Qualité des données dans le domaine de l'appui budgétaire: faiblesses de certains indicateurs et des vérifications effectuées concernant le versement des tranches variables

Synthèse

L'appui budgétaire est une forme d'aide fournie par l'UE, qui consiste à transférer des fonds vers le Trésor national d'un pays partenaire si celui-ci remplit des conditions de paiement convenues. L'UE est le plus grand pourvoyeur d'appui budgétaire, avec une moyenne de 1,69 milliard d'euros de paiements annuels. Les paiements au titre de l'appui budgétaire sont effectués sous la forme de tranches fixes ou variables. Environ 44 % des paiements de l'UE au titre de l'appui budgétaire concernaient des tranches variables. Dans certains pays du voisinage de l'UE, ces dernières représentaient 90 % des paiements. Les montants versés pour les tranches variables dépendent de la performance des pays partenaires, qui est mesurée en fonction d'indicateurs de performance définis au préalable.

Nous avons examiné si la Commission avait utilisé des données pertinentes et fiables sur la performance pour procéder au décaissement des tranches variables de l'appui budgétaire. Pour un tiers des indicateurs de performance examinés, nous arrivons à la conclusion que la manière dont ils sont conçus leur fait perdre de leur pertinence et qu'ils ne permettent pas de mesurer objectivement les résultats. Par ailleurs, l'évaluation, par la Commission, du respect des valeurs associées aux indicateurs de tranche variable n'était pas toujours fiable, ce qui a donné lieu à des versements sans justification suffisante.

Les indicateurs de performance des tranches variables étaient alignés sur les stratégies de développement sectoriel des pays partenaires, mais étaient, pour la plupart, axés sur des actions à court terme plutôt que sur des résultats à plus long terme, y compris sur les progrès accomplis au fil du temps dans la réalisation des objectifs de développement durable. En outre, plus d'un tiers des indicateurs étaient définis en termes vagues ou comprenaient des valeurs de départ incorrectes, voire aucune. Cela a donné lieu à des interprétations différentes concernant la question de savoir si les valeurs cibles avaient été atteintes, ce qui a contribué à rendre l'analyse des demandes de décaissement plus complexe et moins objective.

La plupart des tranches variables examinées comportaient des valeurs cibles suffisamment ambitieuses et ont ainsi produit l'effet voulu en encourageant les pays partenaires à progresser dans leurs programmes de réforme. Les quelques exceptions que nous avons relevées concernaient des indicateurs assortis de valeurs cibles qui étaient faciles à atteindre ou qui avaient été atteintes grâce à des travaux réalisés par d'autres donateurs ou par des experts externes payés par l'UE. Le nombre d'indicateurs utilisés dans chaque tranche variable était trop élevé dans six des 24 contrats, ce qui a encore compliqué le processus de décaissement.

Les demandes de décaissement pour les tranches variables comportent une analyse du respect des conditions convenues et des résultats obtenus pour les indicateurs de performance fixés d'un commun accord. Ces demandes sont élaborées par les pays partenaires; la fiabilité des données sous-jacentes sur la performance dépend donc de la capacité de ces pays à les produire. Nous avons constaté que la Commission n'avait tiré des conclusions explicites concernant la fiabilité des données sur la performance nécessaires pour calculer les indicateurs de tranche variable que pour cinq des 24 contrats sélectionnés. Lors de l'analyse des demandes de décaissement, les délégations de l'UE ont mis en œuvre diverses procédures pour vérifier la fiabilité de ces données. Certaines de ces procédures ne permettent pas de garantir que les versements de tranches variables sont fondés sur des données fiables; elles ne se justifient donc pas pleinement.

Nous avons réexécuté les évaluations de la Commission visant à établir si les valeurs cibles associées aux indicateurs avaient été atteintes. Nous avons ensuite recalculé les montants des tranches variables versées pour un total de 234 millions d'euros. Sur la base de ces travaux, nous avons relevé des divergences concernant 16,7 millions d'euros, dont 13,3 millions d'euros étaient insuffisamment justifiés ou non conformes aux dispositions contractuelles. Un montant de 3,4 millions d'euros a été payé alors qu'aucun progrès n'avait réellement été accompli. En outre, 26,3 millions d'euros ont été versés à la Moldavie au titre de trois tranches variables sans que les raisons ayant motivé ces paiements soient suffisamment documentées.

Nous adressons à la Commission six recommandations qui visent à ce qu'elle:

• recoure davantage aux indicateurs de résultat pour les tranches variables;
• améliore la formulation des indicateurs de performance;
• préserve l'effet incitatif des tranches variables;
• simplifie le processus de décaissement pour les tranches variables;
• améliore les évaluations concernant la capacité des pays à produire les données sur la performance utilisées pour les tranches variables;
• améliore la vérification des données sur la performance utilisées pour décider du décaissement des tranches variables.

Introduction

La notion d'appui budgétaire

L'appui budgétaire est une forme d'aide fournie par l'UE, qui consiste à transférer des fonds vers le Trésor national d'un pays partenaire si celui-ci remplit des conditions de paiement convenues. Les fonds ainsi perçus sont incorporés au budget du pays partenaire, qui peut les utiliser comme il le juge approprié. La Commission décrit l'appui budgétaire comme un moyen de fournir une aide efficace et d'atteindre des résultats durables en soutenant les efforts de réforme des partenaires de l'UE ainsi que les objectifs de développement durable (ODD).

Outre le transfert de ressources financières, l'appui budgétaire comporte: i) un dialogue avec le pays partenaire sur les réformes ou les objectifs de développement dont l'appui budgétaire peut contribuer à la réalisation, ii) une évaluation des progrès réalisés, iii) une aide au renforcement des capacités. Avec l'appui budgétaire, on passe d'une aide mettant traditionnellement l'accent sur les activités (par exemple des projets) à une aide axée sur les résultats.

