Zvláštní zpráva
č.25 2019

Kvalita údajů pro rozpočtovou podporu: nedostatky u některých ukazatelů a v ověřování vyplácení proměnlivých splátek

O zprávě: Rozpočtová podpora je formou pomoci, kterou poskytuje EU a která spočívá v převedení peněžních prostředků do státní pokladny partnerské země na základě jejího plnění dohodnutých podmínek vyplácení těchto prostředků. Platby rozpočtové podpory se provádí ve formě pevných nebo proměnlivých splátek. Výše částek vyplácených z proměnlivých splátek závisí na výkonnosti partnerských zemí, která se měří podle předem stanovených kritérií výkonnosti. Zjišťovali jsme, zda údaje o výkonnosti, které Komise při vyplácení proměnlivých splátek rozpočtové podpory používá, jsou relevantní a spolehlivé. Domníváme se, že třetina prověřovaných ukazatelů výkonnosti měla koncepční nedostatky, které umožňovaly různé interpretace toho, zda bylo cílů dosaženo. Způsob, jakým Komise posuzovala plnění ukazatelů proměnlivých splátek, navíc nebyl vždy spolehlivý. Uvádíme řadu doporučení, jak zlepšit formulaci ukazatelů, zvýšit uplatňování ukazatelů efektů a zlepšit ověřování údajů o výkonnosti, na jejichž základě se vyplácejí proměnlivé splátky.
Zvláštní zpráva EÚD podle čl. 287 odst. 4 druhého pododstavce Smlouvy o fungování EU.

Tato publikace je k dispozici ve 23 jazycích v tomto formátu:
PDF
PDF General Report

Shrnutí

I

Rozpočtová podpora je formou pomoci, kterou poskytuje EU a která spočívá v převedení peněžních prostředků do státní pokladny partnerské země na základě jejího plnění dohodnutých podmínek vyplácení těchto prostředků. S průměrnými ročními platbami ve výši 1,69 miliardy EUR je EU největším poskytovatelem rozpočtové podpory. Platby poskytované v rámci rozpočtové podpory se provádějí v podobě pevných nebo proměnlivých splátek. Přibližně 44 % plateb poskytovaných v rámci rozpočtové podpory EU souvisí s proměnlivými splátkami. V některých zemích evropského sousedství dosahuje tento podíl až 90 %. Výše částek vyplácených z proměnlivých splátek závisí na výkonnosti partnerských zemí, která se měří podle předem stanovených kritérií výkonnosti.

II

Zjišťovali jsme, zda údaje o výkonnosti, které Komise při vyplácení proměnlivých splátek rozpočtové podpory používá, jsou relevantní a spolehlivé. Dospěli jsme k závěru, že relevance jedné třetiny ukazatelů výkonnosti, které jsme zkoumali, je v důsledku koncepčních nedostatků snížená a že tyto ukazatele neumožňují provádět objektivní měření výsledků, které tím ztrácejí na své relevanci. Způsob, jakým Komise posuzovala plnění ukazatelů proměnlivých splátek, nebyl navíc vždy spolehlivý, takže některé uskutečněné platby postrádají dostatečné opodstatnění.

III

Ukazatele výkonnosti týkající se proměnlivých splátek byly sice stanoveny s ohledem na strategie odvětvového rozvoje jednotlivých zemí, většina z nich se však zaměřovala více na krátkodobá opatření a méně na dlouhodobé cíle, a to včetně pokroku v čase při plnění cílů udržitelného rozvoje. Kromě toho více než jedna třetina ukazatelů byla vymezena jen neurčitě, měla nesprávné základní hodnoty nebo žádné základní hodnoty neměla. V důsledku toho si pak bylo možné různým způsobem vykládat, zda bylo stanovených cílů dosaženo, což komplikuje posuzování žádostí o vyplacení prostředků a oslabuje jeho objektivitu.

IV

Zamýšleným účinkem většiny prověřovaných proměnlivých splátek bylo pobídnout partnerské země k dosažení většího pokroku v jejich reformních programech prostřednictvím stanovení dostatečně ambiciózních cílů. Zjistili jsme jen několik výjimek v případě ukazatelů vztahujících se k cílům, jež byly snadno dosažitelné nebo jichž bylo dosaženo díky práci jiných dárců či externích odborníků placených Evropskou unií. U 6 z 24 smluv byl počet ukazatelů použitých pro jednotlivé proměnlivé splátky příliš vysoký, což dále komplikovalo proces vyplácení.

V

Žádosti o vyplácení proměnlivých splátek obsahují analýzu plnění dohodnutých podmínek a ukazatelů výkonnosti. Tyto žádosti jsou připravovány partnerskými zeměmi, a spolehlivost podkladových údajů o výkonnosti tudíž závisí na schopnosti těchto zemí takové údaje vytvářet. Zjistili jsme, že pouze u 5 z 24 vybraných smluv dospěla Komise k explicitním závěrům ohledně spolehlivosti údajů o výkonnosti potřebných pro výpočet ukazatelů týkajících se proměnlivých splátek. V rámci posuzování žádostí o jejich vyplacení používaly delegace EU k ověření spolehlivosti těchto údajů řadu různých postupů. Některé z těchto postupů nejsou s to zajistit, aby platby proměnlivých splátek byly provedeny na základě spolehlivých údajů, a tyto platby proto nejsou plně odůvodněné.

VI

Na základě naší kontroly jednotlivých hodnocení Komise posuzujících plnění ukazatelů a na základě přepočítání plateb proměnlivých splátek v celkové výši 234 milionů EUR jsme zjistili nesrovnalosti ve výši 16,7 milionu EUR. Z toho 13,3 milionu EUR nebylo dostatečně odůvodněno nebo nebylo v souladu s ustanoveními smlouvy. Částka ve výši 3,4 milionu EUR byla vyplacena i přesto, že nebylo dosaženo skutečného pokroku. Moldavsku bylo dále vyplaceno 26,3 milionu EUR na tři proměnlivé splátky, aniž by byly dostatečně zdokumentovány důvody na podporu těchto plateb.

VII

Navrhujeme Komisi šest doporučení s cílem:

  • využívat u proměnlivých splátek ve vyšší míře ukazatele výstupů,
  • lépe formulovat ukazatele výkonnosti,
  • zajistit motivační účinek proměnlivých splátek,
  • zjednodušit proces vyplácení prostředků v rámci proměnlivých splátek,
  • zlepšit posuzování schopnosti jednotlivých zemí, pokud jde o poskytování údajů o výkonnosti, které se používají pro účely proměnlivých splátek,
  • zlepšit ověřování údajů o výkonnosti sloužících k vyplácení proměnlivých splátek.

Úvod

Pojem rozpočtové podpory

01

Rozpočtová podpora je formou pomoci, kterou poskytuje EU a která spočívá v převedení peněžních prostředků do státní pokladny partnerské země na základě jejího plnění dohodnutých podmínek vyplácení těchto prostředků. Takto získané prostředky se zahrnou do rozpočtu partnerské země a mohou být použity takovým způsobem, jaký tato partnerská země považuje za vhodný. Komise charakterizuje rozpočtovou podporu jako prostředek k poskytování účinné pomoci a dosahování trvalých výsledků, který má napomáhat reformnímu úsilí partnerů EU a plnění cílů udržitelného rozvoje.

02

Kromě převodu finančních prostředků zahrnuje rozpočtová podpora také: i) dialog s partnerskou zemí o reformách nebo výsledcích rozvoje, kterým může rozpočtová podpora napomoci, ii) posouzení dosaženého pokroku a iii) podporu rozvoje kapacit. Rozpočtová podpora představuje posun od tradičního zaměření na činnosti (např. projekty) k pomoci zaměřené na výsledky.

03

EU je (jak prostřednictvím svého rozpočtu, tak i evropských rozvojových fondů) největším poskytovatelem rozpočtové podpory na světě. V období 2014–2017 přidělila EU na závazky kolem 11 % (viz Příloha I) svého rozpočtu na bilaterální rozvojovou pomoc na rozpočtovou podporu: roční průměr přibližně 2,13 miliardy EUR. V roce 2017 poskytla rozpočtovou podporu 90 zemím a územím, které obdržely celkem 1,8 miliardy EUR. Celková výše závazků přijatých v rámci všech stávajících smluv o rozpočtové podpoře činí 12,7 miliard EUR. Na obrázku 1 jsou tyto částky rozděleny podle regionů jak u souhrnného rozpočtu EU, tak i u evropských rozvojových fondů.

Obrázek 1

Stávající závazky a vyplacené prostředky rozpočtové podpory na konci roku 2017 podle regionu

(v mil. EUR)

Zdroj: Evropský účetní dvůr, na základě publikace Evropské komise Budget Support Trends & Results (Rozpočtová podpora: trendy a výsledky), 2018.

04

Podmínkou poskytnutí rozpočtové podpory ze strany Evropské unie je to, aby přijímající země přijala a účinně prováděla relevantní a věrohodné politiky. Podle finančního nařízení může být země považována za způsobilou pro poskytnutí rozpočtové podpory v případě, že1:

  • správa veřejných financí v partnerské zemi je dostatečně transparentní, spolehlivá a účinná;
  • partnerská země má zavedenu dostatečně věrohodnou a relevantní odvětvovou či celostátní politiku,
  • partnerská země má zavedenu makroekonomickou politiku, která je orientována na stabilitu,
  • partnerská země umožnila dostatečný a včasný přístup ke komplexním a řádným informacím o rozpočtu.
05

Evropská komise používá tři druhy smluv o rozpočtové podpoře.

  1. Smlouva o cílech udržitelného rozvoje (SDGC), která podporuje národní politiku a strategie zaměřené na plnění cílů udržitelného rozvoje.
  2. Smlouva o provádění odvětvových reforem (SRPC), která podporuje reformy ve specifických odvětvích.
  3. Smlouva o posilování státní správy a odolnosti (SRBC), která se uzavírá se zeměmi v nestabilních situacích s cílem zajistit základní funkce státu nebo podpořit procesy zaměřené na budování demokratické správy.
06

Převážná většina programů Evropské komise, které se zaměřují na rozpočtovou podporu, je založena na dohodách o provádění odvětvových reforem (74 % všech stávajících závazků v oblasti rozpočtové podpory v roce 2017). Z hlediska financování jsou na základě těchto smluv nejvíce podporována tato čtyři odvětví: vzdělávání, zemědělství a rozvoj venkova, zdravotnictví a energetika.

Proměnlivé splátky jako motivace k dosahování výsledků

07

Před každou výplatou Komise analyzuje splnění všeobecných podmínek, které jsou součástí smlouvy o rozpočtové podpoře. Tyto podmínky se ve většině případů týkají kritérií způsobilosti pro získání rozpočtové podpory (viz bod 04). Platby poskytované v rámci rozpočtové podpory se provádějí v podobě pevných nebo proměnlivých splátek. Pevné splátky se vyplácejí buď v plné výši (jsou-li splněny všechny podmínky), nebo se nevyplácejí vůbec (není-li splněna jedna nebo více podmínek). Proměnlivé splátky slouží k vytvoření pobídek pro partnerské země s cílem zlepšit provádění politik a vyplácejí se na základě výkonu dosaženého ve vztahu ke konkrétním ukazatelům a cílům za předpokladu splnění všeobecných podmínek. Mohou být vypláceny v plné nebo částečné výši. Ukazatele výkonnosti používané u proměnlivých splátek lze vybrat z monitorovacích systémů, které partnerská země již používá, nebo prostřednictvím společného rámce pro posuzování výkonnosti, který je výsledkem dohody s partnerskou zemí a dalšími dárci.

08

Pro různé druhy veřejných politik lze použít různé ukazatele výkonnosti (viz rámeček 1). Komise obecně doporučuje používat ukazatele výstupů, ale v závislosti na konkrétních podmínkách v partnerské zemi nebo odvětví mohou být vhodné i jiné typy ukazatelů.

Rámeček 1

Typy ukazatelů výkonnosti s příklady

Definice* Ilustrativní příklady ukazatelů z auditovaných smluv**
Vstupy Finanční, lidské a materiální zdroje, které jsou uvolněny pro účely provádění programu
  • Rozpočtové prostředky přidělené na projekty zaměřené na ženy
Proces Přijatá politická a regulační opatření
  • Přijatá regulační opatření splňující normy EU v oblasti kontroly potravin na hranicích
Výstupy Okamžité a konkrétní důsledky vynaložených prostředků a přijatých opatření
  • Zrenovované veřejné budovy
  • Nové obchodní mechanismy na místní úrovni
  • Navržen informační systém pro organizaci učitelů
Výstupy Výsledky na úrovni příjemců
  • Kvalitní vzdělávání poskytované syrským žákům v hostitelských komunitách a táborech
  • Vyšší procento komunit vybavených službami linkové osobní dopravy
  • Hrazení zdravotního pojištění pro osoby na hranici chudoby
Dopady Důsledky výstupů z hlediska dopadů na širší cíl
  • Snížení kojenecké úmrtnosti
  • Zmenšení plochy pro pěstování koky
  • Důslednější kontrola a vykazování výdajů

Zdroj: * Pokyny Evropské komise pro rozpočtovou podporu na rok 2017 a **EÚD.

09

Každému ukazateli výkonnosti odpovídá určitá finanční hodnota. Jeden ze způsobů výpočtu částky vyplacené v rámci proměnlivých splátek Komisí spočívá v tom, že Komise sečte částky spojené s jednotlivými ukazateli výkonnosti, které daná země splňuje. Čím více ukazatelů tedy partnerská země splňuje, tím vyšší je podíl vyplácených proměnlivých splátek.

10

V roce 2017 se 44 % prostředků, které Komise vyplatila v rámci plnění smluv o rozpočtové podpoře, týkalo proměnlivých splátek2. V některých zemích evropského sousedství dosahuje tento podíl až 90 %. Na obrázku 2 je znázorněn rozpis proměnlivých splátek podle zemí, které byly vyplaceny v roce 2017 v rámci plnění smluv o provádění odvětvových reforem.

Obrázek 2

Smlouvy o provádění odvětvových reforem (SRPC), vyplácení proměnlivých splátek v roce 2017

Zdroj: EÚD na základě údajů Komise.

Vyplácení proměnlivých splátek

11

Proces vyplacení proměnlivé splátky začíná tím, že partnerská země podá žádost o vyplacení prostředků. Součástí této žádosti je analýza, která posuzuje, do jaké míry byly splněny příslušné ukazatele výkonnosti. Delegace EU tyto žádosti posoudí a vypracují jejich hodnocení. Komise pak na základě hodnocení žádosti a po schválení řídícím výborem pro rozpočtovou podporu rozhodne o výši proměnlivé splátky, která by měla být vyplacena (viz obrázek 3).

12

Analýza výkonnosti partnerské země, která doprovází žádost o vyplacení prostředků, vychází z údajů, které partnerská země čerpá ze svých vlastních systémů pro monitorování a hodnocení. Tyto systémy jsou proto hlavním zdrojem informací pro vyplácení proměnlivých splátek.

