Jakość danych wykorzystywanych na potrzeby wsparcia budżetowego – uchybienia w niektórych wskaźnikach i w procedurach weryfikacji stosowanych przy wypłacaniu transz zmiennych

Streszczenie

Wsparcie budżetowe jest formą pomocy unijnej polegającą na przekazaniu środków pieniężnych do skarbu państwa kraju partnerskiego, pod warunkiem że kraj ten spełni uzgodnione wcześniej warunki płatności. Unia Europejska jest największym darczyńcą na świecie, jeśli chodzi o wsparcie budżetowe. Średnie roczne płatności w ramach unijnego wsparcia wynoszą 1,69 mld euro. Wsparcie to wypłaca się w formie transz stałych albo transz zmiennych. Około 44% płatności w ramach wsparcia budżetowego świadczonego przez UE wykonuje się w ramach transz zmiennych, przy czym odsetek ten sięga nawet 90% w przypadku niektórych krajów objętych unijną polityką sąsiedztwa. Kwoty wypłacone w ramach transz zmiennych zależą od wyników uzyskanych przez kraje partnerskie, które to wyniki mierzy się z wykorzystaniem wcześniej określonych wskaźników wykonania.

Trybunał zbadał, czy Komisja wykorzystywała adekwatne i wiarygodne dane dotyczące wyników przy wypłacaniu transz zmiennych w ramach wsparcia budżetowego. Stwierdził, że w przypadku jednej trzeciej wskaźników wykonania objętych analizą przyjęta koncepcja niekorzystnie wpłynęła na ich adekwatność, bowiem nie pozwalały one na obiektywny pomiar uzyskanych rezultatów. Ponadto przeprowadzona przez Komisję ocena, czy osiągnięto założone wartości wskaźników warunkujących wypłatę transz zmiennych, nie zawsze była wiarygodna, co prowadziło w niektórych przypadkach do niedostatecznie uzasadnionych płatności.

Wprawdzie wskaźniki wykonania warunkujące wypłatę transz zmiennych dostosowano do sektorowych strategii rozwoju w krajach partnerskich, ale większość z nich dotyczyła przede wszystkim krótkoterminowych działań, a nie długofalowych rezultatów, w tym stopniowych postępów na drodze do realizacji celów zrównoważonego rozwoju. Ponadto w przypadku ponad jednej trzeciej wskaźników definicje były niejasne lub podano nieprawidłowe wartości wyjściowe bądź nie podano zgoła żadnych takich wartości. W rezultacie trudno było jednoznacznie rozstrzygnąć, czy wartości docelowe zostały osiągnięte, co sprawiało, że proces analizowania wniosków o wypłatę środków był bardziej złożony i mniej obiektywny.

W przypadku większej części skontrolowanych transz zmiennych udało się wywołać zamierzone skutki w postaci zachęt dla krajów partnerskich na rzecz realizowania programów reform dzięki ustanowieniu odpowiednio ambitnych poziomów docelowych. Niewielka liczba wykrytych przez Trybunał wyjątków w tym względzie dotyczyła wskaźników z wartościami docelowymi, które łatwo było osiągnąć lub które zostały osiągnięte dzięki działaniom zrealizowanym przez innych darczyńców lub ekspertów zewnętrznych wynagradzanych ze środków UE. Liczba wskaźników wykorzystywanych na potrzeby poszczególnych transz zmiennych była zbyt duża w przypadku sześciu z 24 umów, co dodatkowo skomplikowało proces wypłacania środków.

Wnioski o wypłatę środków w ramach transz zmiennych zawierają analizę spełnienia uzgodnionych warunków i osiągnięcia założonych wartości wskaźników wykonania. Wnioski te są opracowywane przez kraje partnerskie i z tego względu wiarygodność danych leżących u podstaw wniosków zależy od zdolności tych krajów do wygenerowania takich danych. Trybunał stwierdził, że jedynie w przypadku pięciu z 24 wybranych umów Komisja sformułowała wyraźne wnioski co do wiarygodności danych na temat wyników koniecznych do obliczenia wskaźników warunkujących wypłatę transzy zmiennej. Analizując wnioski o wypłatę środków, delegatury UE korzystały z niejednorodnych procedur przy weryfikowaniu wiarygodności tych danych. Niektóre z tych procedur nie gwarantowały, że płatności w ramach transz zmiennych realizuje się w oparciu o wiarygodne dane, i w związku z tym nie były one w pełni uzasadnione.

Kontrolerzy Trybunału przeprowadzili ponownie zrealizowane przez Komisję oceny osiągnięcia założonych wskaźników oraz ponownie obliczyli płatności w ramach transz zmiennych na łączną kwotę 234 mln euro. Stwierdzono rozbieżności o wartości 16,7 mln euro. Z tej kwoty płatności na 13,3 mln euro nie były wystarczająco uzasadnione lub nie były zgodne z postanowieniami umów, natomiast kwotę 3,4 mln euro wypłacono pomimo nieosiągnięcia faktycznych postępów. Dodatkowo 26,3 mln euro w ramach trzech transz zmiennych wypłacono na rzecz Mołdawii, choć nie udokumentowano w wystarczającym stopniu dowodów uzasadniających te płatności.

Trybunał przedstawił Komisji sześć zaleceń, w myśl których powinna ona:

• częściej korzystać ze wskaźników wyniku na potrzeby transz zmiennych;
• udoskonalić koncepcję wskaźników wykonania;
• zapewnić, by transze zmienne wywoływały odpowiedni efekt zachęty;
• uprościć proces wypłacania transz zmiennych;
• udoskonalić oceny zdolności poszczególnych krajów do generowania danych na temat wyników wykorzystywanych na potrzeby transz zmiennych;
• usprawnić weryfikację tych danych.

Wstęp

Koncepcja wsparcia budżetowego

Wsparcie budżetowe jest formą pomocy unijnej polegającą na przekazaniu środków pieniężnych do skarbu państwa kraju partnerskiego, pod warunkiem że kraj ten spełni uzgodnione wcześniej warunki płatności. Otrzymane w ten sposób środki finansowe trafiają do budżetu kraju partnerskiego i mogą być wykorzystane wedle uznania władz tego kraju. Komisja utrzymuje, że wsparcie budżetowe stanowi instrument świadczenia skutecznej pomocy i osiągania trwałych rezultatów, jeśli chodzi o wspieranie realizacji reform przez partnerów UE oraz osiąganie celów zrównoważonego rozwoju.

Obok przekazywania środków pieniężnych wsparcie budżetowe obejmuje: (i) dialog z krajem partnerskim na temat reform lub rezultatów w zakresie rozwoju, do których realizacji lub osiągnięcia może przyczynić się świadczone wsparcie budżetowe; (ii) ocenę osiągniętych postępów; (iii) wsparcie na rzecz rozwoju zdolności. Wsparcie budżetowe oznacza przejście od tradycyjnego podejścia skoncentrowanego na określonych działaniach (np. projektach) w stronę pomocy ukierunkowanej na osiąganie rezultatów.

