A szükséghelyzeti munkanélküliségi kockázatokat mérséklő támogatás (SURE) A SURE pénzügyi támogatása segítette a munkahelyek megőrzését a Covid19-válság során, de teljes hatása nem ismert

Összefoglaló

I A Covid19-világjárvány súlyos megrázkódtatást okozott az Unió gazdaságának, és milliók munkáját veszélyeztetve jelentős zavarokat okozott a munkaerőpiacon. A helyzetre tekintettel az Unió létrehozott egy átmeneti eszközt, a szükséghelyzeti munkanélküliségi kockázatokat mérséklő ideiglenes támogatást nyújtó európai eszközt (SURE), hogy segítséget nyújtson a tagállamoknak a világjárvány okozta munkaerőpiaci hatások kezeléséhez. Az eszközt konkrétan arra alakították ki, hogy támogatást nyújtson a tagállamoknak új munkahelymegtartási programok végrehajtásához vagy a meglévők kibővítéséhez. A Tanács úgy döntött, hogy kibővíti az eszköz Bizottság által eredetileg javasolt hatókörét annak érdekében, hogy azt az egészségügyhöz kapcsolódó intézkedések támogatására is fel lehessen használni.

II Az uniós költségvetésből finanszírozott hagyományos társadalompolitikai támogatásokkal szemben a SURE kedvező pénzügyi feltételek mellett hosszú távú hitelt nyújt a tagállamoknak. Az eszközt a Bizottság kezeli és legfeljebb 100 milliárd eurós hitelt vehet fel a tőkepiacokon. A Tanács 2022 augusztusáig 19 tagállam részére 93,3 milliárd euró pénzügyi támogatást hagyott jóvá, amelyből közel 92 milliárd eurót (98%) folyósítottak. A források 2022. december 31-ig állnak rendelkezésre, de a Tanács, a Bizottság javaslata alapján határozhat ezen időszak meghosszabbításáról.

III A SURE ellenőrzése mellett azért döntöttünk, mert az eszköz jelentős szerepet tölt be a Covid19-járvány enyhítésében. Emellett a SURE által biztosított 100 milliárd eurós pénzügyi támogatás is jelentős. Értékeltük, hogy az eszköz hatékonyan és eredményesen enyhítette-e a munkanélküliség kockázatát az Unióban.

IV Következtetésünk szerint összességében a Bizottság gyorsan és eredményesen reagált arra a kihívásra, amelyet számára a tagállamok munkahelymegőrzési intézkedéseinek segítése jelentett. Így gyorsabban tudta eljuttatni az uniós támogatást a tagállamokhoz, mint a standard finanszírozási eljárás révén. A SURE kialakítása megfelelt a szükséghelyzeti körülményeknek és csökkentette az uniós költségvetést terhelő pénzügyi kockázatot. Egyes információk arra mutatnak ugyan, hogy a SURE támogatása összességében emberek millióihoz ért el, de átfogó tagállami adatok hiányában nem lehet értékelni a SURE által elért eredményeket.

V A Bizottság a Covid19-helyzet világjárvánnyá nyilvánítását követően mindössze két hónappal új, innovatív rendeletjavaslatot nyújtott be, amelyet rövid időn belül jóváhagyott a Tanács. A SURE támogatása lehetővé tette a tagállamok számára, hogy új munkahelymegtartási programokat alakítsanak ki vagy a meglévőket kibővítsék, de a nemzeti munkaerőpiacok igen eltérő körülményeiből kifolyólag az egyes megközelítések jelentősen különböztek egymástól az Unión belül.

VI A SURE finanszírozása nem vissza nem térítendő támogatásokon, hanem hiteleken alapszik. A tagállamok hiteligénye összhangban állt a Bizottság által javasolt 100 milliárd eurós költségvetéssel. A SURE egyik sajátos jellemzője, hogy a keretében folyósított hitelek legfeljebb 25%-ához a tagállamok garancia formájában járultak hozzá, amelyet 2050-ig kell visszafizetni. Ezek a garanciák pufferként szolgálnak az uniós költségvetés védelmére, mivel nemteljesítés esetén ezeket a Bizottság saját forrásai előtt lehet lehívni.

VII A SURE válságkezelési eszköz, amelynek legfontosabb jellemzője a források gyors kifizetése. A tagállamok zöme az igénylés benyújtása után legkésőbb egy hónapon belül megkapta az első kifizetést. Mivel a munkahelymegtartási programok kapcsán sok a visszaélés, ezért a SURE-rendelet előírja, hogy a tagállamokkal kötött hitelmegállapodásokban szerepeljenek kontrollokra és ellenőrzésekre vonatkozó rendelkezések a csalás és szabálytalanság kockázatának minimalizálása érdekében. A Bizottság 2022 elején indított a nemzeti ellenőrzési és kontrollrendszerekre vonatkozó eseti felmérést, amikor a finanszírozás nagy részét már kifizették a tagállamoknak. Egy kivétellel valamennyi tagállam jelentett szabálytalanságot és állítólagos csalást. 2022 szeptemberéig azonban a Bizottság nem indított külön vizsgálatot ezek kapcsán, mivel nem volt tudomása a jogszabályok szerinti felelősségi köreit érintő jelentősebb szabálytalanságról vagy csalásról.

VIII Az összesített adatok szintjén vannak arra utaló jelek, hogy a SURE a munkavállalók és az önálló vállalkozók millióit érte el a válság legsúlyosabb időszakában, és más szakpolitikai támogató intézkedésekkel együtt hozzájárult a munkanélküliségi kockázatok enyhítéséhez. Az eszköz kialakítása azonban nem teszi lehetővé a SURE nemzeti rendszereken belüli, az outputok és eredmények tekintetében kifejtett hatásának külön-külön történő azonosítását. Ebből az következik, hogy a Bizottság nem tudja értékelni a SURE által az egyes tagállamokban elért eredményeket. Az átfogó tagállami adatok hiánya például azt jelenti, hogy a SURE által támogatott emberek és vállalkozások számát – vagyis az eszköz potenciális hozzájárulását a munkanélküliségi kockázat csökkentéséhez – nem lehet teljeskörűen felmérni. A Bizottságnak bejelentett egészségügyi intézkedésekre vonatkozó tagállami adatok még ennél is kisebb mértékben állnak rendelkezésre. A SURE-rendelet nem teszi kötelezővé az értékelést.

IX Javasoljuk, hogy a Bizottság végezze el a SURE átfogó értékelését azzal a céllal, hogy levonja a tanulságokat a lehetséges jövőbeli válságkezelési eszközök számára.

Bevezetés

Háttér

01 A Covid19-világjárvány alatt az uniós tagállamok több népegészségügyi intézkedést is hoztak a koronavírus terjedésének megfékezése érdekében. Ezek az intézkedések – a világjárvány által előidézett gazdasági bizonytalansággal és az ellátási láncot érintő, a határ- és gyárbezárások által okozott zavarokkal együtt – az uniós termelés és fogyasztás jelentős visszaesését eredményezték. A világjárvány korai szakaszaiban ezen intézkedések közé tartoztak például a kijárási korlátozások, amelyek az uniós gazdaság különböző ágazatainak, többek között a turizmusnak és a vendéglátásnak az ideiglenes leállásához vezettek¹.

02 Az ebből eredő gazdasági visszaesés az Unió déli tagállamaiban különösen erősen éreztette hatását, és munkahelyek millióit veszélyeztette. Az Európai Szakképzésfejlesztési Központ (CEDEFOP) 2020. évi becslése szerint az EU-27 munkaerőpiacán mintegy 45 millió munkahelyet, a munkaerő 23%-át érintette igen nagy mértékben a Covid19-járvány okozta zavarok kockázata, és az uniós munkaerő további 22%-a – többnyire a szolgáltatási ágazatban dolgozó közepes vagy alacsonyabb képzettségű munkavállalók – bizonyos mértékben volt kitéve jelentős kockázatnak².

03 Mindezek alapján az Unió ideiglenes jelleggel létrehozta a SURE eszközt (a szükséghelyzeti munkanélküliségi kockázatokat mérséklő támogatást nyújtó eszközt), hogy segítse a tagállamokat a világjárvány által a nemzeti munkaerőpiacokra gyakorolt hatások kezelésében. Az eszköz az új vagy kibővített munkahelymegtartási intézkedések végrehajtásában támogatja a tagállamokat. Az intézkedések állami jövedelemtámogatást nyújtanak a gazdasági nehézségekkel küzdő vállalkozások számára a le nem dolgozott órák után. Ilyen munkahelymegtartási eszközök többek között a rövid távú, a kényszerszabadságon alapuló és a bértámogatási rendszerek.

