Στήριξη για τον μετριασμό των κινδύνων ανεργίας σε κατάσταση έκτακτης ανάγκης (SURE) Η χρηματοδότηση από το SURE μπορεί να συνέβαλε στη διατήρηση των θέσεων εργασίας κατά τη διάρκεια της κρίσης της COVID-19, ο πλήρης αντίκτυπός της όμως παραμένει άγνωστος

Σύνοψη

I Η πανδημία COVID-19 προκάλεσε σοβαρούς κλυδωνισμούς στην ευρωπαϊκή οικονομία και σημαντικές αναταράξεις στην αγορά εργασίας, θέτοντας σε κίνδυνο εκατομμύρια θέσεις εργασίας. Για την αντιμετώπιση της κρίσης αυτής, η ΕΕ δημιούργησε ένα προσωρινό μέσο, το μέσο στήριξης για τον μετριασμό των κινδύνων ανεργίας σε κατάσταση έκτακτης ανάγκης, γνωστό με το ακρωνύμιο SURE (Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency), που σκοπό είχε να συνδράμει τα κράτη μέλη στην αντιμετώπιση των επιπτώσεων της πανδημίας στις εθνικές αγορές εργασίας. Συγκεκριμένα, το μέσο σχεδιάστηκε για την υποστήριξη των κρατών μελών για την εφαρμογή νέων ή την παράταση/διεύρυνση ήδη υπαρχόντων προγραμμάτων διατήρησης θέσεων εργασίας. Το Συμβούλιο επέλεξε να διευρύνει το πεδίο αναφοράς του προγράμματος που είχε προτείνει αρχικά η Επιτροπή, ώστε το SURE να μπορεί να χρησιμοποιηθεί και για την υποστήριξη μέτρων που αφορούν την υγεία.

II Σε αντίθεση με την παραδοσιακή στήριξη της κοινωνικής πολιτικής που χρηματοδοτείται από τον προϋπολογισμό της ΕΕ, το SURE χορηγεί στα κράτη μέλη μακροπρόθεσμα δάνεια με ευνοϊκούς οικονομικούς όρους. Το μέσο βρίσκεται υπό τη διαχείριση της Επιτροπής, η οποία μπορεί να δανειστεί από τις κεφαλαιαγορές μέχρι και 100 δισεκατομμύρια ευρώ. Τον Αύγουστο του 2022, το Συμβούλιο είχε εγκρίνει χρηματοδοτική συνδρομή ύψους 93,3 δισεκατομμυρίων ευρώ προς 19 κράτη μέλη. Από το ποσό αυτό είχαν εκταμιευθεί σχεδόν τα 92 δισεκατομμύρια ευρώ (98 %). Η περίοδος διαθεσιμότητας λήγει στις 31 Δεκεμβρίου 2022, αν και το Συμβούλιο μπορεί να αποφασίσει την παράτασή της κατόπιν πρότασης της Επιτροπής.

III Υποβάλαμε σε έλεγχο το SURE λόγω της σημασίας του για την άμβλυνση των επιπτώσεων της πανδημίας COVID-19. Επιπλέον, δεν είναι καθόλου αμελητέα η χρηματοδοτική στήριξη ύψους έως και 100 δισεκατομμυρίων ευρώ που παρέχει το SURE. Αξιολογήσαμε την αποδοτικότητα και την αποτελεσματικότητα του μέσου ως προς τον μετριασμό του κινδύνου της ανεργίας στην ΕΕ.

IV Γενικά, καταλήγουμε στο συμπέρασμα ότι η αντίδραση της Επιτροπής στην πρόκληση υποστήριξης των κρατών μελών στις προσπάθειες προστασίας της απασχόλησης ήταν γρήγορη και αποδοτική. Η Επιτροπή κατάφερε να εξασφαλίσει τη συνδρομή της ΕΕ προς τα κράτη μέλη ταχύτερα από ό,τι συμβαίνει όταν εφαρμόζονται οι συνήθεις χρηματοδοτικές διαδικασίες. Το πλαίσιο του SURE απηχούσε τις συνθήκες έκτακτης ανάγκης και περιόρισε τον χρηματοοικονομικό κίνδυνο για τον προϋπολογισμό της ΕΕ. Παρά το γεγονός ότι τα συγκεντρωτικά στοιχεία μαρτυρούν ως έναν βαθμό ότι η στήριξη του SURE βοήθησε εκατομμύρια ανθρώπους, η απουσία συνολικών στοιχείων σε επίπεδο κρατών μελών δεν επιτρέπει στην Επιτροπή να εκτιμήσει επακριβώς τα αποτελέσματα που επιτεύχθηκαν χάρη στο μέσο αυτό.

V Η Επιτροπή πρότεινε έναν νέο, πρωτοπόρο κανονισμό που εξασφάλισε εγκαίρως την έγκριση του Συμβουλίου, μόλις δύο μήνες μετά τον χαρακτηρισμό της COVID-19 ως πανδημίας. Η στήριξη του SURE μπορεί να παρείχε στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να αναπτύξουν προγράμματα διατήρησης θέσεων εργασίας ή να παρατείνουν/διευρύνουν ήδη υπάρχοντα, ωστόσο, δεδομένων των εξαιρετικά διαφορετικών συνθηκών που επικρατούσαν σε κάθε εθνική αγορά εργασίας, οι προσεγγίσεις που υιοθετήθηκαν σε επίπεδο ΕΕ παρουσιάζουν σημαντικές αποκλίσεις.

VI Η χρηματοδότηση του SURE βασίζεται σε δάνεια και όχι σε επιχορηγήσεις. Η ζήτηση των κρατών μελών για τα δάνεια αυτά ήταν ανάλογη του προϋπολογισμού των 100 δισεκατομμυρίων ευρώ που πρότεινε η Επιτροπή. Ένα από τα μοναδικά χαρακτηριστικά του SURE είναι το γεγονός ότι όλα τα κράτη μέλη παρείχαν εγγυήσεις, έως και για το 25 % των συνολικών δανείων που χορηγήθηκαν από το μέσο, το σύνολο των οποίων πρέπει να έχει επιστραφεί μέχρι το 2050. Οι εγγυήσεις αυτές παρέχουν ένα περιθώριο για την προστασία του προϋπολογισμού της ΕΕ, καθώς σε περίπτωση αθέτησης των σχετικών υποχρεώσεων, μπορούν να καταπέσουν προτού να κληθεί να καταβάλει η ίδια η Επιτροπή.

VII Το SURE συνιστά μέσο απόκρισης σε κρίσεις, για την αντιμετώπιση των οποίων καθοριστικό ρόλο έχει η γρήγορη εκταμίευση πόρων. Τα περισσότερα κράτη μέλη έλαβαν την πρώτη πληρωμή σε διάστημα μικρότερο του ενός μήνα από την υποβολή του αιτήματός τους. Δεδομένου ότι τα προγράμματα διατήρησης θέσεων εργασίας παρουσιάζουν αυξημένο κίνδυνο κατάχρησης, ο κανονισμός SURE απαιτεί οι δανειακές συμφωνίες με τα κράτη μέλη να περιλαμβάνουν διατάξεις για δικλίδες και ελέγχους, έτσι ώστε να ελαχιστοποιείται ο κίνδυνος απάτης και παρατυπίας. Η Επιτροπή διενήργησε ad hoc έρευνα σχετικά με τα εθνικά συστήματα ελέγχου και δικλίδων στις αρχές του 2022, όταν το μεγαλύτερο μέρος της χρηματοδότησης είχε ήδη εκταμιευθεί προς τα κράτη μέλη. Όλα τα κράτη μέλη, πλην ενός, ανέφεραν περιπτώσεις παρατυπιών και εικαζόμενης απάτης. Ωστόσο, τον Σεπτέμβριο του 2022, η Επιτροπή δεν είχε κινήσει καμία συγκεκριμένη έρευνα σχετικά, καθώς δεν είχε υποπέσει στην αντίληψή της καμία περίπτωση σοβαρής παρατυπίας ή απάτης που να συνδέεται με τις ευθύνες που η ίδια υπέχει βάσει της νομοθεσίας.

VIII Όπως υποδεικνύουν τα συγκεντρωτικά στοιχεία, το SURE βοήθησε εκατομμύρια υπαλλήλους και αυτοαπασχολούμενους κατά την πλέον δραματική περίοδο της κρίσης και, σε συνδυασμό με άλλα μέτρα στήριξης πολιτικής, συνέβαλε στον μετριασμό των κινδύνων ανεργίας. Ωστόσο, ο σχεδιασμός του μέσου δεν επιτρέπει να απομονωθεί και να προσδιοριστεί ο αντίκτυπός του στο πλαίσιο των εθνικών προγραμμάτων, από άποψη εκροών και αποτελεσμάτων. Συνεπεία αυτού, η Επιτροπή δεν είναι σε θέση να εκτιμήσει τα αποτελέσματα του SURE σε κάθε κράτος μέλος χωριστά. Παραδείγματος χάριν, η έλλειψη συνολικών στοιχείων σε επίπεδο κρατών μελών σημαίνει ότι δεν μπορεί να εκτιμηθεί πλήρως ο αριθμός των ατόμων και των επιχειρήσεων που υποστηρίχθηκαν από το SURE, ήτοι η δυνητική συμβολή του μέσου στον μετριασμό των κινδύνων ανεργίας. Ακόμη λιγότερα είναι τα δεδομένα των κρατών μελών σχετικά με μέτρα που αφορούσαν την υγεία, τα οποία αναφέρθηκαν στην Επιτροπή. Ο κανονισμός SURE δεν προβλέπει τη διενέργεια υποχρεωτικής αξιολόγησης.

IX Συνιστούμε στην Επιτροπή να προβεί σε συνολική αξιολόγηση του SURE, με σκοπό να αντλήσει διδάγματα που θα μπορούσαν να αξιοποιηθούν στην περίπτωση που θα χρειαζόταν να αναπτυχθούν μέτρα αντιμετώπισης μελλοντικών κρίσεων.

Εισαγωγή

Ιστορικό

01 Κατά τη διάρκεια της πανδημίας COVID-19, τα κράτη μέλη της ΕΕ έλαβαν σειρά μέτρων στον τομέα της δημόσιας υγείας, προκειμένου να αναχαιτίσουν τη διάδοση του κορονοϊού. Τα μέτρα αυτά, σε συνδυασμό με την οικονομική αβεβαιότητα που προκάλεσε η πανδημία και τη διατάραξη της αλυσίδας εφοδιασμού με το κλείσιμο συνόρων και εργοστασίων, είχαν ως αποτέλεσμα τη σημαντική μείωση της παραγωγής και της κατανάλωσης στην ΕΕ. Στα αρχικά στάδια της πανδημίας, τα μέτρα αυτά περιλάμβαναν περιορισμούς της κυκλοφορίας, οι οποίοι οδήγησαν στην προσωρινή διακοπή της λειτουργίας διαφόρων τομέων της οικονομίας της ΕΕ, όπως ο τουρισμός και η φιλοξενία¹.

02 Η συνακόλουθη οικονομική συρρίκνωση, που έγινε ιδιαίτερα αισθητή στα κράτη μέλη του Νότου της ΕΕ, έθεσε σε κίνδυνο εκατομμύρια θέσεις εργασίας. Το Ευρωπαϊκό Κέντρο για την Ανάπτυξη της Επαγγελματικής Κατάρτισης (CEDEFOP) υπολόγισε το 2020 ότι περί τα 45 εκατομμύρια θέσεις, ήτοι το 23 % του εργατικού δυναμικού της αγοράς εργασίας της ΕΕ των 27, διέτρεξαν πολύ μεγάλο κίνδυνο λόγω των αναταράξεων που προκάλεσε η COVID-19, ενώ ένα άλλο 22 %, αποτελούμενο κυρίως από εργαζόμενους μεσαίας ή χαμηλής ειδίκευσης στον τομέα των υπηρεσιών, είχε εκτεθεί σε κάποιον σοβαρό κίνδυνο².

