Financiamento baseado no desempenho na política de coesão: ambições meritórias, mas subsistiram obstáculos no período de 2014-2020

Síntese

I A obtenção de resultados é fundamental para alcançar os objetivos de política da UE e, por conseguinte, também para reforçar a sua coesão económica, social e territorial. O Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão têm como objetivo partilhado alcançar uma política de coesão mais baseada no desempenho.

II O Regulamento Disposições Comuns aplicável ao período de 2014‑2020 previa um "quadro de desempenho" explícito para os programas operacionais dos Estados‑Membros, que incluía metas intermédias e objetivos a alcançar com os investimentos dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento. Além disso, três instrumentos forneciam aos Estados‑Membros incentivos financeiros para alcançarem resultados e otimizarem a utilização do financiamento:

•  a obrigação de cumprir pré‑requisitos específicos ("condicionalidades ex ante") para criar um ambiente favorável ao investimento desde o início dos programas. Destinavam‑se igualmente a assegurar que estavam reunidas as condições necessárias para uma utilização eficaz e eficiente dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento no que respeita ao reembolso das despesas dos Estados‑Membros a partir do orçamento da UE;
•  uma reserva de desempenho obrigatória num montante de aproximadamente 20 mil milhões de euros (ou 6 % das despesas no domínio da coesão), que podia ser disponibilizada a eixos prioritários bem‑sucedidos, ou tinha de ser reafetada a outros eixos prioritários do mesmo programas ou a outros programas no mesmo Estado‑Membro);
•  modelos de financiamento baseado no desempenho, que associavam diretamente o apoio financeiro da UE a realizações ou resultados predefinidos.

III A auditoria do Tribunal avaliou a utilização destes instrumentos no período de 2014‑2020. Em especial, o Tribunal examinou se:

•  estes instrumentos estavam bem concebidos para incentivar o desempenho e orientar a tónica para a obtenção de resultados;
•  a Comissão e os Estados‑Membros utilizaram eficazmente os instrumentos;
•  a utilização dos instrumentos provocou alguma diferença na afetação e no desembolso do financiamento da UE.

IV Os três instrumentos tinham potencial para incentivar o desempenho e orientar a tónica para a obtenção de resultados. Além disso, são complementares, sendo aplicáveis em diferentes fases e relativamente a diferentes aspetos da execução dos programas, embora todos eles associem o financiamento da política de coesão ao desempenho e aos resultados.

V A Comissão e os Estados‑Membros tiveram um sucesso apenas parcial na utilização dos três instrumentos para tornar o financiamento da política de coesão mais baseado no desempenho. A avaliação do Tribunal é mais positiva relativamente às condicionalidades ex ante do que à reserva de desempenho, e menos positiva para os modelos de financiamento baseado no desempenho (com exceção das opções de custos simplificados, que já existiam antes de 2014).

VI Os Estados‑Membros cumpriram a maioria das condicionalidades ex ante, mas não todas, antes do início dos programas. Foram acordados, e em grande medida concluídos, planos de ação relativos a condicionalidades ex ante pendentes, embora em alguns casos apenas numa fase tardia do período. A avaliação das condicionalidades ex ante pela Comissão foi concebida como um exercício pontual, e não como um acompanhamento do respetivo cumprimento ao longo do período. As "condições habilitadoras", que lhes sucederam no período de 2021‑2027, têm de ser cumpridas ao longo de todo o período. No entanto, é necessário esclarecer melhor as disposições de acompanhamento e elaboração de relatórios no que se refere às condições habilitadoras.

VII Em 2019, a Comissão disponibilizou 82% dos 20 mil milhões de euros da reserva de desempenho para o período de 2014‑2020. Os montantes libertados basearam‑se principalmente no cumprimento, por parte dos Estados‑Membros, dos seus objetivos em matéria de despesas e realizações, uma vez que praticamente não foram utilizados indicadores de resultados para a afetação da reserva de desempenho. Globalmente, esta afetação teve um impacto limitado nos orçamentos dos programas. A utilização de uma reserva de desempenho obrigatória foi descontinuada para o período de 2021‑2027 e substituída por uma revisão intercalar. Contudo, as disposições são vagas e não definem de que forma o desempenho real dos programas terá efeito sobre a afetação dos fundos.

VIII Os Estados‑Membros revelaram um interesse muito reduzido na utilização dos dois novos modelos de financiamento baseado no desempenho, a saber, os "planos de ação conjuntos" e o "financiamento não associado aos custos". A Comissão teve mais êxito na promoção da utilização das opções de custos simplificados, mais convencionais, embora nem todas elas se baseiem no desempenho. Nos próximos anos, o "financiamento não associado aos custos" tornar‑se‑á o modelo de financiamento predominante da UE, sobretudo devido à sua utilização obrigatória no âmbito do Mecanismo de Recuperação e Resiliência. No entanto, o Tribunal considera que é necessário clarificar melhor as regras aplicáveis à sua utilização na política de coesão, de modo a ser mais provável que os Estados‑Membros utilizem este modelo de financiamento inovador.

IX Globalmente, a auditoria do Tribunal confirmou que a introdução do quadro de desempenho no período de 2014‑2020 contribuiu para uma mudança cultural na gestão financeira da política de coesão. Porém, revelou também que o financiamento baseado no desempenho ainda não é uma realidade nesta política. Em especial, embora os três novos instrumentos tenham conduzido a novas abordagens de execução, não provocaram uma diferença notória na afetação e no desembolso do financiamento.

X O Tribunal formula as seguintes recomendações à Comissão:

•  utilizar da melhor forma as condições habilitadoras durante o período de 2021‑2027;
•  preparar com antecedência o terreno para uma revisão intercalar eficaz para o período de 2021‑2027;
•  esclarecer as regras subjacentes ao modelo de "financiamento não associado aos custos";
•  clarificar o método utilizado para fornecer garantias relativas ao financiamento da UE através do modelo de "financiamento não associado aos custos".

XI Durante o período de 2021‑2027, os fundos da política de coesão serão executados em paralelo com o Mecanismo de Recuperação e Resiliência. Algumas das lições retiradas da utilização de instrumentos de financiamento baseado no desempenho da política de coesão, no período de 2014‑2020, poderão também ser aplicáveis ao Mecanismo de Recuperação e Resiliência, no âmbito do qual o financiamento também será baseado no desempenho.

Introdução

Centrar o orçamento da UE nos resultados foi uma prioridade no período de 2014‑2020

01 Os resultados decorrentes das despesas da UE dão um contributo fundamental para a concretização dos objetivos de política da União. O Regulamento Financeiro da UE exige que todas as despesas da União respeitem os princípios da boa gestão financeira^[1], a fim de otimizar os recursos. Em 2015, a Comissão lançou uma iniciativa intitulada "Um orçamento da UE centrado nos resultados"^[2], destinada a melhorar a transparência e a prestação de contas no que toca às despesas da UE e a colocar os resultados no cerne do orçamento da UE.

02 Tornar a política de coesão mais baseada no desempenho era um objetivo explícito do Parlamento Europeu e do Conselho quando da adoção, em dezembro de 2013, do pacote legislativo aplicável aos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI) para 2014‑2020^[3].

03 A política de coesão é executada pelas autoridades de gestão dos Estados‑Membros através de aproximadamente 390 programas operacionais (PO), sob a supervisão e orientação da Comissão. Para o período de 2014‑2020, o orçamento global da política de coesão elevou‑se a cerca de 357 mil milhões de euros, cerca de um terço do orçamento total da UE. No período de 2021‑2027, o orçamento rondará os 373 mil milhões de euros (a preços correntes). A caixa 1 apresenta informações de base sobre a política de coesão nos dois períodos.

04 Em 24 junho de 2021, o Parlamento Europeu e o Conselho chegaram a acordo relativamente ao Regulamento Disposições Comuns (RDC)^[5] que estabelece as regras para 2021‑2027. Durante a maior parte do período de 2021‑2027, os fundos da política de coesão serão executados em paralelo com o Mecanismo de Recuperação e Resiliência (MRR), que tem um orçamento de 672,5 mil milhões de euros (dos quais 312,5 mil milhões dizem respeito a subvenções). O MRR visa atenuar os impactos económicos e sociais da pandemia de COVID‑19, concedendo financiamento aos Estados‑Membros para a concretização das metas intermédias e dos objetivos acordados^[6].

Orçamentação baseada no desempenho: quais são as implicações?

05 A orçamentação baseada no desempenho é a utilização sistemática de informações sobre realizações, resultados e/ou impactos para fundamentar, influenciar e/ou determinar a afetação de fundos públicos^[7]. A Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económicos (OCDE) define três^[8] grandes categorias de orçamentação baseada no desempenho: a orçamentação centrada na apresentação de dados, a orçamentação fundamentada no desempenho e a orçamentação em função no desempenho. No presente relatório, o Tribunal considera esta última semelhante à expressão "financiamento baseado no desempenho", embora abrangendo também o financiamento de programas e operações.

Financiamento baseado no desempenho na política de coesão no período de 2014‑2020

06 O RDC aplicável ao período de 2014‑2020 introduziu dois componentes principais destinados a tornar as despesas no domínio da coesão mais centradas nos resultados. Em primeiro lugar, um "quadro de desempenho" explícito exige que os Estados‑Membros definam objetivos específicos a alcançar com os investimentos dos FEEI. Em segundo lugar, foram introduzidos instrumentos específicos de financiamento baseado no desempenho no âmbito da política de coesão, para fornecer incentivos financeiros aos Estados‑Membros e para otimizar a utilização que fazem do apoio financeiro da UE:

•  o requisito de cumprir condicionalidades ex ante (CEA) específicas necessárias para criar um ambiente favorável ao investimento desde o início dos programas e assegurar que estavam reunidas as condições necessárias para o reembolso das despesas dos Estados‑Membros a partir do orçamento da UE;
•  uma reserva de desempenho obrigatória de 6% da afetação total de cada Estado‑Membro, que podia ser reafetada a outros eixos prioritários do mesmo programa ou a outros programas no mesmo Estado‑Membro com base na análise do desempenho de 2019;
•  um alargamento da utilização dos modelos de financiamento baseado no desempenho. Foram introduzidos, em especial, dois modelos de financiamento, os "planos de ação conjuntos" e o "financiamento não associado aos custos", este último em 2019. Estes modelos associaram o financiamento da UE diretamente à concretização de realizações, resultados ou condições previamente definidos. Ao mesmo tempo, os Estados‑Membros foram incentivados a aplicar "opções de custos simplificados" (OCS) já testadas no período de 2007‑2013.

