Il finanziamento basato sulla performance nella politica di coesione: gli obiettivi perseguiti sono ambiziosi, ma il suo utilizzo nel periodo 2014 2020 ha continuato ad incontrare ostacoli

Sintesi

I Produrre risultati è fondamentale per conseguire gli obiettivi delle politiche dell’UE e quindi anche per rafforzare la coesione economica, sociale e territoriale dell’Unione. Rendere la politica di coesione maggiormente basata sulla performance rappresenta un obiettivo condiviso del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione.

II Il regolamento recante le disposizioni comuni per il periodo 2014‑2020 ha fornito un quadro di riferimento esplicito di efficacia dell’attuazione per i programmi operativi degli Stati membri, comprendente target intermedi e finali da raggiungere grazie ai Fondi strutturali e d’investimento europei. Inoltre, tre strumenti hanno fornito agli Stati membri incentivi finanziari per conseguire risultati ed ottimizzare l’utilizzo dei finanziamenti:

•  l’obbligo di soddisfare specifici pre-requisiti (“condizionalità ex ante”) per creare un ambiente favorevole agli investimenti fin dall’avvio dei programmi. Tali requisiti miravano anche a garantire che venissero poste le necessarie condizioni per garantire un uso efficace ed efficiente dei Fondi strutturali e d’investimento europei per finanziare le spese degli Stati membri destinate ad essere rimborsate dal bilancio dell’UE;
•  una riserva di efficacia dell’attuazione obbligatoria di circa 20 miliardi di euro (6 % della spesa per la coesione) che poteva essere svincolata per gli assi prioritari che avevano raggiunto i propri obiettivi o che doveva essere riassegnata ad altri assi prioritari dello stesso programma o ad altri programmi nello stesso Stato membro e
•  modelli di finanziamento basati sulla performance che creavano un collegamento diretto tra il sostegno finanziario dell’UE e le realizzazioni (output) o i risultati predefiniti.

III L’audit ha valutato l’utilizzo di tali strumenti nel periodo 2014‑2020. In particolare, gli auditor hanno verificato se:

•  questi strumenti fossero idonei ad incentivare la performance e a spostare l’attenzione sul conseguimento dei risultati;
•  la Commissione e gli Stati membri li abbiano usati in modo efficace e
•  il loro utilizzo abbia determinato un cambiamento nel modo in cui i finanziamenti della politica di coesione sono assegnati ed erogati.

IV Tutti e tre gli strumenti summenzionati avevano il potenziale di incentivare la performance e di spostare l’attenzione sul raggiungimento dei risultati. Inoltre, tali strumenti sono complementari, in quanto possono essere applicati in fasi diverse e per diversi aspetti dell’attuazione dei programmi, ma collegano tutti i finanziamenti della politica di coesione alla performance e ai risultati.

V La Commissione e gli Stati membri sono riusciti solo in parte a utilizzare questi tre strumenti per rendere il finanziamento della politica di coesione maggiormente basato sulla performance. La valutazione della Corte è più positiva per le condizionalità ex ante che per la riserva di efficacia dell’attuazione, ed è meno positiva in relazione ai modelli di finanziamento basato sulla performance (ad eccezione delle opzioni semplificate in materia di costi che esistevano già prima del 2014).

VI Gli Stati membri hanno soddisfatto la maggior parte delle condizionalità ex ante, ma non tutte, prima dell’avvio dei programmi. I piani d’azione sulle condizionalità ex ante in essere sono stati concordati e ampiamente completati, ma in alcuni casi ciò è avvenuto solo verso la fine del periodo in questione. La valutazione delle condizionalità ex ante da parte della Commissione è stata concepita come un esercizio una tantum anziché come un monitoraggio costante del loro rispetto durante tutto il periodo. Le “condizioni abilitanti” (che hanno sostituito le condizionalità ex ante per il periodo 2021‑2027) devono essere soddisfatte durante l’intero periodo. Comunque, le modalità di monitoraggio e rendicontazione per le condizioni abilitanti devono essere ulteriormente chiarite.

VII Nel 2019, la Commissione ha svincolato l’82 % della riserva di efficacia dell’attuazione (“riserva di performance”) di 20 miliardi di euro per il periodo 2014‑2020. Gli importi sono stati svincolati principalmente sulla base del conseguimento, da parte degli Stati membri, dei target di spesa e di output, mentre gli indicatori di risultato non sono stati praticamente utilizzati per assegnare la riserva di di performance. Generalmente, l’assegnazione di tale riserva ha avuto un impatto solo limitato sulle dotazioni dei programmi. L’uso di una riserva di performance obbligatoria è stato abbandonato per il periodo 2021‑2027 e sostituito da un riesame intermedio. Tuttavia, le disposizioni sono vaghe e non indicano come la performance effettiva dei programmi inciderà sulla distribuzione dei fondi.

VIII Gli Stati membri hanno mostrato un interesse molto limitato per l’uso dei due nuovi modelli di finanziamento basati sulla performance, ossia i “piani d’azione comuni” e il “finanziamento non collegato ai costi”. La Commissione è riuscita con maggiore efficacia a promuovere l’uso delle più tradizionali opzioni semplificate in materia di costi, sebbene non tutte siano basate sulla performance. Il “finanziamento non collegato ai costi” diventerà il modello di finanziamento predominante nell’UE nei prossimi anni, soprattutto perché verrà obbligatoriamente utilizzato nel quadro del dispositivo per la ripresa e la resilienza. Tuttavia, a giudizio della Corte, occorre chiarire ulteriormente le norme per applicare tale principio nella politica di coesione, in modo da aumentare le probabilità che gli Stati membri utilizzino questo innovativo modello di finanziamento.

IX Complessivamente, l’audit della Corte ha confermato che l’introduzione del quadro di riferimento dell’efficacia dell’attuazione nel periodo 2014‑2020 ha contribuito ad un cambiamento culturale nella gestione finanziaria della politica di coesione. Tuttavia, dall’audit è emerso anche che il finanziamento basato sulla performance non è ancora una realtà nella politica di coesione. In particolare, se i tre nuovi strumenti hanno introdotto nuovi approcci all’attuazione, non hanno modificato in modo visibile le modalità con cui i fondi dell’UE sono assegnati e erogati.

X La Corte rivolge alla Commissione le seguenti raccomandazioni:

•  fare il miglior uso possibile delle condizioni abilitanti nel periodo 2021‑2027;
•  preparare precocemente il terreno per un riesame intermedio efficace per il periodo 2021‑2027;
•  chiarire le norme che disciplinano il modello di “finanziamento non collegato ai costi” e
•  chiarire il metodo per fornire garanzie riguardo ai finanziamenti dell’UE attuati in base al suddetto modello.

XI Durante il periodo 2021‑2027 i fondi della politica di coesione verranno utilizzati contemporaneamente a quelli del dispositivo per la ripresa e la resilienza. Alcuni degli insegnamenti tratti dall’uso degli strumenti per finanziamenti in materia di coesione per il periodo 2014‑2020 basati sulla performance possono essere applicati anche al dispositivo per la ripresa e la resilienza, nell’ambito del quale i finanziamenti saranno anch’essi basati sulla performance.

Introduzione

La focalizzazione del bilancio dell’UE sui risultati costituiva una priorità per il periodo 2014‑2020

01 I risultati prodotti dalla spesa dell’UE forniscono un contributo essenziale al raggiungimento degli obiettivi strategici dell’UE. Il regolamento finanziario dell’UE prevede che tutte le spese dell’UE siano conformi ai princìpi della sana gestione finanziaria^[1], al fine di massimizzare il rapporto costi-benefici. Nel 2015 la Commissione ha lanciato un’iniziativa chiamata “Un bilancio dell’UE incentrato sui risultati”^[2], volta ad aumentare la trasparenza e la rendicontabilità della spesa dell’UE e di porre i risultati al centro del bilancio dell’UE.

02 Rendere la politica di coesione maggiormente basata sulla performance costituiva un obiettivo esplicito del Parlamento europeo e del Consiglio all’atto di adozione del pacchetto legislativo per il periodo 2014‑2020 relativo ai Fondi strutturali e di investimento europei (fondi SIE) nel dicembre 2013^[3].

03 La politica di coesione viene attuata dalle autorità di gestione negli Stati membri attraverso circa 390 programmi operativi (PO), sotto la guida e la vigilanza della Commissione. Per il periodo 2014‑2020, la dotazione totale per la politica di coesione ammontava a circa 357 miliardi di euro, circa un terzo del bilancio complessivo dell’UE. Per il periodo 2021‑2027, tale dotazione sarà all’incirca di 373 miliardi di euro (a prezzi correnti). Il riquadro 1 fornisce alcune informazioni generali sulla politica di coesione nei due periodi.

04 Il 24 giugno 2021, il Parlamento europeo e il Consiglio hanno approvato il regolamento recante disposizioni comuni (RDC)^[5] che stabilisce le regole per il periodo 2021‑2027. Per la maggior parte di tale periodo, i fondi della politica di coesione verranno attuati simultaneamente al dispositivo per la ripresa e la resilienza con una dotazione di 672,5 miliardi di euro (di cui 312,5 miliardi di sovvenzioni). Il dispositivo in questione mira ad attenuare l’impatto economico e sociale della pandemia di COVID‑19 mettendo a disposizione degli Stati membri finanziamenti per conseguire i “traguardi e obiettivi” concordati^[6].

Bilancio basato sulla performance: che cosa comporta?

05 La programmazione di bilancio basata sulla performance è l’uso sistematico di informazioni relative alle realizzazioni (output), ai risultati e/o all’impatto, al fine di informare, influenzare e/o stabilire l’assegnazione di fondi pubblici^[7]. L’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE) definisce tre^[8] ampie categorie di programmazione di bilancio: presentational, performance-informed and performance-based budgeting. Nella presente relazione viene utilizzato il termine “finanziamento basato sulla performance” in senso analogo a quest’ultima categoria menzionata, ma include anche il finanziamento di programmi e operazioni.

Finanziamento basato sulla performance nella politica di coesione nel periodo 2014‑2020

06 L’RDC per il periodo 2014‑2020 ha introdotto due componenti fondamentali volte a rendere la spesa in materia di coesione maggiormente focalizzata sui risultati. In primo luogo, un esplicito “quadro di riferimento dell’efficacia dell’attuazione” (o “quadro di performance”) prevede che gli Stati membri stabiliscano obiettivi specifici da raggiungere grazie ai fondi SIE. In secondo luogo, ha introdotto strumenti specifici per il finanziamento basato sulla performance nella politica di coesione, al fine di fornire agli Stati membri incentivi finanziari e di ottimizzare l’utilizzo del sostegno finanziario dell’UE:

•  l’obbligo di soddisfare specifiche condizionalità ex ante (CEA) necessarie per creare un ambiente favorevole agli investimenti fin dall’avvio dei programmi e garantire che sussistano le condizioni per rimborsare le spese degli Stati membri con fondi del bilancio dell’UE;
•  una riserva di efficacia dell’attuazione obbligatoria pari al 6 % della dotazione totale di ciascuno Stato membro, che poteva essere riassegnata ad altri assi prioritari dello stesso programma o a altri programmi nello stesso Stato membro sulla base della verifica di efficacia dell’attuazione del 2019 e
•  un maggiore utilizzo di modelli di finanziamento basati sulla performance. In particolare, sono stati introdotti due modelli di finanziamento (i “piani d’azione comuni” e il “finanziamento non collegato ai costi”), quest’ultimo nel 2019. Questi modelli collegavano il finanziamento dell’UE direttamente al conseguimento di realizzazioni, risultati o condizioni predefiniti. Al contempo, gli Stati membri venivano esortati ad applicare “opzioni semplificate in materia di costi” che erano già state sperimentate nel periodo 2007‑2013.

07 Nel periodo 2014‑2020, i fondi SIE erano anche soggetti a una “condizionalità macroeconomica”, in base alla quale i finanziamenti dell’UE potevano essere riprogrammati o sospesi se uno Stato membro non applicava le norme di una sana governance economica. Tuttavia, tale norma non è mai stata applicata.

Vincoli relativi all’orientamento alla performance nella politica di coesione

08 La Commissione è responsabile del buon uso del sostegno finanziario dell’UE, anche quando la gestione di tali fondi è condivisa con gli Stati membri^[9]. Tuttavia, vi sono diversi vincoli specifici che occorre superare per rendere la politica di coesione maggiormente basata sulla performance^[10]:

•  i finanziamenti totali assegnati agli Stati membri (noti come “dotazione finanziaria”) sono concordati all’inizio durante i negoziati per il quadro finanziario pluriennale (QFP). Di conseguenza, non vi è alcuna flessibilità che consenta di riassegnare i fondi tra gli Stati membri nel periodo in questione.
•  Il QFP settennale fissa importi massimi (“massimali”) per ciascuna categoria di spesa, che non dovrebbero essere modificati, se non i casi estremi.

09 Un’ulteriore difficoltà è dovuta al fatto che la performance, incluso il raggiungimento dei risultati, dipende da numerosi soggetti diversi: la Commissione, le autorità nazionali, regionali e locali degli Stati membri e gli operatori del settore pubblico e privato. Tutti sono coinvolti nel raggiungimento degli obiettivi, dei target intermedi e finali, e devono fare in modo che i fondi dell’UE e nazionali vengano spesi in modo efficace ed efficiente e conformemente alla normativa. Occorre anche tenere conto delle differenze territoriali che possono incidere sulla performance di un programma. Fattori esterni, come la recente pandemia di COVID-19 ha mostrato, possono avere un eventuale impatto significativo sull’attuazione dei programmi.

Estensione e approccio dell’audit

10 L’audit ha valutato l’uso degli strumenti per il finanziamento basato sulla performance nel settore della coesione nel periodo 2014‑2020. In particolare, la Corte ha verificato se:

•  questi strumenti fossero idonei ad incentivare la performance e a spostare l’attenzione sul conseguimento dei risultati;
•  la Commissione e gli Stati membri li abbiano usati in modo efficace e
•  il loro utilizzo abbia determinato un cambiamento nel modo in cui i finanziamenti della politica di coesione sono assegnati ed erogati.

11 Nell’ambito dell’attività di audit, la Corte ha riesaminato il quadro normativo, le procedure e gli orientamenti della Commissione e la documentazione e letteratura sul finanziamento basato sulla performance nel contesto dell’UE e della politica di coesione.

12 Sono stati inoltre esaminati i dati forniti dalla Commissione sul completamento dei piani d’azione per le condizionalità ex ante e sulla verifica di efficacia dell’attuazione. Ai fini della presente analisi, la Corte ha selezionato 14 PO di quattro Stati membri (Germania, Italia, Polonia e Romania), che comprendono finanziamenti sia a titolo del FESR/FC che dell’FSE, nel quadro di cinque obiettivi tematici strettamente collegati alla strategia Europa 2020 e otto piani d’azione correlati per le condizionalità ex ante (cfr. allegato I). Sono state altresì interpellate le autorità di gestione di questi 14 PO in merito al sostegno fornito dalla Commissione riguardo al soddisfacimento delle condizionalità ex ante, ai controlli degli Stati membri per accertare l’affidabilità dei dati sulla performance e agli ostacoli posti alla diffusione dei modelli di finanziamento basato sulla performance.