03 Για την αντιμετώπιση της κατάστασης, η ΕΕ δημιούργησε σε προσωρινή βάση το μέσο στήριξης για τον μετριασμό των κινδύνων ανεργίας σε κατάσταση έκτακτης ανάγκης (Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency, εφεξής «το SURE»), που σκοπό είχε να συνδράμει τα κράτη μέλη στην αντιμετώπιση των επιπτώσεων της πανδημίας στις εθνικές αγορές εργασίας. Το μέσο παρέχει στήριξη στα κράτη μέλη για την εφαρμογή νέων ή την παράταση/διεύρυνση ήδη υπαρχόντων μέτρων που αποβλέπουν στη διατήρηση θέσεων εργασίας. Τα προγράμματα αυτά προβλέπουν τη χορήγηση δημόσιας εισοδηματικής στήριξης στους εργαζόμενους σε επιχειρήσεις που αντιμετωπίζουν οικονομικές δυσκολίες για τις ώρες που αυτοί δεν εργάστηκαν. Τα μέσα διατήρησης θέσεων εργασίας περιλαμβάνουν προγράμματα εργασίας με μειωμένο ωράριο, προγράμματα προσωρινής αργίας και προγράμματα επιδότησης μισθού.

Τι είναι το SURE

04 Πρωταρχικός στόχος του SURE είναι η παροχή χρηματοδοτικής συνδρομής στα κράτη μέλη που γνωρίζουν ή που απειλούνται σοβαρά από σφοδρές οικονομικές αναταράξεις. Χρηματοδοτώντας προγράμματα διατήρησης θέσεων εργασίας, το SURE στοχεύει εν τέλει στην άμβλυνση των επιπτώσεων της ανεργίας και της απώλειας εισοδήματος (βλέπε γράφημα 1). Η παρεχόμενη στήριξη αφορά υπάρχουσες θέσεις εργασίας, το μέσο δεν χρηματοδοτεί προγράμματα καταπολέμησης της ανεργίας.

05 Η αρχική νομοθετική πρόταση της Επιτροπής για το SURE περιοριζόταν στον στόχο που αφορούσε την απασχόληση³. Εγκρίνοντας τον σχετικό κανονισμό τον Μάιο του 2020, το Συμβούλιο αποφάσισε να διευρύνει το πεδίο εφαρμογής του και στη στήριξη μέτρων που αφορούν την υγεία (βλέπε γράφημα 2).

06 Το SURE χορηγεί δάνεια στα κράτη μέλη και χρηματοδοτείται με δανεισμό. Βρίσκεται υπό τη διαχείριση της Επιτροπής και καλύπτει δανειοληπτικές πράξεις, καθώς και τη διαχείριση και την εκταμίευση των δανείων. Η Γενική Διεύθυνση Οικονομικών και Δημοσιονομικών Θεμάτων (ΓΔ ECFIN), ως η επικεφαλής ΓΔ, είχε την ευθύνη του συντονισμού της ανάπτυξης και της εφαρμογής του μέσου σε στενή συνεργασία με τη Γενική Διεύθυνση Απασχόλησης, Κοινωνικών Υποθέσεων και Ένταξης (ΓΔ EMPL) και τη Γενική Διεύθυνση Προϋπολογισμού (ΓΔ BUDG) (βλέπε πίνακα 1).

07 Ως μέσο το SURE έχει προσωρινό χαρακτήρα. Η διαθεσιμότητά του λήγει στις 31 Δεκεμβρίου 2022, εκτός εάν το Συμβούλιο, κατόπιν πρότασης της Επιτροπής, αποφασίσει την παράτασή του.

Χρηματοδοτικό κονδύλιο

08 Βάσει του κανονισμού, για τη χρηματοδότηση της στήριξης που παρέχει το SURE η Επιτροπή μπορεί να δανειστεί στις κεφαλαιαγορές έως και 100 δισεκατομμύρια ευρώ⁴. Κάθε κράτος μέλος που επιθυμεί να λάβει στήριξη από το SURE υποβάλλει σχετικό αίτημα στην Επιτροπή, η οποία το αξιολογεί και, εφόσον αυτό συνάδει με τις προϋποθέσεις επιλεξιμότητας που ορίζει ο κανονισμός, προτείνει στο Συμβούλιο την έγκριση της χρηματοδοτικής συνδρομής από το SURE. Η απόφαση αυτή λαμβάνει τη μορφή εκτελεστικής απόφασης του Συμβουλίου για χορήγηση δανείου αντιστήριξης (δάνειο που εκδίδεται με τους ίδιους όρους που εξασφαλίζει η Επιτροπή στις κεφαλαιαγορές) ως χρηματοδοτική συνδρομή στο ενδιαφερόμενο κράτος μέλος.

09 Για τη χρηματοδότηση του μέσου, η Επιτροπή εξέδωσε ομόλογα στις κεφαλαιαγορές. Τα ομόλογα αυτά είχαν διαφορετική διάρκεια, κυμαινόμενη από πέντε έως 30 χρόνια, και κίνησαν έντονο επενδυτικό ενδιαφέρον.

10 Επιπλέον, για πρώτη φορά, τα ομόλογα που εξέδωσε η Επιτροπή στο πλαίσιο του μέσου χαρακτηρίστηκαν ως κοινωνικά (βλέπε πλαίσιο 1).

Εμβέλεια και τρόπος προσέγγισης του ελέγχου

11 Αξιολογήσαμε κατά πόσον το SURE ήταν αποδοτικό και αποτελεσματικό ως απόκριση για τον μετριασμό των κινδύνων ανεργίας που ανέκυψαν στην ΕΕ εξαιτίας της πανδημίας COVID-19, καθώς και αν εφαρμόστηκε αποδοτικά από την Επιτροπή. Συγκεκριμένα, εξετάσαμε τα εξής:

• αν το μέσο αναπτύχθηκε εγκαίρως·
• αν θεσπίστηκαν οι κατάλληλες ρυθμίσεις για τον περιορισμό του χρηματοοικονομικού κινδύνου που συνεπάγεται το SURE για τον προϋπολογισμό της ΕΕ·
• αν το νομοθετικό πλαίσιο του SURE και η ίδια η εφαρμογή του απηχούσαν τις συνθήκες κρίσης και παράλληλα ελαχιστοποιούσαν τον κίνδυνο απάτης και παρατυπίας·
• αν η Επιτροπή ανέπτυξε άρτιο πλαίσιο για την παρακολούθηση της υλοποίησης των χρηματοδοτούμενων από το SURE εθνικών προγραμμάτων διατήρησης θέσεων εργασίας και την αξιολόγηση του αντικτύπου τους· και
• αν το SURE συνέδραμε αποτελεσματικά τα κράτη μέλη στην προστασία των θέσεων εργασίας.

12 Το διάστημα που κάλυψε ο έλεγχός μας εκτεινόταν από τον Απρίλιο του 2020, όταν η Επιτροπή πρότεινε τον κανονισμό SURE, έως το τέλος των ελεγκτικών εργασιών μας τον Σεπτέμβριο του 2022. Στο επίκεντρο του ελέγχου βρισκόταν η Επιτροπή. Οι αξιολογήσεις της εφαρμογής του SURE στο επίπεδο των μεμονωμένων κρατών μελών και η από μέρους της Επιτροπής διαχείριση των δανειοληπτικών πράξεων δεν καλύπτονταν από την εμβέλεια του εν προκειμένω ελέγχου.

13 Συγκεντρώσαμε στοιχεία και πληροφορίες από τις κύριες ΓΔ της Επιτροπής που είναι αρμόδιες για το SURE, καθώς και από τη Eurostat. Ζητήσαμε τη γνώμη του Eurofound, του οργανισμού της ΕΕ για τη βελτίωση των συνθηκών εργασίας, και του Κέντρου Μελετών Ευρωπαϊκής Πολιτικής (CEPS), μιας δεξαμενής σκέψης της ΕΕ.

14 Στο πλαίσιο των ελεγκτικών εργασιών μας:

• μελετήσαμε την ισχύουσα νομοθεσία της ΕΕ, την καθοδήγηση της Επιτροπής και τις πληροφορίες που είχαν ανταλλαγεί με τα κράτη μέλη, καθώς και άλλα συναφή έγγραφα·
• συνομιλήσαμε με εκπροσώπους της Επιτροπής, του CEPS και του Eurofound·
• αναλύσαμε τις διαδικασίες που εφαρμόζονταν για την υποβολή αιτήματος χρηματοδοτικής συνδρομής από το SURE και την κατάρτιση των σχετικών αναφορών για ένα δείγμα τέτοιων αιτημάτων·
• εξετάσαμε τις απαντήσεις των κρατών μελών στην έρευνα που διεξήγαγε η Επιτροπή στις αρχές του 2022, προκειμένου να εκτιμήσει τον κίνδυνο παρατυπιών και απάτης.

15 Ο λόγος που προβήκαμε στον έλεγχο του SURE ήταν η σημαντική συμβολή που θεωρείται ότι είχε ως προς την άμβλυνση των επιπτώσεων της πανδημίας COVID-19 και την αποτροπή μιας δραματικής ανόδου της ανεργίας, σύμφωνα με τους φόβους που εκφράστηκαν αρχικά. Επιπλέον, δεν είναι καθόλου αμελητέα και η χρηματοδοτική συνδρομή των έως και 100 δισεκατομμυρίων ευρώ που παρέχεται διά του μέσου αυτού.

Παρατηρήσεις

Το μέσο SURE αποτέλεσε έγκαιρη απόκριση για τον μετριασμό του κινδύνου ανεργίας κατά τη διάρκεια της πανδημίας COVID‑19

16 Εξετάσαμε κατά πόσον το μέσο αποτέλεσε έγκαιρη απόκριση για τον μετριασμό του κινδύνου ανεργίας κατά τη διάρκεια της πανδημίας COVID-19, αναλύοντας συγκεκριμένα τη χρονογραμμή των διαδικασιών που έλαβαν χώρα από την ημερομηνία κήρυξης της πανδημίας. Εξετάσαμε επίσης κατά πόσον η Επιτροπή είχε εκτιμήσει σωστά τον αναμενόμενο βαθμό ζήτησης δανείων SURE, προκειμένου να καθορίσει το ύψος του σχετικού χρηματοδοτικού κονδυλίου, καθώς και τις υποθετικές οικονομίες που θα εξασφάλιζαν τα κράτη μέλη μέσω του SURE.

Η εισαγωγή του SURE από την ΕΕ ήταν γρήγορη

17 Ο Παγκόσμιος Οργανισμός Υγείας κήρυξε την πανδημία στις 11 Μαρτίου 2020. Λιγότερο από έναν μήνα αργότερα, στις 2 Απριλίου, η Επιτροπή υπέβαλε στο Συμβούλιο την πρότασή της για τον κανονισμό SURE. Τη δεδομένη στιγμή, η Επιτροπή είχε ήδη αρχίσει τις διαπραγματεύσεις με τα κράτη μέλη επί του ζητήματος της ανάληψης δέσμευσης για την παροχή από κοινού εγγυήσεων για μέρος των δανείων.

18 Στις 19 Μαΐου 2020, δύο μήνες μετά την κήρυξη της COVID-19 ως πανδημίας, το Συμβούλιο ενέκρινε τον κανονισμό με κάποιες τροποποιήσεις, όπως διεύρυνση του πεδίου εφαρμογής της χρηματοδοτικής συνδρομής που θα παρείχε το SURE, ώστε να καλύπτει και μέτρα σχετικά με την υγεία (βλέπε σημείο 05).

19 Το SURE είναι μοναδικό ως μέσο, γεγονός που δυσχεραίνει τις συγκρίσεις. Ωστόσο, μολονότι για τις τροποποιήσεις του κανονισμού⁵ περί κοινών διατάξεων ως απόκριση σε προηγούμενες κρίσεις απαιτούνταν κατά μέσο όρο έξι μήνες από την πρόταση της Επιτροπής μέχρι την έγκριση του Συμβουλίου, ο κανονισμός SURE εγκρίθηκε εντός δύο μηνών. Αυτό το γεγονός επέτρεψε την εκταμίευση των πρώτων δανείων προς τα κράτη μέλη νωρίς κατά τη διάρκεια της κρίσης που προκάλεσε η COVID-19.

20 Κατόπιν της έγκρισης του κανονισμού τον Μάιο του 2020, η Επιτροπή συγκέντρωσε κεφάλαια από τις κεφαλαιαγορές και εκταμίευσε τα πρώτα δάνεια προς τα κράτη μέλη τον Οκτώβριο του ίδιου έτους (βλέπε γράφημα 3).

