Instrument tymczasowego wsparcia w celu zmniejszenia zagrożeń związanych z bezrobociem w sytuacji nadzwyczajnej (SURE) Finansowanie w ramach SURE przyczyniło się do utrzymania miejsc pracy podczas kryzysu związanego z COVID-19, ale jego pełny wpływ nie jest znany

Streszczenie

I Pandemia COVID-19 wywołała poważny wstrząs w gospodarce europejskiej i znaczne zakłócenia na rynku pracy, a także stanowiła zagrożenie dla milionów miejsc pracy. W tym kontekście UE ustanowiła tymczasowy instrument SURE (wsparcie w celu zmniejszenia zagrożeń związanych z bezrobociem w sytuacji nadzwyczajnej), aby pomóc państwom członkowskim w radzeniu sobie z wpływem pandemii na ich rynki pracy. W szczególności instrument ten miał na celu wsparcie państw członkowskich we wdrażaniu nowych programów utrzymania zatrudnienia lub rozwijaniu programów istniejących. Rada postanowiła rozszerzyć zakres programu zaproponowanego pierwotnie przez Komisję, tak aby instrument SURE można było również wykorzystać do wspierania środków ochrony zdrowia.

II W przeciwieństwie do tradycyjnego wsparcia polityki społecznej z budżetu UE, instrument SURE daje państwom członkowskim możliwość wzięcia pożyczek długoterminowych na korzystnych warunkach finansowych. Instrumentem zarządza Komisja, która może pożyczyć do 100 mld euro na rynkach kapitałowych. Do sierpnia 2022 r. Rada zatwierdziła pomoc finansową w wysokości 93,3 mld euro dla 19 państw członkowskich, z czego wypłacono prawie 92 mld euro (98%). Okres dostępności tej pomocy kończy się 31 grudnia 2022 r., chociaż Rada może podjąć decyzję o przedłużeniu tego okresu na podstawie wniosku Komisji.

III Kontrolerzy Trybunału przeprowadzili kontrolę SURE ze względu na znaczenie tego instrumentu w łagodzeniu skutków pandemii COVID-19. Ponadto wartość maksymalnego wsparcia, jakiego można udzielić w ramach SURE, jest znaczna, gdyż wynosi 100 mld euro. Zespół kontrolny ocenił, czy instrument ten był efektywny i pozwolił skutecznie zmniejszyć zagrożenie bezrobociem w UE.

IV Ogólnie rzecz biorąc, kontrolerzy Trybunału stwierdzili, że Komisja szybko i skutecznie zareagowała na wyzwanie, jakim była konieczność niesienia pomocy państwom członkowskim w utrzymaniu zatrudnienia. Była ona w stanie przekazać państwom członkowskim wsparcie unijne szybciej niż ma to miejsce w przypadku standardowych procedur finansowania. Ramy SURE odzwierciedlały kontekst sytuacji nadzwyczajnej i umożliwiały ograniczenie ryzyka finansowego dla budżetu UE. Chociaż na poziomie zagregowanym pewne dane wskazują, że wsparcie w ramach SURE dotarło do milionów osób, brak kompleksowych danych pochodzących z poszczególnych państw członkowskich ogranicza możliwość dokonania przez Komisję oceny rezultatów osiągniętych dzięki instrumentowi SURE.

V Komisja zaproponowała nowe, innowacyjne rozporządzenie, które Rada zatwierdziła w odpowiednim czasie, zaledwie dwa miesiące po uznaniu COVID-19 za pandemię. Wsparcie w ramach SURE umożliwiło państwom członkowskim stworzenie lub rozszerzenie istniejących programów utrzymania zatrudnienia, ale ze względu na bardzo różne uwarunkowania panujące na konkretnych krajowych rynkach pracy podejścia przyjęte na terenie UE znacznie się różniły.

VI Podstawę finansowania w ramach SURE stanowią pożyczki, a nie dotacje. Zapotrzebowanie państw członkowskich na te pożyczki było zgodne z budżetem w wysokości 100 mld euro zaproponowanym przez Komisję. Jedną z wyjątkowych cech instrumentu SURE jest to, że wszystkie państwa członkowskie udzieliły gwarancji w wysokości do 25% łącznych pożyczek wypłacanych w ramach SURE, przy czym wszystkie pożyczki mają zostać spłacone do 2050 r. Gwarancje te służą za bufor chroniący budżet UE, ponieważ w przypadku niewykonania zobowiązań Komisja może wykorzystać je w pierwszej kolejności, zanim sięgnie do swoich zasobów własnych.

VII SURE jest instrumentem reagowania kryzysowego, w przypadku którego kluczowe znaczenie ma szybka wypłata środków. Większość państw członkowskich otrzymała pierwszą wypłatę w terminie krótszym niż miesiąc od złożenia wniosku. Ponieważ programy utrzymania zatrudnienia są podatne na nadużycia, w rozporządzeniu w sprawie SURE znalazł się wymóg, aby umowy pożyczki z państwami członkowskimi zawierały postanowienia dotyczące kontroli i audytów w celu zminimalizowania ryzyka nadużyć finansowych i nieprawidłowości. Komisja rozpoczęła badanie ad hoc dotyczące krajowych systemów audytu i kontroli na początku 2022 r., kiedy większość środków została już wypłacona państwom członkowskim. Wszystkie państwa członkowskie z wyjątkiem jednego zgłosiły przypadki nieprawidłowości i domniemanych nadużyć finansowych. Do września 2022 r. Komisja nie wszczęła jednak żadnych konkretnych postępowań wyjaśniających w tej sprawie, ponieważ nie wiedziała o żadnych poważnych nieprawidłowościach ani nadużyciach finansowych dotyczących jej obowiązków wynikających z przepisów.

VIII Istnieją przesłanki na poziomie zagregowanym świadczące o tym, że pomoc w ramach SURE dotarła do milionów pracowników i osób samozatrudnionych w najcięższym okresie kryzysu, oraz że instrument przyczynił się – w połączeniu z innymi środkami wsparcia realizacji polityki – do zmniejszenia zagrożeń związanych z bezrobociem. Struktura instrumentu nie pozwala jednak na oddzielne określenie wpływu SURE, pod kątem produktów i rezultatów, w ramach wspomnianych programów krajowych. W efekcie Komisja nie może ocenić rezultatów osiągniętych z wykorzystaniem instrumentu w poszczególnych państwach członkowskich. Przykładowo brak kompleksowych danych z państw członkowskich oznacza, że nie da się jednoznacznie określić liczby osób i przedsiębiorstw, które uzyskały wsparcie w ramach SURE, czyli potencjalnego wkładu instrumentu w zmniejszenie zagrożeń związanych z bezrobociem. Jeżeli chodzi o środki dotyczące ochrony zdrowia, państwa członkowskie przekazały Komisji jeszcze bardziej ograniczone dane. Według przepisów rozporządzenia w sprawie SURE przeprowadzanie oceny mechanizmu nie jest obowiązkowe.

IX Kontrolerzy Trybunału zalecają jednak, aby Komisja przeprowadziła kompleksową ocenę SURE w celu wyciągnięcia wniosków z myślą o potencjalnych przyszłych instrumentach kryzysowych.

Wstęp

Informacje ogólne

01 Podczas pandemii COVID-19 państwa członkowskie UE wdrożyły szereg środków ochrony zdrowia publicznego w celu ograniczenia rozprzestrzeniania się koronawirusa. Środki te, w połączeniu z niepewnością gospodarczą wywołaną pandemią oraz zakłóceniami w łańcuchach dostaw spowodowanymi zamknięciem granic i fabryk, doprowadziły do znacznego spadku zarówno produkcji, jak i konsumpcji w UE. W początkowej fazie pandemii środki te obejmowały obostrzenia, które doprowadziły do tymczasowego zamknięcia różnych sektorów gospodarki UE, takich jak turystyka i hotelarstwo¹.

02 Wynikająca z tego recesja gospodarcza, odczuwalna szczególnie mocno w południowych państwach członkowskich UE, stanowiła zagrożenie dla istnienia milionów miejsc pracy. W 2020 r. Europejskie Centrum Rozwoju Kształcenia Zawodowego (Cedefop) oszacowało, że bardzo wysokie ryzyko zakłóceń związanych z COVID-19 dotyczyło około 45 mln miejsc pracy, czyli 23% siły roboczej rynku pracy UE‑27, a kolejne 22% siły roboczej UE – głównie pracownicy sektora usług o średnich i niższych umiejętnościach – było narażone na pewne znaczące ryzyko².