L'UE est le plus grand pourvoyeur d'appui budgétaire dans le monde (aussi bien par l'intermédiaire de son budget que dans le cadre des Fonds européens de développement). Au cours de la période 2014‑2017, l'UE a engagé au titre de l'appui budgétaire quelque 11 % (voir annexe I) de son budget consacré à l'aide bilatérale au développement, soit environ 2,13 milliards d'euros en moyenne par an. En 2017, elle a fourni un appui budgétaire à 90 pays et territoires, qui ont reçu en tout 1,8 milliard d'euros. Le montant total engagé pour tous les contrats d'appui budgétaire en cours s'élève à 12,7 milliards d'euros. La figure 1 montre une ventilation de ces chiffres par zone géographique, tant pour le budget général de l'UE que pour les Fonds européens de développement.

(en millions d'euros)

Source: Cour des comptes européenne, sur la base du document intitulé EC Budget Support – Trends & Results 2018.

L'appui budgétaire de l'UE exige que des politiques pertinentes et crédibles soient en place et mises en œuvre efficacement par le pays bénéficiaire. En vertu du règlement financier, un pays peut être considéré comme éligible à l'appui budgétaire lorsque les conditions ci-après sont remplies¹:

• la gestion des finances publiques du pays partenaire est suffisamment transparente, fiable et efficace;
• le pays partenaire a mis en place des politiques sectorielles ou nationales suffisamment crédibles et pertinentes;
• le pays partenaire a mis en place des politiques macroéconomiques axées sur la stabilité;
• le pays partenaire a mis en place un accès suffisant et rapide à des informations budgétaires exhaustives et fiables.

La Commission européenne utilise trois types de contrats d'appui budgétaire.

1. Les contrats Objectifs de développement durable (C-ODD), qui visent à contribuer à ce que les politiques et stratégies nationales permettent de progresser dans la réalisation des objectifs de développement durable.
2. Les contrats de performance de réforme sectorielle (CPRS), qui visent à soutenir des réformes sectorielles spécifiques.
3. Les contrats d'appui à la consolidation de l'État et à la résilience (CCER), qui sont destinés à des pays en situation de fragilité pour les aider à assurer les fonctions essentielles de l'État ou pour soutenir les processus de passage à une gouvernance démocratique.

La grande majorité des programmes d'appui budgétaire de la Commission européenne sont fondés sur des CPRS (74 % de tous les engagements au titre de l'appui budgétaire en 2017). En ce qui concerne le financement, les quatre plus grands secteurs qui bénéficient d'un soutien au moyen des CPRS sont l'éducation, l'agriculture et le développement rural, la santé, ainsi que l'énergie.

Les tranches variables comme incitation à obtenir des résultats

Avant chaque décaissement, la Commission vérifie si les conditions générales liées au contrat d'appui budgétaire sont respectées. Dans la plupart des cas, ces conditions sont celles relatives aux critères d'éligibilité à l'appui budgétaire (voir point 04). Les paiements au titre de l'appui budgétaire sont effectués sous la forme de tranches fixes ou variables. Les tranches fixes sont versées dans leur intégralité (si toutes les conditions sont remplies) ou ne sont pas versées du tout (si une ou plusieurs conditions ne sont pas remplies). Les tranches variables sont utilisées pour inciter les pays partenaires à améliorer la mise en œuvre des politiques. Si les conditions générales sont toutes remplies, ces tranches sont versées sur la base de la performance réalisée au regard des valeurs cibles et indicateurs de performance définis. Elles peuvent être payées intégralement ou partiellement. Les indicateurs de performance servant à déterminer les tranches variables peuvent être sélectionnés dans les systèmes de suivi déjà appliqués par le pays partenaire ou dans un cadre commun d'évaluation de la performance convenu avec celui-ci ou avec d'autres donateurs.

Différents types d'indicateurs de performance peuvent être utilisés pour les politiques publiques (voir encadré 1). En général, la Commission recommande l'utilisation d'indicateurs de résultat, mais d'autres types d'indicateurs peuvent aussi être appropriés en fonction du contexte spécifique du pays partenaire ou du secteur concerné.

Une valeur financière est associée à chaque indicateur de performance. L'une des façons dont la Commission calcule la part de la tranche variable décaissée consiste à additionner les montants liés à chaque indicateur de performance dont le pays a atteint les valeurs cibles. En d'autres termes, le montant de la tranche variable versée sera d'autant plus élevé que le nombre d'indicateurs dont le pays partenaire aura atteint les valeurs cibles sera important.

En 2017, 44 % des paiements effectués par la Commission pour des contrats d'appui budgétaire concernaient des tranches variables². Dans certains pays du voisinage de l'UE, ces dernières représentaient 90 % des paiements. La figure 2 présente une ventilation par pays des tranches variables versées pour des CPRS en 2017.

Source: Cour des comptes européenne, sur la base de données de la Commission européenne.

Le décaissement des tranches variables

Le processus de décaissement d'une tranche variable débute par une demande du pays partenaire. Cette dernière comporte une analyse indiquant dans quelle mesure les valeurs cibles des indicateurs de performance concernés ont été atteintes. Les délégations de l'UE analysent les demandes et établissent une note d'évaluation. Sur la base de celle-ci, et après l'approbation du comité de pilotage de l'appui budgétaire, la Commission fixe le montant de la tranche variable qui devra être versé (voir figure 3).

L'analyse de la performance du pays partenaire, qui accompagne la demande de décaissement, est fondée sur des données provenant de ses propres systèmes de suivi et d'évaluation. Ces derniers constituent par conséquent la principale source d'information pour le décaissement des tranches variables.

Source: Cour des comptes européenne, sur la base des lignes directrices de la Commission européenne sur l'appui budgétaire.

Étendue et approche de l'audit

Le consensus européen pour le développement adopté en 2017 reconnaît que l'appui budgétaire joue un rôle moteur lorsqu'il s'agit d'encourager les efforts déployés par les pays partenaires pour réaliser les objectifs de développement durable (ODD). Du fait que les tranches variables représentent une part très élevée des paiements au titre de l'appui budgétaire et que les données relatives à la performance sur lesquelles ces paiements sont fondés proviennent des pays bénéficiaires, ces paiements risquent de ne pas récompenser des résultats réels comme prévu si ces données sont inexactes ou non fiables. La réalisation de l'objectif même de l'appui budgétaire serait fortement compromise. Le présent audit visait donc essentiellement à examiner la quantité et la qualité (à savoir la pertinence et la fiabilité) des indicateurs de performance utilisés pour les tranches variables, ainsi que l'analyse de la Commission concernant les demandes de décaissement.