13 Inoltre, sono stati intervistati alcuni funzionari della Commissione, nonché esperti in materia di sviluppo e attuazione dei modelli di finanziamento basato sulla performance in seno all’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE), alla Banca mondiale, al Centro di ricerca sulle politiche europee (EPRC), al Centro per gli studi politici europei (CEPS) e in quattro Stati membri (Austria, Paesi Bassi, Portogallo e Germania).

14 Infine, ai fini del presente audit, la Corte ha attinto anche dalle sue precedenti relazioni sull’orientamento alla performance nella politica di coesione e ai pareri da essa formulati sulle proposte legislative della Commissione (cfr. allegato II).

15 Il presente lavoro di audit riguarda il periodo fino a dicembre 2020. Sono stati inoltre riesaminati gli ultimi sviluppi e sono stati individuati alcuni rischi e opportunità per il periodo 2021‑2027. Il presente audit, tuttavia, non prende in esame le riassegnazioni di bilancio operate nel 2020 a seguito della pandemia di COVID-19^[11].

Osservazioni

Condizionalità ex ante

Uno strumento innovativo per creare le condizioni necessarie per una spesa efficace

16 Le condizionalità ex ante (CEA) costituiscono una delle principali innovazioni del periodo 2014‑2020. Le CEA riguardano, ad esempio, l’esistenza di un quadro giuridico sottostante, la capacità amministrativa di gestire i fondi e la presenza di un quadro strategico per orientare gli investimenti dai fondi SIE^[12].

17 Prima di poter adottare i PO, gli Stati membri erano tenuti a dimostrare di avere adempiuto alle CEA oppure a proporre piani d’azione in cui specificavano in che modo vi avrebbero provveduto entro il 31 dicembre 2016. Gli Stati membri dovevano fornire informazioni sul completamento di tali piani d’azione nelle rispettive relazioni di attuazione annuali da presentare entro il 30 giugno 2017 oppure nelle relazioni sullo stato dei lavori entro agosto 2017^[13].

18 Gli Stati membri dovevano soddisfare 29 CEA tematiche correlate a determinati tipi di investimento e sette CEA generali (cfr. riquadro 2 e figura 1).

19 Alcune CEA generali riguardavano aspetti specifici connessi allo Stato di diritto e ai valori dell’UE, come la lotta alla discriminazione, la parità di genere o i diritti delle persone con disabilità nonché l’efficace applicazione delle norme in materia di appalti pubblici o di aiuti di Stato, ma non esisteva una condizione generale relativa allo Stato di diritto.

20 In un precedente audit, la Corte aveva già osservato che le CEA hanno fornito un quadro di riferimento coerente per valutare se gli Stati membri sono pronti a utilizzare i fondi dell’UE e che gli Stati membri le giudicano positivamente^[14]. Nel contempo, la Corte ha rilevato altresì una serie di debolezze nella strutturazione delle CEA, che costituiscono anche i temi su cui si è focalizzato il presente audit.

La Commissione e gli Stati membri non hanno affrontato tempestivamente le CEA

La valutazione dell’adempimento delle CEA è basata su criteri generici

21 A partire dal 2014, gli Stati membri hanno dovuto svolgere autovalutazioni dell’adempimento delle CEA. Queste autovalutazioni si basavano sui criteri specificati nel regolamento recante disposizioni comuni (RDC)^[15] e dovevano essere convalidate dalla Commissione. I criteri stabiliti dalle CEA erano spesso generici, lasciavano ampio margine all’interpretazione e spesso non facevano riferimento a obiettivi specifici quantificati, anche quando questi potevano essere desunti dalla normativa dell’UE.

22 Nel 2014, la Commissione ha fornito ulteriori orientamenti su come gli Stati membri e i suoi servizi dovessero valutare i progressi realizzati nel conseguimento delle CEA. Ciononostante, la Corte ha individuato alcune incoerenze nel modo in cui la Commissione ha valutato e convalidato i progressi compiuti dagli Stati membri nel completare i rispettivi piani d’azione relativi alle CEA. Queste incoerenze sono continuate fino alla fine del periodo 2014‑2020, come illustrato nel riquadro 3.

Valutazione delle CEA concepita come attività una tantum all’inizio del periodo 2014‑2020

23 Nella fase di adozione dei PO, circa un terzo delle CEA tematiche non era stato soddisfatto. La Commissione ha individuato alcune problematiche in relazione ad almeno alcune CEA per 26 degli allora 28 Stati membri. Solo l’Austria e la Danimarca soddisfacevano tutte le CEA pertinenti al momento dell’adozione dei rispettivi PO. I rimanenti 26 Stati membri hanno adottato un totale di 761 piani d’azione indicanti come avevano in programma di soddisfare le CEA dopo l’adozione dei PO.

24 Queste cifre non forniscono alcuna indicazione circa l’impatto potenziale del mancato adempimento delle CEA sulla performance. Nondimeno, illustrano che tali inadempimenti non erano un caso isolato, ma riguardavano più settori e molti Stati membri.

25 Dei 761 piani d’azione gli Stati membri hanno segnalato che 746 (il 98 %)^[16] erano stati completati entro la fine di agosto 2017. I 15 piani d’azione in sospeso riguardavano otto Stati membri: Cipro, Spagna, Francia, Grecia, Irlanda, Italia, Lussemburgo e Romania. Nel 2018 la maggior parte di questi Stati membri aveva completato i rispettivi piani d’azione. Ciononostante, i piani d’azione per un PO dell’Italia e uno di Cipro non erano stati ancora completati a dicembre 2020.

26 Nel periodo 2014‑2020 la valutazione delle CEA era concepita come attività una tantum. L’RDC prevedeva che gli Stati membri valutassero se avevano soddisfatto le CEA al momento dell’adozione del PO (oppure, in taluni casi, entro dicembre 2016), e che la Commissione ne convalidasse la valutazione. Tuttavia, l’RDC non richiedeva agli Stati membri e alla Commissione di monitorare se le CEA continuassero ad essere soddisfatte per l’intera durata del programma. Pertanto non appare chiaro se i risultati conseguiti e notificati in tale processo siano stati mantenuti per l’intero periodo 2014‑2020.

Elementi probatori limitati relativi all’impatto delle CEA sull’efficacia della spesa

27 Gli Stati membri avevano aspettative diverse riguardo all’impatto delle CEA. Nella maggior parte dei casi non ritenevano che il loro soddisfacimento avrebbe automaticamente reso più efficace l’attuazione della politica di coesione; consideravano piuttosto le CEA un utile strumento di autovalutazione^[17]. L’attività di audit svolta dalla Corte negli ultimi anni conferma che anche se uno Stato membro adempie formalmente a una CEA, ciò, di per sé, non significa necessariamente che la situazione sul campo sia migliorata e che siano state create le condizioni per conseguire i risultati (cfr. esempi nel riquadro 4).

28 Allo stesso tempo, l’introduzione delle CEA potrebbe aver fornito un contributo indiretto: senza di esse, le condizioni per spendere i fondi dell’UE sul campo sarebbero state ancora più difficili da rispettare. Uno studio della Commissione del 2017 ha concluso che le CEA avevano reso più efficace e strutturato l’impiego dei fondi SIE^[21], riconoscendo però che gli elementi probatori erano limitati e che le conclusioni potevano essere premature. Da allora, la Commissione non ha eseguito altre valutazioni dell’impatto delle CEA sull’efficacia della spesa sul campo.

Il mancato adempimento delle CEA ha raramente comportato conseguenze finanziarie

29 Nel periodo 2014‑2020, vi era un collegamento diretto tra il mancato adempimento delle CEA e l’esborso dei fondi dell’UE per le priorità in questione in due fasi, dato che la Commissione aveva la facoltà di sospendere i pagamenti se gli Stati membri non avessero soddisfatto le relative CEA^[22]:

•  in primo luogo, durante la fase di adozione del PO, la Commissione poteva sospendere i pagamenti intermedi in attesa del completamento dei piani d’azione, laddove poteva dimostrare che vi era il rischio di compromettere gravemente il raggiungimento degli obiettivi specifici;
•  in secondo luogo, poteva sospendere i pagamenti qualora i piani d’azione non fossero stati completati entro il 31 dicembre 2016.

Tuttavia, il mancato adempimento delle CEA non era di per sé un motivo sufficiente per sospendere i pagamenti.

La Commissione non ha sospeso alcun pagamento per mancato adempimento delle CEA nella fase di adozione dei PO

30 Per quanto riguarda la prima fase, la Corte ha rilevato che la Commissione non ha imposto alcuna sospensione dei pagamenti al momento dell’adozione dei PO, anche se circa un terzo delle CEA non era ancora stato soddisfatto (cfr. paragraf 23). Tuttavia, la Corte ha riscontrato anche che gli Stati membri hanno imposto autonomamente delle sospensioni per importi pari a circa il 2 % dei finanziamenti del FESR/FC e il 3,5 % dei finanziamenti dell’FSE^[23]. Tali provvedimenti potrebbero aver impedito alla Commissione stessa di imporre sospensioni. Questo esempio illustra inoltre che le CEA, almeno all’inizio del periodo 2014‑2020, influivano sull’attuazione dei fondi SIE.

31 Per quanto riguarda la seconda fase, la Commissione ha elaborato procedure per monitorare l’attuazione dei piani d’azione degli Stati membri^[24] e ha definito criteri per eventuali sospensioni dei pagamenti^[25]. Secondo la Commissione, una sospensione era possibile solo se sussistevano informazioni sufficienti e una base giuridica per procedere in tal senso. Il mancato completamento di un piano d’azione non era di per sé un motivo sufficiente ad attivare una sospensione. In base all’RDC, ogni sospensione discrezionale dei pagamenti imposta dalla Commissione doveva essere proporzionata e tener conto “delle azioni da intraprendere e dei fondi a rischio”^[26].

32 Al tempo stesso, gli Stati membri non erano tenuti a comunicare sistematicamente i progressi intermedi nell’attuazione dei rispettivi programmi d’azione fino alla scadenza di rendicontazione del 2017, né a fornire informazioni che consentissero di valutare sistematicamente e coerentemente se vi fossero le condizioni per sospendere i pagamenti. Senza un collegamento chiaro e misurabile contemplato nell’RDC tra le CEA e il conseguimento di obiettivi specifici dei PO, era pressoché impossibile per la Commissione giustificare eventuali decisioni di sospensione. Di conseguenza, sebbene l’onere della prova per motivare le sospensioni spettasse alla Commissione, quest’ultima non aveva accesso alle informazioni necessarie per operare in tal senso.

La Commissione ha sospeso i pagamenti solo per due PO nel periodo 2014‑2020

33 Durante i primi tre anni del periodo 2014‑2020, la Commissione ha esaminato la necessità di sospendere i pagamenti per 15 dei 761 piani d’azione riguardanti otto Stati membri (cfr. paragraf 25). Tuttavia, è stato possibile inviare le lettere di pre-sospensione solo dopo che gli Stati membri avevano riferito in merito all’attuazione dei rispettivi piani d’azione alla fine di agosto 2017. A fine 2017, e dopo aver analizzato i progressi compiuti dagli Stati membri nell’adempimento delle CEA, la Commissione ha inviato le lettere di pre-sospensione per cinque piani d’azione riguardanti cinque PO diversi (in Spagna, Italia e Romania).

34 Nell’aprile 2018 e nel febbraio 2019 la Commissione ha deciso di sospendere i pagamenti per due dei cinque PO in questione (Spagna e Italia). La sospensione per il PO della Spagna è stata revocata nel marzo 2019, mentre i pagamenti per il PO dell’Italia sono rimasti sospesi.

Previsioni per il periodo 2021‑2027: “condizioni abilitanti” applicabili all’intero periodo e introduzione della nuova condizionalità relativa allo “Stato di diritto”

35 Per il periodo 2021‑2027, le CEA saranno sostituite dalle “condizioni abilitanti”^[27]. Nel complesso sono previste 20 condizioni abilitanti, rispetto alle 36 CEA; la maggior parte di tali condizioni è sostanzialmente in linea con le preesistenti CEA. Inoltre, le CEA generali sono state sostituite da condizioni abilitanti orizzontali, che riguardano aspetti relativi agli appalti pubblici e agli aiuti di Stato, nonché alla Carta dei diritti fondamentali dell’UE e alla Convenzione delle Nazioni unite sui diritti delle persone con disabilità. La figura 1 fornisce una visione d’insieme delle CEA per il periodo 2014‑2020 e delle condizioni abilitanti per il periodo 2021‑2027.

36 A differenza del periodo 2014‑2020, gli Stati membri sono tenuti ad applicare le condizioni abilitanti durante l’intero periodo 2021‑2027. Inoltre, la Commissione può sospendere i pagamenti fino alla fine di tale periodo, se ritiene che le condizioni abilitanti non siano più soddisfatte^[28]. Si tratta di un significativo rafforzamento del ruolo che la Commissione può svolgere per incidere sulle modalità con cui gli Stati membri danno esecuzione ai fondi della politica di coesione.

37 Tuttavia, analogamente alla situazione nel periodo 2014‑2020, l’RDC non impone alla Commissione di informare il Parlamento europeo e il Consiglio sull’adempimento delle condizioni abilitanti da parte degli Stati membri nel periodo 2021‑2027. Queste comunicazioni potrebbero contribuire a sottolineare l’importanza di soddisfare le condizioni abilitanti per far sì che i fondi dell’UE vengano spesi in modo efficace ed efficiente.

38 Il 16 dicembre 2020 il Parlamento europeo e il Consiglio hanno adottato il regolamento (UE, Euratom) 2020/2092 recante norme per la protezione del bilancio dell’UE nei casi in cui gli Stati membri violino i princìpi dello Stato di diritto^[29]. La nuova condizionalità relativa allo “Stato di diritto” va ad integrare le condizioni abilitanti indicate nell’RDC 2021‑2027 e altri strumenti e procedure volti a promuovere lo Stato di diritto e la sua applicazione. In particolare, per quanto riguarda i fondi della politica di coesione, la Commissione può proporre misure solo nei casi in cui le procedure specifiche definite dall’RDC non garantiscano in misura adeguata la sana gestione finanziaria del bilancio dell’UE o la tutela degli interessi finanziari dell’UE.