A SURE eszköz

04 A SURE elsődleges célja, hogy pénzügyi támogatást nyújtson a súlyos gazdasági zavarokkal küzdő vagy ilyen zavarokkal fenyegetett tagállamoknak. A munkahelymegtartási programok finanszírozása révén a SURE végső célja a munkanélküliség és a jövedelemkiesés előfordulásának csökkentése (lásd: 1. ábra). A támogatás meglévő munkahelyekre irányul, nem pedig munkanélküliségi rendszerek finanszírozására.

05 A SURE eszközre vonatkozó eredeti bizottsági jogalkotási javaslat a foglalkoztatási célkitűzésre korlátozódott³. A SURE-rendelet 2020. májusi elfogadásakor a Tanács úgy határozott, hogy annak hatályát az egészségügyi vonatkozású intézkedések támogatására is kiterjeszti (lásd: 2. ábra).

06 A SURE hitelt nyújt a tagállamoknak, és finanszírozása hitelfelvétellel történik. Az eszköz kezelése a Bizottság feladata, és az a hitelfelvételi műveletekből, valamint a hitelek kezeléséből és folyósításából áll. Az eszköz kialakítását és végrehajtását felelős főigazgatóságként a Gazdasági és Pénzügyi Főigazgatóság (DG ECFIN) koordinálta, és ennek során szorosan együttműködött a Foglalkoztatás, a Szociális Ügyek és a Társadalmi Befogadás Főigazgatóságával (DG EMPL) és a Költségvetési Főigazgatósággal (DG BUDG) (lásd: 1. táblázat).

07 A SURE ideiglenes eszköz: ha a Tanács nem határoz a meghosszabbításáról a Bizottság javaslata alapján, rendelkezésre állása 2022. december 31-én lejár.

Pénzügyi keretösszeg

08 A rendelet értelmében a Bizottság legfeljebb 100 milliárd euró összegű hitelt vehet fel a tőkepiacokon a SURE-támogatás finanszírozására⁴. Amennyiben egy tagállam részesülni kíván SURE-támogatásban, akkor kérelmet nyújt be a Bizottsághoz. A Bizottság értékeli a kérelmeket, és ha azok megfelelnek a rendeletben foglalt támogathatósági feltételeknek, javasolja a Tanácsnak a SURE keretében nyújtott pénzügyi támogatás jóváhagyását. Határozatát az érintett tagállamnak nyújtott pénzügyi támogatást megvalósító back-to-back hitelről (azonos feltételek mellett kibocsátott hitel, mint amelyet a Bizottság a tőkepiacokon kapott) szóló tanácsi végrehajtási határozat formájában hozza meg.

09 Az eszköz finanszírozása érdekében a Bizottság kötvényeket bocsátott ki a tőkepiacokon. Az így kibocsátott kötvények futamideje öt és 30 év között alakult. A SURE-kötvények iránt erős befektetői érdeklődés mutatkozott.

10 Ez volt egyébként az első alkalom, hogy a Bizottság a kötvényeket szociális kötvényként bocsátotta ki (lásd: 1. háttérmagyarázat).

Az ellenőrzés hatóköre és módszere

11 Megvizsgáltuk, hogy a SURE hatékony és eredményes választ adott-e a Covid19-világjárványból eredő munkanélküliségi kockázatok csökkentésére az Unióban, és azt a Bizottság hatékonyan hajtotta-e végre. Vizsgálatunk elsősorban a következőkre irányult:

• időszerű volt-e az eszköz létrehozása;
• megfelelő intézkedéseket vezettek-e be annak érdekében, hogy a SURE eszközön keresztül korlátozzák az uniós költségvetést érintő pénzügyi kockázatot;
• a SURE jogi kerete és végrehajtása tükrözte-e a válsághelyzetet, és közben minimálisra csökkentette-e a csalás és a szabálytalanság kockázatát;
• a Bizottság szilárd keretet dolgozott-e ki a SURE által finanszírozott nemzeti munkahelymegtartási programok végrehajtásának nyomon követésére és hatásuk értékelésére;
• a SURE eszköz eredményesen segítette-e a tagállamokat a munkahelyek védelmében.

12 Ellenőrzésünk a 2020 áprilisától (a SURE-rendeletre vonatkozó bizottsági javaslat benyújtásától) 2022 szeptemberéig (a helyszíni ellenőrzések lezárulásáig) tartó időszakot fedte le, és elsősorban a Bizottságra irányult. A SURE tagállami szintű végrehajtásának és a hitelfelvételi műveletek Bizottság általi irányításának értékelése nem tartozott ellenőrzésünk hatókörébe.

13 Az adatokat és az információkat a SURE eszközért felelős főbb bizottsági főigazgatóságoktól, valamint az Eurostattól szereztük be. Emellett konzultáltunk az Eurofounddal (a munkakörülmények javításával foglalkozó uniós ügynökséggel) és az Európai Politikai Tanulmányok Központjával (CEPS), egy uniós agytröszttel.

14 Ellenőrzési munkánk részeként:

• áttekintettük a hatályos uniós jogszabályokat, a Bizottság iránymutatásait, valamint a tagállamokkal folytatott információcserét és más releváns dokumentumokat;
• interjút készítettünk a Bizottság, a CEPS és az Eurofound képviselőivel;
• egy pénzügyi támogatás iránti kérelmekből összeállított mintán elemeztük a SURE támogatáskérelmezési és beszámolási folyamatait;
• a szabálytalanságok és a csalás kockázatának felmérése céljából megvizsgáltuk a tagállamok válaszait a Bizottság által 2022 elején végzett felmérésre.

15 A SURE ellenőrzését azért végeztük el, mert az a beszámolók szerint fontos szerepet töltött be a Covid19-világjárvány hatásának enyhítésében és annak megelőzésében, hogy a munkanélküliség olyan meredeken emelkedjen, mint amitől eredetileg tartottak. Emellett a SURE keretében nyújtott, legfeljebb 100 milliárd euró összegű pénzügyi támogatás jelentősnek mondható.

Észrevételek

A SURE eszköz időben csökkentette a munkanélküliség kockázatát a Covid19-világjárvány idején

16 Megvizsgáltuk, hogy az eszköz időben tett válaszlépés volt-e a munkanélküliség kockázatának csökkentésére a Covid19-világjárvány idején. Ehhez többek között elemeztük az érintett folyamatoknak a világjárvány kihirdetésének időpontjától kezdődő időbeni alakulását. Megvizsgáltuk azt is, hogy a Bizottság megfelelően mérte-e fel a SURE-hitelek iránti kereslet várható szintjét a pénzügyi keretösszeg meghatározásához, és értékeltük a tagállamok számára a SURE révén elért feltételezett pénzügyi megtakarításokra vonatkozó bizottsági becslést.

Az Unió gyorsan bevezette a SURE eszközt

17 Az Egészségügyi Világszervezet 2020. március 11-én hirdette ki a világjárványt. Kevesebb mint egy hónappal később, április 2-án a Bizottság benyújtotta a Tanácshoz a SURE eszközre vonatkozó rendeletjavaslatát. A Bizottság ekkorra már tárgyalásokat kezdett a tagállamokkal a hitelfelvétel egy részére vonatkozó közös garanciák nyújtásával kapcsolatos kötelezettségvállalásukról.

18 Két hónappal azután, hogy a Covid19-et világjárványnak minősítették, 2020. május 19-én, a Tanács elfogadta a rendeletet, néhány módosítással, például a SURE keretében nyújtott pénzügyi támogatás hatályának az egészségügyi intézkedésekre való kiterjesztésével (lásd: 05. bekezdés).

19 Mivel a SURE egyedi jellegű, nem könnyű az összehasonlító értékelés. Bár a korábbi válságok esetében átlagosan hat hónap telt el a bizottsági javaslat és a közös rendelkezésekről szóló rendelet⁵ módosításainak tanácsi elfogadása között, a SURE-rendelet elfogadására két hónapon belül sor került. Ez fontos szerepet játszott abban, hogy már a Covid19-válság korai szakaszában folyósítani tudták az első hiteleket a tagállamoknak.

20 A rendelet 2020. májusi elfogadását követően a Bizottság a tőkepiacokról gyűjtött forrásokat, és az első kölcsönöket ugyanazon év októberében folyósította a tagállamoknak (lásd: 3. ábra).