Obrázek 3

Postup vyplácení prostředků

Zdroj: Evropský účetní dvůr na základě pokynů Evropské komise pro rozpočtovou podporu.

Rozsah a koncepce auditu

13

Konsensus EU o rozvoji přijatý v roce 2017 uznává ústřední místo rozpočtové podpory v rámci podpory úsilí partnerských zemí o dosažení cílů udržitelného rozvoje. Vzhledem k tomu, že proměnlivé splátky tvoří významnou část prostředků vyplácených v rámci rozpočtové podpory a že údaje o výkonnosti, na nichž se tyto platby zakládají, pocházejí z přijímajících zemí, je zřejmé, že pokud by tyto údaje byly nesprávné nebo nespolehlivé, platby poskytované v rámci rozpočtové podpory by v rozporu se záměrem Komise neodměňovaly skutečné výsledky. Byl by tak vážně zpochybněn sám účel rozpočtové podpory. Cílem tohoto auditu proto bylo prověřit množství a kvalitu (zejména relevanci a spolehlivost) ukazatelů výkonnosti používaných u proměnlivých splátek a způsob, jakým Komise hodnotí platební žádosti.

14

Hlavní auditní otázka zněla: „Používala Komise při vyplácení proměnlivých splátek rozpočtové podpory relevantní a spolehlivé údaje o výkonnosti?“ Abychom na tuto otázku mohli odpovědět, rozdělili jsme ji na následující dílčí otázky.

  1. Obsahovaly smlouvy o rozpočtové podpoře ukazatele, které umožňují účinné sledování relevantních výsledků v podporovaných odvětvích?
  2. Ověřovala Komise účinně spolehlivost údajů o výkonnosti uváděných v žádostech o vyplacení proměnlivých splátek?
15

Audit prověřoval vzorek 24 smluv o provádění odvětvových reforem (SRPC) (viz příloha II) u osmi partnerských zemí s největším objemem vyplacených proměnlivých splátek v roce 20173. Tyto země obdržely 43,29 % z celkového počtu plateb proměnlivých splátek. Proměnlivé splátky, které byly u vybraných smluv prověřovány, obsahovaly celkem 248 ukazatelů výkonnosti. V příloze III jsou uvedeny platby provedené v roce 2017 a prověřovaná odvětví.

16

U vybraných smluv jsme prověřovali, jak Komise posuzovala schopnost systémů jednotlivých zemí sloužit jako zdroj spolehlivých údajů o výkonnosti. Prověřovali jsme rovněž koncepci jednotlivých ustanovení smluv o rozpočtové podpoře, zejména pokud jde o kvalitu ukazatelů výkonnosti používaných u proměnlivých splátek. A zkoumali jsme i to, jak Komise ověřovala údaje uváděné v žádostech o vyplacení prostředků proměnlivých splátek. Při tom jsme také provedli dokumentární přezkum platební dokumentace, kterou Komise vyhotovila, a znovu jsme posoudili plnění cílů a výpočet plateb proměnlivých splátek. Své závěry jsme následně porovnali se závěry Komise.

17

Součástí auditu byly návštěvy tří zemí: Jordánska, Gruzie a Bolívie. Během těchto návštěv, které se uskutečnily v únoru a březnu 2019, jsme vedli rozhovory se zaměstnanci Komise, zástupci vnitrostátních orgánů a dalšími dárci / zúčastněnými stranami. Kromě postupů, které jsme uskutečnili i u všech ostatních vybraných zemí, jsme v těchto třech zemích také zkontrolovali, jakým způsobem Komise prověřovala žádosti o vyplacení proměnlivých splátek a související platby a své výsledky jsme porovnali s výsledky, k nimž ve své analýze dospěla Komise. Provedli jsme rovněž křížovou kontrolu mezi údaji o výkonnosti, které dodaly partnerské země, a jinými zdroji údajů, které poskytli externí odborníci a jiní dárci, abychom posoudili jejich spolehlivost.

Připomínky

Snížení relevance ukazatelů u proměnlivých splátek v důsledku jejich koncepce

18

Zkoumali jsme, zda: i) jsou ukazatele výkonnosti relevantní pro dosažení cílů smluv o rozpočtové podpoře a zda jsou sladěny s politikou dané země a ii) zda poskytují spolehlivý základ pro sledování vypovídajících výsledků.

Ukazatele jsou v souladu s odvětvovými strategiemi jednotlivých zemí, ale většinou se zaměřují spíše na krátkodobá opatření než na dlouhodobé výsledky

19

Komise považuje rozpočtovou podporu za prostředek poskytování pomoci na základě výsledků. Na rozdíl od pomoci poskytované na základě projektů, která se vyplácí za způsobilé výdaje, jsou proměnlivé splátky rozpočtové podpory podmíněny tím, že partnerské země splní obecné podmínky a dosáhnou dříve dohodnutých výsledků, což se měří pomocí vybraných ukazatelů výkonnosti. Relevance proměnlivých splátek proto závisí na tom, zda tyto ukazatele výkonnosti měří vypovídající výsledky.

20

Jak je uvedeno v rámečku 1, existuje pět typů ukazatelů. Ukazatele vstupů, procesů a výstupů jsou nejdůležitější pro každodenní řízení programů veřejných výdajů. Ukazatele výstupů a dopadů měří dlouhodobější účinky, jako je pokrok v plnění reformních a programových cílů, např. cílů udržitelného rozvoje. Obrázek 4 ukazuje příklad různých typů ukazatelů používaných v rámci jednoho z programů rozpočtové podpory v Bolívii.

Obrázek 4

Řetězec výsledků a různé typy ukazatelů výkonnosti

Zdroj: řetězec výsledků Výboru OECD pro rozvojovou pomoc, který se používá v rámci vnější činnosti EU.

21

Pokyny pro rozpočtovou podporu umožňují používat kterýkoli z výše uvedených druhů ukazatelů. Podle Komise by však měly být přednostně používány ukazatele výsledků, protože podporují tvorbu politik založených na důkazech, partnerským zemím poskytují prostor pro volbu vlastních politik a strategií, které umožní dosažení jejích cílů, a stimulují poptávku po kvalitních statistických informacích. Čím větší je důvěra ve schopnost partnerské vlády vytvářet spolehlivé údaje, tím větší důraz by měl být kladen na ukazatele výsledků. V úvahu bereme také ukazatele dopadů, které jsou užitečné pro měření výsledků, zejména plnění cílů udržitelného rozvoje.

22

Z naší analýzy 248 ukazatelů uvedených v auditovaných smlouvách vyplývá, že tyto ukazatele odpovídají odvětvovým strategiím partnerských zemí. Vyplácení proměnlivých splátek se však zakládá především na ukazatelích vstupů, procesů a výstupů, které dohromady tvoří 87 % celkového počtu ukazatelů. Výstupy a dopady měřilo pouze 33 ukazatelů (13 %) – viz obrázek 5.

Obrázek 5

Druh ukazatele použitého u proměnlivých splátek v auditovaných programech

Zdroj: EÚD.

23

Zjistili jsme, že většina ukazatelů výsledků a dopadů byla použita v zemích, kde převládají nízké a středně nízké příjmy, zatímco v zemích s vyššími středními příjmy, jako je Jordánsko a Gruzie, které byly lépe schopny vytvářet údaje o výkonnosti, byly použity pouze čtyři ukazatele výsledků a žádné ukazatele dopadu. Z toho je zřejmé, že výběr ukazatelů nutně nesouvisí se stupněm rozvoje dané země.

24

Ukazatele vstupů používané v auditovaných proměnlivých splátkách se týkaly zejména pořizování zboží (18 případů) a navyšování prostředků v rámci rozpočtových položek (9 případů). Navýšení prostředků v rámci rozpočtových položek nebo pořízení vybavení může vyvolat určité změny v konkrétní oblasti zájmu, ale na základě jednoho ani druhého nelze automaticky předpokládat dosažení nějakého vypovídajícího pokroku.

25

Ukazatele procesů mohou hrát užitečnou roli, zejména pokud je cílem politiky dosažení změn v regulačním rámci. Jak je ale uvedeno v pokynech, neměly by se zaměřovat pouze na procesy, ale také na měření kvalitativních aspektů, např. co všechno bude zřizovaný subjekt zajišťovat atp.4 V některých případech tomu tak ovšem nebylo. V rámečku 2 jsou uvedeny některé příklady ukazatelů, které neuváděly žádné minimální požadavky na kvalitu obsahu nebo struktury poskytovaných informací. V důsledku toho lze pak jen obtížně zajistit, aby proměnlivé splátky odměňovaly kvalitní procesy.

Rámeček 2

Příklady ukazatelů procesů bez kvalitativních parametrů

Ve smlouvě s Moldavskem o akčním plánu na uvolnění vízového režimu (smlouva č. 15) se jeden ukazatel týká schváleného regulačního rámce pro povinnou registraci ohlášených trestných činů, ale bez jakékoli zmínky ohledně kvality či obsahu tohoto rámce.

V energetické smlouvě s Jordánskem (smlouva č. 4) se cíl uvedený v jednom z ukazatelů týká toho, zda „funguje struktura mnohostranného politického dialogu vedeného ministerstvem energetiky a nerostných zdrojů a zda se konají pravidelné schůzky“, aniž by bylo upřesněno, jak často by se měly konat.

Jedna třetina ukazatelů neumožňuje objektivní měření výsledků

26

Ukazatele používané k měření pokroku v provádění určité veřejné politiky musí být konkrétní a musí mít vyčíslitelné a měřitelné cíle a případně též spolehlivou základní hodnotu. V opačném případě není možné dosažený pokrok objektivně měřit. Ukazatele, základní hodnoty a cíle musí být schváleny při sestavování smluv o rozpočtové podpoře a musí být specifikovány ve smlouvě o financování. Přestože se v pokynech uvádí, že by se ukazatele neměly měnit, může se stát, že v průběhu provádění smlouvy vznikne potřeba upravit cíle tak, aby odrážely nové okolnosti, nebo opravit chyby ve vymezení základních hodnot nebo ve výpočtu ukazatelů.

27

Z naší analýzy vyplývá, že 72 ukazatelů (tj. 29 % našeho vzorku) nebylo dostatečně specifikováno. Nespecifické ukazatele působí potíže především při hodnocení žádostí o vyplacení prostředků, protože je zde riziko protichůdných závěrů o splnění stanovených cílů. Při výpočtu vyplácených proměnlivých splátek pak mohou vycházet odlišné výsledky.

28

29 % ukazatelů bylo formulováno vágně a bez vyčíslitelných cílů, pomocí slov jako „zlepšit“, „více se zaměřit“ a „doložit“. Zjistili jsme, že smlouvy týkající se zemědělského odvětví obsahovaly nejvyšší počet specifických ukazatelů (86,5 %), zatímco v oblasti veřejné finanční správy bylo specifických pouze 60 % ukazatelů. V rámečku 3 jsou uvedeny příklady nespecifických ukazatelů a důsledky pro výpočet vyplácení proměnlivých splátek.

Rámeček 3

Příklady nespecifických ukazatelů/cílů

  • Ve smlouvě nazvané „Podpora druhé fáze reformy vzdělávání v Jordánsku“ (smlouva č. 1) bylo u ukazatele 5 uvedeno jako cíl: „Vybavení a zajištění provozuschopnosti 6 nových škol pomocí vhodných prostředků / vhodného vzdělávacího prostředí a personálu“. Soulad s termínem „vhodný“ a to, jak by se vhodnost měla pro účely výpočtu platby kvantifikovat, nebylo ve finanční dohodě dostatečně specifikováno, a umožňovalo tedy různé interpretace. Externí odborník, který pro Komisi plnění stanoveného cíle analyzoval, si proto pro posuzování těchto kritérií musel vypracovat svou vlastní metodiku. To znamená, že tato kritéria nebyla předem stanovenou součástí dohody o financování, a nebyla tudíž partnerskou zemí schválena.
  • Ukazatel 2.1 smlouvy nazvané „Podpora reformy politiky veřejných financí“ v Gruzii (smlouva č. 8) je formulován takto: „Ministerstvo financí uspořádá cyklus veřejných debat o daňové správě […].“ Tento ukazatel nespecifikuje počet a charakter těchto debat.
29

Našli jsme také dobré příklady toho, kde se Komise snažila měřit plnění ukazatelů, které nebylo snadné analyzovat. V rámečku 4 je názorně uveden případ, kdy Komise stanovila ukazatele, kterých může využívat celé společenství dárců v oblasti vzdělávání.

Rámeček 4

Měření kvality vzdělávání – vzorový příklad

Ve smlouvě „Rozpočtová podpora pro jordánské ministerstvo školství určená k řešení syrské uprchlické krize“ Komise použila ukazatel „Kvalitní vzdělávání poskytované syrským žákům v jednosměnných a dvousměnných školách v hostitelských společenstvích a táborech srovnatelné s jordánskými normami a doporučované v dané zemi “.

Jednalo se o ukazatel výsledků, který měří kvalitu vzdělávání poskytovaného syrským studentům. Hodnota tohoto ukazatele byla stanovena na základě průzkumu provedeného na vzorku škol. V každé škole byla kvalita vzdělávání měřena na základě posouzení deseti různých faktorů (např. třídních inspekcí, zapojení rodičů a studentů, rovného zastoupení chlapců, dívek, uprchlíků a Jordánců) na čtyřbodové stupnici. Podle výsledného bodování (bodování kvality výkonu) byly jednotlivým školám přiděleny známky od A+ (dobrá) do C- (vyžadující zlepšení).

Tento ukazatel se stal vůbec prvním nástrojem měření kvality vzdělávání v Jordánsku. Následně začal být využíván i dalšími dárci a byl začleněn do společného jordánského rámce pro výsledky.

Při kontrole plnění ukazatelů jsme nicméně odhalili určité nedostatky (viz rámeček 10).

Žádné nebo nesprávné základní hodnoty u 41 % ukazatelů pokroku

30

Specifikované a jednoznačně vymezené ukazatele nejsou jediným předpokladem účinného měření výsledků. Pokrok je měřitelný pouze tehdy, lze-li stanovené cíle porovnat se stavem před intervencí, tzn. se základní hodnotou. Z celkového počtu 85 analyzovaných ukazatelů, pro které bylo nutné stanovit základní hodnoty (tj. ukazatelů analyzujících pokrok5), jsme u 35 z nich zjistili následující problémy: i) chybějící nezbytné základní hodnoty (15) a ii) nesprávné nebo zastaralé základní hodnoty (20).