Τα αιτήματα των κρατών μελών για χρηματοδότηση από το SURE ήταν ανάλογα των εκτιμήσεων της Επιτροπής

21 Το SURE παρέχει χρηματοδοτική συνδρομή στα κράτη μέλη που αντιμετωπίζουν αναταράξεις στην αγορά εργασίας συνεπεία της πανδημίας COVID-19. Περί τα τέλη Μαρτίου 2020, η Επιτροπή, προκειμένου να υπολογίσει την αναμενόμενη ζήτηση των δανείων SURE, ανέπτυξε τρία σενάρια, λαμβάνοντας υπόψη την πιθανή διάρκεια των επιβαλλόμενων περιοριστικών μέτρων, την έκτασή τους και τον αριθμό των χωρών που θα ζητούσαν δανειοδότηση. Βάσει αυτών, οι χρηματοδοτικές ανάγκες για προγράμματα διατήρησης θέσεων εργασίας εκτιμήθηκαν μεταξύ 50 και 100 δισεκατομμυρίων ευρώ. Η Επιτροπή επέλεξε να προχωρήσει βάσει του σεναρίου με τις υψηλότερες χρηματοδοτικές ανάγκες (100 δισεκατομμύρια ευρώ), δεδομένης της αβεβαιότητας σχετικά με τον πλήρη αντίκτυπο της πανδημίας COVID-19 που επικρατούσε τη δεδομένη στιγμή.

22 Η εκτίμηση της Επιτροπής επαρκούσε για την κάλυψη της ζήτησης χρηματοδοτικής στήριξης από το SURE σε ολόκληρη την ΕΕ, παρά το γεγονός ότι το Συμβούλιο είχε περιλάβει στο πεδίο εφαρμογής του κανονισμού και μέτρα που αφορούσαν την υγεία. Οκτώ κράτη μέλη (Δανία, Γερμανία, Γαλλία, Λουξεμβούργο, Κάτω Χώρες, Αυστρία, Φινλανδία και Σουηδία) επέλεξαν να μην κάνουν χρήση του SURE, καθώς όλα τους εφάρμοζαν ήδη προγράμματα διατήρησης θέσεων εργασίας, χρηματοδοτούμενα από εθνικούς πόρους.

23 Τον Αύγουστο του 2022, το Συμβούλιο είχε εγκρίνει συνολικό ποσό 93,3 δισεκατομμυρίων ευρώ ως χρηματοδοτική συνδρομή προς 19 κράτη μέλη. Από το ποσό αυτό, τον Αύγουστο του 2022, είχαν εκταμιευθεί περί τα 92 δισεκατομμύρια ευρώ (98 %) (βλέπε γράφημα 4).

24 Το ήμισυ σχεδόν της συνδρομής διατέθηκε σε δύο κράτη μέλη, στην Ιταλία και την Ισπανία. Μόνο δύο κράτη μέλη, η Πολωνία και η Ρουμανία, όπου οι δαπάνες σε μέτρα επιλέξιμα για στήριξη από το SURE ήταν χαμηλότερες από τις προβλέψεις, δεν ζήτησαν την εκταμίευση των συνολικών δανείων που τους είχαν διατεθεί.

Η Επιτροπή εκτιμά ότι, μέσω του SURE, τα κράτη μέλη είναι πιθανό να εξοικονόμησαν περί τα 8 δισεκατομμύρια ευρώ

25 Ένας από τους λόγους της μεγάλης ζήτησης για στήριξη από το SURE από μέρους των κρατών μελών ήταν η δυνατότητα πρόσβασης σε χρηματοδότηση με σχετικά χαμηλό κόστος. Η Επιτροπή υπολόγισε ότι, χάρη στην αξιολόγηση πιστοληπτικής ικανότητας ΑΑΑ της ΕΕ, η χρηματοδοτική συνδρομή που παρέχεται μέσω του SURE είχε ως αποτέλεσμα την εξοικονόμηση από τα κράτη μέλη τόκων ύψους 8,5 δισεκατομμυρίων ευρώ, σε σύγκριση με αυτούς που υποθετικά θα είχαν κληθεί να καταβάλουν, εάν αυτά είχαν δανειστεί το ίδιο ποσό στις κεφαλαιαγορές⁶.

26 Επαληθεύσαμε ότι οι εκτιμηθείσες οικονομίες σε τόκους αντιστοιχούν στο ύψος των δανείων και στη διαφορά της αξιολόγησης της πιστοληπτικής ικανότητας της ΕΕ από αυτή των επιμέρους κρατών μελών. Οι οικονομίες πόρων συσσωρεύονται σε πέντε από τα κράτη μέλη που επωφελήθηκαν από το μέσο (Ιταλία, Ισπανία, Ρουμανία, Πολωνία και Ελλάδα) και κυμαίνονται μεταξύ 0,5 και 3,8 δισεκατομμυρίων ευρώ, αντιστοιχώντας σχεδόν στο 86 % του συνόλου των πόρων που εκτιμάται ότι εξοικονομήθηκαν.

Το μέσο SURE συνεπάγεται περιορισμένο χρηματοοικονομικό κίνδυνο για τον προϋπολογισμό της ΕΕ

27 Βασιζόμενοι στις διατάξεις και στους κανόνες που περιλαμβάνει ο κανονισμός SURE, καθώς και στις συμφωνίες εγγυοδοσίας με τα κράτη μέλη, αναλύσαμε κατά πόσον καθιερώθηκαν ρυθμίσεις για τον περιορισμό του χρηματοοικονομικού κινδύνου για τον προϋπολογισμό της ΕΕ.

Τα κράτη μέλη εγγυήθηκαν το 25 % του συνόλου των δανείων που χορηγήθηκαν από το SURE

28 Μολονότι η χρηματοδότηση από το SURE βασίζεται σε δάνεια και όχι σε επιχορηγήσεις, υπάρχει πάντα κίνδυνος για τον προϋπολογισμό της ΕΕ, εάν ένα ή περισσότερα κράτη μέλη αθετήσουν τις υποχρεώσεις τους για αποπληρωμή των δανείων. Για τον λόγο αυτό, ένα βασικό στοιχείο του SURE ήταν ότι όλα τα κράτη μέλη συμφώνησαν να παράσχουν ανέκκλητες και εκτελεστές κατόπιν αιτήσεως εγγυήσεις, κατ’ αντιστοιχία προς το σχετικό μερίδιό τους επί του συνολικού ακαθάριστου εθνικού εισοδήματος της ΕΕ, καλύπτοντας τουλάχιστον το 25 % του χρηματοδοτικού κονδυλίου του μέσου. Για το υπόλοιπο εγγυάται ο προϋπολογισμός της ΕΕ.

29 Οι εγγυήσεις των κρατών μελών σχεδιάστηκαν ως περιθώριο για την προστασία του προϋπολογισμού της ΕΕ. Εάν κάποιο κράτος μέλος αθετήσει την υποχρέωση έγκαιρης καταβολής μιας δόσης, η Επιτροπή μπορεί να καταστήσει υπόχρεα όλα τα άλλα κράτη μέλη. Σε περίπτωση αθέτησης, βάσει τη νομοθεσίας η Επιτροπή «αναμένεται να εξετάζει τις δυνατότητες» χρησιμοποίησης του προϋπολογισμού της ΕΕ για την αποπληρωμή ανεξόφλητων χρεών⁷. Ωστόσο, διαθέτει επίσης την επιλογή να ζητήσει κατ’ αρχάς την κατάπτωση των εγγυήσεων των κρατών μελών. Η Επιτροπή μας δήλωσε ότι, κατά πάσα πιθανότητα, αυτό θα ήταν η προτιμότερη λύση. Σε περίπτωση εξάντλησης ολόκληρου του περιθωρίου εγγύησης των 25 δισεκατομμυρίων ευρώ που συμφώνησαν τα κράτη μέλη, το υπόλοιπο χρέος θα αποπληρωθεί από τον προϋπολογισμό της ΕΕ. Οι ρυθμίσεις αυτές εγγυώνται στους επενδυτές ότι ο κίνδυνος για από μέρους της ΕΕ αθέτηση των υποχρεώσεων εξόφλησης των χρεών της είναι εξαιρετικά μικρός, χάρη στην αξιολόγηση της πιστοληπτικής ικανότητάς της ως ΑΑΑ (βλέπε σημείο 25).

Πρόσθετοι κανόνες προληπτικής εποπτείας περιορίζουν περαιτέρω τον χρηματοοικονομικό κίνδυνο για τον προϋπολογισμό της ΕΕ

30 Πέραν των ανωτέρω, ο κανονισμός SURE προβλέπει δύο βασικούς μηχανισμούς (αναφερόμενους ως «κανόνες προληπτικής εποπτείας») για τη μείωση του ανώτατου ετήσιου ανοίγματος για κάθε κράτος μέλος⁸:

• Το συνολικό ποσό που πρέπει να αποδίδεται ετησίως δεν υπερβαίνει τα 10 δισεκατομμύρια ευρώ, ήτοι το 10 % της συνολικής χρηματοδότησης που είναι διαθέσιμη μέσω του SURE. Για την επίτευξη αυτού του στόχου, η Επιτροπή εξέδωσε ομόλογα με διαφορετικές διάρκειες.
• Επίσης, το μερίδιο των δανείων που μπορούν να χορηγηθούν σε οποιαδήποτε τρία κράτη μέλη δεν μπορεί να υπερβαίνει το 60 % της συνολικής διαθέσιμης χρηματοδότησης.

Κατά την άποψή μας, οι ανωτέρω κανόνες προληπτικής εποπτείας περιορίζουν ακόμη περισσότερο τον χρηματοοικονομικό κίνδυνο που θα διέτρεχε ο προϋπολογισμός της ΕΕ σε περίπτωση που ένα κράτος μέλος αθετούσε τις υποχρεώσεις του.

31 Η χρηματοδότηση από το SURE προς τα κράτη μέλη γίνεται μέσω δανείων, τα οποία πρέπει να αποπληρωθούν μεταξύ 2025 και 2050, με μέση διάρκεια τα 14,5 χρόνια⁹. Στο γράφημα 5 παρατίθενται ανά χώρα οι διαφορετικές ημερομηνίες λήξης και παρουσιάζεται σχηματικά η λειτουργία των κανόνων προληπτικής εποπτείας. Παραδείγματος χάριν, μεταξύ 2025 και 2050, υπάρχουν τρία χρόνια κατά τα οποία πρέπει να αποπληρωθούν 10 δισεκατομμύρια ευρώ, ήτοι το ανώτατο ποσό δανείων. Σε αντίθεση με προηγούμενες κρίσεις, αυτή τη φορά περισσότερα του ενός κράτη μέλη χρειάζονταν υποστήριξη συγχρόνως. Τα κράτη μέλη υπέβαλαν τα αιτήματά τους για συνολική χρηματοδότηση, γνωστοποιώντας τη διάρκεια που επέλεγαν να έχει το δάνειό τους. Βάσει αυτών, η Επιτροπή προγραμμάτισε διαφορετικά δάνεια μέσω του SURE με διαφορετικές διάρκειες.

Η Επιτροπή ανέπτυξε ένα ευέλικτο πλαίσιο για το SURE, που απέκλινε από τις συνήθεις ρυθμίσεις χρηματοδότησης

32 Αξιολογήσαμε κατά πόσον το πλαίσιο διακυβέρνησης του SURE απηχούσε τις συνθήκες έκτακτης ανάγκης. Αναλύσαμε επίσης τις διαδικασίες που καθιέρωσε η Επιτροπή για την υποβολή των αιτημάτων και τη χορήγηση της χρηματοδοτικής συνδρομής από το SURE έως και την εκταμίευση προς τα κράτη μέλη. Προς επίρρωση της ανάλυσής μας χρησιμοποιήσαμε δείγμα περιπτώσεων. Τέλος, αξιολογήσαμε κατά πόσον η Επιτροπή προέβη σε κάποιες πρώτες ενέργειες για την εκτίμηση του κινδύνου απάτης και παρατυπιών στην εφαρμογή προγραμμάτων διατήρησης θέσεων εργασίας χρηματοδοτούμενων από το SURE σε επίπεδο κρατών μελών.