07 No período de 2014‑2020, os FEEI estiveram também sujeitos a uma "condicionalidade macroeconómica", segundo a qual o financiamento da UE poderia ser reprogramado ou suspenso caso um Estado‑Membro não cumprisse regras relacionadas com a boa governação económica. No entanto, esta regra nunca foi aplicada.

Limitações à orientação para o desempenho na política de coesão

08 A Comissão é responsável por utilizar corretamente o apoio financeiro da UE, nomeadamente nos casos em que a gestão destes fundos é partilhada com os Estados‑Membros^[9]. No entanto, existem algumas limitações específicas no que se refere a tornar a política de coesão mais baseada no desempenho^[10]:

•  o total das dotações atribuídas aos Estados‑Membros (designado por "enquadramento financeiro") fica acordado desde o início, durante as negociações do quadro financeiro plurianual (QFP). Por conseguinte, não existe flexibilidade para reafetar fundos entre os Estados‑Membros durante o período;
•  o QFP de sete anos estabelece, para cada categoria de despesas, os montantes máximos ("limites"), que só devem ser ajustados em última instância.

09 Uma dificuldade adicional prende‑se com o facto de o desempenho, incluindo a concretização dos resultados, depender de muitos intervenientes distintos: a Comissão, as autoridades nacionais, regionais e locais dos Estados‑Membros e participantes dos setores público e privado. Todos eles estão envolvidos na concretização de metas intermédias e objetivos, devendo garantir que os fundos da UE e nacionais são gastos de forma eficiente, eficaz e em conformidade com as regras. Importa ainda ter em conta as diferenças territoriais, que podem afetar o desempenho de um programa. Conforme recentemente ilustrado pela pandemia de COVID‑19, os fatores externos também podem ter um impacto significativo na execução dos programas.

Âmbito e método da auditoria

10 A auditoria do Tribunal avaliou a utilização dos instrumentos de financiamento baseado no desempenho na política de coesão durante o período de 2014‑2020. Em especial, o Tribunal examinou se:

•  estes instrumentos estavam bem concebidos para incentivar o desempenho e orientar a tónica para a obtenção de resultados;
•  a Comissão e os Estados‑Membros utilizaram eficazmente os instrumentos;
•  a utilização dos instrumentos provocou alguma diferença na afetação e no desembolso do financiamento da UE.

11 No âmbito do seu trabalho de auditoria, o Tribunal examinou o quadro regulamentar, os procedimentos e orientações da Comissão, bem como a documentação e a literatura pertinentes sobre financiamento baseado no desempenho, no contexto da UE e da política de coesão.

12 O Tribunal analisou ainda dados que a Comissão forneceu sobre a conclusão de planos de ação relacionados com CEA e sobre a análise do desempenho. Para efeitos de análise, o Tribunal selecionou 14 PO de quatro Estados‑Membros (Alemanha, Itália, Polónia e Roménia), que abrangem financiamento ao abrigo do FEDER/FC e do FSE, no âmbito de cinco objetivos temáticos estreitamente relacionados com a Estratégia Europa 2020 e oito planos de ação conexos relacionados com as CEA (ver anexo I). O Tribunal inquiriu ainda as autoridades de gestão destes 14 PO sobre o apoio prestado pela Comissão com vista ao cumprimento das CEA, sobre os controlos dos Estados‑Membros para garantir a fiabilidade dos dados relativos ao desempenho e sobre os obstáculos à adoção de modelos de financiamento baseado no desempenho.

13 Além disso, o Tribunal entrevistou pessoal da Comissão e peritos em matéria de desenvolvimento e aplicação de modelos de financiamento baseado no desempenho da Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económicos (OCDE), do Banco Mundial, do Centro de Investigação de Políticas Europeias (EPRC), do Centro de Estudos de Política Europeia (CEPS) e de quatro Estados‑Membros (Áustria, Países Baixos, Portugal e Alemanha).

14 Por último, no âmbito da presente auditoria, o Tribunal baseia‑se também nos seus relatórios anteriores sobre a orientação para o desempenho na política de coesão e pareceres sobre as propostas legislativas da Comissão (ver anexo II).

15 Os trabalhos de auditoria do Tribunal abrangeram o período até dezembro de 2020. O Tribunal analisou ainda os mais recentes desenvolvimentos e identificou alguns riscos e oportunidades para o período de 2021‑2027. A presente auditoria não abrange, no entanto, as reafetações orçamentais realizadas em 2020, em resposta à pandemia de COVID‑19^[11].

Observações

Condicionalidades ex ante

Uma ferramenta inovadora para criar as condições necessárias para despesas eficazes

16 As CEA constituem uma das principais inovações do período de 2014‑2020. Dizem respeito, por exemplo, à existência de um quadro jurídico subjacente, à capacidade administrativa para gerir os fundos e à existência de um quadro estratégico para orientar os investimentos dos FEEI^[12].

17 Para possibilitar a adoção dos PO, os Estados‑Membros tinham de fazer prova do cumprimento das CEA ou propor planos de ação em que explicassem de que modo as cumpririam até 31 de dezembro de 2016. Os Estados‑Membros tinham de comunicar informações sobre a conclusão desses planos de ação nos seus relatórios anuais de execução, a apresentar até 30 de junho de 2017, ou em relatórios intercalares, a apresentar em agosto de 2017^[13].

18 Os Estados‑Membros tinham de cumprir 29 CEA temáticas, ligadas a determinados tipos de investimentos, e sete gerais (ver caixa 2 e figura 1).

19 Algumas das CEA gerais visavam aspetos específicos relacionados com o Estado de direito e os valores da UE, como o combate à discriminação, a igualdade entre homens e mulheres ou o direito das pessoas com deficiência, bem como a aplicação efetiva da legislação em matéria de contratos públicos ou das regras em matéria de auxílios estatais, embora não existisse qualquer condição geral relativa ao Estado de direito.

20 Numa auditoria anterior, o Tribunal constatou já que as CEA proporcionavam um quadro coerente para avaliar a disponibilidade dos Estados‑Membros para executarem fundos da UE e que os Estados‑Membros encaravam as CEA como um elemento positivo^[14]. O Tribunal assinalou, ao mesmo tempo, várias insuficiências na conceção das CEA. A presente auditoria também incide nesses aspetos.

A Comissão e os Estados‑Membros não trataram a questão das CEA em tempo útil

Avaliação das CEA assente em critérios gerais

21 A partir de 2014, os Estados‑Membros tinham de avaliar se cumpriam as CEA. Esta autoavaliação baseava‑se nos critérios especificados no RDC^[15] e tinha de ser validada pela Comissão. Muitas vezes os critérios do RDC eram gerais, deixavam uma ampla margem de interpretação e raramente faziam referência a objetivos quantificáveis específicos, mesmo nos casos em que estes podiam ser deduzidos a partir da legislação da UE.

22 Em 2014, a Comissão emitiu orientações adicionais sobre a forma como os Estados‑Membros e os seus próprios serviços deveriam avaliar os progressos no cumprimento das CEA. Contudo, o Tribunal detetou incoerências na forma como a Comissão avaliou e validou os progressos realizados pelos Estados‑Membros para a conclusão dos respetivos planos de ação relativos às CEA, situação que se manteve até ao final do período de 2014‑2020, como ilustra a caixa 3.

Avaliação das CEA concebida como um exercício pontual no início do período de 2014‑2020

23 Na fase de adoção dos PO, cerca de um terço das CEA temáticas continuava por cumprir. A Comissão detetou problemas em relação a pelo menos algumas das CEA de 26 dos (então) 28 Estados‑Membros. Apenas a Áustria e a Dinamarca tinham cumprido todas as CEA pertinentes na data de adoção dos respetivos PO. Os restantes 26 Estados‑Membros adotaram um total de 761 planos de ação relativos à forma como tencionavam cumprir as CEA após a adoção dos PO.

24 Estes valores não fornecem qualquer indicação do potencial impacto que as CEA por cumprir têm no desempenho. No entanto, ilustram que a falta de cumprimento das CEA não foi uma situação isolada, tendo antes afetado vários domínios e muitos Estados‑Membros.

25 Dos 761 planos de ação, os Estados‑Membros comunicaram que 746 (98%)^[16] se encontravam concluídos no final de agosto de 2017. Os 15 planos de ação pendentes diziam respeito a oito Estados‑Membros: Chipre, Espanha, França, Grécia, Irlanda, Itália, Luxemburgo e Roménia. Em 2018, a maioria destes Estados‑Membros tinha concluído os respetivos planos de ação. No entanto, em dezembro de 2020 não estavam ainda concluídos os planos de ação de um PO italiano e de um PO cipriota.

26 No período de 2014‑2020, a avaliação das CEA foi concebida como um exercício pontual. O RDC exigia que os Estados‑Membros avaliassem se as CEA estavam cumpridas à data de adoção dos PO (ou, em determinadas circunstâncias, até dezembro de 2016), cabendo à Comissão validar essa avaliação. No entanto, o RDC não exigia que os Estados‑Membros e a Comissão controlassem se as CEA continuavam a ser cumpridas ao longo da vigência do programa. Por conseguinte, não é claro se as concretizações comunicadas no âmbito deste processo se mantiveram durante todo o período de 2014‑2020.