La principale question d'audit était la suivante: «La Commission a-t-elle utilisé des données pertinentes et fiables sur la performance pour procéder au décaissement des tranches variables de l'appui budgétaire?» Pour y apporter une réponse, nous l'avons scindée en deux sous-questions:

1. Les contrats d'appui budgétaire comportaient-ils des indicateurs permettant de suivre efficacement les résultats obtenus dans les secteurs soutenus?
2. La Commission a-t-elle vérifié de façon efficace la fiabilité des données sur la performance présentées dans les demandes de décaissement des tranches variables?

L'audit a porté sur un échantillon de 24 contrats de performance de réforme sectorielle (voir annexe II) passés avec les huit pays partenaires bénéficiaires des montants les plus élevés de tranches variables versés en 2017³. Ces pays ont perçu 43,29 % de l'ensemble des paiements de tranches variables pour cette année-là. Les tranches variables contrôlées pour les contrats sélectionnés concernaient en tout 248 indicateurs de performance. L'annexe III présente de façon détaillée les paiements effectués en 2017 et les secteurs audités.

Pour les contrats sélectionnés, nous avons examiné l'évaluation de la Commission concernant la capacité des systèmes des pays à fournir des données fiables sur la performance. Nous avons aussi vérifié les dispositions des contrats d'appui budgétaire, notamment la qualité des indicateurs de performance utilisés pour les tranches variables. Enfin, nous avons examiné les vérifications effectuées par la Commission concernant les données présentées dans les demandes de décaissement des tranches variables. En l'occurrence, nous avons procédé à un contrôle documentaire des dossiers de paiement élaborés par la Commission et avons réexaminé si les valeurs cibles avaient été atteintes et si le calcul des montants de la tranche variable versés était correct. Nous avons ensuite comparé nos conclusions à celles de la Commission.

L'audit a comporté des visites dans trois pays: la Jordanie, la Géorgie et la Bolivie. Au cours de celles-ci, qui ont eu lieu en février et en mars 2019, nous nous sommes entretenus avec des agents de la Commission, des représentants des autorités nationales et d'autres donateurs/parties prenantes. En plus des procédures appliquées pour les autres pays sélectionnés, nous avons réexécuté dans ces trois pays les vérifications effectuées par la Commission concernant les demandes de décaissement des tranches variables et les paiements correspondants. Nous avons ensuite comparé nos résultats à ceux de l'analyse de la Commission. De plus, nous avons réalisé des contrôles croisés entre les données sur la performance déclarées par les pays partenaires et d'autres sources d'éléments probants provenant d'experts externes et d'autres donateurs pour en évaluer la fiabilité.

Observations

La manière dont les indicateurs de tranche variable sont conçus en réduit la pertinence

Nous avons examiné: i) si les indicateurs de performance étaient pertinents pour réaliser les objectifs visés par les contrats d'appui budgétaire et s'ils étaient alignés sur les politiques du pays; ii) s'ils constituaient une base solide pour assurer le suivi des résultats significatifs.

Les indicateurs concordent avec les stratégies sectorielles des pays, mais sont essentiellement axés sur des mesures à court terme plutôt que sur des résultats à plus long terme

La Commission considère l'appui budgétaire comme une forme d'aide axée sur les résultats. Alors que les aides octroyées à des projets sont décaissées en remboursement de dépenses éligibles, les tranches variables de l'appui budgétaire le sont lorsque les pays partenaires remplissent les conditions générales et obtiennent des résultats convenus au préalable, mesurés au moyen d'indicateurs de performance sélectionnés. L'importance des tranches variables dépend donc de la mesure dans laquelle ces indicateurs de performance mesurent des résultats significatifs.

Il existe cinq types d'indicateurs, qui sont présentés dans l'encadré 1. Les indicateurs d'intrants, de processus et de produits sont les plus pertinents pour la gestion quotidienne des programmes de dépenses publiques. Les indicateurs de résultat et d'impact mesurent les effets à plus long terme, tels que l'état d'avancement des réformes et des programmes au regard des objectifs fixés, par exemple les ODD. La figure 4 présente l'exemple des différents types d'indicateurs utilisés pour l'un des programmes d'appui budgétaire en Bolivie.

Source: Chaîne de résultats du Comité d'aide au développement (CAD) de l'OCDE, utilisée dans le cadre des actions extérieures de l'UE.

Les lignes directrices sur l'appui budgétaire autorisent l'utilisation de tous les types d'indicateur susmentionnés. Selon la Commission, une préférence devrait toutefois être accordée aux indicateurs de résultat, car ils encouragent l'élaboration de politiques fondées sur des éléments concrets, ils protègent l'espace politique permettant à certains pays partenaires de choisir les politiques et les stratégies qui leur sont propres pour obtenir ces résultats, et ils stimulent la demande en faveur d'informations statistiques de haute qualité. Plus le gouvernement du pays partenaire suscite la confiance dans sa capacité à fournir des données fiables, plus l'accent devra être placé sur les indicateurs de résultat. Nous estimons que les indicateurs d'impact sont aussi utiles pour mesurer les résultats, notamment en ce qui concerne la réalisation des ODD.

Notre analyse des 248 indicateurs figurant dans les contrats audités montre qu'ils sont alignés sur les stratégies sectorielles des pays partenaires. Toutefois, les décaissements de tranches variables sont essentiellement fondés sur des indicateurs d'intrants, de processus et de résultat, qui représentent ensemble 87 % de tous les indicateurs. Seuls 33 indicateurs (13 %) servaient à mesurer les résultats et l'impact (voir figure 5).

Source: Cour des comptes européenne.