A SURE-finanszírozás iránti tagállami igények összhangban voltak a Bizottság becslésével

21 A SURE eszköz a Covid19-világjárvány következtében munkaerőpiaci zavarokkal szembesülő tagállamoknak nyújt pénzügyi támogatást. A SURE-hitelek iránti kereslet várható szintjének felmérése érdekében a Bizottság 2020. március végén három forgatókönyvet dolgozott ki, figyelembe véve a kijárási korlátozások lehetséges időtartamát, hatókörét és a hitelt igénylő országok számát. Ez a munkahelymegtartási programokra nézve 50 milliárd és 100 milliárd euró közötti becsült finanszírozási igényt eredményezett. Tekintettel a Covid19-világjárvány akkori teljes hatásával kapcsolatos bizonytalanságra, a Bizottság úgy döntött, hogy a legnagyobb finanszírozási szükségletet (100 milliárd euró) tartalmazó forgatókönyv alapján jár el.

22 A Bizottság becslése elegendő volt ahhoz, hogy kielégítse a SURE pénzügyi támogatására irányuló uniós szintű igényt, noha a Tanács a rendelet hatálya alá vonta az egészségügyi vonatkozású intézkedéseket is. Nyolc tagállam (Dánia, Németország, Franciaország, Luxemburg, Hollandia, Ausztria, Finnország és Svédország) úgy döntött, hogy nem veszi igénybe a SURE-t. E tagállamok mindegyike már korábban is rendelkezett nemzeti finanszírozású munkahelymegtartási programokkal.

23 A Tanács 2022 augusztusáig összesen 93,3 milliárd euró összegű pénzügyi támogatást hagyott jóvá 19 tagállamnak. Ebből a teljes összegből 2022 augusztusáig közel 92 milliárd eurót (98%) folyósítottak (lásd: 4. ábra).

24 A támogatás közel felét két tagállam, Olaszország és Spanyolország kapta. Csak két tagállam, Lengyelország és Románia nem igényelte az összes rendelkezésre álló hitel folyósítását: e két országban a SURE-támogatásra jogosult intézkedésekre fordított kiadások alacsonyabbak voltak az előre jelzettnél.

A Bizottság becslése szerint a tagállamok mintegy 8 milliárd eurót takaríthattak meg a SURE eszköz révén

25 A SURE-támogatás iránti tagállami kereslet magas szintjének egyik oka a viszonylag alacsony költségű finanszírozáshoz való hozzáférés lehetősége. A Bizottság becslése szerint az Unió AAA hitelminősítésének köszönhetően a SURE keretében nyújtott pénzügyi támogatás 8,5 milliárd euró kamatmegtakarítást eredményezett a tagállamok számára ahhoz képest, amit feltételezhetően akkor fizettek volna, ha ugyanezt az összeget maguk vették volna fel a tőkepiacon⁶.

26 Ellenőriztük, hogy a becsült kamatmegtakarítás tükrözi-e a hitelek nagyságát, valamint az Unió és az egyes tagállamok hitelminősítése közötti különbséget. A megtakarítások zöme a kedvezményezett tagállamok közül ötben összpontosul (Olaszország, Spanyolország, Románia, Lengyelország és Görögország), tagállamonkénti nagysága 0,5 milliárd euró és 3,8 milliárd euró között alakul, és a teljes becsült megtakarítás közel 86%-át teszi ki.

A SURE eszköz nem jelent számottevő pénzügyi kockázatot az uniós költségvetés számára

27 A SURE-rendelet és a tagállamokkal kötött garanciamegállapodások rendelkezései és szabályai alapján elemeztük, hogy bevezettek-e olyan intézkedéseket, amelyek korlátozzák az uniós költségvetést érintő pénzügyi kockázatot.

A tagállamok a SURE keretében nyújtott összes hitel 25%-ára garanciát vállaltak

28 Bár a SURE keretében nyújtott finanszírozás hiteleken, nem pedig vissza nem térítendő támogatásokon alapul, továbbra is kockázatot jelent az uniós költségvetés számára, ha egy vagy több tagállam nem teljesíti hiteltörlesztését. Ezért tekinthető a SURE egyik kulcselemének az, hogy valamennyi tagállam vállalta visszavonhatatlan, azonnal lehívható garanciák nyújtását az Unió teljes bruttó nemzeti jövedelméből a rájuk eső rész arányában, amely garanciák a SURE pénzügyi keretösszegének 25%-át fedezik. A fennmaradó részt az uniós költségvetés garantálja.

29 A tagállami garanciákat úgy alakították ki, hogy azok pufferként szolgáljanak az uniós költségvetés védelme érdekében. Ha a tagállamok nem teljesítik időben a visszafizetést, a Bizottság az összes többi tagállamot is felelősségre vonhatja. Nemteljesítés esetén a jogszabály értelmében a Bizottságnak meg kell vizsgálnia az uniós költségvetés fennálló tartozások visszafizetésére való felhasználásának lehetőségeit⁷. Ugyanakkor lehetősége van arra is, hogy először a tagállamok garanciáit vegye igénybe. A Bizottság állítása szerint valószínűleg ezt az intézkedést részesítenék előnyben. Abban az esetben, ha a 25 milliárd euró összegű tagállami garanciapuffer kimerül, a fennmaradó adósságot az uniós költségvetésből kell visszafizetni. Ezek az intézkedések szavatolják a befektetőknek azt, hogy az adósság tekintetében – az Unió AAA hitelminősítéséből kifolyólag – nagyon csekély a nemteljesítés kockázata (lásd: 25. bekezdés).

A további prudenciális szabályok még nagyobb mértékben csökkentik az uniós költségvetést érintő pénzügyi kockázatot

30 Emellett a SURE-rendelet két fő mechanizmust (a továbbiakban: „prudenciális szabályok”) tartalmaz a maximális éves kitettség csökkentésére az egyes tagállamok esetében⁸:

• a visszafizetendő teljes éves összeg 10 milliárd euróra korlátozódik, ami a SURE keretében rendelkezésre álló teljes finanszírozás 10%-a. E cél elérése érdekében a Bizottság különböző lejáratú kötvényeket bocsátott ki;
• a rendelkezésre álló teljes finanszírozás legfeljebb 60%-a nyújtható bármely három tagállamnak.

Véleményünk szerint ezek a prudenciális szabályok tovább csökkentik az uniós költségvetést érintő pénzügyi kockázatot egy tagállam nemteljesítése esetén.

31 A SURE hitelek révén nyújt finanszírozást a tagállamoknak. A visszafizetés 2025 és 2050 között esedékes, az átlagos futamidő 14,5 év⁹. Az 5. ábra a különböző lejárati időpontok országonkénti bontását mutatja be, és szemlélteti a prudenciális szabályok működését. 2025 és 2050 között például három olyan év van, amikor a maximális, 10 milliárd euró összegű hitel visszafizetése esedékes. Néhány korábbi válságtól eltérően számos tagállamnak egy időben volt szüksége támogatásra. A tagállamok a teljes összeggel és az általuk előnyben részesített futamidővel küldték meg a pénzeszközökre vonatkozó kérelmeiket. A Bizottság ennek megfelelően különböző, eltérő lejáratú SURE-hiteleket irányzott elő.

A Bizottság rugalmas keretet hozott létre a SURE számára, amely nem követte a szokásos finanszírozási szabályokat

32 Megvizsgáltuk, hogy a SURE irányítási kerete összhangban volt-e azzal, hogy szükséghelyzetben kellett alkalmazni. Elemeztük azokat a folyamatokat is, amelyeket a Bizottság vezetett be a SURE keretében nyújtott pénzügyi támogatás igénylésére és odaítélésére, egészen a tagállamoknak történő kifizetésig, és ezt az elemzést egy minta vizsgálatával is alátámasztottuk. Végezetül értékeltük, hogy a Bizottság megtette-e az első lépéseket a SURE által finanszírozott munkahelymegtartási programok tagállami szintű végrehajtása során felmerülő csalások és szabálytalanságok kockázatának értékelésére.

A SURE kerete összhangban van a szükséghelyzeti kontextussal

33 A SURE egy válságreagálási eszköz, amely ideiglenes és visszafizetendő pénzügyi támogatást nyújt a tagállamoknak. Ennek megfelelően a SURE kerete – amely magában foglalja magát a rendeletet, valamint a Bizottság által annak végrehajtása során hozott döntéseket – szándékosan egyszerűbb, mint a Bizottság szokásos finanszírozási eljárásai.