Unia Europejska jest największym darczyńcą na świecie, jeśli chodzi o wsparcie budżetowe (zarówno za pośrednictwem budżetu UE, jak i Europejskich Funduszy Rozwoju). W latach 2014–2017 UE przeznaczyła na wsparcie budżetowe około 11% (zob. załącznik I) środków na dwustronną pomoc rozwojową – kwota rocznych średnich wydatków wyniosła około 2,13 mld euro. W 2017 r. zapewniono wsparcie budżetowe na rzecz 90 krajów i terytoriów, które otrzymały łącznie 1,8 mld euro. Całkowita kwota objęta zobowiązaniami w ramach wszystkich obecnie realizowanych umów o świadczenie wsparcia budżetowego wynosi 12,7 mld euro. Na rys. 1 przedstawiono te kwoty w podziale na poszczególne regiony, zarówno w odniesieniu do ogólnego budżetu UE, jak i Europejskich Funduszy Rozwoju.

(w mln euro)

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie publikacji Komisji z 2018 r. pt. „Budget Support: Trends and Results” [Wsparcie budżetowe – tendencje i rezultaty].

Udzielenie przez UE wsparcia budżetowego jest uzależnione od tego, czy kraj beneficjent wprowadził oraz faktycznie realizuje właściwe i wiarygodne strategie polityczne. Zgodnie z przepisami rozporządzenia finansowego państwo można uznać za kwalifikujące się do otrzymania wsparcia budżetowego, w przypadku gdy¹:

• zarządzanie finansami publicznymi w państwie partnerskim jest wystarczająco przejrzyste, rzetelne i skuteczne;
• państwo partnerskie wprowadziło wystarczająco wiarygodne i właściwe polityki sektorowe i krajowe;
• państwo partnerskie wprowadziło polityki makroekonomiczne ukierunkowane na stabilność;
• państwo partnerskie wprowadziło wystarczający i terminowy dostęp do wyczerpujących i rzetelnych informacji budżetowych.

Komisja Europejska podpisuje trzy rodzaje umów o świadczenie wsparcia budżetowego:

1. umowa dotycząca celów zrównoważonego rozwoju (ang. Sustainable Development Goals contract – SDGC), mająca na celu zapewnienie wsparcia na rzecz polityk i strategii krajowych, jeśli chodzi o osiągnięcie postępów w realizacji celów zrównoważonego rozwoju;
2. umowa o realizację reformy sektorowej (ang. Sector Reform Performance contract – SRPC), mająca na celu zapewnienie wsparcia na rzecz określonych reform sektorowych;
3. umowa dotycząca budowania państwowości i odporności (ang. State and Resilience Building contract – SRBC), obejmująca kraje znajdujące się w niestabilnej sytuacji, mająca na celu zagwarantowanie, że pełnione będą podstawowe funkcje państwa, lub wsparcie procesów formowania się demokratycznych rządów.

Zdecydowana większość programów wsparcia budżetowego realizowanych przez Komisję opiera się na SRPC (stanowiły one 74% wszystkich bieżących zobowiązań w ramach wsparcia budżetowego w 2017 r.). Jeśli chodzi o przydział środków, czterema sektorami korzystającymi w największym stopniu ze wsparcia udzielanego na podstawie SRPC są: edukacja, rolnictwo i rozwój obszarów wiejskich, zdrowie publiczne i energia.

Zmienne transze jako zachęta do osiągania rezultatów

Przed każdym wypłatą środków Komisja sprawdza, czy spełnione zostały ogólne warunki załączone do umowy o świadczenie wsparcia budżetowego. Warunki te w większości przypadków odnoszą się do warunków kwalifikowalności dotyczących wsparcia budżetowego (zob. pkt 04). Wsparcie to wypłaca się w formie transz stałych albo transz zmiennych. Transze stałe są wypłacane w całości (gdy wszystkie warunki są spełnione) lub nie są wypłacane w ogóle (jeżeli co najmniej jeden warunek nie jest spełniony), transze zmienne natomiast stosuje się, by stworzyć dla krajów partnerskich zachęty do poprawienia osiąganych rezultatów polityki. Wypłaca się je na podstawie uzyskanych wyników mierzonych względem określonych wskaźników wykonania i poziomów docelowych, z zastrzeżeniem że wszystkie warunki ogólne muszą być spełnione. Transze zmienne mogą być wypłacone w całości lub w części. Wskaźniki wykonania stosowane na potrzeby transz zmiennych są wybierane z systemów monitorowania już stosowanych przez kraj partnerski lub określane z wykorzystaniem wspólnych ram oceny wyników uzgodnionych z krajem partnerskim i innymi darczyńcami.

W odniesieniu do polityki publicznej można korzystać z różnego rodzaju wskaźników wykonania (zob. ramka 1). Ogólnie rzecz ujmując, Komisja zaleca stosowanie wskaźników wyniku, ale inne rodzaje wskaźników również mogą okazać się odpowiednie w zależności od szczególnych uwarunkowań danego kraju partnerskiego lub sektora.

Do każdego wskaźnika wykonania przypisano wartość finansową. Jeden ze sposobów, w jaki Komisja oblicza kwoty wypłacane w ramach transzy zmiennej, polega na sumowaniu kwot powiązanych z poszczególnymi wskaźnikami wykonania, dla których dany kraj spełnił wymagane warunki. Oznacza to, że im większa liczba wskaźników, dla których dany kraj partnerski spełnił warunki, tym większa część transzy zmiennej zostanie wypłacona.

W 2017 r. 44% płatności zrealizowanych przez Komisję na podstawie umów o świadczenie wsparcia budżetowego wykonano w ramach transz zmiennych², przy czym odsetek ten sięga nawet 90% w przypadku niektórych krajów objętych unijną polityką sąsiedztwa. Na rys. 2 przedstawiono informacje na temat transz zmiennych wypłaconych na podstawie umów SRPC w 2017 r. w podziale na poszczególne kraje.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie danych Komisji.

Wypłacanie transz zmiennych

Proces wypłacania transzy zmiennej rozpoczyna się w momencie złożenia przez kraj partnerski wniosku o wypłatę środków. We wniosku tym zawarta jest analiza, w jakim stopniu osiągnięto założone wartości wskaźników wykonania. Następnie delegatury UE badają złożone wnioski i sporządzają notę z oceny. Na podstawie tego dokumentu i po zatwierdzeniu przez komitet sterujący ds. wsparcia budżetowego Komisja podejmuje decyzję co do kwoty, jaka powinna zostać wypłacona w ramach transzy zmiennej (zob. rys. 3).

Przedstawioną przez kraj partnerski analizę wyników, która jest załączona do wniosku o wypłatę środków, sporządza się w oparciu o dane z krajowych systemów monitorowania i oceny. Te systemy krajowe stanowią zatem podstawowe źródło informacji na potrzeby wypłacania środków w ramach transz zmiennych.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie wytycznych Komisji dotyczących wsparcia budżetowego.

Zakres kontroli i podejście kontrolne

W przyjętym w 2017 r. unijnym konsensusie na rzecz rozwoju zwrócono uwagę na doniosłą rolę, jaką odgrywa wsparcie budżetowe w popieraniu wysiłków krajów partnerskich na rzecz osiągnięcia celów zrównoważonego rozwoju. Zważywszy że dużą część płatności w ramach wsparcia budżetowego stanowią transze zmienne oraz biorąc pod uwagę fakt, że dane leżące u podstaw tych płatności są generowane przez same zainteresowane kraje, występowanie nieprawidłowych lub niewiarygodnych danych oznaczałoby, że płatności w ramach wsparcia budżetowego nie premiują faktycznego osiągnięcia rezultatów tak jak zamierzono. Taka sytuacja stawiałaby pod znakiem zapytania zasadność wsparcia budżetowego. Niniejsza kontrola była więc ukierunkowana na zbadanie ilości i jakości (tj. adekwatności i wiarygodności) wskaźników wykonania wykorzystywanych na potrzeby transz zmiennych. Kontrolą objęto także analizę Komisji dotyczącą przedłożonych wniosków o płatność.

