Privremena potpora radi smanjenja rizika od nezaposlenosti u izvanrednoj situaciji (instrument SURE) Financiranje iz instrumenta SURE doprinijelo je očuvanju radnih mjesta tijekom krize uzrokovane bolešću COVID-19, ali njegov potpuni učinak nije poznat

Sažetak

I. Pandemija bolesti COVID-19 bila je ozbiljan šok za europsko gospodarstvo i znatno je poremetila tržište rada, čime su ugroženi milijuni radnih mjesta. U tom je kontekstu EU uspostavio Europski instrument za privremenu potporu radi smanjenja rizika od nezaposlenosti u izvanrednoj situaciji (instrument „SURE”, od engl. Support to mitigate unemployment risks in an emergency) kako bi državama članicama pomogao u suočavanju s učinkom pandemije na njihova tržišta rada. Konkretnije, instrument je osmišljen kako bi se državama članicama pomoglo u provedbi novih programa za očuvanje radnih mjesta, odnosno proširenju postojećih programa. Vijeće je odlučilo proširiti područje primjene programa koje je prvotno predložila Komisija kako bi se instrument SURE mogao primjenjivati i za pružanje potpore za zdravstvene mjere.

II. Za razliku od standardnih mjera potpore socijalnoj politici koje se financiraju sredstvima iz proračuna EU-a u okviru instrumenta SURE državama članicama pružaju se dugotrajni zajmovi po povoljnim uvjetima financiranja. Komisija upravlja instrumentom i na tržištima kapitala može pozajmiti do 100 milijardi eura. Do kolovoza 2022. Vijeće je odobrilo financijsku pomoć za 19 država članica u iznosu od 93,3 milijarde eura, od čega su isplaćene gotovo 92 milijarde eura (98 %). Razdoblje dostupnosti istječe 31. prosinca 2022., ali Vijeće može odlučiti da produlji to razdoblje na temelju prijedloga Komisije.

III. Sud je proveo reviziju instrumenta SURE zbog njegove važnosti u ublažavanju učinka pandemije bolesti COVID-19. Nadalje, riječ je o znatnom iznosu financijske potpore u visini do 100 milijardi eura koja se pruža u okviru instrumenta SURE. Sud je procijenio je li instrument bio učinkovit i djelotvoran u ublažavanju rizika od nezaposlenosti u EU-u.

IV. Općenito govoreći, Sud zaključuje da je Komisija brzo i učinkovito reagirala na izazov koji je činilo pružanje pomoći državama članicama u očuvanju radnih mjesta. Uspjela je pružiti potporu EU-a državama članicama brže nego što je to slučaj u okviru standardnih postupaka financiranja. Okvir instrumenta SURE bio je u skladu s izvanrednim okolnostima i njime je ograničen financijski rizik za proračun EU-a. Iako na objedinjenoj razini postoje određeni pokazatelji da su potporom u okviru instrumenta SURE obuhvaćeni milijuni osoba, nepostojanjem sveobuhvatnih podataka država članica ograničava se mogućnost Komisije da procijeni rezultate koji su postignuti tim instrumentom.

V. Komisija je bila predložila novu i inovativnu uredbu koju je Vijeće pravodobno odobrilo, samo dva mjeseca nakon što je bolest COVID-19 proglašena pandemijom. Potporom u okviru instrumenta SURE državama članicama omogućeno je da uspostave ili prošire programe za očuvanje radnih mjesta. Međutim, s obzirom na to da su okolnosti svakog nacionalnog tržišta rada bile vrlo različite, pristupi primijenjeni na razini EU-a znatno su se razlikovali.

VI. Financiranje u okviru instrumenta SURE ne temelji se na bespovratnim sredstvima, nego na zajmovima. Potražnja država članica za tim zajmovima bila je u skladu s proračunom u iznosu od 100 milijardi eura koji je predložila Komisija. Jedna od jedinstvenih značajki instrumenta SURE činjenica je da su sve države članice pružile jamstva u iznosu do 25 % svih zajmova isplaćenih u okviru instrumenta, a svi zajmovi moraju se naplatiti do 2050. Svrha tih jamstava zaštita je proračuna EU-a jer se u slučaju neplaćanja mogu aktivirati prije sredstava Komisije.

VII. Instrument SURE instrument je za odgovor na krizu, što znači da je brza isplata sredstava ključna. Većina država članica zaprimila je prvu isplatu manje od mjesec dana nakon podnošenja zahtjeva. Budući da su programi za očuvanje radnih mjesta podložni zlouporabi, Uredbom o uspostavi instrumenta SURE utvrđeno je da, kako bi se rizik od prijevara i nepravilnosti sveo na najmanju moguću mjeru, sporazumi o zajmu sklopljeni s državama članicama moraju sadržavati odredbe o kontrolama i revizijama. Komisija je pokrenula ad hoc ispitivanje nacionalnih sustava revizije i kontrole početkom 2022., kada je većina sredstava već bila isplaćena državama članicama. Sve države članice osim jedne prijavile su slučajeve nepravilnosti i navodnih prijevara. Međutim, budući da nije utvrdila znatne nepravilnosti ili slučajeve prijevara u pogledu vlastitih odgovornosti u skladu sa zakonodavstvom, do rujna 2022. Komisija nije pokrenula posebne istrage o tom pitanju.

VIII. Na objedinjenoj razini postoje pokazatelji o tome da su instrumentom SURE obuhvaćeni milijuni zaposlenika i samozaposlenih osoba tijekom najtežeg razdoblja krize te da je, zajedno s ostalim mjerama potpore politici, instrument pridonio ublažavanju rizika od nezaposlenosti. Međutim, zbog načina na koji je instrument SURE osmišljen nije moguće utvrditi njegov zaseban učinak, u smislu ostvarenja i rezultata, unutar nacionalnih programa. Komisija zbog toga ne može procijeniti rezultate instrumenta SURE za svaku pojedinu državu članicu. Primjerice, zbog nedostatka sveobuhvatnih podataka država članica broj osoba i poduzeća kojima je pružena potpora u okviru instrumenta SURE, tj. mogući doprinos instrumenta u ublažavanju rizika od nezaposlenosti, ne može se u cijelosti procijeniti. Podatci o zdravstvenim mjerama koje su države članice dostavile Komisiji ograničeniji su. Uredbom o uspostavi instrumenta SURE nije propisana provedba evaluacije.

IX. Sud preporučuje da Komisija provede sveobuhvatnu evaluaciju instrumenta SURE kako bi se izvukle pouke za moguće buduće instrumente za odgovor na krizu.

Uvod

Kontekst

01. Tijekom pandemije bolesti COVID-19 države članice EU-a poduzele su niz mjera za zaštitu javnog zdravlja s ciljem ograničavanja širenja koronavirusa. Te su mjere, zajedno s gospodarskom nesigurnošću uzrokovanom pandemijom i poremećajima u lancima opskrbe uzrokovanima zatvaranjem granica i tvornica, dovele do znatnog pada proizvodnje i potrošnje u EU-u. U ranim fazama pandemije te su mjere obuhvaćale mjere ograničenja kretanja, koje su dovele do privremenog zatvaranja različitih sektora gospodarstva EU-a, kao što su turizam i ugostiteljstvo¹.

02. Smanjenjem gospodarske aktivnosti uzrokovanim tim mjerama, koje se najviše osjećalo u državama članicama na jugu EU-a, ugroženi su milijuni radnih mjesta. Europski centar za razvoj strukovnog osposobljavanja (CEDEFOP) procijenio je 2020. da je za otprilike 45 milijuna radnih mjesta, tj. 23 % radne snage, na tržištu rada skupine EU-27 postojao vrlo visok rizik od poremećaja uzrokovanih pandemijom bolesti COVID-19 te da je za još 22 % radne snage EU-a, a uglavnom je bila riječ o srednje do niže kvalificiranim radnicima u uslužnom sektoru, postojao određen znatan rizik².

03. U tom je kontekstu EU uspostavio privremeni instrument potpore radi smanjenja rizika od nezaposlenosti u izvanrednoj situaciji (instrument SURE) kako bi pomogao državama članicama u suočavanju s učinkom pandemije na njihova tržišta rada. Instrumentom se državama članicama pruža potpora u provedbi novih ili proširenih programa za očuvanje radnih mjesta. U okviru tih programa poduzećima koja se suočavaju s gospodarskim poteškoćama pruža se javna dohodovna potpora za neodrađene sate. Instrumenti za očuvanje radnih mjesta obuhvaćaju programe skraćenog radnog vremena, privremenog tehničkog dopusta i subvencija za plaće.

