи траншове са били изпълнени невинаги е била надеждна, което е довело до някои недостатъчно обосновани плащания.

Макар показателите за изпълнение, свързани с променливите траншове, да са приведени в съответствие със стратегиите за секторно развитие на държавите партньори, повечето от тях са били насочени по-скоро към краткосрочни действия, отколкото към дългосрочни резултати, включително по отношение на постигането на напредък във времето към целите за устойчиво развитие. Освен това над една трета от показателите са определени неясно или са с неточни или изобщо без базови стойности. Това позволява различни тълкувания относно това дали са постигнати целите, което усложнява или намалява обективността на анализа на заявленията за получаване на плащания.

Повечето проверени променливи траншове са постигнали желания ефект да стимулират държавите партньори да постигнат напредък в техните програми за реформи чрез определяне на достатъчно амбициозни цели. Малкото установени от одиторите изключения касаят показатели с леснопостижими цели или такива, които са постигнати чрез работа, извършена от други донори или от външни експерти, ангажирани от ЕС. Броят на показателите, използвани във всеки променлив транш, е прекалено висок за 6 от 24-те договора, което допълнително е усложнило процеса на отпускане на средства.

Заявленията за получаване на плащане по променливи траншове съдържат анализ на изпълнението на договорените условия и на показателите за изпълнение. Тези заявления се изготвят от държавите партньори, поради което надеждността на свързаните с тях данни за изпълнението зависи от капацитета на държавите да представят тези данни. Сметната палата установи, че само за 5 от 24-те избрани договора Комисията е направила изрични заключения относно надеждността на данните за изпълнението, необходими за изчисляване на показателите за променливи траншове. При анализа на заявленията за получаване на плащания делегациите на ЕС са извършили различни процедури за проверка на надеждността на тези данни. Някои от тези процедури не гарантират, че плащанията на променливите траншове се основават на надеждни данни, поради което не са напълно обосновани.

Сметната палата извърши повторно някои оценки на Комисията по отношение на изпълнението на показателите и преизчисляването на плащанията по променливите траншове с общ размер от 234 млн. евро. Въз основа на това одиторите установиха несъответствия в размер на 16,7 млн. евро. За 13,3 млн. евро от тази сума липсва достатъчна обосновка или не са спазени разпоредбите на съответния договор. Сума в размер на 3,4 млн. евро е била изплатена, без да е реализиран действителен напредък. Освен това сума в размер на 26,3 млн. евро за три променливи транша е изплатена на Молдова, без причините в подкрепа на тези плащания да са документирани в достатъчна степен.

Сметната палата отправя шест препоръки към Комисията с цел:

• По-голямо използване на показатели за крайните резултати по отношение на променливите траншове;
• Подобряване на формулирането на показателите за изпълнение;
• Запазване на стимулиращия ефект на променливите траншове;
• Опростяване на процеса на отпускане на средства за променливи траншове;
• Подобряване на оценките на капацитета на държавите да предоставят данни за изпълнението, използвани за променливите траншове;
• Подобряване на проверката на данните за изпълнението, използвани за отпускане на средства с променливи траншове.

Въведение

Понятието „бюджетна подкрепа“

Бюджетната подкрепа е форма на помощ от ЕС, която включва прехвърляне на парични средства към националната хазна на държава партньор, ако тя спазва договорените условия за плащане. Така полученото финансиране постъпва в бюджета на държавата партньор и впоследствие може да бъде използвано по нейно усмотрение. Комисията описва бюджетната подкрепа като средство за предоставяне на ефективна помощ и за постигане на трайни резултати в подкрепа на усилията на партньорите на ЕС за реформа и за постигане на целите за устойчиво развитие (ЦУР).

В допълнение към прехвърлянето на финансови ресурси бюджетната подкрепа включва: i) диалог с държавата партньор по отношение на реформи или резултати в областта на развитието, за които бюджетната подкрепа може да помогне, ii) оценка на постигнатия напредък и iii) подкрепа за развитие на капацитет. Бюджетната подкрепа представлява преход от традиционния акцент върху дейности (напр. проекти) към ориентирана към резултатите помощ.

ЕС (както чрез бюджета на ЕС, така и чрез Европейските фондове за развитие) е най-големият донор на бюджетна подкрепа в световен мащаб. През периода 2014—2017 г. ЕС е поел задължения за около 11 % (вж. приложение I) от своя бюджет за двустранна помощ за развитие за бюджетна подкрепа, или средногодишна сума в размер на около 2,31 млрд. евро. През 2017 г. ЕС е предоставил бюджетна подкрепа на 90 държави и територии, които са получили общо 1,8 млрд. евро. Oбщият размер на поетите задължения по всички текущи договори за бюджетна подкрепа е 12,7 млрд. евро. На фигура 1 е показана разбивка на тази сума по региони както за общия бюджет на ЕС, така и за Европейските фондове за развитие.

(в млн. евро)

Източник: ЕСП въз основа на документ на Европейската комисия за тенденциите и резултатите по отношение на бюджетната подкрепа от 2018 г.

За отпускане на бюджетна подкрепа от ЕС е необходимо страната бенефициент да прилага ефективно подходящи и надеждни политики. Съгласно Финансовия регламент дадена държава може да се счита за отговаряща на условията за бюджетна подкрепа, когато¹:

• Управлението на публичните финанси на държавата партньор е достатъчно прозрачно, надеждно и ефективно;
• Държавата партньор е въвела достатъчно надеждни и подходящи секторни или национални политики;
• Държавата партньор е въвела макроикономически политики, ориентирани към стабилност;
• Държавата партньор е въвела достатъчен и своевременен достъп до изчерпателна и достоверна бюджетна информация.

