La qualità dei dati per il sostegno al bilancio: debolezze in alcuni indicatori e nelle verifiche riguardanti il pagamento delle quote variabili

Sintesi

Il sostegno al bilancio è una forma di aiuto dell’UE che implica il trasferimento di denaro alla tesoreria nazionale di un paese partner, purché quest’ultimo rispetti le condizioni di pagamento concordate. Con una media di pagamenti annuali pari a 1,69 miliardi di euro, l’UE è il maggiore fornitore di sostegno al bilancio. I pagamenti relativi al sostegno al bilancio vengono effettuati sotto forma di quote fisse o quote variabili. Circa il 44 % dei pagamenti erogati dall’UE a tale titolo riguardava quote variabili. In alcuni paesi del vicinato dell’UE, detta percentuale raggiunge il 90 %. Gli importi erogati in quote variabili dipendono dalla performance ottenuta dai paesi partner, misurata con indicatori di performance predefiniti.

La Corte ha esaminato se la Commissione avesse fatto uso di dati sulla performance pertinenti e attendibili per l’erogazione delle quote variabili del sostegno al bilancio. La Corte ha concluso che un terzo degli indicatori di performance analizzati, a causa di carenze nella concezione, è scarsamente pertinente, e non consente una misurazione obiettiva dei risultati; la pertinenza degli indicatori è pertanto compromessa. Inoltre, la valutazione della Commissione sul raggiungimento degli indicatori per le quote variabili non è sempre stata affidabile per cui alcuni pagamenti non erano sufficientemente giustificati.

Benché gli indicatori di performance per le quote variabili fossero in linea con le strategie di sviluppo settoriale dei paesi partner, la maggior parte di essi era incentrata su interventi a breve termine anziché su risultati più a lungo termine, tra cui i progressi nel tempo verso gli obiettivi di sviluppo sostenibile. Più di un terzo di tali indicatori era inoltre definito in modo vago oppure presentava valori iniziali incorretti o del tutto assenti. Ciò ha portato a interpretazioni diverse riguardo all’eventuale raggiungimento dei valori-obiettivo e ha reso più complicata e meno obiettiva l’analisi delle domande di esborso.

La maggior parte delle quote variabili analizzate ha raggiunto l’effetto desiderato, cioè incentivare i paesi partner ad avanzare nei programmi di riforma grazie a valori‑obiettivo sufficientemente ambiziosi. Le poche eccezioni riscontrate dalla Corte hanno riguardato indicatori i cui valori-obiettivo erano facilmente raggiungibili, o erano stati conseguiti attraverso il lavoro svolto da altri donatori o da esperti esterni pagati dall’UE. In sei contratti su 24, il numero di indicatori usati per ogni quota variabile era troppo alto e ciò ha ulteriormente complicato il processo di esborso.

Le domande di esborso per le quote variabili contengono un’analisi del rispetto delle condizioni e degli indicatori di performance concordati. Queste domande vengono preparate dai paesi partner e, pertanto, l’attendibilità dei dati sulla performance su cui si basano dipende dalla capacità di tali paesi di produrre dati. La Corte ha rilevato che la Commissione aveva tratto conclusioni esplicite in merito all’attendibilità dei dati sulla performance necessari per calcolare gli indicatori per le quote variabili solo per cinque contratti sui 24 selezionati. Durante l’analisi delle domande di esborso, le delegazioni dell’UE hanno svolto una serie di procedure al fine di verificare l’attendibilità di tali dati. Alcune di queste procedure non garantiscono che i pagamenti di quote variabili si fondino su dati attendibili e, pertanto, non sono completamente giustificate.

La Corte, basandosi sulla propria riesecuzione delle valutazioni sul raggiungimento degli indicatori svolte dalla Commissione, nonché sul proprio ricalcolo dei pagamenti di quote variabili per un totale di 234 milioni di euro, ha riscontrato discrepanze per 16,7 milioni di euro. Di tale importo, 13,3 milioni di euro non erano giustificati a sufficienza o in linea con le clausole contrattuali. Una somma pari a 3,4 milioni di euro è stata erogata senza che vi fossero effettivi progressi. Inoltre, 26,3 milioni di euro, relativi a tre quote variabili, sono stati erogati alla Moldova senza documentare sufficientemente le motivazioni alla base di tali pagamenti.

La Corte formula sei raccomandazioni dirette alla Commissione al fine di:

• accrescere il ricorso a indicatori di effetto per le quote variabili;
• migliorare la formulazione degli indicatori di performance;
• salvaguardare l’effetto di incentivazione delle quote variabili;
• semplificare il processo di erogazione delle quote variabili;
• migliorare la valutazione della capacità dei paesi di fornire i dati sulla performance usati nelle quote variabili;
• migliorare la verifica dei dati sulla performance usati per erogare le quote variabili.

Introduzione

Il concetto di sostegno al bilancio

Il sostegno al bilancio è una forma di aiuto dell’UE che implica il trasferimento di denaro alla tesoreria nazionale di un paese partner, purché quest’ultimo rispetti le condizioni di pagamento concordate. I finanziamenti così ricevuti confluiscono nel bilancio del paese partner e possono essere utilizzati come questo reputi opportuno. La Commissione considera il sostegno al bilancio un metodo per fornire un aiuto efficace e risultati duraturi a supporto degli sforzi di riforma dei partner dell’UE e degli obiettivi di sviluppo sostenibile (SDG).

Oltre al trasferimento di risorse finanziarie, il sostegno al bilancio implica: i) un dialogo con il paese partner sulle riforme o sui risultati dello sviluppo a cui il sostegno al bilancio può contribuire, ii) una valutazione dei progressi ottenuti e iii) il sostegno allo sviluppo delle capacità. Il sostegno al bilancio rappresenta un passaggio dall’aiuto tradizionalmente incentrato sulle attività (ad esempio, sui progetti) a uno orientato ai risultati.

