Unterstützung bei der Minderung von Arbeitslosigkeitsrisiken in einer Notlage (SURE) Die SURE-Finanzierung leistete während der COVID-19-Krise einen Beitrag zum Erhalt von Arbeitsplätzen, ihre vollständigen Auswirkungen lassen sich jedoch nicht ermitteln

Zusammenfassung

I Die COVID-19-Pandemie verursachte einen schweren Schock für die europäische Wirtschaft und hatte erhebliche Verwerfungen auf dem Arbeitsmarkt zur Folge, wodurch Millionen von Arbeitsplätzen gefährdet waren. Vor diesem Hintergrund hat die EU ein befristetes Instrument – SURE (Europäisches Instrument zur vorübergehenden Unterstützung bei der Minderung von Arbeitslosigkeitsrisiken in einer Notlage) – geschaffen, um die Mitgliedstaaten bei der Bewältigung der Auswirkungen der Pandemie auf ihre Arbeitsmärkte zu unterstützen. Insbesondere sollte das Instrument die Mitgliedstaaten bei der Umsetzung neuer oder der Ausweitung bestehender Regelungen zum Erhalt von Arbeitsplätzen unterstützen. Der Rat beschloss, den Anwendungsbereich der ursprünglich von der Kommission vorgeschlagenen Regelung so auszuweiten, dass SURE auch zur Förderung gesundheitsbezogener Maßnahmen eingesetzt werden konnte.

II Im Gegensatz zu klassischen Formen der Unterstützung der Sozialpolitik aus dem EU-Haushalt bietet SURE langfristige Darlehen für die Mitgliedstaaten zu günstigen finanziellen Bedingungen. Das Instrument wird von der Kommission verwaltet, die Mittel in Höhe von bis zu 100 Milliarden Euro an den Kapitalmärkten aufnehmen kann. Bis August 2022 hatte der Rat für 19 Mitgliedstaaten einen finanziellen Beistand in Höhe von 93,3 Milliarden Euro genehmigt, wovon knapp 92 Milliarden Euro (98 %) ausgezahlt waren. Der Zeitraum der Verfügbarkeit des Instruments endet am 31. Dezember 2022, obwohl der Rat beschließen kann, diesen Zeitraum auf der Grundlage eines Vorschlags der Kommission zu verlängern.

III Der Grund für die Prüfung des SURE-Instruments durch den Hof liegt in dessen Bedeutung für das Abfedern der Auswirkungen der COVID-19-Pandemie. Zudem ist die finanzielle Unterstützung im Rahmen von SURE von bis zu 100 Milliarden Euro erheblich. Der Hof untersuchte, ob das Instrument hinsichtlich der Minderung von Arbeitslosigkeitsrisiken in der EU wirksam und effizient war.

IV Insgesamt gelangt der Hof zu dem Schluss, dass die Kommission rasch und effizient der Herausforderung Rechnung getragen hat, die Mitgliedstaaten beim Erhalt von Arbeitsplätzen zu unterstützen. Es gelang, die EU-Unterstützung den Mitgliedstaaten zügiger bereitzustellen, als dies im Rahmen der üblichen Finanzierungsverfahren der Fall ist. Der SURE-Rahmen trug der gegebenen Notsituation Rechnung und begrenzte das finanzielle Risiko für den EU-Haushalt. Legt man die aggregierten Daten zugrunde, so gibt es gewisse Anhaltspunkte dafür, dass die Unterstützung im Rahmen von SURE Millionen von Menschen erreicht hat, doch ist es der Kommission wegen fehlender umfassender Daten aus den Mitgliedstaaten nicht uneingeschränkt möglich, die durch das SURE-Instrument erzielten Ergebnisse zu bewerten.

V Die Kommission legte nur zwei Monate nach der Erklärung des COVID-19-Ausbruchs zur Pandemie mit Zustimmung des Rates zeitnah einen Vorschlag für eine neue innovative Verordnung vor. Die Unterstützung im Rahmen von SURE ermöglichte es den Mitgliedstaaten, Regelungen zum Erhalt von Arbeitsplätzen zu schaffen oder bestehende Regelungen zum Erhalt von Arbeitsplätzen auszuweiten. Angesichts der sehr unterschiedlichen Gegebenheiten der jeweiligen nationalen Arbeitsmärkte unterscheiden sich die in der EU gewählten Ansätze jedoch erheblich voneinander.

VI Die SURE-Förderung beruht auf Darlehen, nicht auf Finanzhilfen. Die Nachfrage der Mitgliedstaaten nach diesen Darlehen entsprach den von der Kommission vorgeschlagenen Mitteln in Höhe von 100 Milliarden Euro. Eines der besonderen Merkmale von SURE besteht darin, dass alle Mitgliedstaaten Garantien für bis zu 25 % aller im Rahmen von SURE ausgezahlten Darlehen übernommen haben, die alle bis 2050 rückzahlbar sind. Diese Garantien dienen als Puffer zum Schutz des EU-Haushalts, da sie bei einem Ausfallereignis vor den Eigenmitteln der Kommission abgerufen werden können.

VII SURE ist ein Krisenbewältigungsinstrument, bei dem die rasche Auszahlung von Mitteln entscheidend ist. Die meisten Mitgliedstaaten erhielten in einem Zeitraum von weniger als einem Monat nach Antragstellung ihre erste Auszahlung. Da Regelungen zum Erhalt von Arbeitsplätzen missbrauchsanfällig sind, müssen die Darlehensvereinbarungen mit den Mitgliedstaaten gemäß der SURE-Verordnung Bestimmungen über Kontrollen und Prüfungen enthalten, um das Risiko von Betrugsfällen und Unregelmäßigkeiten zu minimieren. Die Kommission leitete Anfang 2022, als die meisten Mittel bereits an die Mitgliedstaaten ausgezahlt waren, eine Ad-hoc-Befragung zu den nationalen Prüfungs- und Kontrollsystemen in die Wege. Mit einer Ausnahme meldeten alle Mitgliedstaaten Fälle von Unregelmäßigkeiten und mutmaßlichem Betrug. Bis September 2022 hatte die Kommission jedoch keine speziellen Untersuchungen zu diesen Sachverhalten eingeleitet, da ihr keine keine bedeutenden Unregelmäßigkeiten und Betrugsfälle im Zusammenhang mit ihren eigenen Zuständigkeiten nach der Verordnung zur Kenntnis gekommen waren.

VIII Legt man die aggregierten Daten zugrunde, so gibt es Anhaltspunkte, dass SURE Millionen von Arbeitnehmern und Selbstständigen in der schwersten Phase der Krise erreicht und zusammen mit anderen politischen Unterstützungsmaßnahmen dazu beigetragen hat, die Arbeitslosigkeitsrisiken zu mindern. Aufgrund der Ausgestaltung des Instruments ist es jedoch nicht möglich, die Auswirkungen von SURE unter dem Gesichtspunkt der Outputs und Ergebnisse innerhalb der nationalen Regelungen gesondert zu bestimmen. Infolgedessen ist die Kommission nicht in der Lage, die Ergebnisse des SURE-Instruments in jedem Mitgliedstaat zu bewerten. So bedeutet etwa das Fehlen umfassender Daten aus den Mitgliedstaaten, dass die Anzahl der aus SURE unterstützten Beschäftigten und Unternehmen, also der potenzielle Beitrag des Instruments zur Minderung der Arbeitslosigkeitsrisiken, nicht voll und ganz bewertet werden kann. Die Daten der Mitgliedstaaten zu gesundheitsbezogenen Maßnahmen, die der Kommission gemeldet wurden, sind noch begrenzter. Eine Evaluierung ist in der SURE-Verordnung nicht zwingend vorgeschrieben.

IX Der Hof empfiehlt der Kommission, eine umfassende Evaluierung von SURE durchzuführen, um Lehren für mögliche künftige Kriseninstrumente zu ziehen.

Einleitung

Hintergrund

01 Während der COVID-19-Pandemie ergriffen die EU-Mitgliedstaaten eine Reihe von gesundheitspolitischen Maßnahmen, um die Ausbreitung des Coronavirus einzudämmen. Diese Maßnahmen führten zusammen mit der wirtschaftlichen Unsicherheit durch die Pandemie und den Unterbrechungen der Versorgungsketten aufgrund von Grenz- und Fabrikschließungen zu einem erheblichen Rückgang der Produktion und des Verbrauchs in der EU. In der Anfangsphase der Pandemie umfassten diese Maßnahmen Ausgangsbeschränkungen, die zur vorübergehenden Schließung zahlreicher Sektoren der EU-Wirtschaft, wie der Tourismusbranche und des Gastgewerbes, führten¹.