Główne pytanie kontrolne brzmiało: czy Komisja wykorzystywała adekwatne i wiarygodne dane dotyczące wyników przy wypłacaniu transz zmiennych w ramach wsparcia budżetowego? Aby odpowiedzieć na to zasadnicze pytanie, kontrolerzy podzielili je na następujące pytania szczegółowe:

1. Czy w umowach o świadczenie wsparcia budżetowego uwzględniono wskaźniki, które pozwalają na skuteczne monitorowanie odpowiednich rezultatów uzyskanych w sektorach objętych wsparciem?
2. Czy Komisja skutecznie weryfikowała wiarygodność danych dotyczących wyników zawartych we wnioskach o wypłatę transz zmiennych?

Kontrolą objęto próbę 24 umów o realizację reformy sektorowej (zob. załącznik II) zawartych z ośmioma krajami partnerskimi, na rzecz których wypłacono największe kwoty transz zmiennych w 2017 r.³ Kraje te łącznie otrzymały 43,29% całkowitej kwoty płatności w ramach transz zmiennych zrealizowanych w tym roku. W skontrolowanych transzach zmiennych realizowanych w ramach umów ujętych w próbie zastosowano łącznie 248 wskaźników wykonania. W załączniku III przedstawiono szczegółowo płatności zrealizowane w 2017 r. i sektory objęte kontrolą.

W odniesieniu do umów ujętych w próbie Trybunał przeanalizował sposób, w jaki Komisja oceniła, czy poszczególne systemy krajowe są w stanie zapewnić wiarygodne dane na temat wyników. Kontrolerzy Trybunału przyjrzeli się również konstrukcji postanowień umów o świadczenie wsparcia budżetowego, w szczególności w odniesieniu do jakości wskaźników wykonania wykorzystywanych na potrzeby transz zmiennych. Przeanalizowali także procedury weryfikowania przez Komisję danych zawartych we wnioskach o wypłatę transz zmiennych. W trakcie tej analizy kontrolerzy Trybunału przeprowadzili przegląd dokumentów płatności sporządzonych przez Komisję i dokonali ponownej oceny, czy osiągnięto wartości docelowe, a także ponownie obliczyli kwoty płatności w ramach transz zmiennych. Swoje ustalenia porównali następnie z wnioskami Komisji.

Kontrola objęła wizyty w trzech państwach – Jordanii, Gruzji i Boliwii. Podczas tych wizyt w lutym i marcu 2019 r. kontrolerzy Trybunału przeprowadzili wywiady z pracownikami Komisji i przedstawicielami władz krajowych oraz innych darczyńców i zainteresowanych stron. Obok czynności kontrolnych zrealizowanych także w pozostałych państwach wybranych na potrzeby kontroli w tych trzech krajach kontrolerzy Trybunału przeprowadzili ponownie procedury stosowane przez Komisję przy weryfikacji wniosków o wypłatę transzy zmiennej i odnośnych płatności oraz porównali uzyskane rezultaty z rezultatami analizy przeprowadzonej przez Komisję. Ponadto zestawili dane na temat wyników zgłoszone przez kraje partnerskie z danymi pochodzącymi z innych źródeł dowodów – od ekspertów zewnętrznych i innych darczyńców – tak aby ocenić ich wiarygodność.

Uwagi

Przyjęta koncepcja niekorzystnie wpłynęła na adekwatność wskaźników warunkujących wypłatę transz zmiennych

Trybunał zbadał, czy: (i) wskaźniki wykonania są adekwatne, jeśli chodzi o osiągnięcie celów określonych w umowach o świadczenie wsparcia budżetowego, oraz zostały dostosowane do strategii krajowych; (ii) zapewniają solidną podstawę do monitorowania uzyskanych istotnych rezultatów.

Wskaźniki są spójne z krajowymi strategiami sektorowymi, ale zostały w przeważającej mierze ukierunkowane na krótkoterminowe działania, a nie długofalowe rezultaty

Komisja uznaje wsparcie budżetowe za instrument świadczenia pomocy w oparciu o uzyskane rezultaty. Pomoc opartą na podejściu projektowym przyznaje się na pokrycie kwalifikowalnych wydatków, natomiast transze zmienne w ramach wsparcia budżetowego są wypłacane, gdy krajom partnerskim udaje się spełnić warunki ogólne i osiągnąć uzgodnione wcześniej rezultaty. Osiągnięcie rezultatów mierzy się za pomocą wybranych wskaźników wykonania, w związku z czym adekwatność wypłaconych transz zmiennych zależy od tego, czy wspomniane wskaźniki wykonania pozwalają zmierzyć istotne rezultaty.

Zgodnie z informacjami przedstawionymi w ramce 1 istnieje pięć rodzajów wskaźników. Wskaźniki wkładu, procesu i produktu mają największe znaczenie w bieżącym zarządzaniu programami wydatkowania środków publicznych, natomiast wskaźniki wyniku i oddziaływania pozwalają zmierzyć długofalowe skutki, takie jak postępy w realizacji reform i programów na drodze do osiągnięcia wyznaczonych celów, np. celów zrównoważonego rozwoju. Na rys. 4 przedstawiono przykładowo różne rodzaje wskaźników wykorzystywanych w ramach jednego z programów wsparcia budżetowego w Boliwii.

Źródło: sekwencyjny schemat osiągania rezultatów opracowany przez Komitet Pomocy Rozwojowej OECD i stosowany przy realizacji działań zewnętrznych UE.

W wytycznych dotyczących wsparcia budżetowego dopuszczono wykorzystanie każdego z wyżej wspomnianych rodzajów wskaźników. Komisja stoi niemniej na stanowisku, że pierwszeństwo należy przyznać wskaźnikom wyniku, ponieważ sprzyjają one kształtowaniu polityki w oparciu o dowody, zapewniają krajom partnerskim polityczną swobodę, jeśli chodzi o wybór własnych polityk i strategii pozwalających osiągnąć zamierzone wyniki, a także zwiększają zapotrzebowanie na informacje statystyczne dobrej jakości. Im większe zaufanie do zdolności organów rządowych kraju partnerskiego w zakresie generowania wiarygodnych danych, tym większy nacisk należy położyć na wskaźniki wyniku. Trybunał uznaje ponadto wskaźniki oddziaływania za przydatne narzędzia pomiaru rezultatów, zwłaszcza w odniesieniu do osiągania celów zrównoważonego rozwoju.

Przeprowadzona przez Trybunał analiza 248 wskaźników przewidzianych w skontrolowanych umowach wskazuje, że są one dostosowane do strategii sektorowych realizowanych w krajach partnerskich. Niemniej środki w ramach transz zmiennych wypłacane są głównie w oparciu o wskaźniki wkładu, procesu i produktu, które łącznie stanowią 87% całkowitej liczby wskaźników. Jedynie 33 wskaźniki (13%) mierzyły osiągnięte wyniki i oddziaływanie (zob. rys. 5).