L’UE, attraverso il bilancio dell’UE e i Fondi europei di sviluppo, è il maggiore fornitore di sostegno al bilancio a livello globale. Durante il periodo 2014‑2017, l’UE ha impegnato circa l’11 % della dotazione di bilancio per l’aiuto bilaterale allo sviluppo per il sostegno al bilancio (cfr. allegato I): una media annuale pari a circa 2,13 miliardi di euro. Nel 2017 ha fornito sostegno al bilancio a 90 paesi e territori, i quali hanno ricevuto in totale 1,8 miliardi di euro. Considerando tutti i contratti di sostegno al bilancio in essere, l’importo totale impegnato ammonta a 12,7 miliardi di euro. La figura 1 mostra una ripartizione di tali dati per regione, sia per il bilancio generale dell’UE che per i Fondi europei di sviluppo.

(in milioni di euro)

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base di Budget Support – Trends & Results 2018 della Commissione europea.

Il sostegno al bilancio dell’UE prevede che il paese beneficiario ponga in essere politiche pertinenti e credibili e le attui in modo efficace. Ai sensi del regolamento finanziario, un paese può essere considerato ammissibile al sostegno al bilancio se¹:

• la gestione delle pubbliche finanze del paese partner risulta sufficientemente trasparente, affidabile ed efficace;
• il paese partner ha posto in essere politiche settoriali o nazionali sufficientemente credibili e pertinenti;
• il paese partner ha posto in essere politiche macroeconomiche orientate alla stabilità;
• il paese partner ha previsto un accesso sufficiente e tempestivo a informazioni di bilancio complete e solide.

La Commissione europea si avvale di tre tipi di contratti di sostegno al bilancio:

1. contratti a favore degli obiettivi di sviluppo sostenibile, che aiutano politiche e strategie nazionali a ottenere progressi verso gli obiettivi di sviluppo sostenibile;
2. contratti intesi a valutare l’andamento delle riforme settoriali, che sostengono riforme settoriali specifiche;
3. contratti di potenziamento istituzionale e della resilienza, per aiutare paesi in situazioni di fragilità a garantire le funzioni vitali dello Stato o sostenere i processi di transizione verso una governance democratica.

La grande maggioranza dei programmi di sostegno al bilancio della Commissione europea si basa sui contratti intesi a valutare l’andamento delle riforme settoriali (il 74 % di tutti gli impegni per il sostegno al bilancio in essere nel 2017). In termini di finanziamenti, i quattro settori principali sostenuti attraverso tale tipo di contratti sono: istruzione, agricoltura e sviluppo rurale, sanità ed energia.

Quote variabili come incentivo per ottenere risultati

Prima di qualunque esborso, la Commissione analizza il rispetto delle condizioni generali allegate al contratto di sostegno al bilancio. Tali condizioni sono, nella maggioranza dei casi, quelle connesse ai criteri di ammissibilità per poter ricevere il sostegno al bilancio (cfr. paragrafo 04). I pagamenti relativi al sostegno al bilancio vengono effettuati sotto forma di quote fisse o quote variabili. Le quote fisse sono erogate integralmente (quando tutte le condizioni sono soddisfatte) o non sono erogate affatto (se una o più condizioni non sono soddisfatte). Le quote variabili vengono usate per incentivare i paesi partner a migliorare l’attuazione delle politiche e vengono erogate in base alla performance ottenuta in relazione a indicatori e valori-obiettivo di performance specificati, se tutte le condizioni generali sono soddisfatte. Possono essere versate integralmente o in parte. Gli indicatori di performance utilizzati per le quote variabili possono essere selezionati nell’ambito dei sistemi di monitoraggio già usati dal paese partner o di un quadro comune di valutazione della performance concordato con il paese partner e con gli altri donatori.

Per le politiche pubbliche possono essere usati diversi tipi di indicatori di performance (cfr. riquadro 1). In generale, la Commissione raccomanda l’uso di indicatori di effetto, ma, in base al contesto specifico del paese partner o del settore, anche altri tipi di indicatori possono essere appropriati.

Ogni indicatore della performance è associato a un valore finanziario. Uno dei modi in cui la Commissione calcola gli importi erogati nella quota variabile consiste nel sommare gli importi associati a ogni indicatore di performance raggiunto dal paese. Ciò significa che più indicatori un paese partner riesce a raggiungere, maggiore sarà la percentuale della quota variabile pagata.

Nel 2017, il 44 % dei pagamenti eseguiti dalla Commissione per contratti di sostegno al bilancio riguardava la quota variabile². In alcuni paesi del vicinato dell’UE, detta percentuale raggiunge il 90 %. La figura 2 mostra una ripartizione per paese delle quote variabili pagate nel 2017 per contratti intesi a valutare l’andamento delle riforme settoriali.

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base dei dati della Commissione europea.

L’esborso delle quote variabili

Il processo di esborso di una quota variabile inizia con la domanda di esborso presentata dal paese partner. Tale domanda include un’analisi della misura in cui i relativi indicatori di performance sono stati raggiunti. Le delegazioni dell’UE analizzano le domande e preparano una scheda di valutazione. Basandosi su tale scheda e previa approvazione del Comitato direttivo per il sostegno al bilancio, la Commissione decide l’importo della quota variabile che deve essere erogato (cfr. figura 3).

L’analisi della performance del paese partner che accompagna la domanda di esborso si basa su dati provenienti dai sistemi di monitoraggio e valutazione del paese stesso. Tali sistemi sono pertanto la fonte di informazioni principale per l’esborso delle quote variabili.

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base degli orientamenti per il sostegno al bilancio della Commissione europea.

Estensione e approccio dell’audit

Il consenso dell’UE in materia di sviluppo adottato nel 2017 riconosce il ruolo centrale del sostegno al bilancio nel promuovere gli sforzi dei paesi partner verso il conseguimento degli obiettivi di sviluppo sostenibile (SDG). Considerata l’importanza delle quote variabili nei pagamenti relativi al sostegno al bilancio e il fatto che i dati sulla performance, su cui tali pagamenti si fondano, vengono prodotti dai paesi beneficiari, dati incorretti o inattendibili farebbero sì che i pagamenti relativi al sostegno al bilancio non ricompensino gli effettivi risultati, come nelle intenzioni. Ciò indebolirebbe gravemente l’obiettivo stesso del sostegno al bilancio. Il presente audit è stato incentrato pertanto sull’esame della quantità e della qualità (ossia della pertinenza e dell’attendibilità) degli indicatori di performance usati nelle quote variabili e sull’analisi delle domande di pagamento effettuata della Commissione.