02 Durch den daraus resultierenden Wirtschaftseinbruch, der in den südlichen Mitgliedstaaten der EU besonders ausgeprägt war, standen Millionen von Arbeitsplätzen auf dem Spiel. Nach Schätzungen des Europäischen Zentrums für die Förderung der Berufsbildung (Cedefop) waren 2020 etwa 45 Millionen Arbeitsplätze, d. h. 23 % der Erwerbsbevölkerung, auf dem Arbeitsmarkt der EU‑27 einem sehr hohen Risiko einer COVID-19-Krise bedingten Störung ausgesetzt und weitere 22 % der EU-Erwerbsbevölkerung – zumeist Arbeitskräfte mit mittlerer oder geringer Qualifikation im Dienstleistungssektor – waren mit einem bedeutsamen Risiko konfrontiert².

03 Vor diesem Hintergrund hat die EU das befristete Instrument SURE (Europäisches Instrument zur vorübergehenden Unterstützung bei der Minderung von Arbeitslosigkeitsrisiken in einer Notlage) geschaffen, um den Mitgliedstaaten bei der Bewältigung der Auswirkungen der Pandemie auf ihre Arbeitsmärkte zu helfen. Das Instrument unterstützt die Mitgliedstaaten bei der Umsetzung neuer oder der Ausweitung bestehender Maßnahmen zum Erhalt von Arbeitsplätzen. Diese Regelungen bieten in wirtschaftlichen Schwierigkeiten befindlichen Unternehmen eine Einkommensunterstützung der öffentlichen Hand für die nicht geleisteten Stunden. Zu den Instrumenten für den Erhalt von Arbeitsplätzen zählen Kurzarbeitsregelungen, Freistellungsvereinbarungen und Lohnzuschussregelungen.

Über SURE

04 Das wichtigste Ziel des SURE-Instruments besteht darin, den Mitgliedstaaten, die von einer gravierenden wirtschaftlichen Störung betroffen sind oder von dieser ernstlich bedroht sind, finanziellen Beistand bereitzustellen. Durch die Finanzierung von Regelungen zum Erhalt von Arbeitsplätzen zielt SURE letztlich auf eine Verringerung von Arbeitslosigkeit und Einkommensverlusten (siehe Abbildung 1). Durch das Instrument werden vorhandene Arbeitsplätze unterstützt, aber keine Arbeitslosenprogramme finanziert.

05 Der ursprüngliche Legislativvorschlag der Kommission für SURE war auf das Ziel der Beschäftigung beschränkt³. Bei der Annahme der SURE-Verordnung im Mai 2020 beschloss der Rat, ihren Anwendungsbereich auf gesundheitsbezogene Maßnahmen auszuweiten (siehe Abbildung 2).

06 Im Rahmen von SURE werden den Mitgliedstaaten Darlehen gewährt, das Instrument selbst finanziert sich durch Anleihen. Es wird von der Kommission verwaltet, die für die Anleihetransaktionen sowie die Verwaltung und Auszahlung der Darlehen zuständig ist. Die Generaldirektion Wirtschaft und Finanzen (GD ECFIN) koordinierte als federführende Generaldirektion in enger Zusammenarbeit mit der Generaldirektion Beschäftigung, Soziales und Integration (GD EMPL) und der Generaldirektion Haushalt (GD BUDG) die Einrichtung und den Einsatz des Instruments (siehe Tabelle 1).

07 SURE ist ein befristetes Instrument. Seine Verfügbarkeit endet am 31. Dezember 2022, sofern der Rat nicht auf einen Vorschlag der Kommission seine Verlängerung beschließt.

Finanzausstattung

08 Gemäß der Verordnung kann die Kommission zur Finanzierung der Förderung im Rahmen von SURE bis zu 100 Milliarden Euro an den Kapitalmärkten aufnehmen⁴. Jeder Mitgliedstaat, der eine SURE-Unterstützung in Anspruch nehmen möchte, übermittelt einen Antrag an die Kommission. Die Kommission bewertet jeden Antrag, und sofern er den Fördervoraussetzungen gemäß der Verordnung entspricht, schlägt sie dem Rat vor, den finanziellen Beistand im Rahmen von SURE zu genehmigen. Diese erfolgt in Form eines Durchführungsbeschlusses des Rates für ein Back-to-back-Darlehen (ein Darlehen, das zu denselben Bedingungen gewährt wird, die die Kommission an den Kapitalmärkten erhalten hat), das den finanziellen Beistand für den betreffenden Mitgliedstaat darstellt.

09 Zur Finanzierung des Instruments begab die Kommission Anleihen an den Kapitalmärkten. Die von der Kommission emittierten Anleihen hatten unterschiedliche Laufzeiten zwischen fünf und 30 Jahren. Das Interesse der Anleger an den SURE-Anleihen war groß.

10 Darüber hinaus gab die Kommission mit dem SURE-Instrument erstmalig Anleihen als Sozialanleihen aus (siehe Kasten 1).

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

11 Der Hof bewertete, ob SURE eine effiziente und wirksame Antwort zur Minderung der Arbeitslosigkeitsrisiken in der EU aufgrund der COVID-19-Pandemie war und von der Kommission auf effiziente Weise umgesetzt wurde. Der Hof untersuchte insbesondere, ob

• das Instrument zeitnah eingerichtet wurde;
• geeignete Regelungen eingeführt wurden, um das finanzielle Risiko für den EU-Haushalt durch SURE zu begrenzen;
• der Rechtsrahmen für SURE und seine Umsetzung der Krisensituation gerecht wurden und gleichzeitig das Risiko von Betrugsfällen und Unregelmäßigkeiten auf ein Mindestmaß begrenzten;
• die Kommission einen soliden Monitoring-Rahmen für die Umsetzung der durch SURE finanzierten nationalen Regelungen zum Erhalt von Arbeitsplätzen und zur Bewertung ihrer Auswirkungen entwickelt hat;
• SURE dabei wirksam war, die Mitgliedstaaten beim Schutz von Arbeitsplätzen zu unterstützen.

12 Der Zeitraum erstreckte sich ab April 2020, als die Kommission einen Vorschlag für die SURE-Verordnung vorlegte, bis zum Ende der Prüfungstätigkeit im September 2022. Der Schwerpunkt der Prüfung lag auf der Kommission. Eine Bewertung der Umsetzung von SURE auf Ebene der einzelnen Mitgliedstaaten und der Verwaltung der Anleihetransaktionen durch die Kommission zählten nicht zum Prüfungsumfang.

13 Der Hof holte Daten und Informationen von den wichtigsten für SURE zuständigen Generaldirektionen der Kommission und von Eurostat ein. Der Hof konsultierte Eurofound (die EU-Agentur für die Verbesserung der Arbeitsbedingungen) und das Centre for European Policy Studies (CEPS, eine EU-Denkfabrik).

14 Der Hof führte folgende Prüfungshandlungen durch:

• Sichtung der bestehenden EU-Rechtsvorschriften, der Leitlinien der Kommission und des Informationsaustausches mit den Mitgliedstaaten sowie weiterer einschlägiger Unterlagen;
• Gespräche mit Vertretern der Kommission, des CEPS und von Eurofound;
• Analyse der Verfahren für die Beantragung und Berichterstattung über SURE für eine Stichprobe von Anträgen auf finanziellen Beistand sowie
• Prüfung der Antworten der Mitgliedstaaten auf die Befragung der Kommission Anfang 2022, um das Risiko von Unregelmäßigkeiten und Betrug zu bewerten.

15 Der Hof führte eine Prüfung des SURE-Instruments aufgrund seiner angenommenen Bedeutung für die Abfederung der Auswirkungen der COVID-19-Pandemie und die Vermeidung eines anfangs befürchteten starken Anstiegs der Arbeitslosigkeit durch. Zudem ist der finanzielle Beistand im Rahmen von SURE von bis 100 Milliarden Euro erheblich.

Bemerkungen

Das SURE-Instrument war eine rechtzeitige Reaktion zur Minderung des Risikos von Arbeitslosigkeit während der COVID-19-Pandemie

16 Der Hof überprüfte, ob das Instrument eine rechtzeitige Reaktion zur Minderung des Risikos von Arbeitslosigkeit während der COVID-19-Pandemie darstellte, wobei insbesondere der Zeitplan der betreffenden Prozesse ab dem Datum der Erklärung der Pandemie analysiert wurde. Der Hof prüfte zudem, ob die Kommission die voraussichtliche Nachfrage nach SURE-Darlehen bewertet hat, um die Finanzausstattung und die Schätzung der Kommission der hypothetischen finanziellen Einsparungen für die Mitgliedstaaten, die durch SURE erzielt werden, zu bestimmen.

Die Einführung von SURE durch die EU erfolgte rasch

17 Die Weltgesundheitsorganisation erklärte COVID-19 am 11. März 2020 zur Pandemie. Am 2. April 2020, also nach weniger als einem Monat, legte die Kommission dem Rat ihren Vorschlag für eine SURE-Verordnung vor. Zu diesem Zeitpunkt hatte die Kommission bereits Verhandlungen mit den Mitgliedstaaten über ihre Verpflichtung, gemeinsame Garantien für einen Teil der Anleihen zu stellen, aufgenommen.