Το πλαίσιο του SURE απηχεί τις συνθήκες έκτακτης ανάγκης

33 Το SURE συνιστά μέσο απόκρισης σε κρίσεις, προοριζόμενο να παρέχει στα κράτη μέλη προσωρινή και επιστρεπτέα χρηματοδοτική συνδρομή. Κατά συνέπεια, το πλαίσιο του SURE —το οποίο περιλαμβάνει τον ίδιο τον σχετικό κανονισμό και τις επιλογές της Επιτροπής για την εφαρμογή του— είναι σκόπιμα απλούστερο από τις συνήθεις χρηματοδοτικές διαδικασίες της Επιτροπής.

34 Παραδείγματος χάριν, ο κανονισμός SURE δεν απαιτούσε από την Επιτροπή, κατά την αξιολόγηση των αιτημάτων χρηματοδοτικής συνδρομής των κρατών μελών, να προβαίνει σε ανάλυση του πεδίου αναφοράς και της μορφής των υπαρχόντων ή των σχεδιαζόμενων εθνικών προγραμμάτων διατήρησης θέσεων εργασίας. Καθώς αυτά τα προγράμματα διέφεραν σημαντικά (από άποψη μεγέθους, τομέα δραστηριοποίησης και κύκλου εργασιών των υποστηριζόμενων επιχειρήσεων, ομάδων επιλέξιμων εργαζομένων, επίπεδου και διάρκειας του προγράμματος και πρόβλεψης απαγόρευσης απολύσεων) από το ένα κράτος μέλος στο άλλο, μια τέτοια ανάλυση θα καθυστερούσε σημαντικά την εκταμίευση των δανείων.

Οι προϋποθέσεις που ορίζονταν στον κανονισμό SURE ήταν γενικού περιεχομένου και η Επιτροπή τις αξιολογούσε σε στενή συνεργασία με τα κράτη μέλη

35 Ένδεκα από τα 19 κράτη μέλη που έλαβαν στήριξη από το SURE διέθεσαν τη χρηματοδοτική συνδρομή για την ανάπτυξη νέων προγραμμάτων διατήρησης θέσεων εργασίας, ενώ τα υπόλοιπα οκτώ για την παράταση/διεύρυνση ή την τροποποίηση των ήδη υπαρχόντων (βλέπε γράφημα 6).

36 Κράτη μέλη του SURE¹⁰ με προϋπάρχον σύστημα μειωμένου ωραρίου που παρατάθηκε ή τροποποιήθηκε:

• να υπάρχει αιφνίδια και σοβαρή αύξηση των δημόσιων δαπανών που συνδέονται άμεσα με συστήματα μειωμένου ωραρίου εργασίας (προϋπόθεση ενεργοποίησης)·
• η συνδρομή του SURE να χρησιμοποιείται για προγράμματα διατήρησης θέσεων εργασίας (ήτοι συστήματα μειωμένου ωραρίου εργασίας ή παρόμοια μέτρα) ή για μέτρα που αφορούν την υγεία (προϋπόθεση επιλεξιμότητας).

37 Βασιζόμενοι στην εξέταση δείγματος 31 περιπτώσεων (περιλαμβανομένων μέτρων σχετικών με την υγεία), διαπιστώσαμε ότι η Επιτροπή αξιολόγησε σωστά την πλήρωση αυτών των δύο προϋποθέσεων για τη χρησιμοποίηση του SURE.

38 Οι προϋποθέσεις επιλεξιμότητας που ορίζονταν στον κανονισμό ήταν γενικού περιεχομένου, αφήνοντας στα κράτη μέλη μεγάλη ευχέρεια να αποφασίζουν πού θα διαθέσουν την ενωσιακή χρηματοδότηση. Κατ’ αυτό τον τρόπο, οι εργασίες της Επιτροπής για την αξιολόγηση των αιτημάτων δεν ήταν τόσο επαχθείς. Ως εκ τούτου, οι έλεγχοί της περιορίζονταν στην επιβεβαίωση ότι τα μέτρα για τα οποία ζητούνταν χρηματοδότηση θα βοηθούσαν τους εργαζόμενους να διατηρήσουν τις θέσεις τους υπό τις συνθήκες της πανδημίας COVID-19. Ωστόσο, η νομοθεσία δεν απαιτούσε από την Επιτροπή να αξιολογεί την οικονομική αποδοτικότητα των μέτρων. Ο κανονισμός απλώς ορίζει ότι το μέσο SURE «συμπληρώνει τα εθνικά μέτρα […] με την παροχή χρηματοδοτικής συνδρομής»¹¹. Η Επιτροπή έκρινε ότι αυτή η απαίτηση διασφαλιζόταν από τους όρους που συνοδεύουν το μέσο και ότι δεν υπήρχε ανάγκη για αξιολόγηση της συμπληρωματικότητας της συνδρομής από το SURE με άλλα εθνικά μέτρα στα κράτη μέλη.

39 Προκειμένου να διευκολύνει την ταχεία εκταμίευση των σχετικών κεφαλαίων, κατά την αξιολόγηση των προτεινόμενων προγραμμάτων η Επιτροπή είχε επίσης στενές διμερείς επαφές με τα κράτη μέλη, μεταξύ άλλων:

• προκειμένου να αποσαφηνίζει τις προϋποθέσεις για τη χρησιμοποίηση του μέσου (ιδίως δε μέσω διμερών συναντήσεων σε τεχνικό επίπεδο πριν το κράτος μέλος υποβάλει επισήμως το αίτημα παροχής συνδρομής)· λόγου χάριν, ενίοτε η Επιτροπή χρειαζόταν να διευκρινίσει στα κράτη μέλη ότι ορισμένα εθνικά μέτρα δεν ήταν επιλέξιμα για υποστήριξη από το SURE (βλέπε πλαίσιο 2)·
• εφόσον το έκρινε αναγκαίο, προκειμένου να συγκεντρώνει πρόσθετες διευκρινίσεις σχετικά με τα στοιχεία που υπέβαλλαν τα κράτη μέλη.

Πηγή: ΕΕΣ, βάσει εγγράφων της Επιτροπής.

40 Στις περιπτώσεις κατά τις οποίες η Επιτροπή διαπίστωνε χαμηλότερη απορρόφηση των κονδυλίων του SURE σε σχέση με τις προβλέψεις της, επιδίωκε να συζητήσει με τις εθνικές αρχές, προκειμένου να τις βοηθήσει να χρησιμοποιήσουν τη διαθέσιμη χρηματοδότηση, λόγου χάριν με την έγκριση πρόσθετων επιλέξιμων μέτρων ή με την παράταση/διεύρυνση ήδη υπαρχόντων.

Το Συμβούλιο διεύρυνε το πεδίο αναφοράς του μέσου SURE, προκειμένου να χρηματοδοτηθούν μέτρα που αφορούσαν την υγεία, περιορίζοντας τον πρωταρχικό στόχο του που ήταν η απασχόληση

41 Ο κανονισμός SURE αναγνωρίζει την απασχόληση ως τον πρωταρχικό στόχο του μέσου. Η χρηματοδότηση μέτρων που αφορούν την υγεία (σχετικά παραδείγματα παρατίθενται στο γράφημα 2) περιορίζει τον πρωταρχικό του στόχο που είναι να βοηθήσει τους εργαζόμενους να διατηρήσουν την απασχόλησή τους. Τα μέτρα που αφορούν την υγεία είναι μεν επιλέξιμα, πρέπει όμως να παραμένουν «επικουρικά»¹².

42 Σύμφωνα με τις ανεπίσημες οδηγίες της Επιτροπής που συζητήθηκαν και συμφωνήθηκαν στο πλαίσιο ομάδας εργασίας του Συμβουλίου τον Αύγουστο του 2020, το μερίδιο των συνολικών δαπανών του SURE για μέτρα σχετικά με την υγεία σε ένα κράτος μέλος δεν έπρεπε να υπερβαίνει το 15 %. Γενικά, το ανώτατο αυτό όριο τηρήθηκε, καθώς οι δαπάνες των κρατών μελών σε μέτρα σχετιζόμενα με την υγεία αντιστοιχούσαν περίπου στο 5 % του συνολικού προϋπολογισμού του SURE.

43 Τελικά, ωστόσο, σύμφωνα με την ερμηνεία της Επιτροπής, την οποία υιοθέτησε και το Συμβούλιο, ο όρος «επικουρικά» του κανονισμού σήμαινε ότι το μερίδιο των δαπανών του SURE για μέτρα σχετιζόμενα με την υγεία σε κάθε κράτος μέλος δεν έπρεπε να υπερβαίνει το 50 %. Από τα επτά κράτη μέλη που διέθεσαν πόρους του SURE σε μέτρα που αφορούσαν την υγεία, τα τέσσερα διατήρησαν το μερίδιο των δαπανών αυτών σε επίπεδα χαμηλότερα του 15 %. Η Πορτογαλία χρησιμοποίησε το 23 % των δανείων που έλαβε από το SURE για τέτοια μέτρα, ενώ η Ουγγαρία και η Ρουμανία σχεδόν το 50 %. Τα υπόλοιπα δώδεκα κράτη μέλη δεν έκαναν χρήση αυτής της δυνατότητας.

Οι εκταμιεύσεις της Επιτροπής προς τα κράτη μέλη γίνονταν με ταχύ ρυθμό

44 Η Επιτροπή αξιολογούσε γρήγορα τα αιτήματα των κρατών μελών. Ως εκ τούτου, 13 από τα 19 κράτη μέλη που ζήτησαν χρηματοδότηση από το SURE έλαβαν την πρώτη πληρωμή σε λιγότερο από έναν μήνα μετά την υποβολή του αιτήματός τους και άλλα πέντε μετά από έναν επιπλέον μήνα. Το άλλο κράτος μέλος ζήτησε να λάβει τη στήριξη αργότερα, πέντε μήνες μετά την υποβολή του σχετικού αιτήματος.

Μολονότι οι δανειακές συμφωνίες του SURE περιλάμβαναν διατάξεις που αφορούσαν τον κίνδυνο απάτης και παρατυπιών, το νομικό πλαίσιο δεν απαιτούσε την αξιολόγηση της αρτιότητας των συστημάτων δικλίδων των κρατών μελών

45 Τα μέτρα αντιμετώπισης κρίσεων, όπως τα προγράμματα διατήρησης θέσεων εργασίας που χρηματοδοτούνται από το SURE, ενέχουν ιδιαίτερο κίνδυνο παρατυπίας και κατάχρησης, όπως έχουν τονίσει η χρηματοδοτούμενη από την Επιτροπή Ευρωπαϊκή Πλατφόρμα για την αντιμετώπιση της αδήλωτης εργασίας¹³ και διάφορες εκθέσεις ανώτατων οργάνων ελέγχου¹⁴.

46 Ο κανονισμός SURE απαιτεί η δανειακή συμφωνία με κάθε κράτος μέλος να περιλαμβάνει διατάξεις σχετικά με εξακριβώσεις και ελέγχους, ώστε να ελαχιστοποιείται ο κίνδυνος απάτης και παρατυπίας, όπως απαιτεί ο δημοσιονομικός κανονισμός¹⁵. Η Επιτροπή διαθέτει συστήματα προοριζόμενα να εξασφαλίζουν την απουσία απάτης και παρατυπιών μεταξύ της ΕΕ και των κρατών μελών. Τα κράτη μέλη είναι υπεύθυνα για τη σωστή χρήση των πόρων σε εθνικό επίπεδο, με σκοπό την αποφυγή παρατυπιών και απάτης και ενδεχομένως την ανάκτηση των κεφαλαίων που έχουν αποτελέσει αντικείμενο κατάχρησης από τους αποδέκτες τους. Το νομικό πλαίσιο δεν απαιτεί από την Επιτροπή να αξιολογεί την αρτιότητα των συστημάτων δικλίδων των κρατών μελών, τα οποία καθορίζουν την εφαρμογή εθνικών μέτρων που υποστηρίζονται από ενωσιακούς πόρους. Σύμφωνα με το νομικό πλαίσιο που ισχύει για τη συνομολόγηση δανείων, η Επιτροπή εστίαζε στις ευθύνες της ΕΕ ως δανειστή και των κρατών μελών ως οφειλετών. Παραδείγματος χάριν, ως κατασταλτική δικλίδα, οι εξακριβώσεις της Επιτροπής καλύπτουν το κατά πόσον τα μέτρα των κρατών μελών που υποστηρίζονται από το SURE είναι συνεπή με αυτά που αναφέρονται στις εκτελεστικές αποφάσεις του Συμβουλίου. Επισημαίνουμε ότι η δανειοδότηση ως μηχανισμός για την παροχή χρηματοδότησης σημαίνει ότι οι νομικές υποχρεώσεις της Επιτροπής όσον αφορά την απάτη και τις παρατυπίες είναι λιγότερο εκτεταμένες σε σύγκριση με αυτές που υπέχει όταν χορηγεί χρηματοδότηση μέσω επιχορηγήσεων στο πλαίσιο της πολιτικής συνοχής.