Il principale quesito di audit era il seguente: “Per l’erogazione delle quote variabili del sostegno al bilancio, la Commissione ha fatto uso di dati sulla performance pertinenti e attendibili?” Per rispondere a detto quesito, gli auditor della Corte l’hanno suddiviso nei seguenti sottoquesiti.

1. I contratti di sostegno al bilancio includono indicatori che permettono il monitoraggio efficace dei risultati pertinenti nei settori finanziati?
2. La Commissione ha verificato in modo efficace l’attendibilità dei dati sulla performance nelle domande di esborso di quote variabili?

L’audit ha riguardato un campione di 24 contratti intesi a valutare l’andamento delle riforme settoriali degli otto paesi partner che hanno ricevuto i maggiori esborsi a titolo di quote variabili nel 2017³ (cfr. allegato II). Tali paesi hanno ottenuto il 43,29 % del totale dei pagamenti di quote variabili di tale esercizio. Le quote variabili controllate per i contratti selezionati prevedevano in totale 248 indicatori di performance. Nell’allegato III sono presentati in dettaglio i pagamenti eseguiti nel 2017 e i settori controllati.

Per i contratti selezionati, la Corte ha esaminato la valutazione effettuata dalla Commissione sulla capacità dei sistemi dei paesi di fornire dati attendibili sulla performance. La Corte ha inoltre controllato la concezione delle clausole contrattuali per il sostegno al bilancio, in particolare la qualità degli indicatori di performance usati nelle quote variabili. Infine, ha esaminato le verifiche espletate dalla Commissione sui dati presenti nelle domande di esborso per le quote variabili. Durante l’esame di tali verifiche, la Corte ha svolto un controllo documentale dei fascicoli dei pagamenti preparati dalla Commissione e ha nuovamente valutato il raggiungimento dei valori‑obiettivo e il calcolo dei pagamenti delle quote variabili. La Corte ha successivamente confrontato le proprie conclusioni con quelle della Commissione.

L’audit ha incluso anche visite in tre paesi: Giordania, Georgia e Bolivia. Durante tali visite, effettuate nel febbraio e marzo 2019, gli auditor della Corte hanno avuto colloqui con il personale della Commissione, con i rappresentanti delle autorità nazionali e con altri donatori/altre parti interessate. Oltre alle procedure svolte per gli altri paesi selezionati, per questi tre paesi la Corte ha rieseguito le verifiche svolte dalla Commissione sulle domande di esborso per le quote variabili e sui relativi pagamenti, e ha confrontato le risultanze ottenute con quelle dell’analisi della Commissione. La Corte ha inoltre effettuato un controllo incrociato tra i dati sulla performance dichiarati dai paesi partner e altre fonti di elementi probatori provenienti da esperti esterni e altri donatori, al fine di verificare l’attendibilità dei dati.

Osservazioni

La concezione degli indicatori per le quote variabili ne riduce la pertinenza

La Corte ha verificato se i) gli indicatori di performance siano pertinenti al conseguimento degli obiettivi dei contratti di sostegno al bilancio, nonché in linea con le politiche del paese, e se ii) forniscano una base solida per il monitoraggio dei risultati significativi.

Gli indicatori sono coerenti con le strategie settoriali del paese, ma sono incentrati soprattutto su interventi a breve termine anziché su risultati a lungo termine

La Commissione considera il sostegno al bilancio come una modalità di erogazione di aiuti basata sui risultati. Mentre gli aiuti per progetto vengono pagati per spese ammissibili, le quote variabili del sostegno al bilancio vengono erogate quando i paesi partner soddisfano le condizioni generali e conseguono i risultati precedentemente concordati, misurati da indicatori di performance selezionati. Le quote variabili sono quindi pertinenti se tali indicatori di performance misurano risultati significativi.

Come esposto nel riquadro 1, esistono cinque tipi di indicatori. Gli indicatori di input, di processo e di realizzazione sono più pertinenti per quanto riguarda la gestione quotidiana dei programmi di spesa di fondi pubblici. Gli indicatori di effetto e di impatto misurano effetti più a lungo termine, come i progressi di riforme e programmi verso obiettivi stabiliti, ad esempio, gli obiettivi di sviluppo sostenibile. La figura 4 riporta un esempio di diversi tipi di indicatori usati per uno dei programmi di sostegno al bilancio in Bolivia.

Fonte: catena dei risultati del Comitato di aiuto allo sviluppo (DAC) dell’OCSE, usata durante le azioni esterne dell’UE.

Gli orientamenti per il sostegno al bilancio permettono l’utilizzo di un qualunque tipo di indicatore sopra menzionato. Secondo la Commissione, però, occorrerebbe preferire gli indicatori di effetto, perché incoraggiano un processo decisionale basato su dati concreti, lasciano alla politica un margine di manovra affinché i paesi partner possano scegliere politiche e strategie proprie per conseguirli e stimolano una domanda di informazioni statistiche di alta qualità. Quanto maggiore è la fiducia nella capacità dell’amministrazione pubblica del paese partner di produrre dati attendibili, tanto più si dovrebbero utilizzare gli indicatori di effetto. La Corte ritiene che anche gli indicatori di impatto siano utili per misurare i risultati, in particolare il conseguimento degli obiettivi di sviluppo sostenibile.

L’analisi della Corte di 248 indicatori nei contratti oggetto dell’audit mostra che sono in linea con le strategie settoriali dei paesi partner. Gli esborsi delle quote variabili sono però basati principalmente sugli indicatori di input, di processo e di realizzazione, che insieme rappresentano l’87 % del totale degli indicatori. Soltanto 33 indicatori (13 %) hanno misurato l’effetto e l’impatto (cfr. figura 5).