O instrumentu SURE

04. Glavni cilj instrumenta SURE pružanje je financijske pomoći državama članicama u kojima je došlo do ozbiljnih gospodarskih poremećaja ili kojima ozbiljno prijete takvi poremećaji. Financiranjem programa za očuvanje radnih mjesta instrumentom SURE u konačnici se žele smanjiti nezaposlenost i gubitak dohotka (vidjeti sliku 1.). Njime se pruža potpora postojećim radnim mjestima i ne financiraju se programi za nezaposlenost.

05. Prvotni zakonodavni prijedlog Komisije za instrument SURE bio je ograničen na cilj povezan sa zaposlenošću³. Pri donošenju Uredbe o uspostavi instrumenta SURE u svibnju 2020. Vijeće je odlučilo proširiti njegovo područje primjene na pružanje potpore za zdravstvene mjere (vidjeti sliku 2.).

06. U okviru instrumenta SURE državama članicama pružaju se zajmovi, a instrument se financira zaduživanjem. Instrumentom upravlja Komisija, uključujući aktivnosti zaduživanja te upravljanje zajmovima i isplatu zajmova. Glavna uprava za gospodarske i financijske poslove (GU ECFIN), kao vodeći GU, koordinirala je uspostavu i provedbu instrumenta, u uskoj suradnji s Glavnom upravom za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje (GU EMPL) i Glavnom upravom za proračun (GU BUDG) (vidjeti tablicu 1.).

07. SURE je privremeni instrument. Njegova dostupnost završit će 31. prosinca 2022., osim ako Vijeće odluči produljiti to razdoblje na temelju prijedloga Komisije.

Financijska omotnica

08. Kako je utvrđeno Uredbom, Komisija u svrhu financiranja potpore u okviru instrumenta SURE može uzimati zajmove na tržištima kapitala u iznosu do najviše 100 milijardi eura⁴. Svaka država članica koja želi iskoristiti potporu u okviru instrumenta SURE Komisiji šalje zahtjev. Komisija procjenjuje svaki zahtjev te, ako zahtjev ispunjava uvjete prihvatljivosti utvrđene Uredbom, predlaže Vijeću da odobri financijsku pomoć u okviru instrumenta SURE. Vijeće zatim donosi provedbenu odluku o naizmjeničnom zajmu (zajmu odobrenom pod istim uvjetima koje je Komisija imala na tržištima kapitala) koji čini financijsku pomoć predmetnoj državi članici.

09. Kako bi financirala instrument, Komisija je izdala obveznice na tržištima kapitala. Te obveznice imale su različite rokove dospijeća, u rasponu od pet do 30 godina. Zabilježen je velik interes ulagatelja za obveznice u okviru instrumenta SURE.

10. Nadalje, Komisija je u okviru instrumenta SURE prvi put obveznice izdala kao obveznice s društvenim učinkom (vidjeti okvir 1.).

Opseg revizije i revizijski pristup

11. Sud je procijenio je li instrument SURE bio učinkovit i djelotvoran odgovor za ublažavanje rizika od nezaposlenosti u EU-u uzrokovanih pandemijom bolesti COVID-19 te je li ga Komisija provela učinkovito. Sud je posebno ispitao sljedeće:

• je li uspostava instrumenta bila pravodobna;
• jesu li s pomoću instrumenta SURE uspostavljeni odgovarajući mehanizmi za ograničavanje financijskog rizika za proračun EU-a;
• jesu li zakonodavni okvir za instrument SURE i njegova provedba odražavali činjenicu da se radilo o kriznoj situaciji te je li pritom rizik od prijevara i nepravilnosti sveden na najmanju moguću mjeru;
• je li Komisija osmislila pouzdan okvir za praćenje provedbe nacionalnih programa za očuvanje radnih mjesta koji se financiraju sredstvima instrumenta SURE i za ocjenjivanje njihova učinka; i
• je li instrument SURE bio djelotvoran u pružanju pomoći državama članicama u očuvanju radnih mjesta.

12. Razdoblje obuhvaćeno revizijom trajalo je od travnja 2020., kada je Komisija predložila donošenje uredbe o instrumentu SURE, do rujna 2022., kada je završen terenski rad na reviziji. Revizija je bila usmjerena na Komisiju. Procjene provedbe instrumenta SURE na razini pojedinačne države članice i način na koji Komisija upravlja aktivnostima zaduživanja nisu bili obuhvaćeni opsegom revizije.

13. Sud je dobio podatke i informacije od GU-ova Komisije koji su bili najviše zaduženi za instrument, kao i od Eurostata. Sud se savjetovao s Eurofoundom (agencija EU-a za poboljšanje radnih uvjeta) te Centrom za studije europskih politika (CEPS, skupina EU-a za strateško promišljanje).

14. Revizijske aktivnosti Suda obuhvaćale su sljedeće:

• preispitivanje postojećeg zakonodavstva EU-a, Komisijinih smjernica i razmjene informacija s državama članicama te ostalih relevantnih dokumenata;
• održavanje razgovora s predstavnicima Komisije, CEPS-a i Eurofounda;
• provedbu analize postupaka za podnošenje zahtjeva za potporu u okviru instrumenta SURE i izvješćivanja o uporabi instrumenta SURE u svrhu dobivanja uzorka zahtjeva za financijsku pomoć; i
• ispitivanje odgovora država članica na istraživanje koje je Komisija provela početkom 2022. kako bi procijenila rizik od nepravilnosti i prijevara.

15. Sud je proveo reviziju instrumenta SURE zbog njegove prijavljene važnosti u smislu ublažavanja učinka pandemije bolesti COVID-19 i sprječavanja rasta nezaposlenosti u mjeri u kojoj se to prvotno očekivalo. Nadalje, riječ je o znatnom iznosu financijske potpore u visini do 100 milijardi eura koja se pruža u okviru instrumenta SURE.

Opažanja

Instrument SURE bio je pravodoban odgovor u svrhu ublažavanja rizika od nezaposlenosti tijekom pandemije bolesti COVID-19

16. Sud je ispitao je li instrument SURE bio pravodoban odgovor u svrhu ublažavanja rizika od nezaposlenosti tijekom pandemije bolesti COVID-19, pri čemu je posebice proveo analizu vremenskog okvira predmetnih procesa od datuma proglašenja pandemije. Sud je također ispitao je li Komisija na odgovarajući način procijenila očekivanu razinu potražnje za zajmovima u okviru instrumenta SURE kako bi utvrdila financijsku omotnicu te procjenu u pogledu hipotetskih financijskih ušteda koje bi države članice ostvarile s pomoću instrumenta.

EU je brzo uveo instrument SURE

17. Svjetska zdravstvena organizacija proglasila je pandemiju 11. ožujka 2020. Manje od mjesec dana kasnije, odnosno 2. travnja, Komisija je Vijeću podnijela prijedlog uredbe o uspostavi instrumenta SURE. Komisija je u tom trenutku već bila započela pregovore s državama članicama o njihovoj spremnosti za pružanje zajedničkih jamstava za dio zaduživanja.

18. Dana 19. svibnja 2020., dva mjeseca nakon što je bolest COVID-19 proglašena pandemijom, Vijeće je donijelo uredbu uz određene izmjene, kao što je proširenje opsega financijske pomoći u okviru instrumenta SURE i na zdravstvene mjere (vidjeti odlomak 05.).

19. Budući da je instrument SURE jedinstven, teško je provesti usporedbu s ostalim instrumentima. Međutim, iako je u okviru odgovora na prethodne krize između Komisijina prijedloga i izmjene Uredbe o zajedničkim odredbama⁵ koju je donijelo Vijeće u prosjeku bilo potrebno šest mjeseci, Uredba o uspostavi instrumenta SURE donesena je u roku od dva mjeseca. Zahvaljujući tomu prvi su zajmovi isplaćeni državama članicama u ranoj fazi krize uzrokovane bolešću COVID-19.