31

U 15 ukazatelů nebyly stanoveny žádné základní hodnoty. Nalézt je bylo možné u čtyř z 24 vybraných smluv o rozpočtové podpoře (smlouvy č. 6, č. 7, č. 8 a č. 17). Hlavním důvodem absence základních hodnot bylo to, že partnerské země situaci před začátkem doby trvání smlouvy o rozpočtové podpoře nesledovaly. Našli jsme nicméně příklady, kdy Komise v podobné situaci použila první proměnlivou splátku smlouvy o rozpočtové podpoře a požádala partnerskou zemi o výpočet základní hodnoty. V jiných případech provedla práci (tj. průzkumy) nezbytnou k výpočtu chybějících základních hodnot sama Komise. To považujeme za osvědčený postup. Příklad nezbytné práce, kterou provedla Komise, aby mohla s dostatečnou přesností posoudit pokrok dosažený u příslušného ukazatele v následných splátkách, je popsán v rámečku 5.

Rámeček 5

Stanovení základních hodnot

Příkladem osvědčeného postupu při stanovování základních hodnot, který spočívá v nahrazení chybějících údajů jinými zdroji informací, je ukazatel č. 3 uvedený ve smlouvě o odvětvové reformě, která má zvýšit výkonnost energetického odvětví ve Rwandě (smlouva č. 19). Tento ukazatel je po celou dobu platnosti smlouvy měřen prostřednictvím každoročního průzkumu. V době přípravy finanční dohody však tento průzkum nebyl ještě k dispozici, a základní hodnota tudíž neexistovala. Za účelem jejího stanovení provedla delegace EU komplexní analýzu a důkladně prověřila alternativní zdroje údajů, jako je strategie pro výrobu energie z biomasy z roku 2009, posouzení Celosvětového sdružení pro bezpečnost kuchyňských sporáků z roku 2012 a přehledová integrovaná zpráva o nabídce a poptávce v oblasti palivového dřeva. Na tomto základě byla delegace EU schopna vymezit relevantní základní hodnotu.

32

U 20 ukazatelů byly navíc základní hodnoty nesprávné nebo zastaralé. V 11 z těchto případů došlo k tomu, že nové údaje, které byly použitelné pro správný výpočet základní hodnoty, se objevily až po podepsání smlouvy o rozpočtové podpoře. Ačkoli je možné příslušnou finanční smlouvu změnit tak, aby odrážela správnou základní hodnotu, Komise tak v těchto případech neučinila. Použití nesprávných nebo zastaralých základních hodnot vedlo rovněž k tomu, že ukazatele měly stanoveny cíle, které byly nižší než skutečné základní hodnoty. Rámeček 6 obsahuje některé příklady.

Rámeček 6

Příklady ukazatelů s chybějícími nebo nesprávnými základními hodnotami

Chybějící základní hodnoty

Pro smlouvu „Zaměstnanost a odborné vzdělávání a příprava“ v Gruzii (smlouva č. 7) nebyly v době podpisu smlouvy o financování v roce 2014 definovány základní hodnoty pro žádný z pěti ukazatelů pro měření dosaženého pokroku. V důsledku toho byla základní hodnota požadovaného zvýšení nulová, což znamená, že jakýkoli vykázaný pokrok bylo možné považovat za dostatečné plnění stanoveného cíle. Mezi cíle uvedené v této smlouvě patřilo například zvýšení relativního počtu učitelů, kteří projdou počáteční a průběžnou odbornou přípravou. Nebyly však k dispozici žádné údaje o počtu učitelů, kteří měřený typ odborné přípravy již absolvovali. Pojmy „počáteční“ a „průběžné“ odborné přípravy byly navíc vypracovány až v roce 2016, takže nebylo možné zjistit, jaká situace panovala kolem základních hodnot v době, kdy byly tyto cíle stanoveny. Jelikož nebyly k dispozici žádné základní hodnoty, vzala Komise namísto hodnot ukazatelů v úvahu obecnější vývoj školství.

Základní hodnoty nejsou rozčleněny

V některých případech byla stanovena základní hodnota, ale nebyla dostatečně rozčleněna, aby umožňovala měření pokroku. Cíl pro ukazatel č. 1 smlouvy s Bolívií (smlouva č. 9) ukládal konkrétním institucím, aby v roce 2016 vyškolily určitý počet zaměstnanců. Základní hodnota obsahovala informace o počtu kurzů odborné přípravy nabízených v roce 2013. Neobsahovala však informace o počtu zaměstnanců vyškolených jednotlivými institucemi, a nebyla tudíž dostatečně rozčleněná. Na základě další dokumentace, která nám byla poskytnuta, jsme zjistili, že v některých školicích střediscích byl již v roce 2013 počet vyškolených pracovníků vyšší než dva cíle stanovené do roku 2016, v jednom případě o 2 % a ve druhém o 42 %. Fakt, že nebyla stanovena řádně rozčleněná základní hodnota, vedl v tomto případě ke stanovení příliš skromných cílů.

Nesprávné základní hodnoty

V „Programu na podporu plánu rozvoje pákistánského školství“ (smlouva č. 24) představoval základní hodnotu pro ukazatel č. 5 počet studentů využívajících stávající stipendijní program. Stanoveným cílem však bylo určité procento způsobilých dívek, které obdrží stipendia včas. Základní hodnota proto přímo nesouvisela se stanoveným cílem.

Ukazatele obecně mají zamýšlený motivační účinek, ale je jich příliš mnoho

33

Prvořadým cílem rozpočtové podpory je motivovat partnerské země k tomu, aby šly cestou dohodnutých reforem. Za tímto účelem by ukazatele používané u proměnlivých splátek měly vyžadovat od přijímající země vynaložení vypovídajícího úsilí. Příslušné cíle by měly rovněž najít vhodný kompromis mezi náročností a snadností jejich dosažení6.

34

Zjistili jsme, že většina prověřovaných proměnlivých splátek splnila svůj účel spočívající v motivování partnerských zemí k uskutečnění určitých aspektů jejich rozvojových strategií. Avšak cíle stanovené u 11 z vybraných ukazatelů byly dosažitelné velmi snadno. Patří mezi ně i čtyři ukazatele, u nichž byly stanoveny velmi nízké cíle v důsledku použití nesprávných základních hodnot (viz body 31–32). Některé příklady ukazatelů s omezeným motivačním účinkem jsou uvedeny v rámečku 7. Kromě toho u 12 dalších ukazatelů týkajících se tří smluv s Moldavskem (smlouva č. 16), Bolívií (smlouva č. 10) a Pákistánem (smlouva č. 23) byly cíle povětšinou splněny díky technické podpoře hrazené EU nebo jinými dárci. Podle našeho názoru mají tyto ukazatele omezené vlastnictví a jejich motivační účinek je slabý, protože od partnerských zemí nevyžadují žádné významnější zapojení.

Rámeček 7

Příklady ukazatelů se snadno dosažitelnými cíli

V rámci smlouvy s Bolívií (smlouva č. 9) bylo vyplacení části proměnlivé splátky podmíněno tím, že orgán odpovědný za provádění strategie boje proti obchodování s drogami uspořádá v roce 2015 dvě plenární zasedání. Pravidelná plenární zasedání věnovaná monitorování strategie jsou součástí běžné činnosti tohoto orgánu, nikoli něčím, co je třeba podporovat prostřednictvím ukazatele proměnlivé splátky.

V případě ukazatele č. 4 uvedeného v téže smlouvě je cílem vypracování zprávy prokazující, že partnerská země dodržuje podmínky rozpočtové podpory EU. Tato zpráva je však součástí standardního procesu vyplácení rozpočtové podpory, a neměla by proto být považována za ukazatel proměnlivé splátky.

35

V pokynech se uvádí, že u proměnlivých splátek by se měl počet ukazatelů obecně pohybovat od rozmezí 3 do 10. Pokud je ukazatelů příliš mnoho, klesá motivační účinek a monitorování je složitější. V dohodách, které byly předmětem našeho auditu, připadalo na splátku od 4 do 34 ukazatelů7. Tyto ukazatele se dále členily na dílčí ukazatele, které často obsahovaly několik cílů. Například smlouva o podpoře provádění akčního plánu na uvolnění vízového režimu v Moldavsku (smlouva č. 15) obsahovala 95 nezávislých cílů. Při tak vysokém počtu ukazatelů a cílů se ztrácí zaměření na hlavní politické cíle smluv o rozpočtové podpoře. Komise sice ve svých interních dokumentech problémy spojené s vysokým počtem ukazatelů uznává, na formulaci smluv to však nemělo vliv (viz rámeček 8).

Rámeček 8

Vysoký počet ukazatelů

V přípravných dokumentech ke smlouvě „Podpora zemědělství a rozvoje venkova“ v Moldavsku (smlouva č. 17) se uvádí, že „je zcela zásadní, aby v Moldavsku bylo navrženo jen několik málo cílených podmínek, protože velké množství složitých podmínek by mohlo přispět k neúspěchu odvětvové rozpočtové podpory“. Tento ohled se však v návrhu smlouvy neprojevil, protože ve smlouvě o vyplacení proměnlivých splátek za rok 2017 bylo uvedeno 28 komplexních „podmínek / kritérií / činností pro vyplacení prostředků“, které byly dále rozděleny na 39 dílčích podmínek.

Komisí prováděné ověřování plnění ukazatelů mělo různou kvalitu, což vedlo k tomu, že některé platby postrádaly dostatečné opodstatnění

36

Žádosti o vyplacení prostředků, které předložily přijímající země, obsahují analýzu pokroku dosaženého v odvětvích podporovaných v rámci jejich smluv o rozpočtové podpoře a informace o plnění dohodnutých podmínek a ukazatelů výkonnosti. Součástí dokumentace je obvykle i zpráva o pokroku dosaženém v dané oblasti (odvětví), samostatné zprávy o plnění všech podmínek a informace k jednotlivým ukazatelům včetně podpůrných dokladů (např. dopisů od statistického úřadu, zpráv z průzkumů atd.). Viz obrázek 3 znázorňující proces vyplácení rozpočtové podpory.

37

Žádosti partnerských zemí vycházejí z údajů, jejichž zdrojem jsou jejich vlastní systémy monitorování a hodnocení. Tyto systémy jsou tudíž hlavním zdrojem informací pro rozhodování o vyplacení prostředků. Různé země však mají různé kapacity a systémy pro shromažďování, ukládání, analýzu a využívání údajů. Komise proto musí před zahájením operací rozpočtové podpory stávající systémy posoudit, aby vytvořila ukazatele výkonnosti, které se budou používat pro následné platby proměnlivých splátek. Delegace EU musí zejména určit, zda nedostatky ve statistických systémech, dostupnosti údajů a analýze dané politiky významným způsobem nezpochybňují platnost žádostí jednotlivých zemí o vyplacení prostředků.

38

U prověřovaných smluv jsme zkoumali, zda Komise při výběru ukazatelů výkonnosti u proměnlivých splátek důkladně posoudila spolehlivost údajů o výkonnosti. Přezkoumali jsme rovněž, zda Komise provedla důkladné posouzení žádostí o výplatu proměnlivých splátek a zda správně vypočítala částku, která má být vyplacena.

Komise nedospěla k závěru ohledně schopnosti zemí vytvářet údaje potřebné pro ukazatele

39

Delegace EU by měly poskytovat přehled systémů partnerských zemí pro monitorování a hodnocení (používaných jednak obecně pro celou zemi, jednak pro dané odvětví, na které se vztahuje dohoda o provádění odvětvových reforem), přičemž by měly posoudit, zda je veřejná politika země v souladu s cíli EU a zda její institucionální kapacita umožní zajistit provádění této politiky. Pokyny dále vyžadují, aby ještě před vypracováním smluv o rozpočtové podpoře byla provedena analýza spolehlivosti a dostupnosti údajů a posouzeny nedostatky statistických systémů.

40

Provedli jsme analýzu toho, jakým způsobem Komise tato posouzení prováděla, přičemž jsme použili kritéria stanovená Evropským statistickým úřadem (Eurostat). Eurostat vyvinul nástroj nazvaný „Snapshot“, který má delegacím EU při posuzování silných a slabých stránek vnitrostátních statistických systémů v rozvojových zemích pomáhat. Zjistili jsme, že pokyny Komise pro rozpočtovou podporu odpovídají hlavním požadavkům tohoto nástroje. Nástroj „Snapshot“ je nicméně komplexnější a vysvětluje podrobnějším způsobem, jak měřit konkrétní oblasti8, které jsou pro hodnocení statistických systémů důležité. Zaměstnanci delegací o existenci tohoto nástroje zpravidla nevědí.

41

Z našeho přezkumu systémů Komise pro monitorování a hodnocení vyplynulo, že ve své praxi Komise obecně popisuje a posuzuje prvky uvedené v pokynech, tyto prvky jsou však uvedeny na různých místech několika různých dokumentů. Ale přestože u většiny smluv (18 z 24) byly zmíněny určité nedostatky týkající se jednotlivých odvětví, pouze u pěti smluv s Jordánskem vyvodila Komise výslovné závěry ohledně spolehlivosti údajů o výkonnosti potřebných pro výpočet hodnot ukazatelů proměnlivých splátek9. Dospět k nějakému závěru ohledně spolehlivosti údajů je důležité pro výběr ukazatelů, monitorování a analýzu před vyplacením prostředků.

Komise ověřovala spolehlivost údajů sloužících jako podklad pro žádosti o vyplacení prostředků, v některých případech však málo důkladně

42

Delegace EU musí před vyplacením proměnlivých splátek provést analýzu žádostí partnerských zemí o vyplacení prostředků (včetně hodnot souvisejících ukazatelů výkonnosti). Zjistili jsme, že se používá celá řada prověřovacích postupů, z nichž některé neposkytují potřebnou záruku toho, aby následně provedené platby byly opodstatněné.

43

V úhrnu Komise uplatnila tři různé druhy prověřovacích postupů: i) dokumentární přezkum a kontrolní výpočet hodnot ukazatelů na základě údajů poskytnutých partnerskými zeměmi, ii) tutéž metodu spojenou navíc s návštěvami v místě, jejichž účelem je ověření spolehlivosti poskytnutých údajů, a iii) zadání výpočtu ukazatelů výkonnosti nebo ověření údajů poskytnutých partnerskou zemí externím odborníkům.

44

V případě 14 z 24 auditovaných smluv (viz rámeček 9) uskutečnili úředníci delegací EU návštěvy v místě, aby doplnili své analýzy a ověřili některé poskytnuté údaje, a v některých případech (16 smluv) navíc najali i externí odborníky, jejichž úkolem bylo provést analýzu plnění podmínek proměnlivých splátek. V zemích evropského sousedství byli odborníci využíváni systematicky, kdežto v ostatních auditovaných zemích využily delegace služeb odborníků pouze u 5 ze 13 smluv.

45

Pokyny pro rozpočtovou podporu doporučují, aby o pomoc při prověřování poskytnutých údajů byli odborníci žádáni v případě, že existují vážné pochybnosti o kvalitě těchto údajů. Bez jasných závěrů ohledně schopnosti partnerských zemí kvalitní údaje vytvářet (viz body 39–41) je však obtížné rozhodnout, zda je taková odborná pomoc skutečně potřebná. U auditovaných smluv dosahovaly průměrné náklady na odborné ověřovací mise přibližně 110 000 EUR.