Poucas provas do impacto das CEA na eficácia das despesas

27 Os Estados‑Membros tinham expectativas diferentes relativamente ao impacto das CEA. Na maioria dos casos, não consideravam que o cumprimento das CEA tornaria automaticamente a execução da política de coesão mais eficaz, considerando antes que as CEA eram um instrumento útil de autoavaliação^[17]. Os trabalhos de auditoria realizados nos últimos anos pelo Tribunal confirmam que, mesmo que um Estado‑Membro cumpra formalmente uma CEA, esse facto por si só não significa necessariamente que a situação no terreno tenha melhorado e que o Estado‑Membro tenha criado condições favoráveis à concretização de resultados (ver exemplos na caixa 4).

28 Ao mesmo tempo, a introdução de CEA poderá ter dado um contributo indireto, uma vez que, sem elas, as condições para despender os fundos da UE no terreno teriam sido ainda mais desafiantes. Um estudo de 2017 da Comissão concluiu que as CEA tornaram a utilização dos FEEI mais eficaz e estruturada^[21], embora reconhecendo que as provas eram reduzidas e que as conclusões poderiam ser prematuras. Desde então a Comissão não realizou uma nova avaliação do impacto das CEA na eficácia das despesas no terreno.

A falta de cumprimento das CEA raramente teve consequências financeiras

29 No período de 2014‑2020, existia, em duas das fases, uma ligação direta entre a falta de cumprimento das CEA e o desembolso de fundos da UE para as prioridades em questão, dado que a Comissão estava habilitada a suspender pagamentos caso os Estados‑Membros não cumprissem as CEA pertinentes^[22]:

•  em primeiro lugar, na fase de adoção do PO, a Comissão podia suspender os pagamentos intermédios até à conclusão dos planos de ação, caso conseguisse demonstrar que a realização dos objetivos específicos estava significativamente comprometida;
•  em segundo lugar, podia suspender os pagamentos caso os planos de ação não se encontrassem concluídos até 31 de dezembro de 2016.

Contudo, o incumprimento das CEA não era, por si só, motivo suficiente para a suspensão dos pagamentos.

A Comissão não suspendeu quaisquer pagamentos por falta de cumprimento das CEA na fase de adoção dos PO

30 No que diz respeito à primeira fase, o Tribunal constatou que a Comissão não aplicou quaisquer suspensões de pagamentos na data de adoção dos PO, embora cerca de um terço das CEA temáticas se encontrasse por cumprir (ver pont 23). No entanto, o Tribunal constatou também que os Estados‑Membros impuseram as suas próprias suspensões, correspondentes a cerca de 2% do financiamento do FEDER/FC e 3,5% do financiamento do FSE^[23]. Esta situação poderá ter impedido a Comissão de aplicar suspensões e ilustra também que as CEA tiveram efeito na execução dos FEEI, pelo menos no início do período de 2014‑2020.

31 No que se refere à segunda fase, a Comissão desenvolveu procedimentos para acompanhar a execução dos planos de ação dos Estados‑Membros^[24] e definiu critérios relativos a eventuais suspensões dos pagamentos^[25]. Segundo a Comissão, a aplicação de uma suspensão só era possível se existissem informações suficientes e uma base jurídica para o fazer. A não conclusão de um plano de ação não era, por si só, suficiente para desencadear uma suspensão. Ao abrigo do RDC, quaisquer suspensões de pagamentos aplicadas de forma discricionária pela Comissão tinham de ser proporcionadas em relação "às medidas a tomar e aos fundos em risco"^[26].

32 Entretanto, os Estados‑Membros não eram obrigados a comunicar sistematicamente os progressos intercalares realizados a nível dos seus planos de ação antes do prazo final de 2017, nem a fornecer informações que possibilitassem uma avaliação sistemática e coerente da existência das condições para a suspensão dos pagamentos. Na ausência de uma ligação clara e mensurável no RDC entre as CEA e a concretização dos objetivos específicos dos PO, era quase impossível a Comissão justificar decisões de suspensão. Em consequência, embora o ónus da prova para justificar as suspensões coubesse à Comissão, esta não dispunha de acesso às informações de que necessitava para o fazer.

No período de 2014‑2020, a Comissão apenas suspendeu pagamentos relativos a dois PO

33 Durante os primeiros três anos do período de 2014‑2020, a Comissão examinou a necessidade de suspender pagamentos relativamente a 15 dos 761 planos de ação, tendo abrangido oito Estados‑Membros (ver pont 25). Porém, o envio de cartas de pré‑suspensão apenas era possível após os Estados‑Membros terem apresentado, até ao final de agosto de 2017, relatórios sobre a execução dos respetivos planos de ação. No final de 2017, e na sequência da análise dos progressos realizados pelos Estados‑Membros relativamente ao cumprimento das CEA, a Comissão enviou cartas de pré‑suspensão referentes a cinco planos de ação para cinco PO distintos (da Espanha, Itália e Roménia).

34 Em abril de 2018 e fevereiro de 2019, a Comissão decidiu suspender os pagamentos relativos a dois desses cinco PO (Espanha e Itália). A suspensão do PO espanhol foi levantada em março de 2019, ao passo que os pagamentos a favor do PO italiano permaneceram suspensos.

Perspetivas para 2021‑2027: introdução de "condições habilitadoras" aplicáveis durante todo o período e de uma nova condicionalidade relacionada com o "Estado de direito"

35 No período de 2021‑2027, as CEA serão substituídas por "condições habilitadoras"^[27]. Existem, no total, 20 condições habilitadoras, em comparação com 36 CEA, sendo a maioria delas em grande medida coerente com as antigas CEA. Além disso, as CEA gerais foram substituídas por condições habilitadoras horizontais, que dizem respeito a aspetos relacionados com os contratos públicos, os auxílios de estado, a Carta dos Direitos Fundamentais da UE e a Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência. A figura 1 apresenta uma síntese das CEA aplicáveis em 2014‑2020 e das condições habilitadoras para o período de 2021‑2027.

36 Contrariamente ao que sucedia no período de 2014‑2020, os Estados‑Membros devem agora satisfazer as condições habilitadoras durante todo o período de 2021‑2027. Além disso, até ao final deste período a Comissão pode suspender os pagamentos caso os Estados‑Membros deixem de cumprir as condições habilitadoras^[28], o que representa um reforço considerável do papel que a Comissão pode desempenhar na forma como os Estados‑Membros executam os fundos da política de coesão.

37 Todavia, à semelhança do que acontecia no período de 2014‑2020, o RDC não obriga a Comissão a informar o Parlamento Europeu e o Conselho sobre o cumprimento, pelos Estados‑Membros, das condições habilitadoras no período de 2021‑2027. Essas informações poderiam ajudar a sublinhar a importância do cumprimento destas condições para assegurar a utilização eficaz e eficiente dos fundos da UE.

38 Em 16 dezembro de 2020, o Parlamento Europeu e o Conselho adotaram o Regulamento 2020/2092, que estabelece as regras necessárias para a proteção do orçamento da União em caso de violações dos princípios do Estado de direito nos Estados‑Membros^[29]. A nova condicionalidade relacionada com o "Estado de direito" complementa as condições habilitadoras previstas no RDC aplicável ao período de 2021‑2027, bem como outros instrumentos e processos que promovem o Estado de direito e a respetiva aplicação. Em especial para os fundos da política de coesão, a Comissão só pode propor medidas nos casos em que os procedimentos específicos ao abrigo do RDC não garantam de forma adequada a boa gestão financeira do orçamento da UE ou não protejam os interesses financeiros da UE.

Reserva de desempenho e análise do desempenho

Reservar uma parte do financiamento para as medidas com o melhor desempenho

Disponibilização da reserva de desempenho com base na análise do desempenho de 2019

39 A reserva de desempenho foi uma tentativa de associar as decisões orçamentais ao desempenho, e em especial às realizações. A disponibilização da reserva dependia de as metas intermédias pertinentes para cada eixo prioritário estarem cumpridas no final de 2018, conforme determinado por uma análise do desempenho^[30]. Esta análise deveria ser efetuada em 2019, tendo em conta os dados relativos ao desempenho comunicados pelos Estados‑Membros para o período de 2014‑2018.

40 Nos PO de 2014‑2020, foi integrada uma reserva de desempenho de cerca de 6% do financiamento da UE (cerca de 20,2 mil milhões de euros) nas dotações do objetivo de "Investimento no Crescimento e no Emprego" (excluindo o objetivo de "Cooperação Territorial Europeia"), tal como indicado na figura 2.

41 Antes do período de 2014‑2020 já existia uma reserva de desempenho, que era obrigatória no período de 2000‑2006, embora os critérios de avaliação do desempenho não tivessem de estar definidos nos PO. No período de 2007‑2013, a sua utilização pelos Estados‑Membros era voluntária. Em comparação com os períodos anteriores, as principais inovações no período de 2014‑2020 foram a utilização obrigatória de um quadro de desempenho decorrente da lógica de intervenção dos PO, a discriminação da reserva a nível das prioridades e a ligação explícita da disponibilização da reserva (para cada eixo prioritário) a um desempenho satisfatório, medido com base em metas intermédias especificadas nos PO à data da análise do desempenho.