Riserva e verifica di efficacia dell’attuazione

Accantonare parte del finanziamento per misure dalla performance migliore

Sblocco della riserva di efficacia dell’attuazione sulla base della verifica di efficacia dell’attuazione del 2019

39 La riserva di efficacia dell’attuazione costituiva un tentativo di collegare le decisioni di bilancio alla performance, in particolare alle realizzazioni. Lo svincolo della riserva era subordinato al conseguimento dei target intermedi di ciascun asse prioritario entro la fine del 2018, accertato da una verifica di efficacia dell’attuazione^[30]. La verifica di efficacia dell’attuazione doveva essere svolta nel 2019, tenendo conto dei dati relativi alla performance notificati dagli Stati membri per il periodo 2014‑2018.

40 Nei PO del periodo 2014‑2020, è stata costituita una riserva di efficacia dell’attuazione di circa il 6 % dei finanziamenti dell’UE (circa 20,2 miliardi di euro) all’interno delle dotazioni per l’obiettivo “Investimenti a favore della crescita e dell’occupazione” (escludendo l’obiettivo “Cooperazione territoriale europea”, CTE), come illustrato nella figura 2).

41 Una riserva di efficacia dell’attuazione esisteva già prima del periodo 2014‑2020. Nel periodo 2000‑2006 era obbligatoria, sebbene i criteri per la valutazione della performance non dovessero essere definiti nei PO. Nel periodo 2007‑2013, gli Stati membri la potevano applicare su base volontaria. Rispetto ai periodi precedenti, le principali innovazioni del periodo 2014‑2020 sono state il ricorso obbligatorio al quadro di riferimento dell’efficacia dell’attuazione tratto dalla logica d’intervento dei PO, la scomposizione della riserva a livello delle priorità e il collegamento esplicito tra lo svincolo della riserva (per ciascun asse prioritario) e la performance soddisfacente, misurata sulla base di target intermedi indicati nei PO al momento della verifica di efficacia dell’attuazione.

Una verifica di efficacia dell’attuazione basata su un elevato numero di indicatori e di target intermedi

42 Nel 2019 la Commissione ha effettuato la verifica di efficacia dell’attuazione per 300 PO a titolo del FESR/FC e dell’FSE che avevano previsto la riserva di efficacia dell’attuazione. Questi quadri di riferimento dell’efficacia dell’attuazione includevano una serie di indicatori, target intermedi e target finali per ciascun asse prioritario di tali PO del FESR/FC e dell’FSE^[31]. Nel complesso, la verifica ha riguardato 1 917 diversi assi prioritari nel quadro di questi PO e 5 802 indicatori. Vi erano quattro tipi di indicatori:

•  indicatori finanziari (risorse) per misurare la spesa. Ogni priorità doveva disponerre di questo indicatore;
•  fasi di attuazione principali per integrare gli indicatori di output laddove non erano previste realizzazioni per la fine del 2018;
•  indicatori di output (comuni o specifici per programma) per misurare l’attuazione delle azioni e
•  indicatori di risultato (comuni o specifici per programma per i PO dell’FSE e specifici per programma per gli altri fondi) per misurare il conseguimento degli obiettivi specifici dei PO, ove opportuno, e strettamente correlati agli interventi sostenuti.

L’uso degli indicatori comuni consente alla Commissione di stabilire confronti tra programmi e di aggregare i valori degli indicatori.

Condizioni per lo svincolo della riserva di efficacia dell’attuazione

43 Il quadro di riferimento dell’efficacia dell’attuazione per ogni asse prioritario doveva includere almeno un indicatore finanziario (risorse) e un indicatore di output; l’uso di indicatori di risultato e delle fasi di attuazione principali era facoltativo. Per aver diritto allo svincolo della riserva di efficacia dell’attuazione, gli indicatori dovevano raggiungere almeno l’85 % del valore del rispettivo target intermedio; quando venivano usati più di due indicatori, la soglia dell’85 % era ridotta al 75 % per uno degli indicatori^[32]. Per le priorità che non avevano conseguito i rispettivi target intermedi, gli Stati membri avevano tre mesi per proporre una modifica del PO per riassegnare la riserva a quelle priorità che li avevano raggiunti.

44 Le norme iniziali per le operazioni del FESR/FC stabilivano che gli indicatori dovevano essere comunicati solo dopo che le operazioni erano state integralmente attuate^[33]. Le spese per i progetti, utilizzate per calcolare gli indicatori finanziari, potevano essere rendicontate nella relazione di attuazione annuale solo se sostenute e certificate alla Commissione entro la fine del 2018^[34].

45 Gli Stati membri sono stati autorizzati a rivedere i valori e gli indicatori relativi ai target intermedi prima della verifica di efficacia dell’attuazione in casi “debitamente giustificati”, come cambiamenti significativi delle condizioni economiche, ambientali e relative al mercato del lavoro^[35]. Nel 2014, la Commissione ha proposto un atto di diritto derivato che consentiva di rivedere i target intermedi in caso di supposizioni inesatte che conducessero ad una sottostima o ad una sovrastima degli stessi^[36].

46 Nel periodo 2014‑2020, la Commissione poteva sospendere i pagamenti intermedi in caso di “grave carenza nel conseguire i target intermedi”^[37]. Per fare ricorso a tale opzione, la Commissione doveva aver precedentemente comunicato le debolezze di attuazione sottostanti allo Stato membro interessato e avergli offerto l’opportunità di adottare misure correttive.

47 La Corte ha già rilevato in precedenza quanto fosse improbabile che la verifica di efficacia dell’attuazione potesse condurre ad una riassegnazione significativa della spesa per la coesione ai programmi e alle priorità con una performance migliore^[38]. La Corte aveva formulato inoltre riserve in merito all’adeguatezza di quasi metà dei target intermedi specificati come criteri per svincolare la riserva di efficacia dell’attuazione e sospendere i pagamenti in caso di performance insoddisfacente^[39]. Nel 2017 l’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE) ha giudicato la riserva di efficacia dell’attuazione limitata in termini di ambito di applicazione e ha messo in discussione la rigorosità del collegamento alla performance^[40].

48 La Corte ha anche illustrato le difficoltà incontrate dagli Stati membri nel definire i target per gli indicatori comuni di output e di risultato^[41]. Questo aspetto è stato confermato dalla valutazione d’impatto della Commissione nel 2018^[42].

Le modifiche apportate alle norme prima della verifica di efficacia dell’attuazione del 2019 hanno consentito una maggiore flessibilità per gli Stati membri

Le condizioni ed i criteri modificati dal 2014 in avanti

49 Il periodo 2014‑2020 è iniziato con una serie di ritardi: il Parlamento europeo e il Consiglio hanno adottato il quadro giuridico solo nel dicembre 2013 e si è dovuto aspettare fino a dicembre 2015^[43] per l’adozione della maggior parte dei PO. Questo e ulteriori ritardi nell’attuazione dei progetti sul campo hanno comportato un assorbimento dei finanziamenti più lento di quanto inizialmente previsto. Alla fine del 2017, ossia a tre anni dall’inizio del settennato, le spese dichiarate dagli Stati membri rappresentavano solo il 16 % delle assegnazioni di bilancio disponibili per il periodo 2014‑2020^[44].

50 Dal 2014 in poi, la Commissione ha introdotto diverse modifiche alle norme relative alla verifica di efficacia dell’attuazione del 2019 (cfr. figura 3). Queste modifiche hanno introdotto maggiore flessibilità per quanto riguarda la rendicontazione sulla performance da parte degli Stati membri. In particolare, hanno consentito alle autorità di gestione di comunicare:

•  le realizzazioni ottenute per le operazioni a titolo del FESR/FC che non erano state ancora pienamente attuate (nel 2018)^[45] e
•  le spese sostenute nel 2018, ma certificate alla Commissione entro il 30 giugno 2019 ai fini della verifica di efficacia dell’attuazione^[46].

51 Inoltre, la Commissione ha chiarito che, per misurare il conseguimento degli obiettivi di spesa annuale degli Stati membri, avrebbe tenuto conto non solo delle spese sostenute e dichiarate dagli Stati membri, ma anche dei prefinanziamenti eseguiti dalla Commissione^[47]. Ciò significa che gli Stati membri che avevano stabilito i propri target intermedi sulla base della regola di disimpegno automatico n+3 potevano dichiarare importi di spesa inferiori per conseguire i propri obiettivi di spesa.

Gli Stati membri hanno potuto comunicare una migliore performance rispetto a quanto sarebbe avvenuto in virtù della normativa iniziale a seguito di tali modifiche e chiarimenti

52 Tali modifiche hanno consentito agli Stati membri di comunicare una migliore performance rispetto a quanto avrebbero potuto fare ai sensi della normativa iniziale. Gli Stati membri hanno rapidamente tenuto conto di queste modifiche nelle relazioni sulla performance. Alla fine del 2018, le autorità di gestione di tutti i sette PO del FESR/FC nel campione della Corte avevano comunicato le realizzazioni per le operazioni non completate e/o per spese sostenute e dichiarate ma non ancora certificate alla fine del 2018. Per tutti i PO esaminati (che comprendono anche i PO a titolo dell’FSE), eccetto uno, le realizzazioni sono state comunicate anche prima che le spese ad esse relative fossero dichiarate alla Commissione. Gli auditor hanno constatato che 38 delle 57 operazioni presenti nel campione in esame non erano state completate entro la fine del 2018. Tuttavia, per 32 di queste operazioni in corso, le autorità di gestione avevano già comunicato gli indicatori di output nelle relazioni annuali di attuazione del 2018. Senza le modifiche introdotte dalla Commissione prima della verifica di efficacia dell’attuazione del 2019, non sarebbe stato possibile tenere conto di queste operazioni per l’assegnazione della riserva di efficacia dell’attuazione.

Più della metà degli indicatori/target intermedi è stata modificata prima della verifica di efficacia dell’attuazione

53 Inizialmente, la possibilità di modificare i target intermedi e finali era limitata agli esempi riportati nell’elenco non esaustivo dei casi “debitamente giustificati” indicati nell’RDC. In particolare, questi esempi non includevano lo scenario in cui i target intermedi e finali inizialmente indicati nei programmi fossero stati calcolati sulla base di supposizioni inesatte. Per ovviare a tale situazione, nel 2014 la Commissione ha concesso agli Stati membri la possibilità di rivedere target intermedi e finali nel caso questi fossero basati su supposizioni iniziali inesatte^[48]. La Commissione ha raccomandato inoltre agli Stati membri di richiedere eventuali modifiche al quadro di riferimento dell’efficacia dell’attuazione non oltre il 30 giugno 2018^[49].

54 Tra il 2014 e il 2018, gli Stati membri hanno ampiamente sfruttato la possibilità di modificare gli indicatori di performance e i relativi valori. Dall’analisi della Corte risulta che oltre la metà (55 %) dei 5 802 indicatori e/o target intermedi era stata modificata tra l’adozione del PO e la verifica di efficacia dell’attuazione (cfr. figura 4). In particolare, gli Stati membri:

•  hanno aumentato il valore dei target intermedi per circa il 7 % di tutti gli indicatori del quadro di riferimento dell’efficacia dell’attuazione, principalmente quelli finanziari (risorse) e quelli di output specifici per programma;
•  hanno ridotto il valore dei target intermedi per circa un terzo di tutti gli indicatori del quadro di riferimento dell’efficacia dell’attuazione, principalmente per gli indicatori finanziari (risorse) e
•  hanno introdotto 916 nuovi indicatori, con i corrispondenti target intermedi, sostituendo in parte gli indicatori iniziali concordati al momento dell’adozione dei PO.

55 Gli Stati membri hanno ridotto i valori dei target intermedi per circa il 30 % di tutti gli indicatori del quadro di riferimento dell’efficacia dell’attuazione. La figura 5 fornisce una scomposizione dei tipi di modifiche apportate agli indicatori e/o ai relativi target intermedi per Stato membro.

La maggior parte degli Stati membri ha giustificato tali modifiche dichiarando che le supposizioni iniziali erano inesatte

56 Nel 2018, un anno prima della verifica di efficacia dell’attuazione, la Commissione ha registrato 148 richieste di modifica da parte di 24 Stati membri riguardanti indicatori/target intermedi del quadro di riferimento dell’efficacia dell’attuazione per i PO a titolo dell’FSE. Per 16 di questi Stati membri, queste richieste erano motivate dal fatto che i target intermedi erano stati stabiliti sulla base di supposizioni iniziali inesatte. La Corte non ha ricevuto dati simili sulle modifiche relative ai PO nel quadro del FESR/FC.

57 L’analisi svolta dalla Corte, tuttavia, ha prodotto una constatazione analoga. Esaminando le modifiche concernenti 120 indicatori e target intermedi inclusi nei 14 PO analizzati a titolo del FESR/FC e dell’FSE (cfr. allegato I), la Corte ha constatato che 66 erano stati ridotti, introdotti ex novo o modificati. Gli Stati membri avevano giustificato metà di queste modifiche dichiarando che i target intermedi iniziali erano stati stabiliti sulla base di supposizioni inesatte. L’RDC non stabiliva un termine entro cui modificare il quadro di riferimento dell’efficacia dell’attuazione prima della relativa verifica e la Commissione ha accettato le richieste degli Stati membri fino alla fine del 2018, sei mesi dopo il termine da lei stessa raccomandato (cfr. paragraf 53). Per un PO della Romania, sono stati addirittura approvati cinque nuovi indicatori di output nel giugno 2019.

Le modifiche ai target intermedi hanno consentito lo svincolo della riserva di efficacia dell’attuazione per un numero significativamente maggiore di priorità

58 A seguito di queste modifiche al quadro di riferimento dell’efficacia dell’attuazione, gli Stati membri hanno potuto dichiarare un maggiore successo nel conseguire i target intermedi ai fini all’assegnazione della riserva di efficacia dell’attuazione. Nel complesso, dalla verifica di efficacia dell’attuazione della Commissione è emerso che tre quarti degli assi prioritari avevano conseguito i rispettivi target intermedi e, di conseguenza, circa l’82 % della riserva di efficacia dell’attuazione era stata svincolato per queste priorità raggiunte con successo (cfr. figura 6).

59 Dall’analisi della Corte è emerso inoltre che, senza le modifiche apportate agli indicatori e/o ai target intermedi prima della verifica di efficacia dell’attuazione, la percentuale della riserva di performance corrispondente agli assi prioritari per i quali i target intermedi non erano stati conseguiti sarebbe stata più del doppio, dal 18 % (3,7 miliardi di euro) al 44 % (8,9 miliardi di euro), per cui solo il 56 % della riserva avrebbe potuto essere svincolato. Senza le modifiche, per undici Stati membri almeno metà della riserva di efficacia dell’attuazione sarebbe stata collegata a priorità con una performance insoddisfacente (cfr. figura 7). In termini finanziari, il maggiore impatto è stato rilevato per la Polonia, la Spagna e l’Italia. Questi tre Stati membri insieme rappresentavano un terzo della riserva totale che non sarebbe stata svincolata senza le modifiche. Vi erano solo due Stati membri (Lussemburgo e Finlandia) per i quali le modifiche non hanno prodotto alcun impatto (cfr. figura 8).