34 A SURE-rendelet például nem írta elő a Bizottság számára, hogy a pénzügyi támogatás iránti tagállami kérelmek értékelésekor elemezze a meglévő vagy tervezett nemzeti munkahelymegtartási programok hatókörét és kialakítását. Mivel ezek a rendszerek (a támogatott vállalatok mérete, ágazata és forgalma, a támogatható munkavállalói csoportok, a program szintje és időtartama, valamint az elbocsátási tilalom bevezetése tekintetében) jelentősen eltértek a tagállamok között, ez az elemzés igencsak lelassította volna a kölcsönök folyósítását.

A SURE-rendeletben meghatározott feltételek általános jellegűek voltak, és a Bizottság azokat a tagállamokkal szoros együttműködésben értékelte

35 A SURE-finanszírozásban részesülő 19 tagállamból tizenegy új munkahelymegtartási programok létrehozására, nyolc pedig a meglévő programok kiterjesztésére vagy módosítására különítette el a pénzügyi támogatást (lásd: 6. ábra).

36 A SURE-rendelet¹⁰ az eszköz igénybevételéhez a következő két fő feltételt határozta meg:

• a munkahelymegtartási programokhoz közvetlenül kapcsolódó közkiadások hirtelen és nagy mértékben megnövekednek (kiváltó feltétel);
• a SURE keretében nyújtott támogatást munkahelymegtartási programok (azaz csökkentett munkaidős foglalkoztatás vagy hasonló intézkedések) vagy egészségügyi vonatkozású intézkedések támogatására kell felhasználni (támogathatósági feltétel).

37 Egy 31 esetből (köztük egészségügyi vonatkozású intézkedésekből) álló mintánk áttekintése alapján megállapítottuk, hogy a Bizottság megfelelően értékelte a SURE igénybevételére vonatkozó ezen két feltétel teljesülését.

38 A rendeletben meghatározott támogathatósági feltételek általános jellegűek voltak, és jelentős mozgásteret biztosítottak a tagállamok számára az uniós finanszírozás fókuszával kapcsolatos döntések terén. Ez megkönnyítette a Bizottság számára a támogatási kérelmek értékelésére irányuló munkát. A Bizottság ezért mindössze azt vizsgálta, hogy azok az intézkedések, amelyekre támogatást igényeltek, valóban segítik-e az embereket munkahelyük megtartásában a Covid19-járvány idején. Az intézkedések költséghatékonyságát azonban a jogszabály értelmében a Bizottság nem köteles értékelni. A jogszabály kimondja, hogy a SURE eszköz „pénzügyi támogatás nyújtásával egészíti ki az érintett tagállamok által hozott nemzeti intézkedéseket”¹¹. A Bizottság megítélése szerint e követelmény teljesülését garantálták az eszközhöz kötődő feltételek, és nem volt szükséges értékelni, hogy a SURE-támogatás mennyire egészíti ki a tagállamok egyéb nemzeti intézkedéseit.

39 A Bizottság – a források minél gyorsabb kifizetését szem előtt tartva – a programjavaslatok értékelési folyamata során szoros kétoldalú kapcsolatokat tartott fenn a tagállamokkal, többek között a következők céljából:

• az eszköz igénybevételi feltételeinek ismertetése (főként a hivatalos támogatás iránti kérelem benyújtása előtt tartott kétoldalú technikai szintű találkozók révén). A Bizottságnak például időnként egyértelművé kellett tennie a tagállamok számára, hogy bizonyos nemzeti intézkedések nem támogathatók a SURE keretében (lásd: 2. háttérmagyarázat);
• szükség esetén további pontosítások kérése a tagállamok által benyújtott információkkal kapcsolatban.

Forrás: Európai Számvevőszék, a Bizottság dokumentumai alapján.

40 Azokban az esetekben, amikor a Bizottság megállapította, hogy a SURE-források felhasználása a tervezetthez képest kisebb mértékű volt, a Bizottság aktív megbeszéléseket folytatott a nemzeti hatóságokkal annak érdekében, hogy segítse őket a rendelkezésre álló finanszírozás kihasználásában – például további támogatható intézkedések elfogadása vagy a meglévők kiterjesztése révén.

A Tanács kiterjesztette a SURE eszköz hatókörét az egészségügyi vonatkozású intézkedések finanszírozására: emiatt csökkent a foglalkoztatásra helyezett elsődleges hangsúly

41 A SURE-rendelet kimondja, hogy elsődleges célja a foglalkoztatás. Az egészségüggyel kapcsolatos intézkedések finanszírozásának figyelembevétele (lásd: a 2. ábra példái) csökkenti az emberek foglalkoztatásának megtartására irányuló elsődleges hangsúlyt. Bár az egészségüggyel kapcsolatos intézkedések támogathatók, azoknak „járulékosnak” kell maradniuk¹².

42 A tanácsi munkacsoport 2020. augusztusi ülésén megvitatott és elfogadott informális bizottsági iránymutatás szerint az egyes tagállamokban az egészségügyi intézkedésekre fordított SURE-kiadások aránya nem haladhatja meg a 15%-ot. Összességében ezt a felső határt betartották, ugyanis a tagállamok egészségügyi intézkedésekre fordított kiadásai a SURE teljes költségvetésének mintegy 5%-át tették ki.

43 Végső soron azonban a Bizottság – a Tanács támogatásával – úgy értelmezte a „kiegészítő” kifejezést, hogy a SURE egészségügyi intézkedésekre fordított kiadásainak aránya egyik tagállamban sem haladhatja meg az 50%-ot. Azon hét tagállam közül, amelyek egészségügyi intézkedésekre irányoztak elő SURE-finanszírozást, négy tartotta 15% alatt e kiadások arányát. Portugália a SURE-hiteleinek 23%-át, Magyarország és Románia pedig közel 50%-át használta fel egészségügyi vonatkozású kiadásokra. A fennmaradó 12 tagállam nem élt ezzel a lehetőséggel.

A Bizottság gyorsan folyósította a tagállami kifizetéseket

44 A Bizottság gyorsan elvégezte a tagállamok kéréseinek értékelését. Ennek eredményeként a SURE-finanszírozást igénylő 19 tagállam közül 13 a forrásigényléstől számított egy hónapon belül kapta meg az első kifizetést, öt tagállam pedig további egy hónapon belül. Egy másik tagállam későbbi időpontban, a kérelem benyújtása után öt hónappal kérte a pénzeszközök folyósítását.

A SURE-hitelmegállapodások tartalmaztak a csalás és a szabálytalanság kockázatára vonatkozó rendelkezéseket, de a jogi keret nem írta elő a tagállami kontrollrendszerek megbízhatóságának értékelését

45 A válságreagálási intézkedések, például a SURE által finanszírozott munkahelymegtartási programok különösen ki vannak téve az esetleges szabálytalanságoknak és visszaéléseknek. Erre a Bizottság által finanszírozott hálózat, a be nem jelentett munkavégzés kezelésére irányuló európai platform¹³ és a legfőbb ellenőrző intézmények¹⁴ számos jelentése is rámutatott.

46 A SURE-rendelet előírja, hogy az egyes tagállamokkal kötött hitelmegállapodásnak tartalmaznia kell az ellenőrzésekre és auditokra vonatkozó rendelkezéseket a csalás és szabálytalanság kockázatának minimalizálása érdekében, a költségvetési rendeletben előírtaknak megfelelően¹⁵. A Bizottság rendelkezik olyan rendszerekkel, amelyek az Unió és a tagállamok közötti csalások és szabálytalanságok hiányát hivatottak biztosítani. A tagállamok felelősek a források megfelelő nemzeti szintű felhasználásáért, a szabálytalanságok és csalások megelőzéséért, valamint a szabálytalanul felhasznált pénzeszközök kedvezményezettektől való esetleges visszaszerzéséért. A jogi keret nem írja elő a Bizottság számára, hogy értékelje az uniós alapokból támogatott nemzeti intézkedések végrehajtását szabályozó tagállami kontrollrendszerek megbízhatóságát. A Bizottság, a hitelmegállapodásokra vonatkozó jogi kerettel összhangban, az Unió mint hitelező, valamint a tagállamok mint hitelfelvevők felelősségére összpontosított. Utólagos ellenőrzésként például a Bizottság ellenőrzései kiterjednek arra, hogy a SURE által támogatott tagállami intézkedések összhangban vannak-e a tanácsi végrehajtási határozatokban foglaltakkal. Megjegyezzük, hogy a hitelek finanszírozási mechanizmusként való felhasználása azt jelenti, hogy a Bizottság csalással és szabálytalansággal kapcsolatos jogi felelőssége kevésbé kiterjedt, mint amikor a kohéziós politika keretében vissza nem térítendő támogatást nyújt.