Rámeček 9

Komisí prováděné prověřování žádostí o vyplacení prostředků

Za účelem posouzení žádosti o vyplacení prostředků v rámci smlouvy o odvětvové reformě, která má zvýšit výkonnost energetického odvětví ve Rwandě (smlouva č. 18), provedla delegace EU komplexní analýzu informací předložených vládou Rwandy, přičemž navíc uskutečnila i návštěvy v místě a požádala vnitrostátní orgány o vysvětlení nejasností. Konkrétně v případě ukazatele 5a bylo jako cíl za první rok stanoveno to, že pro agrolesnické účely bude v určitých oblastech využíváno 80 000 ha půdy. Delegace uskutečnila návštěvu v místě, která ukázala, že poskytnuté informace nebyly správné, protože činnosti v této oblasti nebyly omezeny na agrolesnictví. Komise na základě toho pozastavila platbu podmíněnou splněním tohoto ukazatele v rámci dané splátky.

46

Zjistili jsme, že u 610 z 24 vybraných smluv údaje, na jejichž základě byly provedeny proměnlivé splátky, Komise dodatečně účinně neověřovala. Důvodem bylo zejména to, že delegace EU se plně spolehly na to, že údaje o výkonnosti, které jim poskytly partnerské země, budou přesné, nebo na ověřovací práci, kterou odvedli Komisí najatí externí odborníci, a poskytnuté údaje už dále neověřovaly. V těchto případech se Komisi nespolehlivé údaje o výkonnosti uváděné v žádostech o vyplacení prostředků hůře zjišťují, a zvyšuje se tak riziko, že platby proměnlivých splátek budou neopodstatněné. Rámeček 10 uvádí příklad nedostatků v externím přezkumu, které se Komisi nepodařilo odhalit.

Rámeček 10

Příklady nedostatků zjištěných v práci externího odborníka

V případě smlouvy č. 2, která poskytuje ministerstvu školství v Jordánsku podporu při řešení syrské uprchlické krize, zadala Komise u některých ukazatelů proměnlivých splátek posouzení údajů nahlášených ministerstvem školství odborníkovi. Odborník ověřil platnost údajů nahlášených ministerstvem terénním navštívením vzorku 30 škol. Na základě expertní zprávy pak Komise proměnlivou splátku vyplatila.

Práci tohoto odborníka jsme přezkoumali a navštívili jsme některé ze škol zařazených do vzorku, přičemž jsme zjistili následující problémy:

  1. Výběr vzorku škol nebyl náhodný, ale vycházel z doporučení externího poradenského týmu UNESCO a byl schválen ministerstvem školství. Existuje riziko, že vzorek byl zkreslený.
  2. Přestože odborník skutečně navštívil 30 škol zařazených do vzorku, údaje byly porovnány pouze u 17 z nich. Důvodem bylo to, že o ostatních školách nemělo ministerstvo informace. Závěry, které externí odborník vyvodil ohledně spolehlivosti IT systému ministerstva, byly proto založeny na nedostatečně průkazných informacích.
  3. Školní inspekce se zaměřovaly pouze na práci učitelů, zatímco cíl pro ukazatel 1 se vztahoval i na nepedagogické pracovníky, takže závěry týkající se tohoto ukazatele byly neúplné.
  4. Odborník dospěl k závěru, že terénní údaje potvrzují údaje ministerstva. U ukazatelů 1 (počet zaměstnanců) a 2 (počet studentů) byl tento závěr vyvozen na základě srovnání celkových výsledků získaných na základě daného vzorku. Jednotlivé výsledky za školu však vykazují významné rozdíly (kladné i záporné), které jsou při výpočtu součtů potlačeny.

V případě některých proměnlivých splátek údaje o výkonnosti poskytnuté partnerskými zeměmi neospravedlňovaly provedené platby

47

Výsledky našeho posouzení informací dokládajících plnění ukazatelů proměnlivých splátek se v případě pěti z osmi zemí lišily od výsledků, které převzala Komise, a to o 13,3 milionu EUR, přičemž v případě jedné země (Pákistán) činil tento rozdíl 19 % oproti provedeným proměnlivým splátkám. Celkový objem prostředků vyplacených v rámci proměnlivých splátek, které byly předmětem našeho přezkumu, činil 234 milionů EUR. Dále jsme zjistili, že dvojici zemí Komise vyplatila prostředky ve výši 3,4 milionu EUR na základě ukazatelů, pro něž byly stanoveny nesprávné základní hodnoty. Na základě dohody tak sice vznikla platební povinnost vyplývající ze splnění cílové hodnoty, v oblasti měřené pomocí daného ukazatele však nebylo dosaženo žádného skutečného pokroku. Tabulka 1 přehledně shrnuje uvedené částky pro každou navštívenou zemi.

Tabulka 1 – Nesrovnalosti v posudcích Komise

Země Prověřovaná proměnlivá splátka (v EUR) Rozdíly oproti našemu posouzení (v EUR) Odkaz na dohodu a ukazatele Důvod nesrovnalostí (podle ukazatele) Částky vyplacené bez dosažení skutečného pokroku (v EUR)
Bolívie 32 800 000 0 0
Etiopie 29 520 000 0 2 000 000
(smlouva č. 14: uk. 7)
Gruzie 19 400 000 1 000 000 smlouva č. 6:
uk. 1.2 a 1.7		 1.2 Cíle dosaženo 2 měsíce po termínu.
1.7 Cíl nesplněn.		 0
Jordánsko 45 750 000 6 000 000 smlouva č. 1:
uk. 5		 Cíle dosaženo 2 roky po termínu. 0
Moldavsko 26 345 111 1 000 000 smlouva č. 16:
uk. 2.1 a 2.2		 2.1 Cíle dosaženo 1 měsíc po termínu.
2.2 Cíle dosaženo 3 měsíce po termínu.		 0
Pákistán 25 665 625 4 968 750 smlouva č. 23:
uk. 5, 6 a 8
smlouva č. 24:
uk. 4, 6.2 a 6.3		 uk. 5, 6 a 8 Cíle nesplněny.
4&6.3. Nesprávné důkazy
6.2 Cíl nesplněn.		 0
Rwanda 27 667 500 332 500 smlouva č. 20:
uk. 2		 Cíle dosaženo 1 rok po termínu. 1 437 500
(smlouva č. 19: uk.5 smlouva č. 20: uk. 4)
Vietnam 27 000 000 0 0
CELKEM 234 148 236 13 301 250 3 437 500

Zdroj: EÚD.

48

Nejvýznamnější problémy, které jsme zjistili, byly tyto: i) splnění cílů se zpožděním až po stanovených lhůtách, ii) měření výsledků na základě nesprávně stanovených základních hodnot, iii) předložení nesprávných nebo nedostatečných informací k doložení plnění ukazatelů a iv) nesplnění stanovených cílů. Obrázek 6 znázorňuje druhy a míru nesrovnalostí zjištěných v posudcích Komise.

Obrázek 6

Druhy nesrovnalostí

Zdroj: EÚD.

49

Jeden z případů, kdy partnerské země podle našeho soudu dodaly nesprávné důkazy, je popsán v rámečku 11.

Rámeček 11

Důkazní informace se opírají o zkreslený vzorek

Cílem stanoveným pro ukazatel 6.3, který je součástí smlouvy o podpoře pákistánského školství (smlouva č. 24), bylo to, aby u podpořených studentů dosahovala školní docházka alespoň 80 %. Partnerská země předložila důkazní informace, ze kterých vyplývalo, že docházka byla vyšší než cílová hodnota (87 %), a Komise proto považovala tento cíl za splněný. Předložené důkazní informace se podle zprávy o plnění podmínek technické pomoci měly týkat všech studentů za celý rok. Naše analýza nicméně ukázala, že vnitrostátní orgány při výpočtu míry docházky všech podporovaných studentů zohlednily pouze jednu jejich čtvrtinu. Tento vzorek byl navíc odebrán na začátku školního roku, kdy byla docházka nejvyšší. Dospěli jsme proto k závěru, že důkazní informace nebyly robustní, protože vzorek byl zkreslený.

Komise ve výše uvedeném případě usoudila, že cíl byl splněn, a provedla platbu v plné výši.

50

Ve čtyřech dohodách jsme našli pět případů ukazatelů11, jejichž cílů bylo dosaženo po uplynutí lhůty stanovené ve finančních dohodách. U pěti dalších ukazatelů12 máme za to, že partnerské země tyto cíle nesplnily, avšak Komise je považovala za splněné. V rámečku 12 jsou uvedeny příklady obou těchto případů.

Rámeček 12

Cíle byly splněny po uplynutí lhůty, byly splněny jen částečně nebo vůbec

V případě smlouvy o podpoře školství v Jordánsku (smlouva č. 1) bylo dosaženo cíle ukazatele 5 až po uplynutí lhůty. Cílem tohoto ukazatele bylo postavit do roku 2015 šest nových škol. Výstavba škol byla dokončena teprve v roce 2017 a v prosinci 2017 byla příslušná proměnlivá splátka vyplacena. Důvodem tohoto velkého prodlení byla zdlouhavá zadávací řízení, která vedla ke zpoždění v realizaci stavebních prací na straně vnitrostátních orgánů.

Aby tato zpoždění zohlednila, prodloužila Komise dobu plnění zakázky do prosince 2017, lhůtu pro výstavbu škol však neupravila (2015).

Cíl ukazatele 6 uvedeného ve smlouvě o podpoře školství v Pákistánu (smlouva č. 23) zahrnoval dvě činnosti: návrh učebních osnov anglického jazyka a schválení učebnic pro některé stupně. Zjistili jsme, že v době podání žádosti o vyplacení prostředků byla schválena pouze polovina učebnic, a domníváme se proto, že druhá část cíle neměla být považována za splněnou.

Cílem ukazatele 1.7 smlouvy o podpoře zemědělství v Gruzii (smlouva č. 6) bylo přijetí státního programu pro systémy certifikace ekologické produkce. Vláda tento ukazatel považovala za splněný na základě přijetí svého státního programu obnovy čajových plantáží. Deklarovaným cílem programu je však podpora účinného využívání čajových plantáží v Gruzii, zvýšení produkce čaje, včetně produkce čaje v biokvalitě, a posílení soběstačnosti a vývozního potenciálu – nikoli systémy certifikace ekologické produkce jako takové. Tento cíl považujeme za nesplněný, protože certifikace ekologické produkce není specifickým cílem programu. Stejný postoj k této věci zaujal i externí posuzovatel.

Komise ve všech výše uvedených případech provedla platbu v plné výši.

51

Ve třech případech jsme zjistili, že Komise sice vyplatila prostředky v souladu s ustanoveními finančních dohod, protože partnerské země dosáhly dohodnutých cílů, avšak v důsledku použití nesprávně nastavených základních nebo cílových hodnot nebylo v cílových odvětvích dosaženo žádného skutečného pokroku. V rámečku 13 jsou uvedeny další podrobnosti o některých těchto případech.

Rámeček 13

Cíle stanoveny s použitím nesprávných základních hodnot – nebylo dosaženo žádného skutečného pokroku

Ukazatel 7 ve smlouvě o podpoře dopravy v Etiopii (smlouva č. 14) stanoví určité procento přetížených nákladních vozidel. Stanovený cíl měl snížit toto procento na 9 % ze základní hodnoty 11 %. Výsledek, jehož bylo dosaženo na konci sledovaného období, činil 6 %, takže cíl byl splněn a odpovídající částka vyplacena v souladu s ustanoveními smlouvy o financování. Avšak podle informací poskytnutých partnerskou zemí v žádosti o vyplacení prostředků byla skutečnou základní hodnotou 6 %. Ke snížení skutečného počtu přetížených nákladních vozidel tudíž fakticky nedošlo.

Druhým příkladem nesprávného stanovení základní hodnoty, které vedlo k vyplacení prostředků bez toho, aby bylo dosaženo dostatečného skutečného pokroku, je ukazatel 5 energetické smlouvy s Rwandou (smlouva č. 19). Tento ukazatel měří podíl elektřiny vyrobené z obnovitelných zdrojů ve skladbě zdrojů energie. V dohodě se vycházelo ze základní hodnoty 292 GWh vygenerovaných v roce 2015. Skutečná hodnota pro tento výchozí rok však byla odlišná. Podle údajů vykázaných vnitrostátními orgány měla činit 368 GWh. Cíl, který byl pro auditovanou proměnlivou splátku stanoven, spočíval ve zvýšení objemu výroby energie o 14,5 GW oproti základní hodnotě, přičemž tato energie měla být vyrobena z obnovitelných zdrojů. Výsledek, jehož bylo v případě tohoto ukazatele během auditovaného období dosaženo, činil 361,5 GWh. Podíl elektrické energie vyrobené z obnovitelných zdrojů se tedy snížil, nicméně příslušná částka byla i přesto vyplacena.

52

Kromě nesrovnalostí vyčíslených v tabulce 1 jsme nemohli potvrdit správnost plateb ani v případě dvou proměnlivých splátek, kdy nebyly předloženy dostatečně průkazné informace, které měly dokládat hodnoty vykázané u pěti ukazatelů13 (viz příklady uvedené v rámečku 14). Tyto ukazatele představují vyplacenou částku ve výši 3,77 milionu EUR.

Rámeček 14

Nedostatečné důkazní informace

Ukazatel 1.2 v dohodě č. 5 o podpoře veřejné finanční správy v Jordánsku se týkal nedostatečného proškolení pracovníků útvarů vnitřní kontroly na různých ministerstvech a ve státních agenturách. Cílem bylo proškolit pracovníky útvarů vnitřní kontroly, kteří tímto školením neprošli v předchozím roce (nebyl však stanoven žádný kvantitativní cíl). Komisí pověřený externí odborník dospěl k závěru, že nově nabízeného školicího kurzu se zúčastnilo více než 85 % zaměstnanců všech útvarů vnitřní kontroly. Z toho pak vyvodil, že uvedený ukazatel byl splněn. Protože v jeho expertní zprávě nebylo uvedeno, na základě jakého výpočtu se k hodnotě 85 % dospělo, nemohli jsme provést kontrolní výpočet ani potvrdit, že nové školení odstranilo všechny nedostatky. O tom, co všechno bylo v těchto 85 % zahrnuto, nebyly k dispozici žádné informace či údaje.

Ukazatel 3 ve smlouvě o programu rozvoje obcí v Pákistánu (smlouva č. 22) měřil podíl rozpočtových prostředků přidělených na obecní projekty místního rozvoje v rámci odhadovaných nákladů na strategie okresního rozvoje. Vykázané odhady nákladů jednotlivých okresů však nebylo možné vysledovat k údajům o strategii okresního rozvoje, které byly poskytnuty jako podkladový dokument. Podobně ani zpráva vypracovaná odborníkem, kterého Komise pověřila posouzením tohoto ukazatele, nenabízí způsob, jak sladit odhadované okresní náklady a strategii okresního rozvoje. Vykázaný výsledek jsme proto nemohli potvrdit.