60 Un’altra conseguenza delle modifiche riguardanti gli indicatori/i target intermedi, che la Commissione ha giudicato debitamente giustificate, è stata che il numero delle priorità per le quali è stata rilevata una “grave carenza” nel conseguire i target intermedi (288) era meno della metà di quello che sarebbe stato originariamente (605, o circa un terzo di tutte le priorità per le quali era prevista una riserva di efficacia dell’attuazione). Per Croazia, Irlanda e Danimarca, la Commissione avrebbe dovuto considerare la sospensione dei pagamenti per oltre la metà dei finanziamenti assegnato nel quadro di queste priorità.

La Commissione non ha accertato l’affidabilità di tutti i dati sulla performance utilizzati per la verifica di efficacia dell’attuazione

Dati sulla performance comunicati non completamente convalidati

61 La validità di una verifica di efficacia dell’attuazione dipende fondamentalmente dall’affidabilità dei dati sulla performance comunicati. Per tale ragione, le autorità nazionali dovevano fornire garanzie sull’affidabilità dei dati sulla performance forniti dagli Stati membri:

•  le autorità di gestione dovevano attestare, nelle dichiarazioni di gestione, l’affidabilità dei dati sulla performance riportate nella relazione annuale di attuazione e
•  le autorità di audit dovevano fornire una garanzia aggiuntiva basandosi sulle attività di audit da esse svolte nella relazione annuale di controllo contenente il giudizio di audit.

62 Nel sistema di garanzia della Commissione per la politica di coesione, le autorità di gestione forniscono i dati sulla performance nelle relazioni annuali di attuazione per l’anno civile^[50] (dal 1° gennaio al 31 dicembre). Tuttavia, le loro dichiarazioni di gestione^[51] e le relazioni annuali di controllo della autorità di audit (comprendenti i giudizi di audit da queste espressi) riguardano invece l’esercizio contabile^[52] (dal 1° luglio al 30 giugno). Di conseguenza, i dati sulla performance per la seconda metà del 2018 rientravano nella dichiarazione di gestione e nella relazione annuale di controllo 2018‑2019 presentate dalle autorità di audit nel febbraio 2020. Per la verifica di efficacia dell’attuazione del 2019, la Commissione doveva basare la propria valutazione su informazioni intermedie fornite dalle autorità di gestione ma non ancora esaminate dalle autorità di audit (cfr. figura 9).

Diversa portata dei controlli sui dati relativi alla performance eseguiti dalle autorità di gestione

63 L’analisi della Corte ha mostrato che le verifiche svolte dalle autorità di gestione sull’affidabilità dei dati sulla performance erano molto diverse tra loro. Nei 14 PO oggetto di esame, le autorità di gestione hanno perlopiù controllato i dati sulla performance presentati nella relazione di attuazione annuale confrontandoli con la relativa documentazione fornita dai beneficiari. Tuttavia, la portata di questi controlli divergeva in maniera notevole (cfr. riquadro 5) e questi ultimi non erano stati svolti in modo uniforme per tutti gli indicatori. Nel complesso, la Corte ha reperito elementi probatori relativi a tali controlli per 116 (90 %) dei 129 valori degli indicatori sottoposti a esame.

L’attività di audit relativa ai dati sulla performance era a discrezione delle autorità di audit

64 Nell’ottobre 2018 la Commissione ha chiesto alle autorità di audit di comunicare nelle rispettive relazioni annuali di controllo 2017‑2018 se i sistemi di monitoraggio fossero pronti a fornire dati affidabili ai fini della verifica di efficacia dell’attuazione del 2019. La Commissione aveva discusso nel corso degli anni i possibili approcci per l’audit dei dati sulla performance durante riunioni e seminari con le autorità di audit. Nei suoi orientamenti sulla strategia di audit, la Commissione ha anche suggerito a queste ultime di esaminare l’affidabilità dei dati sulla performance durante gli audit delle operazioni, gli audit tematici o gli audit dei sistemi.

65 Tuttavia, fino al 2018, la scelta del tipo, dell’estensione e della tempistica degli audit dei dati sulla performance era lasciata alla discrezionalità delle singole autorità di audit. Un regolamento delegato della Commissione che richiede alle autorità di audit di prendere sistematicamente in considerazione l’affidabilità dei dati sulla performance nei loro audit delle operazioni è entrato in vigore solo nel maggio 2019^[53], troppo tardi perché potesse influire sulla verifica di efficacia dell’attuazione del 2019.

66 Nel complesso, secondo la Commissione, le autorità di audit hanno svolto una qualche attività di audit sull’affidabilità dei dati relativa alla performance per l’81 % di tutti i PO a titolo del FESR/FC e per il 90 % di tutti i PO nel quadro dell’FSE prima della verifica di efficacia dell’attuazione del 2019. Ciò è avvenuto attraverso audit delle operazioni, audit tematici o audit dei sistemi. Complessivamente, le autorità di audit hanno effettuato principalmente audit dei sistemi e audit tematici, seguiti da audit delle operazioni (cfr. figura 10).

67 L’analisi della Corte relativa ai quattro Stati membri oggetto di esame nel presente audit mostra che per 12 dei 14 PO le autorità di audit hanno fornito alla Commissione una descrizione dell’attività di audit svolta in merito all’affidabilità dei dati prima della verifica di efficacia dell’attuazione. Tuttavia, la Corte ha rilevato anche che le loro verifiche riguardavano soltanto 6 delle 57 operazioni esaminate ai fini del presente audit.

La Commissione ha verificato l’affidabilità dei dati relativi alla performance per più di sette PO su dieci

68 Nel 2019, prima di svolgere la verifica di efficacia dell’attuazione, la Commissione ha valutato la completezza, la coerenza e la plausibilità dei dati relativi alla performance forniti dagli Stati membri nelle relazioni annuali di attuazione per il 2018. La Commissione ha altresì espletato audit tematici ad hoc in 14 Stati membri esaminando i 31 programmi ritenuti maggiormente a rischio. Tali audit hanno messo in luce una serie di debolezze riguardo all’affidabilità dei dati relativi alla performance e ai valori comunicati per gli indicatori nel quadro di riferimento dell’efficacia dell’attuazione per otto programmi in Belgio, Germania, Ungheria, Italia, Romania e Slovacchia.

69 Complessivamente, sulla base del lavoro svolto dalle autorità di audit e del lavoro supplementare svolto dalla Commissione, quest’ultima ha stabilito l’affidabilità dei dati relativi alla performance per il 71 % dei PO a titolo del FESR/FC^[54] e per l’81 % dei PO a titolo dell’FSE prima della verifica di efficacia dell’attuazione.

70 La Commissione poteva anche sospendere i pagamenti nel caso fosse venuta a conoscenza di gravi carenze nella qualità e attendibilità dei sistemi di monitoraggio o dei dati relativi agli indicatori^[55]. Complessivamente, la Commissione ha verificato in questo contesto 15 PO, avviando procedure di pre-sospensione per sei PO in Belgio, Germania, Ungheria, Lituania, Romania e Slovenia prima della verifica di efficacia dell’attuazione del 2019. Alla fine, tuttavia, la Commissione ha revocato tutte le pre-sospensioni e non ha sospeso alcun pagamento. Secondo la Commissione, gli Stati membri interessati avevano fornito ulteriori informazioni o affrontato le carenze.

La maggior parte dei dati sulla performance, ma non tutti, concordava con quanto riportato sui documenti probatori

71 Al fine di formulare un giudizio indipendente sulla qualità dei dati relativi alla performance, gli auditor hanno esaminato i valori forniti per tutti i 120 indicatori nei quadri di riferimento dell’efficacia dell’attuazione dei 20 assi prioritari per i 14 PO considerati nell’audit della Corte. Sono stati altresì esaminati 57 progetti con 129 indicatori nell’ambito di questi 20 assi prioritari (cfr. allegato I).

72 Complessivamente, l’analisi della Corte ha mostrato che la maggior parte dei dati relativi alla performance trasmessi alla Commissione concordavano con quanto riportato sui documenti probatori.

•  In primo luogo, gli auditor della Corte hanno confrontato i dati comunicati alla Commissione nelle relazioni annuali di attuazione per il 2018 con i dati sui progetti di cui disponevano le autorità di gestione. Dall’analisi della Corte è emersa una corrispondenza per i valori di 110 dei 120 indicatori previsti nei quadri di riferimento dell’efficacia dell’attuazione (92 %).
•  In secondo luogo, hanno verificato se i dati di cui disponevano le autorità di gestione erano in linea con gli elementi probatori sottostanti forniti dai beneficiari. In generale, è stato possibile riconciliare i valori per 115 dei 129 indicatori (89 %), relativi a 46 dei 57 progetti (81 %) inclusi nel campione in esame.

73 Tutti i quattro Stati membri avevano almeno un PO per il quale la Corte ha potuto riconciliare tutti i dati sulla performance a livello di progetto (cfr. figura 11).

La verifica di efficacia dell’attuazione ha avuto solo un impatto limitato sull’assegnazione dei finanziamenti dell’UE

Il completamento delle fasi di attuazione principali o delle realizzazioni, e l’impiego di fondi, ha determinato lo svincolo della riserva di efficacia dell’attuazione

74 Dall’analisi della Corte è emerso che lo svincolo della riserva di efficacia dell’attuazione è stato determinato prevalentemente dai progressi realizzati dagli Stati membri nell’attuare i progetti, come indicato dal completamento delle fasi di attuazione principali o delle realizzazioni, e dal successo nello spendere i fondi (circa un terzo di tutti gli indicatori era costituito da indicatori finanziari, come mostra la figura 12). Ad esempio, le riserve di efficacia dell’attuazione di 195 milioni di euro e di 52 milioni di euro sono state svincolate rispettivamente per il PO polacco “Crescita intelligente” e il PO italiano “Imprese e competitività” perché le priorità di questi PO avevano raggiunto i target intermedi relativi al numero di imprese che avevano ricevuto sovvenzioni o di società sostenute, il numero di operazioni avviate e la spesa dichiarata alla Commissione.

75 Solo 13 dei 5 802 indicatori (meno dell’1 %) misuravano la performance dei programmi in termini di risultati (cfr. figura 12). Una delle ragioni del ridotto numero di indicatori di risultato è che il periodo entro cui conseguire i target intermedi per la verifica di efficacia dell’attuazione era relativamente breve (al massimo, quattro anni) e quindi insufficiente per gli investimenti, che richiedono tempi più lunghi per produrre risultati.

76 La verifica di efficacia dell’attuazione condotta dalla Commissione ha individuato 288 assi prioritari in 121 PO con “gravi carenze nel conseguire i target intermedi” relativi agli indicatori finanziari (risorse) e agli indicatori di output. In questi casi, la Commissione aveva la facoltà di sospendere i pagamenti. Tuttavia, gli auditor hanno constatato che la Commissione non aveva imposto alcuna sospensione dei pagamenti. Secondo la Commissione, ciò era dovuto principalmente al fatto che l’80 % dei programmi aveva affrontato a sufficienza le debolezze di attuazione e che circa un terzo delle priorità era stato riprogrammato o era in fase di riprogrammazione. Di fronte al rischio di vedersi sospendere i finanziamenti a causa della performance fortemente insoddisfacente, gli Stati membri avevano proposto — e la Commissione aveva accettato — la modifica dei target intermedi dei PO (cfr. paragraf 58).

Lo svincolo della riserva di efficacia dell’attuazione è stato compensato dall’impatto finanziario di altri trasferimenti di fondi all’interno del bilancio

77 La Corte ha esaminato tutte le 1 624 priorità, corrispondenti a 267 dei 300 PO per i quali la verifica di efficacia dell’attuazione era stata completata entro dicembre 2020 per valutare in che modo era stata modificata l’assegnazione dei fondi dopo l’approvazione della prima versione dei PO. Ha preso in considerazione la dotazione totale dell’UE, ossia la principale assegnazione e la riserva di efficacia dell’attuazione.

78 Laddove le priorità non hanno conseguito i relativi target intermedi, la corrispondente riserva di efficacia dell’attuazione viene riassegnata alle priorità che li hanno conseguiti. Queste riassegnazioni erano per lo più accompagnate da altre modifiche dei PO.

79 La Corte ha anche esaminato se i dati complessivi sulle modifiche alla dotazione assegnata operate tra l’inizio del periodo 2014‑2020 e la verifica di efficacia dell’attuazione potevano essere fatte risalire al conseguimento dei target intermedi e finali da parte degli Stati membri. Dall’analisi della Corte è emerso che i finanziamenti UE complessivamente assegnati non sono automaticamente aumentati o diminuiti come conseguenza dell’accertamento, nel corso della verifica di efficacia dell’attuazione, che le priorità avevano raggiunto o meno i rispettivi target intermedi. In particolare, la Corte ha rilevato che il 17 % delle priorità (62 su 357) che non aveva conseguito i target intermedi aveva di fatto ottenuto maggiori finanziamenti dell’UE. Analogamente, per il 24 % delle priorità (304 su 1 267) che aveva conseguito i target intermedi, il finanziamento complessivo dell’UE era di fatto diminuito (cfr. figura 13).

80 Ciò mostra che esiste solo un collegamento debole tra il conseguimento dei target intermedi per le priorità dei programmi entro il 2018 e la riassegnazione delle risorse (tra l’inizio del periodo e il 2018). Diversi fattori potrebbero aver contribuito a tale situazione, tra cui la ridotta entità della riserva di efficacia dell’attuazione (che rappresenta solo il 6 % delle assegnazioni totali) e le modifiche introdotte alle assegnazioni dopo l’adozione dei PO per altre ragioni, come l’aumento automatico dei finanziamenti per aggiustamenti tecnici (come avvenuto nel 2017) o l’introduzione di nuove priorità.

Previsioni per il periodo 2021‑2027: assegnazione di fondi più flessibile, ma abbandono della riserva di efficacia dell’attuazione obbligatoria

Abbandono della riserva di efficacia dell’attuazione obbligatoria

81 Nel 2025, ogni programma sarà oggetto di un riesame intermedio per determinare l’assegnazione di metà dei finanziamenti per gli ultimi due anni. Il riesame intermedio sarà basato, tra l’altro, sui progressi compiuti verso il conseguimento dei target intermedi, “tenendo conto delle considerevoli difficoltà riscontrate nell’attuazione del programma”^[56]. Sono state però abolite la verifica di efficacia dell’attuazione e la riserva di efficacia dell’attuazione. Finora la Commissione non ha ancora presentato ulteriori dettagli sulle modalità di esecuzione del riesame intermedio e della successiva attività di riprogrammazione.