18 Am 19. Mai 2020, zwei Monate nach der Erklärung des COVID-19-Ausbruchs zur Pandemie, erließ der Rat die Verordnung mit einigen Änderungen, wie beispielsweise einer Ausweitung des Anwendungsbereichs des finanziellen Beistands im Rahmen von SURE auf gesundheitsbezogene Maßnahmen (siehe Ziffer 05).

19 SURE ist ein einzigartiges Instrument, sodass sich ein Vergleich mit ähnlichen Instrumenten schwierig gestaltet. Während es als Reaktion auf frühere Krisen durchschnittlich sechs Monate zwischen einem Vorschlag der Kommission für Änderungen der Dachverordnung⁵ und der Annahme durch den Rat dauerte, wurde die SURE-Verordnung innerhalb von zwei Monaten angenommen. Dies trug dazu bei, dass die ersten Darlehen zu Beginn der COVID-19-Krise an die Mitgliedstaaten ausgezahlt werden konnten.

20 Nach der Annahme der Verordnung im Mai 2020 nahm die Kommission Finanzmittel an den Kapitalmärkten auf und zahlte im Oktober desselben Jahres die ersten Darlehen an die Mitgliedstaaten aus (siehe Abbildung 3).

Die Nachfrage der Mitgliedstaaten nach SURE-Mitteln entsprach der Schätzung der Kommission

21 SURE bietet finanziellen Beistand für Mitgliedstaaten, auf deren Arbeitsmarkt Störungen infolge der COVID-19-Pandemie auftreten. Um die voraussichtliche Nachfrage nach SURE-Darlehen zu bewerten, arbeitete die Kommission Ende März 2020 drei Szenarien aus, bei denen die potenzielle Dauer der Ausgangsbeschränkungen, der Anwendungsbereich und die Zahl der Länder, die Darlehen beantragen, berücksichtigt wurden. Dies ergab einen voraussichtlichen Finanzierungsbedarf für Regelungen zum Erhalt von Arbeitsplätzen zwischen 50 Milliarden Euro und 100 Milliarden Euro. Angesichts der Unsicherheiten bezüglich der Gesamtauswirkungen der COVID-19-Pandemie zu diesem Zeitpunkt beschloss die Kommission, auf der Grundlage des Szenarios mit dem höchsten Finanzierungsbedarf (100 Milliarden Euro) fortzufahren.

22 Die von der Kommission geschätzten Mittel zur Deckung des Finanzierungsbedarfs waren ausreichend bemessen, um die EU-weite Nachfrage nach finanziellem Beistand im Rahmen von SURE zu erfüllen, obwohl der Rat gesundheitsbezogene Maßnahmen in den Anwendungsbereich der Verordnung aufgenommen hatte. Acht Mitgliedstaaten (Dänemark, Deutschland, Frankreich, Luxemburg, Niederlande, Österreich, Finnland und Schweden) beschlossen, SURE nicht in Anspruch zu nehmen. Alle diese Mitgliedstaaten hatten bereits auf nationaler Ebene finanzierte Regelungen zum Erhalt von Arbeitsplätzen eingeführt.

23 Bis August 2022 hatte der Rat finanziellen Beistand für 19 Mitgliedstaaten in Höhe von insgesamt 93,3 Milliarden Euro genehmigt. Davon waren mit Stand von August 2022 knapp 92 Milliarden Euro (98 %) ausgezahlt worden (siehe Abbildung 4).

24 Knapp die Hälfte der Unterstützung wurde zwei Mitgliedstaaten – Italien und Spanien – bereitgestellt. Lediglich zwei Mitgliedstaaten – Polen und Rumänien –, in denen die Ausgaben für die aus dem SURE-Instrument förderfähigen Maßnahmen niedriger waren als erwartet, beantragten nicht die Auszahlung aller verfügbaren Darlehen.

Schätzungen der Kommission zufolge könnten sich die Einsparungen der Mitgliedstaaten durch SURE auf rund 8 Milliarden Euro belaufen

25 Die hohe Nachfrage der Mitgliedstaaten nach einer SURE-Unterstützung ist unter anderem darauf zurückzuführen, dass das Instrument Zugang zu einer relativ kostengünstigen Finanzierung bietet. Schätzungen der Kommission zufolge konnten die Mitgliedstaaten dank des AAA-Ratings der EU durch den im Rahmen von SURE bereitgestellten finanziellen Beistand Zinsen in Höhe von 8,5 Milliarden Euro einsparen, die sie theoretisch zu zahlen gehabt hätten, wenn sie denselben Betrag selbst an den Kapitalmärkten aufgenommen hätten⁶.

26 Der Hof überprüfte, ob die geschätzten Zinseinsparungen der Höhe der Darlehen und der Differenz zwischen der Bonitätseinstufung der EU und derjenigen der einzelnen Mitgliedstaaten entsprechen. Fast 86 % des Gesamtbetrags der geschätzten Einsparungen entfallen auf fünf der Mitgliedstaaten, die Darlehen in Anspruch genommen haben (Italien, Spanien, Rumänien, Polen und Griechenland). Diese Einsparungen reichten von 500 Millionen Euro bis zu 3,8 Milliarden Euro.

Das mit dem SURE-Instrument verbundene finanzielle Risiko für den EU-Haushalt ist begrenzt

27 Ausgehend von den Bestimmungen und Vorschriften der SURE-Verordnung und der Garantievereinbarungen mit den Mitgliedstaaten analysierte der Hof, ob Regelungen zur Begrenzung des finanziellen Risikos für den EU-Haushalt bestanden.

Die Mitgliedstaaten stellten Garantien für 25 % aller im Rahmen von SURE gewährten Darlehen

28 Obwohl die SURE-Förderung auf Darlehen und nicht auf Finanzhilfen beruht, ist nach wie vor ein Risiko für den EU-Haushalt gegeben, falls ein oder mehrere Mitgliedstaaten bei der Rückzahlung der Darlehen in Verzug geraten. Aus diesem Grund ist es ein zentrales Element von SURE, dass sich alle Mitgliedstaaten darauf verständigten, unwiderrufliche unmittelbar abrufbare Garantien im Verhältnis zu ihrem relativen Anteil am gesamten Bruttonationaleinkommen der EU zu stellen, die 25 % der Finanzausstattung von SURE abdecken. Der Restbetrag wird durch Garantien aus dem EU-Haushalt besichert.

29 Die Garantien der Mitgliedstaaten sollten als Puffer zum Schutz des EU-Haushalts dienen. Wenn ein Mitgliedstaat in Zahlungsverzug gerät, kann die Kommission alle anderen Mitgliedstaaten haftbar machen. Bei etwaigen Zahlungsausfällen muss die Kommission nach den Rechtsvorschriften prüfen, inwieweit Spielraum zur Nutzung des EU-Haushalts für die Begleichung der ausstehenden Schulden besteht⁷. Allerdings besteht auch die Option, zuerst die Garantien der Mitgliedstaaten in Anspruch zu nehmen. Angaben der Kommission zufolge wäre dies wahrscheinlich ihre bevorzugte Vorgehensweise gewesen. Falls der gesamte Puffer durch die Garantien der Mitgliedstaaten in Höhe von 25 Milliarden Euro erschöpft ist, werden die verbleibenden Schulden aus dem EU-Haushalt gezahlt. Diese Regelungen bieten eine Garantie für Anleger, da das Risiko eines Zahlungsausfalls der EU angesichts ihres AAA-Ratings sehr gering ist (siehe Ziffer 25).

Das finanzielle Risiko für den EU-Haushalt wird durch zusätzliche prudentielle Regeln weiter begrenzt

30 Darüber hinaus umfasst die SURE-Verordnung zwei wichtige Mechanismen (als „prudentielle Regeln“ bezeichnet), um das jährliche Höchstrisiko und das Höchstrisiko für jeden Mitgliedstaat einzudämmen⁸:

• Der jährlich rückzahlbare Gesamtbetrag ist auf 10 Milliarden Euro, d. h. 10 % der im Rahmen von SURE verfügbaren Finanzmittel insgesamt, begrenzt. Die Kommission begab Anleihen mit unterschiedlichen Laufzeiten, um dieses Ziel zu erreichen,
• der Anteil der Darlehen von drei Mitgliedstaaten darf höchstens 60 % der verfügbaren Finanzmittel insgesamt betragen.

Nach Ansicht des Hofes wird durch diese prudentiellen Regeln das finanzielle Risiko für den EU-Haushalt beim Zahlungsausfall eines Mitgliedstaats weiter begrenzt.