Nedostatečně zdokumentované platby ve prospěch Moldavska

53

Zjistili jsme, i když to s ověřováním ukazatelů výkonnosti přímo nesouviselo, že Komise vyplatila Moldavsku tři proměnlivé splátky v celkové výši 26,3 milionu EUR, aniž by odůvodnění těchto plateb dostatečně zdokumentovala (viz rámeček 15).

Rámeček 15

Dokumentace plateb ve prospěch Moldavska

Smlouvy o financování rozpočtové podpory obsahují ustanovení o tom, že Komise má právo smlouvu o financování pozastavit, pokud partnerská země poruší povinnost týkající se dodržování lidských práv, demokratických zásad a právního státu a ve vážných případech korupce (čl. 236 odst. 4 finančního nařízení o souhrnném rozpočtu Unie, červenec 2018).

Vzhledem k obavám týkajícím se stavu demokracie v zemi se Komise v červenci a říjnu 2017 rozhodla odložit provedení několika proměnlivých splátek a konstatovala, že „stanovení doby platby bude vyjasněno s ohledem na respektování účinných demokratických mechanismů, právního státu a lidských práv v Moldavsku“. Hlavním důvodem tohoto rozhodnutí bylo chystané přijetí nového volebního zákona v Moldavsku, který nebyl v souladu s doporučeními Benátské komise, poradního orgánu Rady Evropy ve věcech ústavního práva.

Povolení provést platbu bylo nicméně vydáno dne 11. prosince 2017. Nebylo doloženo posouzením, které by dokládalo zlepšení demokratických mechanismů a lidských práv v Moldavsku, což bylo hlavní důvod pozastavení platby.

Závěry a doporučení

54

Zjišťovali jsme, zda údaje o výkonnosti, které Komise při vyplácení proměnlivých splátek rozpočtové podpory používá, jsou relevantní a spolehlivé. Dospěli jsme k závěru, že relevance jedné třetiny ukazatelů výkonnosti, které jsme zkoumali, je v důsledku koncepčních nedostatků snížená a že tyto ukazatele neumožňují provádět objektivní měření výsledků, které tím ztrácejí na své relevanci. Způsob, jakým Komise posuzovala plnění ukazatelů proměnlivých splátek, navíc nebyl vždy spolehlivý, takže některé uskutečněné platby postrádají dostatečné odůvodnění.

55

Zjistili jsme, že ukazatele výkonnosti proměnlivých splátek byly sice dobře sladěny se strategiemi rozvoje partnerských zemí, většina z nich se však zaměřila spíše na krátkodobé akce než na dlouhodobé výsledky, včetně plnění cílů udržitelného rozvoje. Pouze 13 % z 248 ukazatelů, které byly předmětem našeho přezkumu, měřilo efekty či dopady v podporovaných odvětvích (viz body 22–25). Použití ukazatelů výsledků by Komisi umožnilo lépe měřit dlouhodobější výsledky v podporovaných odvětvích, včetně plnění cílů udržitelného rozvoje.

Doporučení 1 – Využívat u proměnlivých splátek ve vyšší míře ukazatele výstupů

Komise by měla zvýšit podíl proměnlivých splátek, které jsou vypláceny na základě plnění ukazatelů výsledků.

Časový rámec: konec roku 2021

56

Více než třetina ukazatelů byla vymezena jen neurčitě nebo měla nesprávné základní hodnoty, anebo základní hodnoty vůbec neměla. V důsledku toho si pak bylo možné různým způsobem vykládat, zda bylo stanovených cílů dosaženo, což komplikuje posuzování žádostí o vyplacení prostředků a oslabuje jeho objektivitu (viz body 26–32).

Doporučení 2 – Lépe formulovat ukazatele výkonnosti

Komise by měla posílit opatření pro kontrolu kvality, aby byla schopna zajistit, aby ukazatele výkonnosti proměnlivých splátek objektivně měřily výsledky dosažené partnerskými zeměmi. Zvláštní pozornost je třeba věnovat následujícím bodům:

  1. uplatňování ukazatelů výkonnosti, které jsou konkrétní a neumožňují různé interpretace;
  2. vymezení základních hodnot a cílů

Časový rámec: konec roku 2021

57

Důležitým cílem proměnlivých splátek rozpočtové podpory je vytvářet pobídky motivující partnerské země k dalšímu pokroku při realizaci jejich reformních programů. Většina proměnlivých splátek, které byly předmětem našeho přezkumu, obsahovala ukazatele, které vyváženým způsobem spojovaly ambice a dosažitelnost, a měla, jak se domníváme, zamýšlený motivační účinek. Zjistili jsme jen několik výjimek, jež se týkaly ukazatelů s cíli, které byly snadno dosažitelné, často proto, že byly použity nesprávné základní hodnoty, nebo jichž bylo dosaženo díky práci jiných dárců či externích odborníků placených Evropskou unií (viz body 33–34).

Doporučení 3 – Zajistit motivační účinek proměnlivých splátek

Komise by měla:

  1. aktualizovat informace o základních hodnotách před podpisem smlouvy nebo v případě potřeby opravit základní hodnoty během plnění smlouvy prostřednictvím změny smlouvy o rozpočtové podpoře;
  2. předcházet situacím, které partnerské zemi umožňují dosáhnout cílů výhradně díky technické pomoci financované Evropskou unií.

Časový rámec: konec roku 2021

58

Počet ukazatelů použitých v každé proměnlivé splátce byl často příliš vysoký a přesahoval počet doporučený v pokynech Komise. Proces vyplácení prostředků se tím dále zkomplikoval (viz bod 35).

Doporučení 4 – Zjednodušit proces vyplácení proměnlivých splátek

Komise by měla: přestat používat dílčí ukazatele, a omezit tak skutečný počet ukazatelů, aby se nepřekračovalo jejich maximální množství uvedené v pokynech.

Časový rámec: konec roku 2021

59

Žádosti o vyplacení proměnlivých splátek obsahují údaje o výkonnosti, ze kterých vyplývá, do jaké míry byly dohodnuté podmínky a ukazatele výkonnosti splněny. Tyto žádosti jsou připravovány partnerskými zeměmi, a spolehlivost podkladových údajů o výkonnosti tudíž závisí na schopnosti těchto zemí takové údaje vytvářet. Zjistili jsme, že Komise posuzovala tuto schopnost partnerských zemí zpravidla tak, že analyzovala hlavní prvky jejich systémů monitorování a hodnocení, tedy v souladu se svými pokyny k rozpočtové podpoře. Avšak pouze u 5 z 24 vybraných smluv dospěla Komise k závěrům ohledně spolehlivosti údajů o výkonnosti potřebných pro výpočet ukazatelů týkajících se proměnlivých splátek (viz body 36–41). Dospět k nějakému závěru ohledně spolehlivosti údajů je důležité pro výběr ukazatelů, monitorování a analýzu před vyplacením prostředků.

Doporučení 5 – Zlepšit posuzování schopnosti jednotlivých zemí, pokud jde o poskytování údajů o výkonnosti, které se používají pro účely proměnlivých splátek

V rámci koncepční přípravy operace rozpočtové podpory by Komise měla posoudit spolehlivost údajů o výkonnosti, na jejichž základě se bude proměnlivá splátka vyplácet. Posouzení by mělo obsahovat výslovný závěr, zda systémy generující tyto údaje jsou či nejsou dostatečně spolehlivé, a mohlo by být založeno na stávajících hodnoceních provedených jinými uznanými subjekty.

Časový rámec: konec roku 2021

60

Zjistili jsme, že ve svých analýzách žádostí o vyplacení prostředků delegace EU uplatňují řadu různých ověřovacích postupů. V některých případech provedli pracovníci delegací EU za účelem ověření údajů poskytnutých partnerskými zeměmi návštěvy v místě, zatímco v jiných případech se na tyto údaje plně spolehli, nebo se plně spolehli na externí přezkumy provedené jménem Komise odborníky bez jakékoli další ověřovací práce. Tyto kroky neposkytují nutnou jistotu, jež by opravňovala následné platby proměnlivých splátek (viz body 42–46).

Doporučení 6 – Zlepšit ověřování údajů o výkonnosti sloužících jako podklad pro vyplácení proměnlivých splátek

Komise by měla:

  1. přezkoumávat důkazní informace, které jsou partnerskými zeměmi uváděny v žádostech o vyplacení prostředků k doložení údajů o výkonnosti, pokud již dříve nedospěla k výslovnému závěru, že tyto údaje jsou spolehlivé;
  2. požadovat, aby ověření spolehlivosti klíčových údajů o výkonnosti poskytovaných partnerskými zeměmi bylo součástí zadání externích přezkumů. Před vyplacením proměnlivé splátky ověřit, zda odborníci tento požadavek již splnili.

Časový rámec: konec roku 2021

61

Když jsme provedli kontrolní hodnocení toho, jakým způsobem Komise posuzovala plnění ukazatelů a počítala platby provedené v rámci proměnlivých splátek, objevili jsme u částek, které Komise vyplatila, různé nesrovnalosti. Podle našeho obecného odhadu vycházejícího z dostupných informací o výkonnosti jsme objevili nesrovnalosti v hodnotě 16,7 milionu EUR z 234 milionů EUR celkové hodnoty prověřovaných plateb proměnlivých splátek. Z toho 13,3 milionu EUR nebylo dostatečně odůvodněno nebo nebylo v souladu s ustanoveními dohody. Částka ve výši 3,4 milionu EUR byla vyplacena i přesto, že nebylo dosaženo skutečného pokroku. Moldavsku bylo dále vyplaceno 26,3 milionu EUR na tři proměnlivé splátky, aniž by byly dostatečně zdokumentovány důvody na podporu těchto plateb (viz body 47–53).

Tuto zprávu přijal senát III, jemuž předsedá Bettina JAKOBSENOVÁ, členka Účetního dvora, v Lucemburku na svém zasedání dne 12. listopadu 2019.

Za Účetní dvůr

Klaus-Heiner Lehne
předseda

Přílohy

Příloha I – Podíl rozpočtové podpory na bilaterálních závazcích oficiální rozvojové pomoci

Země 2014 2015 2016 2017 Průměr (2014–2017)
Rakousko 0,69 % 1,01 % 0,10 % 1,24 % 0,76 %
Belgie 2,50 % 1,85 % 1,41 % 0,15 % 1,48 %
Česko 1,52 % 0,00 % 0,00 % 0,44 % 0,49 %
Dánsko 3,83 % 0,00 % 0,73 % 0,91 % 1,36 %
Finsko 3,75 % 3,89 % 0,00 % 2,98 % 2,65 %
Francie 2,86 % 1,86 % 6,11 % 9,30 % 5,03 %
Německo 1,29 % 4,55 % 2,12 % 3,42 % 2,84 %
Řecko 1,04 % 0,00 % 0,00 % 0,00 % 0,26 %
Maďarsko – 0,65 % 0,00 % 0,00 % 0,22 %
Irsko 2,30 % 3,76 % 0,00 % 0,00 % 1,52 %
Itálie 1,28 % 0,40 % 0,24 % 0,56 % 0,62 %
Lucembursko 3,21 % 0,81 % 2,93 % 1,98 % 2,23 %
Nizozemsko 0,67 % 0,00 % 0,00 % 0,00 % 0,17 %
Polsko 0,00 % 0,00 % 0,00 % 0,00 % 0,00 %
Portugalsko 0,55 % 0,71 % 0,52 % 0,58 % 0,59 %
Slovensko 0,00 % 0,00 % 0,00 % 0,00 % 0,00 %
Slovinsko 0,00 % 0,00 % 0,00 % 0,00 % 0,00 %
Španělsko 1,33 % 1,29 % 0,17 % 0,30 % 0,77 %
Švédsko 2,39 % 0,13 % 0,00 % 1,96 % 1,12 %
Spojené království 2,09 % 1,21 % 0,18 % 0,01 % 0,87 %
Komise EU 9,31 % 12,71 % 14,67 % 9,08 % 11,45 %
           
průměr EU 2,03 % 1,66 % 1,39 % 1,57 % 1,66 %
průměr EU bez orgánů 1,65 % 1,11 % 0,73 % 1,19 % 1,17 %

Zdroj: EÚD na základě webových stránek https://stats.oecd.org/

Příloha II – Auditované smlouvy

Číslo smlouvy Země Podpořené odvětví
Smlouva č. 1 282613 Jordánsko Vzdělávání
Smlouva č. 2 365198 Vzdělávání
Smlouva č. 3 377271 Energetika
Smlouva č. 4 389306 Energetika
Smlouva č. 5 357967 Správa veřejných financí
Smlouva č. 6 387662 Gruzie Zemědělství
Smlouva č. 7 344313 Odborné vzdělávání
Smlouva č. 8 361908 Reforma politiky veřejných financí
Smlouva č. 9 363227 Bolívie Boj s drogami
Smlouva č. 10 368977 Voda
Smlouva č. 11 337591 Zemědělství
Smlouva č. 12 377182 Zemědělství
Smlouva č. 13 383001 Etiopie Zdravotnictví
Smlouva č. 14 367551 Doprava
Smlouva č. 15 348701 Moldavsko Akční plán na uvolnění vízového režimu
Smlouva č. 16 353323 Reforma politiky veřejných financí
Smlouva č. 17 371907 Zemědělství
Smlouva č. 18 376376 Rwanda Zemědělství
Smlouva č. 19 375269 Energetika
Smlouva č. 20 364033 Životní prostředí
Smlouva č. 21 357701 Vietnam Zdravotnictví
Smlouva č. 22 337112 Pákistán Zemědělství
Smlouva č. 23 289807 Vzdělávání
Smlouva č. 24 356359 Vzdělávání

Příloha III – Platby proměnlivých splátek v roce 2017 na základě smluv o provádění odvětvových reforem

Země Celková hodnota proměnlivých splátek v roce 2017 (v EUR)  % Auditovaná odvětví Auditované částky (v EUR)
Maroko 120 984 995 18,75 %
Jordánsko 69 506 667 10,77 % Školství, energetika, reforma veřejné správy 45 750 000
Gruzie 37 900 000 5,87 % Zemědělství, zaměstnanost, veřejné finance 19 400 000
Bolívie 32 800 000 5,08 % Zemědělství, boj s drogami, voda a hygiena 32 800 000
Etiopie 29 520 000 4,57 % Zdravotnictví, doprava 29 520 000
Moldavsko 29 345 111 4,55 % Zemědělství, spravedlnost, veřejné finance 26 345 111
Rwanda 27 667 500 4,29 % Zemědělství, energetika, životní prostředí 27 667 500
Vietnam 27 000 000 4,18 % Zdravotnictví 27 000 000
Pákistán 25 665 625 3,98 % Zemědělství, školství 25 665 625
Tunisko 25 000 000 3,87 %
Albánie 20 775 000 3,22 %
Niger 17 850 000 2,77 %
Bangladéš 16 500 000 2,56 %
Kolumbie 15 000 000 2,32 %
Botswana 14 510 000 2,25 %
Honduras 12 030 000 1,86 %
Jižní Afrika 10 466 458 1,62 %
Senegal 10 450 000 1,62 %
Burkina Faso 9 700 000 1,50 %
Kyrgyzstán 9 500 000 1,47 %
Alžírsko 9 000 000 1,39 %
Benin 8 000 000 1,24 %
Indonésie 7 500 000 1,16 %
Ukrajina 7 500 000 1,16 %
Kambodža 7 200 000 1,12 %
Arménie 7 000 000 1,08 %
Ghana 6 200 000 0,96 %
Nepál 6 000 000 0,93 %
Peru 5 880 000 0,91 %
Grónsko 4 634 634 0,72 %
Laos 4 000 000 0,62 %
Guyana 3 800 000 0,59 %
Dominikánská republika 2 687 500 0,42 %
Samoa 2 360 238 0,37 %
Falklandské ostrovy 1 000 000 0,15 %
Tonga 375 000 0,06 %
CELKEM 645 308 728 100 %

Zdroj: EÚD (tučně jsou vyznačeny auditované země).