Assegnazione dei fondi più flessibile nel corso del periodo 2021‑2027 e introduzione del dispositivo per la ripresa e la resilienza (RRF) come fonte alternativa per il finanziamento di investimenti

82 Il contesto del riesame intermedio per il periodo 2021‑2027 sarà diverso rispetto a quello dei periodi precedenti. Gli Stati membri disporranno di una maggiore flessibilità nel riprogrammare e riassegnare i fondi in qualsiasi momento del ciclo di programmazione. In particolare, entro determinati massimali, gli Stati membri avranno la facoltà di trasferire fondi tra le varie priorità nel quadro dello stesso fondo, dello stesso programma o della stessa categoria di regioni, senza previa approvazione della Commissione. L’RDC per il periodo 2021‑2027 prevede inoltre la possibilità di trasferire un importo fino al 5 % della dotazione di ciascun fondo a qualsiasi alto strumento in regime di gestione diretta o indiretta^[57].

83 Inoltre, nei prossimi anni, i fondi della politica di coesione verranno attuati simultaneamente al dispositivo per la ripresa e la resilienza. Nel 2021, gli Stati membri hanno focalizzato l’attenzione sulla preparazione e sulla negoziazione dei loro piani nazionali per la ripresa e la resilienza nel quadro dell’RRF. Vi sono già segnali che indicano che l’avvio dei programmi del periodo 2021‑2027 subirà ritardi addirittura maggiori di quelli del periodo precedente. Inoltre, poiché il dispositivo per la ripresa e la resilienza non prevede alcun cofinanziamento nazionale, molti progetti di investimento che, in circostanze normali, sarebbero stati attuati con fondi della politica di coesione potrebbero ora essere finanziati da tale dispositivo. Di conseguenza, è probabile che gli Stati membri assorbano gli stanziamenti inizialmente programmati in misura inferiore al previsto. Tale situazione, a sua volta, potrebbe far sì che siano inferiori anche le realizzazioni ed i risultati conseguiti al momento del riesame intermedio.

Modelli di finanziamento basati sulla performance

Ampliamento dell’utilizzo di modelli di finanziamento basati sulla performance nel periodo 2014‑2020

Due nuovi modelli di finanziamento: i “piani d’azione comuni” e il “finanziamento non collegato ai costi”

84 Nel periodo 2014‑2020 erano stati introdotti due nuovi modelli di finanziamento, in base ai quali il finanziamento a titolo del FESR/FC e dell’FSE si basava sulla verifica della performance, misurata da indicatori con target intermedi per le realizzazioni e/o i risultati, o sull’adempimento di condizioni, anziché sui costi ammissibili effettivamente sostenuti, come avveniva in precedenza.

85 Il primo di questi due modelli di finanziamento era il “piano d’azione comune” (PAC)^[58], disponibile dall’inizio del periodo 2014‑2020. I pagamenti ai piani d’azione comuni avvengono sotto forma di somme forfettarie o di tabelle standard di costi unitari collegate a target intermedi e finali (cfr. riquadro 6).

86 Una revisione del regolamento finanziario nel 2018 ha introdotto il secondo strumento, ossia il modello del “finanziamento non collegato ai costi” (FNLTC)^[60]. Si tratta fondamentalmente di un nuovo metodo di finanziamento dell’UE, basato sull’adempimento delle condizioni o sui risultati conseguiti. Per i fondi SIE, nello specifico, il finanziamento è legato ai progressi compiuti nell’attuazione o nel conseguimento degli obiettivi di un programma^[61]. L’FNLTC poteva essere usato dal 2019 in avanti per gli investimenti a titolo del FESR/FC nei settori dell’efficienza energetica e dell’energia da fonti rinnovabili^[62](cfr. riquadro 7).

87 Entrambi i modelli offrono disposizioni semplificate in materia di gestione e controllo, per cui la gestione finanziaria, il controllo e l’audit mirano a verificare che gli obiettivi di performance siano stati raggiunti o le condizioni per il pagamento siano state soddisfatte^[64]. Il ricorso a tali modelli è facoltativo, ma i PAC sono soggetti all’approvazione della Commissione, mentre per utilizzare l’FNLTC gli Stati membri dovevano solo informare la Commissione.

Opzioni semplificate in materia di costi: il metodo tradizionale per collegare il finanziamento alla performance

88 Inoltre, l’RDC prevede tre tipi di opzioni semplificate in materia di costi (OSC) per il rimborso della spesa calcolata utilizzando metodi predefiniti o tariffe standard^[65] anziché i costi effettivi sostenuti:

•  tabelle standard di costi unitari;
•  somme forfettarie;
•  finanziamenti a tasso forfettario.

89 Le opzioni semplificate in materia di costi (OSC) sono state introdotte per la prima volta dal regolamento sull’FSE per il periodo 2007‑2013 e la loro portata è stata progressivamente estesa. L’ultima modifica, nel 2018, ha introdotto l’obbligo di utilizzare le OSC, introdotte in precedenza per le operazioni finanziate dall’FSE, anche per le piccole operazioni finanziate dal FESR^[66]. Dal 2015, la Commissione ha adottato tassi a livello UE e tassi specifici per Stato membro nel quadro del regolamento FSE^[67].

90 Le tabelle standard di costi unitari e le somme forfettarie favoriscono la performance in quanto stabiliscono un collegamento tra i pagamenti e le realizzazioni, ma non necessariamente i risultati. Il finanziamento a tasso forfettario, tuttavia, è interamente basato sugli input. Ciononostante, secondo la Commissione, le OSC posso contribuire a spostare l’attenzione delle autorità di gestione e dei beneficiari dalle risorse al conseguimento delle realizzazioni (e dei risultati)^[68].

91 In passato la Corte ha costantemente sostenuto l’introduzione di un finanziamento maggiormente basato sulla performance nella politica di coesione e ha raccomandato:

•  dal 2012, di utilizzare le OSC per ridurre il carico amministrativo ed il rischio di errore^[69] e
•  dal 2017, di introdurre un modello di finanziamento basato sulla performance, che collega i pagamenti al soddisfacimento di condizioni o al conseguimento di risultati definiti in precedenza^[70]

L’incertezza su come utilizzare i nuovi modelli di finanziamento basati sulla performance ne ha ostacolato l’adozione a parte degli Stati membri

Scarso interesse per l’utilizzo dei nuovi modelli di finanziamento basati sulla performance

92 Nel periodo 2014‑2020 gli Stati membri hanno mostrato scarso interesse per l’utilizzo dei due nuovi modelli di finanziamento basati sulla performance. A gennaio 2018 solo la Polonia aveva trasmesso una proposta per un PAC. Tuttavia, nel luglio 2019, a seguito di una serie di scambi con la Commissione, le autorità polacche hanno deciso di ritirare la proposta. Nell’aprile 2018 la Commissione ha lanciato un invito specifico per raccogliere esperienze e suscitare interesse per i PAC e ha selezionato due progetti pilota: “Promuovere una crescita sostenibile e inclusiva attivando il talento nascosto dei NEET e dei migranti” nei Paesi Bassi e “Training2Work” in Portogallo. Entrambi i progetti sono attualmente in corso in regime di gestione diretta da parte della Commissione, con un contributo combinato dell’UE di circa 1,1 milioni di euro.

93 Nel periodo 2014‑2020, solo l’Austria ha sperimentato il modello FNLTC per un progetto del FESR con un contributo UE di circa 36 milioni di euro (cfr. riquadro 8).

Fattibilità e domanda potenziale per i PAC e l’FNLTC non valutate in anticipo

94 Secondo la Commissione, i motivi principali per i quali gli Stati membri non erano propensi a utilizzare i PAC erano la procedure di adozione eccessivamente complicate e la difficoltà a determinare indicatori di output e di risultato, nonché il fatto che ritenevano le OSC più efficienti^[71]. In risposta ad un’indagine della Commissione sull’FNLTC, i rappresentanti degli Stati membri hanno osservato che il mancato utilizzo dell’FNLTC era dovuto agli onerosi adempimenti, alla scarsa chiarezza dell’impostazione e del potenziale utilizzo, all’incertezza relativa alle disposizioni di audit applicabili. In generale, gli esperti degli Stati membri ritenevano che modelli di finanziamento basati sulla performance fossero gravosi, complessi e dispendiosi in termini di tempo, più rischiosi per i beneficiari e meno flessibili^[72]. Infine, la diffusione del modello FNLTC è stato ostacolato anche dal fatto che poteva essere usato solo a partire dal 2019, cioè quando i PO del periodo 2014‑2020 era già stati adottati ed il grosso dei finanziamenti era già stato impegnato.

95 Dall’analisi della Corte è anche emerso che la Commissione non aveva valutato la fattibilità e la domanda potenziale di tali modelli di finanziamento attraverso una valutazione d’impatto ex ante. La Corte ha rilevato inoltre scarsi elementi che documentassero una vasta consultazione all’interno della Commissione (ad esempio, con la direzione generale Energia che sovrintende all’attuazione della direttiva sull’efficienza energetica) o con gli Stati membri prima della presentazione della proposta legislativa.

96 La Corte ha individuato tre principali ostacoli all’uso di questi modelli di finanziamento innovativi:

•  l’introduzione tardiva degli FNLTC durante il periodo 2014‑2020;
•  la difficoltà incontrata dalle autorità di gestione nell’individuare le operazioni a cui applicare tali modelli e
•  le preoccupazioni degli Stati membri riguardo alla certezza giuridica in termini di controlli e verifiche successive, in particolare per quanto riguarda l’obbligo di rispettare le norme in materia di aiuti di Stato e di appalti.

La riluttanza degli Stati membri ad utilizzare i modelli di finanziamento basati sulla performance nel periodo 2014‑2020 è attribuibile anche alle discrepanze tra le norme applicabili

97 Sulla base di un’esperienza di audit pluriennale, la Corte è consapevole del fatto che le autorità di gestione vogliono certezza giuridica e finanziaria, poiché temono che la Commissione possa sospendere i pagamenti o addirittura imporre rettifiche finanziarie in caso di problemi. Ciò viene confermato anche dalle valutazioni d’impatto della Commissione^[73].

98 Per le OSC, la Commissione ha pubblicato una guida all’inizio del periodo 2014‑2020^[74]. Nel maggio 2021, la Commissione ha rivisto tali orientamenti e ha chiarito che le verifiche di gestione e gli audit delle operazioni a cui sono applicate le OSC devono continuare controllare il rispetto delle norme in materia di aiuti di Stato, ma non le procedure specifiche riguardanti gli appalti pubblici^[75].

99 Problemi analoghi erano emersi quando il modello FNLTC era stato introdotto nel 2018, dato che le norme applicabili al controllo finanziario e agli audit erano ambigue. Queste discrepanze tra le norme applicabili hanno contribuito alla scarsa propensione degli Stati membri ad utilizzare questo nuovo modello di finanziamento basato sulla performance durante il periodo 2014‑2020. Nel febbraio 2019, la Commissione ha adottato un regolamento delegato per fornire chiarimenti. Ciononostante, la Corte ritiene che questo non abbia affrontato il problema di fondo, cioè di come gli audit e le verifiche degli Stati membri avrebbero garantito la conformità alle norme di base che disciplinano il mercato interno (cfr. riquadro 9).

Il finanziamento basato sulla performance nel periodo 2014‑2020 è stato erogato quasi esclusivamente attraverso OSC tradizionali

Si prevede che le OSC coprano circa un terzo della spesa a titolo dell’FSE, ma l’attenzione non viene ancora focalizzata sui risultati

100 Le OSC sono stato l’unico modello di finanziamento basato sulla performance ampiamente utilizzato nel periodo 2014‑2020. Durante tale periodo, la Commissione ha incoraggiato attivamente e promosso l’uso delle OSC per ridurre il carico amministrativo gravante sulle autorità di gestione e il rischio di errore. Ciò ha contribuito ad una significativa diffusione delle OSC rispetto al periodo precedente. Quasi tutti i PO dell’FSE utilizzano le OSC almeno in una certa misura (prevalentemente le tabelle standard di costi unitari) e anche alcuni PO del FESR hanno iniziato ad utilizzare le OSC (soprattutto i tassi fissi basati sulle risorse). La Commissione stima che le OSC avranno coperto il 33 % dell’FSE e il 4 % della spesa a titolo dell’FESR/FC entro la fine del periodo 2014‑2020^[79].

101 Nel complesso, la Corte stima che circa 22,5 miliardi di euro ovvero l’8,5 % della spesa per la coesione basata sulle sovvenzioni per il periodo 2014‑2020 verrà rimborsata ricorrendo ai modelli di finanziamento basati sulla performance, quasi interamente OSC.

Prospettive per il periodo 2021‑2027: la riuscita dell’introduzione dell’FNLTC richiede ulteriori chiarimenti

Estensione dell’utilizzo dell’FNLTC per la spesa in materia di coesione per il periodo 2021‑2027 e obbligatorietà dell’utilizzo di tale modello per il dispositivo per la ripresa e la resilienza

102 Nei prossimi anni, il finanziamento basato sulla performance diventerà la forma prevalente di finanziamento dell’UE in termini di spesa coperta. In effetti, l’FNLTC, come definito nel regolamento finanziario^[80], sarà l’unico modello di finanziamento per erogare sovvenzioni agli Stati membri nel quadro del dispositivo per la ripresa e la resilienza^[81]. Si tratta di un notevole cambiamento della gestione finanziaria dell’UE.

103 Per il periodo 2021‑2027, per i fondi della politica di coesione disciplinati dall’RDC, l’uso del modello FNLTC diventerà un’opzione a due livelli: i) per fornire il contributo dell’UE a tutte le (o a parte delle) priorità e ii) relativamente ai progetti attuati nel quadro di tali programmi o priorità, per le sovvenzioni fornite al beneficiario^[82]. Sarà quindi più facile per gli Stati membri combinare il finanziamento dell’UE con regimi di finanziamento nazionali o regionali le cui norme potrebbero essere altrimenti difficili da conciliare con le norme di ammissibilità dell’UE. Il modello FNLTC diventerà inoltre obbligatorio per alcune azioni miranti a rafforzare la capacità amministrativa degli Stati membri^[83]. I PAC, invece, sono stati abbandonati.

104 Nel periodo 2021‑2027, alla Commissione è conferito il potere di adottare un atto delegato per integrare le disposizioni dell’RDC^[84]. Ciò potrebbe essere utile per offrire modelli standardizzati per l’FNLTC che chiariscano, ad esempio, i settori di investimento, i tipi di attività, misure e operazioni, nonché le condizioni da soddisfare o le realizzazioni/i risultati da conseguire utilizzando questo modello di finanziamento.

Le modalità per verificare la conformità con le norme relative al mercato interno nel quadro del modello FNLTC non sono ancora sufficientemente chiare

105 La conformità alle norme in materia di appalti pubblici e di aiuti di Stato è fondamentale per l’efficace funzionamento del mercato interno. Gli Stati membri dovranno ancora garantire che tutta la spesa dell’UE sia conforme alle norme in materia di appalti pubblici e di aiuti di Stato^[85]. Infine, la Commissione è tenuta ad assicurare che la normativa dell’UE riguardante gli appalti pubblici e gli aiuti di Stato venga applicata correttamente e coerentemente dagli Stati membri. Tale obbligo riguarda tutta la spesa pubblica e tutti i tipi di sostegno finanziario. Pertanto, la Corte ritiene che sia importante chiarire sin dall’inizio come le autorità di gestione e le autorità di audit dovranno trattare gli appalti pubblici e gli aiuti di Stato quando utilizzano i modelli FNLTC durante il periodo 2021‑2027, se non altro per evitare una situazione di incertezza giuridica, come quella osservata nel periodo precedente.