47 Ellenőrzésünk nyomán, valamint annak érdekében, hogy több információt gyűjtsön a hitelmegállapodások gyakorlati megvalósításáról, a Bizottság 2022 januárjában eseti felmérést végzett a SURE-támogatásban részesülő tagállamok ellenőrzési és kontrollrendszereiről. Ekkorra a hitelek mintegy 95%-át már folyósították. A felmérésre adott válaszaikban a tagállamok arról számoltak be, hogy a SURE által támogatott intézkedések esetében a világjárvány előtt működő ellenőrzési és kontrollrendszereket használták. Egy kivétellel valamennyi tagállam tárt fel szabálytalanságokat vagy csalást. Minden ilyen esetben az érintett tagállam vizsgálatot folytatott le. Ez 13 tagállamban vezetett a szabálytalanul felhasznált pénzeszközök visszafizettetésére irányuló jogi lépésekhez¹⁶. Amennyiben a Bizottságnak komoly kétségei vannak a SURE-források tagállami felhasználását illetően, lehetősége van vizsgálatok indítására. 2022 szeptemberéig a Bizottság nem indított vizsgálatot, mivel nem volt tudomása a jogszabályok szerinti, az előző bekezdésben meghatározott kötelezettségeit érintő súlyos szabálytalanságokról vagy csalásról. A hitelek használatából adódóan a nemzeti programok esetleges szabálytalanságai esetén kisebb az uniós költségvetést érintő pénzügyi kockázat. Az Unió számára azonban továbbra is fennállhat a jó hírnév kockázata, ha az uniós költségvetésből pénzügyileg támogatott intézkedéseket úgy tekintik, hogy azok nagyobb mértékben hordozzák a csalás kockázatát.

A SURE-hitelek hozzájárultak a munkanélküliség Covid19-válság alatti növekedésének megfékezése érdekében indított nemzeti munkahelymegtartási programok finanszírozásához

48 Megvizsgáltuk, hogy a SURE elérte-e azt az általános célkitűzését, hogy finanszírozza a tagállamok munkavállalóinak a válság idején történő támogatását és a munkanélküliségi kockázatok enyhítését célzó nemzeti programokat. Az eszköz kialakítása nem teszi lehetővé a SURE e programokon belüli hatásának külön-külön történő felmérését. Elemeztük az Eurostat és az Eurofound adatait, valamint a Bizottságtól származó információkat és egy összehasonlító IMF-tanulmányt.

49 A munkanélküliség potenciális növekedése elleni küzdelem egyik fő módja a munkahelymegtartási programok alkalmazása volt, és ezek jogosultak voltak SURE-támogatásra (lásd: 3. háttérmagyarázat). Az ilyen programok és hasonló intézkedések lehetővé tették a kereslet vagy a termelés átmeneti visszaesésével (különösen a világjárvány kijárási korlátozással járó szakaszában) szembesülő munkáltatók számára, hogy leépítés helyett inkább csökkentsék munkavállalóik munkaidejét. Így a munkavállalók jövedelmi szintjük fenntartása mellett tarthatták meg munkahelyeiket.

50 2021-ben az Eurofound tanulmányt¹⁸ tett közzé, amelyben összehasonlította a 2008-as pénzügyi válság és a Covid19-válság munkanélküliségre gyakorolt hatását. A tanulmány szerint a Covid19-válság első évében a SURE támogatásában részesülő tagállamokban kisebb mértékű volt a munkanélküliségi ráta növekedése, mint a 2008–2010-es pénzügyi válság idején. Bár a világjárvány a gazdasági tevékenység jelentős visszaeséséhez vezetett, ez nem járt a foglalkoztatási ráták hasonló mértékű csökkenésével, amely csak viszonylag kis mértékben csökkent. Míg a bruttó hazai termelés visszaesését a ledolgozott munkaórák számának jelentős csökkenése kísérte, a munkanélküliség ennek megfelelő jelentős növekedése nem következett be¹⁹. Az Eurofound szerint 2019 második negyedéve és 2020 második negyedéve között a foglalkoztatásban lévő, de munkát nem végző munkavállalók aránya több mint a duplájára, 17%-ra nőtt, miközben az Unión belül a foglalkoztatás mindössze 2,4%-kal csökkent.

51 Az uniós megközelítés összehasonlítható az Egyesült Államokéval. Az IMF 2022. évi tanulmánya²⁰ szerint az Egyesült Államokban a Covid19 okozta munkanélküliség meredek emelkedését nagyrészt a munkavállalók ideiglenes elbocsátása okozta: 2020 második negyedévében a frissen munkanélkülivé váltak több mint 70%-át az ideiglenesen elbocsátott munkavállalók tették ki. 2020 egészében az USA foglalkoztatása 6,2%-kal csökkent, a munkanélküliségi ráta pedig 4,4 százalékponttal nőtt, szemben az Unióban mért 1,4%-kal, illetve 0,4 százalékponttal.

A SURE hatása nem értékelhető teljes mértékben a nem megfelelő monitoringadatok és az utólagos értékelés hiánya miatt

52 Értékeltük, hogy a Bizottság kidolgozott-e egy szilárd keretet a SURE végrehajtásának nyomon követésére és az arról való beszámolásra. E célból elemeztük a Bizottság nyomonkövetési eljárásait, a tagállamoktól származó adatgyűjtéstől kezdve a pénzügyi támogatás felhasználásáról szóló féléves jelentések közzétételéig. Megvizsgáltuk továbbá azt is, hogy a Bizottság az eszköz értékelésének megtervezését belső szabályaival összhangban valósította-e meg.

A nyomonkövetési és beszámolási követelmények az elért eredmények helyett a pénzügyi támogatás felhasználására összpontosítanak

53 A SURE-rendeletben a Bizottság és a tagállamok számára előírt nyomonkövetési és beszámolási követelmények elsősorban a pénzügyi támogatás felhasználására és az outputokra összpontosítanak, nem pedig arra, hogy milyen eredményeket értek el a SURE eszközből támogatott nemzeti munkahelymegtartási programok révén.

54 A Bizottság pénzügyi monitoringja – annak ellenőrzése mellett, hogy a bejelentett intézkedések összhangban vannak-e a tanácsi végrehajtási határozatban foglaltakkal – elsősorban a hitel felhasználásának módjára és a SURE keretében finanszírozott intézkedések teljes kiadására irányult. Ennek kapcsán a Bizottságnak lehetősége nyílt megbeszéléseket kezdeményezni azon tagállamok nemzeti hatóságaival, ahol a tervezetthez képest alacsonyabb volt a SURE pénzeszközeinek felhasználása (lásd: 40. bekezdés).

55 A Bizottság becslése szerint 2020-ban az eszközt igénybe vevő 19 tagállamban a SURE mintegy 31,5 millió embert és 2,5 millió vállalkozást támogatott. A támogatott személyek száma tekintetében legjobban teljesítő tagállamok: Olaszország (10,8 millió), Spanyolország (5,7 millió) és Lengyelország (3,6 millió). Külön-külön több mint egymillió ember részesült támogatásban öt másik tagállamban (Görögország, Csehország, Belgium, Portugália és Románia) is. A Bizottság 2022. augusztusi becslése szerint 2021-ben mintegy kilenc millió ember részesült a SURE által finanszírozott munkahelymegtartási programok előnyeiből²¹.

56 A tagállamok által az outputokról – például az érintett alkalmazottak és vállalkozások számáról – jelentett adatok azonban általában becsléseken alapultak, nem mindig voltak teljes körűek (ahogy azt a féléves SURE-jelentések említik) és néha következetlenek voltak. Ezek az adatok szolgáltak a Bizottság által az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak benyújtott jelentések alapjául (lásd: 4. háttérmagyarázat).

57 Az idő haladtával a tagállamok egyre több adatot szolgáltattak. A rendelkezésre álló adatok számának növekedése azonban jelentős eltéréseket eredményezett a különböző féléves jelentésekben benyújtott adatok között. A 2021-ben támogatásban részesülők száma tekintetében például 5, 3, illetve 9 milliós értéket tüntettek fel a második, harmadik, illetve negyedik féléves jelentésben.

58 A Bizottság nem ellenőrizte eléggé átfogóan a tagállamok által szolgáltatott outputadatokat, és főként a korábban benyújtott adatokhoz viszonyított átfogó konzisztenciát, illetve az intézkedések költségeit vizsgálta, aminek során több, rendelkezésre álló munkaerőpiaci adatforrást használt fel (pl. az Eurostat adatait). Ezek az ellenőrzések csak annak értékelésére terjedtek ki, hogy a SURE-támogatás kedvezményezettjeinek (alkalmazottak, önálló vállalkozók vagy cégek, ágazat szerinti bontásban) számáról benyújtott tagállami adatok „valószerűek”-e.