03 Z uwagi na tę sytuację UE ustanowiła tymczasowo instrument SURE (wsparcie w celu zmniejszenia zagrożeń związanych z bezrobociem w sytuacji nadzwyczajnej), tak aby pomóc państwom członkowskim w radzeniu sobie z wpływem pandemii na ich rynki pracy. Instrument ten ma na celu wsparcie państw członkowskich we wdrażaniu nowych lub rozszerzaniu istniejących działań na rzecz utrzymania zatrudnienia. Realizowane programy służą zapewnieniu publicznego wsparcia dochodu za nieprzepracowane godziny przedsiębiorstwom mierzącym się z trudnościami gospodarczymi. Instrumenty, których celem jest utrzymanie zatrudnienia, dotyczą zmniejszonego wymiaru czasu pracy, przestoju ekonomicznego i programów subsydiowania wynagrodzeń.

Informacje na temat SURE

04 Podstawowym celem SURE jest zapewnienie pomocy finansowej państwom członkowskim, które doświadczają poważnych zakłóceń gospodarczych lub są nimi mocno zagrożone. Ze środków instrumentu finansowane są programy utrzymania zatrudnienia, co w ostatecznym rozrachunku ma zmniejszyć skalę bezrobocia i utraty dochodów (zob. rys. 1). SURE służy do wsparcia istniejących miejsc pracy; nie służy za to do finansowania systemów ubezpieczeń od utraty pracy.

05 Pierwotny wniosek ustawodawczy Komisji dotyczący SURE ograniczał się do celu związanego z zatrudnieniem³. Przyjmując rozporządzenie w sprawie SURE w maju 2020 r. Rada postanowiła rozszerzyć jego zakres o wspieranie środków ochrony zdrowia (zob. rys. 2).

06 Instrument SURE służy do udzielania pożyczek państwom członkowskim, a finansowany jest z zaciąganych pożyczek. Komisja, która zarządza tym instrumentem, jest odpowiedzialna za operacje zaciągnięcia pożyczek, zarządzanie pożyczkami oraz ich wypłacanie. Dyrekcja Generalna ds. Gospodarczych i Finansowych (DG ECFIN), jako wiodąca dyrekcja generalna, koordynowała ustanowienie i wdrożenie instrumentu w ścisłej współpracy z Dyrekcją Generalną ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego (DG EMPL) oraz Dyrekcją Generalną ds. Budżetu (DG BUDG) (zob. tabela 1).

07 SURE jest instrumentem tymczasowym. Jego dostępność kończy się 31 grudnia 2022 r., chyba że Rada, na wniosek Komisji, podejmie decyzję o przedłużeniu tego terminu.

Pula środków finansowych

08 Na podstawie rozporządzenia Komisja może pożyczyć na rynkach kapitałowych do 100 mld euro w celu sfinansowania wsparcia w ramach SURE⁴. Każde państwo członkowskie, które chce skorzystać ze wsparcia w ramach SURE, wysyła wniosek do Komisji. Komisja ocenia każdy wniosek i, jeśli spełnia on warunki kwalifikowalności określone we wspomnianym rozporządzeniu, wnioskuje, aby Rada zatwierdziła pomoc finansową w ramach SURE. Decyzja o udostępnieniu pomocy finansowej przyjmuje formę decyzji wykonawczej Rady w sprawie pożyczki wzajemnej (pożyczki udzielonej na takich samych warunkach, jakie Komisja otrzymała na rynkach kapitałowych) stanowiącej pomoc finansową dla danego państwa członkowskiego.

09 Aby sfinansować instrument SURE, Komisja wyemitowała obligacje na rynkach kapitałowych. Obligacje SURE te miały różne terminy zapadalności, od pięciu do 30 lat, a zainteresowanie nimi inwestorów było duże.

10 Ponadto obligacje w ramach instrumentu SURE zostały wyemitowane przez Komisję – po raz pierwszy – jako obligacje społeczne (zob. ramka 1).

Zakres kontroli i podejście kontrolne

11 Zespół kontrolny ocenił, czy ustanowienie instrumentu SURE było skuteczną i efektywną reakcją zmierzającą do złagodzenia zagrożenia bezrobociem w UE wynikającego z pandemii COVID-19 i czy został on skutecznie wdrożony przez Komisję. Kontrolerzy w szczególności zbadali, czy:

• ustanowienie instrumentu nastąpiło w odpowiednim czasie;
• wprowadzono odpowiednie ustalenia w celu ograniczenia ryzyka finansowego dla budżetu UE za pośrednictwem SURE;
• ramy legislacyjne dla instrumentu SURE i jego wdrożenie odzwierciedlały sytuację kryzysową, jednocześnie pozwalając na zminimalizowanie ryzyka nadużyć finansowych i nieprawidłowości;
• Komisja opracowała solidne ramy monitorowania wdrażania krajowych programów utrzymania zatrudnienia finansowanych w ramach SURE i oceny ich wpływu;
• instrument SURE umożliwił skuteczne pomaganie państwom członkowskim w ochronie miejsc pracy.

12 Okres objęty kontrolą trwał od kwietnia 2020 r., kiedy Komisja przedstawiła wniosek dotyczący rozporządzenia w sprawie SURE, do zakończenia prac w terenie związanych z kontrolą we wrześniu 2022 r. Kontrola koncentrowała się na Komisji. Oceny wdrażania SURE na poziomie poszczególnych państw członkowskich oraz zarządzania przez Komisję operacjami zaciągania pożyczek znalazły się poza zakresem kontroli.

13 Zespół kontrolny uzyskał dane i informacje od głównych dyrekcji generalnych Komisji odpowiedzialnych za SURE, a także od Eurostatu. Kontrolerzy Trybunału skonsultowali się z Eurofound (agencją UE na rzecz poprawy warunków pracy) oraz Centrum Studiów nad Polityką Europejską (unijnym ośrodkiem analitycznym).

14 W ramach prac kontrolnych Trybunał:

• dokonał przeglądu istniejących przepisów UE, wytycznych Komisji i wymiany informacji z państwami członkowskimi oraz innych istotnych dokumentów;
• przeprowadził wywiady z przedstawicielami Komisji, Centrum Studiów nad Polityką Europejską i Eurofound;
• przeanalizował procesy składania wniosków i sprawozdawczości w zakresie SURE w odniesieniu do próby wniosków o pomoc finansową;
• zbadał odpowiedzi państw członkowskich na badanie Komisji przeprowadzone na początku 2022 r. w celu ocenienia ryzyka wystąpienia nieprawidłowości i nadużyć finansowych.

15 Kontrolerzy Trybunału przeprowadzili kontrolę instrumentu SURE ze względu na zgłoszone znaczenie tego instrumentu w łagodzeniu skutków pandemii COVID-19 i zapobieganiu gwałtownemu wzrostowi bezrobocia, jakiego początkowo się obawiano. Ponadto wartość maksymalnego wsparcia, jakiego można udzielić w ramach SURE, jest znaczna, gdyż wynosi 100 mld euro.

Uwagi

Ustanowienie instrumentu SURE nastąpiło w odpowiednim czasie, aby złagodzić zagrożenie bezrobociem podczas pandemii COVID-19

16 Zespół kontrolny ocenił, czy instrument SURE ustanowiono w odpowiednim czasie, aby złagodzić zagrożenie bezrobociem podczas pandemii COVID-19, a w szczególności zbadał harmonogram dotyczących go procesów od dnia ogłoszenia pandemii. Ponadto zespół kontrolny zbadał, czy Komisja odpowiednio oceniła oczekiwany poziom zapotrzebowania na pożyczki w ramach SURE w celu określenia potrzebnej puli środków finansowych oraz czy dobrze oszacowała hipotetyczne oszczędności finansowe, które państwa członkowskie miały uzyskać dzięki SURE.

UE szybko ustanowiła instrument SURE

17 11 marca 2020 r. Światowa Organizacja Zdrowia ogłosiła pandemię COVID-19. 2 kwietnia, niecały miesiąc później, Komisja przedłożyła Radzie swój wniosek dotyczący rozporządzenia w sprawie instrumentu SURE. Do tego czasu Komisja rozpoczęła już negocjacje z państwami członkowskimi dotyczące ich zobowiązania do udzielenia wspólnych gwarancji w odniesieniu do części zaciąganych pożyczek.

18 Dwa miesiące po ogłoszeniu pandemii COVID-19, 19 maja 2020 r., Rada przyjęła powyższe rozporządzenie z pewnymi zmianami, takimi jak rozszerzenie zakresu pomocy finansowej w ramach SURE, tak aby pomoc ta obejmowała również środki ochrony zdrowia (zob. pkt 05).

19 Instrument SURE jest wyjątkowy, co utrudnia przeprowadzenie porównań na zasadzie podobieństwa. W przypadku zmian w rozporządzeniu w sprawie wspólnych przepisów⁵ wprowadzanych w odpowiedzi na poprzednie kryzysy od wniosku Komisji do przyjęcia go przez Radę mijało średnio sześć miesięcy, rozporządzenie w sprawie SURE przyjęto jednak w ciągu dwóch miesięcy. Miało to kluczowe znaczenie, jeżeli chodzi o szybkie wypłacenie pierwszych pożyczek państwom członkowskim podczas kryzysu związanego z COVID-19.