106 L’RDC per il periodo 2021‑2027 prevede che le verifiche di gestione e gli audit per le parti di un programma in cui viene utilizzato il modello FNLTC debbano controllare che le condizioni per il rimborso siano state soddisfatte o che i risultati siano stati conseguiti. Non dovrebbero invece verificare i costi sottostanti, dato che la Commissione prevede un accordo ex ante su tali importi^[86]. Permane comunque per gli Stati membri l’obbligo di garantire la conformità alle norme in materia di appalti pubblici o di aiuti di Stato. Le autorità di gestione e le autorità di audit devono ancora fornire garanzie alla Commissione riguardo alla regolarità e alla conformità di tutte le spese incluse nei conti con tutte le norme applicabili^[87].

Conclusioni e raccomandazioni

Il finanziamento basato sulla performance nella politica di coesione: gli obiettivi perseguiti sono ambiziosi, ma il suo utilizzo nel periodo 2014‑2020 ha continuato ad incontrare ostacoli

107 Durante il periodo 2014‑2020, molto è stato realizzato per rafforzare l’orientamento alla performance della politica di coesione e l’introduzione del quadro di riferimento dell’efficacia dell’attuazione ha contribuito ad un cambiamento culturale nella gestione finanziaria della politica di coesione. Tuttavia, dall’audit della Corte è emerso che il finanziamento basato sulla performance non è ancora una realtà. In particolare, se i tre nuovi strumenti hanno introdotto nuovi approcci all’attuazione, non hanno modificato in modo visibile le modalità con cui i fondi dell’UE sono assegnati e erogati.

108 Il processo per l’attuazione dei Fondi strutturali e d’investimento europei (fondi SIE) abbraccia più anni, talvolta va oltre il periodo settennale del quadro finanziario pluriennale, e trascorre molto tempo prima che gli investimenti dell’UE producano risultati e, talvolta, anche realizzazioni. Un’ulteriore fonte di preoccupazione è rappresentata dall’affidabilità e dall’utilità delle informazioni sulla performance in base alle quali dovrebbero essere assegnate le risorse finanziarie. Una delle lezioni fondamentali apprese dalle valide iniziative intraprese nel periodo 2014‑2020 è che collegare l’assegnazione delle risorse alla performance non è assolutamente un compito facile.

Gli strumenti erano idonei ad incentivare la performance e a spostare l’attenzione sul conseguimento dei risultati?

109 L’audit della Corte ha confermato che tutti e tre gli strumenti avevano il potenziale per incentivare la performance e spostare l’attenzione sul conseguimento dei risultati. Questi strumenti erano complementari, essendo applicabili in fasi diverse e a diversi aspetti dell’attuazione dei programmi. Tuttavia, fornivano tutti un modo per collegare alla performance e ai risultati i finanziamenti erogati a titolo della coesione.

110 Le condizionalità ex ante (CEA) erano una delle principali innovazioni del periodo 2014‑2020. Erano state concepite per stabilire le giuste condizioni per una spesa efficace sin dall’avvio dei programmi, seguendo il principio di base che è meglio risolvere precocemente, prima che i finanziamenti vengano erogati, eventuali problemi che potrebbero limitare la capacità degli Stati membri e delle regioni di conseguire i risultati attesi (paragrafi 16-20).

111 L’accantonamento obbligatorio di parte dei finanziamenti da destinare alle misure con una buona performance sotto forma di “riserva di efficacia dell’attuazione” non costituiva, di per sé, un aspetto innovativo, poiché era stato già utilizzato in modo diverso nel periodo 2000‑2006. L’elemento innovativo era la valutazione della performance nell’ambito di un quadro concordato che comprendeva una serie di target intermedi per ciascun asse prioritario e l’assegnazione della riserva alle priorità attuate con successo. La riserva di efficacia dell’attuazione ha introdotto uno strumento trasparente e disciplinato da norme, volto a rendere il finanziamento della politica di coesione maggiormente basato sulla performance, purché i dati sulla performance trasmessi dalle autorità di gestione fossero affidabili e il quadro fosse stabile e attuato in modo appropriato. Un difetto di questo strumento era la limitatezza degli importi in causa, pari solo al 6 % della dotazione assegnata allo Stato membro a titolo dei fondi SIE (paragrafi 39-41).

112 I due nuovi modelli di finanziamento, i “piani d’azione comuni” e il “finanziamento non collegato ai costi” hanno reso possibile basare il finanziamento delle operazioni sulla performance verificata, misurata da indicatori di output o di risultato o sull’adempimento delle condizioni. Si è trattato di un evidente passo in avanti verso una politica di coesione maggiormente basata sulla performance, sebbene l’utilizzo fosse facoltativo e limitato a settori specifici. Inoltre, le opzioni semplificate in materia di costi sono state rese disponibili in tutti i fondi SIE. Due di queste (le tabelle standard di costi unitari e le somme forfettarie) collegano esplicitamente i pagamenti alle realizzazioni (paragrafi 84-91).

La Commissione e gli Stati membri hanno utilizzato efficacemente gli strumenti per rendere il finanziamento in materia di coesione maggiormente basato sulla performance?

113 Dall’audit della Corte è emerso che la Commissione e gli Stati membri sono riusciti solo in parte a utilizzare efficacemente i tre strumenti per rendere i finanziamenti in materia di coesione maggiormente basati sulla performance. Complessivamente, la valutazione della Corte è più positiva per le CEA che per la riserva di efficacia dell’attuazione, e ancora meno positiva per i modelli di finanziamento basati sulla performance (ad eccezione delle opzioni semplificate in materia di costi).

Condizionalità ex ante

114 La valutazione delle CEA (ed il completamento dei corrispondenti piani d’azione) era spesso basata su criteri generici stabiliti dal regolamento recante le disposizioni comuni, che lasciavano un ampio margine all’interpretazione e spesso non facevano riferimento a target quantificabili specifici, neanche quando questi potevano essere desunti dalla normativa UE. Nel 2014, la Commissione ha fornito ulteriori orientamenti su come gli Stati membri e i suoi servizi dovessero valutare i progressi realizzati nel conseguimento delle CEA. Ciononostante, dall’audit è emerso che la Commissione ha avuto difficoltà ad eseguire valutazioni armonizzate delle CEA in tutti gli Stati membri fino alla fine del periodo (paragrafi 21-22).

115 Circa un terzo delle CEA tematiche non era ancora stato soddisfatto al momento dell’adozione del programma. Questo dato non fornisce alcuna indicazione circa l’impatto potenziale delle CEA non soddisfatte sulla capacità degli Stati membri di conseguire risultati. Dimostra però che la questione del mancato rispetto delle CEA non era un caso isolato, ma riguardava diversi ambiti e numerosi Stati membri. L’aspetto positivo è invece che gli Stati membri avevano completato il 98 % dei piani d’azione entro la scadenza stabilita per la rendicontazione della fine di agosto 2017 (paragrafi 23-25).

116 Nel periodo 2014‑2020 la valutazione delle CEA era concepita come attività una tantum. Pertanto non era chiaro se i risultati conseguiti e notificati in tale processo siano stati mantenuti per l’intero periodo 2014‑2020. Inoltre, l’adempimento formale di una CEA, di per sé, non significa necessariamente che la situazione sul campo sia migliorata e che siano state create le condizioni per conseguire i risultati. Il mancato soddisfacimento delle CEA (o il mancato completamento dei piani d’azione) raramente ha avuto conseguenze finanziarie per gli Stati membri. Allo stesso tempo, l’introduzione delle CEA potrebbe aver fornito un contributo indiretto: senza di esse, le condizioni per spendere i fondi dell’UE sul campo sarebbero state ancora più difficili da rispettare (paragrafi 26-34).

117 Le “condizioni abilitanti” (che hanno sostituito le CEA) si applicheranno per l’intero periodo 2021‑2027. Tuttavia, come nel caso del precedente periodo, la Commissione non è tenuta ad informare il Parlamento europeo e il Consiglio riguardo al soddisfacimento, da parte degli Stati membri, delle condizioni abilitanti. Infine, la Corte rilevato che le condizioni abilitanti per il periodo 2021‑2027 sono accompagnate da una nuova condizionalità riguardante lo “Stato di diritto”. Tuttavia, per quanto riguarda i fondi della politica di coesione, la Commissione può proporre misure solo nei casi in cui le procedure specifiche definite dal regolamento recante le disposizioni comuni non garantiscano in misura adeguata la sana gestione finanziaria del bilancio dell’UE o la tutela degli interessi finanziari dell’UE (paragrafi 35-38).

Riserva di efficacia dell’attuazione

118 La Corte ha segnalato in precedenza le difficoltà incontrate dagli Stati membri nel definire target finali per gli indicatori comuni di output e di risultato, che sono poi stati utilizzati per assegnare la riserva di efficacia dell’attuazione (paragrafi 42-48).

119 Dal 2014 in poi, la Commissione ha adeguato e chiarito le condizioni ed i criteri per la verifica di efficacia dell’attuazione. A seguito di tali modifiche, gli Stati membri hanno potuto comunicare una performance migliore di quella che avrebbero ottenuto applicando la normativa nella versione iniziale (paragrafi 49-52).

120 Gli Stati membri hanno modificato molti target intermedi prima della verifica di efficacia dell’attuazione. Successivamente a queste modifiche al quadro di riferimento dell’efficacia dell’attuazione, la Commissione ha svincolato circa l’82 % della riserva di performance nel 2019 e nel 2020. Senza di esse, sarebbe stato svincolato il 56 % della riserva di performance e per circa un terzo di tutte le priorità per le quali era stata prevista una riserva di performance sarebbe stata rilevata una “grave carenza” nel conseguire i target intermedi (paragrafi 53-60).

121 La Corte ha rilevato anche che la Commissione non ha accertato l’affidabilità di tutti i dati sulla performance utilizzati per la verifica di efficacia dell’attuazione. Le verifiche svolte dalle autorità di gestione sull’affidabilità dei dati sulla performance non erano uniformi. Al contempo, le autorità di audit hanno svolto un’attività di audit sull’affidabilità dei dati sulla performance per la maggior parte dei programmi, ma non per tutti, prima della verifica di efficacia dell’attuazione per il 2019. Un altro fattore limitante è lo sfasamento temporale tra le relazioni annuali di attuazione degli Stati membri e le loro dichiarazioni di gestione e relazioni annuali di controllo. La Commissione ha potuto compensare solo in parte tali carenze, eseguendo ulteriori verifiche sui dati relativi alla performance comunicati dagli Stati membri. Infine, la Commissione non ha sospeso alcun pagamento ai programmi a causa di gravi carenze relative alla qualità e all’affidabilità del sistema di monitoraggio della performance o dei dati sugli indicatori (paragrafi 61-73).

122 Dall’analisi della Corte è emerso che lo svincolo della riserva di efficacia dell’attuazione è stato determinato prevalentemente dai progressi realizzati dagli Stati membri nell’attuare i progetti, come indicato dal completamento delle fasi di attuazione principali o delle realizzazioni e dal successo nello spendere i fondi (circa un terzo di tutti gli indicatori era rappresentato da indicatori finanziari). Meno dell’1 % degli indicatori riguardava i risultati. La Commissione non ha imposto alcuna sospensione dei pagamenti per performance insoddisfacente dei programmi (paragrafi 74-76).

123 La Corte ha anche osservato che esiste solo un collegamento debole tra il conseguimento dei target intermedi per le priorità dei programmi entro il 2018 e la riassegnazione delle risorse (tra l’inizio del periodo e il 2018). Generalmente, l’assegnazione della riserva di efficacia dell’attuazione ha avuto un impatto solo limitato sulle dotazioni dei programmi (paragrafi 77-80).

124 La verifica di efficacia dell’attuazione e la riserva di efficacia dell’attuazione sono state abbandonate per il periodo 2021‑2027. Nel 2025 verrà effettuato un riesame intermedio, ma la Commissione non ha ancora chiarito come verrà valutata la performance. Tuttavia, il contesto per questo riesame intermedio sarà diverso rispetto ai periodi precedenti, anche perché i fondi della politica di coesione verranno attuati simultaneamente al dispositivo per la ripresa e la resilienza. Vi sono già segnali che indicano che l’avvio dei programmi del periodo 2021‑2027 subirà ritardi addirittura maggiori di quelli del periodo precedente. Inoltre, poiché il dispositivo per la ripresa e la resilienza non prevede alcun cofinanziamento nazionale, molti progetti di investimento che, in circostanze normali, sarebbero stati attuati con fondi della politica di coesione potrebbero ora essere finanziati da tale dispositivo. Di conseguenza, è probabile che gli Stati membri assorbano gli stanziamenti inizialmente programmati in misura inferiore al previsto. Tale situazione, a sua volta, rende probabile che siano inferiori anche le realizzazioni ed i risultati conseguiti grazie alle spese della politica di coesione al momento del riesame intermedio (paragrafi 81-83).

Modelli di finanziamento basati sulla performance

125 Gli Stati membri hanno mostrato scarso interesse per l’impiego dei due nuovi modelli di finanziamento basato sulla performance nel periodo 2014‑2020. Solo l’Austria ha sperimentato il modello del “finanziamento non collegato ai costi” (FNLTC) per un progetto. Inoltre, la Commissione sta sperimentando il modello di “piano d’azione comune” (abbandonato per il periodo 2021‑2027) sotto la propria responsabilità per due progetti. I finanziamenti dell’UE per questi tre progetti pilota ammontano a circa 37 milioni di euro (paragrafi 92-93).

126 Dall’analisi della Corte è emerso che la valutazione d’impatto ex ante della Commissione per il periodo 2014‑2020 non aveva esaminato la fattibilità e la domanda potenziale per i nuovi modelli di finanziamento basati sulla performance. La Corte ha individuato tre principali ostacoli alla maggiore diffusione di tali modelli:

•  l’introduzione tardiva del modello di FNLTC durante il periodo 2014‑2020;
•  la difficoltà incontrata dalle autorità di gestione nell’individuare le operazioni a cui applicare tali modelli e
•  le preoccupazioni degli Stati membri riguardo alla certezza giuridica, in termini di controlli e verifiche successive, in particolare per quanto riguarda l’obbligo di rispettare le norme in materia di appalti pubblici e aiuti di Stato (paragrafi 94-99).