20. Nakon što je uredba donesena u svibnju 2020., Komisija je osigurala financijska sredstva na tržištima kapitala, a prve je zajmove isplatila državama članicama u listopadu te godine (vidjeti sliku 3.).

Potražnja država članica za financiranjem u okviru instrumenta SURE bila je u skladu s procjenom Komisije

21. U okviru instrumenta SURE pruža se financijska pomoć državama članicama koje se suočavaju s poremećajem na tržištu rada uzrokovanim pandemijom bolesti COVID-19. Kako bi procijenila očekivanu razinu potražnje za zajmovima u okviru instrumenta SURE, Komisija je krajem ožujka 2020. izradila tri scenarija, uzimajući u obzir moguće trajanje mjera ograničenja kretanja, njihov opseg i broj zemalja koje traže zajmove. Time su potrebe za financiranjem programa za očuvanje radnih mjesta procijenjene na iznos između 50 milijardi eura i 100 milijardi eura. S obzirom na to da u tom trenutku nije bilo moguće utvrditi potpuni učinak pandemije bolesti COVID-19, Komisija je odlučila postupati na temelju scenarija s najvišim potrebama za financiranjem (100 milijardi eura).

22. Iako je Vijeće uključilo zdravstvene mjere u područje primjene uredbe, procjena Komisije bila je dostatna kako bi se ispunila potražnja za financijskom potporom u okviru instrumenta SURE na razini EU-a. Osam država članica (Danska, Njemačka, Francuska, Luksemburg, Nizozemska, Austrija, Finska i Švedska) odlučilo je ne koristiti se instrumentom SURE. Sve su te države članice već imale uspostavljene programe za očuvanje radnih mjesta koji se financiraju nacionalnim sredstvima.

23. Do kolovoza 2022. Vijeće je odobrilo financijsku pomoć za 19 država članica u ukupnom iznosu od 93,3 milijarde eura. Od tog su iznosa do istog razdoblja bile isplaćene gotovo 92 milijarde eura (98 %) (vidjeti sliku 4.).

24. Gotovo polovica iznosa potpore pružena je dvjema državama članicama, Italiji i Španjolskoj. Samo dvije države članice, Poljska i Rumunjska, u kojima su rashodi za mjere prihvatljive za potporu u okviru instrumenta SURE bili manji nego što je to predviđeno, nisu zatražile isplatu svih dostupnih zajmova.

Komisija procjenjuje da su države članice zahvaljujući instrumentu SURE ostvarile potencijalne uštede od približno 8 milijardi eura

25. Jedan od razloga za visoku razinu potražnje država članica za potporom u okviru instrumenta SURE mogućnost je pristupa financijskih sredstvima po relativno niskom trošku. Komisija je procijenila da je, zahvaljujući činjenici da je kreditni rejting EU-a „AAA”, financijskom pomoću pruženoj u okviru instrumenta SURE došlo do uštede od 8,5 milijardi eura u plaćanju kamata za države članice u usporedbi s onim što bi one hipotetski platile da su same pozajmile iste iznose na tržištu kapitala⁶.

26. Sud je potvrdio da procijenjene uštede na kamatama odražavaju iznos zajmova i razliku između kreditnog rejtinga EU-a i kreditnog rejtinga pojedinačnih država članica. Uštede su koncentrirane u pet država članica korisnica instrumenta (Italija, Španjolska, Rumunjska, Poljska i Grčka), iznose između 0,5 milijardi eura i 3,8 milijardi eura te čine gotovo 86 % ukupnih procijenjenih ušteda.

Instrument SURE donosi ograničen financijski rizik za proračun EU-a

27. Sud je na temelju odredbi i pravila utvrđenih Uredbom o instrumentu SURE i ugovorima s državama članicama o jamstvu analizirao jesu li postojali mehanizmi za ograničavanje financijskog rizika za proračun EU-a.

Države članice pružile su jamstva za 25 % svih zajmova u okviru instrumenta SURE

28. Iako se financiranje u okviru instrumenta SURE temelji na zajmovima, a ne na bespovratnim sredstvima, i dalje postoji rizik za proračun EU-a ako jedna ili više država članica ne ispuni svoje obveze u pogledu otplate zajma. Zbog toga je jedan od ključnih elemenata instrumenta SURE bio pristanak svih država članica na pružanje neopozivih jamstava na zahtjev u iznosu razmjernom njihovu udjelu u ukupnom bruto nacionalnom dohotku EU-a, kojima je pokriveno 25 % financijske omotnice instrumenta SURE. Za preostali iznos jamstvo se pruža iz proračuna EU-a.

29. Jamstva država članica osmišljena su na način da djeluju kao sloj za zaštitu proračuna EU-a. Ako države članice ne izvrše otplatu na vrijeme, Komisija može smatrati odgovornima sve ostale države članice. U slučaju neispunjavanja obveza u skladu sa zakonodavstvom „očekuje se da će Komisija ispitati mogućnost” iskorištavanja proračuna EU-a za otplatu nepodmirenih dugovanja⁷. Međutim, Komisija ima mogućnost i da prvo iskoristi jamstva država članica. Komisija je obavijestila Sud da će vjerojatno birati potonju opciju. U slučaju da se iskoristi čitav sloj jamstava država članica za zaštitu, koji iznosi 25 milijardi eura, preostalo dugovanje otplatit će se sredstvima iz proračuna EU-a. Tim se mehanizmima ulagateljima jamči da je rizik od toga da EU ne ispuni obveze u pogledu svojih dugovanja vrlo ograničen zahvaljujući njegovu kreditnom rejtingu „AAA” (vidjeti odlomak 25.).

Uključenim bonitetnim pravilima dodatno se ograničava financijski rizik za proračun EU-a

30. Nadalje, Uredba o uspostavi instrumenta SURE sadržava dva glavna mehanizma (koji se nazivaju bonitetnim pravilima) za smanjenje najveće godišnje izloženosti i za svaku državu članicu⁸:

• ukupan godišnji iznos za otplatu ograničen je na 10 milijardi eura, odnosno 10 % ukupnih sredstava dostupnih u okviru instrumenta SURE. Kako bi postigla taj cilj, Komisija je izdala obveznice s različitim dospijećima; i
• trima državama članicama može se odobriti najviše 60 % ukupnih dostupnih sredstava.

Sud smatra da se ovim bonitetnim pravilima dodatno ograničava financijski rizik za proračun EU-a u slučaju neispunjavanja obveza države članice.

31. Instrumentom SURE državama članicama financijska sredstva pružaju se s pomoću zajmova. Zajmovi će dospjeti na naplatu između 2025. i 2050., pri čemu prosječno vrijeme dospijeća iznosi 14,5 godina⁹. Na slici 5. prikazana je raščlamba različitih datuma dospijeća po državi članici te su predstavljena bonitetna pravila. Primjerice, razdoblje 2025. – 2050. uključuje tri godine u kojima će najveći mogući iznos zajmova, 10 milijardi eura, dospjeti na naplatu. Brojnim državama članicama bila je potrebna potpora u isto vrijeme, što nije bio slučaj u nekim prethodnim krizama. Države članice poslale su zahtjeve za ukupna sredstva te su navele željena dospijeća zajma. Komisija je u skladu s time osmislila različite zajmove u okviru instrumenta SURE s različitim dospijećima.

Komisija je uspostavila fleksibilan okvir za instrument SURE koji se razlikovao od okvira standardnih mehanizama financiranja

32. Sud je procijenio je li okvir za upravljanje instrumentom SURE odražavao izvanredni kontekst. Sud je proveo analizu postupaka koje je Komisija uspostavila za podnošenje zahtjeva za financijsku pomoć i odobravanje financijske pomoći u okviru instrumenta SURE, sve do isplate državama članicama, te je svoju analizu potvrdio na temelju uzorka slučajeva. Konačno, Sud je procijenio je li Komisija poduzela prve korake za procjenu rizika od prijevara i nepravilnosti u provedbi programa očuvanja radnih mjesta koji se financiraju u okviru instrumenta SURE na razini država članica.

Okvirom za instrument SURE odražava se izvanredni kontekst

33. SURE je instrument za odgovor na krizu koji je osmišljen u svrhu pružanja privremene i povratne financijske pomoći državama članicama. U skladu s time okvir za instrument SURE, koji obuhvaća samu uredbu i odluke koje je Komisija donijela u pogledu njezine provedbe, namjerno je jednostavniji nego što je to slučaj s okvirima za standardne Komisijine postupke financiranja.