20 Po przyjęciu wspomnianego rozporządzenia w maju 2020 r. Komisja pozyskała środki na rynkach kapitałowych i wypłaciła pierwsze pożyczki państwom członkowskim w październiku tego samego roku (zob. rys. 3).

Zapotrzebowanie państw członkowskich na finansowanie w ramach SURE było zgodne z szacunkami Komisji

21 Instrument SURE służy do zapewniania pomocy finansowej państwom członkowskim borykającym się z zakłóceniami na rynku pracy w wyniku pandemii COVID-19. Pod koniec marca 2020 r., w celu oszacowania oczekiwanego poziomu zapotrzebowania na pożyczki w ramach SURE, Komisja przygotowała trzy scenariusze, uwzględniając w nich potencjalny czas obowiązywania obostrzeń, ich zakres oraz liczbę państw wnioskujących o pożyczki. Dzięki temu oszacowała ona, że potrzeby finansowe w zakresie programów utrzymania zatrudnienia wyniosą od 50 mld euro do 100 mld euro. Komisja zdecydowała się postępować zgodnie ze scenariuszem zakładającym największe potrzeby finansowe (100 mld euro), mając na uwadze panującą wówczas niepewność co do całkowitego wpływu pandemii COVID-19.

22 Szacunki Komisji były wystarczające, aby zaspokoić ogólnounijne zapotrzebowanie na wsparcie finansowe w ramach SURE, chociaż Rada włączyła do zakresu rozporządzenia środki ochrony zdrowia. Osiem państw członkowskich (Dania, Niemcy, Francja, Luksemburg, Niderlandy, Austria, Finlandia i Szwecja) postanowiło nie korzystać z SURE. Wszystkie te państwa członkowskie posiadały już programy utrzymania zatrudnienia finansowane na poziomie krajowym.

23 Do sierpnia 2022 r. Rada zatwierdziła pomoc finansową o łącznej wysokości 93,3 mld euro na rzecz 19 państw członkowskich. Do tego czasu wypłacono prawie 92 mld euro z tej sumy (98%) (zob. rys. 4).

24 Prawie połowa tego wsparcia została wypłacona dwóm państwom członkowskim: Włochom i Hiszpanii. Tylko dwa państwa członkowskie, Polska i Rumunia, w których wydatki na działania kwalifikujące się do wsparcia w ramach SURE były niższe od prognozowanych, nie zwróciły się o wypłatę wszystkich dostępnych pożyczek.

Komisja szacuje, że państwa członkowskie potencjalnie zaoszczędziły około 8 mld euro dzięki SURE

25 Jedną z przyczyn wysokiego poziomu zapotrzebowania państw członkowskich na wsparcie w ramach SURE jest możliwość dostępu do finansowania przy stosunkowo niskich kosztach. Komisja oszacowała, że dzięki ratingowi kredytowemu UE na poziomie AAA pomoc finansowa udzielona w ramach SURE pozwoliła państwom członkowskim zaoszczędzić 8,5 mld euro na płatnościach odsetek w porównaniu z tym, co hipotetycznie zapłaciłyby, gdyby same pożyczyły tę samą kwotę na rynku kapitałowym⁶.

26 Zespół kontrolny potwierdził, że szacowane oszczędności z tytułu odsetek są pochodną wielkości pożyczek oraz różnicy między ratingiem kredytowym UE a ratingiem poszczególnych państw członkowskich. Koncentrują się one w szczególności w pięciu państwach członkowskich będących beneficjentami instrumentu (we Włoszech, w Hiszpanii, Rumunii, Polsce i Grecji) i wynoszą od 0,5 mld euro do 3,8 mld euro, co stanowi prawie 86% łącznych szacowanych oszczędności.

Instrument SURE wiąże się z ograniczonym ryzykiem finansowym dla budżetu UE

27 Na podstawie przepisów i zasad zawartych w rozporządzeniu w sprawie instrumentu SURE oraz w umowach w sprawie gwarancji zawartych z państwami członkowskimi kontrolerzy Trybunału zbadali, czy wprowadzono rozwiązania mające na celu ograniczenie ryzyka finansowego dla budżetu UE.

Państwa członkowskie udzieliły gwarancji na 25% wszystkich pożyczek w ramach SURE

28 Mimo że podstawę finansowania w ramach SURE stanowią pożyczki, a nie dotacje, to budżet UE nadal może być zagrożony, jeżeli co najmniej jedno państwo członkowskie nie wykona zobowiązań z tytułu pożyczki. Dlatego kluczowym elementem instrumentu SURE było to, że wszystkie państwa członkowskie zgodziły się udzielić nieodwołalnych gwarancji uruchamianych na żądanie, proporcjonalnie do ich względnego udziału w całkowitym dochodzie narodowym brutto UE, obejmujących 25% puli środków finansowych w ramach SURE. Pozostała część jest gwarantowana przez budżet UE.

29 Gwarancje państw członkowskich zaprojektowano jako bufor chroniący budżet UE. Jeśli państwa członkowskie nie dokonają spłaty w terminie, Komisja może pociągnąć do odpowiedzialności wszystkie pozostałe państwa członkowskie. W przypadku jakiegokolwiek niewykonania zobowiązań, zgodnie z przepisami, Komisja „przeanalizuje możliwości” wykorzystania budżetu UE do spłaty pozostałych długów⁷. Ma ona jednak również możliwość skorzystania w pierwszej kolejności z gwarancji państw członkowskich. Komisja poinformowała zespół kontrolny, że będzie to prawdopodobnie preferowany przez nią sposób działania. W przypadku wyczerpania całego bufora gwarancji państw członkowskich w wysokości 25 mld euro pozostały dług zostanie spłacony z budżetu UE. Ustalenia te stanowią gwarancję dla inwestorów, że ryzyko niewykonania przez UE zobowiązań z tytułu długów jest bardzo ograniczone ze względu na jej rating kredytowy AAA (zob. pkt 25).

Dodatkowe normy ostrożnościowe jeszcze bardziej ograniczają ryzyko finansowe dla budżetu UE

30 W rozporządzeniu w sprawie SURE określono też dwa główne mechanizmy (zwane „normami ostrożnościowymi”) służące ograniczeniu maksymalnego zaangażowania rocznego. Ponadto dla każdego państwa członkowskiego⁸:

• Całkowita roczna kwota podlegająca spłacie jest ograniczona do 10 mld euro, czyli 10% całkowitego finansowania dostępnego w ramach SURE. Aby osiągnąć ten cel, Komisja wyemitowała obligacje o różnych terminach zapadalności;
• dowolnym trzem państwom członkowskim można przyznać nie więcej niż 60% całkowitego dostępnego finansowania.

Zdaniem kontrolerów Trybunału te normy ostrożnościowe jeszcze bardziej ograniczają ryzyko finansowe dla budżetu UE w przypadku niewykonania zobowiązania przez państwo członkowskie.

31 Instrument SURE służy do zapewniania państwom członkowskim finansowania w formie pożyczek. Termin spłaty przypada między 2025 a 2050 r., a średni termin zapadalności wynosi 14,5 roku⁹. Na rys. 5 przedstawiono poszczególne terminy zapadalności w podziale na konkretne kraje oraz zilustrowano działanie norm ostrożnościowych. Na przykład w trzech latach pomiędzy 2025 a 2050 r. wypada termin spłaty pożyczek o maksymalnej wysokości 10 mld euro. W przeciwieństwie do niektórych poprzednich kryzysów wiele państw członkowskich potrzebowało wsparcia w tym samym czasie. Państwa członkowskie przesłały wnioski o wypłatę środków w łącznej wysokości i z preferowanym terminem zapadalności pożyczki. Komisja odpowiednio zaprogramowała różne pożyczki w ramach SURE o różnych terminach zapadalności.

Komisja wprowadziła dla instrumentu SURE elastyczne ramy, które nie były zgodne ze standardowymi rozwiązaniami w zakresie finansowania

32 Kontrolerzy Trybunału ocenili, czy ramy zarządzania SURE odzwierciedlały kontekst sytuacji kryzysowej. Przeanalizowali także procesy, które Komisja wprowadziła w życie na potrzeby wnioskowania o pomoc finansową w ramach SURE i jej przyznawania, łącznie z wypłatą środków na rzecz państw członkowskich, oraz potwierdzili swoją analizę na podstawie próby przypadków. Ponadto zespół kontrolny ocenił, czy Komisja podjęła już działania w celu oceny ryzyka nadużyć finansowych i nieprawidłowości w realizacji programów utrzymania zatrudnienia finansowanych w ramach SURE na poziomie państw członkowskich.