31 Im Rahmen von SURE werden den Mitgliedstaaten Finanzmittel über Darlehen bereitgestellt. Die Rückzahlung ist zwischen 2025 und 2050 fällig, wobei die durchschnittliche Laufzeit 14,5 Jahre beträgt⁹. Abbildung 5 ist eine Aufgliederung der verschiedenen Laufzeiten nach Ländern zu entnehmen, und sie verdeutlicht die Anwendung der prudentiellen Regeln. Beispielsweise gibt es zwischen 2025 und 2050 drei Jahre, in denen die Rückzahlung des Höchstbetrags der Darlehen von 10 Milliarden Euro fällig ist. Im Gegensatz zu früheren Krisen benötigten viele Mitgliedstaaten gleichzeitig eine Unterstützung. Die Mitgliedstaaten übermittelten ihre Mittelanträge über den Gesamtbetrag mit Angabe ihrer bevorzugten Laufzeit des Darlehens. Die Kommission konzipierte demgemäß verschiedene SURE-Darlehen mit unterschiedlichen Laufzeiten.

Die Kommission richtete einen flexiblen Rahmen für SURE ein, der nicht den üblichen Finanzierungsvereinbarungen entspricht

32 Der Hof überprüfte, ob der Governance-Rahmen für SURE die Notsituation widerspiegelte. Zudem analysierte der Hof die Verfahren, die die Kommission für die Beantragung und Gewährung eines finanziellen Beistands im Rahmen von SURE bis zur Auszahlung an die Mitgliedstaaten eingerichtet hat, und untermauerte seine Analyse auf der Grundlage einer Stichprobe von Fällen. Schließlich beurteilte der Hof, ob die Kommission die ersten Schritte zur Bewertung des Risikos von Betrug und Unregelmäßigkeiten bei der Umsetzung von durch SURE finanzierten Regelungen zum Erhalt von Arbeitsplätzen auf Ebene der Mitgliedstaaten eingeleitet hat.

Der SURE-Rahmen trug der gegebenen Notfallsituation Rechnung

33 SURE ist ein Krisenbewältigungsinstrument zur Bereitstellung eines befristeten und rückzahlbaren finanziellen Beistands für die Mitgliedstaaten. Demnach ist der SURE-Rahmen – also die Verordnung an sich sowie die von der Kommission zu ihrer Umsetzung getroffenen Modalitäten – absichtlich einfacher gestaltet als die üblichen Finanzierungsverfahren der Kommission.

34 Beispielsweise muss die Kommission nach der SURE-Verordnung bei der Prüfung der Anträge der Mitgliedstaaten auf finanziellen Beistand keine Analyse des Umfangs und der Gestaltung der bestehenden oder geplanten nationalen Regelungen zum Erhalt von Arbeitsplätzen durchführen. Da sich diese Regelungen in den einzelnen Mitgliedstaaten erheblich unterscheiden (hinsichtlich Größe, Sektor und Umsatz der unterstützten Unternehmen, der Gruppen von förderfähigen Arbeitnehmern, des Umfangs und der Dauer der Regelungen sowie der Aufnahme eines Entlassungsverbots), hätte sich durch diese Analyse die Auszahlung der Darlehen erheblich verzögert.

Die in der SURE-Verordnung festgelegten Bedingungen waren breit gefasst, und die Bewertung der Kommission erfolgte in enger Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten

35 Elf der 19 Mitgliedstaaten, die SURE-Mittel erhielten, nutzten den finanziellen Beistand, um neue Regelungen zum Erhalt von Arbeitsplätzen zu schaffen, und acht Mitgliedstaaten setzten ihn für die Ausweitung oder Änderung bestehender Regelungen ein (siehe Abbildung 6).

36 In der SURE-Verordnung¹⁰ sind zwei zentrale Bedingungen für die Inanspruchnahme des Instruments festgelegt:

• ein unvermittelter und heftiger Anstieg der öffentlichen Ausgaben, der direkt mit Regelungen zum Erhalt von Arbeitsplätzen in Verbindung steht (Bedingung für die Aktivierung);
• die SURE-Förderung muss für Regelungen zum Erhalt von Arbeitsplätzen (d. h. Kurzarbeitsregelungen oder ähnliche Maßnahmen) oder für gesundheitsbezogene Maßnahmen (Bedingung für die Förderfähigkeit) eingesetzt werden.

37 Gestützt auf die Überprüfung einer Stichprobe von 31 Fällen (die auch gesundheitsbezogene Maßnahmen einschloss) stellte der Hof fest, dass die Kommission angemessen geprüft hatte, ob diese beiden Bedingungen für die Inanspruchnahme des SURE erfüllt waren.

38 Angesichts des großen Ermessensspielraums der Mitgliedstaaten bei der Entscheidung, wie die EU-Finanzmittel eingesetzt werden, waren die in der Verordnung festgelegten Bedingungen für die Förderfähigkeit breit gefasst. Dadurch gestaltete sich die Prüfung der Anträge auf Unterstützung durch die Kommission weniger aufwendig. Die Kontrollen der Kommission waren deshalb darauf beschränkt, zu bestätigen, dass die Maßnahmen, für die die Mittel beantragt wurden, dazu beitragen würden, die Arbeitsplätze der Menschen in der COVID-19-Krise zu erhalten. Nach der Verordnung musste die Kommission jedoch nicht die Kostenwirksamkeit der Maßnahmen prüfen. Gemäß der Verordnung soll das SURE-Instrument „die nationalen Maßnahmen […] ergänzen, indem […] die Mitgliedstaaten durch finanziellen Beistand […] unterstützt werden“¹¹. Die Kommission vertrat die Auffassung, die Erfüllung dieser Anforderung werde durch die an das Instrument geknüpften Auflagen garantiert und eine Bewertung der Komplementarität der SURE-Unterstützung mit anderen nationalen Maßnahmen in den einzelnen Mitgliedstaaten sei nicht erforderlich.

39 Um eine rasche Auszahlung der Mittel zu erleichtern, unterhielt die Kommission zudem während der Prüfung der vorgeschlagenen Regelungen engen Kontakt mit den Mitgliedstaaten, beispielsweise um

• die Bedingungen für die Inanspruchnahme des Instruments zu erläutern (insbesondere im Wege bilateraler Sitzungen auf fachlicher Ebene vor Einreichung des formellen Antrags auf Unterstützung durch die Mitgliedstaaten). Beispielsweise musste die Kommission den Mitgliedstaaten erläutern, dass bestimmte nationale Maßnahmen nicht für eine Unterstützung im Rahmen von SURE förderfähig waren (siehe Kasten 2);
• bei Bedarf zusätzliche Klarstellungen bezüglich der von den Mitgliedstaaten übermittelten Informationen einzuholen.

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Dokumenten der Kommission.

40 In Fällen, in denen die Kommission eine geringere Inanspruchnahme der SURE-Mittel als geplant feststellte, führte die Kommission Gespräche mit den nationalen Behörden, um diese bei der Nutzung der verfügbaren Finanzmittel zu unterstützen – wie etwa die Annahme zusätzlicher förderfähiger Maßnahmen oder die Erweiterung bestehender Maßnahmen.

Der Rat weitete den Anwendungsbereich des SURE-Instruments auf die Finanzierung gesundheitsbezogener Maßnahmen aus, wodurch seine primäre Ausrichtung auf Beschäftigung abgeschwächt wird

41 In der SURE-Verordnung wird anerkannt, dass Beschäftigung das primäre Ziel der Regelung darstellt. Durch die Einbeziehung der Finanzierung gesundheitsbezogener Maßnahmen (entsprechende Beispiele finden sich in Abbildung 2) wird die primäre Ausrichtung darauf, Menschen in Beschäftigung zu halten, abgeschwächt. Zwar sind gesundheitsbezogene Maßnahmen förderfähig, doch müssen sie „ergänzend“ sein¹².

42 Nach den in der Ratsarbeitsgruppe im August 2020 erörterten und vereinbarten informellen Leitlinien der Kommission sollte der Anteil der gesundheitsbezogenen Maßnahmen an den SURE-Ausgaben insgesamt in einem Mitgliedstaat nicht mehr als 15 % betragen. Insgesamt wurde diese Obergrenze eingehalten, da auf die Ausgaben der Mitgliedstaaten für gesundheitsbezogene Maßnahmen rund 5 % der gesamten SURE-Mittel entfielen.

43 Letztlich legte die Kommission mit Unterstützung des Rates den Begriff „ergänzend“ in der Verordnung jedoch dahin gehend aus, dass der Anteil der SURE-Ausgaben für gesundheitsbezogene Maßnahmen in jedem einzelnen Mitgliedstaat nicht mehr als 50 % betragen sollte. Von den sieben Mitgliedstaaten, die SURE-Finanzmittel gesundheitsbezogenen Maßnahmen zugewiesen hatten, hielten vier Mitgliedstaaten den Anteil dieser Ausgaben unter 15 %. Portugal setzte 23 % seiner SURE-Darlehen für gesundheitsbezogene Maßnahmen ein, während dieser Anteil in Ungarn und Rumänien knapp 50 % betrug. Die übrigen zwölf Mitgliedstaaten nahmen diese Fazilität nicht in Anspruch.