Европейската комисия използва три вида договори за бюджетна подкрепа.

1. Договор за целите за устойчиво развитие (ЦУР), който подкрепя националните политики и стратегии за постигане на напредък към изпълнение на целите за устойчиво развитие.
2. Договор за изпълнение на секторни реформи (ДИСР), който подкрепя специфични секторни реформи.
3. Договор за изграждане на държавност и устойчивост (ДИДУ), който е предвиден за държави в нестабилно положение, за да се гарантират жизненоважни държавни функции или да се подпомагат процеси, насочени към демократично управление.

По-голямата част от програмите за бюджетна подкрепа на Европейската комисия се основават на договори за изпълнение на секторни реформи (74 % от всички текущи поети задължения за бюджетна подкрепа през 2017 г.). По отношение на финансирането четирите най-големи сектора, подпомагани с договори за изпълнение на секторни реформи, са образованието, селското стопанство и развитието на селските райони, здравеопазването и енергетиката.

Променливите траншове като стимул за постигане на резултати

Преди всяко отпускане на средства Комисията анализира изпълнението на общите условия, приложени към договора за бюджетна подкрепа. В повечето случаи тези условия са свързани с критериите за допустимост за получаване на бюджетна подкрепа (вж. точка 04). Плащанията за бюджетна подкрепа се извършват под формата на фиксирани или променливи траншове. Фиксираните траншове се изплащат изцяло (ако са спазени всички условия) или изобщо не се изплащат (ако едно или повече от условията не са изпълнени). Променливите траншове се използват за създаване на стимули за държавите партньори с цел подобряване на изпълнението на политиките и се изплащат въз основа на постигнатите резултати, измервани чрез определените цели и показатели за изпълнение, ако са изпълнени всички общи условия. Те могат да бъдат изплатени изцяло или частично. Показателите за изпълнение, използвани за променливите траншове, могат да бъдат избрани измежду системите за мониторинг, които вече се използват от държавата партньор, или чрез обща рамка за оценка на изпълнението, съгласувана с държавата партньор и други донори.

За публичните политики могат да се използват различни видове показатели за изпълнение (вж. каре 1). Като цяло Комисията препоръчва използването на показатели за крайните резултати, но други видове показатели също могат да бъдат подходящи в зависимост от специфичния контекст на държавата партньор или сектора.

Всеки показател за изпълнение е обвързан със съответна финансова стойност. Един от начините на Комисията за изчисляване на размера на изплащаните в рамките на променливия транш средства е чрез събиране на съответните суми за всеки показател за изпълнение, който е изпълнен от държавата. Това означава, че на колкото повече показатели отговаря държавата партньор, толкова по-голям е размерът на изплатените с променливия транш средства.

През 2017 г. 44 % от плащанията на Комисията по договори за бюджетна подкрепа са свързани с променливи траншове². Този дял достига 90 % в някои съседни на ЕС държави. На фигура 2 е показана разбивка по държави на променливите траншове, изплатени по договори за изпълнение на секторни реформи през 2017 г.

Източник: ЕСП въз основа на данни на Европейската комисия

Изплащане на променливи траншове

Процесът на изплащане на променлив транш започва с подаване на заявление за получаване на плащания от страна на държавата партньор. Това заявление включва анализ на степента, до която са спазени съответните показатели за изпълнение. Делегациите на ЕС анализират заявленията и изготвят докладна записка за оценка. Въз основа на тази записка, и след одобрение на координационния комитет за бюджетна подкрепа, Комисията определя размера на променливия транш, който следва да бъде изплатен (вж. фигура 3).

Анализът на изпълнението на показателите от държавата партньор, който придружава заявлението за получаване на плащания, се основава на данни от нейните собствени системи за мониторинг и оценка. Следователно тези системи са основният източник на информация за изплащането на променливи траншове.

Източник: ЕСП въз основа на насоките за бюджетна подкрепа на Европейската комисия.

Обхват и подход на одита

Приетият през 2017 г. Консенсус на ЕС за развитие признава централното място на бюджетната подкрепа за насърчаване на усилията на държавите партньори за постигане на целите за устойчиво развитие (ЦУР). Като се има предвид значението на променливите траншове в плащанията за бюджетна подкрепа, както и фактът, че данните за изпълнението, на които се основават тези плащания, произхождат от държавите бенефициенти, следва да се отбележи, че ако тези данни са неточни или ненадеждни, това би означавало, че плащанията за бюджетна подкрепа не насърчават действително очакваните резултати. Това сериозно би отслабило основната цел на бюджетната подкрепа. Ето защо акцентът на този одит беше да се направи подробен преглед на количеството и качеството (а именно на уместността и надеждността) на показателите за изпълнение, използвани за променливите траншове, и на анализа на Комисията на заявленията за получаване на плащане.

Основният одитен въпрос беше: „Комисията използвала ли е подходящи и надеждни данни за изпълнението по отношение на изплащането на променливи траншове за бюджетна подкрепа? С цел да отговори на посочения въпрос, ЕСП го обособи в следните подвъпроси:

1. Договорите за бюджетна подкрепа включват ли показатели, които позволяват ефективен мониторинг на съответните резултати в подпомаганите сектори?
2. Комисията проверява ли ефективно надеждността на данните за изпълнението, посочени в заявленията за изплащане на променливи траншове?