34. Primjerice, Uredbom o uspostavi instrumenta SURE nije propisano da Komisija prilikom procjene zahtjeva država članica za financijsku pomoć mora provesti analizu opsega postojećih ili planiranih nacionalnih programa za očuvanje radnih mjesta ili načina na koji su oni osmišljeni. Budući da su se ti programi uvelike razlikovali među državama članicama (u smislu veličine, sektora i prometa poduzeća kojima se pruža pomoć, skupina prihvatljivih radnika, razine i trajanja programa te moguće zabrane otpuštanja), takva bi analiza dovela do znatnog kašnjenja u isplati zajmova.

Uvjeti utvrđeni u Uredbi o uspostavi instrumenta SURE bili su široko osmišljeni, a Komisija ih je procijenila u bliskom kontaktu s državama članicama

35. Jedanaest od 19 država članica koje su primile sredstva u okviru instrumenta SURE iskoristilo je financijsku pomoć za uspostavu novih programa za očuvanje radnih mjesta, dok je njih osam sredstva iskoristilo za proširenje ili izmjenu postojećih programa (vidjeti sliku 6.).

36. Uredbom o uspostavi instrumenta SURE¹⁰ utvrđena su dva glavna preduvjeta za uporabu instrumenta:

• iznenadno i znatno povećanje javnih rashoda izravno povezanih s programima za očuvanje radnih mjesta (uvjet aktiviranja);
• potpora u okviru instrumenta SURE mora se upotrebljavati za programe za očuvanje radnih mjesta (programi skraćenog radnog vremena ili slične mjere) ili za zdravstvene mjere (uvjet prihvatljivosti).

37. Na temelju saznanja dobivenih preispitivanjem uzorka od 31 slučaja (uključujući zdravstvene mjere) Sud je utvrdio da je Komisija na odgovarajući način procijenila jesu li ispunjena ta dva preduvjeta za uporabu instrumenta SURE.

38. Uvjeti prihvatljivosti utvrđeni u Uredbi bili su široko osmišljeni i njima je državama članicama pružena znatna fleksibilnost prilikom odlučivanja o tome kamo usmjeriti sredstva EU-a. Time je olakšana zadaća Komisije u smislu procjene zahtjeva za potporu. Provjere koje je provela Komisija stoga su bile ograničene na potvrđivanje toga da će se mjerama za koje su zatražena sredstva osobama pomoći da zadrže radna mjesta u kontekstu pandemije bolesti COVID-19. Međutim, zakonodavstvom nije propisano da Komisija mora procijeniti isplativost mjera. U njemu se navodi da se instrumentom „nacionalne mjere […] dopunjuju pružanjem financijske pomoći”¹¹. Komisija je smatrala da se ispunjavanje tog uvjeta jamči zahtjevima koji su priloženi instrumentu SURE te da nije bilo potrebno procjenjivati komplementarnost potpore u okviru instrumenta s drugim mjerama koje su provodile države članice.

39. Komisija je u svrhu olakšavanja brze isplate sredstava ujedno održavala bliske bilateralne kontakte s državama članicama tijekom procesa procjene predloženih programa s ciljem, primjerice:

• objašnjavanja uvjeta za uporabu instrumenta (osobito u okviru bilateralnih sastanaka na tehničkoj razini održanih prije nego što su države članice podnijele službene zahtjeve za pomoć). Primjerice, Komisija je u nekoliko navrata morala pojasniti državama članicama da određene nacionalne mjere nisu prihvatljive za potporu u okviru instrumenta SURE (vidjeti okvir 2.);
• dobivanja dodatnih pojašnjenja, ako je to bilo potrebno, u pogledu informacija koje su dostavile države članice.

Izvor: Sud, na temelju dokumenata Komisije.

40. U slučajevima u kojima je primijetila nižu iskorištenost sredstava iz instrumenta SURE u usporedbi s onim što je planirano Komisija je aktivno sudjelovala u raspravama s nacionalnim nadležnim tijelima kako bi im pomogla da iskoriste dostupno financiranje, primjerice donošenjem dodatnih prihvatljivih mjera ili proširenjem postojećih mjera.

Vijeće je proširilo opseg instrumenta SURE u svrhu financiranja zdravstvenih mjera, čime je smanjena njegova glavna usmjerenost na zaposlenost

41. U Uredbi o uspostavi instrumenta SURE utvrđeno je da je njegov glavni cilj zaposlenost. Uvođenjem financiranja zdravstvenih mjera (čiji su primjeri prikazani na slici 2.) instrument više nije primarno usmjeren na održavanje zaposlenosti. Iako su zdravstvene mjere prihvatljive, moraju ostati „dodatne”¹².

42. U skladu s neformalnim smjernicama Komisije, o kojima se raspravljalo i koje su dogovorene na sastanku radne skupine Vijeća održanom u kolovozu 2020., udio ukupnih rashoda u okviru instrumenta SURE za zdravstvene mjere u pojedinoj državi članici ne smije premašivati 15 %. Budući da su rashodi država članica za zdravstvene mjere činili otprilike 5 % ukupnog proračuna instrumenta SURE, postignuta je usklađenost s tim ograničenjem.

43. Međutim, Komisija je u konačnici protumačila izraz „dodatno” iz uredbe na način da znači da udio sredstava u okviru instrumenta SURE utrošenih na zdravstvene mjere u svakoj državi članici ne smije premašivati 50 %, s čime se složilo Vijeće. Od sedam država članica koje su sredstva iz instrumenta SURE iskoristile za zdravstvene mjere njih četiri zadržale su udio tih rashoda na manje od 15 %. Portugal je iskoristio 23 % svojih zajmova u okviru instrumenta SURE na zdravstvene mjere, a Mađarska i Rumunjska iskoristile su gotovo 50 %. Preostalih dvanaest država članica nije upotrijebilo taj mehanizam.

Komisija je brzo isplatila sredstva državama članicama

44. Komisija je brzo provela procjenu zahtjeva država članica. Zahvaljujući tomu 13 država članica od njih 19 koje su zatražile financiranje u okviru instrumenta SURE primilo je prve isplate manje od mjesec dana od podnošenja njihova zahtjeva za financiranje, a pet država članica primilo je te isplate u roku od još jednog mjeseca. Preostala država članica zatražila je isplatu sredstava kasnije, pet mjeseci nakon podnošenja zahtjeva.

Sporazumi o zajmu u okviru instrumenta SURE sadržavali su odredbe o riziku od prijevara i nepravilnosti, ali pravnim okvirom nije bila propisana procjena pouzdanosti sustava kontrole država članica

45. Mjere odgovora na krizu, kao što su programi za očuvanje radnih mjesta financirani u okviru instrumenta SURE, osobito su podložni mogućim nepravilnostima i zlouporabi, kao što je istaknula Europska platforma za rješavanje problema neprijavljenog rada¹³, čije aktivnosti financira Komisija, te kao što je istaknuto u nekoliko izvješća vrhovnih revizijskih institucija¹⁴.

46. Uredbom o uspostavi instrumenta SURE propisano je da, u svrhu smanjivanja rizika od prijevara i nepravilnosti, kako je propisano financijskom uredbom, sporazum o zajmu potpisan sa svakom državom članicom mora sadržavati odredbe o kontrolama i revizijama¹⁵. Komisija je osmislila sustave kojima se vodi računa o tome da ne postoje prijevare i nepravilnosti između EU-a i država članica. Države članice odgovorne su za pravilnu uporabu sredstava na nacionalnoj razini, u svrhu sprječavanja nepravilnosti i prijevara te, ako je to primjenjivo, povrata nepravilno iskorištenih sredstava od primatelja. Pravnim okvirom nije propisano da Komisija mora provoditi procjenu pouzdanosti sustava kontrole država članica kojima je uređena provedba nacionalnih mjera koje se financiraju sredstvima EU-a. U skladu s pravnim okvirom za odobrenje zajmova Komisija je bila usmjerena na odgovornosti EU-a kao zajmodavca te država članica kao zajmoprimaca. Primjerice, provjerama Komisije koje se provode u okviru ex post kontrole provjerava se jesu li mjere država članica za koje su dodijeljena sredstva instrumenta SURE usklađene s mjerama u provedbenim odlukama Vijeća. Sud primjećuje da uporaba zajmova kao mehanizma financiranja znači da su Komisijine odgovornosti u pogledu prijevara i nepravilnosti manje opsežne nego u slučajevima u kojima ona pruža bespovratna sredstva iz kohezijske politike.