127 Considerando un aspetto positivo, vi è stato un significativo aumento della diffusione delle opzioni semplificate in materia di costi rispetto al periodo precedente, in parte a seguito dell’esortazione attiva rivolta dalla Commissione alle autorità di gestione affinché riducessero l’onere amministrativo e il rischio di errore. Quasi tutti i programmi nel quadro del Fondo sociale europeo utilizzano opzioni semplificate in materia di costi, almeno in una certa misura, e anche alcuni programmi a titolo del Fondo europeo di sviluppo regionale hanno iniziato a farvi ricorso. Tuttavia, ciò riguarda solo una piccola parte della spesa: la Corte stima che circa l’8,5 % della spesa per la coesione del periodo 2014‑2020 verrà rimborsata utilizzando i modelli di finanziamento basato sulla performance, quasi integralmente ricorrendo alle opzioni semplificate in materia di costi (paragrafi 100-101).

128 Il modello FNLTC diventerà predominante nell’UE nei prossimi anni, soprattutto perché verrà obbligatoriamente utilizzato nel quadro del dispositivo per la ripresa e la resilienza. Allo stesso tempo, verrà introdotto come modello di finanziamento opzionale in tutti i settori della politica di coesione e sarà l’unico modello disponibile per alcune azioni volte a rafforzare la capacità amministrativa. Nel periodo 2021‑2027, il modello FNLTC può essere usato a due livelli: i) per il contributo dell’UE a tutte le (o a parte delle) priorità di un programma e ii) relativamente ai progetti attuati dagli Stati membri nel quadro di tali programmi o priorità, per le sovvenzioni fornite al beneficiario. Sarà quindi più facile per gli Stati membri combinare il finanziamento dell’UE con regimi di finanziamento nazionali o regionali con norme che potrebbero essere altrimenti difficili da conciliare con le norme di ammissibilità dell’UE. La Commissione deve ancora chiarire i requisiti di ammissibilità specifici e meccanismi standard (quali la definizione di settori di investimento pertinenti, campi di attività, misure oppure operazioni e condizioni da soddisfare o realizzazioni/risultati da conseguire) per il modello FNLTC. Deve inoltre chiarire ulteriormente le modalità per fornire garanzie alla Commissione sulla conformità alle norme sul mercato interno (appalti pubblici e aiuti di Stato) quando si utilizza il modello FNLTC (paragrafi 102-106).

Raccomandazione 1 – Fare il miglior uso possibile delle condizioni abilitanti nel periodo 2021‑2027

La Commissione dovrebbe:

1. monitorare sistematicamente il rispetto, da parte degli Stati membri, delle condizioni abilitanti durante tutto il periodo di programmazione attraverso il proprio rappresentante in seno al comitato di sorveglianza per i programmi della politica di coesione e
2. riferire al Parlamento europeo e al Consiglio in merito all’adempimento delle condizioni abilitanti da parte degli Stati membri e alle proprie attività per assicurarne il rispetto.

Termine di attuazione: durante tutto il periodo 2021‑2027

Raccomandazione 2 – Preparare precocemente il terreno per un riesame intermedio efficace per il periodo 2021‑2027

La Commissione dovrebbe:

1. informare precocemente gli Stati membri riguardo all’approccio da adottare per il riesame intermedio, anche per quanto riguarda l’assegnazione dei finanziamenti per il periodo restante e
2. tener conto di qualsiasi constatazione pertinente presentata a seguito della valutazione del 2024 dell’impiego, da parte degli Stati membri, del dispositivo per la ripresa e la resilienza ai fini del proprio riesame intermedio del 2025 relativo agli investimenti con fondi della politica di coesione in questi Stati membri.

Termine di attuazione: nel 2025

Raccomandazione 3 – Chiarire le norme che sono alla base del modello di “finanziamento non collegato ai costi”

La Commissione dovrebbe:

1. individuare, in stretta cooperazione con gli Stati membri, i settori di investimento pertinenti in cui i finanziamenti potrebbero essere basati sul modello FNLTC nonché le condizioni da soddisfare o le realizzazioni/risultati da conseguire per tipo di attività, misure e operazioni che possono applicare l’FNLTC e
2. stabilire i criteri per valutare le richieste motivate di modifica presentate dagli Stati membri riguardanti le condizioni da soddisfare e le realizzazioni/i risultati da conseguire.

Termine di attuazione: entro la metà del 2023

Raccomandazione 4 – Chiarire il metodo per fornire garanzie riguardo ai finanziamenti dell’UE attuati in base al modello “finanziamento non collegato ai costi”

La Commissione dovrebbe chiarire come le autorità di gestione e le autorità di audit debbano:

1. esaminare l’affidabilità dei sistemi degli Stati membri per il monitoraggio e la rendicontazione relativa alle condizioni da soddisfare o alle realizzazioni/risultati da conseguire e
2. fornire garanzie riguardo all’efficace applicazione delle norme che disciplinano il mercato interno (appalti pubblici e aiuti di Stato).

Termine di attuazione: entro la metà del 2022

La presente relazione è stata adottata dalla Sezione II, presieduta da Iliana Ivanova, Membro della Corte dei conti europea, a Lussemburgo il 30 settembre 2021.

Allegati

Allegato I – Programmi operativi che rientrano nell’audit

Allegato II – Relazioni e pareri precedenti

Relazioni speciali

•  Relazione speciale n. 24/2016 “Sono necessari maggiori sforzi per accrescere la consapevolezza riguardo alle norme sugli aiuti di Stato nella politica di coesione e per assicurarne il rispetto”
•  Relazione speciale n. 2/2017 “La negoziazione, da parte della Commissione, degli accordi di partenariato e dei programmi operativi in materia di coesione per il periodo 2014‑2020: spesa maggiormente indirizzata alle priorità di Europa 2020, ma meccanismi di misurazione della performance sempre più complessi”
•  Relazione speciale n. 15/2017 “Condizionalità ex ante e riserva di efficacia dell’attuazione in materia di coesione: strumenti innovativi ma non ancora efficaci”
•  Relazione speciale n. 21/2018 “La selezione e il monitoraggio dei progetti a titolo del FESR e dell’FSE nel periodo 2014‑2020 sono ancora sostanzialmente incentrati sulle realizzazioni”
•  Relazione speciale 20/2020 “La lotta contro la povertà infantile – È necessario rendere più mirato il sostegno della Commissione”

Analisi

•  Analisi n. 5/2018 “Semplificazione dell’attuazione della politica di coesione nel periodo successivo al 2020”
•  Analisi n. 5/2019 “Impegni non ancora liquidati nel bilancio dell’UE – un approfondimento” (analisi rapida di casi)
•  Analisi n. 8/2019 “Assicurare la performance nella politica di coesione” (documento di riflessione)

Relazioni annuali

•  Relazione annuale sull’esecuzione del bilancio per l’esercizio finanziario 2011, Gazzetta ufficiale 2012/C 344/1, capitolo 6
•  Relazione annuale sull’esercizio finanziario 2012, Gazzetta ufficiale 2013/C 331/1, capitolo 6
•  Relazione annuale sull’esercizio finanziario 2013, Gazzetta ufficiale 2014/C 398/1, capitolo 10
•  Relazione annuale sull’esercizio finanziario 2014, Gazzetta ufficiale 2015/C 373/01, capitolo 6
•  Relazione annuale sull’esecuzione del bilancio per l’esercizio finanziario 2017, Gazzetta ufficiale 2018/C 357/01, capitolo 3
•  Relazione annuale sull’esecuzione del bilancio per l’esercizio finanziario 2018, Gazzetta ufficiale 2019/C 340/01, capitolo 1

Pareri

•  Parere n. 1/2017 sulla proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che stabilisce le regole finanziarie applicabili al bilancio generale dell’Unione
•  Parere n. 6/2018 sulla proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio recante le disposizioni comuni
•  Parere n. 6/2020 sulla proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un dispositivo per la ripresa e la resilienza

Acronimi e abbreviazioni

CEA: condizionalità ex ante

CTE: cooperazione territoriale europea

FC: Fondo di coesione

FEASR: Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale

FEI: Fondo europeo per gli investimenti

FESR: Fondo europeo di sviluppo regionale

FNLTC: finanziamento non collegato ai costi

Fondi SIE: Fondi strutturali e di investimento europei

FSE: Fondo sociale europeo

NEET: giovani che non hanno un lavoro, né seguono un percorso scolastico o formativo

OCSE: Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico

OSC: opzioni semplificate in materia di costi

PAC: piano d’azione comune

PMI: piccole e medie imprese

PO: programma operativo

QFP: quadro finanziario pluriennale

RDC: regolamento recante disposizioni comuni

RRF: dispositivo per la ripresa e la resilienza

Glossario

Autorità di audit: ente nazionale indipendente preposto all’audit dei sistemi e delle operazioni afferenti un programma di spesa dell’UE.

Autorità di gestione: autorità (pubblica o privata) nazionale, regionale o locale, designata da uno Stato membro per gestire un programma finanziato dall’UE.

Fase di attuazione principale: fase intermedia, a integrazione dei target intermedi, nel conseguimento dei target finali di realizzazione.

Fondi della politica di coesione: i quattro fondi dell’UE che sostengono la coesione economica, sociale e territoriale nell’UE nel periodo 2021‑2027: il Fondo europeo di sviluppo regionale, il Fondo sociale europeo Plus, il Fondo di coesione e il Fondo per una transizione giusta.

Fondi strutturali e di investimento europei: i cinque principali fondi dell’UE che, congiuntamente, sostengono lo sviluppo economico in tutta l’UE nel periodo 2014‑2020, ossia: il Fondo europeo di sviluppo regionale, il Fondo sociale europeo, il Fondo di coesione, il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale e il Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca.

Impatto: le più ampie conseguenze a lungo termine di un progetto o programma concluso, quali i benefici socioeconomici per la popolazione nel suo complesso.

Logica di intervento: nessi tra gli obiettivi di una proposta, le risorse che si prevede di impiegare e le attività previste nonché i risultati e l’impatto attesi.

Obiettivo tematico: il risultato complessivo atteso di una priorità di investimento, disaggregato in obiettivi specifici ai fini dell’attuazione.

Opzioni semplificate in materia di costi: approccio utilizzato per stabilire l’ammontare di una sovvenzione avvalendosi di metodi quali costi unitari standard, finanziamenti a tasso forfettario o somme forfettarie, anziché considerare i costi effettivi sostenuti dal beneficiario. È studiato per ridurre gli oneri amministrativi.

Politica di coesione: la politica dell’UE che mira a ridurre le disparità economiche e sociali tra le regioni e gli Stati membri promuovendo la creazione di posti di lavoro, la competitività delle imprese, la crescita economica, lo sviluppo sostenibile e la cooperazione transfrontaliera e interregionale.

Programma operativo: quadro di riferimento di base per l’esecuzione dei progetti di coesione finanziati dall’UE in un dato periodo, che riflette le priorità e gli obiettivi stabiliti negli accordi di partenariato tra la Commissione e i singoli Stati membri.

Quadro di riferimento dell’efficacia dell’attuazione (quadro di performance): target intermedi e finali definiti per una serie di indicatori per ciascun asse prioritario di un programma operativo (eccetto che per l’assistenza tecnica).

Realizzazione (o output): ciò che viene prodotto o conseguito con un progetto, ad esempio l’erogazione di un corso di formazione o la costruzione di una strada.

Regolamento recante disposizioni comuni: regolamento che stabilisce le norme applicabili a tutti i cinque Fondi strutturali e d’investimento europei nel periodo 2014‑2020.

Relazione annuale di attuazione: documento redatto dall’autorità di gestione di uno Stato membro e trasmesso alla Commissione sui progressi compiuti nell’attuazione del programma operativo durante il precedente esercizio finanziario.

Relazione annuale di controllo: documento redatto dall’autorità di audit di uno Stato membro e presentato alla Commissione nell’ambito del pacchetto di affidabilità annuale di tale paese.

Riserva di efficacia dell’attuazione (riserva di performance): parte della dotazione finanziaria assegnata alla spesa per i Fondi strutturali e d’investimento europei che viene trattenuta fino al conseguimento di determinati target intermedi.

Risorse: mezzi finanziari, umani, materiali, amministrativi o normativi usati per attuare un progetto o un programma.

Risultato: effetto immediato di un progetto o di un programma al suo completamento, come ad esempio la migliore occupabilità dei partecipanti a un corso o l’accresciuta accessibilità a un luogo a seguito della costruzione di una nuova strada.

Somma forfettaria: tipo di opzione semplificata in materia di costi che prevede che i pagamenti siano eseguiti in un’unica soluzione (e non in più tranche), ad esempio per rimborsare i costi ammissibili di una operazione le cui attività e/o realizzazioni predefinite siano state completate.

Strategia Europa 2020: strategia decennale dell’UE, varata nel 2010, per stimolare la crescita e creare posti di lavoro.

Tabelle standard di costi unitari: una opzione semplificata in materia di costi utilizzata per calcolare le spese ammissibili moltiplicando le attività, le risorse, le realizzazioni (output) e i risultati per il costo prestabilito di una singola unità fornita.

Target finale: ai fini della presente relazione, una realizzazione o un risultato da raggiungere o una spesa da certificare alla Commissione entro il 31 dicembre 2023.

Target intermedio: valore-obiettivo intermedio verso il conseguimento di un obiettivo specifico, da raggiungere entro una data stabilita.

Risposte della Commissione

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Cronologia

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Équipe di audit

Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze degli audit espletati su politiche e programmi dell’UE o su temi relativi alla gestione concernenti specifici settori di bilancio. La Corte seleziona e pianifica detti compiti di audit in modo da massimizzarne l’impatto, tenendo conto dei rischi per la performance o la conformità, del livello delle entrate o delle spese, dei futuri sviluppi e dell’interesse pubblico e politico.

Il presente controllo di gestione è stato espletato dalla Sezione di audit II – presieduta da Iliana Ivanova, Membro della Corte – specializzata nei settori di spesa riguardanti gli investimenti a favore della coesione, della crescita e dell’inclusione. L’audit è stato diretto da Ladislav Balko, Membro della Corte, coadiuvato da Branislav Urbanic, capo di Gabinetto, e Zuzana Frankova, attaché di Gabinetto; Friedemann Zippel, primo manager; Bernard Witkos, capoincarico; Cristina Jianu, vice-capoincarico; Ana Popescu, Annekatrin Langer e Sabine Maur-Helmes, auditor. Michael Pyper ha fornito assistenza linguistica. Alexandra Mazilu ha fornito supporto alla progettazione grafica.

Note

^[1] Regolamento (UE, Euratom) 2018/1046 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 18 luglio 2018, che stabilisce le regole finanziarie applicabili al bilancio generale dell’Unione, articolo 33.

^[2] Commissione europea, Riesame/revisione intermedia del quadro finanziario pluriennale 2014‑2020 - Un bilancio dell’UE incentrato sui risultati, COM(2016) 603 final del 14.9. 2016; Commissione europea, EU Budget Focused on Results (BFOR).

^[3] Regolamento (UE) n. 1303/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, recante disposizioni comuni, considerando (3), (16) e (23).