Одитът обхвана извадка от 24 договора за секторни реформи (вж. приложение II) с осемте държави партньори с най-големите променливи траншове, изплатени през 2017 г³. Тези държави са получили 43,29 % от общия размер на плащанията по променливи траншове за посочената година. Одитираните променливи траншове по избраните договори включват общо 248 показателя за резултати. В приложение III са посочени плащанията, извършени през 2017 г., и одитираните сектори.

За избраните договори Сметната палата провери оценката на Комисията за капацитета на системите на държавите да предоставят надеждни данни за изпълнението. Одиторите провериха също така разработката на разпоредбите в договорите за бюджетна подкрепа, по-специално качеството на показателите за изпълнение, използвани при променливите траншове. На последно място, Сметната палата провери извършените от Комисията проверки на данните в заявленията за получаване на плащания с променливи траншове. При разглеждането на тези проверки Сметната палата извърши документален преглед на изготвените от Комисията досиета за плащане, както и повторна оценка на постигането на целите и на изчисляването на плащанията по променливи траншове. След това одиторите сравниха своите заключения с тези на Комисията.

Одитът включи посещения в три държави: Йордания, Грузия и Боливия. По време на тези посещения, осъществени през февруари и март 2019 г., одиторите на Сметната палата проведоха разговори със служители на Комисията, с представители на националните органи и с други донори. В допълнение към процедурите, извършени за останалите избрани държави, в тези три държави Сметната палата извърши повторно проверките на Комисията на заявленията за получаване на плащания с променливи траншове и на свързаните с тях плащания и сравни своите резултати с тези от направения от Комисията анализ. Освен това одиторите направиха кръстосана проверка на декларираните от държавите партньори данни за изпълнението спрямо други източници на данни от външни експерти и други донори с цел оценка на тяхната надеждност.

Констатации и оценки

Значимостта на показателите за променливи траншове е намалена поради начина, по който са разработени

ЕСП провери: i) дали показателите за изпълнението са подходящи за постигане на целите на договорите за бюджетна подкрепа и дали са съгласувани с политиките на държавата, както и ii) дали предоставят надеждна основа за мониторинг на значимите резултати.

Показателите съответстват на секторните стратегии на отделните държави, но акцентират предимно върху краткосрочни действия, а не върху дългосрочни резултати

Бюджетната подкрепа се разглежда от Комисията като инструмент за предоставяне на помощ, свързан с резултатите. Като се има предвид, че помощта, основана на проекти, се отпуска за допустими разходи, променливите траншове за бюджетна подкрепа се изплащат, когато държавите партньори изпълнят общите условия и постигнат предварително договорените резултати, измерени чрез подбрани показатели за изпълнение. Поради това актуалността на променливите траншове зависи от това дали тези показатели за изпълнение измерват значими резултати.

Както е представено в каре 1, съществуват пет вида показатели. Показателите за вложени ресурси, за процеса и за крайните продукти са с най-голяма важност за ежедневното управление на програмите за публични разходи. Показателите за крайните резултати и за въздействието измерват дългосрочните ефекти, като например напредъка на реформите и на програмите за постигане на поставените цели, например ЦУР. На фигура 4 е представен пример за различни видове показатели, използвани в една от програмите за бюджетна подкрепа в Боливия.

Източник: Верига от резултати на Комитета за подпомагане на развитието на ОИСР, използвана във външните действия на ЕС.

Насоките за бюджетна подкрепа позволяват използването на който да е от горепосочените видове показатели. Според Комисията обаче следва да се отдава предпочитание на показателите за крайните резултати, тъй като те насърчават разработването на политики, основани на доказателства, защитават политическото пространство за държавите партньори при избора на собствените им политики и стратегии за тяхното постигане, както и стимулират търсенето на висококачествена статистическа информация. Колкото по-голямо е доверието в способността на правителството на държавата партньор да предоставя надеждни данни, толкова повече следва да се акцентира върху показателите за крайните резултати. Сметната палата взема предвид и показателите за въздействието, които са полезни за измерване на резултатите, по-специално по отношение на постигането на целите за устойчиво развитие.

Извършеният от Сметната палата анализ на 248 показателя в одитираните договори показва, че те са приведени в съответствие със секторните стратегии на държавите партньори. Плащанията по променливи траншове обаче се основават главно на показатели за вложените ресурси, за процеса и за крайните продукти, които заедно съставляват 87 % от общия брой показатели. Само 33 показателя (13 %) са измервали крайните резултати и въздействието — вж. фигура 5.

Източник: ЕСП.

Сметната палата установи, че повечето показатели за крайните резултати и за въздействието са използвани в държави с ниски и с по-ниски средни доходи, а в държавите с по-висок среден доход, като например Йордания и Грузия, които разполагат с по-добър капацитет за изготвяне на данни за изпълнението, са използвани само четири показателя за крайните продукти и няма показатели за въздействието. Това показва, че подборът на показателите не е непременно свързан със състоянието на развитие на държавите.

Показателите за вложени ресурси, използвани в одитираните променливи траншове, са свързани най-вече с възлагането на поръчки за стоки (18 случая) и с увеличения на бюджетни средства (9 случая). Увеличенията на бюджети или възлагането на обществени поръчки за оборудване могат евентуално да предизвикат промени в конкретна област на интерес, но това не означава автоматично, че ще бъде постигнат значителен напредък.

Показателите за процеса могат да изиграят полезна роля, по-специално когато политиката е насочена към постигане на промени в регулаторната рамка. Както е посочено в насоките обаче, те не следва да са фокусирани само върху процесите, а да измерват и качествените аспекти, например какъв обхват на дейност се очаква да има определен орган или организация, която предстои да бъде създадена, и т.н.⁴ Случаят обаче невинаги е такъв. В каре 2 са представени някои примери за показатели, в които не са уточнени никакви минимални изисквания за качество по отношение на съдържанието или структурата на информацията, която трябва да бъде предоставена. Поради това е трудно да се гарантира, че променливите траншове насърчават процеси с добро качество.