Ramy SURE odzwierciedlają kontekst sytuacji nadzwyczajnej

33 SURE jest instrumentem reagowania kryzysowego, opracowanym w celu zapewnienia państwom członkowskim tymczasowej i zwrotnej pomocy finansowej. W związku z tym ramy SURE – obejmujące samo rozporządzenie, a także wybory dokonane przez Komisję podczas wprowadzania go w życie – są celowo prostsze niż standardowe komisyjne procedury finansowania.

34 Na przykład w rozporządzeniu w sprawie SURE nie wymagano, aby oceniając wnioski państw członkowskich o pomoc finansową, Komisja przeprowadzała analizę zakresu i koncepcji istniejących lub planowanych krajowych programów utrzymania zatrudnienia. Ponieważ programy w różnych państwach członkowskich znacznie się różniły (pod względem wielkości, sektora i obrotów wspieranych przedsiębiorstw, grup kwalifikujących się pracowników, poziomu i czasu trwania oraz włączenia zakazu zwolnień), przeprowadzanie takiej analizy znacząco opóźniłaby wypłatę pożyczek.

Warunki określone w rozporządzeniu w sprawie SURE nie były rygorystyczne, a Komisja oceniła je w ścisłym porozumieniu z państwami członkowskimi

35 Jedenaście z 19 państw członkowskich, które otrzymały środki w ramach SURE, przeznaczyło pomoc finansową na stworzenie nowych programów utrzymania zatrudnienia, a osiem na rozszerzenie lub modyfikację istniejących programów (zob. rys. 6).

36 W rozporządzeniu w sprawie SURE¹⁰ określono dwa główne warunki stosowania instrumentu:

• nastąpił nagły i gwałtowny wzrost wydatków publicznych bezpośrednio związanych z programami utrzymania zatrudnienia (warunek uruchomienia);
• wsparcie w ramach SURE zostanie wykorzystane na rzecz programów utrzymania zatrudnienia (tj. mechanizmów dotyczących zmniejszonego wymiaru czasu pracy lub podobnych środków) lub środków ochrony zdrowia (warunek kwalifikowalności).

37 Na podstawie przeglądu próby 31 przypadków (w tym środków ochrony zdrowia) zespół kontrolny stwierdził, że Komisja odpowiednio oceniła, czy te dwa warunki wykorzystania SURE zostały spełnione.

38 Warunki kwalifikowalności określone w rozporządzeniu nie były rygorystyczne i dawały państwom członkowskim znaczną swobodę w podejmowaniu decyzji, na co przeznaczyć finansowanie unijne. Dzięki temu zadanie Komisji polegające na ocenie wniosków o wsparcie było mniej uciążliwe. Przeprowadzone przez Komisję kontrole ograniczały się zatem do potwierdzenia, czy środki krajowe, w odniesieniu do których wnioskowano o środki finansowe, będą pomocne w utrzymaniu miejsc pracy w warunkach pandemii COVID-19. W przepisach nie wymagano jednak od Komisji oceny opłacalności tych środków. Zgodnie z przepisami instrument SURE „stanowi uzupełnienie środków krajowych, […] zapewniając […] pomoc finansową”¹¹. Komisja uznała, że spełnienie tego wymogu zostało zagwarantowane przez warunki włączone do instrumentu i że nie było konieczności oceniania komplementarności wsparcia w ramach SURE z innymi środkami krajowymi w państwach członkowskich.

39 Komisja, mając na uwadze ułatwienie szybkiej wypłaty środków, utrzymywała także bliskie kontakty dwustronne z państwami członkowskimi podczas procesu oceny proponowanych programów, aby na przykład:

• wyjaśnić warunki korzystania z instrumentu (w szczególności w ramach spotkań dwustronnych na szczeblu technicznym przed złożeniem przez państwa członkowskie formalnego wniosku o pomoc). Niekiedy Komisja musiała na przykład wyjaśniać państwom członkowskim, że niektóre środki krajowe nie kwalifikują się do wsparcia w ramach SURE (zob. ramka 2);
• w razie potrzeby uzyskać dodatkowe wyjaśnienia w odniesieniu do informacji przedstawionych przez państwa członkowskie.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie dokumentów Komisji.

40 W przypadkach, w których Komisja odnotowała niższe niż zaplanowane wykorzystanie środków z SURE, podejmowała ona aktywne rozmowy z organami krajowymi, aby pomóc im w wykorzystaniu dostępnego finansowania – np. przez wdrożenie dodatkowych kwalifikujących się środków lub rozszerzenie istniejących.

Zakres instrumentu SURE został rozszerzony przez Radę na finansowanie środków ochrony zdrowia, przez co zasadnicze ukierunkowanie na utrzymanie zatrudnienia zostało osłabione

41 W rozporządzeniu w sprawie SURE uznano, że instrument ten ukierunkowany jest głównie na kwestie zatrudnienia. Włączenie finansowania środków ochrony zdrowia (których przykłady przedstawiono na rys. 2) spowodował, że to zasadnicze ukierunkowanie na utrzymanie zatrudnienia zostało osłabione. Chociaż środki ochrony zdrowia zgodnie z zasadami instrumentu są kwalifikowalne, muszą one nadal mieć charakter dodatkowy¹².

42 Nieformalne wytyczne Komisji, omówione i uzgodnione przez grupę roboczą Rady w sierpniu 2020 r., polegały na tym, że udział całkowitych wydatków w ramach SURE na środki ochrony zdrowia w danym państwie członkowskim nie powinien przekraczać 15%. Ogólnie rzecz biorąc, pułap ten był przestrzegany, ponieważ wydatki państw członkowskich na środki ochrony zdrowia stanowiły około 5% całkowitego budżetu SURE.

43 Ostatecznie jednak Komisja – przy wsparciu Rady – zinterpretowała termin „dodatkowy” w rozporządzeniu w ten sposób, że udział wydatków w ramach SURE na środki ochrony zdrowia w każdym państwie członkowskim nie powinien przekraczać 50%. Z siedmiu państw członkowskich, które przeznaczyły środki finansowe w ramach SURE na środki ochrony zdrowia, cztery utrzymały udział tych wydatków na poziomie poniżej 15%. Portugalia wykorzystała 23% przyznanych jej pożyczek w ramach SURE na środki ochrony zdrowia, a Węgry i Rumunia – prawie 50%. Pozostałe dwanaście państw członkowskich nie skorzystało z tego mechanizmu.

Komisja szybko wypłaciła środki państwom członkowskim

44 Komisja szybko przeprowadziła ocenę wniosków państw członkowskich. W rezultacie 13 z 19 państw członkowskich, które zwróciły się o środki w ramach SURE, otrzymało pierwszą wypłatę w terminie krótszym niż miesiąc od złożenia wniosku, a pięć państw członkowskich w ciągu kolejnego miesiąca. Ostatnie państwo członkowskie zwróciło się o przekazanie środków w późniejszym terminie, pięć miesięcy od złożenia wniosku.

Umowy pożyczki w ramach SURE zawierały postanowienia dotyczące ryzyka nadużycia finansowego i nieprawidłowości, ale w ramach prawnych nie wymagano oceny rzetelności systemów kontroli państw członkowskich

45 Środki reagowania na kryzys, takie jak programy utrzymania zatrudnienia finansowane w ramach SURE, są szczególnie podatne na potencjalne nieprawidłowości i nadużycia. Zwróciły na to uwagę finansowana przez Komisję sieć europejskiej platformy na rzecz usprawnienia współpracy w zakresie przeciwdziałania pracy nierejestrowanej¹³, a także kilka najwyższych organów kontroli w swoich sprawozdaniach¹⁴.

46 W rozporządzeniu w sprawie SURE znalazł się wymóg, aby umowa pożyczki z każdym państwem członkowskim zawierała postanowienia dotyczące kontroli i audytów. Miało to na celu zminimalizowanie ryzyka nadużyć finansowych i nieprawidłowości, zgodnie z wymogami rozporządzenia finansowego¹⁵. Komisja posiada systemy opracowane w celu uwzględnienia braku nadużyć finansowych i nieprawidłowości w stosunkach między UE a państwami członkowskimi. Państwa członkowskie są odpowiedzialne za właściwe wykorzystanie środków na poziomie krajowym, zapobieganie nieprawidłowościom i nadużyciom finansowym oraz ewentualne odzyskiwanie od odbiorców niewłaściwie użytych środków. Ramy prawne nie nakładają na Komisję obowiązku oceny rzetelności systemów kontroli państw członkowskich służących do zarządzania wdrażaniem środków krajowych, na które przeznaczane jest wsparcie unijne. Zgodnie z ramami prawnymi dotyczącymi uzgadniania pożyczek Komisja skoncentrowała się na obowiązkach UE jako pożyczkodawcy oraz państw członkowskich jako pożyczkobiorców. Na przykład w ramach kontroli ex post Komisja sprawdza, czy środki państw członkowskich, na które przeznaczane jest wsparcie w ramach SURE, są zgodne ze środkami określonymi w decyzjach wykonawczych Rady. Zespół kontrolny zauważa, że wykorzystanie pożyczek jako mechanizmu zapewniającego finansowanie oznacza, że odpowiedzialność prawna Komisji związana z nadużyciami finansowymi i nieprawidłowościami jest mniejsza niż w przypadku gdy zapewnia ona finansowanie z dotacji w ramach polityki spójności.