47 Τον Ιανουάριο του 2022, ανταποκρινόμενη στον έλεγχό μας και προκειμένου να συγκεντρώσει περισσότερες πληροφορίες σχετικά με τη λειτουργία των δανειακών συμφωνιών στην πράξη, η Επιτροπή διενήργησε ad hoc έρευνα σχετικά με τα συστήματα ελέγχου και δικλίδων στα κράτη μέλη που λάμβαναν στήριξη από το SURE. Τη συγκεκριμένη χρονική στιγμή, είχε ήδη εκταμιευθεί περί το 95 % των δανείων. Στις απαντήσεις τους στην έρευνα, τα κράτη μέλη ανέφεραν ότι, για τα μέτρα που υποστηρίζονταν από το SURE, χρησιμοποιούσαν τα συστήματα ελέγχου και δικλίδων που εφαρμόζονταν και προ πανδημίας. Όλα τα κράτη μέλη, πλην ενός, δήλωσαν ότι είχαν εντοπίσει περιπτώσεις παρατυπίας ή απάτης. Σε όλες αυτές τις περιπτώσεις, το οικείο κράτος μέλος είχε διενεργήσει έρευνα, η οποία είχε οδηγήσει σε νομικές ενέργειες για την ανάκτηση των κεφαλαίων που δεν είχαν χρησιμοποιηθεί σύννομα σε 13 κράτη μέλη¹⁶. Εάν η Επιτροπή έχει σοβαρές αμφιβολίες σχετικά με τη χρήση των πόρων του SURE από τα κράτη μέλη, έχει την επιλογή να κινήσει έρευνες. Τον Σεπτέμβριο του 2022, αυτή δεν είχε προβεί σε καμία έρευνα για τον λόγο ότι δεν είχε υποπέσει στην αντίληψή της καμία σοβαρή περίπτωση παρατυπίας ή απάτης στο πλαίσιο των δικών της αρμοδιοτήτων βάσει της νομοθεσίας, όπως αναφέρεται στο προηγούμενο σημείο. Με τη χρήση δανείων περιορίζεται ο χρηματοοικονομικός κίνδυνος που διατρέχει ο προϋπολογισμός της ΕΕ, ακόμη και όταν είναι πιθανή η ύπαρξη παρατυπιών στα εθνικά προγράμματα. Ωστόσο, εξακολουθεί να υπάρχει κίνδυνος για τη φήμη της, εάν τα υποστηριζόμενα από τον προϋπολογισμό της μέτρα θεωρηθεί ότι ενέχουν κίνδυνο απάτης.

Τα δάνεια SURE συνέβαλαν στη χρηματοδότηση των εθνικών προγραμμάτων διατήρησης θέσεων εργασίας, με σκοπό την ανάσχεση της ανόδου της ανεργίας κατά τη διάρκεια της κρίσης της COVID-19

48 Εξετάσαμε κατά πόσο το SURE πέτυχε τον γενικότερο στόχο, αφενός, της χρηματοδότησης των εθνικών προγραμμάτων που αποσκοπούσαν στην υποστήριξη των εργαζομένων στα κράτη μέλη κατά τη διάρκεια της κρίσης και, αφετέρου, του μετριασμού των κινδύνων ανεργίας. Ο σχεδιασμός του μέσου δεν επιτρέπει να απομονωθεί και να προσδιοριστεί ο αντίκτυπός του στο πλαίσιο αυτών των προγραμμάτων. Αναλύσαμε στοιχεία προερχόμενα από τη Eurostat και το Eurofound, καθώς και πληροφορίες από την Επιτροπή και μια συγκριτική μελέτη του ΔΝΤ.

49 Ένας βασικός τρόπος για την καταπολέμηση της πιθανής ανόδου της ανεργίας από τα κράτη μέλη ήταν τα προγράμματα διατήρησης θέσεων εργασίας, τα οποία ήταν επιλέξιμα για στήριξη από το SURE (βλέπε πλαίσιο 3). Τα προγράμματα αυτά, καθώς και άλλα παρόμοια μέτρα, επέτρεψαν στους εργοδότες που κατέγραφαν προσωρινή μείωση της ζήτησης ή της παραγωγής (ιδίως κατά τη διάρκεια ισχύος των περιοριστικών μέτρων στο πλαίσιο της πανδημίας) να μειώσουν τις ώρες εργασίας των υπαλλήλων τους, αντί να προβούν σε απολύσεις. Κατ’ αυτό τον τρόπο, οι υπάλληλοι κατάφεραν να παραμείνουν στην εργασία τους διατηρώντας το επίπεδο των εισοδημάτων τους.

50 Το 2021, το Eurofound¹⁸ δημοσίευσε μελέτη με σύγκριση των επιπτώσεων που είχαν στην ανεργία η χρηματοπιστωτική κρίση του 2008 και η κρίση της COVID-19. Σύμφωνα με τη μελέτη αυτή, η άνοδος των ποσοστών ανεργίας τον πρώτο χρόνο της κρίσης της COVID-19 στα κράτη μέλη που χρηματοδοτήθηκαν από το SURE ήταν μικρότερη από αυτή που καταγράφηκε κατά τη χρηματοπιστωτική κρίση της περιόδου 2008‑2010. Ενώ η πανδημία είχε ως συνέπεια τη σημαντική μείωση της οικονομικής δραστηριότητας, αυτό δεν σήμανε αντίστοιχη πτώση των ποσοστών απασχόλησης, τα οποία κατέγραψαν σχετικά μικρή κάμψη. Μολονότι η πτώση του ακαθάριστου εγχώριου προϊόντος συνέπιπτε με σημαντική μείωση των ωρών εργασίας, δεν συνοδεύθηκε από μεγάλη αύξηση της ανεργίας¹⁹. Σύμφωνα με το Eurofound, μεταξύ του β’ τριμήνου του 2019 και του β’ τριμήνου του 2020, η απασχόληση στην ΕΕ μειώθηκε μόλις κατά 2,4 %, ενώ το ποσοστό των απασχολούμενων που δεν εργάζονταν υπερδιπλασιάστηκε φθάνοντας στο 17 %.

51 Η προσέγγιση της ΕΕ μπορεί να συγκριθεί με την αντίστοιχη των Ηνωμένων Πολιτειών. Σύμφωνα με μελέτη του ΔΝΤ του 2022²⁰, στις ΗΠΑ η εκτίναξη των ποσοστών ανεργίας που προκλήθηκε από την COVID-19 αναγόταν σε μεγάλο βαθμό στους προσωρινά απολυθέντες εργαζόμενους: το β’ τρίμηνο του 2020, οι προσωρινά απολυθέντες αποτελούσαν περισσότερο από το 70 % αυτών που είχαν βγει πρόσφατα στην ανεργία. Ολόκληρο το 2020, η απασχόληση στις ΗΠΑ μειώθηκε κατά 6,2 % και το ποσοστό ανεργίας αυξήθηκε κατά 4,4 εκατοστιαίες μονάδες, σε σύγκριση με το 1,4 % και τις 0,4 εκατοστιαίες μονάδες στην ΕΕ, αντίστοιχα.

Ο αντίκτυπος του SURE δεν μπορεί να εκτιμηθεί πλήρως, λόγω των περιορισμών που χαρακτηρίζουν τα στοιχεία παρακολούθησης και της απουσίας εκ των υστέρων αξιολόγησης

52 Αξιολογήσαμε κατά πόσον η Επιτροπή ανέπτυξε άρτιο πλαίσιο για την παρακολούθηση της εφαρμογής του SURE και την παρουσίαση σχετικών στοιχείων. Για τον σκοπό αυτό αναλύσαμε τις διαδικασίες παρακολούθησης που εφαρμόζει η Επιτροπή, από τη συλλογή στοιχείων από τα κράτη μέλη μέχρι τη δημοσίευση των εξαμηνιαίων εκθέσεων σχετικά με τη χρησιμοποίηση της συναφούς χρηματοδοτικής συνδρομής. Αξιολογήσαμε επίσης κατά πόσον η Επιτροπή έχει προβλέψει την αξιολόγηση του μέσου σύμφωνα με τους εσωτερικούς κανόνες της.

Οι απαιτήσεις περί παρακολούθησης και παρουσίασης στοιχείων εστιάζουν περισσότερο στη χρησιμοποίηση της χρηματοδοτικής συνδρομής και λιγότερο στα επιτυγχανόμενα αποτελέσματα

53 Σύμφωνα με τον κανονισμό SURE, οι απαιτήσεις περί παρακολούθησης και παρουσίασης στοιχείων από την Επιτροπή και τα κράτη μέλη εστιάζουν κυρίως στη χρησιμοποίηση της χρηματοδοτικής συνδρομής και στις εκροές και όχι σε όσα επιτυγχάνονται, από άποψη αποτελεσμάτων, μέσω των υποστηριζόμενων από το SURE εθνικών προγραμμάτων διατήρησης θέσεων εργασίας.

54 Η από μέρους της Επιτροπής οικονομική παρακολούθηση, πέραν της εξακρίβωσης του κατά πόσον τα υπό εξέταση μέτρα συμβάδιζαν με αυτά που είχαν εγκριθεί με την εκτελεστική απόφαση του Συμβουλίου, εστίαζε στον τρόπο χρησιμοποίησης των δανείων, καθώς και στις συνολικές δαπάνες των μέτρων που χρηματοδοτούνταν από το SURE. Κατ’ αυτό τον τρόπο η Επιτροπή, υιοθετώντας προδραστική προσέγγιση, μπορούσε να συζητά με τις αρχές των κρατών μελών στα οποία η απορρόφηση των κονδυλίων του SURE ήταν χαμηλότερη από την προβλεπόμενη (βλέπε σημείο 40).

55 Η Επιτροπή εκτιμά ότι, το 2020, στα 19 κράτη μέλη που χρησιμοποίησαν το μέσο, το SURE υποστήριξε περί τα 31,5 εκατομμύρια άτομα και 2,5 εκατομμύρια επιχειρήσεις. Τα κράτη μέλη με τον μεγαλύτερο αριθμό υποστηριχθέντων ήταν η Ιταλία (10,8 εκατομμύρια), η Ισπανία (5,7 εκατομμύρια) και η Πολωνία (3,6 εκατομμύρια). Πάνω από ένα εκατομμύριο άτομα έλαβαν επίσης στήριξη σε πέντε ακόμη κράτη μέλη: Ελλάδα, Τσεχία, Βέλγιο, Πορτογαλία και Ρουμανία. Τον Αύγουστο του 2022, η Επιτροπή υπολόγισε ότι, το 2021, περί τα εννέα εκατομμύρια άτομα συμμετείχαν σε προγράμματα διατήρησης θέσεων εργασίας χρηματοδοτούμενα από το SURE²¹.

56 Ωστόσο, τα στοιχεία που ανέφεραν τα κράτη μέλη σχετικά με τις συναφείς εκροές, όπως ο αριθμός των υποστηριχθέντων υπαλλήλων και επιχειρήσεων, βασίζονταν συνήθως σε εκτιμήσεις, δεν ήταν πάντοτε συνολικά, όπως αναφερόταν στις εξαμηνιαίες εκθέσεις του SURE, ενίοτε δε παρουσίαζαν σημαντικές διακυμάνσεις. Τα στοιχεία αυτά αποτελούσαν τη βάση θεμελίωσης των εκθέσεων που υπέβαλλε η Επιτροπή στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο (βλέπε πλαίσιο 4).