Една трета от показателите не дават възможност за обективно измерване на резултатите

Показателите, използвани за измерване на напредъка в прилагането на дадена публична политика, трябва да бъдат специфични, да имат измерими цели, които да могат да бъдат остойностени, и по възможност, да вземат предвид надеждна базова стойност. В противен случай не е възможно постигнатият напредък да се измери обективно. Показателите, базовите стойности и целите трябва да бъдат съгласувани на етапа на формулиране и уточняване на договорите за бюджетна подкрепа в рамките на споразумението за финансиране. Макар в насоките да се посочва, че следва да се избягват промени в показателите, може да се наложи целите да бъдат изменени в хода на изпълнение на договора, за да се отразят нови обстоятелства или да се коригират грешки при определянето на базовите стойности или в изчисляването на показателите.

Анализът на Сметната палата показва, че 72 показателя (т.е. 29 % от извадката на одиторите) не са достатъчно конкретни. Показателите, които не са специфични, са особено проблематични по време на процеса на анализиране на заявленията за получаване на плащания: налице е риск от противоречиви преценки дали са постигнати целите. Вследствие на това може да се получат различни резултати, постигнати при изчисляването на размера на променливия транш.

29 % от показателите са формулирани неясно, без количествени цели, като се използват думи като „подобряване“, „увеличаване на фокуса“ и „демонстриране“. Сметната палата констатира, че договорите в сектора на селското стопанство включват най-голям брой конкретни показатели (86,5 %), докато в управлението на публичните финанси (УПФ) само 60 % от показателите са били конкретни. В каре 3 са дадени примери за показатели, които не са конкретни, и за последиците от това при изчисляването на плащания на променливи траншове.

Сметната палата откри също така добри примери за случаи, в които Комисията е положила усилия за измерване на напредъка по отношение на показателите, които не са били лесни за анализиране. В случая, илюстриран в каре 4, Комисията е поела водещата роля за цялата общност на донорите в областта на образованието.

По отношение на 41 % от показателите за напредъка няма базови стойности или те не са точни

Специфичните и недвусмислено определените показатели не са единствената предпоставка за ефективно измерване на резултатите. Напредъкът е измерим само ако поставените цели могат да бъдат сравнени с положението преди интервенцията: с други думи, спрямо базова стойност. Измежду 85-те анализирани показателя, за които са били необходими базови стойности (т.е. за показателите, чрез които се анализира напредъкът⁵), Сметната палата констатира проблеми при 35, свързани със следното: i) липса на необходимите базови стойности (15 показателя) и ii) неточни или неактуални базови стойности (20 показателя).

По 15 показателя няма определени базови стойности. Те са разпределени между четири договора (договори 6, 7, 8 и 17) от 24-те избрани договора за бюджетна подкрепа. Основната причина за липсата на базови стойности е, че държавите партньори не са осъществили мониторинг на ситуацията, преди да започне изпълнението на договора за бюджетна подкрепа. Сметната палата обаче откри примери, при които в сходна ситуация при първия променлив транш по договора за бюджетна подкрепа Комисията е поискала държавата партньор да изчисли базовите стойности. В други случаи Комисията е осъществила необходимата работа (т.е. проучвания), с цел изчисляване на липсващите базови стойности. Ние считаме, че тези практики са добри. В каре 5 е представен пример за извършена от Комисията необходима работа с цел точно оценяване на постигнатия напредък по отношение на съответния показател при последващи траншове.

Освен това 20 показателя са имали неточни или неактуални базови стойности. В 11 от тези случаи новите данни, които са от значение за правилното изчисляване на базовите стойности, са станали налични след подписването на съответния договор за бюджетна подкрепа. Въпреки че съответното споразумение за финансиране е можело да бъде изменено, за да се отрази правилната базова стойност, Комисията не го е направила. Използването на неточни или на неактуални базови стойности също така е довело до показатели, в които са заложени по-ниски цели от реалните базови стойности. В каре 6 са представени няколко примера.

Като цяло показателите постигат очаквания стимулиращ ефект, но те са прекалено много на брой

Основна цел на бюджетната подкрепа е държавите партньори да бъдат стимулирани да следват пътя на договорените реформи. За тази цел в показателите за променливи траншове следва да се предвиди изискването страната бенефициент да полага значими усилия. Свързаните с тях цели следва също така да постигат точния баланс между амбициозност и лекота за изпълнение⁶.

Сметната палата установи, че повечето проверени променливи траншове са оказали въздействие за насърчаване на държавите партньори да приложат определени аспекти на стратегиите си за развитие. Въпреки това 11 от избраните показатели са били много лесни за постигане. Целевите нива за четири от тях са били много ниски поради неточни базови стойности (вж. точки 31—32). В каре 7 са представени някои примери за показатели с ограничен стимулиращ ефект. Освен това за 12 допълнителни показателя, отнасящи се до три договора в Молдова (договор 16), Боливия (договор 10) и Пакистан (договор 23), целите са били постигнати най-вече посредством подкрепата, предоставена от техническата помощ, чието заплащане е поето от ЕС или други донори. Сметната палата счита, че изпълнението на такива показатели е засегнато от недостатъчна ангажираност и техният стимулиращ ефект е слаб, тъй като не изискват голямо участие от страна на държавите партньори.