47 W styczniu 2022 r., w odpowiedzi na kontrolę przeprowadzoną przez Trybunał oraz w celu uzyskania większej ilości informacji na temat funkcjonowania umów pożyczki w praktyce, Komisja przeprowadziła wśród państw członkowskich korzystających z SURE badanie ad hoc dotyczące systemów audytu i kontroli. Do tego czasu wypłacono już około 95% pożyczek. W odpowiedziach na zadane pytania państwa członkowskie poinformowały, że w przypadku środków, na które otrzymały wsparcie w ramach SURE, stosowały systemy audytu i kontroli istniejące przed pandemią. Wszystkie państwa członkowskie, z jednym wyjątkiem, powiadomiły kontrolerów, że wykryły przypadki nieprawidłowości lub nadużyć finansowych. We wszystkich takich przypadkach dane państwo członkowskie przeprowadziło postępowanie przygotowawcze. W 13 państwach członkowskich doprowadziło to do podjęcia działań prawnych w celu odzyskania niewłaściwie wykorzystanych środków¹⁶. Jeżeli Komisja ma poważne wątpliwości dotyczące wykorzystania przez państwa członkowskie środków w ramach SURE, może wszcząć postępowanie wyjaśniające. Do września 2022 r. nie wszczęła jednak żadnych postępowań wyjaśniających, ponieważ nie wiedziała o żadnych poważnych nieprawidłowościach ani nadużyciach finansowych dotyczących jej obowiązków wynikających z przepisów, jak określono w poprzednim punkcie. Wykorzystanie pożyczek oznacza, że potencjalne nieprawidłowości w programach krajowych wiążą się z ograniczonym zagrożeniem finansowym dla budżetu UE. Nadal istnieje jednak ryzyko utraty reputacji przez UE, jeżeli środki, na które przeznacza się wsparcie z budżetu UE, będą postrzegane jako podatne na nadużycia finansowe.

Pożyczki w ramach SURE pomogły sfinansować krajowe programy utrzymania miejsc pracy w celu ograniczenia wzrostu bezrobocia podczas kryzysu związanego z COVID-19

48 Kontrolerzy Trybunału zbadali, czy instrument SURE spełnił swój ogólny cel, jakim było finansowanie krajowych programów mających na celu wsparcie pracowników w państwach członkowskich w czasie kryzysu i zmniejszenie zagrożeń związanych z bezrobociem. Struktura instrumentu nie pozwala na oddzielne określenie wpływu SURE w ramach tych programów. Zespół kontrolny przeanalizował dane uzyskane od Eurostatu i Eurofound, a także informacje od Komisji oraz studium porównawcze MFW.

49 Jednym z głównych sposobów, w jaki rządy krajowe starały się walczyć z potencjalnym wzrostem bezrobocia, było wykorzystanie programów utrzymania zatrudnienia, które kwalifikowały się do wsparcia w ramach SURE (zob. ramka 3). Programy te i podobne środki pozwalały pracodawcom, którzy zostali dotknięci tymczasowym spadkiem popytu lub produkcji (zwłaszcza podczas etapów pandemii obejmujących obostrzenia w przemieszczaniu się), zmniejszyć liczbę godzin pracy swoich pracowników zamiast ich zwalniać. W ten sposób pracownicy mogli utrzymać zatrudnienie, zachowując swój poziom dochodów.

50 W 2021 r. Eurofound¹⁸ opublikował badanie, w którym porównano wpływ na bezrobocie kryzysu finansowego z 2008 r. i kryzysu związanego z COVID-19. W badaniu tym stwierdzono, że wzrost poziomu bezrobocia w pierwszym roku kryzysu związanego z COVID-19 w państwach członkowskich korzystających z SURE był niższy niż podczas kryzysu finansowego z lat 2008–2010. Choć pandemia doprowadziła do znacznego spadku działalności gospodarczej, nie przełożyło się to na równoważne obniżenie wskaźników zatrudnienia, których wartość spadła stosunkowo niewiele. Spadkowi produkcji krajowej brutto towarzyszyło znaczne zmniejszenie liczby przepracowanych godzin, nie nastąpił jednak odpowiadający mu duży wzrost bezrobocia¹⁹. Według Eurofound w okresie od II kwartału 2019 r. do II kwartału 2020 r., podczas gdy udział pracowników zatrudnionych, ale niepracujących wzrósł ponad dwukrotnie i osiągnął 17%, zatrudnienie w UE spadło jedynie o 2,4%.

51 Podejście UE można porównać z podejściem Stanów Zjednoczonych. Według badania MFW z 2022 r.²⁰ w Stanach Zjednoczonych skokowy wzrost bezrobocia spowodowany przez COVID-19 był w dużej mierze napędzany przez tymczasowe zwolnienia pracowników: w drugim kwartale 2020 r. pracownicy, których tymczasowo zwolniono, stanowili ponad 70% nowych bezrobotnych. W całym 2020 r. zatrudnienie w Stanach Zjednoczonych spadło o 6,2%, a stopa bezrobocia wzrosła o 4,4 punktu procentowego. W UE wartości te wyniosły odpowiednio 1,4% i 0,4 punktu procentowego.

Wpływu SURE nie można w pełni ocenić z powodu niewystarczających danych z monitorowania i braku oceny ex post

52 Zespół kontrolny ocenił, czy Komisja opracowała solidne ramy monitorowania i sprawozdawczości w zakresie wdrażania SURE. W tym celu przeanalizował procesy monitorowania stosowane przez Komisję, począwszy od gromadzenia danych od państw członkowskich, a skończywszy na publikacji sprawozdań półrocznych dotyczących wykorzystania pomocy finansowej. Zespół kontrolny ocenił również, czy Komisja zaplanowała przeprowadzenie oceny instrumentu zgodnie ze swoimi przepisami wewnętrznymi.

W ramach wymogów dotyczących monitorowania i sprawozdawczości skoncentrowano się na wykorzystaniu pomocy finansowej, a nie na osiągniętych rezultatach

53 W wymogach dotyczących monitorowania i sprawozdawczości obowiązujących Komisję i państwa członkowskie zawartych w rozporządzeniu w sprawie SURE skoncentrowano się głównie na wykorzystaniu pomocy finansowej i produktach, a nie na tym, co osiągnięto za pomocą krajowych programów utrzymania zatrudnienia wspieranych w ramach SURE, jeżeli chodzi o rezultaty.

54 Przeprowadzone przez Komisję monitorowanie finansowe, oprócz sprawdzenia, czy zgłoszone środki były zgodne ze środkami przyjętymi decyzją wykonawczą Rady, dotyczyło sposobu wykorzystania pożyczki oraz łącznych wydatków na środki finansowane w ramach SURE. Umożliwiło to Komisji proaktywne nawiązanie rozmów z organami krajowymi, w przypadkach gdy poziom wykorzystania środków w ramach SURE był niższy od planowanego (zob. pkt 40).

55 Komisja szacuje, że we wszystkich 19 państwach członkowskich korzystających z instrumentu SURE w 2020 r. wsparcie otrzymało około 31,5 mln osób i 2,5 mln przedsiębiorstw. Państwa członkowskie, w których udzielono wsparcia największej liczbie osób, to Włochy (10,8 mln), Hiszpania (5,7 mln) i Polska (3,6 mln). Ponad milion osób otrzymało także wsparcie w pięciu innych państwach członkowskich: Grecji, Czechach, Belgii, Portugalii i Rumunii. W sierpniu 2022 r. Komisja oszacowała, że w 2021 r. około 9 mln osób korzystało z programów utrzymania zatrudnienia finansowanych w ramach SURE²¹.

56 Przekazane przez państwa członkowskie dane dotyczące produktów objętych wsparciem – takie jak liczba pracowników i przedsiębiorstw – na ogół jednak opierały się na szacunkach, nie zawsze były kompleksowe, jak informowano w sprawozdaniach półrocznych, a czasami pojawiały się między nimi znaczne rozbieżności. Dane te stanowiły podstawę sprawozdań przekazywanych przez Komisję Parlamentowi Europejskiemu i Radzie (zob. ramka 4).