Nous avons constaté que la plupart des indicateurs de résultat et d'impact étaient utilisés dans des pays à faible revenu et à revenu intermédiaire de la tranche inférieure. En revanche, dans les pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure, tels que la Jordanie et la Géorgie, qui étaient dotés de meilleures capacités à produire des données sur la performance, quatre indicateurs de résultat seulement ont été utilisés et aucun indicateur d'impact ne l'a été. Cela montre que le choix des indicateurs n'est pas nécessairement lié au niveau de développement des pays.

Les indicateurs d'intrants utilisés pour les tranches variables auditées concernaient essentiellement des marchés publics pour l'acquisition de biens (18 cas) et des augmentations de dotations budgétaires (neuf cas). Des budgets revus à la hausse ou des marchés publics pour l'achat d'équipements sont susceptibles d'entraîner des changements dans un domaine d'intérêt donné, mais cela ne signifie pas automatiquement que des progrès significatifs seront accomplis.

Les indicateurs de processus peuvent être utiles, en particulier lorsque la politique menée vise à modifier le cadre réglementaire. Cependant, comme cela est indiqué dans les lignes directrices, ils ne devraient pas cibler uniquement les processus, mais aussi mesurer des aspects qualitatifs, par exemple les éléments qu'une entité à créer est censée couvrir, etc.⁴ Or ce n'était pas toujours le cas. L'encadré 2 présente quelques exemples d'indicateurs qui ne mentionnaient aucune exigence minimale quant à la qualité du contenu ou de la structure des informations à communiquer. Dès lors, il est difficile de s'assurer que les tranches variables récompensent des processus de bonne qualité.

Un tiers des indicateurs ne permettent pas de mesurer objectivement les résultats

Les indicateurs utilisés pour mesurer l'état d'avancement de la mise en œuvre d'une politique publique doivent être spécifiques et assortis de valeurs cibles quantifiées et mesurables et, le cas échéant, d'une valeur de départ fiable. Si ce n'est pas le cas, il est impossible de mesurer objectivement les progrès accomplis. Les indicateurs, les valeurs de départ et les valeurs cibles doivent être convenus lors de l'établissement des contrats d'appui budgétaire et précisés dans la convention de financement. Bien que les lignes directrices préconisent d'éviter toute modification des indicateurs, il se peut que les valeurs cibles doivent être changées au cours de l'exécution du contrat afin de tenir compte de nouvelles circonstances ou de corriger des erreurs dans la définition des valeurs de départ ou dans le calcul des indicateurs.

Notre analyse montre que 72 indicateurs (à savoir 29 % de notre échantillon) n'étaient pas suffisamment spécifiques. Des indicateurs non spécifiques sont particulièrement problématiques lors de l'analyse des demandes de décaissement, car il existe un risque d'aboutir à des appréciations contradictoires lorsqu'il s'agit de déterminer si les valeurs cibles ont été atteintes. Par suite, le calcul du montant de tranche variable à payer risque d'aboutir à des résultats différents.

Parmi les indicateurs, 29 % étaient formulés en termes vagues, sans valeurs cibles quantifiées, et comportaient des mots tels que «améliorer», «mettre davantage l'accent sur» et «fournir des éléments probants». Nous avons observé que les contrats dans le secteur agricole contenaient le plus grand nombre d'indicateurs spécifiques (86,5 %), tandis que 60 % seulement des indicateurs étaient spécifiques dans le cas de la gestion des finances publiques (GFP). L'encadré 3 présente des exemples d'indicateurs non spécifiques et des conséquences sur le calcul des montants de tranches variables à décaisser.

Nous avons aussi relevé de bons exemples où la Commission s'était efforcée de mesurer les progrès accomplis pour des indicateurs qui n'étaient pas faciles à analyser. Pour ce qui est du cas illustré dans l'encadré 4, la Commission avait montré la voie pour l'ensemble de la communauté des donateurs dans le domaine de l'éducation.

Les valeurs de départ faisaient défaut ou étaient incorrectes pour 41 % des indicateurs sur l'état d'avancement

Pour mesurer efficacement les résultats, il faut, entre autres, disposer au départ d'indicateurs clairs et précis. Les progrès ne sont mesurables que si les valeurs cibles fixées peuvent être comparées à la situation préalable à l'intervention, en d'autres termes à des valeurs de départ. Pour 35 des 85 indicateurs analysés nécessitant des valeurs de départ (à savoir ceux sur l'état d'avancement⁵), nous avons relevé des problèmes liés à: i) l'absence de telles valeurs (15 indicateurs), ii) des valeurs de départ incorrectes ou obsolètes (20 indicateurs).

Pour 15 indicateurs, aucune valeur de départ n'avait été définie. Ils figuraient dans quatre des 24 contrats d'appui budgétaire sélectionnés (à savoir les contrats n^os 6, 7, 8 et 17). Cette absence de valeurs de départ tenait principalement au fait que les pays partenaires n'avaient assuré aucun suivi de la situation avant que le contrat d'appui budgétaire prenne effet. Or nous avons relevé des exemples où, dans une situation similaire, la Commission avait conditionné le versement de la première tranche variable du contrat d'appui budgétaire au calcul d'une valeur de départ par le pays partenaire. Dans d'autres cas, la Commission a réalisé les travaux nécessaires (à savoir des enquêtes) pour calculer les valeurs de départ manquantes. Nous considérons qu'il s'agit de bonnes pratiques. L'encadré 5 donne un exemple des travaux que la Commission a dû effectuer pour que l'indicateur concerné permette d'évaluer précisément les progrès accomplis en vue des tranches suivantes.

En outre, 20 indicateurs étaient assortis de valeurs de départ incorrectes ou obsolètes. Dans 11 de ces cas, de nouvelles données pertinentes pour calculer correctement la valeur de départ ont été disponibles après la signature du contrat d'appui budgétaire. Alors qu'il était en l'occurrence possible de modifier la convention de financement pour tenir compte de la valeur de départ correcte, la Commission ne l'a pas fait. En outre, du fait de l'utilisation de valeurs de départ incorrectes ou obsolètes, des indicateurs comportaient des valeurs cibles inférieures aux valeurs de départ réelles. L'encadré 6 donne plusieurs exemples.