Fonte: Corte dei conti europea.

La Corte ha rilevato che gli indicatori di effetto e di impatto sono stati usati in paesi con economie a reddito più basso e medio-basso, mentre in paesi con economie a reddito medio-alto, come la Giordania e la Georgia, che avevano una migliore capacità di produrre dati sulla performance, sono stati usati solo quattro indicatori di effetto e nessun indicatore di impatto. Ciò indica che la selezione degli indicatori non è necessariamente connessa al livello di sviluppo del paese.

Gli indicatori di input usati per le quote variabili controllate si riferivano prevalentemente all’appalto di beni (18 casi) e ad aumenti degli stanziamenti di bilancio (9 casi). Tali aumenti degli stanziamenti di bilancio o degli appalti di attrezzature potrebbero potenzialmente produrre cambiamenti in un particolare settore d’interesse, ma non implicano automaticamente il conseguimento di progressi significativi.

Gli indicatori di processo potrebbero essere utili, in particolare quando la politica mira ad ottenere cambiamenti nel quadro normativo. Come indicato negli orientamenti, questi non dovrebbero però essere incentrati solo sui processi, ma dovrebbero misurare anche aspetti qualitativi, come il margine di intervento dell’entità da istituire, ecc.⁴ Ciò non è però sempre avvenuto. Il riquadro 2 presenta alcuni esempi di indicatori che non hanno specificato alcun requisito minimo di qualità riguardo al contenuto o alla struttura delle informazioni da trasmettere. Tale fatto rende difficile fare in modo che le quote variabili premino i processi di buona qualità.

Un terzo degli indicatori non permette una misurazione obiettiva dei risultati

Gli indicatori usati per misurare i progressi nell’attuazione delle politiche devono essere specifici e devono avere valori-obiettivo quantificati e misurabili, nonché, ove applicabile, valori iniziali attendibili. In caso contrario, non è possibile misurare obiettivamente i progressi conseguiti. Indicatori, valori iniziali e valori-obiettivo devono essere concordati al momento della stipula dei contratti di sostegno al bilancio, nonché essere specificati nella convenzione di finanziamento. Benché gli orientamenti suggeriscano di evitare di alterare gli indicatori, i valori-obiettivo potrebbero dover essere modificati durante l’esecuzione del contratto per rispecchiare nuove circostanze o per correggere errori nella definizione dei valori iniziali o nel calcolo degli indicatori.

L’analisi della Corte mostra che 72 indicatori (ossia il 29 % del campione) non erano sufficientemente specifici. Gli indicatori non specifici sono particolarmente problematici durante il processo di analisi delle domande di esborso; vi è il rischio di giudizi discordanti sul conseguimento o meno degli obiettivi. A sua volta, ciò può dar luogo a una serie di risultati diversi al momento di calcolare l’importo della quota variabile da pagare.

Il 29 % degli indicatori è stato formulato in modo vago, senza valori-obiettivo quantificati, usando espressioni quali “migliorare”, “prestare maggiore attenzione” e “documentare”. La Corte ha osservato che i contratti nel settore dell’agricoltura includevano il maggior numero di indicatori specifici (86,5 %), mentre quelli nella gestione delle finanze pubbliche (GFP) solo il 60 %. Il riquadro 3 fornisce esempi di indicatori non specifici e delle implicazioni del calcolo degli esborsi delle quote variabili.

La Corte ha inoltre riscontrato buoni esempi in cui la Commissione si era sforzata di misurare i progressi per indicatori difficili da analizzare. Nel caso illustrato nel riquadro 4, la Commissione è stata d’esempio per tutta la comunità di donatori nel settore dell’istruzione.

Valori iniziali inesistenti o incorretti per il 41 % degli indicatori di progresso

Indicatori definiti in modo specifico e non ambiguo non sono l’unico prerequisito per una misurazione efficace dei risultati. I progressi sono misurabili solo se i valori‑obiettivo stabiliti possono essere confrontati con la situazione precedente l’intervento: in altri termini, con il valore iniziale. Tra gli 85 indicatori controllati per cui erano necessari valori iniziali (ad esempio per quegli indicatori che hanno analizzato i progressi⁵), la Corte ha riscontrato problemi in 35 casi riguardanti: i) la mancanza dei valori iniziali necessari (15) e ii) valori iniziali non corretti o non aggiornati (20).

Per 15 indicatori non sono stati riscontrati valori iniziali. Detti indicatori riguardavano quattro contratti di sostegno al bilancio (n. 6, n. 7, n. 8 e n. 17) dei 24 selezionati. La mancanza di indicatori era dovuta principalmente al fatto che i paesi partner non avevano monitorato la situazione prima dell’inizio del contratto di sostegno al bilancio. La Corte ha però rilevato esempi in cui, in una situazione simile, la Commissione aveva colto l’occasione del pagamento della prima quota variabile del contratto di sostegno al bilancio per chiedere al paese partner di calcolare i valori iniziali. In altri casi, la Commissione aveva svolto il lavoro necessario (ossia, indagini) per calcolare i valori iniziali mancanti. La Corte ritiene che queste siano buone pratiche. Nel riquadro 5 si descrive l’esempio del lavoro svolto dalla Commissione per valutare in modo accurato i progressi conseguiti per l’indicatore pertinente in relazione alle quote successive.

Inoltre, 20 indicatori presentavano valori iniziali incorretti o non aggiornati. In 11 di questi casi, nuovi dati necessari al corretto calcolo del valore iniziale sono stati resi disponibili dopo la firma del contratto di sostegno al bilancio. Benché sia possibile modificare la convenzione di finanziamento per indicare i valori iniziali corretti, la Commissione in questi casi non lo ha fatto. L’uso di dati incorretti o non aggiornati ha fatto sì che gli indicatori avessero valori-obiettivo inferiori ai valori iniziali effettivi. Il riquadro 6 fornisce alcuni esempi al riguardo.