В насоките се предлага по принцип броят на показателите за променлив транш да варира от 3 до 10. Наличието на твърде много показатели намалява стимулиращия ефект и усложнява мониторинга. Одитираните договори са имали между 4 и 34 показателя на транш⁷. Те са били допълнително разделени на подпоказатели, често с по няколко цели. Например в договора за предоставяне на подкрепа за изпълнение на план за действие за либерализиране на визовия режим в Молдова (договор 15) има 95 независими цели. Такъв голям брой показатели и цели не спомага за това акцентът да бъде поставен върху основните цели на политиката на договорите за бюджетна подкрепа. Макар че във вътрешни документи на Комисията се обръща внимание на проблемите, свързани с големия брой показатели, това не е намерило отражение върху формулирането на договорите (вж. каре 8).

Качеството на извършваната от Комисията проверка дали са изпълнени показателите варира, което е довело до някои недостатъчно обосновани плащания

Подадените от държавите бенефициенти заявления за получаване на плащания съдържат анализ на напредъка в секторите, финансирани чрез техните договори за бюджетна подкрепа, както и информация относно спазването на договорените условия и на показателите за изпълнение. Досието обикновено включва доклад за напредъка в дадена област (сектор), отделни доклади за изпълнението на всички условия и фишове по отношение на всеки показател, съдържащи подкрепящи доказателства (напр. писма от статистическа служба, доклади от проучвания и др.). Вж. фигура 3, в която е описан процесът на отпускане на средства.

Заявленията за получаване на плащания на държавите партньори се основават на данни от техните собствени системи за мониторинг и оценка. Следователно тези системи са основен източник на информация за решенията за отпускане на средства. Държавите обаче разполагат с различни възможности и системи за събиране, съхраняване, анализиране и използване на данни. Следователно, преди да започне операциите, свързани с бюджетна подкрепа, Комисията трябва да направи оценка на системите, предназначени за изготвяне на показателите за изпълнението, които ще бъдат използвани за последващи плащания на променливи траншове. По-специално делегациите на ЕС трябва да определят дали слабостите в статистическите системи, наличието на данни и анализа на политиките подкопават значително валидността на заявленията на държавите за получаване на плащания.

По отношение на проверените договори Сметната палата разгледа дали при избора на показателите за изпълнение за променливите траншове Комисията е оценила добре надеждността на данните за изпълнението. Одиторите провериха също така дали Комисията е извършила задълбочено проучване на заявленията за получаване на плащания с променливи траншове и дали е изчислила правилно сумата, която трябва да бъде изплатена.

Комисията не е изготвила заключения относно капацитета на държавите да предоставят необходимите за показателите данни

Делегациите на ЕС се приканват да направят преглед на системите за мониторинг и оценка на държавите партньори (за страната като цяло и за конкретния сектор, свързан с договорите за изпълнение на секторни реформи), като оценят дали държавната политика на страната съответства на целите на ЕС и дали институционалният капацитет е достатъчен за изпълнение на политиката. Освен това насоките съдържат изискване данните да бъдат анализирани от гледна точка на тяхната надеждност и достъпност, както и слабостите на статистическите системи да бъдат оценени преди изготвянето на съответните договори за бюджетна подкрепа.

Сметната палата анализира оценките на Комисията въз основа на критерии, определени от Европейската статистическа служба (Евростат). Евростат е разработила инструмент, наречен Snapshot, който да помогне на делегациите на ЕС да оценят силните и слабите страни на националните статистически системи в развиващите се страни. Сметната палата установи, че насоките за бюджетна подкрепа на Комисията обхващат основните изисквания на посочения инструмент. Въпреки това Snapshot е по-изчерпателен и предоставя подробни обяснения как да се измерват конкретни области⁸, които са от значение за оценката на статистическите системи. Като цяло този инструмент не е достатъчно познат на служителите в делегациите.

Извършеният от Сметната палата преглед на оценката на Комисията на системите за мониторинг и оценка показа, че на практика Комисията като цяло описва и оценява елементите, посочени в насоките, но тези елементи са разпръснати в няколко документа. При все това, въпреки че в по-голямата част от договорите (18 от 24-те договора) са посочени някои специфични за секторите слабости, само в петте договора в Йордания Комисията изрично е направила заключения относно надеждността на данните за изпълнението, необходими за изчисляване на показателите по отношение на променливите траншове⁹. Изготвянето на заключение относно надеждността на данните е важно за подбора на показателите, мониторинга и анализа на отпускането на средства.

Комисията е проверила надеждността на данните в подкрепа на заявленията за получаване на плащания, но тази проверка невинаги е била подробна

Делегациите на ЕС трябва да анализират заявленията за получаване на плащания, представени от държавите партньори (включително стойностите на съответните показатели за изпълнението), преди да изплатят променливия транш. Одиторите констатираха наличието на редица процедури за проверка, някои от които не осигуряват достатъчна увереност за обосновка на последващи плащания.

Като цяло Комисията е приложила три различни вида процедури за проверка: i) документна проверка и аритметично преизчисляване на стойностите на показателите, като се използват данните, предоставени от държавите партньори; ii) същия метод, допълнен с посещения на място, за да се провери надеждността на предоставените данни; и iii) възлагане на външни експерти на изчисляването на показателите за изпълнение или на проверката на данните, предоставени от държавата партньор.