Uma análise do desempenho baseada num elevado número de indicadores e metas intermédias

42 Em 2019, a Comissão realizou a sua análise do desempenho relativamente a 300 PO ao abrigo do FEDER/FC e do FSE dotados de uma reserva de desempenho. Estes quadros de desempenho englobavam um conjunto de indicadores, metas intermédias e objetivos para cada eixo prioritário dos PO ao abrigo do FEDER/FC e do FSE^[31]. No total, a análise abrangeu 1 917 eixos prioritários distintos nestes PO e 5 802 indicadores. Havia quatro tipos de indicadores:

•  indicadores financeiros (de recursos) para medir as despesas. Cada prioridade tinha de ter um indicador deste tipo;
•  principais etapas de execução para complementar os indicadores de realizações, caso não fossem esperadas quaisquer realizações até ao final de 2018;
•  indicadores de realizações (comuns ou específicos dos programas) para medir a execução de ações;
•  indicadores de resultados (comuns ou específicos dos programas para os PO ao abrigo do FSE e específicos dos programas no caso dos restantes fundos) para medir a concretização dos objetivos específicos do PO, quando adequado e estreitamente ligados a intervenções políticas apoiadas.

A utilização de indicadores comuns permite à Comissão efetuar comparações entre programas e agregar os valores dos indicadores.

Condições para a disponibilização da reserva de desempenho

43 O quadro de desempenho de cada eixo prioritário tinha de incluir, no mínimo, um indicador financeiro (de recursos) e um indicador de realizações; a utilização de indicadores de resultados e das principais etapas de execução era facultativa. Para poderem beneficiar da reserva de desempenho, os indicadores tinham de atingir, pelo menos, 85% do valor da respetiva meta intermédia; no caso de serem utilizados mais de dois indicadores, o limiar era reduzido para 75% relativamente a um dos indicadores^[32]. No que diz respeito às prioridades que não alcançaram os valores da respetiva meta intermédia, os Estados‑Membros dispunham de três meses para propor uma alteração ao PO com vista a reafetar a reserva às prioridades que tinham alcançado estas metas intermédias.

44 As regras inicialmente aplicáveis às operações do FEDER/FC estipulavam que os indicadores apenas deveriam ser comunicados quando estas se encontrassem executadas na íntegra^[33]. As despesas dos projetos, utilizadas para calcular os indicadores financeiros, apenas deveriam ser comunicadas no relatório anual de execução caso tivessem sido incorridas e certificadas à Comissão até ao final de 2018^[34].

45 Em "casos devidamente justificados", como uma mudança significativa nas condições económicas, ambientais e do mercado de trabalho, os Estados‑Membros podiam, antes da análise do desempenho, rever os indicadores e os valores das metas intermédias constantes do PO inicial^[35]. Em 2014 a Comissão propôs legislação derivada que permitiu que o recurso a pressupostos errados, conduzindo a uma subestimação ou a uma sobre‑estimação, pudesse ser considerado uma justificação para rever as metas intermédias^[36].

46 No período de 2014‑2020, a Comissão podia suspender os pagamentos intermédios em caso de "falha grave" na realização das metas intermédias^[37]. Para recorrer a esta opção, a Comissão era obrigada a comunicar as insuficiências de execução subjacentes ao Estado‑Membro em causa, dando‑lhe a possibilidade de adotar medidas corretivas.

47 O Tribunal afirmou anteriormente que não era provável que a análise do desempenho levasse a uma reafetação considerável das despesas no domínio da coesão a favor de programas e prioridades com um melhor desempenho^[38]. Manifestou também reservas quanto à adequação de quase metade das metas intermédias especificadas enquanto critérios para a disponibilização da reserva de desempenho e para a suspensão de pagamentos por desempenho insuficiente^[39]. Em 2017, a OCDE considerou que a reserva de desempenho tinha um âmbito limitado e questionou o rigor da ligação desta reserva com o desempenho^[40].

48 O Tribunal comunicou ainda informações sobre as dificuldades sentidas pelos Estados‑Membros na definição de metas para os indicadores comuns de realizações e resultados^[41], que foram confirmadas pela avaliação de impacto realizada pela Comissão em 2018^[42].

Alterações às regras antes da análise do desempenho de 2019 conduziram a uma maior flexibilidade para os Estados‑Membros

Condições e critérios ajustados a partir de 2014

49 O período de 2014‑2020 arrancou com atrasos: o Parlamento Europeu e o Conselho apenas adotaram o quadro jurídico em dezembro de 2013, e a adoção da maioria dos PO só ocorreu em dezembro de 2015^[43]. Estes e outros atrasos na execução dos projetos no terreno levaram a que a absorção do financiamento fosse mais lenta do que inicialmente previsto. No final de 2017, ou seja, três anos após o início do período de sete anos, as despesas declaradas pelos Estados‑Membros representavam apenas 16% das dotações orçamentais disponíveis para o período de 2014‑2020^[44].

50 A partir de 2014, a Comissão introduziu várias alterações nas regras aplicáveis à análise do desempenho de 2019 (ver figura 3), que conduziram a uma maior flexibilidade para os Estados‑Membros nos seus relatórios sobre o desempenho. Em especial, permitiram que as autoridades de gestão comunicassem:

•  as realizações alcançadas em operações do FEDER/FC que ainda não estavam executadas na íntegra (em 2018)^[45];
•  as despesas incorridas em 2018, mas certificadas à Comissão até 30 de junho de 2019, para efeitos da análise do desempenho^[46].

51 Além disso, em 2017 a Comissão esclareceu que, para medir a concretização das metas anuais de despesas dos Estados‑Membros, teria em conta não apenas as despesas incorridas e declaradas pelos Estados‑Membros, mas também os pagamentos anuais de pré‑financiamento realizados pela Comissão^[47]. Assim, os Estados‑Membros que definiram as suas metas intermédias com base na regra de anulação de autorizações N+3 poderiam declarar menos despesas para cumprir as suas metas de despesas.

Devido às alterações e aos esclarecimentos, os Estados‑Membros puderam comunicar um desempenho melhor do que teriam comunicado ao abrigo da legislação inicial

52 Estas alterações permitiram que os Estados‑Membros comunicassem um desempenho melhor do que teriam conseguido comunicar ao abrigo da legislação inicial. Ao apresentarem relatórios sobre o desempenho, os Estados‑Membros tiveram rapidamente em conta as alterações. No final de 2018, as autoridades de gestão dos sete PO do FEDER/FC da amostra do Tribunal comunicaram realizações para as operações não concluídas e/ou despesas incorridas e declaradas, mas ainda não certificadas, até ao final de 2018. À exceção de um, os 14 PO examinados (incluindo também do FSE) comunicaram realizações mesmo antes de quaisquer despesas conexas terem sido declaradas à Comissão. O Tribunal constatou ainda que 38 das 57 operações incluídas na sua amostra não estavam concluídas no final de 2018. No entanto, para 32 dessas operações em curso, as autoridades de gestão já tinham comunicado informações sobre os indicadores de realizações nos seus relatórios anuais de execução relativos a 2018. Sem as alterações introduzidas pela Comissão antes da análise do desempenho de 2019, essas operações não poderiam ser tidas em conta para a afetação da reserva de desempenho.

Mais de metade dos indicadores/metas intermédias foi alterada antes da análise do desempenho

53 Inicialmente, a possibilidade de alterar as metas intermédias e os objetivos estava limitada à lista não exaustiva de exemplos de casos devidamente justificados estabelecida no RDC. Em especial, estes exemplos não incluíam o cenário de os objetivos iniciais e as metas intermédias definidos nos programas terem sido calculados com base em pressupostos errados. Em 2014, para fazer face a essas situações, a Comissão deu aos Estados‑Membros a possibilidade de rever as metas intermédias e os objetivos, caso tivessem sido baseados em pressupostos iniciais errados^[48]. A Comissão recomendou também que os Estados‑Membros solicitassem eventuais modificações ao quadro de desempenho até 30 de junho de 2018, o mais tardar^[49].

54 Entre 2014 e 2018, os Estados‑Membros utilizaram amplamente a possibilidade de alterar os indicadores de desempenho e os seus valores. A análise do Tribunal revela que mais de metade (55%) dos 5 802 indicadores e/ou metas intermédias tinha sido alterada entre a adoção do PO e a análise do desempenho (ver figura 4). Em especial, os Estados‑Membros:

•  aumentaram o valor das metas intermédias de cerca de 7% de todos os indicadores incluídos no quadro de desempenho, sobretudo no que diz respeito a indicadores financeiros (de recursos) e a indicadores de realizações específicos dos programas;
•  reduziram o valor das metas intermédias de cerca de um terço de todos os indicadores incluídos no quadro de desempenho, sobretudo no que diz respeito a indicadores financeiros (de recursos);
•  introduziram 916 indicadores novos, acompanhados das metas intermédias correspondentes, substituindo parcialmente os indicadores inicialmente acordados na adoção dos PO.

55 Os Estados‑Membros reduziram os valores das metas intermédias de cerca de 30% de todos os indicadores incluídos no quadro de desempenho. A figura 5 apresenta uma repartição, por Estado‑Membro, dos tipos de alterações realizadas nos indicadores e/ou nas respetivas metas intermédias.

A justificação da maioria dos Estados‑Membros para os seus ajustamentos foi a utilização de pressupostos iniciais errados

56 Em 2018, um ano antes da análise do desempenho, a Comissão registou 148 pedidos de alteração, submetidos por 24 Estados‑Membros e relacionados com indicadores/metas intermédias incluídos no quadro de desempenho de PO ao abrigo do FSE. Em 16 desses Estados‑Membros, entre os motivos apresentados para justificar os pedidos figurava a utilização de pressupostos iniciais errados ao definir as metas intermédias. O Tribunal não recebeu dados similares relativamente às alterações dos PO ao abrigo do FEDER/FC.