Gli indicatori producono generalmente l’effetto di incentivazione desiderato, ma sono in numero troppo elevato

L’obiettivo primario del sostegno al bilancio è quello di incentivare i paesi partner a seguire il percorso di riforme concordate. A tal fine, gli indicatori usati per le quote variabili dovrebbero richiedere al paese beneficiario uno sforzo significativo. I valori‑obiettivo associati dovrebbero inoltre trovare il giusto equilibrio tra ambizione e facilità di raggiungimento⁶.

La Corte ha constatato che la maggior parte delle quote variabili analizzate aveva prodotto l’effetto di incentivare i paesi partner ad attuare certi aspetti delle proprie strategie di sviluppo. Tuttavia, i valori-obiettivo usati per 11 degli indicatori selezionati erano molto facili da raggiungere. Tale numero include quattro indicatori i cui valori‑obiettivo stabiliti erano molto bassi a causa dell’uso di valori iniziali incorretti (cfr. paragrafi 31-32). Nel riquadro 7 vengono presentati alcuni esempi di indicatori il cui effetto di incentivazione è stato limitato. Inoltre, per altri 12 indicatori riguardanti tre contratti in Moldova (contratto n. 16), Bolivia (contratto n. 10) e Pakistan (contratto n. 23), i valori-obiettivo sono stati conseguiti prevalentemente grazie al sostegno fornito dall’assistenza tecnica pagata dall’UE o da altri donatori. La Corte ritiene che tali indicatori misurino solo in parte i progressi compiuti dal paese e che il loro effetto di incentivazione sia debole, dato che non prevedono alcun coinvolgimento significativo dei paesi partner.

Gli orientamenti suggeriscono che il numero di indicatori per le quote variabili dovrebbe rientrare fra tre e dieci. Avere troppi indicatori diluisce l’effetto di incentivazione e rende più complesso il monitoraggio. I contratti controllati avevano fra 4 e 34 indicatori per quota⁷. Tali indicatori erano ulteriormente articolati in sottoindicatori, spesso con diversi valori-obiettivo. Ad esempio, il contratto che fornisce sostegno per attuare un piano d’azione per la liberalizzazione dei visti in Moldova (contratto n. 15) includeva 95 valori-obiettivo indipendenti. Un numero di indicatori e di valori-obiettivo così alto non consente di concentrarsi sugli obiettivi principali delle politiche dei contratti di sostegno al bilancio. Nonostante i documenti interni della Commissione abbiano riconosciuto i problemi connessi all’alto numero di indicatori, ciò non ha influito sulla formulazione dei contratti (cfr. riquadro 8).

La qualità delle verifiche della Commissione sul raggiungimento degli indicatori non è stata omogenea, il che ha portato ad alcuni pagamenti non sufficientemente giustificati

Le domande di esborso trasmesse dai paesi beneficiari contengono un’analisi dei progressi nei settori finanziati dai contratti di sostegno al bilancio, nonché informazioni sul rispetto delle condizioni concordate e degli indicatori di performance. Il fascicolo contiene di solito una relazione sui progressi in un dato campo (settore), relazioni separate sul raggiungimento di ciascuna condizione e schede riguardanti ogni indicatore, corredate da elementi probatori (ad esempio, lettere provenienti da un ufficio statistico, relazioni su indagini, ecc.). Si veda la figura 3, che descrive il processo di esborso per il sostegno al bilancio.

Le domande dei paesi partner si basano su dati provenienti dai sistemi di monitoraggio e valutazione dei paesi stessi. Tali sistemi sono pertanto una fonte di informazioni di primaria importanza per le decisioni in merito all’esborso. I paesi hanno però capacità e sistemi diversi per raccogliere, conservare, analizzare e usare i dati. Di conseguenza, prima di iniziare interventi di sostegno al bilancio, la Commissione deve valutare i sistemi in essere per produrre gli indicatori di performance che verranno usati per i successivi pagamenti delle quote variabili. In particolare, le delegazioni dell’UE devono determinare se le debolezze relative ai sistemi statistici, alla disponibilità dei dati e all’analisi delle politiche compromettano significativamente la validità delle domande di esborso dei paesi.

Per i contratti analizzati, la Corte ha esaminato se, al momento di selezionare gli indicatori di performance per le quote variabili, la Commissione avesse opportunamente valutato l’attendibilità dei dati sulla performance. La Corte ha inoltre controllato se la Commissione avesse condotto un esame approfondito delle domande di esborso per le quote variabili e calcolato correttamente l’importo da erogare.

La Commissione non ha tratto conclusioni in merito alla capacità dei paesi di produrre i dati necessari per gli indicatori

Alle delegazioni dell’UE viene chiesto di fornire una panoramica dei sistemi di monitoraggio e valutazione del paese partner (per il paese in generale e per il settore specifico interessato dal contratto inteso a valutare l’andamento delle riforme settoriali), che valuti se la politica pubblica del paese sia in linea con gli obiettivi dell’UE e se la capacità istituzionale sia considerata sufficiente per attuare tale politica. Inoltre, gli orientamenti richiedono che, prima della stipula del contratto di sostegno al bilancio, si analizzino l’attendibilità e la disponibilità dei dati e che si valutino le debolezze dei sistemi statistici.

La Corte ha analizzato la valutazione della Commissione utilizzando criteri stabiliti dall’Ufficio statistico dell’UE (Eurostat). Eurostat ha sviluppato uno strumento, chiamato Snapshot, per aiutare le delegazioni dell’UE nella valutazione dei punti di forza e di debolezza dei sistemi statistici nazionali nei paesi in via di sviluppo. La Corte ha constatato che gli orientamenti per il sostegno al bilancio stilati dalla Commissione stabiliscono requisiti fondamentali di tale strumento. Snapshot è però più esauriente e fornisce spiegazioni dettagliate su come misurare determinati settori⁸, che sono pertinenti ai fini della valutazione dei sistemi statistici. Questo strumento generalmente non è conosciuto dal personale delle delegazioni.