^[4] Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, articolo 174.

^[5] Regolamento (UE) 2021/1060 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 giugno 2021, recante le disposizioni comuni applicabili al Fondo europeo di sviluppo regionale, al Fondo sociale europePlus, al Fondo di coesione, al Fondo per una transizione giusta, al Fondo europeo per gli affari marittimi, la pesca e l’acquacoltura, e le regole finanziarie applicabili a tali fondi e al Fondo Asilo, migrazione e integrazione, al Fondo Sicurezza interna e allo Strumento di sostegno finanziario per la gestione delle frontiere e la politica dei visti.

^[6] Regolamento (UE) 2021/241 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 febbraio 2021, che istituisce il dispositivo per la ripresa e la resilienza.

^[7] OCSE, Budgeting and performance in the European Union: A review by the OECD in the context of EU budget focused on results, OECD Journal on Budgeting, volume 2017/1, paragrafo 1.2.1.

^[8] OCSE, Incentivising performance in public investment policies delivered at national and subnational levels: Managing across temporal and institutional horizons, 31 marzo 2017, pagg. 8-9.

^[9] Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, articolo 317; regolamento (UE, Euratom) 2018/1046, articolo 62, paragrafo 3.

^[10] Commissione europea, Riesame/revisione intermedia del quadro finanziario pluriennale 2014‑2020 - Un bilancio dell’UE incentrato sui risultati, COM(2016) 603 final, pag. 14; Relazione annuale della Corte dei conti europea sull’esercizio 2017, paragrafi 3.6-3.7; Documento di riflessione 8/2019 della Corte “Assicurare la performance nel settore della coesione”, paragrafo 26.

^[11] Regolamento (UE) 2020/460 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 marzo 2020, per quanto riguarda misure specifiche volte a mobilitare gli investimenti nei sistemi sanitari degli Stati membri e in altri settori delle loro economie in risposta all’epidemia di COVID-19 (Iniziativa di investimento in risposta al coronavirus); regolamento (UE) 2020/558 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 aprile 2020, per quanto riguarda misure specifiche volte a fornire flessibilità eccezionale nell’impiego dei fondi strutturali e di investimento europei in risposta all’epidemia di COVID-19.

^[12] Relazione speciale n. 15/2017 della Corte “Condizionalità ex ante e riserva di efficacia dell’attuazione in materia di coesione: strumenti innovativi ma non ancora efficaci”, allegati I e II.

^[13] Regolamento (UE) n. 1303/2013, articolo 19, paragrafo 2.

^[14] Relazione speciale n. 15/2017 della Corte, paragrafi 80 e 94.

^[15] Regolamento (UE) n. 1303/2013, articolo 19 e allegato XI.

^[16] Relazione speciale n. 15/2017 della Corte, paragrafo 34.

^[17] Relazione speciale n. 15/2017 della Corte, paragrafi 38-39.

^[18] Relazione speciale 20/2020 della Corte “La lotta contro la povertà infantile – È necessario rendere più mirato il sostegno della Commissione”, paragrafo 65.

^[19] Cfr. relazione speciale n. 14/2016 della Corte “Sono necessari maggiori sforzi per accrescere la consapevolezza riguardo alle norme sugli aiuti di Stato nella politica di coesione e per assicurarne il rispetto”, paragrafo 105.

^[20] Relazione annuale della Corte dei conti per l’esercizio finanziario 2018, paragrafo 1.30.

^[21] Documento di lavoro dei servizi della Commissione europea: The Value Added of Ex ante Conditionalities in the European Structural and Investment Funds, 31 marzo 2017, SWD(2017) 127 final, sezioni C e D.

^[22] Regolamento (UE) n. 1303/2013, articolo 19, paragrafo 5.

^[23] Relazione speciale n. 15/2017 della Corte, paragrafi 61 e 62.

^[24] Commissione europea, Procedure for monitoring and assessing the implementation of action plans to fulfil applicable ex ante conditionalities by DG EMPL, versione aggiornata per la relazione annuale di attuazione 2017, 28 luglio 2017.

^[25] Commissione europea, ESI funds procedure on suspension of payments due to the failure to complete action plans to fulfil ex ante conditionalities, versione 3.0 – 26 giugno 2017, RegiDDG.02.

^[26] Regolamento (UE) n. 1303/2013, articolo 19, paragrafo 5.

^[27] Regolamento (UE) 2021/1060, allegati III e IV.

^[28] Regolamento (UE) 2021/1060, articolo 15, paragrafo 6.

^[29] Regolamento (UE, Euratom) 2020/2092 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 dicembre 2020, relativo a un regime generale di condizionalità per la protezione del bilancio dell’Unione

^[30] Regolamento (UE) n. 1303/2013, articolo 20.

^[31] Commissione europea, Guidance for Member States on performance framework, review and reserve, EGESIF_18-0021-01, 19 giugno 2018, versione 2.0.

^[32] Regolamento di esecuzione (UE) n. 215/2014 della Commissione, del 7 marzo 2014, che stabilisce norme di attuazione del regolamento (UE) n. 1303/2013, articolo 6.

^[33] Regolamento di esecuzione (UE) n. 215/2014 della Commissione, articolo 5, paragrafo 3.

^[34] Regolamento di esecuzione (UE) 2015/207 della Commissione, del 20 gennaio 2015, recante modalità di esecuzione del regolamento (UE) n. 1303/2013, allegato V.

^[35] Regolamento (UE) 1303/2013, allegato II, articolo 5.

^[36] Regolamento di esecuzione (UE) n. 215/2014 della Commissione, articolo 5, paragrafo 6.

^[37] Regolamento (UE) 1303/2013, articolo 22, paragrafo 6; regolamento di esecuzione (UE) n. 215/2014 della Commissione, articolo 6.

^[38] Relazione annuale della Corte sull’esercizio finanziario 2013, paragrafo 10.56.

^[39] Relazione speciale n. 15/2017 della Corte, paragrafi 102-106, 108 e 109.

^[40] OCSE, Budgeting and performance in the European Union, sezioni 1.2.2 e 1.2.3.

^[41] Relazione speciale n. 21/2018 della Corte “La selezione e il monitoraggio dei progetti a titolo del FESR e dell’FSE nel periodo 2014‑2020 sono ancora sostanzialmente incentrati sulle realizzazioni”, paragrafi 61-62; documento di riflessione 5/2018 della Corte “Semplificazione dell’attuazione della politica di coesione nel periodo successivo al 2020”, paragrafi 41 e 59; relazione speciale n. 15/2017 della Corte, paragrafi 78-79.

^[42] Commissione europea, Impact assessment accompanying the document ‘Proposal for a Regulation of the European Parliament and the Council on the European Social Fund Plus’, SWD(2018) 289 final, 30 maggio 2018, allegato 3.

^[43] Relazione speciale n. 2/2017 della Corte “La negoziazione, da parte della Commissione, degli accordi di partenariato e dei programmi operativi in materia di coesione per il periodo 2014‑2020: spesa maggiormente indirizzata alle priorità di Europa 2020, ma meccanismi di misurazione della performance sempre più complessi”, paragrafo 47.

^[44] Analisi n. 5/2019 della Corte “Impegni non ancora liquidati nel bilancio dell’UE – un approfondimento” (analisi rapida di casi), paragrafo 82.

^[45] Regolamento di esecuzione (UE) n. 2018/276 della Commissione, del 23 febbraio 2018, che modifica il regolamento di esecuzione (UE) n. 215/2014, articolo 1, paragrafo 1.

^[46] Regolamento di esecuzione (UE) 2019/256 della Commissione, del 13 febbraio 2019 che modifica il regolamento di esecuzione (UE) 2015/207, allegati V e VI.

^[47] Commissione europea, Decommitment methodology (n+3) and process in 2014 – 2020 – Update, EGESIF_17-0012-2, 23 novembre 2017.

^[48] Regolamento di esecuzione (UE) n. 215/2014 della Commissione, articolo 5, paragrafo 6.

^[49] Commissione europea, Guidance for Member States on Performance framework, review and reserve, pag. 15; Commissione europea, Guidance on the Common approach to the revision of milestones and targets in the performance frameworks, 14 giugno 2018, versione 3.0, pagg. 3, 8 e 9.

^[50] Regolamento (UE) n. 1303/2013, articolo 2, paragrafo 30, e articolo 50, paragrafo 1.

^[51] Regolamento (UE) n. 1303/2013, articolo 125,paragrafo 4, lettera e); regolamento di esecuzione (UE) 2015/207 della Commissione, allegato VI.

^[52] Regolamento (UE) n. 1303/2013, articolo 2, paragrafo 29, e articolo 138, lettere b) e c).

^[53] Regolamento delegato (UE) 2019/886 della Commissione, del 12 febbraio 2019, […] per quanto riguarda le disposizioni relative agli strumenti finanziari, alle opzioni semplificate in materia di costi, alla pista di audit, all’ambito e ai contenuti degli audit delle operazioni e alla metodologia per la selezione del campione di operazioni e l’allegato III, articolo 1, punto 11, lettera a).

^[54] Commissione europea, 2019 Annual activity report DG REGIO, pag. 39.

^[55] Regolamento (UE) n. 1303/2013, articolo 142, paragrafo 1, lettera d).

^[56] Regolamento (UE) n. 2021/1060, articolo 18, paragrafo 1, lettera f).

^[57] Regolamento (UE) n. 2021/1060, articolo 24, paragrafo 5, e articolo 26, paragrafo 1.

^[58] Regolamento (UE) n. 1303/2013, articolo 104.

^[59] Regolamento (UE) n. 1303/2013, articolo 104, paragrafo 2.

^[60] Regolamento (UE, Euratom) n. 2018/1046, articolo 125, paragrafo 1, lettera a).

^[61] Regolamento (UE) n. 1303/2013, articolo 67, paragrafo 1, lettera e).

^[62] Regolamento delegato (UE) 2019/694 della Commissione, del 15 febbraio 2019, che integra il regolamento (UE) n. 1303/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio per quanto riguarda i finanziamenti che non sono collegati ai costi delle operazioni pertinenti.

^[63] Regolamento delegato (UE) n. 2019/694 della Commissione.

^[64] Regolamento (UE) n. 1303/2013, articolo 67,paragrafo 1, e articolo 109, paragrafo 2; regolamento delegato (UE) 2019/694 della Commissione, allegato.

^[65] Regolamento (UE) n. 1303/2013, articolo 67, paragrafo 1, lettere da b) a d), articolo 67, paragrafo 5 e paragrafo 5, lettera a), nonché articoli 68, 68 bis e 68 ter.

^[66] Regolamento (UE) n. 1303/2013, articolo 67, paragrafo 2 bis.

^[67] Regolamento delegato (UE) 2015/2195 della Commissione, del 9 luglio 2015, che integra il regolamento (UE) n. 1304/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio relativo al Fondo sociale europeo, per quanto riguarda la definizione di tabelle standard di costi unitari e di somme forfettarie per il rimborso da parte della Commissione agli Stati membri delle spese sostenute.

^[68] Commissione europea, Guida alle opzioni semplificate in materia di costi – Fondi strutturali e di investimento europei (Fondi SIE), EGESIF_14-0017, settembre 2014, pag. 8.

^[69] Relazione annuale della Corte sull’esercizio finanziario 2011, paragrafo 6.30; relazione annuale della Corte sull’esercizio finanziario 2012, paragrafo 6.42; relazione annuale della Corte sull’esercizio finanziario 2014, paragrafo 6.79.

^[70] Relazione speciale n. 2/2017 della Corte, raccomandazione 6; parere n. 1/2017 della Corte su una proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che stabilisce le regole finanziarie applicabili al bilancio generale dell’Unione, paragrafi 82 e 84.

^[71] Commissione europea, Impact assessment accompanying the document “Proposal for a Regulation of the European Parliament and the Council on the European Social Fund Plus’, SWD(2018) 289, 30 maggio 2018, pag. 22.

^[72] Sesta riunione della Transnational Network of ERDF/CF SCO practitioners, presentazione degli approcci basati sui risultati, 2 luglio 2020; Commissione europea (t33 & SWECO), Use and intended use of simplified cost options in ESF, ERDF, CF and EAFRD, 27 marzo 2018, pagg. 13 e 16.

^[73] Commissione europea, Impact assessment accompanying the document “Proposal for a Regulation of the European Parliament and the Council on the European Social Fund Plus’, SWD(2018) 289, 30 maggio 2018, pag. 21; Commissione europea, Impact assessment accompanying the document “Proposal for a Regulation of the European Parliament and the Council on the European Regional Development Fund and on the Cohesion Fund, SWD(2018) 282, 29 maggio 2018, pag. 64.

^[74] Commissione europea, Guida alle opzioni semplificate in materia di costi, EGESIF_14-0017, settembre 2014.

^[75] Comunicazione della Commissione — Orientamenti sull’uso delle opzioni semplificate in materia di costi nell’ambito dei fondi strutturali e di investimento europei (fondi SIE) – versione riveduta (2021/C 200/01), 27 maggio 2021, pagg. 15 e 41.

^[76] Regolamento (UE) n. 1303/2013, articolo 67, paragrafo 1; regolamento delegato (UE) 2019/694 della Commissione del 15 febbraio 2019, considerando (6) e allegato, punto 4, lettera f).

^[77] Regolamento (UE) n. 1303/2013, articolo 125, paragrafo 4, lettera a); regolamento (UE) n. 651/2014, del 17 giugno 2014, che dichiara alcune categorie di aiuti compatibili con il mercato interno.

^[78] Regolamento delegato (UE) 2019/694 della Commissione del 15 febbraio 2019, articolo 3, paragrafo 2, e allegato, punti 3.1 e 5.

^[79] Commissione europea, Use and intended use of simplified cost options in ESF, ERDF, CF, EARD and EAFRD, 27 marzo 2018, pag. 42 e 53.

^[80] Regolamento (UE, Euratom) n. 2018/1046, articolo 125, paragrafo 1, lettera a).

^[81] Regolamento (UE) 2021/241, considerand(18), articoli 4, paragrafo 2, e 24, paragrafo 2; parere 6/2020 della Corte dei conti europea sulla proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un dispositivo per la ripresa e la resilienza, paragrafi 47, 53-56.

^[82] Regolamento (UE) 2021/1060, articoli 53, paragrafo 1, lettera f), e 95, paragrafo 1.

^[83] Regolamento (UE) 2021/1060, articoli 37 e 95.

^[84] Regolamento (UE) n. 2021/1060, articolo 95, paragrafo 4.

^[85] Regolamento (UE) n. 1303/2013, articolo 125, paragrafo 4, lettera a), e regolamento (UE) 2021/1060, articolo 74, paragrafo 1, lettera a).

^[86] Regolamento (UE) 2021/1060, articolo 95, paragrafo 3, e considerando (34).

^[87] Regolamento (UE) n. 2021/1060, articolo 69, paragrafo 2, e articolo 74, paragrafo 1, lettera a).

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