57 No entanto, a análise do Tribunal conduziu a conclusões semelhantes. O Tribunal examinou as alterações relativas a 120 indicadores e metas intermédias incluídos nos 14 PO ao abrigo do FEDER/FC e do FSE examinados (ver anexo I), tendo constatado que 66 tinham sido reduzidos, modificados ou eram novos. Os Estados‑Membros justificaram metade dessas alterações alegando que tinham sido utilizados pressupostos errados ao definir as metas intermédias iniciais. O RDC não fixou um prazo para a alteração do quadro de desempenho antes da análise do desempenho e a Comissão aceitou estes pedidos dos Estados‑Membros até ao final de 2018, seis meses após o seu próprio prazo recomendado (ver pont 53). No que se refere a um PO romeno, chegou até a aprovar cinco novos indicadores de realizações em junho de 2019.

Os ajustamentos realizados nas metas intermédias deram origem à disponibilização da reserva de desempenho para um número muito mais elevado de prioridades

58 Devido a estes ajustamentos ao quadro de desempenho, os Estados‑Membros comunicaram mais sucesso na concretização das metas intermédias para a afetação da reserva de desempenho. Globalmente, a análise do desempenho realizada pela Comissão concluiu que três quartos dos eixos prioritários tinham cumprido as respetivas metas intermédias, pelo que cerca de 82% da reserva de desempenho foi disponibilizada a essas prioridades com desempenho positivo (ver figura 6).

59 A análise do Tribunal revelou ainda que, sem os ajustamentos aos indicadores e/ou metas intermédias antes da análise do desempenho, a percentagem da reserva de desempenho correspondente a eixos prioritários cujas metas intermédias não foram alcançadas teria mais do que duplicado, de 18% (3,7 mil milhões de euros) para 44% (8,9 mil milhões de euros), ou seja, apenas poderiam ter sido disponibilizados 56% da reserva. Sem as alterações, em 11 Estados‑Membros pelo menos metade da respetiva reserva de desempenho teria ficado ligada a prioridades com um desempenho insuficiente (ver figura 7). Em termos financeiros, o maior impacto fez‑se sentir na Polónia, em Espanha e em Itália. Em conjunto, estes três Estados‑Membros representavam um terço do montante total da reserva que não teria sido disponibilizado sem as alterações. Apenas em dois Estados‑Membros (Luxemburgo e Finlândia) as alterações não tiveram qualquer impacto (ver figura 8).

60 Outra consequência das alterações aos indicadores/metas intermédias, que a Comissão considerou devidamente justificadas, foi a redução do número de prioridades que apresentam "falhas graves" na realização das metas intermédias (288) para menos de metade do que teria sido inicialmente (605 ou cerca de um terço de todas as prioridades com uma reserva de desempenho). No que se refere à Croácia, à Irlanda e à Dinamarca, a Comissão teria sido obrigada a ponderar a suspensão dos pagamentos no que se refere a mais de metade do financiamento atribuído ao abrigo dessas prioridades.

A Comissão não determinou a fiabilidade de todos os dados relativos ao desempenho utilizados na análise do desempenho

Os dados relativos ao desempenho comunicados não foram plenamente validados

61 Uma análise do desempenho relevante depende essencialmente da comunicação de dados relativos ao desempenho fiáveis. Por essa razão, as autoridades nacionais tinham de garantir a fiabilidade dos dados relativos ao desempenho fornecidos pelos Estados‑Membros:

•  as autoridades de gestão tinham de confirmar, nas suas declarações de gestão, a fiabilidade dos dados relativos ao desempenho comunicados no relatório anual de execução;
•  as autoridades de auditoria forneciam uma garantia adicional com base no seu trabalho de auditoria apresentado no relatório anual de controlo, que inclui o parecer de auditoria.

62 No sistema de garantia da Comissão para a política de coesão, as autoridades de gestão comunicam dados sobre o desempenho nos seus relatórios anuais de execução relativos ao ano civil^[50] (de 1 de janeiro a 31 de dezembro). No entanto, as suas declarações de gestão^[51] e os relatórios anuais de controlo das autoridades de auditoria (que contêm os seus pareceres de auditoria) cobrem, em vez disso, o exercício contabilístico^[52] (de 1 de julho a 30 de junho). Em consequência, os dados relativos ao desempenho para o segundo semestre de 2018 foram abrangidos pela declaração de gestão e pelo relatório anual de controlo de 2018‑2019, apresentados pelas autoridades de auditoria em fevereiro de 2020. Para a análise do desempenho realizada em 2019, a Comissão teve de basear a sua avaliação em informações intercalares comunicadas pelas autoridades de gestão, mas ainda não examinadas pelas autoridades de auditoria (ver figura 9).

Âmbito variável das verificações dos dados relativos ao desempenho realizadas pelas autoridades de gestão

63 A análise do Tribunal revelou que as verificações da fiabilidade dos dados relativos ao desempenho realizadas pelas autoridades de gestão variaram significativamente. No que se refere aos 14 PO examinados pelo Tribunal, as autoridades de gestão verificaram os dados relativos ao desempenho comunicados no relatório anual de execução sobretudo em relação aos registos subjacentes dos beneficiários. No entanto, o âmbito dessas verificações variou significativamente (ver caixa 5) e não foram efetuadas de forma coerente para todos os indicadores. No total, o Tribunal encontrou provas dessas verificações relativamente a 116 (90%) dos 129 valores de indicadores que examinou.

O trabalho de auditoria sobre os dados relativos ao desempenho ficou ao critério das autoridades de auditoria

64 Em outubro de 2018, a Comissão solicitou às autoridades de auditoria que comunicassem nos respetivos relatórios anuais de controlo de 2017‑2018 dados sobre a capacidade dos sistemas de acompanhamento para fornecerem dados fiáveis para a análise do desempenho de 2019. A Comissão debateu possíveis métodos para a auditoria dos dados relativos ao desempenho em reuniões e seminários com as autoridades de auditoria ao longo dos anos. Nas suas orientações sobre a estratégia de auditoria, a Comissão sugeriu igualmente que as autoridades de auditoria incluíssem a fiabilidade dos dados relativos ao desempenho nas respetivas auditorias às operações, aos sistemas ou temáticas.

65 No entanto, até 2018, o tipo, o âmbito e a calendarização das auditorias aos dados relativos ao desempenho ficavam, em grande medida, ao critério das autoridades de auditoria. Apenas em maio de 2019 entrou em vigor um regulamento delegado da Comissão que exige que as autoridades de auditoria abranjam sistematicamente a fiabilidade dos dados relativos ao desempenho nas respetivas auditorias às operações^[53]. Era demasiado tarde para surtir qualquer efeito na análise do desempenho de 2019.

66 Em termos gerais, e segundo a Comissão, antes da análise do desempenho de 2019 as autoridades de auditoria efetuaram algum tipo de trabalho de auditoria relacionado com a fiabilidade dos dados relativos ao desempenho no que se refere a 81% de todos os PO ao abrigo do FEDER/FC e a 90% de todos os PO ao abrigo do FSE. Este trabalho assumiu a forma de auditorias às operações, de auditorias temáticas ou de auditorias aos sistemas. Globalmente, as autoridades de auditoria realizaram maioritariamente auditorias aos sistemas e temáticas, seguindo‑se as auditorias às operações (ver figura 10).

67 A análise do Tribunal aos quatro Estados‑Membros examinados na presente auditoria revela que as autoridades de auditoria de 12 dos 14 PO comunicaram à Comissão, antes da análise do desempenho, dados sobre os seus trabalhos de auditoria relacionados com a fiabilidade dos dados relativos ao desempenho. Contudo, o Tribunal constatou também que as verificações dessas autoridades apenas abrangeram 6 das 57 operações analisadas no âmbito da presente auditoria.

A Comissão determinou a fiabilidade dos dados relativos ao desempenho de mais de sete dos dez PO

68 Em 2019, antes de realizar a análise do desempenho, a Comissão avaliou a exaustividade, coerência e plausibilidade dos dados relativos ao desempenho fornecidos pelos Estados‑Membros nos seus relatórios anuais de execução de 2018. A Comissão realizou também, em 14 Estados‑Membros, auditorias temáticas ad hoc relativamente aos 31 programas que considerou terem o maior nível de risco. Estas auditorias detetaram insuficiências na fiabilidade dos dados relativos ao desempenho e nos valores comunicados para os indicadores do quadro de desempenho de oito programas da Bélgica, Alemanha, Hungria, Itália, Roménia e Eslováquia.

69 Globalmente, com base no trabalho das autoridades de auditoria e em trabalho adicional executado pela Comissão, esta determinou a fiabilidade dos dados relativos ao desempenho para 71% dos PO ao abrigo do FEDER/FC^[54] e para 81% dos PO ao abrigo do FSE antes da análise do desempenho.

70 A Comissão podia suspender os pagamentos intermédios se tomasse conhecimento de deficiências graves na qualidade e na fiabilidade do sistema de acompanhamento ou dos dados relativos aos indicadores^[55]. No total, a Comissão avaliou 15 PO neste contexto, tendo lançado procedimentos de pré‑suspensão para seis PO da Bélgica, Alemanha, Hungria, Lituânia, Roménia e Eslovénia antes da análise do desempenho realizada em 2019. No entanto, acabou por levantar todas as pré‑suspensões e não suspendeu quaisquer pagamentos. Segundo a Comissão, os Estados‑Membros em questão forneceram informações adicionais ou corrigiram as deficiências.

A maioria, mas não a totalidade, dos dados relativos ao desempenho correspondia às provas subjacentes

71 Para formar uma opinião independente sobre a qualidade dos dados relativos ao desempenho, o Tribunal examinou os valores comunicados para os 120 indicadores incluídos nos quadros de desempenho de 20 eixos prioritários dos 14 PO abrangidos pela sua auditoria. Examinou também 57 projetos com 129 indicadores desses 20 eixos prioritários (ver anexo I).