47. U siječnju 2022. Komisija je, u okviru odgovora na reviziju koju je proveo Sud te u svrhu dobivanja više informacija o provedbi sporazuma o zajmovima na terenu, provela ad hoc anketu o sustavima revizije i kontrole država članica koje su primile sredstva iz instrumenta SURE. U tom je trenutku već bilo isplaćeno otprilike 95 % zajmova. Države članice u svojem su odgovoru na anketu navele da su se za mjere koje se financiraju sredstvima iz instrumenta SURE koristile sustavima revizije i kontrole uspostavljenima prije izbijanja pandemije. Sve države članice osim jedne navele su da su otkrile slučajeve nepravilnosti ili prijevara. U svim takvim slučajevima predmetna država članica provela je istragu. Takvim istragama u 13 država članica¹⁶ došlo je do pravnog postupka za povrat nepravilno iskorištenih sredstava. Ako Komisija ima ozbiljne sumnje u pogledu načina na koji država članica upotrebljava sredstva iz instrumenta SURE, ima mogućnost pokretanja istraga. Do rujna 2022. Komisija nije provela nijednu istragu zbog toga što nije utvrdila značajne nepravilnosti ili prijevare u pogledu vlastitih obveza propisanih zakonodavstvom, kako je utvrđeno u prethodnom odlomku. Uporaba zajmova znači da su financijski rizici za proračun EU-a zbog potencijalnih nepravilnosti u nacionalnim sustavima ograničeni. Međutim, i dalje postoji rizik za ugled EU-a u slučaju da se mjere koje se financiraju sredstvima EU-a budu smatrale podložnima prijevari.

Zajmovima u okviru instrumenta SURE doprinijelo se financiranju nacionalnih programa za očuvanje radnih mjesta osmišljenih kako bi se ograničio porast nezaposlenosti tijekom krize uzrokovane bolešću COVID-19

48. Sud je ispitao je li ostvaren općeniti cilj instrumenta SURE, a to je financiranje nacionalnih programa osmišljenih za pružanje potpore radnicima u državama članicama tijekom krize i smanjivanje rizika od nezaposlenosti. Zbog načina na koji je instrument osmišljen nije moguće zasebno utvrditi njegov učinak unutar tih programa. Sud je proveo analizu podataka Eurostata i Eurofounda, kao i informacija koje je dostavila Komisija te podataka iz komparativne studije koju je proveo MMF.

49. Jedan od glavnih načina na koji su nacionalne vlade nastojale suzbiti mogući porast nezaposlenosti bio je s pomoću programa za očuvanje radnih mjesta, koji su bili prihvatljivi za potporu u okviru instrumenta SURE (vidjeti okvir 3.). Zahvaljujući tim programima i sličnim mjerama, poslodavci koji su pretrpjeli privremeni pad u potražnji ili proizvodnji (osobito tijekom faza pandemije u kojima su se provodile mjere ograničenja kretanja) mogli su smanjiti broj radnih sati zaposlenika umjesto da ih otpuste. Na taj su način zaposlenici mogli zadržati radna mjesta i razine primanja.

50. Eurofound¹⁸ je 2021. objavio je studiju u kojoj je usporedio učinak na nezaposlenost nakon financijske krize 2008. i nakon krize uzrokovane bolešću COVID-19. U studiji je utvrđeno da je povećanje stopa nezaposlenosti tijekom prve godine krize uzrokovane bolešću COVID-19 u državama članicama koje upotrebljavaju instrument SURE bilo manje nego tijekom financijske krize u razdoblju 2008. – 2010. Iako je pandemija uzrokovala znatan pad gospodarske aktivnosti, to nije dovelo do jednakovrijednog smanjenja stopa zaposlenosti, čiji je pad bio razmjerno nizak. Iako se pad bruto domaće proizvodnje odrazio u znatnom smanjenju odrađenih sati, nije došlo do recipročnog velikog povećanja nezaposlenosti¹⁹. Prema podatcima Eurofounda iako se broj zaposlenih radnika koji nisu radili više nego udvostručio između drugog tromjesečja 2019. i drugog tromjesečja 2020. te dosegao 17 %, zaposlenost u EU-u pala je za samo 2,4 %.

51. Pristup EU-a može se usporediti s pristupom Sjedinjenih Američkih Država. Prema podatcima studije iz 2022. koju je proveo MMF²⁰ razlog za porast nezaposlenosti u SAD-u uzrokovan pandemijom bolesti COVID-19 uvelike su bili privremeno otpušteni radnici – u drugom tromjesečju 2020. privremeno otpušteni radnici činili su više od 70 % novonezaposlenih osoba. Tijekom čitave 2020. zaposlenost u SAD-u pala je za 6,2 %, a stopa nezaposlenosti porasla je za 4,4 postotna boda, u usporedbi s EU-om, gdje je zabilježen pad zaposlenosti od 1,4 %, odnosno porast stope nezaposlenosti za 0,4 postotna boda.

Učinak instrumenta SURE ne može se u potpunosti procijeniti zbog ograničenih podataka o praćenju i nedostatka ex post evaluacije

52. Sud je proveo procjenu toga je li Komisija uspostavila pouzdani okvir za praćenje i izvješćivanje o provedbi instrumenta SURE. Sud je u tu svrhu proveo analizu Komisijinih postupaka praćenja, od prikupljanja podataka od država članica do objave polugodišnjih izvješća o uporabi financijske pomoći. Sud je također procijenio je li Komisija predvidjela evaluaciju instrumenta u skladu sa svojim internim pravilima.

Zahtjevi u pogledu praćenja i izvješćivanja usmjereni su na uporabu financijske pomoći, a ne na postignute rezultate

53. Zahtjevi u pogledu praćenja i izvješćivanja utvrđeni za Komisiju i države članice u Uredbi o uspostavi instrumenta SURE većinom su usmjereni na uporabu financijske pomoći i ostvarenja, a ne na rezultate postignute u okviru nacionalnih programa za očuvanje radnih mjesta za koje je primljena potpora u okviru instrumenta SURE.

54. Osim što je u okviru financijskog praćenja koje provodi Komisija provjereno jesu li prijavljene mjere u skladu s mjerama donesenima Provedbenom odlukom Vijeća, ono je bilo usmjereno na način na koji su se zajmovi upotrebljavali i ukupne rashode za mjere koje se financiraju sredstvima instrumenta SURE. Zahvaljujući tomu Komisija je mogla proaktivno sudjelovati u raspravama s nacionalnim nadležnim tijelima u slučajevima u kojima je zabilježena manja iskorištenost sredstava instrumenta SURE u usporedbi s planiranim iznosom (vidjeti odlomak 40.).

55. Komisija procjenjuje da je tijekom 2020. sredstvima instrumenta SURE pružena potpora za otprilike 31,5 milijuna osoba i 2,5 milijuna poduzeća u 19 država članica koje su se koristile instrumentom. Države članice u kojima je pružena potpora najvećem broju osoba bile su Italija (10,8 milijuna), Španjolska (5,7 milijuna) i Poljska (3,6 milijuna). U još pet država članica potpora je pružena za više od milijun osoba: Grčka, Češka, Belgija, Portugal i Rumunjska. U kolovozu 2022. Komisija je procijenila da je tijekom 2021. oko devet milijuna osoba ostvarilo korist od programa za očuvanje radnih mjesta financiranih sredstvima instrumenta SURE²¹.

56. Međutim, podatci država članica o obuhvaćenim ostvarenjima, kao što je broj zaposlenika i poduzeća, većinom su se temeljili na procjenama, nisu uvijek bili sveobuhvatni, kako je navedeno u polugodišnjim izvješćima o instrumentu SURE, i ponekad su među njima postojale znatne razlike. Ti podatci služili su kao osnova za izvješća koje je Komisija dostavila Europskom parlamentu i Vijeću (vidjeti okvir 4.).