Příloha IV – Souhrnné posouzení

BOLÍVIE ETIOPIE PÁKISTÁN RWANDA VIETNAM
Smlo­uva č. 9 Smlo­uva č. 10 Smlo­uva č. 11 Smlo­uva č. 12 Smlo­uva č. 13 Smlo­uva č. 14 Smlo­uva č. 22 Smlo­uva č. 23 Smlo­uva č. 24 Smlo­uva č. 18 Smlo­uva č. 19 Smlo­uva č. 20 Smlo­uva č. 21
Komplexní posouzení kapacit? N N N Č N Č N N N Č Č N Č
Počet ukazatelů (na roční splátku v roce 2017) 8 10 8 6 6 10 6 8 8 8 7 4 8
Počet ukazatelů hrazených v roce 2017 za předchozí roky. 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 4 0 0
Nezávislé cíle 24 10 12 12 6 10 6 8 15 8 11 4 12
Nespecifický ukazatel 1 1 2 2 1 1 1 1 2 0 0 0 0
Bez základní hodnoty (EÚD: měla by být stanovena základní hodnota) 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Chybná základní hodnota 1 0 0 0 1 10 0 0 1 0 1 2 0
Příliš skromný cíl 1 1 0 0 0 1 0 0 2 0 0 1 0
Posoudily delegace EU podmínky plnění v terénu? N N A A N A N N N A N A N
Byli k posouzení podmínek plnění využiti odborníci? N N N N N N A A A A N N A
Byly vyplacené částky vypočítány chybně? N N N N N N N N N N N N N
Byla metodika výpočtu výše platby uplatněna správně? A A A A N A A N N A A A A
Nesrovnalosti s posouzením EÚD zaměřeným na plnění cílů / dílčích cílů. 2.2 a 3.3 3.1 a 5 N N N 7 N 5, 6 a 8 4, 6.2 a 6.3 N 5 2 a 4 N
Nesrovnalosti s posouzením EÚD zaměřeným na hrazenou částku Pouze dopady na další vyplácení prostředků Bez dopadu na platbu. Výkon.
> 80 %		 N N N 2 mil. EUR N 1,50 mil. EUR 3,47 mil. EUR N 1,2 mil. EUR 0,57 mil. EUR N
GRUZIE JORDÁNSKO MOLDAVSKO
Smlo­uva č. 6 Smlo­uva č. 7 Smlo­uva č. 8 Smlo­uva č. 1 Smlo­uva č. 2 Smlo­uvy
č. 3/ č. 4		 Smlo­uva č. 5 Smlo­uva č. 15 Smlo­uva č. 16 Smlo­uva č. 17
Komplexní posouzení kapacit? N A A N N A Č A A Č
Počet ukazatelů (na roční splátku v roce 2017) 11 15 14 0 5 9 10 34 12 28
Počet ukazatelů hrazených v roce 2017 za předchozí roky. 0 3 0 2 0 0 0 3 0 0
Nezávislé cíle 12 34 21 2 6 10 20 95 22 39
Nespecifický ukazatel 0 7 3 2 0 1 5 35 4 4
Bez základní hodnoty (EÚD: měla by být stanovena základní hodnota) 1 5 3 0 0 0 0 0 0 6
Chybná základní hodnota 1 0 0 1 1 0 1 0 0 0
Příliš skromné cíle 0 0 1 0 0 0 0 0 3 0
Posoudily delegace EU podmínky plnění v terénu? A A A A A N A A A A
Byli k posouzení podmínek plnění využiti odborníci? A A A A A A A A A A
Byly vyplacené částky vypočítány chybně? N N N A N N N A N N
Byla metodika výpočtu výše platby uplatněna správně? A A A A N A N N A A
Nesrovnalosti s posouzením EÚD zaměřeným na plnění cílů / dílčích cílů. Uk. 1.2 a 1.7 N N Uk. 5 N N N A (všechny ukazatele) N N
Nesrovnalosti s posouzením EÚD zaměřeným na hrazenou částku 1 mil. EUR N N 6 mil. EUR N N N 5,1 mil. EUR 6,4 mil. EUR 14,8 mil. EUR

POZNÁMKA: A: Ano, N: Ne, Č: Částečně.

Odpovědi Komise

Shrnutí

I

Rozpočtová podpora se uvažuje jako balíček, který zahrnuje finanční převody, politický dialog, budování kapacit a sledování výkonnosti. Pro účinnost nástroje jsou důležité všechny tyto prvky. Na pevné splátky se vztahuje pokrok u všeobecných podmínek na základě kritérií způsobilosti pro podporu z rozpočtu, zatímco výše proměnlivých splátek je úměrná výkonnosti ve vztahu k určitým konkrétním ukazatelům.

II

Kritéria, která mají být použita při definování ukazatelů u proměnlivých splátek, a postup jejich ověřování jsou vymezeny v pokynech pro rozpočtovou podporu. Upřednostňuje se přijímání jasně vymezených ukazatelů politik partnerských zemí a rámců pro sledování výkonnosti.

III

Vzhledem k tomu, že ukazatele u proměnlivých splátek mají být měřeny ročně, jsou cíle, které je třeba splnit, ze své podstaty krátkodobé. Komise musí určit cíle, kterých lze rozumně dosáhnout v průběhu jednoho roku. Tato skutečnost nebrání tomu, aby se usilovalo o větší podporu využívání ukazatelů výsledků, zejména v odvětvích, která využívají dlouhodobou pomoc EU, ovšem je třeba zajistit kombinaci různých druhů ukazatelů.

Z databáze Komise, která zachycuje všechny ukazatele výkonnosti používané během smluv o rozpočtové podpoře v období 2014–2018, vyplývá, že se využívá nebo využívala vyvážená kombinace různých druhů ukazatelů: jde o vstupy, procesy, výstupy a (dlouhodobější) výsledky. Auditovaný vzorek obsahoval více programů schválených před rokem 2014, a tedy méně zaměřených na dlouhodobější výsledky.

IV

Pokyny pro rozpočtovou podporu doporučují používat tři až deset ukazatelů. Komise bude intenzivněji prosazovat myšlenku, že vysoký počet ukazatelů může vést ke ztrátě zaměření politik a složitějšímu posuzování žádosti o vyplacení prostředků. Ve výjimečných případech však lze přijmout více než deset ukazatelů, pokud to odůvodňuje politický rámec a preference partnerských zemí.

V

Komise se domnívá, že spolehlivost statistického systému partnerských zemí se analyzuje při posuzování souladu s kritérii způsobilosti veřejných politik pro rozpočtovou podporu a měla by být rovněž obsažena v rámci pro řízení rizik. Nedávno revidovaná šablona pro platby vyžaduje u každé žádosti o vyplacení prostředků podání zprávy o aktualizacích týkajících se analytické kapacity a kvality údajů dané země.

VI

Komise se domnívá, že platba Moldavsku zohlednila pozitivní vývoj situace, pokud jde o respektování účinných demokratických mechanismů, právního státu a lidských práv v Moldavsku v okamžiku platby, ale mohla být lépe zdokumentována.

VII

První odrážka: Komise toto doporučení přijímá.

Druhá odrážka: Komise toto doporučení přijímá.

Třetí odrážka: Komise toto doporučení přijímá.

Čtvrtá odrážka: Komise toto doporučení přijímá.

Pátá odrážka: Komise toto doporučení přijímá.

Šestá odrážka: Komise toto doporučení přijímá.

Úvod

01

Viz odpověď ke shrnutí – bod I.

02

Kromě prosazování výsledků napomáhá rozpočtová podpora při využívání systémů jednotlivých zemí a v souladu s politikami jednotlivých zemí také rozvoji odpovědnosti na vnitrostátní úrovni.

Připomínky

19

Komise potvrzuje, že vyplácení rozpočtové podpory se provádí „ex post“ jako ocenění dobrých výsledků. V této souvislosti, jak správně zdůrazňuje EÚD, jsou při posuzování výsledků důležité všeobecné podmínky, tj. pokrok při provádění příslušné veřejné politiky, reforma řízení veřejných financí, transparentnost i makroekonomická stabilita.

21

Koncepce proměnlivých splátek musí odpovídat situaci dané zemi a politickým souvislostem. Ukazatele by se měly vybírat na základě relevantnosti v tomto kontextu. Kde je to možné, měly by se upřednostňovat ukazatele výsledků a obecně by se mělo usilovat o kombinaci různých druhů ukazatelů, včetně ukazatelů vstupů.

Při stanovování ukazatelů by se měla zohlednit roční četnost vyplácení rozpočtové podpory, jakož i schopnost partnerských zemí mít nad výsledky a dopady kontrolu.

22

Interní posouzení celého souboru ukazatelů používaných u proměnlivých splátek (celkem 3 642 ukazatelů) za období od roku 2014 do roku 2018 provedené Komisí ukazuje, že 33,7 % ukazatelů tvoří ukazatele výsledků, 26,8 % ukazatele výstupů, 35,4 % ukazatele procesů a zbývající malou část (4,1 %) ukazatele vstupů a dopadů.

Auditovaný vzorek obsahoval více programů schválených před rokem 2014, a tedy méně zaměřených na dlouhodobější výsledky. V současné době je běžné vyváženější používání různých ukazatelů.

23

Výběr ukazatelů souvisí také s rozvinutostí veřejné politiky a s řadou konkrétních otázek (problémy s přiřazením, správa odvětví, dělba práce mezi partnery v oblasti rozvoje atd.).

Je třeba poznamenat, že podle klasifikace Světové banky Jordánsko od roku 2017 již není považováno za zemi s vyššími středními příjmy, nýbrž s nižšími středními příjmy.

24

Komise se domnívá, že ukazatele vstupů mohou v některých případech hrát užitečnou roli a v počátečních fázích reformy napomáhají ke stanovení podmínek pro dlouhodobější výsledky později. V programech rozpočtové podpory od roku 2014 je podíl ukazatelů vstupů u proměnlivých splátek pouze 4 % (viz odpověď k bodu 22).

25

Ukazatele procesů jsou důležité pro hodnocení pokroku v oblasti kapacit a řádné správy odvětví. Kromě toho se při hodnocení celého programu rozpočtové podpory zkoumají v rámci posuzování pokroku v celkovém provádění veřejné politiky i kvalitativní aspekty. Ty lze rovněž řešit prostřednictvím dialogu a budování kapacit, a proto je důležité neomezovat dopad rozpočtové podpory pouze na ukazatele u proměnlivých splátek.

Rámeček 2 – Příklady ukazatelů procesů bez kvalitativních parametrů

K otázce Moldavska (smlouva č. 15: akční plán na uvolnění vízového režimu):

Akční plán na uvolnění vízového režimu je velmi podrobně kontrolován evropskými orgány i členskými státy a byl u něj zaveden velmi silný externí (unijní) monitorovací systém. Ačkoli ve skladbě politik není obsažen žádný odkaz na regulační rámec, který má být přijat, kvalita rámce je jasně definována v souvisejícím acquis communautaire, takže tento rámec (kritéria pro uvolnění vízového režimu) je vymezen v jiných dokumentech. Je třeba poznamenat, že Parlamentu a Radě bylo předloženo pět zpráv o akčním plánu, které vykazují uspokojivý pokrok.

K otázce Jordánska (smlouva č. 4: podpora v oblasti energetiky):

Smyslem tohoto cíle bylo zajistit, aby byla vytvořena a zprovozněna struktura politického dialogu (tedy aby se konaly pravidelné schůzky, a nešlo pouze o administrativní zřízení). Aby Komise zajistila vlastní odpovědnost vlády, umožnila o přesné struktuře, složení a četnosti schůzek rozhodnout partnerské zemi.

27

Komise zdůrazňuje, že zjištění EÚD týkající se nedostatečně konkrétních ukazatelů vyplývají z řady různých příčin, jak ukazují příklady uvedené v bodě 28 a v rámečku 3. Ve většině případů to v rámci posouzení ukazatele ze strany EÚD a ze strany Komise nevedlo k rozdílným závěrům.

Rámeček 3 – Příklady nespecifických ukazatelů/cílů

K otázce Jordánska (smlouva č. 1):

Externí odborník, který analyzoval plnění cíle, nevypracoval zcela vlastní kritéria a vycházel z kritérií, která již byla podrobně uvedena v technických a správních ustanoveních dohody o financování, aby se zjistilo, zda je vybavení škol dostatečné. Šlo například o skutečnost, že školy budou postaveny a vybaveny podle pokynů pro Jordánsko pro rok 2018 a že budou vybaveny solárními panely pro ohřev vody a dalšími systémy v oblasti obnovitelné energie a energetické účinnosti. Uvedená ustanovení rovněž stanovila, že nově jmenovaní učitelé musí absolvovat alespoň kurz počáteční odborné přípravy učitelů.

Kromě toho bylo nutné, aby pojem „vhodných“ prostředků / vzdělávacího prostředí a lidských zdrojů v těchto školách zůstal flexibilní, a bylo tak možné přizpůsobit se velmi proměnlivé krizové situaci, kdy bylo třeba zajistit školní docházku pro stovky tisíc nových uprchlíků. Výklad pojmu „vhodný“ byl navíc podrobně projednáván během pravidelného politického dialogu mezi delegací EU a ministerstvem školství.

K otázce Gruzie (smlouva č. 8):

Specifickým cílem tohoto ukazatele bylo zvýšit povědomí zúčastněných stran o fiskálních pravidlech a fiskální správě. Byl interpretován na základě zápisů ze schůzí a rozhovorů se zúčastněnými stranami. Smyslem ukazatele bylo prosazovat kulturu transparentnosti a odpovědnosti vůči občanům. Posouzení bylo důkladné a zohlednilo zápisy ze schůzí a rozhovory se zúčastněnými stranami.