57 Z biegiem czasu państwa członkowskie przekazywały więcej danych. Ta większa dostępność danych doprowadziła też jednak do znacznych rozbieżności wśród danych ujętych w różnych sprawozdaniach półrocznych. Przykładowo w drugim, trzecim i czwartym sprawozdaniu półrocznym podano odpowiednio, że ze wsparcia w 2021 r. korzystało 5 mln, 3 mln i 9 mln osób.

58 Przeprowadzone przez Komisję kontrole danych dotyczących produktu, przekazanych przez państwa członkowskie, były ograniczone i dotyczyły przede wszystkim szeroko pojętej spójności z wcześniej zgłoszonymi danymi, a także kosztu środków. Wykorzystano w nich różne dostępne źródła danych odnoszących się do rynku pracy (takie jak Eurostat). Obejmowały one jedynie ocenę, czy informacje dostarczone przez dane państwo członkowskie na temat liczby beneficjentów środków w ramach SURE (pracowników, osób samozatrudnionych lub przedsiębiorstw oraz w podziale na sektory) wydawały się „wiarygodne”.

59 Ponadto państwa członkowskie z reguły przedstawiały te informacje na poziomie zagregowanym. Brak szczegółowych danych dotyczących produktów i rezultatów osiągniętych w ramach krajowych programów utrzymania zatrudnienia oznacza, że nie jest możliwe wskazanie głównych beneficjentów środków krajowych finansowanych za pomocą instrumentu SURE²². Chociaż pandemia COVID-19 spowodowała duży wstrząs na rynku pracy, nie wszystkie sektory, przedsiębiorstwa i grupy pracowników zostały dotknięte w ten sam sposób. Pracownicy zatrudnieni na niepewnych warunkach, osoby samozatrudnione oraz grupy pracowników podatne na zagrożenia (takie jak kobiety, starsi pracownicy, obcokrajowcy, osoby z niepełnosprawnościami i słabiej wykształcone) byli w większym stopniu narażeni na konsekwencje restrykcji kontaktów personalnych i innych ograniczeń, co poważnie zakłóciło ich perspektywy zawodowe²³.

60 Komisja nie wystąpiła do państw członkowskich o żadne dane dotyczące tego, co osiągnięto dzięki środkom ochrony zdrowia, tłumacząc, że zakres i cele wykorzystania środków w państwach członkowskich były bardzo zróżnicowane (zob. pkt 41-43). Środki te mogą być finansowane z wielu różnych unijnych i krajowych instrumentów finansowania i zazwyczaj wdraża je w sposób zdecentralizowany wiele różnych organów i instytucji, co prowadzi do ryzyka podwójnego finansowania. Ogólnie rzecz biorąc, środki ochrony zdrowia odpowiadają około 3,2 mld euro całkowitej puli środków finansowych w ramach SURE. Pod względem charakteru i zakresu znacznie się od siebie różnią.

Na podstawie sprawozdań półrocznych Komisji dotyczących wykorzystania pomocy finansowej w ramach SURE można tylko w przybliżeniu oszacować rezultaty

61 Do końca września 2022 r. Komisja zgodnie z rozporządzeniem²⁴ opublikowała cztery sprawozdania półroczne dotyczące wykorzystania pomocy finansowej w ramach SURE. Sprawozdania te służą przekazywaniu informacji Parlamentowi Europejskiemu, Radzie i innym zainteresowanym stronom. Zawierają one informacje na temat wdrażania pomocy finansowej (np. kwot pozostałych do zapłaty, harmonogramów spłat), a także na temat tego, w jakim zakresie nadal występują zdarzenia nadzwyczajne uzasadniające stosowanie SURE.

62 Przepisy rozporządzenia w sprawie SURE nie wymagają od Komisji składania sprawozdań na temat wyników ani skuteczności instrumentu, ale ramy obligacji społecznych zawierają wymóg sprawozdawczości dotyczącej wpływu (zob. ramka 1). Aby spełnić ten wymóg, w sprawozdaniach półrocznych przekazywane są też informacje na temat rezultatów osiągniętych dzięki programom utrzymania zatrudnienia finansowanym w ramach SURE (zob. ramka 5).

Komisja nie dokonała oceny instrumentu SURE

63 Zgodnie z rozporządzeniem finansowym, Porozumieniem międzyinstytucjonalnym w sprawie lepszego stanowienia prawa oraz wytycznymi dotyczącymi lepszego stanowienia prawa Komisja ma oceniać wyniki programów UE pod względem efektywności, skuteczności, odpowiedniości, spójności i unijnej wartości dodanej²⁶. W ramach tych ocen należy krytycznie i obiektywnie sprawdzić, czy dany instrument UE był odpowiedni do celu i czy pozwolił osiągnąć zamierzone cele przy minimalnych kosztach, opierając osąd na solidnych dowodach zarówno dotyczących sukcesów, jak i niedociągnięć²⁷. Ponadto w ramach planu działania na rzecz Europejskiego filaru praw socjalnych Komisja zobowiązała się do oceny doświadczeń związanych z SURE²⁸. W rozporządzeniu w sprawie SURE nie nałożono jednak na Komisję konkretnego obowiązku dokonania oceny funkcjonowania tego instrumentu.

64 W przypadku inicjatyw zaproponowanych w trybie pilnym podczas pandemii COVID-19, w odniesieniu do których nie przeprowadzono konsultacji publicznych ani oceny skutków, Komisja określiła w kwietniu 2021 r., że zawrze „dokładne wyjaśnienie sposobu i czasu przeprowadzenia późniejszej oceny wniosku”²⁹ w dokumencie roboczym służb Komisji publikowanym nie później niż trzy miesiące po złożeniu wniosku ustawodawczego. W odniesieniu do instrumentu SURE nie nastąpiło to jednak, ponieważ rozporządzenie w sprawie SURE przyjęto w maju 2020 r.

Wnioski i zalecenia

65 Pandemia COVID-19 wywołała poważny wstrząs w gospodarce europejskiej i znaczne zakłócenia na rynku pracy, a także stanowiła zagrożenie dla milionów miejsc pracy. Ogólnie rzecz biorąc, kontrolerzy Trybunału stwierdzili, że Komisja szybko i skutecznie zareagowała na wyzwanie, jakim była konieczność niesienia pomocy państwom członkowskim w utrzymaniu zatrudnienia, i zapewniła państwom członkowskim wsparcie UE siedem miesięcy po ogłoszeniu pandemii, czyli szybciej niż ma to miejsce w przypadku standardowych procedur finansowania. Ramy zarządzania odzwierciedlały nadzwyczajne okoliczności, a tymczasowe wsparcie w celu zmniejszenia zagrożeń związanych z bezrobociem w sytuacji nadzwyczajnej (SURE) zaprojektowano w taki sposób, aby ograniczyć ryzyko finansowe dla budżetu UE. Chociaż istnieją pewne przesłanki na poziomie zagregowanym świadczące o tym, że pomoc w ramach SURE dotarła do milionów osób, struktura instrumentu – w ramach którego UE zapewniła finansowanie pożyczek w celu wsparcia programów krajowych – oraz brak kompleksowych danych z państw członkowskich ogranicza zdolność Komisji do przeprowadzenia oceny rezultatów osiągniętych w ramach SURE.

66 SURE utworzono i uruchomiono w nadzwyczajnych okolicznościach, w momencie gdy wdrażano środki ograniczające rozprzestrzenianie się koronawirusa, a państwa członkowskie stanęły w obliczu nagłego i poważnego wzrostu wydatków publicznych. W tym kontekście Komisja zaproponowała nowe, innowacyjne rozporządzenie, które Rada zatwierdziła w odpowiednim czasie, zaledwie dwa miesiące po uznaniu COVID-19 za pandemię. Większość państw członkowskich – w liczbie 19 – zdecydowała się na skorzystanie z tego instrumentu, przy czym prawie połowa z łącznej kwoty 100 mld euro wsparcia trafiła do Włoch i Hiszpanii. Wsparcie w ramach SURE umożliwiło państwom członkowskim stworzenie nowych lub rozszerzenie istniejących programów utrzymania zatrudnienia. Ogólnie rzecz biorąc, nowe programy utrzymania zatrudnienia tworzono we wschodnich państwach członkowskich UE, ale ze względu na bardzo różne uwarunkowania panujące na konkretnych krajowych rynkach pracy podejścia przyjęte na terenie UE znacznie się różniły. Komisja oszacowała, że państwa członkowskie o ratingu kredytowym niższym niż unijny zaoszczędziły łącznie około 8,5 mld euro na płatnościach odsetek w porównaniu z kwotą, którą zapłaciłyby, gdyby zdecydowały się na samodzielne zaciągnięcie pożyczek (zob. pkt 17-26).