57 Με την πάροδο του χρόνου, τα κράτη μέλη παρείχαν περισσότερα στοιχεία. Ωστόσο, αυτή η αυξημένη διαθεσιμότητα στοιχείων οδήγησε επίσης σε σημαντικές διακυμάνσεις των στοιχείων που αναφέρονταν σε διαφορετικές εξαμηνιαίες εκθέσεις. Παραδείγματος χάριν, στη δεύτερη, τρίτη και τέταρτη εξαμηνιαία έκθεση, ο αριθμός των ατόμων που έλαβαν στήριξη το 2021 ήταν 5 εκατομμύρια, 3 εκατομμύρια και 9 εκατομμύρια, αντίστοιχα.

58 Οι εξακριβώσεις της Επιτροπής σχετικά με τα περί εκροών στοιχεία που ανέφεραν τα κράτη μέλη ήταν περιορισμένες και εστίαζαν στην υπό ευρεία έννοια συνέπεια με προηγούμενα στοιχεία που είχαν υποβληθεί, καθώς και στο κόστος των μέτρων. Βασίζονταν σε διάφορες διαθέσιμες πηγές δεδομένων σχετικά με την αγορά εργασίας (π.χ. Eurostat) και κάλυπταν μόνο την αξιολόγηση του κατά πόσον οι πληροφορίες που παρείχαν τα κράτη μέλη σχετικά με τον αριθμό των δικαιούχων των κεφαλαίων του SURE (υπαλλήλων, αυτοαπασχολούμενων ή επιχειρήσεων ανά τομέα) φαίνονταν «εύλογες».

59 Επιπλέον, οι πληροφορίες που παρείχαν τα κράτη μέλη συνήθως ήταν σε συγκεντρωτική μορφή. Η έλλειψη λεπτομερών στοιχείων σχετικά με τις εκροές και τα αποτελέσματα των εθνικών προγραμμάτων διατήρησης θέσεων εργασίας σημαίνει ότι δεν είναι δυνατόν να εντοπιστούν οι κύριοι δικαιούχοι των εθνικών μέτρων που χρηματοδοτήθηκαν από το SURE²². Μολονότι η πανδημία COVID-19 προκάλεσε ισχυρούς κλυδωνισμούς στην αγορά εργασίας, το πλήγμα δεν ήταν ίδιο για όλους τους τομείς, τις επιχειρήσεις και τις ομάδες εργαζομένων. Οι υπάλληλοι σε επισφαλέστερες θέσεις εργασίας, οι αυτοαπασχολούμενοι και οι ευάλωτες ομάδες του εργατικού δυναμικού (όπως γυναίκες, υπάλληλοι μεγαλύτερης ηλικίας, αλλοδαποί, άτομα με αναπηρία και χαμηλού μορφωτικού επιπέδου) κινδύνευαν περισσότερο να πληγούν από τα μέτρα κοινωνικής αποστασιοποίησης και τους λοιπούς περιορισμούς, κάτι που διατάρασσε σοβαρά τις επαγγελματικές προοπτικές τους²³.

60 Η Επιτροπή δεν ζητούσε από τα κράτη μέλη στοιχεία σχετικά με το τι είχε επιτευχθεί με τα μέτρα που αφορούσαν την υγεία, δεδομένου ότι αυτά είχαν διαφορετικό πεδίο αναφοράς και στόχους (βλέπε σημεία 41-43). Τα μέτρα αυτά μπορούν να χρηματοδοτηθούν από μια σειρά διαφορετικών ενωσιακών και εθνικών χρηματοδοτικών μέσων και συνήθως εφαρμόζονται σε αποκεντρωμένο επίπεδο από μεγάλο αριθμό διαφορετικών αρχών και φορέων. Αυτό δημιουργεί κίνδυνο διπλής χρηματοδότησης. Γενικά, από το συνολικό χρηματοδοτικό κονδύλιο του SURE στα μέτρα που αφορούν την υγεία έχουν διατεθεί περί τα 3,2 δισεκατομμύρια ευρώ. Τα μέτρα αυτά διαφέρουν σημαντικά μεταξύ τους ως προς τη φύση και το πεδίο αναφοράς τους.

Οι εξαμηνιαίες εκθέσεις της Επιτροπής σχετικά με τη χρησιμοποίηση της χρηματοδοτικής συνδρομής από το SURE μπορούν να παράσχουν μόνο γενικές εκτιμήσεις των αποτελεσμάτων

61 Μέχρι τα τέλη Σεπτεμβρίου 2022, η Επιτροπή, συμμορφούμενη με τον κανονισμό²⁴, είχε δημοσιεύσει τέσσερις εξαμηνιαίες εκθέσεις σχετικά με τη χρησιμοποίηση της χρηματοδοτικής συνδρομής που παρέχει το SURE. Οι εκθέσεις αυτές αποτελούν τη βάση της σχετικής ενημέρωσης του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και των λοιπών ενδιαφερόμενων. Περιλαμβάνουν πληροφορίες σχετικά με την εφαρμογή της χρηματοδοτικής συνδρομής (λόγου χάριν, τα ποσά που απομένουν για καταβολή, το χρονοδιάγραμμα των δόσεων) και το κατά πόσον εξακολουθούσαν να ισχύουν οι εξαιρετικές περιστάσεις που δικαιολογούν την προσφυγή στο SURE.

62 Ο κανονισμός SURE δεν απαιτεί μεν από την Επιτροπή να παρουσιάζει στοιχεία σχετικά με τα αποτελέσματα ή την αποτελεσματικότητα του μέσου, το πλαίσιο κοινωνικών ομολόγων ωστόσο επιβάλλει την κατάρτιση αναφορών σχετικά με τον αντίκτυπο (βλέπε πλαίσιο 1). Ικανοποιώντας την απαίτηση αυτή, οι εξαμηνιαίες εκθέσεις περιλαμβάνουν επίσης πληροφορίες σχετικά με τα αποτελέσματα που επιτυγχάνονται με τα προγράμματα διατήρησης θέσεων εργασίας που χρηματοδοτούνται από το SURE (βλέπε πλαίσιο 5).

Η Επιτροπή δεν αξιολόγησε το μέσο SURE

63 Σύμφωνα με τον δημοσιονομικό κανονισμό, τη διοργανική συμφωνία για τη βελτίωση του νομοθετικού έργου και τις κατευθυντήριες γραμμές για τη βελτίωση της νομοθεσίας, η Επιτροπή υποχρεούται να αξιολογεί τις επιδόσεις των προγραμμάτων της ΕΕ από την άποψη της αποτελεσματικότητας, της αποδοτικότητας, της συνάφειας, της συνέπειας και της προστιθέμενης αξίας της ΕΕ²⁶. Με αυτές τις αξιολογήσεις κρίνεται με αυστηρότητα και αντικειμενικότητα, βάσει αδιάσειστων στοιχείων τόσο για τα επιτεύγματα όσο και για τις αδυναμίες, κατά πόσον ένα μέτρο της ΕΕ είναι κατάλληλο για τον σκοπό που προορίζεται να εξυπηρετήσει και επιτυγχάνει τους επιδιωκόμενους στόχους του με το ελάχιστο κόστος²⁷. Επιπλέον, στο πλαίσιο του σχεδίου δράσης για τον ευρωπαϊκό πυλώνα κοινωνικών δικαιωμάτων, η Επιτροπή δεσμεύθηκε να αξιολογήσει την εμπειρία με το SURE²⁸. Ο κανονισμός SURE, ωστόσο, δεν απαιτεί συγκεκριμένα από την Επιτροπή την αξιολόγηση των επιδόσεων του μέσου.

64 Για πρωτοβουλίες που προτάθηκαν ως κατεπείγουσες κατά τη διάρκεια της πανδημίας COVID-19 και για τις οποίες δεν υπήρξε δημόσια διαβούλευση, ούτε εκτίμηση επιπτώσεων, τον Απρίλιο του 2021 η Επιτροπή διευκρίνισε ότι «θα περιγράφει με σαφήνεια τον τρόπο και τον χρόνο αξιολόγησης της πράξης στη συνέχεια»²⁹ σε έγγραφο εργασίας των υπηρεσιών της, που θα δημοσιεύεται το αργότερο τρεις μήνες μετά την υποβολή της νομοθετικής πρότασης. Παρ’ όλο που ο κανονισμός SURE εγκρίθηκε τον Μάιο του 2020, τίποτα τέτοιο δεν έχει γίνει μέχρι στιγμής.

Συμπεράσματα και σύσταση

65 Η πανδημία COVID-19 προκάλεσε σοβαρούς κλυδωνισμούς στην ευρωπαϊκή οικονομία και σημαντικές αναταράξεις στην αγορά εργασίας, θέτοντας σε κίνδυνο εκατομμύρια θέσεις εργασίας. Γενικά, καταλήγουμε στο συμπέρασμα ότι η Επιτροπή αντέδρασε γρήγορα στην πρόκληση της υποστήριξης των προσπαθειών των κρατών μελών για διατήρηση της απασχόλησης, παρέχοντάς τους συνδρομή επτά μήνες μετά την κήρυξη της πανδημίας, ήτοι ταχύτερα από ό,τι συμβαίνει με τις συνήθεις χρηματοδοτικές διαδικασίες. Το πλαίσιο διακυβέρνησης απηχούσε τις συνθήκες έκτακτης ανάγκης και η προσωρινή στήριξη για τον μετριασμό των κινδύνων ανεργίας σε κατάσταση έκτακτης ανάγκης (SURE) σχεδιάστηκε έτσι ώστε να περιορίζει τον χρηματοοικονομικό κίνδυνο για τον προϋπολογισμό της ΕΕ. Παρά το γεγονός ότι τα συγκεντρωτικά στοιχεία μαρτυρούν ως έναν βαθμό ότι η στήριξη του SURE βοήθησε εκατομμύρια ανθρώπους, ο σχεδιασμός του μέσου —παροχή χρηματοδότησης από την ΕΕ μέσω δανείων προς υποστήριξη εθνικών προγραμμάτων— και η έλλειψη συνολικών στοιχείων σε επίπεδο κρατών μελών δεν επιτρέπουν στην Επιτροπή να εκτιμήσει επακριβώς τα αποτελέσματα που επιτεύχθηκαν χάρη στο μέσο αυτό.

66 Το SURE αναπτύχθηκε και άρχισε να εφαρμόζεται σε συνθήκες έκτακτης ανάγκης, όταν τέθηκαν σε ισχύ διάφορα περιοριστικά μέτρα για την αναχαίτιση της διάδοσης του κορονοϊού και όταν τα κράτη μέλη ήρθαν αντιμέτωπα με αιφνίδια και σοβαρή αύξηση των δημόσιων δαπανών. Στο πλαίσιο αυτό, η Επιτροπή πρότεινε έναν νέο, πρωτοπόρο κανονισμό που εξασφάλισε εγκαίρως την έγκριση του Συμβουλίου, μόλις δύο μήνες μετά τον χαρακτηρισμό της COVID-19 ως πανδημίας. Τα περισσότερα κράτη μέλη (19) επέλεξαν να χρησιμοποιήσουν το μέσο, με το ήμισυ σχεδόν της συνολικής στήριξης των 100 δισεκατομμυρίων ευρώ να πηγαίνει στην Ιταλία και την Ισπανία. Η συνδρομή του SURE παρείχε τη δυνατότητα στα κράτη μέλη να αναπτύξουν προγράμματα διατήρησης θέσεων εργασίας ή να παρατείνουν/διευρύνουν ήδη υπάρχοντα. Γενικά, νέα προγράμματα διατήρησης θέσεων εργασίας αναπτύχθηκαν στα κράτη μέλη της Ανατολικής Ευρώπης, ωστόσο, δεδομένων των εξαιρετικά διαφορετικών συνθηκών που επικρατούσαν σε κάθε εθνική αγορά εργασίας, οι προσεγγίσεις που υιοθετήθηκαν στην ΕΕ αποκλίνουν σημαντικά μεταξύ τους. Σύμφωνα με τις εκτιμήσεις της Επιτροπής, τα κράτη μέλη με πιστοληπτική ικανότητα χαμηλότερη από αυτήν της ΕΕ εξοικονόμησαν από κοινού περί τα 8,5 δισεκατομμύρια ευρώ σε τόκους σε σύγκριση με τα ποσά που θα κατέβαλαν, εάν επέλεγαν να λάβουν δάνειο τα ίδια (βλέπε σημεία 17-26).