57. Države članice s vremenom su dostavile više podataka. Međutim, ta veća dostupnost podataka ujedno je dovela do znatnih razlika među podatcima koji su navedeni u pojedinim polugodišnjim izvješćima. Primjerice, broj osoba koje su imale korist od potpore tijekom 2021. različito je naveden u drugom polugodišnjem izvješću (5 milijuna), trećem polugodišnjem izvješću (3 milijuna) i četvrtom polugodišnjem izvješću (9 milijuna).

58. Komisijine provjere podataka o ostvarenjima koje su dostavile države članice bile su ograničene te su bile usmjerene na općenitu dosljednost s prethodnim podnescima, kao i na trošak mjera, koristeći se različitim dostupnim izvorima podataka o tržištu rada (npr. Eurostat). Provjerama je bila obuhvaćena tek procjena „vjerodostojnosti” informacija koje su države članice dostavile o broju primatelja sredstava iz instrumenta SURE (u smislu zaposlenika, samozaposlenih osoba ili poduzeća te po sektoru).

59. Nadalje, države članice najčešće su dostavljale podatke na objedinjenoj razini. Zbog izostanka detaljnih podataka o ostvarenjima i rezultatima nacionalnih programa za očuvanje radnih mjesta koji se financiraju sredstvima instrumenta SURE nije moguće utvrditi glavne korisnike nacionalnih mjera koje su financirane instrumentom²². Iako je pandemija bolesti COVID-19 uzrokovala značajan šok za tržište rada, različiti sektori, poduzeća i skupine radnika bili su zahvaćeni na različite načine. Za zaposlenike s manje sigurnim radnim mjestima, samozaposlene osobe i ranjive skupine radne snage (kao što su žene, stariji zaposlenici, stranci, osobe s invaliditetom i osobe s nižim stupnjem obrazovanja) postojala je veća vjerojatnost da će biti zahvaćene mjerama ograničavanja socijalnih kontakata i ostalim ograničenjima, što je znatno poremetilo njihove izglede na tržištu rada²³.

60. Komisija od država članica nije zatražila podatke o postignućima zdravstvenih mjera na temelju toga što su one imale vrlo različite ciljeve i opseg (vidjeti odlomke 41.–43.). Te se mjere mogu financirati nizom različitih instrumenata financiranja koje provodi EU i nacionalnih instrumenata financiranja, a najčešće se provode na decentralizirani način te ih provodi niz različitih nadležnih tijela, što dovodi do rizika od dvostrukog financiranja. Općenito, na zdravstvene mjere utrošeno je oko 3,2 milijarde eura ukupne financijske omotnice instrumenta SURE i one se uvelike razlikuju u smislu naravi i opsega.

Polugodišnja Komisijina izvješća o uporabi financijske pomoći u okviru instrumenta SURE pružaju samo približne procjene rezultata

61. Do kraja rujna 2022. Komisija je u skladu s Uredbom²⁴ objavila četiri polugodišnja izvješća o uporabi financijske pomoću u okviru instrumenta SURE. Ta izvješća čine temelj za obavješćivanje Europskog parlamenta, Vijeća i ostalih dionika. Sadržavaju informacije o provedbi financijske pomoći (primjerice, iznosi koji još nisu plaćeni, rasporedi otplate) te o mjeri u kojoj su i dalje bile prisutne izvanredne okolnosti zbog kojih je primjena instrumenta SURE opravdana.

62. Uredbom o uspostavi instrumenta SURE nije propisano da Komisija mora izvješćivati o rezultatima ili djelotvornosti instrumenta, ali se izvješćivanje o učinku zahtijeva okvirom za obveznice s društvenim učinkom (vidjeti okvir 1.). U svrhu postizanja usklađenosti s tim zahtjevom polugodišnja izvješća sadržavaju i informacije o rezultatima postignutima provedbom programa za očuvanje radnih mjesta koji se financiraju sredstvima instrumenta SURE (vidjeti okvir 5.).

Komisija nije provela evaluaciju instrumenta SURE

63. U skladu s financijskom uredbom, Međuinstitucijskim sporazumom o boljoj izradi zakonodavstva i Smjernicama za bolju regulativu od Komisije se očekuje da provede evaluaciju uspješnosti programa EU-a u pogledu njihove djelotvornosti, učinkovitosti, relevantnosti, koherentnosti i dodane vrijednosti EU-a²⁶. Tim bi se evaluacijama na temelju pouzdanih dokaza i o uspjesima i o nedostatcima²⁷ trebalo kritički i objektivno procijeniti je li instrument EU-a bio primjeren za svoju svrhu te jesu li njime postignuti predviđeni ciljevi uz najmanje moguće troškove. Nadalje, Komisija se u okviru Akcijskog plana za provedbu europskog stupa socijalnih prava obvezala da će provesti evaluaciju instrumenta SURE²⁸. Međutim, Uredbom o uspostavi instrumenta SURE nije propisano da Komisija mora provesti evaluaciju uspješnosti instrumenta.

64. Komisija je za inicijative koje su hitno predložene tijekom pandemije bolesti COVID-19 te za koje nije provedeno javno savjetovanje i procjena učinka utvrdila u travnju 2021. da će „jasno utvrditi kako i kad će se akt naknadno evaluirati”²⁹ u radnom dokumentu službi Komisije objavljenom najkasnije u roku od tri mjeseca od donošenja zakonodavnog prijedloga. Budući da je Uredba o instrumentu SURE donesena u svibnju 2020., to u pogledu instrumenta nije učinjeno.

Zaključci i preporuka

65. Pandemija bolesti COVID-19 bila je ozbiljan šok za europsko gospodarstvo i znatno je poremetila tržište rada, čime su ugroženi milijuni radnih mjesta. Cjelokupno gledajući, Sud je zaključio da je Komisija brzo reagirala na izazov pružanja pomoći državama članicama u očuvanju radnih mjesta te im je pružila potporu EU-a u roku od sedam mjeseci od proglašenja pandemije, odnosno brže nego što je to slučaj u uobičajenim postupcima financiranja. Okvir za upravljanje odražavao je izvanredni kontekst, a instrument za privremenu potporu radi smanjenja rizika od nezaposlenosti u izvanrednoj situaciji (SURE) osmišljen je kako bi se rizik za proračun EU-a ograničio. Iako na objedinjenoj razini postoje određeni pokazatelji da su potporom u okviru instrumenta SURE obuhvaćeni milijuni osoba, načinom na koji je instrument osmišljen, odnosno činjenicom da je EU pružao financiranje u obliku zajmova u svrhu pružanja potpore nacionalnim programima, te nepostojanjem sveobuhvatnih podataka država članica ograničava se mogućnost Komisije da procijeni rezultate koji su postignuti instrumentom.

66. Instrument SURE uspostavljen je i pokrenut u izvanrednim okolnostima u kojima su se provodile restriktivne mjere u svrhu ograničavanja širenja koronavirusa te u kojima su se države članice suočavale s iznenadnim i znatnim povećanjem javnih rashoda. U tom je kontekstu Komisija predložila novu i inovativnu uredbu koju je Vijeće pravodobno odobrilo, samo dva mjeseca nakon što je bolest COVID-19 proglašena pandemijom. Većina država članica, njih 19, odlučila je upotrijebiti instrument, pri čemu je gotovo polovica ukupnog iznosa potpore od 100 milijardi eura dodijeljena Italiji i Španjolskoj. Zahvaljujući potpori u okviru instrumenta SURE, države članice mogle su uspostaviti nove programe za očuvanje radnih mjesta ili proširiti postojeće programe. Općenito, novi programi za očuvanje radnih mjesta uspostavljeni su u državama članicama na istoku EU-a. Međutim, uzimajući u obzir vrlo različite okolnosti svakog nacionalnog tržišta rada, pristupi primijenjeni na razini EU-a znatno su se razlikovali. Komisija je procijenila da su države članice čiji je kreditni rejting niži od kreditnog rejtinga EU-a zajedno ostvarile kamatne uštede u iznosu od otprilike 8,5 milijardi eura u usporedbi s iznosom koji bi platile da su odlučile same uzeti zajam (vidjeti odlomke 17.–26.).