Die Kommission zahlte die Mittel zügig an die Mitgliedstaaten aus

44 Die Kommission führte ihre Prüfung der Anträge der Mitgliedstaaten rasch durch. Daher erhielten 13 der 19 Mitgliedstaaten, die eine SURE-Finanzierung beantragt hatten, die erste Auszahlung innerhalb eines Zeitraums von weniger als einem Monat nach der Beantragung der Mittel und fünf Mitgliedstaaten innerhalb eines weiteren Monats. Der verbleibende Mitgliedstaat ersuchte um eine spätere Auszahlung der Mittel fünf Monate nach der Antragstellung.

Die SURE-Darlehensvereinbarungen enthielten Bestimmungen bezüglich des Risikos von Betrug und Unregelmäßigkeiten, doch nach dem Rechtsrahmen war keine Bewertung der Robustheit der Kontrollsysteme der Mitgliedstaaten erforderlich

45 Bei Krisenreaktionsmaßnahmen, wie durch SURE finanzierte Regelungen zum Erhalt von Arbeitsplätzen, treten besonders häufig Unregelmäßigkeiten und Missbrauch auf, wie von dem von der Kommission geförderten Netzwerk „Europäische Plattform zur Bekämpfung nicht angemeldeter Erwerbstätigkeit“¹³ und in mehreren Berichten Oberster Rechnungskontrollbehörden¹⁴ hervorgehoben wurde.

46 Gemäß der SURE-Verordnung müssen die Darlehensvereinbarungen mit den einzelnen Mitgliedstaaten Bestimmungen bezüglich Kontrollen und Prüfungen enthalten, um nach Maßgabe der Haushaltsordnung¹⁵ das Risiko von Betrugsfällen und Unregelmäßigkeiten zu minimieren. Die Kommission verfügt über Systeme zur Prävention von Betrug und Unregelmäßigkeiten zwischen der EU und den Mitgliedstaaten. Die Mitgliedstaaten sind für die angemessene Verwendung der Mittel auf nationaler Ebene, die Prävention von Betrug und Unregelmäßigkeiten und möglicherweise für die Einziehung zweckentfremdeter Mittel von den Empfängern zuständig. Nach dem Rechtsrahmen muss die Kommission nicht die Robustheit der Kontrollsysteme der Mitgliedstaaten für die Umsetzung der mit EU-Mitteln unterstützten nationalen Maßnahmen bewerten. Im Einklang mit dem Rechtsrahmen für die Vergabe von Darlehen stellte die Kommission die Zuständigkeiten der EU als Darlehensgeber und der Mitgliedstaaten als Darlehensnehmer in den Mittelpunkt. Beispielsweise überprüft die Kommission im Rahmen von Ex-post-Kontrollen, ob die von SURE unterstützten Maßnahmen der Mitgliedstaaten mit den Durchführungsbeschlüssen des Rates im Einklang stehen. Der Hof weist darauf hin, dass die rechtlichen Zuständigkeiten der Kommission bezüglich Betrug und Unregelmäßigkeiten bei Darlehen als Mechanismus zur Bereitstellung von Finanzmitteln weniger umfassend sind als bei der Gewährung von Finanzhilfen im Rahmen der Kohäsionspolitik.

47 Als Reaktion auf die Prüfung des Hofes und zur Einholung weiterer Informationen über die Durchführung der Darlehensvereinbarungen vor Ort führte die Kommission im Januar 2022 eine Ad-hoc-Befragung zu den Prüfungs- und Kontrollsystemen der im Rahmen von SURE begünstigten Mitgliedstaaten durch. Zu diesem Zeitpunkt waren bereits rund 95 % der Darlehen ausgezahlt. In ihren Antworten auf die Befragung gaben die Mitgliedstaaten für die von SURE unterstützten Maßnahmen an, dass sie die vor der Pandemie vorhandenen Prüfungs- und Kontrollsysteme nutzten. Mit einer Ausnahme berichteten alle Mitgliedstaaten, dass sie Fälle von Unregelmäßigkeiten und Betrug ermittelt hatten. In diesen Fällen führten die betroffenen Mitgliedstaaten eine Untersuchung durch. In der Folge leiteten 13 Mitgliedstaaten rechtliche Schritte ein, um nicht ordnungsgemäß verwendete Mittel wieder einzuziehen¹⁶. Bei ernsthaften Zweifeln bezüglich der Verwendung der SURE-Mittel durch den Mitgliedstaat kann die Kommission Untersuchungen einleiten. Bis September 2022 hatte die Kommission keine Untersuchungen eingeleitet, da ihr keine bedeutenden Unregelmäßigkeiten oder Betrugsfälle im Zusammenhang mit ihren Zuständigkeiten nach den Rechtsvorschriften, wie unter der vorstehenden Ziffer ausgeführt, zur Kenntnis gekommen waren. Der Einsatz von Darlehen bedeutet, dass das finanzielle Risiko für den EU-Haushalt bei potenziellen Unregelmäßigkeiten in nationalen Regelungen begrenzt ist. Dennoch bleibt ein Reputationsrisiko für die EU, wenn die aus dem EU-Haushalt finanziell unterstützten Maßnahmen als betrugsanfällig wahrgenommen werden.

SURE-Darlehen trugen dazu bei, die nationalen Regelungen zum Erhalt von Arbeitsplätzen zu finanzieren und somit den Anstieg der Arbeitslosigkeit während der COVID-19-Krise einzudämmen

48 Der Hof prüfte, ob SURE sein allgemeines Ziel der Finanzierung nationaler Regelungen zur Unterstützung von Arbeitnehmern in den Mitgliedstaaten während der Krise und einer Minderung der Arbeitslosigkeitsrisiken erfüllt hat. Aufgrund der Ausgestaltung des Instruments ist es nicht möglich, die Auswirkungen von SURE innerhalb dieser Regelungen gesondert zu bestimmen. Der Hof analysierte Daten von Eurostat und Eurofound sowie Informationen der Kommission und eine Vergleichsstudie des IWF.

49 Regelungen zum Erhalt von Arbeitsplätzen, die im Rahmen von SURE förderfähig waren (siehe Kasten 3), waren eines der wichtigsten Mittel, mit dem die nationalen Regierungen versuchten, einen möglichen Anstieg der Arbeitslosigkeit zu bekämpfen. Diese Regelungen und ähnliche Maßnahmen ermöglichten es Arbeitgebern, die einen vorübergehenden Rückgang der Nachfrage oder Produktion zu verzeichnen hatten (insbesondere in den Lockdown-Phasen der Pandemie), die Arbeitszeit ihrer Beschäftigten zu verringern, anstatt ihnen zu kündigen. Auf diese Weise konnten die Arbeitnehmer ihren Arbeitsplatz sichern und ihr Einkommensniveau aufrechterhalten.

50 2021 veröffentlichte Eurofound¹⁸ eine Studie, in der die Auswirkungen der Finanzkrise von 2008 und der COVID-19-Krise auf die Arbeitslosigkeit verglichen wurden. In dieser Studie wurde festgestellt, dass der Anstieg der Arbeitslosenquoten im ersten Jahr der COVID-19-Krise in den Mitgliedstaaten, die SURE in Anspruch nahmen, niedriger war als während der Finanzkrise 2008–2010. Zwar führte die Pandemie zu einem erheblichen Rückgang der Wirtschaftstätigkeit, doch schlug sich dies nicht in einem dementsprechenden Rückgang der Beschäftigungsquoten nieder, bei denen eine relativ geringe Abnahme zu verzeichnen war. Der Rückgang des Bruttoinlandsprodukts wurde durch eine erhebliche Verringerung der geleisteten Arbeitsstunden aufgefangen, sodass keine entsprechend starke Zunahme der Arbeitslosigkeit festzustellen war¹⁹. Nach Angaben von Eurofound war zwischen dem zweiten Quartal 2019 und dem zweiten Quartal 2020 mehr als eine Verdoppelung des Anteils der Arbeitnehmer, die beschäftigt waren, aber nicht ihrer Tätigkeit nachgingen, auf 17 % zu verzeichnen, während die Beschäftigung in der EU nur um 2,4 % sank.

51 Der EU-Ansatz kann mit dem in den Vereinigten Staaten von Amerika verfolgten Ansatz verglichen werden. Gemäß einer Studie des IWF aus dem Jahr 2022²⁰ war der durch die COVID-19-Krise ausgelöste starke Anstieg der Arbeitslosigkeit größtenteils auf vorübergehend unbeschäftigte Arbeitnehmer zurückzuführen: Im zweiten Quartal 2020 machten Arbeitskräfte, die vorübergehend unbeschäftigt waren, mehr als 70 % der erwerbslos gewordenen Personen aus. Über das gesamte Jahr 2020 sank die Beschäftigungsquote in den USA um 6,2 %, und die Arbeitslosenquote erhöhte sich um 4,4 Prozentpunkte, während in der EU die Beschäftigungsquote um 1,4 % sank und sich die Arbeitslosenquote um 0,4 % erhöhte.