Rámeček 4 – Měření kvality vzdělávání – vzorový příklad

Tento způsob měření ukazatelů týkajících se kvality vzdělávání má zásadní význam a model zavedený v rámci tohoto programu rozpočtové podpory byl následně převzat dalšími dárci v Jordánsku. Nadále představuje zásadní prvek veškeré následné podpory jordánského školství, kterou EU od té doby poskytovala.

Tento ukazatel je nyní součástí strategického plánu vzdělávání na období 2018–22 a na příslušném odboru ministerstva školství proběhla školení v dané metodice, aby bylo možné rozšířit toto posuzování v celostátním měřítku.

Je ovšem důležité zdůraznit, že sběr údajů pro ukazatele by se měl stát součástí pravidelného shromažďování údajů v zemi, aby nebylo nutné využívat jednorázové, nákladné a zdlouhavé metody pouze pro účely programu rozpočtové podpory.

30

Komise souhlasí s tím, že u ukazatelů, pro něž jsou relevantní, by měly být stanoveny základní hodnoty a v případě potřeby by měly být aktualizovány.

31

Viz odpověď Komise k bodu 30.

32

Komise souhlasí s tím, že základní hodnoty by měly být aktualizovány pomocí příslušných údajů, je-li to proveditelné, přičemž je třeba mít na paměti transakční náklady na změnu smluv o rozpočtové podpoře.

Rámeček 6 Příklady ukazatelů s chybějícími nebo nesprávnými základními hodnotami

K otázce Gruzie (smlouva č. 7):

Smlouva „Zaměstnanost a odborné vzdělávání a příprava“ zahrnuje čtyři ukazatele, které se týkají určitého zvýšení (např. míry odborné přípravy) v průběhu času. Ve dvou případech odkazuje dohoda o financování na základní hodnotu ke dni 31. prosince 2013, která v době podpisu dohody o financování nebyla k dispozici.

Pokud jde o zmíněný konkrétní případ, nebyly pro ukazatele v dohodě o financování stanoveny žádné základní hodnoty. Proto bylo nutné pro posouzení ukazatele 2.2.1 (15% zvýšení počtu učitelů, kteří absolvovali počáteční přípravu v souladu s novou politikou týkající se rozvoje OVP učitelů) a ukazatele 2.2.2 (15 % učitelů, kteří absolvují celoživotní vzdělávání a přípravu) čerpat z dodatečných zdrojů. Jelikož tyto ukazatele neměly základní hodnoty, za dostatečný pro platbu mohl být považován pouhý rostoucí trend. Proto hodnotitelé a Komise posuzovali vývoj v daném odvětví, aby vzhledem k povaze ukazatele dosáhli smysluplných závěrů.

K otázce Bolívie (smlouva č. 9):

Je třeba poznamenat, že ačkoli cíle pro rok 2016 byly ve srovnání se základní hodnotou méně ambiciózní, cíle pro roky 2017 a 2018 byly náročnější, a zajistily tak zamýšlené výsledky.

34

Komise poukazuje na to, že budování kapacit s podporou EU má obecně za cíl přispět k udržitelnému nárůstu kapacit v partnerských zemích i po ukončení programu rozpočtové podpory. Jeho rozsah je širší a pobídky představované ukazateli spíše doplňuje, než nahrazuje. Komise se domnívá, že v případě tří smluv uvedených EÚD tomu tak bylo.

Rámeček 7 – Příklady ukazatelů se snadno dosažitelnými cíli

Je důležité zdůraznit, že ukazatele 4 „Posílení bolivijského střediska pro sledování drog“ i 7 „Rozvoj institucionálního rámce CONALTID“ (Consejo Nacional de lucha contra el trafico ilícito de drogas) se týkají posílení role CONALTID v oblasti interinstitucionální koordinace s cílem zlepšit účinnost podporované strategie.

Vzhledem k předchozí nedostatečné interinstitucionální koordinaci je tento ukazatel užitečným zástupným údajem pro měření úrovně závazku vlády k plnění dané strategii.

Ačkoli ukazatel (ve smlouvě č. 9) se může zdát skromný, je v daném kontextu velice důležitý, neboť stimuluje nezbytnou koordinaci mezi různými ministerstvy zapojenými do boje proti obchodu s drogami a související trestné činnosti. Jde o příklad, kdy delegace EU u vědomí místních podmínek uznala význam upevnění koordinační funkce nové instituce (CONALTID). Ambice ukazatele je proto třeba posuzovat v konkrétním kontextu. Totéž platí pro ukazatel 4, který se považuje za důkaz, že CONALTID plnil svou koordinační úlohu a že monitorovací systém fungoval udržitelným způsobem.

35

Počet ukazatelů v rámci akčního plánu na uvolnění vízového režimu v Moldavsku vyplývá z politického dialogu a následné dohody s partnerskou zemí. V tomto konkrétním případě bylo upřednostněno zahrnutí všech ukazatelů ve vládní skladbě politik. Moldavské orgány to považovaly za dodatečnou pobídku k provedení celého akčního plánu.

Rámeček 8 – Vysoký počet ukazatelů

Skladba politik v Moldavsku zahrnuje sedm podmínek nebo hlavních ukazatelů (stanovených v dohodě o financování), které odpovídají sedmi oblastem vnitrostátní strategie. Dále zde je 28 dílčích ukazatelů, které jsou specifické a relevantní pro řádné provádění strategie.

37

Ve fázi návrhu Komise posuzuje informace týkající se spolehlivosti údajů, aby rozhodla, který zdroj ověření je nejvhodnější a kdy bude dostupný. Nedostatky ve statistických systémech podporovaných odvětví si žádají zmírňující opatření, např. přezkum externími odborníky, doplňkovou pomoc EU (nebo jiných dárců) ke zlepšení statistické kapacity.

39

Viz odpověď Komise k bodu V.

41

Komise se domnívá, že kombinací analýzy kritéria způsobilosti veřejných politik a rámce pro řízení rizik je schopna získat dostatečné informace o kvalitě systému monitorování a hodnocení partnerské země.

42

Pro zajištění úrovně jistoty, která zaručuje opodstatněnost následných plateb, se používá řada ověřovacích postupů. Viz bod 43.

43

Při vyplácení jednotlivých částek používá Komise kombinaci různých typů ověřovacích postupů pro posouzení souladu. Dokumentární přezkum všech podpůrných dokumentů provádí delegace a útvary ústředí u každé vyplácené částky. V případě potřeby lze rovněž uskutečnit návštěvy v terénu. Pokud je povaha informací vysoce specializovaná nebo pokud hodnocení plnění cílů vyžaduje důkladné kvalitativní posouzení, lze také využít externí odborníky.

44

Mise externích odborníků mají doplňovat ostatní metody. Jejich přidaná hodnota vyplývá z nezávislosti a dodatečných znalostí těchto odborníků, jejichž činnost by neměla nahrazovat přímé ověřování a rozhodování delegací, ale umožnit křížovou kontrolu výsledků.

45

Komise souhlasí s analýzou Účetního dvora, že důležitým faktorem při využívání odborníků k ověřování by měla být kvalita údajů z partnerských zemí. Využití externích odborníků však může být odůvodněné i v případě, že je monitorovací systém země spolehlivý. V některých případech potřebuje EU vysoce odborné znalosti, aby mohla ověřit konkrétní kritéria, která jsou relevantní pro výpočet ukazatelů.

46

Rozpočtová podpora jakožto nástroj partnerství a důvěry funguje v několika odvětvích, kde se partneři v oblasti rozvoje spoléhají na pravidelné zprávy podávané partnerskými zeměmi.

Komise má za to, že v daných případech podklady předložené prováděcím partnerem, spolu s posouzením externího odborníka a vyžádaným vysvětlením ze strany orgánů, poskytly dostatečné informace, aby bylo možné provést křížové kontroly a dospět k závěru ohledně spolehlivosti údajů.

Rámeček 10 – Příklady nedostatků zjištěných v práci externího odborníka

a) Výběr vzorku u smlouvy č. 2 v Jordánsku se uskutečnil v úzké spolupráci s dalšími relevantními partnery, včetně organizace UNESCO. Kritéria výběru vzorku vycházela z prvků, které zahrnovaly:

  • veřejné školy ministerstva školství v městských oblastech (včetně pronajatých škol),
  • školy a vzdělávací prostory v uprchlických táborech,
  • školy s provozem na dvě směny a na jednu směnu (vysoká hustota),
  • zastoupení primárního a sekundárního cyklu,
  • zastoupení ve vzorku pilotního systému EMIS (OpenEMIS, UNESCO),
  • korelaci vybraných škol s koncentrací syrských uprchlíků v regionu/městě.

Návrhy na zařazení škol tedy byly vypracovány tak, aby zahrnovaly širokou škálu kritérií a zajistily začlenění osmi ředitelství s vysokou koncentrací syrských studentů. Ministerstvo školství nebylo do výběru škol do vzorku přímo zapojeno, aby se zabránilo případnému zkreslení při výběru. Návrhy po jejich výběru z databáze škol (nikoli systému EMIS, který v té době nebyl funkční) předložil tým konzultantů společně s organizací UNESCO, ovšem ministerstvo školství muselo vzorek samozřejmě schválit, aby se usnadnil přístup do škol.

b) Do databáze pro ověřovací misi na místě bylo zahrnuto všech 30 škol, avšak příslušná zpráva o misi se týkala pouze sedmnácti (strany 14 a 16/17), neboť srovnatelné údaje systému EMIS byly v době konání mise k dispozici pouze u těchto 17 škol. Závěry, které externí odborník vyvodil, tak byly založeny na nejlepším dostupném vzorku v dané době.

d) Konzultanti zkoumali aktuální školní registry a skutečně zapsané žáky v den návštěvy a tyto údaje byly v příslušných sloupcích zaznamenány do databáze. Komise se domnívá, že v kontextu velmi proměnlivé krize, kdy se počet žáků a jejich docházka stále měnily, lze takovéto rozdíly očekávat.

47

Pokud jde o Pákistán, Komise souhlasí s tím, že u čtyř ukazatelů (ukazatele 5 a 6 u smlouvy č. 23 a ukazatele 4 a 6.3 u smlouvy č. 24) měly důkazy dokládající výsledky jisté nedostatky, a v budoucnu tuto situaci napraví.

Pokud jde o smlouvu č. 23 (vzdělávací program v provincii Sindh), ukazatel 8, Komise se domnívá, že poskytnuté důkazy splnění cílů doložily.

V případě ukazatele 8 byl cíl považován za splněný na základě ročního pracovního plánu střediska PEACe (Provincial Education Assessment Centre) s návrhem rozpočtu pro PEACe a SESLOAF, jakož i 74stránkové zprávy o dokončení realizace vzdělávacího rámce provincie Sindh SESLOAF, která dokládá, že byl zaveden rámec SESLOAF s cílem zlepšit výsledky vzdělávání studentů.

Komise uznává, že ukazatel mohl být jasněji formulován, což vedlo k rozdílným výpočtům, které však vedou pouze k nepatrným rozdílům v dosažených výsledcích. Bez ohledu na použitou metodu jsou ovšem dosažené výsledky významné, pokud jde o rozšíření systému poukázek, díky němuž navštěvuje školu mnohem více dětí.

Pokud jde o ukazatel 4, Komise souhlasí s tím, že v dostupných statistikách se vyskytují drobné odchylky. Tento nedostatek byl zjištěn již v době vymezení a formulace projektu. V důsledku toho poskytla Komise technickou pomoc pro systém správy informací ve školství s cílem tento problém řešit. Komise tudíž přijala vhodná a účinná opatření ke zmírnění rizika vyplývajícího z nedostatků zjištěných ve statistikách.

Pokud jde o Gruzii a odkaz na zákon o osivu, ukazatel 1.2 (smlouva č. 6), Komise uznává mírné zpoždění v délce dvou měsíců. Komise měla za to, že dodatečná lhůta byla využita ke zlepšení kvality procesu (participativnější a inkluzivní proces zahrnující všechny zúčastněné strany) a kvality výsledků (zákon o osivu je nyní v souladu s mezinárodními normami a normami EU a představuje pevný základ pro dobře regulované odvětví). Kromě toho Komise zvážila rozhodnutí vlády urychlit činnost tak, aby kompenzovala pozdější přijetí zákona a zajistila jeho rychlé provedení (příprava sekundárních právních předpisů ještě před formálním přijetím zákona, zkrácená lhůta pro certifikaci pšenice pouze šest měsíců po vstupu zákona o osivu v platnost). S ohledem na všechny tyto skutečnosti Komise rozhodla, že toto úsilí by mělo být i přes malé zpoždění oceněno.

Rámeček 11 – Důkazy založené na zkresleném vzorku

Pokud jde o důkazní informace předložené v případě ukazatele 6.3 smlouvy o podpoře pákistánského školství (smlouva č. 24), neurčuje interpretaci požadovaných důkazů technická pomoc.

V dohodě o financování není metoda výběru vzorku pro měření docházky stanovena. Komise proto vycházela z již naměřené úrovně školní docházky, která byla vyšší než cílová hodnota, a tudíž měla za to, že cíle bylo dosaženo.

50

Komise se domnívá, že ve třech z těchto pěti případů (ukazatel 1.2 u smlouvy č. 6, ukazatele 2.1 a 2.2 u smlouvy č. 16) bylo mírné zpoždění v délce jednoho až tří měsíců při dodržení termínu způsobeno tím, že prováděcí orgán uskutečnil dodatečné kvalitativní kroky k zajištění vysoké kvality výsledků (tj. vypracování zákona, který byl přijat v souladu s osvědčenými postupy veřejné správy na základě rozsáhlých konzultací), a nemělo žádný dopad na následující fáze reformy.

Neuznat přínosy tohoto dodatečného úsilí partnera a trvat na pevně stanovené lhůtě by bylo kontraproduktivní. Ve čtvrtém případě (ukazatel 5 u smlouvy č. 1) viz odpověď k rámečku 12.

Rámeček 12 – Cíle splněné po uplynutí lhůty, splněné částečně nebo nesplněné

K otázce Jordánska (smlouva č. 1):

V roce 2015 byla smlouva prodloužena do konce roku 2017 právě proto, aby vláda mohla dokončit výstavbu šesti škol a splnit ukazatel 2.2, což umožňovala technická a správní ustanovení dohody o financování (článek 2.2). V nich se uvádí, že „v případě, že část finančních prostředků by následně měla zůstat nevyužita, mohou se příjemce a Evropská komise dohodnout na jedné dodatečné platbě na základě posouzení zbývajících cílů, jež se provede podle stejných zásad jako u předchozích dvou proměnlivých splátek. V odůvodněných případech by se tato dodatečná platba provedla do konce provozní prováděcí fáze a mohla by být přičtena k poslední proměnlivé splátce.“ V uvedeném případě tomu tak bylo.