Les indicateurs produisent généralement l'effet incitatif voulu, mais ils sont trop nombreux

L'un des principaux objectifs de l'appui budgétaire est d'inciter les pays partenaires à suivre la voie des réformes convenues. À cet effet, il faut que les indicateurs utilisés pour les tranches variables nécessitent un réel effort de la part du pays bénéficiaire. Les valeurs cibles correspondantes devraient aussi trouver le juste équilibre entre ambition et facilité à être atteintes⁶.

Nous avons constaté que la plupart des tranches variables examinées avaient eu pour effet d'inciter les pays partenaires à mettre en œuvre certains aspects de leurs stratégies de développement. Cependant, les valeurs cibles utilisées pour 11 des indicateurs sélectionnés étaient très faciles à atteindre. Parmi ceux-ci figurent quatre indicateurs dont les valeurs cibles fixées étaient très faibles en raison de l'utilisation de valeurs de départ incorrectes (voir points 31 et 32). L'encadré 7 présente quelques exemples d'indicateurs ayant eu peu d'effet incitatif. En outre, pour 12 autres indicateurs figurant dans trois contrats passés en Moldavie (contrat n° 16), en Bolivie (contrat n° 10) et au Pakistan (contrat n° 23), la plupart des valeurs cibles ont été atteintes grâce aux aides fournies dans le cadre de l'assistance technique, versées par l'UE ou par d'autres donateurs. Nous sommes d'avis que le degré d'appropriation de ces indicateurs est limité et que leur effet incitatif est faible du fait qu'ils ne nécessitent pas un engagement fort de la part des pays partenaires.

Les lignes directrices suggèrent qu'en règle générale, le nombre d'indicateurs d'une tranche variable devrait se situer dans une fourchette de trois à dix. Si les indicateurs sont trop nombreux, l'effet incitatif est dilué et le suivi plus compliqué. Les contrats audités comportaient de quatre à 34 indicateurs par tranche⁷. Ces indicateurs étaient ensuite décomposés en sous-indicateurs, souvent assortis de plusieurs valeurs cibles. À titre d'exemple, le contrat prévoyant l'octroi d'une aide pour mettre en œuvre un plan d'action concernant la libéralisation du régime des visas en Moldavie (contrat n° 15) comportait 95 valeurs cibles indépendantes. Un nombre aussi élevé d'indicateurs et de valeurs cibles ne favorise pas la concentration sur les principaux objectifs stratégiques des contrats d'appui budgétaire. Bien que la Commission ait reconnu l'existence de problèmes liés au nombre élevé d'indicateurs dans des documents internes, cela n'a pas eu d'incidence sur le libellé des contrats (voir encadré 8).

La qualité des vérifications de la Commission concernant les résultats obtenus pour les indicateurs était variable, ce qui a conduit à une justification insuffisante de certains paiements

Les demandes de décaissement présentées par les pays bénéficiaires comportent une analyse de l'état d'avancement dans les secteurs soutenus dans le cadre de leurs contrats d'appui budgétaire ainsi que des informations sur le respect des conditions convenues et sur les résultats obtenus pour les indicateurs de performance fixés d'un commun accord. Le dossier comprend habituellement un rapport d'avancement dans un domaine (secteur) donné, des rapports distincts sur la réalisation de chaque condition et des fiches concernant chaque indicateur, avec des pièces justificatives (par exemple des lettres d'un office statistique, des rapports d'enquête, etc.). La figure 3 décrit le processus de décaissement de l'appui budgétaire.

Les demandes des pays partenaires sont fondées sur des données provenant de leurs propres systèmes de suivi et d'évaluation. Ces derniers constituent donc l'une des principales sources d'information à l'appui des décisions de décaissement. Or les pays disposent de capacités et de systèmes divers aux fins de la collecte, du stockage, de l'analyse et de l'utilisation des données. Par conséquent, avant de commencer des opérations d'appui budgétaire, la Commission doit évaluer les systèmes mis en place pour élaborer les indicateurs de performance qui seront utilisés par la suite pour le paiement des tranches variables. Les délégations de l'UE doivent en particulier déterminer si les lacunes relevées dans les systèmes statistiques, dans la disponibilité des données ou dans l'analyse de la politique compromettent sensiblement la validité des demandes de décaissement présentées par les pays.

En ce qui concerne les contrats examinés, nous avons vérifié si la Commission avait rigoureusement évalué la fiabilité des données sur la performance lors du choix des indicateurs de performance pour les tranches variables. Nous avons aussi contrôlé si la Commission avait réalisé un examen approfondi des demandes de décaissement des tranches variables et si elle avait calculé correctement le montant à verser.

La Commission n'a formulé aucune conclusion sur la capacité des pays à produire les données nécessaires pour les indicateurs

Les délégations de l'UE doivent fournir un aperçu des systèmes de suivi et d'évaluation du pays partenaire (pour le pays en général et pour le secteur particulier dans le cas des CPRS), en évaluant si la politique publique du pays est en adéquation avec les objectifs de l'UE et si sa capacité institutionnelle est jugée suffisante pour la mettre en œuvre. De plus, les lignes directrices requièrent que la fiabilité et la disponibilité des données soient analysées et que les lacunes relevées dans les systèmes statistiques soient appréciées, avant l'établissement des contrats d'appui budgétaire.

Nous avons analysé les évaluations réalisées par la Commission, en utilisant des critères définis par l'office statistique de l'Union européenne (Eurostat). Eurostat a développé un outil appelé «Snapshot» pour aider les délégations de l'UE à évaluer les points forts et les faiblesses des systèmes statistiques nationaux dans les pays en développement. Nous avons constaté que les lignes directrices de la Commission sur l'appui budgétaire couvrent les principales exigences de cet outil. Néanmoins, l'outil «Snapshot» est plus exhaustif et fournit des explications détaillées sur la façon d'effectuer les mesures dans des domaines particuliers⁸, qui sont pertinentes pour l'évaluation des systèmes statistiques. Généralement, les agents des délégations ne connaissent pas cet outil.