Aufgrund der Beschränkungen bei den Monitoringdaten und in Ermangelung einer Ex-post-Evaluierung können die Auswirkungen von SURE nicht voll und ganz bewertet werden

52 Der Hof prüfte, ob die Kommission einen soliden Monitoring- und Berichterstattungsrahmen für die Umsetzung von SURE entwickelt hat. In diesem Zusammenhang analysierte der Hof die Monitoringverfahren der Kommission von der Datenerhebung bei den Mitgliedstaaten bis zur Veröffentlichung der Halbjahresberichte über die Inanspruchnahme des finanziellen Beistands. Darüber hinaus prüfte der Hof, ob die Kommission eine Evaluierung des Instruments gemäß ihren internen Vorschriften geplant hat.

Die Anforderungen betreffend Monitoring und Berichterstattung stellen hauptsächlich auf die Inanspruchnahme des finanziellen Beistands, weniger jedoch auf die erzielten Ergebnisse ab

53 Die der Kommission und den Mitgliedstaaten gemäß der SURE-Verordnung auferlegten Anforderungen betreffend Monitoring und Berichterstattung haben vorwiegend die Inanspruchnahme des finanziellen Beistands und die Outputs zum Gegenstand und betreffen weniger die Ergebnisse, die durch die im Rahmen von SURE unterstützten nationalen Regelungen zum Erhalt von Arbeitsplätzen erzielt wurden.

54 Die finanzielle Überwachung, die von der Kommission zusätzlich zu ihren Kontrollen, ob die gemeldeten Maßnahmen den im Durchführungsbeschluss des Rates angenommenen Maßnahmen entsprachen, vorgenommen wurde, betraf im Wesentlichen die Art und Weise, wie das Darlehen genutzt wurde, sowie die Gesamtausgaben der im Rahmen von SURE finanzierten Maßnahmen. Dadurch konnte sich die Kommission proaktiv an Diskussionen mit den nationalen Behörden beteiligen, wenn die Inanspruchnahme der SURE-Mittel geringer war als geplant (siehe Ziffer 40).

55 Schätzungen der Kommission zufolge wurden 2020 durch SURE in den 19 Mitgliedstaaten, die das Instrument nutzten, rund 31,5 Millionen Menschen und 2,5 Millionen Unternehmen unterstützt. Die Mitgliedstaaten, in denen die meisten Menschen unterstützt wurden, waren Italien (10,8 Millionen), Spanien (5,7 Millionen) und Polen (3,6 Millionen). Auch in fünf weiteren Mitgliedstaaten wurden mehr als eine Million Menschen unterstützt: Griechenland, Tschechien, Belgien, Portugal und Rumänien. Im August 2022 schätzte die Kommission, dass im Rahmen von SURE finanzierte Regelungen zum Erhalt von Arbeitsplätzen 2021 rund neun Millionen Menschen zugutekamen²¹.

56 Die von den Mitgliedstaaten gemeldeten Output-Daten – wie die Zahl der abgedeckten Arbeitnehmer und Unternehmen – basierten in der Regel jedoch auf Schätzungen und waren nicht immer umfassend, wie in den Halbjahresberichten dargelegt. Zudem wiesen sie bisweilen erhebliche Unterschiede auf. Diese Daten bildeten die Grundlage für die Berichte, die die Kommission dem Europäischen Parlament und dem Rat vorlegte (siehe Kasten 4).

57 Im Laufe der Zeit lieferten die Mitgliedstaaten mehr Daten. Allerdings führte diese erhöhte Datenverfügbarkeit auch zu erheblichen Abweichungen unter den in den verschiedenen Halbjahresberichten vorgelegten Daten. So wurde beispielsweise die Anzahl der Beschäftigten, denen die Unterstützung im Jahr 2021 zugutekam, im zweiten, dritten und vierten Halbjahresbericht jeweils mit 5 Millionen, 3 Millionen und 9 Millionen beziffert.

58 Die Kontrollen der Kommission zu den von den Mitgliedstaaten gemeldeten Output-Daten waren begrenzt und bezogen sich im Wesentlichen auf die weitgehende Übereinstimmung mit früheren gemeldeten Daten und die Kosten der Maßnahmen, wobei verschiedene verfügbare Quellen für Arbeitsmarktdaten herangezogen wurden (z. B. Eurostat). Sie umfassten lediglich eine Bewertung, ob die von den Mitgliedstaaten bereitgestellten Informationen über die Zahl der Empfänger von SURE-Mitteln (hinsichtlich Arbeitnehmern, Selbstständigen oder Unternehmen und nach Sektor) plausibel zu sein schienen.

59 Darüber hinaus stellten die Mitgliedstaaten die Daten im Allgemeinen in aggregierter Form bereit. Wegen fehlender detaillierter Daten zu den Outputs und Ergebnissen der nationalen Regelungen zum Erhalt von Arbeitsplätzen ist es nicht möglich, die Hauptbegünstigten der im Rahmen von SURE finanzierten nationalen Maßnahmen zu ermitteln²². Auch wenn die COVID-19-Pandemie einen großen Schock auf dem Arbeitsmarkt auslöste, waren nicht alle Sektoren, Unternehmen und Gruppen von Arbeitnehmern in gleicher Weise betroffen. Beschäftigte mit weniger sicheren Arbeitsplätzen, Selbstständige und benachteiligte Gruppen innerhalb der Arbeitnehmerschaft (wie Frauen, ältere Arbeitnehmer, nicht einheimische oder behinderte Menschen sowie Menschen mit niedrigem Bildungsniveau) waren häufiger von Maßnahmen zur physischen Distanzierung und ähnlichen Beschränkungen betroffen, durch die ihre Arbeitsmarktaussichten stark beeinträchtigt wurden²³.

60 Die Kommission hat bei den Mitgliedstaaten keinerlei Daten dazu eingeholt, was mit den gesundheitsbezogenen Maßnahmen erreicht wurde, da sich diese hinsichtlich Anwendungsbereich und Zielen sehr unterschiedlich gestalteten (siehe Ziffern 41–43). Diese Maßnahmen können durch eine Reihe unterschiedlicher Finanzierungsinstrumente der EU oder der Mitgliedstaaten finanziert werden und werden in der Regel dezentral durch eine Vielzahl an unterschiedlichen Behörden und Einrichtungen umgesetzt, wodurch das Risiko einer Doppelfinanzierung entsteht. Insgesamt entfallen rund 3,2 Milliarden Euro der SURE-Gesamtfinanzausstattung auf gesundheitsbezogene Maßnahmen, die sich hinsichtlich Art und Umfang erheblich voneinander unterscheiden.

Die Halbjahresberichte der Kommission über die Inanspruchnahme des finanziellen Beistands im Rahmen von SURE können lediglich grobe Schätzungen der Ergebnisse liefern

61 Bis Ende September 2022 hatte die Kommission im Einklang mit der Verordnung²⁴ vier Halbjahresberichte über die Inanspruchnahme des finanziellen Beistands im Rahmen von SURE veröffentlicht. Diese Berichte bilden die Grundlage, um das Europäische Parlament, den Rat und andere Interessenträger auf dem Laufenden zu halten. Diese Berichte enthalten Informationen über die Umsetzung des finanziellen Beistands (z. B. die noch zu zahlenden Beträge, Rückzahlungspläne) und über den Umfang, in dem die außergewöhnlichen Ereignisse eine Fortführung von SURE begründen.

62 Gemäß der SURE-Verordnung muss die Kommission weder über die Ergebnisse noch über die Wirksamkeit des Instruments Bericht erstatten, doch nach dem Rahmen für Sozialanleihen ist eine Berichterstattung über die Auswirkungen erforderlich (siehe Kasten 1). Um diese Anforderung zu erfüllen, umfassen die Halbjahresberichte auch Informationen über die Ergebnisse, die durch die im Rahmen von SURE finanzierten Regelungen zum Erhalt von Arbeitsplätzen finanziert wurden (siehe Kasten 5).

Die Kommission hat das SURE-Instrument nicht evaluiert

63 Gemäß der Haushaltsordnung, der „Interinstitutionellen Vereinbarung über bessere Rechtsetzung“ und der „Better Regulation Guidelines“ wird von der Kommission erwartet, dass die Leistung von EU-Programmen hinsichtlich Wirksamkeit, Effizienz, Relevanz, Kohärenz und EU-Mehrwert²⁶ evaluiert wird. Im Zuge dieser Evaluierungen sollte kritisch und objektiv bewertet werden, ob ein EU-Instrument zwecktauglich war und die gesteckten Ziele zu minimalen Kosten auf der Grundlage fundierter Belege für den Erfolg und die Mängel erreicht wurden²⁷. Des Weiteren ist die Kommission im Rahmen des „Aktionsplans zur europäischen Säule sozialer Rechte“ verpflichtet, die mit SURE gewonnenen Erfahrungen zu bewerten²⁸. Die SURE-Verordnung enthält hingegen keine konkrete Bestimmung, nach der die Kommission die Leistung des Instruments bewerten muss.