67. Struktura instrumenta SURE bila je inovativna i njome je ograničen rizik za proračun EU-a. Financiranje se temelji na zajmovima, a ne na bespovratnim sredstvima te su sve države članice (uključujući one koje su odlučile da se neće koristiti instrumentom SURE) pružile neopoziva jamstva na zahtjev u iznosu do 25 % svih zajmova isplaćenih u okviru instrumenta. Svi zajmovi moraju se naplatiti do 2050. Svrha tih jamstava zaštita je proračuna EU-a jer se u slučaju neplaćanja jamstva država članica mogu aktivirati prije sredstava Komisije. Nadalje, uspostavljena su bonitetna pravila kako bi se smanjila izloženost po godini i po državi članici. Općenito je zabilježena velika potražnja za zajmovima u okviru instrumenta SURE te su do kolovoza 2022. isplaćene gotovo 92 milijarde eura (vidjeti odlomke 27.–31.).

68. SURE je instrument za odgovor na krizu, što znači da je brza isplata sredstava jedan od prioriteta. Komisijini postupci u okviru provedbe instrumenta SURE bili su jednostavniji od njezinih uobičajenih intervencija. Primjerice, tekst Uredbe o uspostavi instrumenta SURE kratak je, ali široko je osmišljen kad je riječ o uvjetima za aktiviranje i uvjetima prihvatljivosti te se njime državama članicama pruža znatna fleksibilnost prilikom odlučivanja o tome kamo usmjeriti financijska sredstva EU-a. Jedna od posljedica toga činjenica je da Komisija nije provela provjeru isplativosti nacionalnih mjera za koje je primljena potpora u okviru instrumenta SURE te nije provjerila jesu li se tim mjerama nadopunili ostali programi. Proširenjem opsega instrumenta SURE u svrhu financiranja zdravstvenih mjera smanjena je usmjerenost instrumenta na zaposlenost. Komisija je u konačnici, uz potporu Vijeća, prihvatila da su tri države članice od njih 19 iskoristile više od 15 % svojih zajmova u okviru instrumenta SURE za zdravstvene mjere (vidjeti odlomke 32.–43.).

69. Komisija je brzo isplatila sredstva državama članicama te je većina država članica zaprimila prvu isplatu manje od mjesec dana nakon podnošenja zahtjeva. Programi za očuvanje radnih mjesta podložni su zlouporabi, a Uredbom o uspostavi instrumenta SURE utvrđeno je da, kako bi se rizik od prijevara i nepravilnosti sveo na najmanju moguću mjeru, sporazumi o zajmu sklopljeni s državama članicama moraju sadržavati odredbe o kontrolama i revizijama. Komisija je pokrenula ad hoc ispitivanje sustava država članica za reviziju i kontrolu početkom 2022., kada je većina sredstava već bila isplaćena. Sve države članice osim jedne prijavile su slučajeve nepravilnosti i navodnih prijevara, što je dovelo do povrata nepravilno iskorištenih sredstava u 13 država članica. Budući da nije utvrdila znatne nepravilnosti ili slučajeve prijevare u pogledu vlastitih odgovornosti u skladu sa zakonodavstvom, do rujna 2022. Komisija nije pokrenula istrage o tom pitanju (vidjeti odlomke 44.–47.).

70. Na objedinjenoj razini postoje pokazatelji o tome da su instrumentom SURE obuhvaćeni milijuni zaposlenika i samozaposlenih osoba tijekom najtežeg razdoblja krize te da je, zajedno s ostalim mjerama potpore politici, instrument pridonio ublažavanju rizika od nezaposlenosti. Međutim, zbog načina na koji je instrument SURE osmišljen nije moguće utvrditi njegov zaseban učinak unutar nacionalnih programa, u smislu ostvarenja i rezultata. Komisija zbog toga ne može procijeniti rezultate instrumenta SURE za svaku pojedinu državu članicu. Primjerice, zbog nedostatka sveobuhvatnih podataka država članica broj osoba i poduzeća kojima je pružena potpora u okviru instrumenta SURE, tj. mogući doprinos instrumenta u ublažavanju rizika od nezaposlenosti, ne može se u cijelosti procijeniti. Kad je riječ o zdravstvenim mjerama, postoji vrlo malo podataka o praćenju zbog vrlo različitih opsega i ciljeva tih mjera. Uredbom o uspostavi instrumenta SURE nije propisana provedba evaluacije (vidjeti odlomke 48.–64.).

Preporuka – Potrebno je provesti evaluaciju instrumenta SURE

Kako bi izvukla pouke za potencijalne buduće hitne instrumente te u skladu sa svojom obvezom iz Akcijskog planu za provedbu europskog stupa socijalnih prava, Komisija bi trebala provesti evaluaciju provedbe instrumenta SURE. Takva bi evaluacija trebala obuhvaćati sljedeće: mjeru u kojoj je instrumentom SURE i nacionalnim mjerama koje su se financirale u okviru tog instrumenta ostvarena dodana vrijednost (za sve ciljeve instrumenta, uključujući zdravstvene mjere); jesu li nacionalne mjere dopunjene instrumentom SURE i na koji način; te je li okvir instrumenta SURE bio djelotvoran u smanjivanju rizika od nepravilnosti i prijevare uzimajući u obzir slučajeve koje su prijavile države članice.

Ciljni rok provedbe: do kraja trećeg tromjesečja 2024.

Ovo je izvješće usvojilo II. revizijsko vijeće, kojim predsjeda članica Suda Annemie Turtelboom, na sastanku održanom u Luxembourgu 9. studenoga 2022.

Pokrate i skraćeni nazivi

CEPS: Centar za studije europskih politika

Eurofound: Europska zaklada za poboljšanje životnih i radnih uvjeta

GU BUDG: Glavna uprava za proračun

GU ECFIN: Glavna uprava za gospodarske i financijske poslove

GU EMPL: Glavna uprava za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje

SURE: potpora radi smanjenja rizika od nezaposlenosti u izvanrednoj situaciji (prema engl. Support to mitigate unemployment risks in an emergency)

Pojmovnik

Eurofound: Europska zaklada za poboljšanje životnih i radnih uvjeta, agencija EU-a koja pruža informacije, savjete i stručno znanje u području socijalne politike EU-a na temelju usporedivih informacija, istraživanja i analize.

Mjere slične programima skraćenog radnog vremena: mjere u području tržišta rada osim programa skraćenog radnog vremena kojima se zaposlenost štiti subvencioniranjem dohodovne potpore za zaposlenike i samozaposlene osobe.

Program skraćenog radnog vremena: javni program kojim se u određenim okolnostima poduzećima koja se suočavaju s gospodarskim poteškoćama dopušta da privremeno smanje broj radnih sati svojih zaposlenika, koji za neodrađene sate dobivaju javnu dohodovnu potporu.

Zdravstvene mjere: mjere usmjerene na smanjivanje profesionalnih opasnosti i osiguranje zaštite radnika i samozaposlenih osoba na radnom mjestu te, ako je to primjereno, određene druge zdravstvene mjere.

Odgovori Komisije

https://www.eca.europa.eu/hr/Pages/DocItem.aspx?did=62745

Kronologija

https://www.eca.europa.eu/hr/Pages/DocItem.aspx?did=62745

Revizorski tim

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija koje su provedene za politike i programe EU-a ili teme povezane s upravljanjem u posebnim proračunskim područjima. U odabiru i oblikovanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovu reviziju uspješnosti provelo je II. revizijsko vijeće, kojim predsjeda članica Suda Annemie Turtelboom i koje je specijalizirano za rashodovna područja ulaganja u koheziju, rast i uključivanje. Reviziju je predvodila članica Suda Iliana Ivanova, a potporu su joj pružali voditelj njezina ureda James Verity i ataše u njezinu uredu Ivan Genčev, rukovoditelj Pietro Puricella, voditelj radnog zadatka Jussi Bright te revizori Fernando Pascual Gil, Andras Augustin Feher, Željko Mimica i Cristina Jianu.

Slijeva nadesno: Fernando Pascual Gil, James Verity, Jussi Bright, Iliana Ivanova, Ivan Genčev, Pietro Puricella, Željko Mimica.

Bilješke

¹ Marcus, J. S. et al: „The impact of COVID-19 on the Internal Market”, Europski parlament, 2021.