Lors de notre examen de l'appréciation des systèmes d'évaluation et de suivi par la Commission, nous avons constaté que, dans la pratique, celle-ci décrivait et évaluait généralement les éléments mentionnés dans les lignes directrices, mais qu'elle le faisait dans plusieurs documents séparés. Cependant, même si certaines lacunes spécifiques à des secteurs étaient mentionnées dans la majorité des contrats (18 sur 24), la Commission n'a explicitement tiré des conclusions quant à la fiabilité des données sur la performance nécessaires pour calculer les indicateurs de tranche variable que dans les cinq contrats passés en Jordanie⁹. Il importe d'arriver à une conclusion sur la fiabilité des données dans la perspective du choix des indicateurs, du suivi et de l'analyse du décaissement.

La Commission a vérifié la fiabilité des données présentées à l'appui des demandes de décaissement, mais pas toujours de manière approfondie

Les délégations de l'UE doivent analyser les demandes de décaissement présentées par les pays partenaires (y compris les valeurs des indicateurs de performance correspondants) avant de procéder au paiement des tranches variables. Nous avons recensé diverses procédures de vérification, dont certaines ne fournissaient pas l'assurance nécessaire pour justifier les versements ultérieurs.

Globalement, la Commission a appliqué trois procédures de vérification différentes: i) un contrôle documentaire complété par un nouveau calcul arithmétique des valeurs des indicateurs au moyen des données fournies par les pays partenaires; ii) la même méthode, avec en plus des visites sur place pour vérifier la fiabilité des données transmises; iii) la sous-traitance à des experts externes chargés de calculer la valeur des indicateurs de performance ou de vérifier les données communiquées par le pays partenaire.

Pour 14 des 24 contrats audités, les agents des délégations de l'UE ont effectué des visites sur place afin de compléter l'analyse et de vérifier certaines données fournies (voir encadré 9). Dans le cas de 16 contrats, ils ont engagé des experts externes chargés d'analyser le respect des conditions liées aux tranches variables, et ce parfois en plus de leurs visites sur place. Dans les pays du voisinage, le recours à des experts était systématique, tandis que dans les autres pays audités, les délégations n'en ont engagé que pour cinq des 13 contrats.

Les lignes directrices sur l'appui budgétaire recommandent de faire appel à des experts pour des vérifications si de sérieux doutes sont émis quant à la qualité des données fournies. À défaut de conclusions claires sur la capacité des pays partenaires à produire ces données (voir points 39 à 41), il est cependant difficile de décider si l'assistance d'experts est réellement nécessaire. En ce qui concerne les contrats examinés, le coût moyen des missions de vérification des experts était d'environ 110 000 euros.

Pour six¹⁰ des 24 contrats sélectionnés, nous avons constaté que la Commission n'avait pas procédé à des vérifications supplémentaires efficaces concernant les données utilisées comme base pour le versement des tranches variables. Cela s'explique principalement par le fait que les délégations de l'UE ont considéré comme acquise l'exactitude des données sur la performance fournies par les pays partenaires ou fait pleinement confiance aux travaux de vérification effectués par des experts externes au nom de la Commission, sans procéder à d'autres vérifications des données transmises. Dans ces cas-là, il est plus difficile pour la Commission de repérer les données non fiables sur la performance dans les demandes de décaissement, ce qui accroît le risque de paiements injustifiés des tranches variables. L'encadré 10 présente un exemple de lacunes dans un examen externe qui n'ont pas été détectées par la Commission.

Pour certaines tranches variables, les données sur la performance fournies par les pays partenaires ne justifiaient pas les paiements effectués

Nous avons examiné des paiements de tranches variables pour un total de 234 millions d'euros. Pour cinq pays sur huit, notre analyse des éléments probants censés attester que les valeurs cibles des indicateurs de tranche variable ont été atteintes a abouti à des résultats différents de ceux validés par la Commission pour un montant de 13,3 millions d'euros. Dans un pays (le Pakistan), nous avons même relevé une différence de 19 % par rapport aux tranches variables décaissées. Par ailleurs, nous avons également constaté que la Commission avait versé 3,4 millions d'euros en faveur de deux pays sur la base d'indicateurs liés à des valeurs de départ fixées de façon incorrecte. Même s'il existait une obligation contractuelle d'effectuer le paiement, puisque la valeur cible avait été atteinte, aucun progrès réel n'avait été accompli dans le domaine mesuré par l'indicateur. Le tableau 1 présente de façon synthétique ces montants pour chaque pays visité.

Tableau 1 – Divergences par rapport aux évaluations effectuées par la Commission

Source: Cour des comptes européenne.

Les principaux problèmes que nous avons détectés concernaient: i) des valeurs cibles atteintes tardivement, après la date limite fixée; ii) une mesure des résultats fondée sur des valeurs de départ fixées de façon incorrecte; iii) des éléments probants inexacts ou insuffisants fournis pour attester que les valeurs cibles des indicateurs ont été atteintes; iv) des valeurs cibles jamais atteintes. La figure 6 montre les types de divergences détectées par rapport aux évaluations de la Commission, ainsi que leur proportion.

Source: Cour des comptes européenne.

L'encadré 11 décrit l'un des cas pour lesquels nous avons jugé que les pays partenaires avaient fourni des éléments probants inexacts.

Dans quatre contrats, nous avons relevé cinq cas d'indicateurs¹¹ dont les valeurs cibles avaient été atteintes après la date limite fixée dans les conventions de financement. De plus, pour cinq autres indicateurs¹², nous estimons, contrairement à la Commission, que les pays partenaires n'ont pas atteint les valeurs cibles. L'encadré 12 présente des exemples de ces deux cas de figure.

Nous avons relevé trois cas où la Commission avait effectué des décaissements conformément aux dispositions des conventions de financement, les pays partenaires ayant atteint les valeurs cibles convenues. Du fait de l'utilisation de valeurs de départ et de valeurs cibles mal définies, il semblait que des progrès avaient réellement été accomplis dans les secteurs visés; or ce n'était pas le cas. L'encadré 13 comporte d'autres informations sur certains de ces cas.