64 Im Zusammenhang mit Initiativen, die während der COVID-19-Pandemie als dringende Angelegenheit vorgeschlagen und für die keine öffentliche Konsultation und Folgenabschätzung durchgeführt wurden, hatte die Kommission im April 2021 ausgeführt, dass sie in einer Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen, die spätestens innerhalb von drei Monaten nach dem Legislativvorschlag veröffentlicht wird, genau festlegt, „wie und wann der Rechtsakt in der Folge evaluiert werden wird“²⁹. Da die SURE-Verordnung im Mai 2020 angenommen wurde, ist dies für SURE nicht erfolgt.

Schlussfolgerungen und Empfehlung

65 Die COVID-19-Pandemie verursachte einen schweren Schock für die europäische Wirtschaft und ging mit erheblichen Verwerfungen auf dem Arbeitsmarkt einher, wodurch Millionen von Arbeitsplätzen gefährdet waren. Insgesamt gelangt der Hof zu dem Schluss, dass die Kommission rasch auf die Herausforderung reagiert hat, die Mitgliedstaaten beim Erhalt von Arbeitsplätzen zu unterstützen, und die Mitgliedstaaten die EU-Unterstützung innerhalb von sieben Monaten nach Feststellung der Pandemie und somit zügiger als bei den üblichen Finanzierungsverfahren erhalten haben. Der Governance-Rahmen trug der gegebenen Notsituation Rechnung, und das Europäische Instrument zur vorübergehenden Unterstützung bei der Minderung von Arbeitslosigkeitsrisiken in einer Notlage (SURE) war dazu konzipiert, das finanzielle Risiko für den EU-Haushalt zu begrenzen. Legt man die aggregierten Daten zugrunde, so gibt es gewisse Anhaltspunkte dafür, dass die Unterstützung im Rahmen von SURE Millionen von Menschen erreicht hat, doch ist es der Kommission in Anbetracht der Ausgestaltung des Instruments – bei dem die EU Darlehensfinanzierungen zur Unterstützung nationaler Programme bereitstellte – sowie fehlender umfassender Daten aus den Mitgliedstaaten nicht uneingeschränkt möglich, die durch das SURE-Instrument erzielten Ergebnisse zu bewerten.

66 SURE wurde in einer Notsituation eingerichtet und eingeführt, in der Ausgangsbeschränkungen zur Eindämmung der Ausbreitung des Coronavirus eingeführt wurden und die Mitgliedstaaten mit einem unvermittelten und heftigen Anstieg der öffentlichen Ausgaben konfrontiert waren. Vor diesem Hintergrund legte die Kommission nur zwei Monate nach der Erklärung des COVID-19-Ausbruchs zur Pandemie mit Zustimmung des Rates zeitnah einen Vorschlag für eine neue innovative Verordnung vor. Die meisten Mitgliedstaaten (19 Mitgliedstaaten) beschlossen, das Instrument in Anspruch zu nehmen, wobei knapp die Hälfte des Gesamtbetrags der Unterstützung von 100 Milliarden Euro an Italien und Spanien gingen. Mithilfe der SURE-Unterstützung konnten die Mitgliedstaaten Regelungen zum Erhalt von Arbeitsplätzen schaffen oder bestehende Regelungen zum Erhalt von Arbeitsplätzen erweitern. Im Allgemeinen wurden in den östlichen EU-Mitgliedstaaten neue Regelungen zum Erhalt von Arbeitsplätzen geschaffen, angesichts der sehr unterschiedlichen Gegebenheiten der einzelnen nationalen Arbeitsmärkte unterscheiden sich jedoch die in der EU gewählten Ansätze erheblich. Schätzungen der Kommission zufolge haben die Mitgliedstaaten mit einer niedrigeren Bonitätseinstufung als die EU zusammen Zinsen in Höhe von rund 8,5 Milliarden Euro gegenüber dem Betrag gespart, den sie zu zahlen gehabt hätten, wenn sie die Darlehen selbst aufgenommen hätten (siehe Ziffern 17–26).

67 Die Struktur der SURE-Unterstützung war neuartig und mit einem begrenzten finanziellen Risiko für den EU-Haushalt verbunden. Die Finanzierung basiert auf Darlehen, nicht auf Finanzhilfen, und alle Mitgliedstaaten (auch diejenigen, die SURE nicht genutzt haben), stellten unwiderrufliche unmittelbar abrufbare Garantien in Höhe von 25 % aller im Rahmen des Instruments ausgezahlten Darlehen, die alle bis 2050 zurückzuzahlen sind. Diese Garantien dienen als Puffer zum Schutz des EU-Haushalts, da die Garantien der Mitgliedstaaten bei einem Ausfallereignis vor den Eigenmitteln der Kommission abgerufen werden können. Des Weiteren wurden prudentielle Regeln eingeführt, um das Risiko pro Jahr und pro Mitgliedstaat zu begrenzen. Insgesamt war die Nachfrage nach SURE-Darlehen hoch, und bis August 2022 wurde ein Betrag von knapp 92 Milliarden Euro ausgezahlt (siehe Ziffern 27–31).

68 SURE ist ein Krisenbewältigungsinstrument, bei dem die zügige Auszahlung der Mittel eine Priorität darstellt. Die Verfahren der Kommission bei SURE waren einfacher als bei normalen Maßnahmen der Kommission. Beispielsweise ist die SURE-Verordnung kurz und prägnant abgefasst, doch die Voraussetzungen bezüglich Aktivierung und Förderfähigkeit sind breit gefasst, sodass die Mitgliedstaaten über einen erheblichen Spielraum bei der Entscheidung verfügen, wie sie die EU-Finanzmittel einsetzen. Infolgedessen fand keine Kontrolle der Kommission dahin gehend statt, ob die im Rahmen von SURE unterstützten nationalen Maßnahmen kostenwirksam waren oder andere Regelungen ergänzten. Durch die Ausweitung des Anwendungsbereichs des SURE-Instruments auf die Finanzierung gesundheitsbezogener Maßnahmen wurde seine primäre Ausrichtung auf Beschäftigung abgeschwächt. Letztlich akzeptierte die Kommission mit Unterstützung des Rates, dass drei der 19 Mitgliedstaaten mehr als 15 % ihrer SURE-Darlehen für gesundheitsbezogene Maßnahmen verwendeten (siehe Ziffern 32–43).

69 Die Kommission zahlte die Finanzmittel zügig an die Mitgliedstaaten aus: Die meisten Mitgliedstaaten erhielten innerhalb eines Zeitraums von weniger als einem Monat nach Antragstellung ihre erste Auszahlung. Regelungen zum Erhalt von Arbeitsplätzen sind missbrauchsanfällig, und nach der SURE-Verordnung müssen die Darlehensvereinbarungen mit den Mitgliedstaaten Bestimmungen über Kontrollen und Prüfungen enthalten, um das Risiko von Betrug und Unregelmäßigkeiten zu minimieren. Die Kommission leitete Anfang 2022, als die meisten Mittel bereits ausgezahlt waren, eine Ad-hoc-Befragung zu den Prüfungs- und Kontrollsystemen in den Mitgliedstaaten in die Wege. Bis auf eine Ausnahme meldeten alle Mitgliedstaaten Fälle von Unregelmäßigkeiten und mutmaßlichem Betrug, was in 13 Mitgliedstaaten zur Einziehung nicht ordnungsgemäß verwendeter Mittel führte. Bis September 2022 hatte die Kommission diesbezüglich keine speziellen Untersuchungen eingeleitet, da ihr keine bedeutenden Unregelmäßigkeiten und Betrugsfälle im Zusammenhang mit ihren eigenen Zuständigkeiten nach der Verordnung zur Kenntnis gekommen waren (siehe Ziffer 44–47).

70 Legt man die aggregierten Daten zugrunde, so gibt es Anhaltspunkte, dass SURE Millionen von Arbeitnehmern und Selbstständigen in der schwersten Phase der Krise erreicht und zusammen mit anderen politischen Unterstützungsmaßnahmen dazu beigetragen hat, die Arbeitslosigkeitsrisiken zu mindern. Aufgrund der Ausgestaltung des Instruments ist es jedoch nicht möglich, die Auswirkungen von SURE unter dem Gesichtspunkt der Outputs und Ergebnisse innerhalb der nationalen Regelungen gesondert zu bestimmen. Infolgedessen ist die Kommission nicht in der Lage, die Ergebnisse des SURE-Instruments in jedem Mitgliedstaat zu bewerten. So bedeutet etwa das Fehlen umfassender Daten aus den Mitgliedstaaten, dass die Anzahl der aus SURE unterstützten Menschen und Unternehmen, also der potenzielle Beitrag des Instruments zur Minderung der Arbeitslosigkeitsrisiken, nicht vollständig ermittelt werden kann. Außerdem gibt es wenige Monitoringdaten zu gesundheitsbezogenen Maßnahmen, da sich diese hinsichtlich Anwendungsbereich und Zielen sehr unterschiedlich gestalteten. Eine Evaluierung ist in der SURE-Verordnung nicht zwingend vorgeschrieben (siehe Ziffern 48–64).