67 Struktura wsparcia w ramach SURE była nowatorska i umożliwiała ograniczenie ryzyka dla budżetu UE. Podstawę finansowania stanowią pożyczki, a nie dotacje, a wszystkie państwa członkowskie (w tym te, które postanowiły nie korzystać z SURE) udzieliły nieodwołalnych gwarancji uruchamianych na żądanie, w wysokości do 25% wszystkich pożyczek wypłacanych w ramach instrumentu. Wszystkie pożyczki mają zostać spłacone do 2050 r. Gwarancje te służą jako bufor chroniący budżet UE, ponieważ w przypadku niewykonania zobowiązań gwarancje państw członkowskich mogą zostać wykorzystane przed zasobami własnymi Komisji. Ponadto obowiązują normy ostrożnościowe mające na celu ograniczenie zaangażowania państw członkowskich w poszczególnych latach. Ogólnie rzecz biorąc, odnotowano duże zapotrzebowanie na pożyczki w ramach SURE, przy czym do sierpnia 2022 r. wypłacono prawie 92 mld euro (zob. pkt 27-31).

68 SURE to instrument reagowania na kryzys, a jego priorytet stanowi szybka wypłata środków. Procedury Komisji w zakresie SURE były prostsze niż w przypadku zwykłych interwencji Komisji. Przykładowo rozporządzenie w sprawie SURE jest krótkie, ale szczegółowe, jeśli chodzi o warunki uruchomienia wypłat i kwalifikowalności, a także daje państwom członkowskim znaczną swobodę w podejmowaniu decyzji, na co przeznaczyć finansowanie unijne. W konsekwencji Komisja nie sprawdzała, czy krajowe środki wspierane w ramach SURE były opłacalne lub uzupełniały inne programy. Rozszerzenie zakresu instrumentu SURE na finansowanie środków ochrony zdrowia spowodowało, że zasadnicze ukierunkowanie instrumentu na utrzymanie zatrudnienia zostało osłabione. Ostatecznie Komisja – wraz z Radą – zaakceptowała fakt, że trzy z 19 państw członkowskich wykorzystały ponad 15% pożyczek w ramach SURE na środki ochrony zdrowia (zob. pkt 32-43).

69 Komisja szybko wypłaciła środki państwom członkowskim: większość tych państw otrzymała pierwszą wypłatę w terminie krótszym niż miesiąc od złożenia wniosku. Programy utrzymania zatrudnienia są podatne na nadużycia, a w rozporządzeniu w sprawie SURE znalazł się wymóg, aby umowy pożyczki z państwami członkowskimi zawierały postanowienia dotyczące systemów kontroli i audytów, aby zminimalizować ryzyko nadużyć finansowych i nieprawidłowości. Komisja rozpoczęła badanie ad hoc dotyczące systemów audytu i kontroli w państwach członkowskich na początku 2022 r., kiedy większość środków została już wypłacona. Wszystkie państwa członkowskie z wyjątkiem jednego zgłosiły przypadki nieprawidłowości i domniemanych nadużyć finansowych, co doprowadziło do odzyskania niewłaściwie wykorzystanych środków w 13 państwach członkowskich. Do września 2022 r. Komisja nie wszczęła żadnych konkretnych postępowań wyjaśniających w tej sprawie, ponieważ nie wiedziała o żadnych poważnych nieprawidłowościach ani nadużyciach finansowych dotyczących jej obowiązków wynikających z przepisów (zob. pkt 44-47).

70 Istnieją przesłanki na poziomie zagregowanym świadczące o tym, że pomoc w ramach SURE dotarła do milionów pracowników i osób samozatrudnionych w najcięższym okresie kryzysu, oraz że przyczynił się on – w połączeniu z innymi środkami wsparcia realizacji polityki – do zmniejszenia zagrożeń związanych z bezrobociem. Struktura instrumentu nie pozwala jednak na oddzielne określenie wpływu SURE, pod kątem produktów i rezultatów, w ramach wspomnianych programów krajowych. W efekcie Komisja nie może ocenić rezultatów osiągniętych w ramach instrumentu w poszczególnych państwach członkowskich. Przykładowo brak kompleksowych danych z państw członkowskich oznacza, że nie da się jednoznacznie określić liczby osób i przedsiębiorstw, które uzyskały wsparcie w ramach SURE, czyli potencjalnego wkładu instrumentu w zmniejszenie zagrożeń związanych z bezrobociem. Niewiele jest też danych z monitorowania dotyczących środków ochrony zdrowia, co wyjaśnia się faktem, że miały one bardzo zróżnicowany zasięg i cele. Według przepisów rozporządzenia w sprawie SURE przeprowadzenie oceny mechanizmu nie jest obowiązkowe (zob. pkt 48-64).

Zalecenie – Ocena instrumentu SURE

W celu wyciągnięcia wniosków z myślą o potencjalnych przyszłych instrumentach nadzwyczajnych oraz zgodnie ze zobowiązaniem podjętym w ramach planu działania na rzecz Europejskiego filaru praw socjalnych Komisja powinna ocenić doświadczenia związane z SURE. Ocena taka powinna obejmować następujące aspekty: zakres, w jakim instrument SURE i wspierane w jego ramach środki krajowe przyczyniają się do uzyskania wartości dodanej (w odniesieniu do wszystkich celów SURE, w tym środków ochrony zdrowia); czy – i w jaki sposób – instrument SURE uzupełniał środki krajowe; czy ramy SURE skutecznie minimalizowały zagrożenia dotyczące nieprawidłowości i nadużyć finansowych w oparciu o przypadki zgłoszone przez państwa członkowskie.

Termin realizacji: do końca III kwartału 2024 r.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę II, której przewodniczy Annemie Turtelboom, członkini Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 9 listopada 2022 r.

Wykaz akronimów

DG BUDG – Dyrekcja Generalna ds. Budżetu

DG ECFIN – Dyrekcja Generalna ds. Gospodarczych i Finansowych

DG EMPL – Dyrekcja Generalna ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego

Eurofound – Europejska Fundacja na rzecz Poprawy Warunków Życia i Pracy

SURE – europejski instrument tymczasowego wsparcia w celu zmniejszenia zagrożeń związanych z bezrobociem w sytuacji nadzwyczajnej

Glosariusz

Eurofound – Europejska Fundacja na rzecz Poprawy Warunków Życia i Pracy, agencja UE, która zapewnia informacje, doradztwo i wiedzę fachową w dziedzinie polityki społecznej UE na podstawie informacji porównawczych, badań i analiz.

Mechanizm zmniejszonego wymiaru czasu pracy – program publiczny, który – w pewnych okolicznościach – umożliwia przedsiębiorstwom mającym trudności gospodarcze czasowe skrócenie czasu pracy ich pracowników. W celu zrekompensowania nieprzepracowanych godzin zapewniane jest wsparcie dochodu tych pracowników ze środków publicznych.

Środki ochrony zdrowia – środki mające na celu ograniczenie zagrożeń zawodowych oraz zapewnienie ochrony pracowników i osób samozatrudnionych w miejscu pracy oraz, w stosownych przypadkach, niektóre inne środki ochrony zdrowia.

Środki podobne do mechanizmów zmniejszonego wymiaru czasu pracy – instrumenty rynku pracy inne niż mechanizmy zmniejszonego wymiaru czasu pracy, które chronią zatrudnienie przez subsydiowanie wsparcia dochodu pracowników i osób samozatrudnionych.

Odpowiedzi Komisji

https://www.eca.europa.eu/pl/Pages/DocItem.aspx?did=62745

Kalendarium

https://www.eca.europa.eu/pl/Pages/DocItem.aspx?did=62745

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli dotyczących polityk i programów UE bądź kwestii związanych z zarządzaniem w wybranych obszarach budżetowych. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne tak, aby osiągnąć jak największe oddziaływanie, biorąc przy tym pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę II zajmującą się takimi obszarami wydatków jak inwestycje na rzecz spójności, wzrostu i włączenia społecznego. Izbie tej przewodniczy członkini Trybunału Annemie Turtelboom. Kontrolą kierowała członkini Trybunału Iliana Ivanova, a w działania kontrolne zaangażowani byli: James Verity, szef gabinetu; Ivan Genchev, attaché; Pietro Puricella, kierownik; Jussi Bright, koordynator zadania, a także kontrolerzy: Fernando Pascual Gil, Andras Augustin Feher, Zeljko Mimica i Cristina Jianu.

Od lewej: Fernando Pascual Gil, James Verity, Jussi Bright, Iliana Ivanova, Ivan Genchev, Pietro Puricella, Zeljko Mimica.

Przypisy

¹ Marcus, J. S. i in.: „The impact of COVID-19 on the Internal Market”, Parlament Europejski, 2021.

² Pouliakas, K., Branka, J., „EU jobs at highest risk of COVID-19 social distancing: Is the pandemic exacerbating the labour market divide?, nr 1, dokument roboczy Cedefop, 2020.