En plus des différences quantifiées dans le tableau 1, nous n'avons pas été en mesure de confirmer l'exactitude de deux autres tranches variables versées, les éléments probants disponibles étant insuffisants pour étayer les valeurs communiquées pour cinq indicateurs¹³ (voir exemples dans l'encadré 14). Ces indicateurs ont entraîné le décaissement de 3,77 millions d'euros.

Paiements en faveur de la Moldavie insuffisamment documentés

Bien que cela ne soit pas directement lié à la vérification des indicateurs de performance, nous avons observé que la Commission avait versé trois tranches variables à la Moldavie, pour un montant total de 26,3 millions d'euros, sans documenter suffisamment les raisons ayant motivé ces paiements (voir encadré 15).

Conclusions et recommandations

Nous avons examiné si la Commission avait utilisé des données pertinentes et fiables sur la performance pour procéder au décaissement des tranches variables de l'appui budgétaire. Pour un tiers des indicateurs de performance examinés, nous arrivons à la conclusion que la manière dont ils sont conçus leur fait perdre de leur pertinence et qu'ils ne permettent pas de mesurer objectivement les résultats. Par ailleurs, l'évaluation, par la Commission, du respect des valeurs associées aux indicateurs de tranche variable n'était pas toujours fiable, ce qui a donné lieu à des versements sans justification suffisante.

Nous avons constaté que les indicateurs de performance des tranches variables étaient bien alignés sur les stratégies de développement sectoriel des pays partenaires. Toutefois, la plupart d'entre eux étaient axés sur des actions à court terme plutôt que sur des résultats à plus à long terme, notamment les progrès accomplis dans la réalisation des objectifs de développement durable. Seulement 13 % des 248 indicateurs que nous avons examinés servaient à mesurer les résultats ou les impacts dans les secteurs soutenus (voir points 22 à 25). Le recours à des indicateurs de résultat permettrait à la Commission de mieux mesurer les résultats à plus long terme dans les secteurs soutenus, en particulier les progrès accomplis dans la réalisation des objectifs de développement durable.

La Commission devrait augmenter la proportion de tranches variables versées uniquement si les valeurs cibles correspondant à des indicateurs de résultat sont atteintes.

Quand? Fin 2021.

Plus d'un tiers des indicateurs étaient définis en termes vagues ou comprenaient des valeurs de départ incorrectes, voire aucune. Cela a donné lieu à des interprétations différentes concernant la question de savoir si les valeurs cibles avaient été atteintes, ce qui a contribué à rendre l'analyse des demandes de décaissement plus complexe et moins objective (voir points 26 à 32).

La Commission devrait renforcer les dispositifs de contrôle qualité, afin de veiller à ce que les indicateurs de performance des tranches variables servent à mesurer objectivement les résultats obtenus par les pays partenaires. Il convient d'accorder une attention particulière aux éléments suivants:

1. le recours à des indicateurs de performance spécifiques qui ne permettent pas des interprétations différentes;
2. l'utilisation de valeurs de départ et de valeurs cibles.

Quand? Fin 2021.

L'un des objectifs importants des tranches variables de l'appui budgétaire est d'encourager les pays partenaires à progresser dans leurs programmes de réforme. La plupart des tranches variables examinées comportaient des indicateurs dont les valeurs cibles trouvaient un juste équilibre entre ambition et facilité à être atteintes, et nous estimons qu'ils ont produit l'effet incitatif voulu. Les quelques exceptions que nous avons relevées concernaient des indicateurs assortis de valeurs cibles qui étaient faciles à atteindre, souvent en raison de valeurs de départ incorrectes, ou qui l'avaient été grâce à des travaux réalisés par d'autres donateurs ou par des experts externes payés par l'UE (voir points 33 et 34).

La Commission devrait:

1. actualiser les informations de référence avant la signature du contrat d'appui budgétaire ou, au besoin, apporter des modifications à ce dernier en corrigeant les valeurs de départ pendant sa mise en œuvre;
2. éviter les situations où le pays partenaire atteint les valeurs cibles exclusivement grâce à l'assistance technique financée par l'UE.

Quand? Fin 2021.

Le nombre d'indicateurs utilisés pour chaque tranche variable était souvent trop élevé, supérieur à celui recommandé dans les lignes directrices de la Commission. Cela complique encore le processus de décaissement (voir point 35).

La Commission devrait éviter d'utiliser des sous-indicateurs, afin de limiter le nombre réel d'indicateurs au maximum préconisé dans les lignes directrices.

Quand? Fin 2021.

Les demandes de décaissement de tranches variables comportent des données sur la performance qui montrent dans quelle mesure les conditions convenues ont été respectées et les valeurs cibles associées aux indicateurs de performance fixés d'un commun accord ont été atteintes. Étant donné que ces demandes sont établies par les pays partenaires, la fiabilité des données sous-jacentes sur la performance dépend de leur capacité à les produire. Nous avons constaté que la Commission évaluait généralement la capacité des pays partenaires en examinant les principaux éléments de leurs systèmes de suivi et d'évaluation, comme l'exigent ses lignes directrices sur l'appui budgétaire. Cependant, la Commission n'a tiré des conclusions concernant la fiabilité des données sur la performance nécessaires pour calculer les indicateurs de tranche variable que pour cinq des 24 contrats sélectionnés (voir points 36 à 41). Il importe d'arriver à une conclusion sur la fiabilité des données dans la perspective du choix des indicateurs, du suivi et de l'analyse du décaissement.

Lorsqu'elle conçoit une opération d'appui budgétaire, la Commission devrait évaluer la fiabilité des données sur la performance, celles-ci devant servir de base au décaissement d'une tranche variable. L'évaluation devrait aboutir à une conclusion explicite quant à la question de savoir si les systèmes utilisés pour élaborer ces données sont suffisamment fiables et s'ils pourraient reposer sur des évaluations déjà effectuées par d'autres organismes reconnus.

Quand? Fin 2021.