Служителите на делегациите на ЕС са извършили посещения на място с цел допълване на анализа и проверка на някои от данните, предоставени по 14 от 24-те одитирани договора (вж. каре 9), и са наели, понякога в допълнение към техните собствени посещения на място, външни експерти, които да анализират изпълнението на условията за променливите траншове в 16 от договорите. В съседните държави експерти са използвани систематично, а в останалите одитирани държави делегациите са прибягнали до тях само в 5 от общо 13 договора.

В насоките за бюджетна подкрепа се препоръчва при наличие на сериозни съмнения относно качеството на предоставените данни в хода на проверките да се ангажират експерти. Без да са направени обаче ясни заключения относно капацитета на държавите партньори да предоставят съответните данни (вж. точки 39—41), е трудно да се реши дали наистина е необходима такава експертна помощ. За одитираните договори средните разходи за експерти при мисиите за проверка са приблизително 110 000 евро.

Сметната палата установи, че за 6¹⁰ от 24-те избрани договора Комисията не е извършила ефективна допълнителна проверка на данните, използвани като основа за плащане на променливите траншове. Това се дължи най-вече на факта, че делегациите на ЕС са разчитали изцяло на точността на данните за изпълнението, предоставени от държавите партньори, или на извършената от външни експерти проверка от името на Комисията, без да направят допълнителна проверка на предоставените данни. В тези случаи за Комисията е по-трудно да установи ненадеждните данни за изпълнението в заявленията за получаване на плащания, което увеличава риска от недостатъчно обосновани плащания на променливи траншове. В каре 10 са представени примери за пропуски, допуснати при външен преглед, които Комисията не е установила.

По отношение на някои променливи траншове данните за изпълнението, предоставени от държавите партньори, не обосновават извършените плащания

От проверените плащания на променливи траншове в размер общо на 234 млн., за пет от осем държави оценката на Сметната палата на доказателствата в подкрепа на изпълнението на показателите за променливите траншове показва различни резултати от приетите от Комисията. Тази разлика се равнява на 13,3 млн. евро, като за една държава (Пакистан) има несъответствие от 19 % спрямо плащанията на променливите траншове. Освен това Сметната палата установи, че Комисията е отпуснала 3,4 млн. евро на две държави въз основа на показатели с неточно определени базови стойности. Въпреки че има договорно задължение за плащане, тъй като целевата стойност е била постигната, не е налице действителен напредък в областта, измерена с показателя. В таблица 1 са обобщени сумите за всяка от посетените държави.

Таблица 1 — Несъответствия в оценките на Комисията

Източник: ЕСП.

Основните констатирани от одиторите проблеми са свързани със следното: i) целите са постигнати със закъснение след определените крайни срокове; ii) измерването на резултатите се основава на неточно определени базови стойности; iii) данните, предоставени за обосновка на изпълнението на показателите, са неточни или недостатъчни; и iv) целите изобщо не са постигнати. На фигура 6 са показани видовете и делът на несъответствията, установени по отношение на оценките на Комисията.

Източник: ЕСП.

Един от случаите, в които считаме, че държавите партньори са предоставили неточни данни, е описан в каре 11.

В четири договора Сметната палата откри пет случая на показатели¹¹, чиито цели са били постигнати след крайния срок, определен във финансовите споразумения. Освен това за пет допълнителни показателя¹² Сметната палата е на мнение, че държавите партньори не са постигнали целите. Комисията обаче ги е счела за изпълнени. В каре 12 са представени примери и за двата случая.

Сметната палата установи три случая, при които Комисията е отпуснала средства в съответствие с разпоредбите на финансовите споразумения, тъй като държавите партньори са постигнали договорените цели. Поради използването на неточно определени базови или целеви стойности обаче не е постигнат действителен напредък в целевите сектори. В каре 13 са представени допълнителни подробности за някои от тези случаи.

В допълнение към несъответствията, определени количествено в таблица 1, Сметната палата не може да потвърди дали две плащания на променливи траншове са били извършени правилно поради липса на достатъчно данни в подкрепа на докладваните стойности за пет показателя¹³(вж. примерите в каре 14). Тези показатели представляват изплатена сума от 3,77 млн. евро.

Недостатъчна обосновка за плащания за Молдова

Въпреки че е не пряко свързано с проверката на показателите за изпълнение, одиторите констатираха, че Комисията е изплатила три променливи транша за Молдова с общ размер от 26,3 млн. евро, без да е документирала в достатъчна степен причините в подкрепа на тези плащания (вж. каре 15).

Заключения и препоръки

Сметната палата провери дали Комисията е използвала подходящи и надеждни данни за изпълнението по отношение на изплащането на променливи траншове за бюджетна подкрепа. Сметната палата заключи, че значимостта на една трета от проверените показатели за изпълнението е отслабена поради начина на разработването им и те не дават възможност за обективно измерване на резултатите, което също подкопава тяхната значимост. Освен това извършваните от Комисията оценки дали показателите за променливи траншове са били изпълнени невинаги са били надеждни, което е довело до някои недостатъчно обосновани плащания.

Сметната палата установи, че показателите за изпълнение, свързани с променливите траншове, са добре приведени в съответствие със стратегиите за секторно развитие на държавите партньори. Повечето от тях обаче са били насочени по-скоро към краткосрочни действия, отколкото към дългосрочни резултати, включително по отношение на постигането на напредък към целите за устойчиво развитие Само 13 % от разгледаните от ЕСП 248 показателя са измервали крайните резултати или въздействията в подпомаганите сектори (вж. точки 22—25). Използването на показатели за крайните резултати ще позволи на Комисията да измерва по-добре дългосрочните резултати в подпомаганите сектори, включително напредъка за постигане на целите за устойчиво развитие.