72 A análise do Tribunal revelou que a maioria, mas não a totalidade, dos dados relativos ao desempenho comunicados à Comissão correspondia às provas subjacentes:

•  em primeiro lugar, o Tribunal comparou os dados comunicados à Comissão nos relatórios anuais de execução de 2018 com os dados relativos aos projetos na posse das autoridades de gestão. A análise do Tribunal revelou total correspondência dos valores de 110 dos 120 indicadores dos quadros de desempenho (92%);
•  em segundo lugar, o Tribunal verificou se os dados na posse das autoridades de gestão correspondiam às provas subjacentes apresentadas pelos beneficiários. Globalmente, o Tribunal conseguiu estabelecer uma correspondência para os valores de 115 dos 129 indicadores (89%), que diziam respeito a 46 dos 57 projetos (81%) da sua amostra.

73 Os quatro Estados‑Membros tinham pelo menos um PO cada um em relação ao qual o Tribunal conseguiu fazer corresponder todos os dados relativos ao desempenho ao nível dos projetos (ver figura 11).

A análise do desempenho teve um impacto limitado na afetação do financiamento da UE

A concretização das principais etapas de execução ou das realizações e a realização das despesas determinou a disponibilização da reserva de desempenho

74 A análise do Tribunal revelou que a disponibilização da reserva de desempenho foi principalmente determinada pelos progressos registados pelos Estados‑Membros na execução, tal como refletidos na concretização das principais etapas de execução ou das realizações, e pelo seu êxito na realização das despesas (cerca de um terço de todos os indicadores eram de caráter financeiro, como revela a figura 12). Por exemplo, foram disponibilizadas ao PO polaco "Crescimento Inteligente" e ao PO italiano "Empresas e Competitividade" reservas de desempenho de 195 milhões de euros e de 52 milhões de euros, respetivamente, pelo facto de as prioridades destes PO terem alcançado as metas intermédias referentes ao número de empresas apoiadas ou que beneficiam de subvenções, ao número de operações lançadas e às despesas declaradas à Comissão.

75 Apenas 13 dos 5 802 indicadores (ou seja, menos de 1%) mediam o desempenho dos programas em termos de resultados (ver figura 12). Uma das razões que contribuiu para o número reduzido de indicadores de resultados foi o facto de o prazo para a realização das metas intermédias para a análise do desempenho ser relativamente curto (no máximo 4 anos) e, por conseguinte, insuficiente para a realização de investimentos, em que os resultados demoram mais tempo a concretizar‑se.

76 A análise do desempenho realizada pela Comissão identificou, em 121 PO, 288 eixos prioritários com "falhas graves" na realização das metas intermédias dos indicadores financeiros (de recursos) e dos indicadores de realizações. Nestes casos, a Comissão estava habilitada a suspender os pagamentos. No entanto, o Tribunal constatou que a Comissão não aplicou quaisquer suspensões dos pagamentos. Segundo a Comissão, as principais razões prendem‑se com o facto de 80% dos programas terem corrigido suficientemente as respetivas insuficiências de execução e de cerca de um terço das prioridades ter sido reprogramado ou estar a ser reprogramado. Perante o risco de suspensão por desempenho insuficiente grave, os Estados‑Membros propuseram alterações aos PO para modificar as metas intermédias, que a Comissão aceitou (ver pont 58).

A disponibilização da reserva de desempenho foi compensada pelo impacto financeiro de outras reafetações orçamentais

77 Com vista a avaliar de que modo a afetação de fundos se alterou globalmente desde a primeira versão dos PO aprovados, o Tribunal examinou as 1 624 prioridades, correspondentes a 267 dos 300 PO, para as quais estava concluída a análise do desempenho em dezembro de 2020. Considerou a dotação total da UE, ou seja, a dotação principal e a reserva de desempenho.

78 Nos casos em que as prioridades não alcancem as suas metas intermédias, a reserva de desempenho correspondente é reafetada às prioridades que o fizeram. Na sua maioria, estas reafetações foram acompanhadas de outras alterações aos PO.

79 O Tribunal examinou igualmente se os dados globais sobre as alterações nas dotações orçamentais entre o início do período de 2014‑2020 e a análise do desempenho podem ser considerados como resultando do êxito dos Estados‑Membros no cumprimento das metas intermédias e dos objetivos. A análise do Tribunal revelou que a afetação global de financiamento da UE não aumentou nem diminuiu automaticamente consoante a análise do desempenho indicava que as prioridades concretizavam ou não as suas metas intermédias. Em especial, o Tribunal constatou que 17% (62 de 357) das prioridades que não tinham alcançado as metas intermédias receberam na verdade mais financiamento da UE. Da mesma forma, para 24% (304 de 1 267) das prioridades que alcançaram as metas intermédias o financiamento global da UE diminuiu (ver figura 13).

80 Esta situação demonstra que existia apenas uma ligação ténue entre as prioridades do programa atingirem os seus objetivos até 2018 e receberem uma reafetação de recursos (entre o início do período e 2018). Vários fatores podem ter contribuído para esta situação, incluindo os montantes limitados da reserva de desempenho (que representam apenas 6% das dotações globais), as alterações introduzidas nas dotações orçamentais na sequência da adoção dos PO por outras razões, como o aumento automático do financiamento devido aos ajustamentos técnicos (como aconteceu em 2017) ou a introdução de novas prioridades.

Perspetivas para o período de 2021‑2027: uma afetação de fundos mais flexível, mas a reserva de desempenho obrigatória foi descontinuada

A reserva de desempenho obrigatória foi descontinuada

81 Em 2025, cada programa será sujeito a uma revisão intercalar a fim de determinar a afetação de metade do financiamento para os últimos dois anos. A revisão intercalar basear‑se‑á, nomeadamente, nos progressos alcançados na realização dos objetivos intermédios, tendo em conta as maiores dificuldades encontradas na execução do programa^[56]. No entanto, a análise do desempenho e a reserva de desempenho obrigatória foram descontinuadas. Até à data, a Comissão ainda não apresentou mais pormenores sobre o modo como serão realizados a revisão intercalar e o exercício de reprogramação subsequente.

Afetação de fundos mais flexível no período de 2021‑2027 e introdução do MRR enquanto fonte alternativa de financiamento dos investimentos

82 O contexto da revisão intercalar do período de 2021‑2027 será diferente do de períodos anteriores. Os Estados‑Membros terão maior flexibilidade para procederem à reprogramação e reafetação de fundos em qualquer momento do ciclo de programação. Em especial, terão a possibilidade de transferir montantes entre prioridades de um mesmo fundo ou programa, ou da mesma categoria de região, sem aprovação prévia da Comissão, mas respeitando determinados limites. O RDC aplicável em 2021‑2027 prevê também a possibilidade de transferir um montante máximo de 5% da dotação de cada fundo para qualquer outro instrumento em regime de gestão direta ou indireta^[57].

83 Além disso, nos próximos anos, os fundos da política de coesão serão executados em paralelo com o MRR. Em 2021, os Estados‑Membros concentraram‑se na elaboração e negociação dos respetivos planos nacionais de recuperação e resiliência ao abrigo do MRR. Já existem indícios de que o lançamento dos programas do período de 2021‑2027 irá sofrer um atraso ainda maior do que se verificou há sete anos. Além disso, uma vez que não existe cofinanciamento nacional ao abrigo do MRR, muitos projetos de investimentos que, em circunstâncias normais, teriam sido executados com os fundos da política de coesão podem agora ser financiados pelo MRR. Por conseguinte, é provável que os Estados‑Membros absorvam um montante de dotações financeiras inicialmente programadas inferior ao previsto, o que, por seu lado, faz com que seja provável que se alcancem menos resultados e realizações até à data da revisão intercalar.

Modelos de financiamento baseado no desempenho

A utilização de modelos de financiamento baseado no desempenho foi alargada no período de 2014‑2020

Dois novos modelos de financiamento: "planos de ação conjuntos" e "financiamento não associado aos custos"

84 O período de 2014‑2020 introduziu dois novos modelos de financiamento que basearam o financiamento ao abrigo do FEDER/FC e do FSE no desempenho verificado, medido por indicadores com metas intermédias de realizações e/ou resultados, ou no cumprimento de condições, em vez de o basearem nos custos elegíveis efetivamente incorridos, como acontecia habitualmente.

85 O primeiro desses modelos de financiamento foi o "plano de ação conjunto"^[58], que está disponível desde o início do período de 2014‑2020. Os pagamentos a favor de planos de ação conjuntos assumem a forma de montantes fixos ou de tabelas normalizadas de custos unitários associados a metas intermédias e objetivos (ver caixa 6).

86 Em 2018, uma revisão do Regulamento Financeiro introduziu um segundo instrumento, o modelo de "financiamento não associado aos custos"^[60]. Trata‑se de um método de financiamento da UE essencialmente novo, baseado no cumprimento de condições ou na obtenção de resultados. No caso específico dos FEEI, o financiamento está ligado aos progressos na execução ou na consecução dos objetivos dos programas^[61]. A partir de 2019, passou a ser possível utilizar o financiamento não associado aos custos para investimentos ao abrigo do FEDER/FC nos domínios da eficiência energética e da energia proveniente de fontes renováveis^[62] (ver caixa 7).

87 Ambos os modelos proporcionam disposições simplificadas em matéria de gestão e controlo, estando a gestão financeira, o controlo e a auditoria orientados para verificar a concretização dos objetivos de desempenho ou o cumprimento das condições de pagamento^[64]. A sua utilização é opcional, mas os planos de ação conjuntos estão sujeitos a aprovação pela Comissão, ao passo que os Estados‑Membros que tencionassem utilizar o financiamento não associado aos custos apenas tinham de informar a Comissão.

Opções de custos simplificados: o método tradicional para ligar o financiamento ao desempenho

88 O RDC prevê também três tipos de opções de custos simplificados (OCS) para reembolsar as despesas calculadas com recurso a métodos predefinidos ou a taxas prontas a utilizar^[65] em vez dos custos efetivamente incorridos:

•  tabelas normalizadas de custos unitários;
•  montantes fixos;
•  financiamento de taxa fixa.