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Trybunał ustalił, że większość wskaźników wyniku i oddziaływania zastosowano w krajach o niskim lub średnim niższym dochodzie, podczas gdy w krajach o średnim wyższym dochodzie, takich jak Jordania i Gruzja, posiadających większe zdolności w zakresie generowania danych na temat osiągniętych wyników, zastosowano jedynie cztery wskaźniki wyniku i żadnych wskaźników oddziaływania. Wskazuje to, że wybór wskaźnika nie musi być powiązany ze stopniem rozwoju danego kraju.

Wskaźniki wkładu zastosowane w skontrolowanych transzach zmiennych odnosiły się głównie do zakupu towarów (18 przypadków) i zwiększenia przydzielonych środków budżetowych (dziewięć przypadków). Zwiększenie środków budżetowych lub zakup sprzętu mogą doprowadzić do zmian w określonym obszarze zainteresowania, ale nie przekładają się automatycznie na osiągnięcie istotnych postępów.

Wskaźniki procesu mogą odgrywać użyteczną rolę, w szczególności w przypadkach gdy dana polityka jest ukierunkowana na wprowadzenie zmian w ramach regulacyjnych. Niemniej – jak wskazano w wytycznych – wskaźniki te nie powinny dotyczyć wyłącznie procesów, ale powinny pozwalać zmierzyć również aspekty jakościowe, np. jakimi kwestiami ma zająć się utworzony podmiot itd.⁴ Nie we wszystkich przypadkach stosowano się do tego zalecenia. W ramce 2 przedstawiono przykłady wskaźników, w przypadku których nie określono żadnych minimalnych wymogów jakościowych, jeśli chodzi o zawartość lub strukturę przekazywanych informacji. Utrudnia to dopilnowanie, by transze zmienne stanowiły premię za realizację procesów dobrej jakości.

Jedna trzecia wskaźników nie pozwala na obiektywny pomiar rezultatów

Wskaźniki wykorzystywane do pomiaru postępów w realizacji polityki publicznej muszą być szczegółowe. Należy przypisać im określone ilościowo i wymierne poziomy docelowe oraz w stosownych przypadkach wiarygodny poziom wyjściowy. W przeciwnym razie obiektywny pomiar osiągniętych postępów nie jest możliwy. Wskaźniki, poziomy wyjściowe i docelowe należy uzgodnić w momencie formułowania umowy o świadczenie wsparcia budżetowego, a następnie szczegółowo określić w umowie w sprawie finansowania. Choć w wytycznych stwierdzono, że należy unikać wprowadzania zmian do wskaźników, zmiana poziomów docelowych w trakcie realizacji umowy może okazać się konieczna w celu uwzględnienia nowych okoliczności lub skorygowania błędów, które wystąpiły przy określaniu poziomów wyjściowych lub obliczaniu wskaźników.

Analiza Trybunału wykazała, że 72 wskaźniki (stanowiące 29% dobranej próby) nie były wystarczająco szczegółowe. Takie nieszczegółowe wskaźniki sprawiają problemy zwłaszcza przy analizowaniu wniosków o wypłatę środków – istnieje ryzyko rozbieżności w ocenie, czy poziomy docelowe zostały osiągnięte. To z kolei może prowadzić do zróżnicowanych wyników przy obliczaniu kwoty transzy zmiennej, która powinna zostać wypłacona.

29% wskaźników sformułowano w sposób nieprecyzyjny, bez określonych ilościowo poziomów docelowych, a z wykorzystaniem wyrażeń takich jak „poprawić”, „zwiększyć ukierunkowanie” czy „przedstawić dowody”. Trybunał odnotował, że umowy dotyczące sektora rolnictwa zawierały największy odsetek wskaźników szczegółowych (86,5%), tymczasem w obszarze zarządzania finansami publicznymi szczegółowe było jedynie 60% wskaźników. W ramce 3 przedstawiono przykłady nieszczegółowych wskaźników i wpływ, jaki mają te wskaźniki na obliczanie kwot wypłacanych w ramach transz zmiennych.

Trybunał znalazł również przykłady dobrych praktyk, gdy Komisja podejmowała wysiłki, by zmierzyć postępy w przypadku wskaźników, dla których analiza była utrudniona. W przykładzie przedstawionym w ramce 4 Komisja odegrała wiodącą rolę w całej społeczności darczyńców w obszarze kształcenia.

W przypadku 41% wskaźników postępu w realizacji nie określono poziomu wyjściowego lub był on nieprawidłowy

Do skutecznego pomiaru rezultatów konieczne są nie tylko szczegółowo i jednoznacznie określone wskaźniki. Postępy są mierzalne jedynie wówczas, gdy wartości docelowe można odnieść do sytuacji sprzed rozpoczęcia interwencji, tj. gdy można porównać je z poziomem wyjściowym. Spośród 85 wskaźników objętych analizą, w przypadku których konieczne było podanie poziomu wyjściowego (tj. wskaźników, które miały służyć do badania postępów⁵), Trybunał stwierdził występowanie problemów w 35 przypadkach. Problemy te dotyczyły: (i) braku niezbędnych wartości wyjściowych (15 przypadków); (ii) nieprawidłowych lub nieaktualnych wartości wyjściowych (20 przypadków).

Trybunał wykrył 15 wskaźników, dla których nie podano żadnych poziomów wyjściowych. Znalazły się one w czterech spośród 24 wybranych umów o świadczenie wsparcia budżetowego (umowy nr 6, 7, 8 i 17). Główną przyczyną braku poziomów wyjściowych było to, że kraje partnerskie nie monitorowały danej kwestii przed uruchomieniem danej umowy o świadczenie wsparcia budżetowego. Kontrolerzy Trybunału znaleźli jednak przykłady sytuacji, gdy w podobnych okolicznościach Komisja korzystała z pierwszej transzy zmiennej w ramach umowy o świadczenie wsparcia budżetowego, by zwrócić się do kraju partnerskiego o obliczenie wartości wyjściowych. W innych przypadkach Komisja wykonywała niezbędne prace (tj. badania ankietowe), aby obliczyć brakujące poziomy wyjściowe. Trybunał uznaje takie podejście za dobrą praktykę. W ramce 5 opisano przykład koniecznych prac zrealizowanych przez Komisję w celu dokładnej oceny postępów osiągniętych w odniesieniu do określonego wskaźnika w ramach kolejnych transz.

Co więcej, w przypadku 20 wskaźników poziomy wyjściowe były nieprawidłowe lub nieaktualne. W 11 z tych przypadków nowe dane istotne dla prawidłowego obliczenia poziomu wyjściowego stały się dostępne dopiero po podpisaniu umowy o świadczenie wsparcia budżetowego. Choć istnieje możliwość wprowadzenia zmian do odnośnej umowy w sprawie finansowania w celu uwzględnienia prawidłowego poziomu wyjściowego, w tych przypadkach Komisja nie podjęła takich działań. Zastosowanie nieprawidłowych lub nieaktualnych wartości wyjściowych sprawiło ponadto, że wartości docelowe dla niektórych wskaźników były niższe niż wartości wyjściowe. Przykłady takich sytuacji przedstawiono w ramce 6.

Ogólnie rzecz biorąc, wskaźniki wywołują zamierzony efekt zachęty, ale jest ich zbyt wiele

Podstawowym celem wsparcia budżetowego jest zapewnienie krajom partnerskim zachęt do realizowania uzgodnionych reform. W związku z tym wskaźniki wykorzystywane na potrzeby transz zmiennych powinny gwarantować, że kraj beneficjent podjął istotne działania. Określając odnośne poziomy docelowe, należy znaleźć właściwą równowagę między ambitnymi założeniami i trudnością w osiągnięciu celu⁶.