Комисията следва да увеличи дела на променливите траншове, които се изплащат въз основа на постигането на показателите за крайните резултати.

Срок за изпълнение — до края на 2021 г.

Повече от една трета от показателите са определени неясно, имат неточни или изобщо нямат базови стойности. Това позволява различни тълкувания относно това дали са постигнати целите, което усложнява или намалява обективността на анализа на заявленията за получаване на плащания (вж. точки 26—32).

Комисията следва да подобри механизмите за контрол на качеството, за да гарантира, че показателите за изпълнение, свързани с променливите траншове, измерват по обективен начин постигнатите от държавите партньори резултати. Следва да се обърне специално внимание на следните елементи:

1. използване на показатели за изпълнение, които са специфични и не дават възможност за различни тълкувания;
2. използване на базови стойности и на целеви нива.

Срок за изпълнение — до края на 2021 г.

Важна цел на променливите траншове за бюджетна подкрепа е предоставянето на стимули за държавите партньори за постигане на напредък в техните програми за реформи. Повечето проверени променливи траншове съдържат показатели, чиито цели постигат точния баланс между амбициозност и лекота на изпълнение. Сметната палата счита, че те са осигурили очаквания стимулиращ ефект. Малкото установени от одиторите изключения касаят показатели с леснопостижими цели, често поради използването на неточни базови стойности, или на показатели, които са постигнати чрез работа, извършена от други донори или от външни експерти, ангажирани от ЕС (вж. точки 33—34).

Комисията следва:

1. да актуализира базовата информация преди подписването на съответния договор за бюджетна подкрепа или да коригира при необходимост базовите стойности в хода на неговото изпълнение, като го измени;
2. да избягва ситуации, при които държавата партньор постига целите изключително благодарение на финансирана от ЕС техническа помощ.

Срок за изпълнение — до края на 2021 г.

Броят на показателите, използвани по отношение на всеки променлив транш, често е прекалено висок и надхвърля препоръката в тази връзка в насоките на Комисията. Това е усложнило допълнително процеса на отпускане на средства (вж. точка 35).

Комисията следва: да се въздържа от използване на подпоказатели с цел действителният брой на показателите да бъде сведен до максималния брой, описан в насоките.

Срок за изпълнение — до края на 2021 г.

Заявленията за получаване на плащания на променливи траншове съдържат данни за изпълнението, показващи степента, до която са били изпълнени договорените условия и показателите за изпълнение. Тъй като заявленията се изготвят от държавите партньори, надеждността на свързаните с тях данни за изпълнението зависи от капацитета на държавите да представят тези данни. Сметната палата установи, че като цяло Комисията е оценила капацитета на държавите партньори, като е разгледала основните елементи на техните системи за мониторинг и оценка, както се изисква от насоките за бюджетна подкрепа. Само за 5 от 24-те избрани договора обаче Комисията е направила заключения относно надеждността на данните за изпълнението, необходими за изчисляване на показателите за променливи траншове (вж. точки 36—41). Изготвянето на заключение относно надеждността на данните е важно за подбора на показателите, мониторинга и анализа на отпускането на средства.

При разработването на операция за бюджетна подкрепа Комисията следва да направи оценка на надеждността на данните за изпълнението, които ще бъдат използвани като основа за отпускането на променлив транш. В оценката следва да се достигне до изрично заключение дали системите, използвани за получаване на тези данни, са достатъчно надеждни. Тя би могла да се основава на вече направени оценки от други признати органи.

Срок за изпълнение — до края на 2021 г.

Сметната палата установи, че при анализа на заявленията за получаване на плащания делегациите на ЕС са прилагали различни процедури за проверка. В някои случаи служителите на делегациите на ЕС са извършили посещения на място с цел проверка на данните, предоставени от държавите партньори, а в други са разчитали изцяло на тези данни или на външните прегледи, извършени от експерти от името на Комисията, без допълнителна проверка. Това не предоставя необходимите гаранции, които да обосноват последващи плащания на променливи траншове (вж. точки 42—46).

Комисията следва:

1. да направи преглед на основните доказателства в подкрепа на данните за изпълнението, предоставени от държавите партньори в заявлението за получаване на плащания, освен ако вече изрично не е достигнала до заключението, че въпросните данни са надеждни;
2. когато използва външни прегледи, да изисква проверка на надеждността на основните данни за изпълнението, предоставени от държавите партньори, по отношение на спецификациите за тези прегледи. да проверява дали експертите са спазили това изискване, преди да отпусне променливия транш.

Срок за изпълнение — до края на 2021 г.

При повторното извършване на оценките на Комисията на изпълнението на показателите и при преизчисляването на плащанията по променливи траншове Сметната палата установи несъответствия в сумите, изплатени от Комисията. Като цяло въз основа на наличната информация за изпълнението Сметната палата изчисли, че от общо 234 млн. евро в рамките на проверените променливи плащания има несъответствия, които се равняват на 16,7 млн. евро. За 13,3 млн. евро от тази сума липсва достатъчна обосновка или не са спазени разпоредбите на съответния договор. Сума в размер на 3,4 млн. евро е била изплатена, без да е реализиран действителен напредък. Освен това сума в размер на 26,3 млн. евро за три променливи транша е изплатена на Молдова, без причините в подкрепа на тези плащания да са документирани в достатъчна степен (вж. точки 47—53).

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав III с ръководител Bettina JAKOBSEN — член на Сметната палата, в Люксембург на заседанието му от 12 ноември 2019 г.