² Pouliakas, K.; Branka, J.: „EU jobs at highest risk of COVID-19 social distancing: https://www.cedefop.europa.eu/files/6201_en.pdf Is the pandemic exacerbating the labour market divide?”, br. 1, radni dokument CEDEFOP-a, 2020.

³ Prijedlog Komisije za uredbu Vijeća o uspostavi instrumenta SURE, COM(2020) 139.

⁴ Članak 5. Uredbe (EU) 2020/672.

⁵ Za uredbe o zajedničkim odredbama koje se odnose na programska razdoblja 2007. – 2013. i 2014. – 2020.: Uredba Vijeća (EU) br. 1083/2006, odnosno Uredba (EU) br. 1303/2013.

⁶ „SURE: Two Years On”, četvrto polugodišnje izvješće, COM(2022) 483.

⁷ Članak 11. stavak 5. Uredbe (EU) br. 2020/672.

⁸ Članak 9. Uredbe (EU) br. 2020/672.

⁹ „SURE: Two Years On”, četvrto polugodišnje izvješće, COM(2022) 483.

¹⁰ Članak 3. Uredbe (EU) br. 2020/672.

¹¹ Članak 2. Uredbe (EU) br. 2020/672.

¹² Članak 1. stavak 2. Uredbe (EU) br. 2020/672.

¹³ „COVID-19: combating fraud in short-term financial support schemes”, Europska platforma za rješavanje problema neprijavljenog rada, svibanj 2021.

¹⁴ Vrhovne revizijske institucije Hrvatske (2021.), Irske (2021.), Latvije (2020.).

¹⁵ Članak 13. stavak 1. Uredbe (EU) br. 2020/672, kako je propisano člankom 220. stavkom 5. Uredbe (EU) br. 2018/1046.

¹⁶ „SURE at 18 months”, treće polugodišnje izvješće, COM(2022) 128.

¹⁷ „COVID-19: Implications for employment and working life”, serija o pandemiji bolesti COVID-19, Eurofound, Ured za publikacije Europske unije, Luxembourg, 2021.

¹⁸ „Praćenje konvergencije u Europskoj uniji: Gledanje unatrag za kretanje unaprijed – uzlazna konvergencija za vrijeme krize”, Eurofound, serija „Challenges and prospects in the EU”, 2021.

¹⁹ Izvješće Komisije o tržištu rada i kretanjima razine plaća u Europi, prosinac 2021., str. 45.

²⁰ „European Labor Markets and the COVID-19 Pandemic: Fallout and the Path Ahead”, Međunarodni monetarni fond, ožujak 2022.

²¹ „SURE: Two Years On”, četvrto polugodišnje izvješće, COM(2022) 483.

²² „COVID-19: Implications for employment and working life”, serija o pandemiji bolesti COVID-19, Eurofound, Ured za publikacije Europske unije, Luxembourg, 2021.

²³ „EU jobs at highest risk of COVID-19 social distancing”, CEDEFOP, 2020.

²⁴ Članak 14. stavak 1. Uredbe (EU) br. 2020/672.

²⁵ „SURE: Two Years On”, četvrto polugodišnje izvješće, COM(2022) 483.

²⁶ Članak 34. Uredbe (EU, Euratom) 2018/1046. Odlomak I. točka 3. Međuinstitucijskog sporazuma Europskog parlamenta, Vijeća Europske unije i Europske komisije o boljoj izradi zakonodavstva, 12.5.2016., str. 1. SWD(2021) 305, Smjernice za bolju regulativu, 3.11.2021, str. 23.

²⁷ Komunikacija Komisije „Bolja regulativa: zajedničkim snagama za bolje zakonodavstvo”, COM(2021) 219, str. 16. i 17. SWD(2021) 305, Smjernice za bolju regulativu, 3.11.2021, str. 23.

²⁸ Akcijski plan za provedbu europskog stupa socijalnih prava, 2021., str. 18.

²⁹ Komunikacija Komisije „Bolja regulativa: zajedničkim snagama za bolje zakonodavstvo”, COM(2021) 219, str. 13. i 14.

Kontakt

EUROPSKI REVIZORSKI SUD
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx
Internetske stranice: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (https://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2022.

PDF	ISBN 978-92-847-9167-5	ISSN 2315-2230	doi:10.2865/703881	QJ-AB-22-026-HR-N
HTML	ISBN 978-92-847-9188-0	ISSN 2315-2230	doi:10.2865/62184	QJ-AB-22-026-HR-Q

AUTORSKA PRAVA

© Europska unija, 2022.

Politika Europskog revizorskog suda (Sud) o ponovnoj uporabi sadržaja utvrđena je u Odluci Suda br. 6-2019 o politici otvorenih podataka i ponovnoj uporabi dokumenata.

Osim ako je drukčije navedeno (npr. u pojedinačnim napomenama o autorskim pravima), sadržaj Suda koji je u vlasništvu EU-a ima dozvolu Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). Stoga je opće pravilo da je ponovna uporaba dopuštena pod uvjetom da se na odgovarajući način navede izvor i naznače eventualne promjene. Osoba koja ponovno upotrebljava sadržaj Suda ne smije izmijeniti izvorno značenje ili poruku. Sud ne snosi odgovornost za posljedice ponovne uporabe.

Ako određeni sadržaj prikazuje osobe čiji je identitet moguće utvrditi, npr. u slučaju fotografija koje prikazuju osoblje Suda, ili ako uključuje djela trećih strana, potrebno je zatražiti dodatno dopuštenje.

U slučaju dobivanja takvog dopuštenja njime se poništava i zamjenjuje prethodno opisano opće dopuštenje i jasno se navode sva ograničenja koja se primjenjuju na uporabu tog sadržaja.

Za uporabu ili reprodukciju sadržaja koji nije u vlasništvu EU-a dopuštenje se po potrebi mora zatražiti izravno od nositelja autorskih prava.

Slike 1. i 2.: za izradu tih slika upotrijebljeni su alati dostupni na stranici Flaticon.com. © Freepik Company S.L. Sva prava pridržana.

Softver ili dokumenti na koje se primjenjuju prava industrijskog vlasništva, kao što su patenti, žigovi, registrirani dizajn, logotipi i nazivi, nisu obuhvaćeni politikom Suda o ponovnoj uporabi sadržaja.

Na internetskim stranicama institucija Europske unije unutar domene europa.eu dostupne su poveznice na internetske stranice trećih strana. Sud nema nikakvu kontrolu nad njihovim sadržajem te je stoga preporučljivo da provjerite njihove politike zaštite osobnih podataka i autorskih prava.

Upotreba logotipa Suda

Logotip Suda ne smije se upotrebljavati bez prethodne suglasnosti Suda.

KONTAKT S EU-om

Osobno
U cijeloj Europskoj uniji postoje stotine centara Europe Direct. Adresu najbližeg centra možete pronaći na internetu (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_hr).

Telefonom ili pismenim putem
Europe Direct je služba koja odgovara na vaša pitanja o Europskoj uniji. Možete im se obratiti:

• na besplatni telefonski broj: 00 800 6 7 8 9 10 11 (neki operateri naplaćuju te pozive),
• na broj: +32 22999696 ili
• putem obrasca: european-union.europa.eu/contact-eu/write-us_hr

TRAŽENJE INFORMACIJA O EU-u

Na internetu
Informacije o Europskoj uniji na svim službenim jezicima EU-a dostupne su na internetskim stranicama Europa (european-union.europa.eu).

Publikacije EU-a
Publikacije EU-a možete pregledati ili naručiti preko internetske stranice op.europa.eu/hr/publications. Za više primjeraka besplatnih publikacija obratite se svojoj lokalnoj službi Europe Direct ili dokumentacijskom centru (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_hr).

Zakonodavstvo EU-a i povezani dokumenti
Za pristup pravnim informacijama iz EU-a, uključujući cjelokupno zakonodavstvo EU-a od 1951. na svim službenim jezičnim verzijama, posjetite internetske stranice EUR-Lexa (eur-lex.europa.eu).

Otvoreni podaci EU-a
Portal data.europa.eu omogućuje pristup otvorenim podatkovnim zbirkama iz institucija, tijela i agencija EU-a. Zbirke se mogu besplatno preuzimati i ponovno uporabiti u komercijalne i nekomercijalne svrhe. Putem portala moguć je i pristup mnoštvu podatkovnih zbirki iz europskih država.