67 Η δομή της στήριξης που παρέχει το SURE ήταν καινοτόμος και περιόριζε τον κίνδυνο για τον προϋπολογισμό της ΕΕ. Η χρηματοδότηση βασίζεται σε δάνεια και όχι σε επιχορηγήσεις, και όλα τα κράτη μέλη (ακόμη και αυτά που επέλεξαν να μην προσφύγουν στο SURE) παρείχαν ανέκκλητες και εκτελεστές κατόπιν αιτήσεως εγγυήσεις, έως και για το 25 % των συνολικών δανείων που είχαν χορηγηθεί στο πλαίσιο του μέσου, το σύνολο των οποίων πρέπει να αποπληρωθεί έως το 2050. Οι εγγυήσεις αυτές αποτελούν ένα περιθώριο για την προστασία του προϋπολογισμού της ΕΕ, καθώς σε περίπτωση αθέτησης των σχετικών υποχρεώσεων, οι εγγυήσεις που παρείχαν τα κράτη μέλη μπορούν να καταπέσουν προτού να κληθεί να καταβάλει η Επιτροπή. Επιπλέον, θεσπίστηκαν κανόνες προληπτικής εποπτείας, με σκοπό τον περιορισμό του ετήσιου ανοίγματος ανά κράτος μέλος. Συνολικά, η ζήτηση για τα δάνεια SURE ήταν μεγάλη και μέχρι τον Αύγουστο του 2022 είχαν εκταμιευθεί σχεδόν 92 δισεκατομμύρια ευρώ (βλέπε σημεία 27-31).

68 Το SURE συνιστά μέσο απόκρισης σε κρίσεις, στο πλαίσιο των οποίων προτεραιότητα έχει η ταχεία εκταμίευση πόρων. Οι διαδικασίες που εφάρμοσε η Επιτροπή για το μέσο αυτό ήταν απλούστερες από αυτές που ακολουθούνται για τις συνήθεις παρεμβάσεις της. Παραδείγματος χάριν, ο κανονισμός SURE είναι σύντομος ως κείμενο αλλά ευρύς όσον αφορά τις προϋποθέσεις ενεργοποίησης και επιλεξιμότητας, αφήνοντας στα κράτη μέλη μεγάλη ευχέρεια να αποφασίζουν σχετικά με τη στόχευση της ενωσιακής χρηματοδότησης. Κατά συνέπεια, η Επιτροπή δεν εξέταζε κατά πόσον τα εθνικά μέτρα που υποστήριζε το SURE ήταν αποδοτικά από οικονομική άποψη ή συμπληρωματικά με άλλα καθεστώτα. Η διεύρυνση του πεδίου αναφοράς του μέσου, προκειμένου να χρηματοδοτηθούν μέτρα που αφορούσαν την υγεία, περιόρισε τον πρωταρχικό στόχο του που ήταν η απασχόληση. Τελικά, η Επιτροπή, υποστηριζόμενη από το Συμβούλιο, δέχθηκε τρία από τα 19 κράτη μέλη να χρησιμοποιήσουν περισσότερο από το 15 % των δανείων που έλαβαν από το SURE για μέτρα που αφορούσαν την υγεία (βλέπε σημεία 32-43).

69 Η εκταμίευση της χρηματοδότησης προς τα κράτη μέλη από την Επιτροπή ήταν γρήγορη: τα περισσότερα έλαβαν την πρώτη πληρωμή σε διάστημα μικρότερο του ενός μήνα από την υποβολή του αιτήματός τους. Καθώς τα προγράμματα διατήρησης θέσεων εργασίας παρουσιάζουν αυξημένο κίνδυνο κατάχρησης, ο κανονισμός SURE απαιτεί οι δανειακές συμφωνίες με τα κράτη μέλη να περιλαμβάνουν διατάξεις για συστήματα δικλίδων και ελέγχους, έτσι ώστε να ελαχιστοποιείται ο κίνδυνος απάτης και παρατυπίας. Στις αρχές του 2022, η Επιτροπή διενήργησε ad hoc έρευνα σχετικά με τα συστήματα ελέγχου και δικλίδων στα κράτη μέλη, όταν το μεγαλύτερο μέρος της χρηματοδότησης είχε ήδη εκταμιευθεί. Όλα τα κράτη μέλη, πλην ενός, ανέφεραν περιπτώσεις παρατυπιών και εικαζόμενης απάτης, οι οποίες οδήγησαν στην ανάκτηση των κεφαλαίων που δεν είχαν χρησιμοποιηθεί σύννομα σε 13 κράτη μέλη. Τον Σεπτέμβριο του 2022, η Επιτροπή δεν είχε κινήσει καμία συγκεκριμένη έρευνα σχετικά, καθώς δεν είχε υποπέσει στην αντίληψή της καμία περίπτωση σοβαρής παρατυπίας ή απάτης που να συνδέεται με τις ευθύνες που η ίδια υπέχει βάσει της νομοθεσίας (βλέπε σημεία 44-47).

70 Όπως υποδεικνύουν τα συγκεντρωτικά στοιχεία, το SURE βοήθησε εκατομμύρια υπαλλήλους και αυτοαπασχολούμενους κατά την πλέον δραματική περίοδο της κρίσης και, σε συνδυασμό με άλλα μέτρα στήριξης πολιτικής, συνέβαλε στον μετριασμό των κινδύνων ανεργίας. Ωστόσο, ο σχεδιασμός του μέσου δεν επιτρέπει να απομονωθεί και να προσδιοριστεί ο αντίκτυπός του, από άποψη εκροών και αποτελεσμάτων, στο πλαίσιο των εθνικών προγραμμάτων. Συνεπεία αυτού, η Επιτροπή δεν είναι σε θέση να αξιολογήσει τα αποτελέσματα του SURE σε κάθε κράτος μέλος. Παραδείγματος χάριν, η έλλειψη συνολικών στοιχείων σε επίπεδο κρατών μελών σημαίνει ότι δεν μπορεί να εκτιμηθεί πλήρως ο αριθμός των ατόμων και των επιχειρήσεων που υποστηρίχθηκαν από το SURE, ήτοι η δυνητική συμβολή του μέσου στον μετριασμό των κινδύνων ανεργίας. Επίσης, είναι λίγα τα δεδομένα από την παρακολούθηση των μέτρων που αφορούσαν την υγεία, καθώς αυτά έχουν διαφορετικό πεδίο αναφοράς και στόχους. Ο κανονισμός SURE δεν προβλέπει τη διενέργεια υποχρεωτικής αξιολόγησης (βλέπε σημεία 48-64).

Σύσταση – Αξιολόγηση του SURE

Προκειμένου να αντλήσει διδάγματα που θα μπορούσαν να χρησιμεύσουν για μελλοντικά μέσα έκτακτης ανάγκης και σύμφωνα με τη δέσμευσή της στο πλαίσιο του σχεδίου δράσης για τον ευρωπαϊκό πυλώνα κοινωνικών δικαιωμάτων, η Επιτροπή οφείλει να αξιολογήσει την εμπειρία της με το SURE. Μια τέτοια αξιολόγηση πρέπει να αφορά, μεταξύ άλλων, τον βαθμό στον οποίο το SURE και τα εθνικά μέτρα που έτυχαν της υποστήριξής του απέφεραν προστιθέμενη αξία (για όλους τους στόχους του μέσου, περιλαμβανομένων και των μέτρων που αφορούν την υγεία), το κατά πόσον και τον τρόπο με τον οποίο τα προγράμματα που υποστήριξε το SURE συμπλήρωναν τα εθνικά μέτρα, και, τέλος, την αποτελεσματικότητα του πλαισίου του SURE ως προς την ελαχιστοποίηση του κινδύνου παρατυπιών και απάτης, δεδομένων των περιπτώσεων που αναφέρουν τα κράτη μέλη.

Ημερομηνία-στόχος για την υλοποίηση της σύστασης: έως το τέλος του γ’ τριμήνου του 2024.

Η παρούσα έκθεση εγκρίθηκε από το Τμήμα II, του οποίου προεδρεύει η Annemie Turtelboom, Μέλος του Ελεγκτικού Συνεδρίου, στο Λουξεμβούργο, κατά τη συνεδρίασή του της 9ης Νοεμβρίου 2022.

Συντομογραφίες

CEPS (Centre for European Policy Studies): Κέντρο Μελετών Ευρωπαϊκής Πολιτικής

Eurofound: Ευρωπαϊκό Ίδρυμα για τη Βελτίωση των Συνθηκών Διαβίωσης και Εργασίας

SURE: Στήριξη για τον μετριασμό των κινδύνων ανεργίας σε κατάσταση έκτακτης ανάγκης

ΓΔ BUDG: Γενική Διεύθυνση Προϋπολογισμού

ΓΔ ECFIN: Γενική Διεύθυνση Οικονομικών και Χρηματοδοτικών Υποθέσεων

ΓΔ EMPL: Γενική Διεύθυνση Απασχόλησης, Κοινωνικών Υποθέσεων και Ένταξης

Γλωσσάριο

Eurofound: Ευρωπαϊκό Ίδρυμα για τη Βελτίωση των Συνθηκών Διαβίωσης και Εργασίας. Οργανισμός της ΕΕ που παρέχει πληροφορίες, συμβουλές και εμπειρογνωσία στον τομέα της κοινωνικής πολιτικής της ΕΕ με βάση συγκριτικές πληροφορίες, έρευνα και ανάλυση.

Μέτρα παρόμοια με τα συστήματα μειωμένου ωραρίου εργασίας: Μέτρα για την αγορά εργασίας, εκτός των συστημάτων μειωμένου ωραρίου εργασίας, που απευθύνονται σε υπαλλήλους και αυτοαπασχολούμενους και αποσκοπούν στην προστασία της απασχόλησης μέσω επιδότησης της εισοδηματικής στήριξης.

Μέτρα που αφορούν την υγεία: Μέτρα που σκοπό έχουν τη μείωση των επαγγελματικών κινδύνων και την προστασία των εργαζομένων και των αυτοαπασχολούμενων στον χώρο εργασίας. Σε αυτά περιλαμβάνονται, κατά περίπτωση, και ορισμένα άλλα μέτρα που σχετίζονται με την υγεία.

Σύστημα μειωμένου ωραρίου εργασίας: Δημόσιο πρόγραμμα, το οποίο, υπό ορισμένες συνθήκες, επιτρέπει στις επιχειρήσεις που αντιμετωπίζουν οικονομικές δυσκολίες να μειώνουν προσωρινά τις ώρες εργασίας των υπαλλήλων τους, οι οποίοι λαμβάνουν δημόσια εισοδηματική στήριξη για τις ώρες που δεν εργάζονται.

Απαντήσεις της Επιτροπής

https://www.eca.europa.eu/el/Pages/DocItem.aspx?did=62745

Χρονογραμμή

https://www.eca.europa.eu/el/Pages/DocItem.aspx?did=62745

Κλιμάκιο ελέγχου

Οι ειδικές εκθέσεις του ΕΕΣ παρουσιάζουν τα αποτελέσματα των ελέγχων που αυτό διενεργεί επί των πολιτικών και προγραμμάτων της ΕΕ ή επί διαχειριστικών θεμάτων που αφορούν συγκεκριμένους τομείς του προϋπολογισμού. Το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο επιλέγει και σχεδιάζει τα εν λόγω ελεγκτικά έργα κατά τρόπον ώστε αυτά να αποφέρουν τον μέγιστο αντίκτυπο, λαμβανομένων υπόψη των κινδύνων για τις επιδόσεις ή για τη συμμόρφωση, του επιπέδου των σχετικών εσόδων ή δαπανών, των επικείμενων εξελίξεων και του πολιτικού και δημόσιου συμφέροντος.

Ο εν προκειμένω έλεγχος επιδόσεων διενεργήθηκε από το Τμήμα Ελέγχου IΙ (Επενδύσεις υπέρ της συνοχής, της ανάπτυξης και της κοινωνικής ένταξης), του οποίου προεδρεύει η Annemie Turtelboom, Μέλος του ΕΕΣ. Επικεφαλής του ελέγχου ήταν η Iliana Ivanova, Μέλος του Συνεδρίου, συνεπικουρούμενη από τους James Verity, προϊστάμενο του ιδιαίτερου γραφείου της, Ivan Genchev, σύμβουλο στο ιδιαίτερο γραφείο της, Pietro Puricella, διοικητικό στέλεχος, Jussi Bright, υπεύθυνο έργου, Fernando Pascual Gil, Andras Augustin Feher, Zeljko Mimica, ελεγκτές, και Cristina Jianu, ελέγκτρια.