59 Emellett a tagállamok általában összesített információkat szolgáltattak. A nemzeti munkahelymegtartási programok outputjaira és eredményeire vonatkozó részletes adatok hiánya miatt nem lehet meghatározni, hogy kik a SURE eszközből finanszírozott nemzeti intézkedések fő kedvezményezettjei²². Bár a Covid19-világjárvány komoly megrázkódtatást okozott a munkaerőpiacon, nem minden ágazatot, vállalatot és munkavállalói csoportot érintett ugyanolyan súlyosan. A kevésbé biztos állásokkal rendelkező munkavállalókat, az önálló vállalkozókat és a kiszolgáltatott munkaerő-csoportokat (például a nőket, az idősebb munkavállalókat, a nem anyanyelvű állampolgárokat, a fogyatékossággal élőket és alacsonyabb képzettségűeket) nagyobb eséllyel érintik a közösségi kontaktusokat korlátozó intézkedések és egyéb korlátozások, súlyosan gyengítve munkaerőpiaci kilátásaikat²³.

60 A Bizottság semmilyen adatot sem kért arról, hogy milyen eredményt értek el az egészségügyi vonatkozású intézkedések, mivel azok hatóköre és célkitűzései nagyon eltérőek voltak (lásd: 41–43. bekezdés). Az ilyen intézkedések több különféle uniós és nemzeti finanszírozási eszközből finanszírozhatóak, és azokat rendszerint nagyszámú és sokféle hatóság és szerv hajtja végre decentralizált módon, ami a kettős finanszírozás kockázatához vezet. Összességében az egészségügyi vonatkozású intézkedések a SURE teljes pénzügyi keretösszegéből mintegy 3,2 milliárd eurót tesznek ki, és jellegüket és hatókörüket tekintve jelentősen eltérnek egymástól.

A SURE keretében nyújtott pénzügyi támogatás felhasználásáról szóló féléves bizottsági jelentések az eredményekről mindössze megközelítő becsléseket tudnak adni

61 2022. szeptember végéig a Bizottság a rendelettel²⁴ összhangban három féléves jelentést tett közzé a SURE keretében nyújtott pénzügyi támogatás felhasználásáról. Ezek a jelentések képezik az Európai Parlament, a Tanács és más érdekelt felek folyamatos tájékoztatásának alapját: információkat tartalmaznak a pénzügyi támogatás végrehajtásáról (például a hátralévő kifizetendő összegekről, a visszafizetés ütemezéséről), valamint arról, hogy a SURE igénybevételét indokoló rendkívüli körülmények mennyire állnak továbbra is fenn.

62 A SURE-rendelet nem kötelezi a Bizottságot, hogy beszámoljon az eszköz eredményeiről vagy eredményességéről, a szociális beruházási kötvények keretdokumentuma azonban előírja hatásjelentés készítését (lásd: 1. háttérmagyarázat). Ahhoz, hogy ezt a követelményt teljesítse, a Bizottság féléves jelentéseiben a SURE eszközből finanszírozott munkahelymegtartási programok révén elért eredményekről is tájékoztatást ad (lásd: 5. háttérmagyarázat).

A Bizottság nem értékelte a SURE eszközt

63 A költségvetési rendelet, a jogalkotás minőségének javításáról szóló intézményközi megállapodás és a minőségi jogalkotásra vonatkozó iránymutatások szerint a Bizottság feladata, hogy értékelje az uniós programok teljesítményét az eredményesség, a hatékonyság, a relevancia, a koherencia és az uniós hozzáadott érték szempontjából²⁶. Az ilyen értékeléseknek kritikus és objektív módon kell értékelniük, hogy egy uniós eszköz megfelel-e a célnak, valamint, hogy a sikereket és a hiányosságokat egyaránt számba vevő alapos bizonyítékok alapján a kitűzött céljait minimális költségek mellett teljesítette-e²⁷. Ezenkívül a szociális jogok európai pillérének megvalósítására vonatkozó cselekvési terv keretében a Bizottság kötelezettséget vállalt arra, hogy értékeli a SURE kapcsán szerzet tapasztalatait²⁸. A SURE-rendelet azonban nem írja elő kifejezetten a Bizottság számára az eszköz teljesítményének értékelését.

64 A Covid19-világjárvány során, sürgős javaslat alapján, nyilvános konzultáció és hatásvizsgálat nélkül elfogadott kezdeményezések esetében a Bizottság 2021 áprilisában megszabta, hogy legkésőbb a jogalkotási javaslat közzétételétől számított három hónapon belül szolgálati munkadokumentumot kell közzétenni, amely „egyértelműen meghatározza, hogy ezt követően hogyan és mikor kerül sor a jogi aktus értékelésére”²⁹. Erre a SURE-rendelet esetében nem került sor, mivel azt 2020 májusában fogadták el.

Következtetések és ajánlások

65 A Covid19-világjárvány súlyos megrázkódtatást okozott az európai gazdaságnak, amelynek során jelentős zavarokat okozott a munkaerőpiacon, milliók munkáját veszélyeztetve. Következtetésünk szerint a Bizottság összességében gyorsan reagált arra a kihívásra, amelyet számára a tagállamok által a foglalkoztatás fenntartására tett intézkedések támogatása jelentett, és hét hónappal a világjárvány kihirdetését követően – gyorsabban, mint a szokásos finanszírozási eljárások esetében – eljuttatta az uniós támogatást a tagállamoknak. Az irányítási keret megfelelt a szükséghelyzet követelményeinek, és a szükséghelyzeti munkanélküliségi kockázatokat mérséklő ideiglenes támogatást nyújtó európai eszköz (SURE) úgy került kialakításra, hogy korlátozza az uniós költségvetést érintő pénzügyi kockázatot. Bár összesített szinten vannak arra utaló jelek, hogy a SURE-támogatás emberek millióit érte el, az eszköz kialakítása – vagyis az, hogy a nemzeti programok támogatására az Unió hitelfinanszírozást biztosít – és az átfogó tagállami adatok hiánya miatt a Bizottság nem tudta megfelelően értékelni a SURE eszközből támogatott intézkedések által elért eredményeket.

66 A SURE eszközt szükséghelyzetben – a koronavírus terjedésének megfékezését célzó korlátozó intézkedések végrehajtása és a tagállami közkiadások hirtelen és nagymértékű megnövekedése mellett – alakították ki és indították el. E helyzetre tekintettel a Bizottság új, innovatív rendeletre tett javaslatot, amelyet a Tanács kellő időben, mindössze két hónappal a Covid19 világjárvánnyá való minősítése után hagyott jóvá. 19 tagállam, vagyis a tagállamok zöme döntött az eszköz igénybevétele mellett, és a teljes, 100 milliárd euró összegű támogatás közel felét Olaszország és Spanyolország kapta. A SURE keretében nyújtott támogatással a tagállamok új munkahelymegtartási programokat hozhattak létre, vagy akár kibővíthették a meglévőket is. Általánosságban elmondható, hogy az új munkahelymegtartási programokat inkább az Unió kelet-európai tagállamaiban hozták létre, de a nemzeti munkaerőpiacok igen eltérő helyzetéből kifolyólag az egyes megközelítések jelentősen különböztek egymástól az Unión belül. A Bizottság becslése szerint az Unióénál gyengébb hitelminősítésű tagállamok együttesen mintegy 8,5 milliárd euró kamatmegtakarítást értek el ahhoz képest, amit akkor fizettek volna, ha ugyanezt az összeget maguk vették volna fel (lásd: 17–26. bekezdés).

67 A SURE támogatási struktúrája újszerű volt, és csökkentette az uniós költségvetést érintő kockázatot. A finanszírozás vissza nem térítendő támogatások helyett hiteleken alapul, amelyekhez valamennyi tagállam (az is, amelyik nem veszi igénybe a SURE forrásait) visszavonhatatlan, azonnal lehívható garancia formájában járult hozzá az eszköz keretében folyósított hitelösszeg legfeljebb 25%-áig, amit 2050-ig kell visszafizetni. Ezek a garanciák az uniós költségvetés védelmét célzó pufferként szolgálnak, mivel nemteljesítés esetén ezeket a Bizottság saját forrásai előtt lehet lehívni. Ezenkívül prudenciális szabályokat is alkalmazni kell a kitettség éves és tagállamonkénti csökkentésére. Összességében nagy volt az igény a SURE-hitelek iránt: 2022 augusztusáig közel 92 milliárd euró került folyósításra (lásd: 27–31. bekezdés).