Trybunał stwierdził, że w przypadku większości transz zmiennych objętych przeglądem udało się zapewnić krajom partnerskim zachęty na rzecz wdrożenia określonych aspektów krajowych strategii rozwojowych. Niemniej w przypadku 11 z wybranych wskaźników poziomy docelowe można było osiągnąć w bardzo łatwy sposób. W tej liczbie znalazły się cztery wskaźniki, dla których ustanowiono bardzo niskie poziomy docelowe ze względu na zastosowanie nieprawidłowych poziomów wyjściowych (zob. pkt 31–32). W ramce 7 przedstawiono przykłady niektórych wskaźników wywołujących jedynie niewielki efekt zachęty. Ponadto w przypadku kolejnych 12 dodatkowych wskaźników zawartych w trzech umowach podpisanych odpowiednio w Mołdawii (umowa nr 16), Boliwii (umowa nr 10) i Pakistanie (umowa nr 23) poziomy docelowe zostały osiągnięte w dużej mierze dzięki pomocy technicznej finansowanej przez UE lub innych darczyńców. W opinii kontrolerów Trybunału współodpowiedzialność krajów partnerskich za te wskaźniki jest niewielka i wywołują one niewielki efekt zachęty, ponieważ nie wymagają żadnego znaczącego zaangażowania ze strony tych krajów.

W wytycznych sugeruje się, by liczba wskaźników warunkujących wypłatę transzy zmiennej mieściła się w przedziale od trzech do dziesięciu. Zbyt duża liczba wskaźników osłabia efekt zachęty i utrudnia monitorowanie. W skontrolowanych umowach liczba wskaźników w przeliczeniu na jedną transzę wahała się od czterech do 34⁷. Wskaźniki te podzielono jeszcze na wskaźniki cząstkowe i w wielu przypadkach przypisano do nich kilka wartości docelowych. Przykładowo, w umowie mającej na celu zapewnienie wsparcia na rzecz wdrożenia planu działania na rzecz liberalizacji reżimu wizowego w Mołdawii (umowa nr 15) zawarto 95 niezależnych od siebie wartości docelowych. Tak duża liczba wskaźników i wartości docelowych nie sprzyja ukierunkowaniu działań na zasadnicze cele polityczne zawarte w umowach o świadczenie wsparcia budżetowego. Choć na problemy związane ze znaczną liczbą wskaźników zwracano uwagę w wewnętrznych dokumentach Komisji, nie wpłynęło to na sposób formułowania umów (zob. ramka 8).

Proces weryfikacji przez Komisję, czy osiągnięto ustalone wartości wskaźnika, nie zawsze był najlepszej jakości i w rezultacie niektóre płatności nie były wystarczająco uzasadnione

We wnioskach o wypłatę środków składanych przez władze krajów będących odbiorcami pomocy zamieszcza się analizę postępów w sektorach objętych wsparciem zgodnie z umowami o świadczenie wsparcia budżetowego, a także informacje na temat spełnienia uzgodnionych warunków i osiągnięcia zamierzonych wartości wskaźników wykonania. Dokumentacja obejmuje zazwyczaj sprawozdanie z postępów w danej dziedzinie (sektorze), osobne sprawozdania na temat spełnienia poszczególnych warunków oraz noty dotyczące każdego wskaźnika wraz z dokumentacją poświadczającą (np. pismami z urzędu statystycznego, sprawozdaniami z badań ankietowych itd.). Proces wypłacania środków w ramach wsparcia budżetowego przedstawiono na rys. 3.

Wnioski składane przez kraje partnerskie sporządza się w oparciu o dane z krajowych systemów monitorowania i oceny, które stanowią zatem podstawowe źródło informacji przy podejmowaniu decyzji dotyczących wypłacania środków w ramach transz zmiennych. Zdolności w zakresie gromadzenia, przechowywania, analizowania i wykorzystywania danych oraz powiązane systemy są jednak różne w poszczególnych krajach. W związku z tym przed rozpoczęciem działań w zakresie wsparcia budżetowego Komisja musi ocenić systemy stosowane na potrzeby generowania wskaźników wykonania, które to wskaźniki zostaną następnie wykorzystane przy obliczaniu płatności w ramach transz zmiennych. W szczególności delegatury UE muszą stwierdzić, czy uchybienia w zakresie systemów statystycznych, dostępności danych i analizy strategicznej podważają w istotny sposób zasadność złożonych przez dany kraj wniosków o wypłatę środków.

W odniesieniu do umów objętych przeglądem Trybunał sprawdził, czy wybierając wskaźniki wykonania na potrzeby transz zmiennych, Komisja rzetelnie oceniła wiarygodność danych na temat wyników. Przeanalizował również, czy Komisja przeprowadziła gruntowne badanie wniosków o wypłatę transz zmiennych i czy prawidłowo obliczyła kwoty, które miały zostać wypłacone.

Komisja nie formułowała wniosków co do zdolności poszczególnych krajów do wygenerowania danych na potrzeby wskaźników

Delegatury UE są proszone o przedstawienie przeglądu systemów monitorowania i oceny stosowanych w danym kraju partnerskim (ogólnie na szczeblu krajowym i w odniesieniu do konkretnego sektora objętego umową SRPC). Przegląd ma zawierać ocenę, czy polityka publiczna danego państwa jest zgodna z celami UE oraz czy potencjał instytucjonalny można uznać za wystarczający do realizacji tej polityki. Ponadto w wytycznych nałożono wymóg, by przed sporządzeniem umowy o świadczenie wsparcia budżetowego przeprowadzono analizę wiarygodności i dostępności danych oraz oceniono uchybienia w systemach statystycznych.

Trybunał przeanalizował oceny przeprowadzone przez Komisję, opierając się przy tym na kryteriach ustanowionych przez unijny urząd statystyczny (Eurostat). Eurostat opracował narzędzie o nazwie Snapshot, które ma pomóc delegaturom UE w rozpoznawaniu silnych i słabych stron krajowych systemów statystycznych w krajach rozwijających się. Trybunał stwierdził, że w wytycznych Komisji dotyczących wsparcia budżetowego uwzględniono kluczowe wymogi określone w ramach tego narzędzia. Snapshot jest jednak instrumentem bardziej kompleksowym i zawiera szczegółowe wyjaśnienia na temat sposobu mierzenia poszczególnych obszarów⁸, które są istotne przy ocenie systemów statystycznych. Znajomość tego narzędzia wśród pracowników delegatur jest ogólnie niewielka.

Jak wynika z dokonanego przez Trybunał przeglądu przeprowadzonych przez Komisję ewaluacji systemów monitorowania i oceny, wprawdzie Komisja ogólnie opisuje i poddaje ocenie elementy wymienione w wytycznych, lecz te elementy są rozsiane w szeregu dokumentów. Choć w większości umów (18 z ogólnej liczby 24) wspomniano pewne uchybienia związane z określonymi sektorami, jedynie w pięciu umowach zawartych w Jordanii Komisja sformułowała jednoznaczne wnioski co do wiarygodności danych na temat wyników koniecznych do obliczenia wskaźników warunkujących wypłatę transz zmiennych⁹. Sformułowanie takich wniosków ma istotne znaczenie dla wyboru wskaźników, monitorowania i analizy wniosków o wypłatę środków.