L’analisi della Corte sulla valutazione effettuata dalla Commissione sui sistemi di monitoraggio e valutazione ha mostrato che, nella pratica, la Commissione generalmente descrive e valuta gli elementi menzionati negli orientamenti, ma che tali elementi sono disseminati in vari documenti. Peraltro, sebbene determinate debolezze specifiche ad un settore fossero menzionate nella maggior parte dei contratti (18 su 24), la Commissione ha esplicitamente tratto conclusioni sull’attendibilità dei dati sulla performance necessari a calcolare gli indicatori per le quote variabili solo per i cinque contratti in Giordania⁹. Trarre conclusioni sull’attendibilità dei dati è importante per la selezione degli indicatori, per il monitoraggio e per l’analisi ai fini dell’esborso.

La Commissione ha verificato l’attendibilità dei dati a sostegno delle domande di esborso, ma non sempre in modo accurato

Le delegazioni dell’UE, prima di erogare la quota variabile, devono analizzare le domande di esborso presentate dai paesi partner (inclusi i relativi valori degli indicatori di performance). La Corte ha rilevato una serie di procedure di verifica, alcune delle quali non fornivano le necessarie garanzie per giustificare i pagamenti delle quote variabili.

In generale, la Commissione ha applicato tre tipi diversi di procedure di verifica: i) analisi documentale e ricalcolo dei valori degli indicatori utilizzando i dati forniti dai paesi partner, ii) questo stesso metodo affiancato da sopralluoghi per controllare l’attendibilità dei dati trasmessi e iii) esternalizzazione del calcolo degli indicatori di performance o della verifica dei dati forniti dal paese partner a esperti esterni.

I funzionari della delegazione dell’UE hanno effettuato sopralluoghi per affiancare l’analisi e verificare alcuni dati forniti per 14 su 24 contratti controllati (cfr. riquadro 9) e, per 16 contratti, hanno assunto esperti esterni che analizzassero, in alcuni casi in aggiunta ai propri sopralluoghi, il rispetto delle condizioni per le quote variabili. Nei paesi del vicinato, il ricorso a esperti è stato sistematico, mentre negli altri paesi controllati le delegazioni si sono avvalse di esperti solo in 5 contratti su 13.

Gli orientamenti sul sostegno al bilancio raccomandano che esperti assistano agli esercizi di verifica se esistono dubbi fondati sulla qualità dei dati forniti. Tuttavia, in assenza di conclusioni chiare sulla capacità dei paesi partner di produrre tali dati (cfr. paragrafi 39-41), è difficile decidere se tale assistenza degli esperti sia davvero necessaria. Per i contratti controllati, il costo medio delle missioni di verifica degli esperti è ammontato approssimativamente a 110 000 euro.

La Corte ha riscontrato che per sei¹⁰ dei 24 contratti selezionati la Commissione non ha eseguito un’ulteriore verifica sui dati usati come base per il pagamento delle quote variabili. Ciò si è verificato soprattutto perché le delegazioni dell’UE hanno fatto pieno affidamento sull’accuratezza dei dati forniti dai paesi partner o sul lavoro di verifica svolto dagli esperti esterni per conto della Commissione, senza verificare ulteriormente i dati trasmessi. In tali casi, per la Commissione è più difficile individuare dati sulla performance non attendibili nelle domande di esborso, aumentando così il rischio di pagamenti ingiustificati delle quote variabili. Il riquadro 10 presenta un esempio di carenze di un controllo esterno che non sono state rilevate dalla Commissione.

Per alcune quote variabili, i dati sulla performance forniti dai paesi partner non giustificavano i pagamenti effettuati

Su un totale di 234 milioni di euro di pagamenti di quote variabili controllati, la valutazione della Corte sugli elementi comprovanti il raggiungimento degli indicatori per le quote variabili mostra risultati diversi da quelli accettati dalla Commissione per cinque paesi su otto, per un importo pari a 13,3 milioni di euro, di cui il 19 % di tale differenza è dovuto a un paese (Pakistan). Inoltre, la Corte ha riscontrato anche che la Commissione ha erogato 3,4 milioni di euro a due paesi basandosi su indicatori legati a valori iniziali incorretti. Benché fosse tenuta a pagare in virtù di un obbligo contrattuale, dato che i valori-obiettivo erano stati raggiunti, non erano stati conseguiti progressi effettivi nel settore misurato da tale indicatore. La tabella 1 riassume gli importi per ogni paese visitato.

Tabella 1 – Discrepanze rispetto alle valutazioni della Commissione

Fonte: Corte dei conti europea.

I principali problemi riscontrati hanno riguardato: i) il tardivo conseguimento dei valori‑obiettivo dopo la scadenza stabilita; ii) la misurazione dei risultati basata su valori iniziali incorretti; iii) elementi probatori incorretti o non sufficienti a giustificare il raggiungimento degli indicatori e iv) valori-obiettivo mai raggiunti. La figura 6 mostra i tipi e le percentuali di discrepanze rilevate nelle valutazioni effettuate dalla Commissione.

Fonte: Corte dei conti europea.

Nel riquadro 11 si descrive uno dei casi in cui la Corte ha ritenuto che i paesi partner avessero fornito elementi probatori non corretti.

In quattro contratti la Corte ha riscontrato cinque casi di indicatori¹¹ i cui valori‑obiettivo erano stati raggiunti dopo la scadenza stabilita nelle convenzioni di finanziamento. Inoltre, per altri cinque indicatori¹², la Corte ritiene che i paesi partner non abbiano conseguito i valori-obiettivo; ciononostante, la Commissione li ha considerati raggiunti. Il riquadro 12 fornisce esempi di entrambi i casi.

La Corte ha riscontrato tre casi in cui la Commissione aveva effettuato esborsi conformemente alle disposizioni delle convenzioni di finanziamento, dato che i paesi partner avevano conseguito i valori-obiettivo concordati, ma in cui, a causa di valori iniziali o di valori-obiettivo stabiliti in modo incorretto, non si era verificato alcun progresso effettivo nei settori considerati. Il riquadro 13 fornisce maggiori dettagli su alcuni di questi casi.