89 As OCS foram introduzidas pela primeira vez no Regulamento FSE para o período de 2007‑2013 e o seu âmbito de aplicação tem vindo a ser continuamente alargado desde então. Mais recentemente, em 2018, a sua utilização tornou‑se obrigatória para pequenas operações financiadas pelo FEDER (obrigação já anteriormente introduzida para operações financiadas pelo FSE)^[66]. Desde 2015, a Comissão adotou taxas específicas ao nível da UE e dos Estados‑Membros, ao abrigo do Regulamento FSE^[67].

90 As tabelas normalizadas de custos unitários e os montantes fixos contribuem para o desempenho na medida em que ligam os pagamentos às realizações, mas não forçosamente aos resultados. Em contrapartida, o financiamento de taxa fixa baseia‑se exclusivamente nos recursos. No entanto, segundo a Comissão, as OCS podem ajudar as autoridades de gestão e os beneficiários a concentrarem‑se mais nas realizações (e nos resultados) do que nos meios e recursos^[68].

91 Em anos anteriores, o Tribunal apoiou sistematicamente a introdução de um financiamento mais baseado no desempenho na política de coesão, tendo recomendado:

•  desde 2012, a utilização de OCS para reduzir os encargos administrativos e o risco de erros^[69];
•  já em 2017, a introdução de um modelo de financiamento baseado no desempenho, que associe os pagamentos ao cumprimento de condições ou à concretização de resultados previamente estabelecidos^[70].

Incertezas sobre como utilizar os novos modelos de financiamento baseado no desempenho prejudicaram a respetiva adoção pelos Estados‑Membros

Pouco interesse na utilização dos novos modelos de financiamento baseado no desempenho

92 No período de 2014‑2020, os Estados‑Membros mostraram pouco interesse em utilizar os dois novos modelos de financiamento baseado no desempenho. Até janeiro de 2018, apenas a Polónia tinha apresentado uma proposta de plano de ação conjunto. No entanto, em julho de 2019, na sequência de contactos com a Comissão, as autoridades polacas decidiram retirar a sua proposta. Em abril de 2018, a Comissão lançou um convite à apresentação de propostas específico com vista a reunir experiência e estimular o interesse nos planos de ação conjuntos, tendo selecionado dois projetos‑piloto: "Promoting sustainable and inclusive growth by activating the hidden talent of NEETs and Migrants", nos Países Baixos, e "Training2Work", em Portugal. Ambos os projetos estão atualmente a ser executados pela Comissão, em gestão direta, com uma contribuição combinada da UE de aproximadamente 1,1 milhões de euros.

93 No período de 2014‑2020, apenas a Áustria testou o modelo de financiamento não associado aos custos num projeto do FEDER com uma contribuição da UE de cerca de 36 milhões de euros (ver caixa 8).

A viabilidade e a potencial procura de planos de ação conjuntos e de financiamento não associado aos custos não foram previamente avaliadas

94 Segundo a Comissão, as principais razões para a relutância dos Estados‑Membros em utilizarem planos de ação conjuntos foram o procedimento de adoção excessivamente complexo e dificuldades na determinação dos indicadores de realizações e resultados, mas também o facto de os Estados‑Membros considerarem as OCS mais eficientes^[71]. Em resposta a um inquérito da Comissão sobre o financiamento não associado aos custos, os representantes dos Estados‑Membros assinalaram que as razões para não utilizarem esse modelo foram a sua configuração complexa, a falta de clareza quanto à respetiva conceção e potencial utilização, bem como incertezas sobre as disposições de auditoria aplicáveis. De um modo geral, os peritos dos Estados‑Membros consideraram que os modelos de financiamento baseado no desempenho são pesados, complexos e morosos, mais arriscados para os beneficiários e menos flexíveis^[72]. Por último, a adoção do modelo de financiamento não associado aos custos também foi prejudicada pelo facto de apenas poder ser utilizado a partir de 2019, altura em que os PO de 2014‑2020 já tinham sido adotados e afetado a maioria dos seus fundos.

95 A análise do Tribunal revelou também que a Comissão não tinha ainda avaliado, através de uma avaliação de impacto ex ante, a viabilidade e a potencial procura desses modelos de financiamento. O Tribunal encontrou também poucas provas de que, antes da apresentação da proposta legislativa, tenha existido uma consulta abrangente na Comissão (por exemplo, junto da Direção‑Geral da Energia, responsável pela aplicação da Diretiva Eficiência Energética) ou junto dos Estados‑Membros.

96 O Tribunal detetou três obstáculos principais à utilização destes modelos de financiamento inovadores:

•  introdução tardia do financiamento não associado aos custos durante o período de 2014‑2020;
•  dificuldade das autoridades de gestão em encontrar operações adequadas;
•  preocupações dos Estados‑Membros quanto à segurança jurídica dos modelos em termos de verificações e controlos subsequentes, sobretudo no que toca à obrigação de cumprir as regras em matéria de auxílios estatais e de contratação pública.

Relutância dos Estados‑Membros em utilizar modelos de financiamento baseado no desempenho em 2014‑2020 também atribuível a discrepâncias nas regras aplicáveis

97 Graças a vários anos de experiência de auditoria, o Tribunal sabe que as autoridades de gestão procuram certeza jurídica e financeira, por recearem que a Comissão possa suspender os pagamentos ou até aplicar correções financeiras caso ocorram problemas. O mesmo foi também confirmado pelas avaliações de impacto realizadas pela Comissão^[73].

98 Relativamente às OCS, a Comissão emitiu orientações no início do período de 2014‑2020^[74]. Em maio de 2021, reviu essas orientações de modo a esclarecer que as verificações de gestão e as auditorias às operações que envolvam OCS devem continuar a controlar as regras em matéria de auxílios estatais, mas não abrangem os procedimentos de contratação pública específicos^[75].

99 Surgiram questões semelhantes quando o modelo do financiamento não associado aos custos foi introduzido em 2018, uma vez que as regras aplicáveis em matéria de controlo financeiro e auditoria eram ambíguas. Estas discrepâncias nas regras aplicáveis contribuíram para a relutância dos Estados‑Membros em utilizar este novo modelo de financiamento baseado no desempenho durante o período de 2014‑2020. Em fevereiro de 2019, a Comissão adotou um regulamento delegado para prestar esclarecimentos. No entanto, o Tribunal considera que não resolveu a questão subjacente de saber como a auditoria e o controlo dos Estados‑Membros garantiriam o cumprimento das regras básicas do mercado interno (ver caixa 9).

No período de 2014‑2020, o financiamento baseado no desempenho foi desembolsado quase exclusivamente através de OCS tradicionais

Espera‑se que as OCS cubram cerca de um terço das despesas do FSE, mas a tónica ainda não incide nos resultados

100 As OCS foram o único modelo de financiamento baseado no desempenho amplamente utilizado no período de 2014‑2020. Durante este período, a Comissão incentivou e promoveu ativamente a utilização das OCS para reduzir os encargos administrativos das autoridades de gestão e para o risco de erros, o que contribuiu para uma utilização significativa das OCS em comparação com o período anterior. Quase todos os PO do FSE utilizam, pelo menos em parte, OCS (sobretudo tabelas normalizadas de custos unitários), e alguns PO do FEDER também começaram a utilizá‑las (sobretudo taxas fixas baseadas em recursos). A Comissão estimava que, até ao final do período de 2014‑2020, as OCS teriam coberto 33% e 4% das despesas do FSE e do FEDER/FC, respetivamente^[79].

101 Globalmente, o Tribunal estima que cerca de 22,5 mil milhões de euros, ou 8,5% das despesas da coesão baseadas em subvenções no período de 2014‑2020, terão sido reembolsados através de modelos de financiamento baseado no desempenho, e quase exclusivamente através de OCS.

Perspetivas para o período de 2021‑2027: o êxito da implantação do financiamento não associado aos custos necessita de uma maior clarificação

A utilização do financiamento não associado aos custos foi alargada nas despesas no domínio da coesão no período de 2021‑2027 e tornada obrigatória no âmbito do MRR

102 Nos próximos anos, o financiamento baseado no desempenho tornar‑se‑á a principal forma de financiamento da UE, em termos de despesas abrangidas, sobretudo pelo facto de o financiamento não associado aos custos, tal como definido no Regulamento Financeiro^[80], se vir a tornar o único modelo de financiamento disponível para conceder subvenções aos Estados‑Membros ao abrigo do MRR^[81]. Trata‑se de uma mudança assinalável na gestão financeira da UE.

103 No que toca aos fundos da política de coesão regulados pelo RDC, no período de 2021‑2027 a utilização do modelo de financiamento não associado aos custos tornar‑se‑á uma opção a dois níveis: i) para disponibilizar a contribuição da UE para a totalidade (ou parte) de uma prioridade e ii) nos projetos executados ao abrigo desses programas ou prioridades, para as subvenções concedidas aos beneficiários^[82]. Será assim facilitada a conjugação, pelos Estados‑Membros, de financiamento da UE com regimes de financiamento nacionais ou regionais cujas regras poderiam, de outro modo, ser difíceis de conciliar com as regras de elegibilidade da UE. O modelo de financiamento não associado aos custos também passará a ser obrigatório para determinadas ações destinadas a reforçar a capacidade administrativa dos Estados‑Membros^[83]. Porém, os planos de ação conjuntos foram descontinuados.

104 No período de 2021‑2027, a Comissão está habilitada a adotar atos delegados para completar as disposições constantes do RDC^[84]. Esta capacidade poderá ser útil para proporcionar modelos de financiamento não associado aos custos prontos a utilizar, que esclareçam, por exemplo, os domínios de investimento, os tipos de atividades, as medidas e as operações, bem como as condições a cumprir ou as realizações/os resultados a alcançar com a utilização deste modelo de financiamento.