Komisja weryfikowała wiarygodność danych leżących u podstaw wniosków o wypłatę środków, ale nie we wszystkich przypadkach analiza ta była gruntowna

Przed wypłaceniem środków w ramach transzy zmiennej delegatury UE mają obowiązek przeanalizować wnioski o wypłatę środków złożone przez kraje partnerskie (w tym wartości odpowiednich wskaźników wykonania). Jak ustalił Trybunał, stosowano zróżnicowane procedury weryfikacyjne, przy czym część z nich nie zapewniała koniecznego poziomu pewności, który uzasadniałby dokonanie odnośnej płatności.

Ogólnie rzecz biorąc, Komisja stosowała trzy różne rodzaje procedur weryfikacyjnych: (i) przegląd dokumentacji i ponowne przeprowadzenie obliczeń wartości wskaźników z wykorzystaniem danych przekazanych przez kraje partnerskie; (ii) zastosowanie tej metody z uzupełnieniem jej wizytami w terenie w celu sprawdzenia wiarygodności przekazanych danych; (iii) zlecenie ekspertom zewnętrznym obliczeń wartości wskaźników wykonania lub weryfikacji danych przekazanych przez kraj partnerski.

W przypadku 14 spośród 24 skontrolowanych umów urzędnicy delegatur UE przeprowadzili wizyty w terenie w celu uzupełnienia analiz i sprawdzenia części przekazanych danych (zob. ramka 9). Ponadto w przypadku 16 umów zatrudniono – niekiedy w uzupełnieniu do wizyt pracowników delegatur w terenie – ekspertów zewnętrznych do przeanalizowania spełnienia warunków wypłacenia transz zmiennych. W krajach objętych polityką sąsiedztwa korzystanie z usług ekspertów było regularną praktyką, natomiast w pozostałych skontrolowanych państwach delegatury zwróciły się do ekspertów w jedynie w przypadku pięciu z 13 umów.

W wytycznych dotyczących wsparcia budżetowego zalecono, by zwracać się do ekspertów o pomoc w procesie weryfikacji w przypadkach, gdy istnieją poważne wątpliwości co do jakości dostarczonych danych. Niemniej wobec braku jednoznacznych wniosków co do zdolności krajów partnerskich do generowania takich danych (zob. pkt 39–41), trudno zdecydować, czy taka pomoc ekspercka jest rzeczywiście potrzebna. W przypadku skontrolowanych umów średni koszt powierzonego ekspertom zadania weryfikacji wyniósł w przybliżeniu 110 000 euro.

Trybunał stwierdził, że w przypadku sześciu¹⁰ z 24 umów ujętych w próbie Komisja nie przeprowadziła w skuteczny sposób dodatkowej weryfikacji danych stanowiących podstawę do wypłacenia transz zmiennych. Wynikało to w dużej mierze z faktu, że delegatury UE polegały w pełni na poprawności danych na temat wyników przedstawionych przez kraje partnerskie lub na weryfikacji przeprowadzonej przez ekspertów zewnętrznych w imieniu Komisji, nie przedsięwzięto natomiast żadnego dodatkowego sprawdzania danych. W takich przypadkach wykrycie przez Komisję niewiarygodnych danych zawartych we wnioskach o wypłatę środków jest utrudnione, co zwiększa ryzyko nieuzasadnionych płatności w ramach transz zmiennych. W ramce 10 przedstawiono przykład niedociągnięć w przeglądzie zewnętrznym, które nie zostały wykryte przez Komisję.

W przypadku niektórych transz zmiennych dane na temat wyników przedstawione przez kraje partnerskie nie uzasadniały wykonanych płatności

W przypadku pięciu z ośmiu krajów wynik przeprowadzonej przez Trybunał oceny, jeśli chodzi o osiągnięcie wymaganych wartości wskaźników warunkujących wypłatę transzy zmiennej, był odmienny od wyników przyjętych przez Komisję. Różnica ta wyniosła 13,3 mln euro z łącznej skontrolowanej kwoty 234 mln euro płatności w ramach transz zmiennych, co w przypadku jednego kraju (Pakistanu) oznaczało 19% różnicy w płatnościach transz zmiennych. Ponadto Trybunał stwierdził również, że Komisja wypłaciła 3,4 mln euro na rzecz dwóch krajów w oparciu o wskaźniki powiązane z nieprawidłowo określonymi poziomami wyjściowymi. Choć zgodnie z postanowieniami umownymi pieniądze te należało wypłacić, ponieważ wartość docelowa została osiągnięta, faktycznie nie poczyniono żadnych postępów w obszarze mierzonym za pomocą wskaźnika. W tabeli 1 podsumowano wspomniane kwoty dla poszczególnych krajów, w których przeprowadzono wizyty.

Tabela 1 – Rozbieżności względem ocen przeprowadzonych przez Komisję

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Główne problemy wykryte przez Trybunał dotyczyły następujących kwestii: (i) poziomy docelowe osiągnięto z opóźnieniem, po upłynięciu wyznaczonych terminów; (ii) pomiar rezultatów był prowadzony w oparciu o nieprawidłowo obliczone poziomy wyjściowe; (iii) dowody przedstawione na potwierdzenie osiągnięcia wymaganych wartości wskaźników były nieprawidłowe lub niewystarczające; (iv) w ogóle nie udało się osiągnąć poziomów docelowych. Na rys. 6 przedstawiono rodzaje i rozmiary wykrytych rozbieżności względem ocen Komisji.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

W ramce 11 omówiono jeden z przypadków, gdy Trybunał uznał, że informacje poświadczające przedstawione przez kraj partnerski były nieprawidłowe.

W czterech umowach Trybunał wykrył pięć wskaźników¹¹, w przypadku których poziomy docelowe osiągnięto po upływie terminu określonego w umowie w sprawie finansowania. Ponadto w przypadku pięciu kolejnych wskaźników¹² Trybunał uznał, że kraje partnerskie nie osiągnęły poziomów docelowych, choć Komisja uznała je za osiągnięte. W ramce 12 przedstawiono przykłady obu takich sytuacji.

Trybunał wykrył trzy przypadki, gdy Komisja wypłaciła środki zgodnie z postanowieniami umów w sprawie finansowania, ponieważ krajom partnerskim udało się osiągnąć założone poziomy docelowe, niemniej ze względu na nieprawidłowo określone wartości wyjściowe lub docelowe, w przedmiotowych sektorach nie poczyniono żadnych faktycznych postępów. Więcej szczegółowych informacji na temat niektórych z tych przypadków przedstawiono w ramce 13.

Obok rozbieżności, których kwoty podano w tabeli 1, Trybunał nie mógł ponadto potwierdzić poprawności dwóch płatności w ramach transz zmiennych ze względu na brak odpowiednich dowodów poświadczających wartości zgłoszone dla pięciu wskaźników¹³ (zob. przykłady w ramce 14). Wskaźniki te były powiązane z wypłaconymi środkami na kwotę 3,77 mln euro.

Niewystarczająco udokumentowane płatności w Mołdawii

Wprawdzie kwestia ta nie jest bezpośrednio związana z weryfikacją wskaźników wykonania, niemniej Trybunał stwierdził, że Komisja wypłaciła trzy transze zmienne na rzecz Mołdawii, na łączną kwotę 26,3 mln euro, choć nie udokumentowano w wystarczającym stopniu dowodów uzasadniających te płatności (zob. ramka 15).