Oltre alle discrepanze quantificate nella tabella 1, la Corte non ha potuto confermare la correttezza di due pagamenti di quote variabili a causa della mancanza di elementi probatori sufficienti a confermare i valori comunicati per cinque indicatori¹³ (cfr. esempi del riquadro 14). Questi indicatori riguardano esborsi pari a 3,77 milioni di euro.

Pagamenti alla Moldova senza una documentazione sufficiente

Benché non riguardi direttamente la verifica degli indicatori di performance, la Corte ha riscontrato che la Commissione aveva erogato tre quote variabili alla Moldova, per un totale di 26,3 milioni di euro, senza documentare sufficientemente le motivazioni alla base di tali pagamenti (cfr. riquadro 15).

Conclusioni e raccomandazioni

La Corte ha esaminato se la Commissione avesse fatto uso di dati sulla performance pertinenti e attendibili per l’erogazione delle quote variabili per il sostegno al bilancio. La Corte ha concluso che un terzo degli indicatori di performance analizzati, a causa di carenze nella concezione, è scarsamente pertinente, e non consente una misurazione obiettiva dei risultati; la pertinenza degli indicatori è pertanto compromessa. Inoltre, le valutazioni della Commissione sul raggiungimento degli indicatori per le quote variabili non sono sempre state affidabili, per cui alcuni pagamenti non erano sufficientemente giustificati.

La Corte ha riscontrato che gli indicatori di performance per le quote variabili erano ben in linea con le strategie di sviluppo settoriale dei paesi partner. Tuttavia, molti di loro erano incentrati su interventi a breve termine anziché su risultati a lungo termine, tra cui i progressi verso gli obiettivi di sviluppo sostenibile. Solo il 13 % dei 248 indicatori controllati dalla Corte misura gli effetti o gli impatti nei settori finanziati (cfr. paragrafi 22-25). L’uso di indicatori di effetto permetterebbe alla Commissione di misurare meglio i risultati più a lungo termine nei settori finanziati, tra cui i progressi verso il conseguimento degli obiettivi di sviluppo sostenibile.

La Commissione dovrebbe aumentare la percentuale delle quote variabili erogata in base al raggiungimento degli indicatori di effetto.

Termine: entro fine 2021

Più di un terzo degli indicatori è stato definito in modo vago o presentava valori iniziali incorretti o del tutto assenti. Ciò ha consentito interpretazioni diverse riguardo all’eventuale raggiungimento dei valori-obiettivo e ha reso più complicata e meno obiettiva l’analisi delle domande di esborso (cfr. paragrafi 26-32).

La Commissione dovrebbe rafforzare i meccanismi di controllo della qualità per far sì che gli indicatori di performance relativi alle quote variabili misurino i risultati conseguiti dai paesi partner in modo obiettivo. Occorre dedicare particolare attenzione a:

1. utilizzare indicatori di performance che siano specifici e non si prestino a interpretazioni diverse;
2. avvalersi di valori iniziali e valori-obiettivo.

Termine: entro fine 2021

Un obiettivo importante delle quote variabili del sostegno al bilancio consiste nell’incentivare i paesi partner ad avanzare nei programmi di riforma. La maggior parte delle quote variabili controllate prevedeva indicatori con valori-obiettivo con il giusto equilibrio tra ambizione e raggiungibilità e, a giudizio della Corte, essi hanno prodotto l’effetto di incentivazione desiderato. Le poche eccezioni riscontrate dalla Corte hanno riguardato indicatori i cui valori-obiettivo erano facilmente raggiungibili, spesso a causa dell’uso di valori iniziali incorretti, o che sono stati conseguiti grazie al lavoro svolto da altri donatori o da esperti esterni pagati dall’UE (cfr. paragrafi 33-34).

La Commissione dovrebbe:

1. aggiornare le informazioni relative al valore iniziale prima della firma del contratto di sostegno al bilancio o, se necessario, correggere i valori iniziali modificandolo durante la sua esecuzione;
2. evitare situazioni in cui il paese partner raggiunga i valori-obiettivo soltanto grazie all’assistenza tecnica finanziata dall’UE.

Termine: entro fine 2021

Il numero di indicatori usati per ogni quota variabile è stato spesso troppo alto, superando quello raccomandato dagli orientamenti della Commissione. Ciò complica ulteriormente il processo di esborso (cfr. paragrafo 35).

La Commissione dovrebbe evitare di usare sottoindicatori, al fine di limitare il numero effettivo di indicatori a quello massimo indicato negli orientamenti.

Termine: entro fine 2021

Le domande di esborso di quote variabili contengono dati sulla performance che mostrano in che misura le condizioni concordate e gli indicatori di performance siano stati rispettati. Dato che tali domande vengono preparate dai paesi partner, l’attendibilità dei dati sulla performance su cui si basano dipende dalla capacità di produzione dei dati di tali paesi. La Corte ha riscontrato che la Commissione ha generalmente valutato la capacità dei paesi partner esaminando i principali elementi dei loro sistemi di monitoraggio e valutazione, come previsto dai propri orientamenti per il sostegno al bilancio. Tuttavia, la Commissione ha tratto conclusioni in merito all’attendibilità dei dati sulla performance necessari per calcolare gli indicatori per le quote variabili solo per cinque contratti sui 24 selezionati (cfr. paragrafi 36-41). Trarre conclusioni sull’attendibilità dei dati è importante per la selezione degli indicatori, per il monitoraggio e per l’analisi ai fini dell’esborso.

Nel concepire i propri interventi di sostegno al bilancio, la Commissione dovrebbe valutare l’attendibilità dei dati sulla performance da usare come base per l’esborso di una quota variabile. La valutazione dovrebbe giungere a una conclusione esplicita riguardo alla sufficiente attendibilità dei sistemi utilizzati per produrre tali dati e potrebbe basarsi su valutazioni esistenti effettuate da altri organismi riconosciuti.