68 A SURE válságkezelő eszköz, amelynél a pénzeszközök gyors kifizetése az elsődleges szempont. A Bizottság SURE eszközzel kapcsolatos eljárásai egyszerűbbek voltak, mint a szokásos bizottsági beavatkozások esetében. A SURE-rendelet például terjedelmét tekintve rövid, de általános jellegű a kiváltó és támogathatósági feltételek tekintetében, így jelentős mozgásteret biztosít a tagállamok számára az uniós finanszírozás fókuszával kapcsolatos döntések terén. Következésképp a Bizottság nem ellenőrizte, hogy a SURE által támogatott nemzeti intézkedések költséghatékonyak voltak-e, vagy kiegészítettek-e más programokat. A SURE eszköz hatókörének az egészségügyi vonatkozású intézkedések finanszírozására való kiterjesztése következtében csökkent a foglalkoztatásra helyezett elsődleges hangsúly. Végül a Bizottság – a Tanács támogatásával – elfogadta, hogy a 19 tagállam közül három a SURE-hiteleinek több mint 15%-át egészségügyi vonatkozású intézkedésekre fordítsa (lásd: 32–43. bekezdés).

69 A Bizottság gyorsan folyósította a finanszírozást a tagállamoknak: a tagállamok zöme az igénylés benyújtása után legkésőbb egy hónapon belül megkapta az első kifizetést. A munkahelymegtartási programok kapcsán előfordulhatnak visszaélések, ezért a SURE-rendelet előírja, hogy a tagállamokkal kötött hitelmegállapodásokban szerepeljenek kontrollokra és ellenőrzésekre vonatkozó rendelkezések a csalás és szabálytalanság kockázatának minimalizálása érdekében. A Bizottság 2022 elején indított a tagállamok ellenőrzési és kontrollrendszereire vonatkozó eseti felmérést, amikor a finanszírozás nagy részét már folyósították. Egy kivétellel valamennyi tagállam beszámolt szabálytalanságokról vagy állítólagos csalásról, amelyek nyomán 13 tagállamban fizettettek vissza szabálytalanul felhasznált pénzeszközöket. 2022 szeptemberéig a Bizottság nem indított külön vizsgálatot e tekintetben, mivel nem volt tudomása jelentős szabálytalanságról vagy csalásról a jogszabályok szerinti feladataival kapcsolatban (lásd: 44–47. bekezdés).

70 Az összesített adatok szintjén vannak arra utaló jelek, hogy a SURE a munkavállalók és az önálló vállalkozók millióit érte el a válság legsúlyosabb időszakában, és más szakpolitikai támogató intézkedésekkel együtt hozzájárult a munkanélküliségi kockázatok enyhítéséhez. Az eszköz kialakítása azonban nem teszi lehetővé a SURE nemzeti rendszereken belüli, az outputok és eredmények tekintetében kifejtett hatásának külön-külön történő azonosítását. Ebből az következik, hogy a Bizottság nem tudja értékelni a SURE által az egyes tagállamokban elért eredményeket. Az átfogó tagállami adatok hiánya például azt jelenti, hogy a SURE által támogatott emberek és vállalkozások számát – vagyis az eszköz potenciális hozzájárulását a munkanélküliségi kockázat csökkentéséhez – nem lehet teljeskörűen felmérni. Az egészségügyi vonatkozású intézkedésekről is kevés monitoringadat áll rendelkezésre, mivel ezen intézkedések igen eltérőek hatóköreik és célkitűzéseik tekintetében. A SURE-rendelet nem teszi kötelezővé értékelés elvégzését (lásd: 48–64. bekezdés).

Ajánlás. A SURE eszköz értékelése

Annak érdekében, hogy tanulságokat lehessen levonni az esetleges jövőbeli szükséghelyzeti eszközök számára, valamint a szociális jogok európai pillérének megvalósítására vonatkozó cselekvési tervben vállalt kötelezettségével összhangban a Bizottságnak értékelnie kell a SURE keretében szerzett tapasztalatokat. Ennek az értékelésnek ki kell terjednie a következőkre: a SURE és az abból támogatott nemzeti intézkedések milyen mértékben teremtettek hozzáadott értéket (a SURE valamennyi célkitűzése, köztük az egészségügyi vonatkozású intézkedések tekintetében is); a SURE támogatása kiegészítette-e a nemzeti intézkedéseket, és ha igen, akkor hogyan; a SURE keretrendszere eredményesen minimalizálta-e a szabálytalanságok és a csalás kockázatát, a tagállamok által bejelentett esetek alapján.

Megvalósítás céldátuma: 2024 harmadik negyedévének vége.

A jelentést 2022. november 9-i luxembourgi ülésén fogadta el az Annemie Turtelboom számvevőszéki tag elnökölte II. Kamara.

Rövidítések

CEPS: Európai Politikai Tanulmányok Központja

DG BUDG: Költségvetési Főigazgatóság

DG ECFIN: Gazdasági és Pénzügyi Főigazgatóság

DG EMPL: A Foglalkoztatás, a Szociális Ügyek és a Társadalmi Befogadás Főigazgatósága

Eurofound: Európai Alapítvány az Élet- és Munkakörülmények Javításáért

SURE: Szükséghelyzeti munkanélküliségi kockázatokat mérséklő támogatást nyújtó európai eszköz

Glosszárium

A csökkentett munkaidős foglalkoztatáshoz hasonló intézkedések: A csökkentett munkaidős foglalkoztatástól eltérő munkaerő-piaci intézkedések, amelyek a munkavállalóknak és az önálló vállalkozóknak nyújtott jövedelemtámogatás révén védik a foglalkoztatást.

Csökkentett munkaidős foglalkoztatás: Olyan állami programokat foglal magában, amelyek bizonyos körülmények között lehetővé teszik a gazdasági nehézségekkel küzdő vállalkozások számára, hogy ideiglenesen csökkentsék az alkalmazottaik munkaidejét, akik állami jövedelemtámogatásban részesülnek a le nem dolgozott munkaórák után.

Egészségügyi vonatkozású intézkedések: A foglalkozási veszélyek csökkentésére, valamint a munkavállalók és az önálló vállalkozók munkahelyi védelmének biztosítására irányuló intézkedések, valamint adott esetben néhány egyéb egészségügyi vonatkozású intézkedés.

Eurofound: Európai Alapítvány az Élet- és Munkakörülmények Javításáért, uniós ügynökség, amely összehasonlító adatok, kutatások és elemzések alapján nyújt tájékoztatást, tanácsadást és szakértelmet az uniós szociálpolitika területén.

A Bizottság válaszai

https://www.eca.europa.eu/hu/Pages/DocItem.aspx?did=62745

Időrendi áttekintés

https://www.eca.europa.eu/hu/Pages/DocItem.aspx?did=62745

Ellenőrző csoport

Ellenőrzéseinek eredményeit a Számvevőszék különjelentésekben mutatja be, amelyek egy adott költségvetési területhez kapcsolódó uniós szakpolitikákkal és programokkal, illetve az irányítással kapcsolatos kérdésekkel foglalkoznak. Hogy ellenőrzési munkája maximális hatást érjen el, témái megválasztásakor és feladatai megtervezésekor a Számvevőszék tekintetbe veszi a teljesítmény-, illetve megfelelőségi kockázatokat, az érintett bevétel vagy kiadás nagyságát, a várható fejleményeket, valamint a politika és a nagyközönség érdeklődését.

Ezt a teljesítmény-ellenőrzést a kohéziós, növekedési és társadalmi befogadási beruházások kiadási területeire szakosodott, Annemie Turtelboom számvevőszéki tag elnökölte II. Kamara végezte. Az ellenőrzést Iliana Ivanova számvevőszéki tag vezette James Verity kabinetfőnök és Ivan Genchev kabinetattasé, Pietro Puricella ügyvezető, Jussi Bright feladatfelelős, valamint Fernando Pascual Gil, Andras Augustin Feher, Zeljko Mimica és Cristina Jianu számvevők támogatásával.

Balról jobbra: Fernando Pascual Gil, James Verity, Jussi Bright, Iliana Ivanova, Ivan Genchev, Pietro Puricella, Zeljko Mimica.

Végjegyzetek

¹ Marcus, J. S. et al.:The impact of COVID-19 on the Internal Market, Európai Parlament, 2021.

² Pouliakas, K.; Branka, J.: EU jobs at highest risk of COVID-19 social distancing: Is the pandemic exacerbating the labour market divide?, 1. szám, CEDEFOP munkadokumentum, 2020.