  • 1/ Původní dvouletá lhůta byla stanovena v politickém kontextu poskytování krizové podpory ve výjimečné situaci. Vzhledem k časovým lhůtám potřebným pro zadání veřejných zakázek na stavební práce a k úsilí nutnému pro vybudování a vybavení šesti škol byla velmi ambiciózní. Jordánské orgány si toho byly vědomy a proaktivně požádaly o prodloužení lhůty v době zavedení tohoto ukazatele, jakož i později během provádění. Komise provádění pečlivě sledovala a provedla nezbytná prodloužení dohody o financování podle situace.
  • 2/ Komise po celou dobu trvání této smlouvy přijímala významné politické závazky na podporu Jordánska při zvládání důsledků syrské krize, a to prostřednictvím různých dárcovských konferencí a politických prohlášení na vysoké úrovni. Doplnění ukazatele 5 do dohody o financování bylo součástí balíčku, který Komise v rámci těchto závazků přislíbila.
  • 3/ Prostředky byly vypláceny pouze na základě dosažených cílů. S výjimkou jedné školy, která byla dokončena v roce 2017, ostatních pět škol od roku 2016 postupně přijímalo syrské žáky, což vzhledem k celkovému počtu syrských uprchlíků, kteří v té době již byli v Jordánsku, představovalo chvályhodné úsilí poskytnout dětem uprchlíků přístup ke vzdělání.

Pokud jde o Pákistán (smlouva č. 23), byl cíl u ukazatele 6 do značné míry splněn, neboť byly vypracovány anglické osnovy a napsány učebnice.

K otázce Gruzie (smlouva č. 6):

Pokud jde o ukazatel 1.7, cíl byl v souladu s ustanoveními dohody o financování splněn, pokud jde o formulaci cíle a zdroj jeho ověření, kde se hovoří o přijetí státního programu nařízením. Cílem státního programu obnovy čajových plantáží bylo mimo jiné zvýšit produkci čaje, včetně čaje v biokvalitě. Rovněž se mělo za to, že volba čaje má strategický význam vzhledem k jeho značnému potenciálu pro ekologickou produkci. Ačkoli tento ukazatel mohl být lépe formulován, neuskutečněním platby by došlo k odklonu od ustanovení dohody o financování a k porušení našich závazků vůči gruzínským orgánům.

Rámeček 13 – Cíle stanoveny s použitím nesprávných základních hodnot – nebylo dosaženo žádného skutečného pokroku

K otázce Etiopie (smlouva č. 14): Vzhledem k významnému pokroku při redukci přetížení nákladních vozidel v posledních letech (jak dokládá níže uvedená tabulka) měla Komise za to, že platba je oprávněná, a to i přes změnu posouzení základní hodnoty z roku 2011/2012 v rámci přezkumu odvětví, který se uskutečnil v době blízké datu vyplacení. Dlouhodobých cílů plánovaných na rok 2020 bylo ve skutečnosti dosaženo mnohem dříve, než se očekávalo.

V době uzavření dohody o financování Komise základní hodnotu stanovila na základě nejlepších dostupných informací a vzhledem k dokumentu podepsanému oběma stranami musela platbu provést. Komise trvá na svém stanovisku, že existovaly právní argumenty pro platby na základě tohoto ukazatele.

Rámeček 14 – Nedostatečné důkazní informace

K otázce Jordánska (smlouva č. 5):

Ukazatel 1.2 (ve smlouvě č. 5 o podpoře veřejné finanční správy v Jordánsku) byl posouzen na základě přezkumu prezenčních listin podepsaných účastníky školení, která byla pracovníkům útvarů vnitřní kontroly nabídnuta. Je třeba zdůraznit, že zřízení útvarů vnitřní kontroly je jedním z hlavních nedávných úspěchů v oblasti řízení veřejných financí, kterou stávající program EU podporuje.

Pokud jde o ukazatel 3 ve smlouvě o programu rozvoje obcí (smlouva č. 22, Pákistán), výpočty odhadovaných nákladů jednotlivých okresů nebyly u platby za rozpočtový rok 2016/2017 explicitní ani nebyly konkrétně spojené se strategiemi okresního rozvoje. Tato situace bude napravena a u rozpočtového roku 2018/2019 budou odhadované náklady okresů pro závěrečnou platbu plánovanou na rok 2020 spojeny s uvedenými strategiemi.

53

Viz odpověď Komise k rámečku 15.

Rámeček 15 – Dokumentace plateb ve prospěch Moldavska

Komise trvá na svém stanovisku, že platba byla oprávněná, ovšem pozitivní vývoj situace v oblasti respektování účinných demokratických mechanismů, právního státu a lidských práv v Moldavsku v okamžiku platby mohl být lépe zdokumentován.

Závěry a doporučení

54

Kritéria, která mají být použita při definování ukazatelů u proměnlivých splátek, a postup jejich ověřování jsou vymezeny v pokynech pro rozpočtovou podporu. Upřednostňuje se přijímání jasně vymezených ukazatelů politik partnerských zemí a rámců pro sledování výkonnosti.

55

Z databáze Komise, která zachycuje všechny ukazatele výkonnosti používané během smluv o rozpočtové podpoře v období 2014–2018, vyplývá, že se využívá nebo využívala vyvážená kombinace různých druhů ukazatelů: jde o vstupy, procesy, výstupy a (dlouhodobější) výsledky. Auditovaný vzorek obsahoval více programů schválených před rokem 2014, a tedy méně zaměřených na dlouhodobější výsledky. V současné době je běžné vyváženější používání různých druhů ukazatelů.

Doporučení 1 – Využívat u proměnlivých splátek ve vyšší míře ukazatele výstupů

Komise toto doporučení přijímá.

Komise souhlasí s doporučením, že ve vhodných případech by se měly více využívat ukazatele výstupů. V některých případech jsou však ukazatele výstupů neslučitelné s ročním vyplácením prostředků a navíc se potýkají s problémy s přiřazením, tj. vláda nemá nad plněním cílů kontrolu.

Doporučení 2 – Lépe formulovat ukazatele výkonnosti

Komise toto doporučení přijímá.

Doporučení 3 – Zajistit motivační účinek proměnlivých splátek

Komise toto doporučení přijímá.

Pokud jde o písmeno b), smlouvy o budování kapacit s podporou EU obecně usilují o to, aby přispěly k udržitelnému zvýšení kapacit v partnerských zemích. Jejich rozsah je širší a pobídky představované ukazateli spíše doplňují, než nahrazují.

Doporučení 4 – Zjednodušit proces vyplácení proměnlivých splátek

Komise toto doporučení přijímá.

59

Komise se domnívá, že spolehlivost statistického systému partnerských zemí se analyzuje při posuzování souladu s kritérii způsobilosti veřejných politik pro rozpočtovou podporu a měla by být rovněž obsažena v rámci pro řízení rizik. Nedávno revidovaná šablona pro platby vyžaduje u každé žádosti o vyplacení prostředků podání zprávy o aktualizacích týkajících se analytické kapacity a kvality údajů dané země.

Doporučení 5 – Zlepšit posuzování schopnosti jednotlivých zemí, pokud jde o poskytování údajů o výkonnosti, které se používají pro účely proměnlivých splátek

Komise toto doporučení přijímá.

60

Komise používá u každé žádosti o vyplacení prostředků kombinaci ověřovacích postupů. Delegace a útvary ústředí provádí dokumentární přezkum všech podpůrných dokumentů a další výměnu informací s příslušnými orgány a dále v příslušných případech provádí mise v terénu a zaměstnává externí odborníky, pokud jsou zapotřebí specializované odborné znalosti.

Doporučení 6 – Zlepšit ověřování údajů o výkonnosti sloužících jako podklad pro vyplácení proměnlivých splátek

Komise toto doporučení přijímá.

Komise souhlasí s písmenem a), že je třeba přezkoumávat důkazní informace dokládající údaje o výkonnosti, pokud tyto údaje již nebyly výslovně prohlášeny za spolehlivé.

Komise rovněž přijímá doporučení v písmeni b).

61

Jak je vysvětleno v odpovědi k rámečku 12, Komise se domnívá, že částka 6 milionů EUR pro Jordánsko by neměla být do celkové částky nesrovnalostí zahrnuta, jelikož tato platba byla provedena v návaznosti na dosažení cíle a ve lhůtě stanovené prodloužením dohody o financování.

Pokud jde o Pákistán, Gruzii a Moldavsko, viz odpověď k rámečku 15 a bodu 47.

Auditní tým

Účetní dvůr ve svých zvláštních zprávách informuje o výsledcích auditů politik a programů EU či témat z oblasti správy a řízení zaměřených na konkrétní oblasti rozpočtu. Účetní dvůr vybírá a koncipuje tyto auditní úkoly tak, aby byl jejich dopad co nejvyšší, a zohledňuje přitom rizika pro výkonnost a zajištění souladu s předpisy, objem příslušných příjmů či výdajů, očekávaný vývoj, politické zájmy a zájem veřejnosti.

Tento audit výkonnosti provedl auditní senát III, který odpovídá za audit oblastí vnější činnost a bezpečnost a právo, a vedl ho člen EÚD Hannu Takkula. Podporu mu poskytovali vedoucí kabinetu Turo Hentila, tajemnice kabinetu Helka Nykaenenová, vyšší manažer Alejandro Ballester Gallardo, vedoucí úkolu Piotr Zych a auditoři Eva Coria Paramasová, Roberto Ruiz Ruiz, Erika Sövegesová a Nita Tennilaová. Jazykovou podporu zajišťoval Richard Moore.

Zleva doprava: Turo Hentila, Helka Nykaenenová, Hannu Takkula, Alejando Ballester Gallardo, Nita Tennilaová, Piotr Zych, Erika Sevegesová, Roberto Ruiz Ruiz.

Poznámky na konci textu

1 Ustanovení čl. 236 odst. 1 finančního nařízení o souhrnném rozpočtu Unie; červenec 2018.

2 Evropská komise, Budget Support – Trends and Results (Rozpočtová podpora: trendy a výsledky), 2018, s. 61.

3 S výjimkou Maroka jde o předmět zvláštní zprávy EÚD, která bude zveřejněna v roce 2020.

4 Pokyny pro rozpočtovou podporu 2017, s. 138.

5 Náš vzorek obsahuje 163 ukazatelů s cíli, které nevyžadují základní hodnotu, protože neměří vývoj dané proměnné (např. „schválení zákona“ nebo „počet uskutečněných schůzek“). Tyto ukazatele nejsou v tomto posouzení zohledněny.

6 Pokyny pro rozpočtovou podporu, 2017, s. 139.

7 Toto číslo nezahrnuje ukazatele týkající se proměnlivých splátek z předchozích let.

8 Nástroj „Snapshot“ nabízí analytické metody pro následující klíčové oblasti, které jsou pro posouzení statistických systémů nezbytné: i) právní, institucionální a strategické rámce pro tvorbu statistik a monitorování na celostátní a odvětvové úrovni, ii) přiměřenost zdrojů (tj. množství a kvalita lidských zdrojů, vybavení, financování), iii) faktory určující kvalitu údajů (tj. normy kvality, profesní nezávislost, nestrannost, objektivita, metodika a vhodné postupy) a iv) vztahy s uživateli (tj. relevance, přístupnost).

9 Dohody č. 1, č. 2, č. 3, č. 4 a č. 5.

10 Smlouvy č. 2, č. 5, č. 13, č. 14, č. 23 a č. 24.

11 Ukazatel 2 u smlouvy č. 20, ukazatel 1.2 u smlouvy č. 6, ukazatel 5 u smlouvy č. 1 a ukazatele 2.1 a 2.2 u smlouvy č. 16.

12 Ukazatele 5, 6 a 8 u smlouvy č. 23, ukazatel 6.2 u smlouvy č. 24 a ukazatel 1.7 u smlouvy č. 6.

13 Ukazatele 3 a 6 u smlouvy č. 22 a ukazatele 1.2 a 3 u smlouvy č. 5.

Harmonogram

Událost Datum
Přijetí memoranda o plánování auditu / zahájení auditu 20. 11. 2018
Oficiální zaslání návrhu zprávy Komisi (nebo jinému kontrolovanému subjektu) 20. 9. 2019
Přijetí konečné verze zprávy po sporném řízení 12. 11. 2019
Oficiální odpovědi Komise (nebo jiného kontrolovaného subjektu) byly obdrženy ve všech jazycích 5. 12. 2019

Kontakt

EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Lucemburk
LUCEMBURSKO

Tel.: +352 4398-1
Dotazy: eca.europa.eu/cs/Pages/ContactForm.aspx
Internetová stránka: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu.
Můžete se s nimi seznámit na portálu Europa (http://europa.eu).

Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2019

PDF ISBN 978-92-847-4075-8 ISSN 1977-5628 doi:10.2865/383753 QJ-AB-19-023-CS-N
HTML ISBN 978-92-847-4059-8 ISSN 1977-5628 doi:10.2865/92361 QJ-AB-19-023-CS-Q

© Evropská unie, 2019

Reprodukce povolena pod podmínkou uvedení zdroje.
K veškerému použití nebo reprodukci fotografií či jiného materiálu, k nimž Evropská unie nemá autorská práva, je nutné získat svolení přímo od držitelů těchto práv.

Obraťte se na EU

Osobně
Po celé Evropské unii se nachází stovky informačních středisek Europe Direct. Adresu nejbližšího střediska naleznete na internetové stránce: https://europa.eu/european-union/contact_cs.

Telefonicky nebo e-mailem
Europe Direct je služba, která odpoví na vaše dotazy o Evropské unii. Můžete se na ni obrátit:

  • prostřednictvím bezplatné telefonní linky: 00 800 6 7 8 9 10 11 (někteří operátoři mohou tento hovor účtovat),
  • na standardním telefonním čísle: +32 22999696 nebo
  • e-mailem prostřednictvím internetové stránky: https://europa.eu/european-union/contact_cs.

Vyhledávání informací o EU

On-line
Informace o Evropské unii ve všech úředních jazycích EU jsou dostupné na internetových stránkách Europa na adrese: https://europa.eu/european-union/index_cs.

Publikace EU
Publikace EU, ať už bezplatné, nebo placené, si můžete stáhnout nebo objednat na adrese: https://op.europa.eu/cs/publications. Chcete-li obdržet více než jeden výtisk bezplatných publikací, obraťte se na službu Europe Direct nebo na místní informační střediska (viz https://europa.eu/european-union/contact_cs).

Právo EU a související dokumenty
Právní informace EU včetně všech právních předpisů EU od roku 1952 ve všech úředních jazykových verzích jsou dostupné na stránkách EUR-Lex na adrese: http://eur-lex.europa.eu.

Veřejně přístupná data od EU
Portál veřejně přístupných dat EU (http://data.europa.eu/euodp/cs) umožňuje přístup k datovým souborům z EU. Data lze bezplatně stahovat a opakovaně použít pro komerční i nekomerční účely.