Wnioski i zalecenia

Trybunał zbadał, czy Komisja wykorzystywała adekwatne i wiarygodne dane dotyczące wyników przy wypłacaniu transz zmiennych w ramach wsparcia budżetowego. Stwierdził, że w przypadku jednej trzeciej wskaźników wykonania objętych analizą przyjęta koncepcja niekorzystnie wpłynęła na ich adekwatność, bowiem nie pozwalały one na obiektywny pomiar uzyskanych rezultatów. Ponadto przeprowadzona przez Komisję ocena, czy osiągnięto założone wartości wskaźników warunkujących wypłatę transz zmiennych, nie zawsze była wiarygodna, co prowadziło w niektórych przypadkach do niedostatecznie uzasadnionych płatności.

Trybunał stwierdził, że wskaźniki wykonania warunkujące wypłatę transz zmiennych odpowiednio dostosowano do sektorowych strategii rozwoju w krajach partnerskich. Większość z nich dotyczyła jednak krótkoterminowych działań, a nie długofalowych rezultatów, w tym postępów na drodze do realizacji celów zrównoważonego rozwoju. Jedynie 13% z łącznej liczby 248 wskaźników objętych kontrolą Trybunału służyło do pomiaru wyników lub oddziaływania w sektorach objętym wsparciem (zob. pkt 22–25). Zastosowanie wskaźników wyniku pozwoliłoby Komisji lepiej zmierzyć długofalowe rezultaty, w tym postępy na drodze do realizacji celów zrównoważonego rozwoju.

Komisja powinna zwiększyć odsetek transz zmiennych wypłacanych po osiągnięciu określonych wskaźników wyniku.

Termin realizacji: koniec 2021 r.

W przypadku ponad jednej trzeciej zastosowanych wskaźników definicje były niejasne lub podano nieprawidłowe poziomy wyjściowe bądź nie podano żadnych takich poziomów. W rezultacie trudno było jednoznacznie rozstrzygnąć, czy wartości docelowe zostały osiągnięte, co sprawiało, że proces analizowania wniosków o wypłatę środków był bardziej złożony i mniej obiektywny (zob. pkt 26–32).

Komisja powinna usprawnić działanie mechanizmów kontroli jakości w celu dopilnowania, by wskaźniki wykonania warunkujące wypłatę transz zmiennych pozwalały na obiektywny pomiar wyników osiągniętych przez kraje partnerskie. Szczególną uwagę należy zwrócić na:

1. wykorzystanie wskaźników wykonania, które są szczegółowe i nie dopuszczają rozbieżnych interpretacji;
2. stosowanie wartości wyjściowych i docelowych.

Termin realizacji: koniec 2021 r.

Istotnym celem transz zmiennych wypłacanych w ramach wsparcia budżetowego jest wytworzenie zachęt dla krajów partnerskich na rzecz realizowania programów reform. Na potrzeby większości transz zmiennych poddanych przeglądowi wprowadzono wskaźniki, w przypadku których przy określaniu wartości docelowych należycie wyważono poziom ambicji i dostępne możliwości. Trybunał uznaje, że wskaźniki te wywołały odpowiedni efekt zachęty. Niewielka liczba wykrytych przez Trybunał wyjątków w tym względzie dotyczyła wskaźników z poziomami docelowymi, które łatwo było osiągnąć – w wielu przypadkach ze względu na zastosowanie nieprawidłowych wartości wyjściowych – lub które zostały osiągnięte dzięki działaniom zrealizowanym przez innych darczyńców lub ekspertów zewnętrznych wynagradzanych ze środków UE (zob. pkt 33–34).

Komisja powinna:

1. aktualizować informacje dotyczące poziomów wyjściowych przed podpisaniem umowy lub w razie konieczności korygować wartości wyjściowe w trakcie wdrażania umowy przez wprowadzenie poprawek do umowy o świadczenie wsparcia budżetowego;
2. unikać sytuacji, w których kraj partnerski osiąga założone wartości docelowe wyłącznie dzięki pomocy technicznej finansowanej ze środków UE.

Termin realizacji: koniec 2021 r.

W wielu przypadkach liczba wskaźników wykorzystywanych na potrzeby poszczególnych transz zmiennych była zbyt wysoka i przekraczała liczbę zalecaną w wytycznych Komisji. Kwestia ta dodatkowo komplikowała proces wypłacania środków (zob. pkt 35).

Komisja powinna powstrzymać się od stosowania wskaźników cząstkowych, tak aby faktyczna liczba wskaźników nie przekraczała maksimum wskazanego w wytycznych.

Termin realizacji: koniec 2021 r.

We wnioskach o wypłatę transz zmiennych zawarte są dane na temat wyników, które wskazują, w jakim zakresie spełniono uzgodnione warunki i osiągnięto założone wartości wskaźników wykonania. Ponieważ wnioski te są opracowywane przez kraje partnerskie, wiarygodność danych leżących u podstaw wniosków zależy od zdolności tych krajów do wygenerowania takich danych. Trybunał ustalił, że ogólnie rzecz biorąc, Komisja przeprowadzała oceny zdolności krajów partnerskich w tym względzie przez analizę głównych elementów systemów monitorowania i oceny stosowanych w tych krajach, tak jak przewidziano w wytycznych Komisji dotyczących wsparcia budżetowego. Stwierdził jednak, że jedynie w przypadku pięciu z 24 wybranych umów Komisja sformułowała wnioski co do wiarygodności danych na temat wyników koniecznych do obliczenia wskaźników warunkujących wypłatę transzy zmiennej (zob. pkt 36–41). Sformułowanie takich wniosków ma istotne znaczenie dla wyboru wskaźników, monitorowania i analizy wniosków o wypłatę środków.

Przy opracowywaniu operacji wsparcia budżetowego Komisja powinna oceniać wiarygodność danych na temat wyników, które są następnie wykorzystywane na potrzeby wypłacania transz zmiennych. W wyniku tej oceny należy sformułować jednoznaczny wniosek co do wystarczającej wiarygodności systemów wykorzystywanych do generowania tych danych, przy czym ocena może opierać się na wcześniejszych ocenach zrealizowanych przez inne uznane organy.

Termin realizacji: koniec 2021 r.

Trybunał stwierdził, że przy analizowaniu wniosków o wypłatę środków delegatury stosowały zróżnicowane procedury. W niektórych przypadkach pracownicy delegatur UE przeprowadzali wizyty w terenie w celu sprawdzenia danych przedstawionych przez kraje partnerskie, podczas gdy w innych w pełni polegali na tych danych lub na przeglądach zrealizowanych przez ekspertów zewnętrznych w imieniu Komisji i nie podejmowali dodatkowych czynności weryfikacyjnych. Takie podejście nie zapewnia wystarczającego poziomu pewności, który uzasadniałby realizację płatności w ramach transz zmiennych (zob. pkt 42–46).

Komisja powinna:

1. dokonywać przeglądu dowodów poświadczających dane na temat wyników przedstawianych we wnioskach o wypłatę środków przez kraje partnerskie, chyba że wcześniej jednoznacznie stwierdziła, że dane te są wiarygodne;
2. w przypadku korzystania z przeglądów realizowanych przez ekspertów zewnętrznych w specyfikacjach tych przeglądów nałożyć wymóg weryfikowania wiarygodności kluczowych danych na temat wyników przekazywanych przez kraje partnerskie. Przed wypłaceniem środków w ramach transzy zmiennej należy upewnić się, że eksperci spełnili ten wymóg.