За Сметната палата

Klaus-Heiner Lehne
Председател

Приложения

Приложение I — Бюджетната подкрепа като дял от двустранните поети задължения по отношение на ОПР

Източник: ЕСП въз основа на https://stats.oecd.org/

Приложение II — Одитирани договори

Приложение III — Изплащане на променливи траншове през 2017 г. по договори за изпълнение на секторни реформи

Източник: ЕСП (в получер шрифт са държавите, избрани за целите на одита).

Приложение IV — Обобщена оценка

БЕЛЕЖКА: Отч.: Отчасти.

Одитен екип

Специалните доклади на ЕСП представят резултатите от нейните одити на политиките и програмите на ЕС или теми, свързани с управлението, в конкретни бюджетни области. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.

Настоящият одит на изпълнението беше извършен от Одитен състав III „Външни действия, сигурност и правосъдие“, с ръководител Hannu Takkula — член на ЕСП, подпомаган от Turo Hentila — ръководител на неговия кабинет, и Helka Nykaenen — аташе в кабинета; Alejandro Ballester Gallardo — главен ръководител, Piotr Zych, ръководител на задача; Eva Coria Paramas, Roberto Ruiz Ruiz, Erika Söveges и Nita Tennila — одитори. Richard Moore предостави езикова подкрепа.

От ляво надясно: Turo Hentila, Helka Nykaenen, Hannu Takkula, Alejandro Ballester Gallardo, Nita Tennila, Piotr Zych, Erika Söveges, Roberto Ruiz Ruiz.

Бележки

¹ Член 236, параграф 1 от Финансовия регламент, приложим към общия бюджет на Съюза; юли 2018 г.

² Европейска комисия, „Budget Support — Trends and Results“ („Бюджетна подкрепа — тенденции и резултати“), 2018 г., стр. 61.

³ С изключение на Мароко; тази държава е предмет на специален доклад на ЕСП, който ще бъде публикуван през 2020 г.

⁴ Насоки за бюджетна подкрепа, 2017 г., стр. 138.

⁵ В извадката на одиторите са включени 163 показателя с цели, за които не е необходима базова стойност, тъй като те не измерват развитието на дадена променлива величина (например „одобряване на закон“ или „брой на проведените срещи“). Тези показатели не са взети предвид при тази оценка.

⁶ Насоки за бюджетна подкрепа, 2017 г., стр. 139.

⁷ Този брой не включва показатели по отношение на траншовете от предходни години.

⁸ Инструментът Snapshot предоставя методи за анализ на следните ключови области, необходими за оценка на статистическите системи: i) правната, институционалната и стратегическата рамка в подкрепа на изготвянето на статистически данни и мониторинга на национално и на секторно равнище; ii) адекватността на ресурсите (напр. количество и качество на човешките ресурси, оборудването, финансирането); iii) факторите за качество на данните (напр. ангажираност за постигане на качество, професионална независимост, безпристрастност, обективност, методология и подходящи процедури; както и iv) отношенията с потребителите (напр. уместност, достъпност).

⁹ Договори 1, 2, 3, 4 и 5.

¹⁰ Номер на договорите: 2, 5, 13, 14, 23 и 24.

¹¹ Показател 2 по договор 20, показател 1.2 по договор 6, показател 5 по договор 1 и показатели 2.1 и 2.2 по договор 16.

¹² Показатели 5, 6 и 8 по договор 23, показател 6.2 по договор 24 и показател 1.7 по договор 6.

¹³ Показатели 3 и 6 по договор 22 и показатели 1.2 и 3 по договор 5.

График

За контакти

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Тел. +352 4398-1
За запитвания: eca.europa.eu/bg/Pages/ContactForm.aspx
Уебсайт: eca.europa.eu
Туитър: @EUAuditors

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2019 г.

© Европейски съюз, 2019 г.

Възпроизвеждането е разрешено, при условие че се посочи източникът.
За използването или възпроизвеждането на снимки или други материали, за които Европейски съюз не е носител на авторското право, трябва да се иска разрешение направо от носителите на това право.

За контакт с представители на ЕС

Лично
В целия Европейския съюз съществуват стотици информационни центрове „Europe Direct“. Адресът на най-близкия до Вас център ще намерите на уебсайта https://europa.eu/european-union/contact_bg

По телефона или по електронна поща
Europe Direct е служба, която отговаря на въпроси за Европейския съюз. Можете да се свържете с тази служба:

• чрез безплатния телефонен номер 00 800 6 7 8 9 10 11 (някои оператори може да таксуват обаждането),
• или стационарен телефонен номер +32 22999696, или
• по електронна поща чрез формуляра на разположение на адрес https://europa.eu/european-union/contact_bg.

За да намерите информация за ЕС

Онлайн
Информация за Европейския съюз на всички официални езици на ЕС е на разположение на уебсайта Europa на адрес https://europa.eu/european-union/index_bg.

Публикации на ЕС
Можете да изтеглите или да поръчате безплатни и платени публикации на адрес https://op.europa.eu/bg/publications. Редица безплатни публикации може да бъдат получени от службата Europe Direct или от Вашия местен информационен център (вж. https://europa.eu/european-union/contact_bg).

Право на ЕС и документи по темата
За достъп до правна информация от ЕС, включително цялото право на ЕС от 1952 г. насам на всички официални езици, посетете уебсайта EUR-Lex на адрес http://eur-lex.europa.eu.

Свободно достъпни данни от ЕС
Порталът на ЕС за свободно достъпни данни (http://data.europa.eu/euodp/bg) предоставя достъп до набори от данни от ЕС. Данните могат да бъдат изтеглени и използвани повторно безплатно, както за търговски, така и за нетърговски цели.