³ Wniosek Komisji dotyczący rozporządzenia Rady w sprawie SURE, COM(2020) 139.

⁴ Art. 5 rozporządzenia (UE) 2020/672.

⁵ Rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów dotyczące okresów programowania 2007–2013 i 2014–2020: odpowiednio rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 i rozporządzenie (UE) nr 1303/2013.

⁶ SURE: Dwa lata później, czwarte sprawozdanie półroczne, COM(2022) 483.

⁷ Art. 11 ust. 5 rozporządzenia (UE) 2020/672.

⁸ Art. 9 rozporządzenia (UE) 2020/672.

⁹ SURE: Dwa lata później, czwarte sprawozdanie półroczne, COM(2022) 483.

¹⁰ Art. 3 rozporządzenia (UE) 2020/672.

¹¹ Art. 2 rozporządzenia (UE) 2020/672.

¹² Art. 1,2 rozporządzenia (UE) 2020/672.

¹³ COVID-19: combating fraud in short-term financial support schemes”, europejska platforma na rzecz usprawnienia współpracy w zakresie przeciwdziałania pracy nierejestrowanej, maj 2021 r.

¹⁴ Najwyższe organy kontroli Chorwacji (2021), Irlandii (2021) i Łotwy (2020).

¹⁵ Art. 13 ust. 1 rozporządzenia (UE) 2020/672 zgodnie z wymogiem z art. 220 ust. 5 rozporządzenia (UE) 2018/1046.

¹⁶ SURE po 18 miesiącach: trzecie sprawozdanie półroczne, COM(2022) 128.

¹⁷ COVID-19:Wpływ na zatrudnienie i życie zawodowe, seria COVID-19, Eurofound, Urząd Publikacji Unii Europejskiej, Luksemburg, 2021.

¹⁸ Monitorowanie konwergencji w Unii Europejskiej: Patrzmy wstecz, by iść naprzód – Pozytywna konwergencja przez kryzysy, Eurofound, seria „Challenges and prospects in the EU”, 2021.

¹⁹ Sprawozdanie Komisji na temat sytuacji na rynku pracy i dynamiki płac w Europie, grudzień 2021 r., s. 45.

²⁰ „European Labor Markets and the COVID-19 Pandemic: Fallout and the Path Ahead”, Międzynarodowy Fundusz Walutowy, marzec 2022 r.

²¹ SURE: Dwa lata później, czwarte sprawozdanie półroczne, COM(2022) 483.

²² COVID-19: Wpływ na zatrudnienie i życie zawodowe, seria COVID-19, Eurofound, Urząd Publikacji Unii Europejskiej, Luksemburg, 2021.

²³ „EU jobs at highest risk of COVID-19 social distancing”, Cedefop, 2020.

²⁴ Art. 14 ust. 1 rozporządzenia (UE) 2020/672.

²⁵ SURE: Dwa lata później, czwarte sprawozdanie półroczne, COM(2022) 483.

²⁶ Art. 34 rozporządzenia (UE, Euratom) 2018/1046. Tytuł I ust. 3 porozumienia międzyinstytucjonalnego pomiędzy Parlamentem Europejskim, Radą Unii Europejskiej a Komisją Europejską w sprawie lepszego stanowienia prawa, 12.5.2016 r., s. 1. SWD(2021) 305, Better Regulation Guidelines, 3.11.2021, s. 23.

²⁷ Komunikat Komisji „Lepsze stanowienie prawa: Połączenie sił na rzecz stanowienia lepszego prawa”, COM(2021) 219, s. 16–17. SWD(2021) 305, Better Regulation Guidelines, 3.11.2021, s. 23.

²⁸ Plan działania na rzecz Europejskiego filaru praw socjalnych, 2021, s. 18.

²⁹ Komunikat Komisji „Lepsze stanowienie prawa: Połączenie sił na rzecz stanowienia lepszego prawa”, COM(2021) 219, s. 13–14.

Kontakt

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1
Formularz kontaktowy: eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx
Strona internetowa: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (https://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2022

PDF	ISBN 978-92-847-9173-6	ISSN 1977-5768	doi:10.2865/292826	QJ-AB-22-026-PL-N
HTML	ISBN 978-92-847-9175-0	ISSN 1977-5768	doi:10.2865/654227	QJ-AB-22-026-PL-Q

PRAWA AUTORSKIE

© Unia Europejska, 2022.

Polityka Europejskiego Trybunału Obrachunkowego w zakresie ponownego wykorzystywania dokumentów została określona w decyzji Trybunału nr 6/2019 w sprawie polityki otwartych danych oraz ponownego wykorzystywania dokumentów.

O ile nie wskazano inaczej (np. nie zamieszczono szczegółowych adnotacji o prawach autorskich), treści Europejskiego Trybunału Obrachunkowego będące własnością UE objęte są licencją Creative Commons Uznanie autorstwa 4.0 Międzynarodowe (CC BY 4.0). Oznacza to, że co do zasady ponowne wykorzystanie jest dozwolone, pod warunkiem że dokumenty zostaną odpowiednio oznaczone i zostaną wskazane dokonane w nich zmiany. W przypadku ponownego wykorzystania treści Trybunału niedozwolone jest zmienianie ich oryginalnego znaczenia albo przesłania. Trybunał nie ponosi odpowiedzialności za jakiekolwiek konsekwencje ponownego wykorzystywania.

Jeżeli konkretna treść wskazuje na możliwą do zidentyfikowania osobę fizyczną – tak jak w przypadku zdjęć, na których widoczni są pracownicy Trybunału – lub zawiera prace stron trzecich, wymagane jest uzyskanie dodatkowego zezwolenia.

W takim przypadku uzyskane dodatkowe zezwolenie na ponowne wykorzystanie określonej treści unieważnia i zastępuje wspomniane wcześniej zezwolenie ogólne. Powinny być w nim wyraźnie wskazane wszelkie ograniczenia dotyczące wykorzystania treści.

W celu wykorzystania lub powielenia treści niebędącej własnością UE konieczne może być wystąpienie o zgodę bezpośrednio do właścicieli praw autorskich.

Ikony na rys. 1 i 2: pobrano z serwisu Flaticon.com. © Freepik Company S.L. Wszelkie prawa zastrzeżone.

Oprogramowanie lub dokumenty objęte prawem własności przemysłowej, takie jak patenty, znaki towarowe, wzory użytkowe, znaki graficzne i nazwy, nie są objęte polityką Europejskiego Trybunału Obrachunkowego w zakresie ponownego wykorzystywania.

Na stronach internetowych instytucji Unii Europejskiej dostępnych w domenie europa.eu zamieszczane są odsyłacze do stron zewnętrznych. Trybunał nie ma kontroli nad ich zawartością i w związku z tym zachęca użytkowników, aby we własnym zakresie zapoznali się z polityką ochrony prywatności i polityką w zakresie praw autorskich obowiązującymi na tych stronach.

Wykorzystywanie znaku graficznego Europejskiego Trybunału Obrachunkowego

Znak graficzny Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nie może być wykorzystywany bez uprzedniej zgody Trybunału.

JAK SKONTAKTOWAĆ SIĘ Z UE

Osobiście
W całej Unii Europejskiej istnieje kilkaset centrów Europe Direct. Adres najbliższego centrum można znaleźć na stronie:european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_pl.

Telefonicznie lub pisemnie
Europe Direct to serwis informacyjny, który udziela odpowiedzi na pytania na temat Unii Europejskiej. Można się z nim skontaktować:

• dzwoniąc pod bezpłatny numer telefonu: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektórzy operatorzy mogą naliczać opłaty za te połączenia),
• dzwoniąc pod standardowy numer telefonu: +32 22999696,
• za pomocą formularza: european-union.europa.eu/contact-eu/write-us_pl.

WYSZUKIWANIE INFORMACJI O UE

Online
Informacje o Unii Europejskiej są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu Europa (european-union.europa.eu).

Publikacje UE
Publikacje UE można obejrzeć lub zamówić na stronie: op.europa.eu/pl/publications. Większą liczbę egzemplarzy bezpłatnych publikacji można otrzymać, kontaktując się z serwisem Europe Direct lub z lokalnym centrum dokumentacji europejskiej (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_pl).

Prawo UE i powiązane dokumenty
Informacje prawne dotyczące UE, w tym wszystkie unijne akty prawne od 1951 r., są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu EUR-Lex (eur-lex.europa.eu).

Otwarte dane UE
Portal data.europa.eu zapewnia dostęp do otwartych zbiorów danych pochodzących z instytucji, organów i agencji UE. Dane te można pobierać i wykorzystywać bezpłatnie, zarówno do celów komercyjnych, jak i niekomercyjnych. Portal umożliwia również dostęp do wielu zbiorów danych z krajów europejskich.