Empfehlung 1 – Evaluierung von SURE

Um Lehren für potenzielle künftige Notfallinstrumente zu ziehen und im Einklang mit ihrer Verpflichtung im Aktionsplan zur europäischen Säule sozialer Rechte sollte die Kommission die im Zusammenhang mit dem SURE-Instrument gewonnenen Erfahrungen evaluieren. Im Rahmen einer solchen Evaluierung sollte ermittelt werden, in welchem Maße mit SURE und den von SURE unterstützten nationalen Maßnahmen ein Mehrwert erzielt wurde (für alle SURE-Ziele, einschließlich der gesundheitsbezogenen Maßnahmen), ob und wie die im Rahmen von SURE unterstützten Maßnahmen nationale Maßnahmen ergänzten und ob der SURE-Rahmen unter Berücksichtigung der von den Mitgliedstaaten gemeldeten Fälle dabei wirksam war, das Risiko von Unregelmäßigkeiten und Betrug zu begrenzen.

Zieldatum für die Umsetzung: bis zum Ende des dritten Quartals 2024.

Dieser Bericht wurde von Kammer II unter Vorsitz von Frau Annemie Turtelboom, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 9. November 2022 in Luxemburg angenommen.

Abkürzungen

CEPS: Centre for European Policy Studies

Eurofound: Europäische Stiftung zur Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen

GD EMPL: Generaldirektion Beschäftigung, Soziales und Integration

GD BUDG: Generaldirektion Haushalt

GD ECFIN: Generaldirektion Wirtschaft und Finanzen

SURE: Europäisches Instrument zur vorübergehenden Unterstützung bei der Minderung von Arbeitslosigkeitsrisiken in einer Notlage

Glossar

Ähnliche Maßnahmen wie Kurzarbeitsregelungen: andere Arbeitsmarktmaßnahmen als Kurzarbeitsregelungen zum Beschäftigungsschutz, bei denen eine Einkommensstützung für Arbeitnehmer und Selbstständige bezuschusst wird.

Eurofound: Die Europäische Stiftung zur Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen ist eine EU-Agentur, die Informationen, Beratung und Fachwissen im Bereich der Sozialpolitik der EU basierend auf Vergleichsinformationen, Forschung und Analysen bereitstellt.

Gesundheitsbezogene Maßnahmen: Maßnahmen, die darauf abzielen, berufsbedingte Gefahren zu verringern und den Schutz von Arbeitnehmern und Selbstständigen am Arbeitsplatz zu gewährleisten, sowie gegebenenfalls bestimmte andere gesundheitsbezogene Maßnahmen.

Kurzarbeitsregelung: öffentliche Programme, die es in wirtschaftlichen Schwierigkeiten befindlichen Unternehmen unter bestimmten Umständen ermöglichen, die Zahl der Arbeitsstunden ihrer Mitarbeiter vorübergehend herabzusetzen, wobei diese für die nicht geleisteten Stunden eine Einkommensunterstützung der öffentlichen Hand erhalten.

Antworten der Kommission

https://www.eca.europa.eu/de/Pages/DocItem.aspx?did=62745

Zeitschiene

https://www.eca.europa.eu/de/Pages/DocItem.aspx?did=62745

Prüfungsteam

Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Prüfungen zu Politikbereichen und Programmen der Europäischen Union oder zu Fragen des Finanzmanagements in spezifischen Haushaltsbereichen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der Hof darauf bedacht, maximale Wirkung dadurch zu erzielen, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Regelkonformität, die Höhe der betreffenden Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche Interesse abwägt.

Diese Wirtschaftlichkeitsprüfung wurde von Prüfungskammer II – Ausgabenbereich „Investitionen für Kohäsion, Wachstum und Integration“ – unter Vorsitz von Annemie Turtelboom, Mitglied des Hofes, durchgeführt. Die Prüfung stand unter der Leitung von Iliana Ivanova, Mitglied des Hofes. Sie wurde unterstützt vom Kabinettchef James Verity und dem Attaché Ivan Genchev, dem Leitenden Manager Pietro Puricella, dem Aufgabenleiter Jussi Bright sowie den Prüferinnen und Prüfern Fernando Pascual Gil, Andras Augustin Feher, Zeljko Mimica und Cristina Jianu.

Von links nach rechts: Fernando Pascual Gil, James Verity, Jussi Bright, Iliana Ivanova, Ivan Genchev, Pietro Puricella, Zeljko Mimica.

Endnoten

¹ Marcus, J. S. et al.: The impact of COVID-19 on the Internal Market, Europäisches Parlament, 2021.

² Pouliakas, K.; Branka, J.: EU jobs at highest risk of COVID-19 social distancing: Is the pandemic exacerbating the labour market divide?, Nr. 1, Arbeitsdokument des Cedefop, 2020.

³ Vorschlag für eine Verordnung des Rates zur Schaffung eines Europäischen Instruments zur vorübergehenden Unterstützung bei der Minderung von Arbeitslosigkeitsrisiken in der durch den COVID-19-Ausbruch verursachten Krise (SURE), COM(2020) 139.

⁴ Artikel 5 der Verordnung (EU) 2020/672.

⁵ Für die Dachverordnungen betreffend die Programmplanungszeiträume 2007–2013 und 2014–2020: Verordnung (EU) Nr. 1083/2006 und Verordnung (EU) Nr. 1303/2013.

⁶ „SURE: Zwei Jahre danach“. Vierter Halbjahresbericht, COM(2022) 483.

⁷ Artikel 11 Absatz 5 der Verordnung (EU) 2020/672.

⁸ Artikel 9 der Verordnung (EU) 2020/672.

⁹ „SURE: Zwei Jahre danach“. Vierter Halbjahresbericht, COM(2022) 483.

¹⁰ Artikel 3 der Verordnung (EU) 2020/672.

¹¹ Artikel 2 der Verordnung (EU) 2020/672.

¹² Artikel 1 Absatz 2 der Verordnung (EU) 2020/672.

¹³ COVID-19: combating fraud in short-term financial support schemes, Europäische Plattform zur Bekämpfung nicht angemeldeter Erwerbstätigkeit, Mai 2021.

¹⁴ Die Obersten Rechnungskontrollbehörden von Kroatien (2021), Irland (2021), Lettland (2020).

¹⁵ Artikel 13 Absatz 1 der Verordnung (EU) 2020/672 gemäß Artikel 220 Absatz 5 der Verordnung (EU) 2018/1046.

¹⁶ SURE nach 18 Monaten: Dritter Halbjahresbericht, COM(2022) 128.

¹⁷ COVID-19: Implications for employment and working life, Reihe „COVID-19“, Eurofound, Amt für Veröffentlichungen der Europäischen Union, Luxemburg, 2021.

¹⁸ Monitoring convergence in the European Union: Looking backwards to move forward – Upward convergence through crises, Eurofound, Reihe „Challenges and prospects in the EU“, 2021.

¹⁹ Labour market and wage developments in Europe, Bericht der Kommission, Dezember 2021, S. 45.

²⁰ European Labor Markets and the COVID-19 Pandemic: Fallout and the Path Ahead, Internationaler Währungsfonds, März 2022.

²¹ „SURE: Zwei Jahre danach“. Vierter Halbjahresbericht, COM(2022) 483.

²² COVID-19: Implications for employment and working life, Reihe „COVID-19“, Eurofound, Amt für Veröffentlichungen der Europäischen Union, Luxemburg, 2021.

²³ EU jobs at highest risk of COVID-19 social distancing, Cedefop, 2020.

²⁴ Artikel 14 Absatz 1 der Verordnung (EU) 2020/672.

²⁵ „SURE: Zwei Jahre danach“. Vierter Halbjahresbericht, COM(2022) 483.

²⁶ Artikel 34 der Verordnung (EU, Euratom) 2018/1046. Nummer I.3 der Interinstitutionellen Vereinbarung zwischen dem Europäischen Parlament, dem Rat der Europäischen Union und der Europäischen Kommission über bessere Rechtsetzung, 12.5.2016, S. 1. SWD(2021) 305, Better Regulation Guidelines, 3.11.2021, S. 23.

²⁷ Mitteilung der Kommission, „Bessere Rechtsetzung: Mit vereinten Kräften für bessere Rechtsvorschriften“, COM(2021) 219 final, S. 16–17. SWD(2021) 305, Better Regulation Guidelines, 3.11.2021, S. 23.

²⁸ Aktionsplan zur europäischen Säule sozialer Rechte, 2021, S. 18.

²⁹ Mitteilung der Kommission, „Bessere Rechtsetzung: Mit vereinten Kräften für bessere Rechtsvorschriften“, COM(2021) 219 final, S. 13–14.

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