³ A SURE eszköz létrehozásáról szóló tanácsi rendeletre irányuló bizottsági javaslat, COM(2020) 139.

⁴ Az (EU) 2020/672 rendelet 5. cikke.

⁵ A 2007–2013-as és a 2014–2020-as programozási időszakra vonatkozó közös rendelkezésekről szóló rendelet: az 1083/2006/EK tanácsi rendelet, illetve az 1303/2013/EU rendelet.

⁶ „SURE: Két éve működik”, negyedik féléves jelentés, COM(2022) 483.

⁷ Az (EU) 2020/672 rendelet 11. cikkének (5) bekezdése.

⁸ Az (EU) 2020/672 rendelet 9. cikke.

⁹ „SURE: Két éve működik”, negyedik féléves jelentés, COM(2022) 483.

¹⁰ Az (EU) 2020/672 rendelet 3. cikke.

¹¹ Az (EU) 2020/672 rendelet 2. cikke.

¹² Az (EU) 2020/672 rendelet 1. cikkének (2) bekezdése.

¹³ COVID-19: combating fraud in short-term financial support schemes, A be nem jelentett munkavégzés kezelésére irányuló együttműködés erősítését célzó európai platform, 2021. május.

¹⁴ Horvátország (2021), Írország (2021), Lettország (2020) legfőbb ellenőrző intézményei.

¹⁵ Az (EU) 2020/672 rendelet 13. cikkének (1) bekezdése, az (EU) 2018/1046 rendelet 220. cikke (5) bekezdésének megfelelően.

¹⁶ A SURE 18 hónap elteltével: harmadik féléves jelentés, COM(2022) 128.

¹⁷ COVID-19: Implications for employment and working life, Covid19-sorozat, Eurofound, az Európai Unió Kiadóhivatala, Luxembourg, 2021.

¹⁸ A konvergencia nyomon követése az Európai Unióban: Visszatekintés a továbblépéshez – A felfelé irányuló konvergencia megvalósulása a válságokon keresztül, Eurofound, „Kihívások és kilátások az EU-ban” sorozat, 2021.

¹⁹ Commission report on labour market and wage developments in Europe, 2021. december, 45. o.

²⁰ European Labor Markets and the COVID-19 Pandemic: Fallout and the Path Ahead, Nemzetközi Valutaalap, 2022. március.

²¹ „SURE: Két éve működik”, negyedik féléves jelentés, COM(2022) 483.

²² COVID-19: Implications for employment and working life, Covid19-sorozat, Eurofound, az Európai Unió Kiadóhivatala, Luxembourg, 2021.

²³ EU jobs at highest risk of COVID-19 social distancing, CEDEFOP, 2020.

²⁴ Az (EU) 2020/672 rendelet 14. cikkének (1) bekezdése.

²⁵ „SURE: Két éve működik”, negyedik féléves jelentés, COM(2022) 483.

²⁶ Az (EU, Euratom) 2018/1046 rendelet 34. cikke. Az Európai Parlament, az Európai Unió Tanácsa és az Európai Bizottság között a jogalkotás minőségének javításáról szóló intézményközi megállapodás (2016.05.12., 1. o.) I. pontjának (3) bekezdése. A minőségi jogalkotásra vonatkozó iránymutatások, SWD(2021) 305, 2021.11.3., 23. o.

²⁷ „A jogalkotás minőségének javítása: közös erővel a jobb jogszabályokért” című bizottsági közlemény, COM(2021) 219, 16–17. o. A minőségi jogalkotásra vonatkozó iránymutatások, SWD(2021) 305, 2021.11.3., 23. o.

²⁸ The European Pillar of Social Rights Action Plan, 2021., 18. o.

²⁹ „A jogalkotás minőségének javítása: közös erővel a jobb jogszabályokért” című bizottsági közlemény, COM(2021) 219, 13–14. o.

Elérhetőség

EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Telefon: +352 4398-1
Megkeresés: eca.europa.eu/hu/Pages/ContactForm.aspx
Weboldal: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Bővebb tájékoztatást az Európai Unióról az interneten talál (https://europa.eu).

Luxembourg: Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2022

PDF	ISBN 978-92-847-9168-2	ISSN 1977-5733	doi:10.2865/383232	QJ-AB-22-026-HU-N
HTML	ISBN 978-92-847-9151-4	ISSN 1977-5733	doi:10.2865/067800	QJ-AB-22-026-HU-Q

SZERZŐI JOGOK

© Európai Unió, 2022

Az Európai Számvevőszék dokumentumainak felhasználását a nyíltadat-politikáról és a dokumentumok további felhasználásáról szóló 6–2019. sz. számvevőszéki határozat szabályozza.

Ellenkező rendelkezés (pl. egyedi szerzői jogi nyilatkozatokban foglaltak) hiányában az Európai Unió tulajdonában lévő számvevőszéki tartalmak a Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0) licenc alá tartoznak. Ezért főszabály szerint a további felhasználás a forrás és a változtatások megfelelő feltüntetésével megengedett. A Számvevőszéktől származó tartalmak további felhasználásakor azok eredeti értelme és mondanivalója nem torzulhat. A Számvevőszék nem vonható felelősségre a továbbfelhasználás esetleges következményeiért.

Ha az adott tartalomban azonosítható magánszemélyek is érintettek (például ha egy kép a Számvevőszék munkatársait ábrázolja vagy harmadik fél is szerepel a források között), adott esetben további engedélyt is be kell szerezni.

Amennyiben ez megtörtént, akkor a vonatkozó engedély érvényteleníti a fenti általános érvényű engedélyt, és az abban foglalt, egyértelműen meghatározott felhasználási korlátozások érvényesek.

Az olyan tartalmak felhasználásához vagy reprodukálásához, amelyek nem az Európai Unió tulajdonát képezik, adott esetben közvetlenül a szerzői jog tulajdonosától kell engedélyt kérni.

1. és 2. ábra, ikonok: ezen ábrákhoz a Flaticon.com forrásai kerültek felhasználásra. © Freepik Company S.L. Minden jog fenntartva.

Az iparjogvédelem alatt álló szoftverek és dokumentumok – pl. szabadalmak, márkajelzések, bejegyzett formatervezési minták, logók és nevek – nem tartoznak a Számvevőszék továbbfelhasználási politikájának hatókörébe.

Az Európai Uniónak az europa.eu címtartomány alá tartozó intézményi weboldalai külső oldalakra mutató hivatkozásokat is tartalmaznak. Ezek nem tartoznak a Számvevőszék hatáskörébe, ezért ajánlott elolvasni az ott közzétett adatvédelmi és szerzői jogi rendelkezéseket.

Az Európai Számvevőszék logójának használata

Az Európai Számvevőszék logója kizárólag a Számvevőszék előzetes hozzájárulásával használható fel.

KAPCSOLATBA SZERETNE LÉPNI AZ EU-VAL?

Személyesen
Az Európai Unió területén több Europe Direct központ is működik. Keresse meg online az Önhöz legközelebb eső központot (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_hu).

Telefonon vagy írásban
A Europe Direct központok feladata, hogy megválaszolják a polgárok Európai Unióval kapcsolatos kérdéseit. Vegye igénybe a szolgáltatást

• az ingyenesen hívható telefonszámon: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bizonyos szolgáltatók számíthatnak fel díjat a hívásért),
• a rendes díjszabású telefonszámon: +32 22999696,
• az alábbi nyomtatvány használatával: european-union.europa.eu/contact-eu/write-us_hu.

INFORMÁCIÓKAT KERES AZ EU-RÓL?

Online
Az EUROPA portál tájékoztatással szolgál az Európai Unióról az EU összes hivatalos nyelvén (european-union.europa.eu).

Uniós kiadványok
Az op.europa.eu/hu/publications címen uniós kiadványok tekinthetők meg és rendelhetők. Ha bizonyos ingyenes kiadványokból több példányra van szüksége, rendeljen a Europe Direct központtól vagy hazájának helyi dokumentációs központjától (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_hu).

Uniós jogszabályok és kapcsolódó dokumentumok
Az EUR-Lex portálon bármelyik hivatalos nyelven hozzáférhetők az EU jogi tartalmai és az 1951-től megjelenő jogszabályai (eur-lex.europa.eu).

Uniós nyílt hozzáférésű adatok
A „data.europa.eu” portálon az uniós intézmények, szervek és ügynökségek nyílt hozzáférésű adatkészletei érhetők el. Az adatok ingyen letölthetők és felhasználhatók, úgy kereskedelmi, mint nem kereskedelmi célokra. Emellett a portálon keresztül a különböző európai országok számos adatkészlete elérhető.