Termine: entro fine 2021

La Corte ha rilevato che le delegazioni dell’UE hanno espletato una serie di procedure di verifica al momento di analizzare le domande di esborso. In alcuni casi, il personale delle delegazioni dell’UE ha effettuato sopralluoghi per verificare i dati forniti dai paesi partner, mentre in altri ha fatto pieno affidamento su tali dati o sui controlli esterni svolti da esperti per conto della Commissione, senza un ulteriore lavoro di verifica. Ciò non fornisce le necessarie garanzie per giustificare i successivi pagamenti delle quote variabili (cfr. paragrafi 42-46).

La Commissione dovrebbe:

1. controllare gli elementi probatori alla base dei dati sulla performance forniti dai paesi partner nelle domande di esborso, a meno che abbia esplicitamente concluso in precedenza che tali dati siano affidabili;
2. quando ricorre a controlli esterni, richiedere nel relativo capitolato d’oneri la verifica dell’attendibilità dei dati essenziali sulla performance forniti dai paesi partner. Prima di erogare la quota variabile, la Commissione dovrebbe verificare che gli esperti abbiano rispettato tale requisito.

Termine: entro fine 2021

Quando la Corte ha rieseguito le valutazioni già effettuate dalla Commissione sul raggiungimento degli indicatori e ricalcolato i pagamenti delle quote variabili, ha rilevato discrepanze rispetto agli importi erogati dalla Commissione. Complessivamente, in base alle informazioni sulla performance disponibili, la Corte stima che, su un totale di 234 milioni di euro di pagamenti di quote variabili controllate, le discrepanze ammontino a 16,7 milioni di euro. Di tale importo, 13,3 milioni di euro non erano giustificati a sufficienza o in linea con le clausole contrattuali. Una somma pari a 3,4 milioni di euro è stata erogata senza che vi fossero effettivi progressi. Inoltre, 26,3 milioni di euro, relativi a tre quote variabili, sono stati erogati alla Moldova senza documentare sufficientemente le motivazioni alla base di tali pagamenti (cfr. paragrafi 47-53).

La presente relazione è stata adottata dalla Sezione III, presieduta da Bettina JAKOBSEN, Membro della Corte dei conti europea, a Lussemburgo, nella riunione del 12 novembre 2019.

Per la Corte dei conti europea

Klaus-Heiner Lehne
Presidente

Allegati

Allegato I – Percentuale di sostegno al bilancio in impegni bilaterali per l’aiuto pubblico allo sviluppo

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base di https://stats.oecd.org/

Allegato II – Contratti oggetto dell’audit

Allegato III – Esborso di quote variabili nel 2017 per contratti intesi a valutare l’andamento delle riforme settoriali

Fonte: Corte dei conti europea (i paesi in grassetto sono stati selezionati per l’audit)

Allegato IV – Tabella riepilogativa della valutazione

Équipe di audit

Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze degli audit espletati su politiche e programmi dell’UE o su temi relativi alla gestione concernenti specifici settori di bilancio. La Corte seleziona e pianifica detti incarichi di audit in modo da massimizzarne l’impatto, tenendo conto dei rischi per la performance o la conformità, del livello delle entrate o delle spese, dei futuri sviluppi e dell’interesse pubblico e politico.

Il presente controllo di gestione è stato espletato dalla Sezione di audit III, competente per l’audit della spesa per azioni esterne, sicurezza e giustizia e presieduta da Hannu Takkula, Membro della Corte, coadiuvato da Turo Hentila, capo di Gabinetto, e Helka Nykaenen, attaché di Gabinetto; Alejandro Ballester Gallardo, primo manager; Piotr Zych, capoincarico; Eva Coria Paramas, Roberto Ruiz Ruiz, Erika Söveges e Nita Tennila, auditor. Richard Moore ha fornito assistenza linguistica.

Da sinistra a destra: Turo Hentila, Helka Nykaenen, Hannu Takkula, Alejandro Ballester Gallardo, Nita Tennila, Piotr Zych, Erika Söveges, Roberto Ruiz Ruiz.

Note

¹ Articolo 236, paragrafo 1, del regolamento finanziario applicabile al bilancio generale dell’Unione, luglio 2018.

² EC Budget Support – Trends & Results, 2018, pag. 61

³ Ad eccezione del Marocco, paese oggetto di una relazione speciale che la Corte pubblicherà nel 2020.

⁴ Budget Support guidelines 2017, p. 138.

⁵ Nel campione della Corte sono presenti 163 indicatori con valori-obiettivo che non hanno bisogno di valori iniziali, perché non misurano lo sviluppo di una determinata variabile (ad esempio, “l’approvazione di una legge” o un “numero di riunioni svolte”). Tali indicatori non sono presi in considerazione per questa valutazione.

⁶ Budget support guidelines, 2017, p. 139.

⁷ In tale numero non sono inclusi gli indicatori relativi a quote di anni precedenti.

⁸ Snapshot fornisce metodi di analisi per i settori chiave necessari alla valutazione dei sistemi statistici: i) i quadri normativi, istituzionali e strategici che supportano la produzione di statistiche, nonché il monitoraggio a livello nazionale e settoriale; ii) l’adeguatezza delle risorse (ossia la quantità e qualità delle risorse umane, dell’attrezzatura, dei finanziamenti); iii) i determinanti della qualità dei dati (cioè impegno sulla qualità, indipendenza professionale, imparzialità, obiettività, metodologia e procedure appropriate) e iv) rapporto con gli utenti (ossia pertinenza, accessibilità).

⁹ Contratti n. 1, n. 2, n. 3, n. 4 e n. 5.

¹⁰ Contratti n. 2, n. 5, n. 13, n. 14, n. 23 e n. 24.

¹¹ L’indicatore 2 del contratto n. 20, l’indicatore 1.2 del contratto n. 6, l’indicatore 5 del contratto n. 1 e gli indicatori 2.1 e 2.2 del contratto n. 16.

¹² Gli indicatori 5, 6 e 8 del contratto n. 23, l’indicatore 6.2 del contratto n. 24 e l’indicatore 1.7 del contratto n. 6.

¹³ Gli indicatori 3 e 6 del contratto n. 22 e gli indicatori 1.2 e 3 del contratto n. 5.

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