Nous avons constaté que les délégations de l'UE avaient mis en œuvre diverses procédures de vérification pour analyser les demandes de décaissement. Dans certains cas, les agents des délégations de l'UE ont effectué des visites sur place pour vérifier les données fournies par les pays partenaires, tandis que dans d'autres, ils se sont totalement fiés à ces données ou à des évaluations externes réalisées par des experts au nom de la Commission, sans réaliser d'autres travaux de vérification. Cela ne fournit pas l'assurance nécessaire pour justifier les versements ultérieurs de tranches variables (voir points 42 à 46).

La Commission devrait:

1. examiner les éléments probants sous-jacents qui étayent les données sur la performance fournies par les pays partenaires dans la demande de décaissement, sauf si elle a déjà explicitement conclu que ces données sont fiables;
2. lorsqu'elle recourt à des examens externes, exiger que les termes de référence comprennent la vérification de la fiabilité des principales données sur la performance fournies par les pays partenaires. Elle devrait aussi vérifier, avant le décaissement de la tranche variable, si les experts ont respecté cette exigence.

Quand? Fin 2021.

Lorsque nous avons réexécuté les évaluations de la Commission visant à établir si les valeurs cibles associées aux indicateurs avaient été atteintes, de même que lorsque nous avons recalculé les montants des tranches variables versés, nous avons constaté des divergences par rapport aux paiements effectués par la Commission. Sur la base des informations disponibles sur la performance, nous estimons globalement avoir décelé des divergences concernant 16,7 millions d'euros sur un total de 234 millions d'euros de paiements de tranches variables examinés, dont 13,3 millions d'euros étaient insuffisamment justifiés ou non conformes aux dispositions contractuelles. Un montant de 3,4 millions d'euros a été payé alors qu'aucun progrès n'avait réellement été accompli. En outre, 26,3 millions d'euros ont été versés à la Moldavie au titre de trois tranches variables sans documenter suffisamment les raisons sous-jacentes à ces paiements (voir points 47 à 53).

Le présent rapport a été adopté par la Chambre III, présidée par M^me Bettina JAKOBSEN, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 12 novembre 2019.

Par la Cour des comptes,

Klaus-Heiner Lehne
Président

Annexes

Annexe I - Part de l'appui budgétaire dans les engagements bilatéraux en matière d'aide publique au développement

Source: Cour des comptes européenne, sur la base de données figurant sur la page https://stats.oecd.org/

Annexe II - Contrats audités

Annexe III - Décaissements des tranches variables en 2017 pour des contrats de performance de réforme sectorielle

Source: Cour des comptes européenne (les pays en gras sont ceux sélectionnés pour l'audit)

Annexe IV - Évaluation succincte

REMARQUE: O = Oui; N = Non; P = Partiellement.

Équipe d'audit

Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits relatifs aux politiques et programmes de l'UE ou à des questions de gestion concernant des domaines budgétaires spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces activités d'audit de manière à maximiser leur incidence en tenant compte des risques pour la performance ou la conformité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de l'importance politique et de l'intérêt du public.

L'audit de la performance objet du présent rapport a été réalisé par la Chambre III (Action extérieure/Sécurité et justice), présidée par M. Hannu Takkula, Membre de la Cour, assisté de: M. Turo Hentila, chef de cabinet; M^me Helka Nykaenen, attachée de cabinet; M. Alejandro Ballester Gallardo, manager principal; M. Piotr Zych, chef de mission; ainsi que M^mes Eva Coria Paramas, Erika Söveges et Nita Tennila, et M. Roberto Ruiz Ruiz, auditeurs. L'assistance linguistique a été assurée par M. Richard Moore.

De gauche à droite: Turo Hentila, Helka Nykaenen, Hannu Takkula, Alejandro Ballester Gallardo, Nita Tennila, Piotr Zych, Erika Söveges, Roberto Ruiz Ruiz.

Notes

¹ Article 236, paragraphe 1, des règles financières applicables au budget général de l'Union, juillet 2018.

² Voir document intitulé EC Budget Support – Trends and Results, 2018, p. 61.

³ À l'exception du Maroc, auquel la Cour des comptes européenne consacre un rapport spécial qui sera publié en 2020.

⁴ Lignes directrices sur l'appui budgétaire, 2017, p. 157.

⁵ Notre échantillon comporte 163 indicateurs assortis de valeurs cibles qui ne nécessitent pas de valeur de départ parce qu'ils ne servent pas à mesurer l'évolution d'une variable donnée (par exemple «l'adoption d'un texte législatif» ou «le nombre de réunions organisées»). Ces indicateurs ne sont pas pris en considération pour la présente évaluation.

⁶ Lignes directrices sur l'appui budgétaire, 2017, p. 158.

⁷ Ce nombre n'inclut pas les indicateurs pour les tranches des années précédentes.

⁸ L'outil «Snapshot» fournit des méthodes d'analyse pour les principaux domaines suivants nécessaires à l'évaluation des systèmes statistiques: i) les cadres juridique, institutionnel et stratégique qui supportent la production de statistiques et le suivi au niveau national ou sectoriel; ii) l'adéquation des ressources (à savoir la quantité et la qualité des ressources humaines, les équipements et le financement); iii) les déterminants de la qualité des données (à savoir l'engagement vis-à-vis de la qualité, l'indépendance professionnelle, l'impartialité, l'objectivité, la méthodologie et les procédures statistiques appropriées); iv) les relations avec les utilisateurs (à savoir la pertinence et l'accessibilité).

⁹ À savoir les contrats n^os 1, 2, 3, 4 et 5.

¹⁰ À savoir les contrats n^os 2, 5, 13, 14, 23 et 24.

¹¹ À savoir l'indicateur n° 2 du contrat n° 20, l'indicateur n° 1.2 du contrat n° 6, l'indicateur n° 5 du contrat n° 1 ainsi que les indicateurs n^os 2.1 et 2.2 du contrat n° 16.

¹² À savoir les indicateurs n^os 5, 6 et 8 du contrat n° 23, l'indicateur n° 6.2 du contrat n° 24 et l'indicateur n° 1.7 du contrat n ° 6.

¹³ À savoir les indicateurs n^os 3 et 6 du contrat n° 22, ainsi que les indicateurs n^os 1.2 et 3 du contrat n ° 5.

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