Termin realizacji: koniec 2021 r.

Kontrolerzy Trybunału ponownie przeprowadzili zrealizowane przez Komisję oceny, czy osiągnięto założone wartości wskaźników, oraz ponownie obliczyli płatności w ramach transz zmiennych. Stwierdzono rozbieżności względem kwot wypłaconych przez Komisję. Na podstawie dostępnych informacji na temat wyników Trybunał szacuje, że łącznie rozbieżności dotyczyły 16,7 mln euro z ogólnej kwoty 234 mln euro płatności w ramach transz zmiennych poddanych przeglądowi. Z tej kwoty płatności na 13,3 mln euro nie były wystarczająco uzasadnione lub nie były zgodne z postanowieniami umów, natomiast kwotę 3,4 mln euro wypłacono pomimo nieosiągnięcia faktycznych postępów. Dodatkowo 26,3 mln euro w ramach trzech transz zmiennych wypłacono na rzecz Mołdawii, choć nie udokumentowano w wystarczającym stopniu dowodów uzasadniających te płatności (zob. pkt 47–53).

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę III, której przewodniczy Bettina JAKOBSEN, członkini Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 12 listopada 2019 r.

W imieniu Europejskiego Trybunału Obrachunkowego

Klaus-Heiner Lehne
Prezes

Załączniki

Załącznik I – Udział wsparcia budżetowego w łącznej kwocie zobowiązań w ramach dwustronnej oficjalnej pomocy rozwojowej

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie https://stats.oecd.org/

Załącznik II – Skontrolowane umowy

Załącznik III – Wypłaty środków w postaci transz zmiennych w 2017 r. w ramach umów o realizację reformy sektorowej

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy (wytłuszczonym drukiem państwa wybrane na potrzeby kontroli).

Załącznik IV – Podsumowanie oceny

LEGENDA: T – Tak, N – Nie, Cz – Częściowo.

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli dotyczących polityk i programów UE bądź kwestii związanych z zarządzaniem w wybranych obszarach budżetowych. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne tak, aby osiągnąć jak największe oddziaływanie, biorąc przy tym pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę III, zajmującą się obszarami wydatków dotyczącymi działań zewnętrznych, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. Izbie tej przewodniczy członek Trybunału Hannu Takkula. W działania kontrolne zaangażowani byli: Turo Hentila, szef gabinetu; Helka Nykaenen, attaché; Alejandro Ballester Gallardo, kierownik; Piotr Zych, koordynator zadania, a także kontrolerzy: Eva Coria Paramas, Roberto Ruiz Ruiz, Erika Söveges oraz Nita Tennila. Wsparcie językowe zapewnił Richard Moore.

Od lewej: Turo Hentila, Helka Nykaenen, Hannu Takkula, Alejandro Ballester Gallardo, Nita Tennila, Piotr Zych, Erika Söveges, Roberto Ruiz Ruiz.

Przypisy

¹ Art. 236 ust. 1 rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Unii, lipiec 2018 r.

² Publikacja Komisji pt. „Budget Support: Trends and Results”, 2018, s. 61.

³ Z wyjątkiem Maroka, któremu Trybunał poświęcił osobne sprawozdanie specjalne. Publikację tego sprawozdania zaplanowano na 2020 r.

⁴ Wytyczne dotyczące wsparcia budżetowego, 2017, s. 138.

⁵ W próbie dobranej przez Trybunał znalazły się 163 wskaźniki z wartościami docelowymi, które nie wymagają podania poziomu wyjściowego, ponieważ nie mają one mierzyć przebiegu danej zmiennej (np. „przyjęto przepisy” lub „zorganizowano pewną liczbę spotkań”). Wskaźniki te nie zostały wzięte pod uwagę na potrzeby niniejszej oceny.

⁶ Wytyczne dotyczące wsparcia budżetowego, 2017, s. 139.

⁷ Liczba te nie uwzględnia wskaźników dla transz z poprzednich lat.

⁸ Narzędzie Snapshot daje dostęp do metod analizy odnoszących się do następujących kluczowych obszarów, które należy koniecznie uwzględnić w ramach oceny systemów statystycznych: (i) ramy prawne, instytucjonalne i strategiczne na rzecz generowania danych statystycznych i monitorowania na szczeblu krajowym i sektorowym; (ii) adekwatność zasobów (tj. ilość i jakość zasobów kadrowych, sprzętu, środków finansowych); (iii) czynniki warunkujące jakość danych (tj. zobowiązania w zakresie jakości, niezależność zawodowa, bezstronność, obiektywne podejście, metodyka i odpowiednie procedury); (iv) relacje z użytkownikami (tj. istotność i dostępność informacji).

⁹ Umowy nr 1, 2, 3, 4 i 5.

¹⁰ Umowy nr 2, 5, 13, 14, 23 i 24.

¹¹ Wskaźnik 2 z umowy nr 20, wskaźnik 1.2 z umowy nr 6, wskaźnik 5 z umowy nr 1 oraz wskaźniki 2.1 i 2.2 z umowy nr 16.

¹² Wskaźniki 5, 6 i 8 z umowy nr 23, wskaźnik 6.2 z umowy nr 24 oraz wskaźnik 1.7 z umowy nr 6.

¹³ Wskaźniki 3 i 6 z umowy nr 22 oraz wskaźniki 1.2 oraz 3 z umowy nr 5.

Harmonogram

Kontakt

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1
Formularz kontaktowy: eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx
Strona internetowa: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2019

© Unia Europejska, 2019

Kopiowanie dozwolone pod warunkiem podania źródła.
Wykorzystywanie lub powielanie zdjęć i innych materiałów, co do których Unia Europejska nie przysługują prawa autorskie, wymaga bezpośredniej zgody właściciela praw.

JAK SKONTAKTOWAĆ SIĘ Z UE

Osobiście
W całej Unii Europejskiej istnieje kilkaset centrów informacyjnych Europe Direct. Adres najbliższego centrum można znaleźć na stronie: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Telefonicznie lub drogą mailową
Europe Direct to serwis informacyjny, który udziela odpowiedzi na pytania na temat Unii Europejskiej. Można się z nim skontaktować:

• dzwoniąc pod bezpłatny numer telefonu: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektórzy operatorzy mogą naliczać opłaty za te połączenia),
• dzwoniąc pod standardowy numer telefonu: +32 22999696,
• drogą mailową: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

WYSZUKIWANIE INFORMACJI O UE

Online
Informacje o Unii Europejskiej są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu Europa: https://europa.eu/european-union/index_pl.

Publikacje UE
Bezpłatne i odpłatne publikacje UE można pobrać lub zamówić na stronie: https://op.europa.eu/pl/publications. Większą liczbę egzemplarzy bezpłatnych publikacji można otrzymać, kontaktując się z serwisem Europe Direct lub z lokalnym centrum informacyjnym (zob. https://europa.eu/european-union/contact_pl).

Prawo UE i powiązane dokumenty
Informacje prawne dotyczące UE, w tym wszystkie unijne akty prawne od 1952 r., są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.

Portal Otwartych Danych UE
Unijny portal otwartych danych (http://data.europa.eu/euodp/pl) umożliwia dostęp do zbiorów danych pochodzących z instytucji i innych organów UE. Dane można pobierać i wykorzystywać bezpłatnie, zarówno do celów komercyjnych, jak i niekomercyjnych.