Από αριστερά: Fernando Pascual Gil, James Verity, Jussi Bright, Iliana Ivanova, Ivan Genchev, Pietro Puricella, Zeljko Mimica.

Παραπομπές

¹ Marcus, J. S. et al.: The impact of COVID-19 on the Internal Market, Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, 2021.

² Pouliakas, K., Branka, J.: EU jobs at highest risk of COVID-19 social distancing: Is the pandemic exacerbating the labour market divide?, αριθ. 1, έγγραφο εργασίας του CEDEFOP, 2020.

³ Πρόταση της Επιτροπής για κανονισμό του Συμβουλίου σχετικά με το SURE, COM(2020) 139.

⁴ Άρθρο 5 του κανονισμού (ΕΕ) 2020/672.

⁵ Για τον κανονισμό περί κοινών διατάξεων σχετικά με τις περιόδους προγραμματισμού 2007‑2013 και 2014‑2020: κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 1083/2006 και κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 1303/2013, αντίστοιχα.

⁶ SURE: Δύο χρόνια μετά: τέταρτη εξαμηνιαία έκθεση, COM(2022) 483.

⁷ Άρθρο 11, παράγραφος 5, του κανονισμού (ΕΕ) 2020/672.

⁸ Άρθρο 9 του κανονισμού (ΕΕ) 2020/672.

⁹ SURE: Δύο χρόνια μετά: τέταρτη εξαμηνιαία έκθεση, COM(2022) 483.

¹⁰ Άρθρο 3 του κανονισμού (ΕΕ) 2020/672.

¹¹ Άρθρο 2 του κανονισμού (ΕΕ) 2020/672.

¹² Άρθρο 1, παράγραφος 2, του κανονισμού (ΕΕ) 2020/672.

¹³ COVID-19: combating fraud in short-term financial support schemes, Ευρωπαϊκή Πλατφόρμα για την αντιμετώπιση της αδήλωτης εργασίας, Μάιος 2021.

¹⁴ Ανώτατο όργανο ελέγχου της Κροατίας (2021), της Ιρλανδίας (2021) και της Λετονίας (2020).

¹⁵ Άρθρο 13, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΕ) 2020/672, όπως απαιτεί το άρθρο 220, παράγραφος 5, του κανονισμού (ΕΕ) 2018/1046.

¹⁶ Το SURE στους 18 μήνες: τρίτη εξαμηνιαία έκθεση, COM(2022) 128.

¹⁷ COVID-19: Implications for employment and working life, COVID-19 series, Eurofound, Υπηρεσία Εκδόσεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, Λουξεμβούργο, 2021.

¹⁸ Monitoring convergence in the European Union: Looking backwards to move forward - Upward convergence through crises, Eurofound, Challenges and prospects in the EU series, 2021.

¹⁹ Commission report on labour market and wage developments in Europe, Δεκέμβριος 2021, σ. 45.

²⁰ European Labor Markets and the COVID-19 Pandemic: Fallout and the Path Ahead, Διεθνές Νομισματικό Ταμείο, Μάρτιος 2022.

²¹ SURE: Δύο χρόνια μετά: τέταρτη εξαμηνιαία έκθεση, COM(2022) 483.

²² COVID-19: Implications for employment and working life, COVID-19 series, Eurofound, Υπηρεσία Εκδόσεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, Λουξεμβούργο, 2021.

²³ EU jobs at highest risk of COVID-19 social distancing, Cedefop, 2020.

²⁴ Άρθρο 14, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 2020/672.

²⁵ SURE: Δύο χρόνια μετά: τέταρτη εξαμηνιαία έκθεση, COM(2022) 483.

²⁶ Άρθρο 34 του κανονισμού (ΕΕ, Ευρατόμ) 2018/1046, παράγραφος I.3 της διοργανικής συμφωνίας μεταξύ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης και της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για τη βελτίωση του νομοθετικού έργου, 12.5.2016, σ. 1, και SWD(2021) 305, Better Regulation Guidelines, 3.11.2021, σ. 23.

²⁷ Ανακοίνωση της Επιτροπής με τίτλο «Βελτίωση της νομοθεσίας: συνένωση δυνάμεων για τη θέσπιση καλύτερων νόμων», COM(2021) 219, σ. 16‑17. SWD(2021) 305, Better Regulation Guidelines, 3.11.2021, σ. 23.

²⁸ Σχέδιο δράσης για τον ευρωπαϊκό πυλώνα κοινωνικών δικαιωμάτων, 2021, σ. 18.

²⁹ Ανακοίνωση της Επιτροπής με τίτλο «Βελτίωση της νομοθεσίας: συνένωση δυνάμεων για τη θέσπιση καλύτερων νόμων», COM(2021) 219, σ. 13‑14.

Επικοινωνία

ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
ΛΟΥΞΕΜΒΟΥΡΓΟ

Τηλ:. +352 4398-1
Πληροφορίες: eca.europa.eu/el/Pages/ContactForm.aspx
Ιστότοπος: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Περισσότερες πληροφορίες για την Ευρωπαϊκή Ένωση παρέχονται από το διαδίκτυο (https://europa.eu/european-union/index_el).

Λουξεμβούργο: Υπηρεσία Εκδόσεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, 2022

PDF	ISBN 978-92-847-9177-4	ISSN 1977-5660	doi:10.2865/646565	QJ-AB-22-026-EL-N
HTML	ISBN 978-92-847-9169-9	ISSN 1977-5660	doi:10.2865/769590	QJ-AB-22-026-EL-Q

ΔΙΚΑΙΩΜΑΤΑ ΠΝΕΥΜΑΤΙΚΗΣ ΙΔΙΟΚΤΗΣΙΑΣ

© Ευρωπαϊκή Ένωση, 2022

Η πολιτική για την περαιτέρω χρήση εγγράφων του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου (ΕΕΣ) ορίζεται στην απόφαση αριθ. 6‑2019 του ΕΕΣ για την πολιτική ανοικτών δεδομένων και την περαιτέρω χρήση εγγράφων.

Με εξαίρεση τις περιπτώσεις όπου ορίζεται διαφορετικά (π.χ. σε χωριστές ανακοινώσεις περί πνευματικής ιδιοκτησίας), το περιεχόμενο του ΕΕΣ που ανήκει στην ΕΕ παραχωρείται βάσει της άδειας Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). Ισχύει, επομένως, ως γενικός κανόνας ότι η περαιτέρω χρήση επιτρέπεται υπό τον όρο ότι αναφέρεται η πηγή και επισημαίνονται οι αλλαγές. Κατά την περαιτέρω χρήση απαγορεύεται η διαστρέβλωση του αρχικού νοήματος ή μηνύματος των εγγράφων. Το ΕΕΣ δεν φέρει ευθύνη για οποιαδήποτε συνέπεια προερχόμενη από την περαιτέρω χρήση εγγράφων.

Εάν συγκεκριμένο περιεχόμενο αναφέρεται σε ταυτοποιήσιμα φυσικά πρόσωπα, π.χ. φωτογραφίες υπαλλήλων του ΕΕΣ, ή περιλαμβάνει έργα τρίτων, απαιτείται πρόσθετη έγκριση.

Όταν παραχωρείται η έγκριση, αυτή ακυρώνει και αντικαθιστά την ανωτέρω γενική έγκριση και αναφέρει σαφώς τυχόν περιορισμούς στη χρήση.

Για τη χρήση ή την αναπαραγωγή περιεχομένου που δεν ανήκει στην ΕΕ, μπορεί να χρειάζεται να ζητήσετε άδεια απευθείας από τους κατόχους των δικαιωμάτων πνευματικής ιδιοκτησίας.

Γραφήματα 1 και 2: Τα γραφήματα αυτά σχεδιάστηκαν με τη χρήση πόρων της Flaticon.com. © Freepik Company S.L. Με την επιφύλαξη παντός δικαιώματος.

Το λογισμικό ή τα έγγραφα που καλύπτονται από δικαιώματα βιομηχανικής ιδιοκτησίας, όπως τα διπλώματα ευρεσιτεχνίας, τα εμπορικά σήματα, τα καταχωρισμένα σχέδια, οι λογότυποι και οι επωνυμίες/ονομασίες, εξαιρούνται από την πολιτική του ΕΕΣ για την περαιτέρω χρήση.

Το σύνολο των ιστοτόπων των θεσμικών οργάνων της Ευρωπαϊκής Ένωσης εντός του ονόματος χώρου «europa.eu» παρέχει συνδέσμους προς ιστότοπους τρίτων. Δεδομένου ότι το ΕΕΣ δεν έχει έλεγχο επ’ αυτών, σας συνιστούμε να εξετάζετε τις πολιτικές τους για την προστασία του ιδιωτικού απορρήτου και της πνευματικής ιδιοκτησίας.

Χρήση του λογότυπου του ΕΕΣ

Δεν επιτρέπεται η χρήση του λογότυπου του ΕΕΣ χωρίς την προηγούμενη σύμφωνη γνώμη του.

ΕΠΙΚΟΙΝΩΝΗΣΤΕ ΜΕ ΤΗΝ ΕΕ

Αυτοπροσώπως
Σε όλη την Ευρωπαϊκή Ένωση υπάρχουν εκατοντάδες κέντρα Europe Direct. Μπορείτε να βρείτε τη διεύθυνση του πλησιέστερου σ’ εσάς κέντρου στο διαδίκτυο
(european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_el).

Τηλεφωνικώς ή γραπτώς
Η Europe Direct είναι μια υπηρεσία που απαντά στις ερωτήσεις σας για την Ευρωπαϊκή Ένωση. Μπορείτε να επικοινωνήσετε με αυτή την υπηρεσία:

• καλώντας ατελώς τον αριθμό 00 800 6 7 8 9 10 11 (ορισμένα δίκτυα τηλεφωνίας ενδέχεται να χρεώνουν τις κλήσεις αυτές),
• καλώντας τον αριθμό +32 22999696,
• συμπληρώνοντας το ακόλουθο ηλεκτρονικό έντυπο: european-union.europa.eu/contact-eu/write-us_el.

ΒΡΕΙΤΕ ΠΛΗΡΟΦΟΡΙΕΣ ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΤΗΝ ΕΕ

Στο διαδίκτυο
Πληροφορίες για την Ευρωπαϊκή Ένωση σε όλες τις επίσημες γλώσσες της ΕΕ είναι διαθέσιμες στον ιστότοπο Europa (european-union.europa.eu).

Στις εκδόσεις της ΕΕ
Μπορείτε να δείτε ή να παραγγείλετε εκδόσεις της ΕΕ στη διεύθυνση op.europa.eu/el/publications. Μπορείτε να ζητήσετε πολλαπλά αντίγραφα δωρεάν εκδόσεων επικοινωνώντας με την υπηρεσία Europe Direct ή με το τοπικό σας κέντρο τεκμηρίωσης (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_el).

Στη νομοθεσία της ΕΕ και σε σχετικά έγγραφα
Για πρόσβαση σε νομικές πληροφορίες της ΕΕ, συμπεριλαμβανομένου του συνόλου της ενωσιακής νομοθεσίας από το 1951 σε όλες τις επίσημες γλώσσες, μεταβείτε στον ιστότοπο EUR-Lex (eur-lex.europa.eu).

Στα ανοιχτά δεδομένα από την ΕΕ
Η πύλη data.europa.eu παρέχει πρόσβαση σε σύνολα ανοιχτών δεδομένων από τα θεσμικά και λοιπά όργανα και τους οργανισμούς της ΕΕ. Τα εν λόγω δεδομένα μπορούν να καταφορτωθούν και να επαναχρησιμοποιηθούν δωρεάν, τόσο για εμπορικούς όσο και για μη εμπορικούς σκοπούς. Η πύλη παρέχει επίσης πρόσβαση σε πληθώρα συνόλων δεδομένων από τις ευρωπαϊκές χώρες.