As disposições para verificar a conformidade com as regras do mercado interno no âmbito do modelo de financiamento não associado aos custos ainda não são suficientemente claras

105 O respeito pelas regras em matéria de contratação pública e de auxílios estatais é indispensável para o funcionamento eficaz do mercado interno da UE. Os Estados‑Membros continuarão a ter de garantir que todas as despesas da UE cumprem estas regras^[85]. Por último, a Comissão tem a obrigação de garantir que as regras da UE em matéria de contratação pública e auxílios estatais são aplicadas correta e coerentemente pelos Estados‑Membros. Esta obrigação abrange todas as despesas públicas e tipos de apoio financeiro. Por conseguinte, o Tribunal considera importante esclarecer desde o início o tratamento que as autoridades de gestão e de auditoria devem dar à contratação pública e aos auxílios estatais quando utilizam modelos de financiamento não associado aos custos durante o período de 2021‑2027, designadamente para evitar uma situação de incerteza jurídica como a do período anterior.

106 O RDC aplicável em 2021‑2027 estipula que as verificações de gestão e as auditorias relativas a partes de um programa que utilizem o modelo de financiamento não associado aos custos devem verificar que as condições de reembolso foram cumpridas ou que os resultados foram atingidos. Não devem, porém, verificar os custos subjacentes, uma vez que a Comissão prevê um acordo ex ante relativo a esses montantes^[86]. Estas disposições aplicam‑se sem prejuízo da obrigação dos Estados‑Membros de assegurarem o cumprimento das regras em matéria de contratação pública ou auxílios estatais. As autoridades de gestão e de auditoria continuam a ter de dar garantias à Comissão de que todas as despesas incluídas nas contas são regulares e cumprem todas as regras aplicáveis^[87].

Conclusões e recomendações

Financiamento baseado no desempenho na política de coesão: ambições meritórias, mas subsistiram obstáculos no período de 2014‑2020

107 Durante o período de 2014‑2020, muito foi feito para reforçar a orientação da política de coesão para o desempenho e a introdução do quadro de desempenho contribuiu para uma mudança cultural na gestão financeira da política de coesão. No entanto, a auditoria do Tribunal revelou que o financiamento baseado no desempenho ainda não se tornou realidade. Em especial, embora os três novos instrumentos tenham conduzido a novas abordagens de execução, não provocaram uma diferença notória na afetação e no desembolso do financiamento.

108 O processo de execução dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI) desenrola‑se ao longo de vários anos, por vezes para além do período de sete anos do quadro financeiro plurianual, com um intervalo considerável até que os investimentos da UE consigam produzir resultados e, por vezes, mesmo realizações. Outra preocupação é a fiabilidade e a utilidade das informações relativas ao desempenho com base nas quais são afetados os recursos financeiros. Uma das principais lições retiradas das iniciativas bem‑intencionadas do período de 2014‑2020 é que o facto de ligar a afetação de recursos ao desempenho não é, de todo, uma tarefa fácil.

Os instrumentos estavam bem concebidos para incentivar o desempenho e orientar a tónica para a obtenção de resultados?

109 A auditoria do Tribunal confirmou que os três instrumentos tinham potencial para incentivar o desempenho e orientar a tónica para a obtenção de resultados. Os instrumentos complementavam‑se, sendo aplicáveis em fases diferentes e a aspetos distintos da execução dos programas. No entanto, todos eles permitiam ligar o financiamento da política de coesão ao desempenho e aos resultados.

110 As condicionalidades ex ante (CEA) constituíram uma das principais inovações do período de 2014‑2020. Foram concebidas para criar as condições adequadas para uma despesa eficaz desde o início dos programas, partindo do princípio básico de que é melhor resolver prematuramente (antes do desembolso de financiamento da UE) quaisquer problemas que possam limitar a capacidade dos Estados‑Membros e das regiões para alcançarem os resultados pretendidos (pontos 16 a 20).

111 A obrigatoriedade de reservar uma parte do financiamento para medidas com um bom desempenho, sob a forma de uma "reserva de desempenho", não foi por si só um aspeto inovador, pois já tinha sido utilizada, num formato diferente, no período de 2000‑2006. O elemento inovador consistiu na avaliação do desempenho no âmbito de um quadro acordado composto por um conjunto de metas intermédias para cada eixo prioritário, bem como na afetação da reserva às prioridades com desempenho positivo. A reserva de desempenho introduziu um instrumento transparente e assente em regras para tornar o financiamento da política de coesão mais baseado no desempenho, desde que os dados relativos ao desempenho comunicados pelas autoridades de gestão fossem fiáveis e o quadro fosse estável e devidamente aplicado. O aspeto negativo deste instrumento era o reduzido montante em causa, já que representava apenas 6% das dotações dos Estados‑Membros ao abrigo dos FEEI (pontos 39 a 41).

112 Os dois novos modelos de financiamento ("planos de ação conjuntos" e "financiamento não associado aos custos") permitiram basear o financiamento das operações no desempenho verificado, medido por indicadores de realizações ou de resultados, ou no cumprimento de condições. Esta situação constituiu um passo claro no sentido de tornar a política de coesão mais baseada no desempenho, embora a utilização desses modelos fosse opcional e limitada a domínios específicos. Acresce ainda que passou a ser possível utilizar opções de custos simplificados em todos os FEEI. Duas dessas OCS (tabelas normalizadas de custos unitários e montantes fixos) ligam explicitamente os pagamentos às realizações (pontos 84 a 91).

A Comissão e os Estados‑Membros foram eficazes na utilização dos instrumentos com vista a tornar o financiamento da coesão mais baseado no desempenho?

113 A auditoria do Tribunal constatou a Comissão e os Estados‑Membros apenas foram parcialmente eficazes na utilização dos três instrumentos para tornar o financiamento da coesão mais baseado no desempenho. Globalmente, a avaliação do Tribunal é mais positiva relativamente às CEA do que à reserva de desempenho, e menos positiva para os modelos de financiamento baseado no desempenho (com exceção das opções de custos simplificados).

Condicionalidades ex ante

114 A avaliação das CEA (e a conclusão dos planos de ação conexos) baseava‑se muitas vezes em critérios gerais estabelecidos no Regulamento Disposições Comuns, que deixavam uma ampla margem de interpretação e raramente faziam referência a objetivos quantificáveis específicos, mesmo nos casos em que estes podiam ser deduzidos a partir da legislação da UE. Em 2014, a Comissão emitiu orientações adicionais sobre a forma como os Estados‑Membros e os seus próprios serviços deveriam avaliar os progressos no cumprimento das CEA. Contudo, a auditoria do Tribunal revelou que a Comissão teve dificuldade em assegurar uma avaliação harmonizada das CEA em todos os Estados‑Membros até ao final do período (pontos 21 a 22).

115 Cerca de um terço das CEA temáticas estava por cumprir na fase de adoção dos programas. Este valor não fornece qualquer indicação do potencial impacto que as CEA por cumprir têm na capacidade dos Estados‑Membros para alcançarem resultados. No entanto, ilustra que a questão da falta de cumprimento das CEA não foi uma situação isolada, tendo antes afetado vários aspetos e muitos Estados‑Membros. Um elemento positivo é o facto de, até ao prazo de apresentação de relatórios (final de agosto de 2017), os Estados‑Membros terem concluíd98% dos planos de ação (pontos 23 a 25).

116 No período de 2014‑2020, a avaliação das CEA foi concebida como um exercício pontual, pelo que não era claro se as concretizações comunicadas no âmbito deste processo se mantiveram durante todo o período. Além disso, o cumprimento formal de uma CEA não significa necessariamente, por si só, que a situação no terreno tenha melhorado e que foram criadas condições favoráveis à concretização de resultados. O não cumprimento de CEA (ou a não conclusão de planos de ação) raramente teve consequências financeiras para os Estados‑Membros. Ao mesmo tempo, a introdução de CEA poderá ter dado um contributo indireto, uma vez que, sem elas, as condições para despender os fundos da UE no terreno teriam sido ainda mais desafiantes (pontos 26 a 34).

117 As "condições habilitadoras", que lhes sucederam, serão aplicáveis ao longo do período de 2021‑2027. No entanto, tal como acontecia no período anterior, a Comissão não é obrigada a informar o Parlamento Europeu e o Conselho sobre o cumprimento destas condições por parte dos Estados‑Membros. Por último, o Tribunal assinala que as condições habilitadoras aplicáveis em 2021‑2027 são complementadas pela nova condicionalidade relacionada com o "Estado de direito". Porém, para os fundos da política de coesão, a Comissão só pode propor medidas nos casos em que os procedimentos específicos ao abrigo do RDC não garantam de forma adequada a boa gestão financeira do orçamento da UE ou não protejam os interesses financeiros da UE (pontos 35 a 38).

Reserva de desempenho

118 O Tribunal comunicou anteriormente informações sobre as dificuldades sentidas pelos Estados‑Membros na definição de metas para indicadores comuns de realizações e resultados, que foram posteriormente utilizados para afetar a reserva de desempenho (pontos 42 a 48).

119 A partir de 2014, a Comissão ajustou e clarificou as condições e os critérios aplicáveis à análise do desempenho. Na sequência destas alterações, os Estados‑Membros comunicaram um desempenho melhor do que teriam conseguido comunicar ao abrigo da legislação inicial (pontos 49 a 52).

120 Os Estados‑Membros alteraram várias metas intermédias antes da realização da análise do desempenho. Após estas alterações ao quadro de desempenho, a Comissão disponibilizou cerca de 82% da reserva de desempenho em 2019 e 2020. Sem essas alterações, teriam sido disponibilizados 56% da reserva de desempenho, e cerca de um terço de todas as prioridades com uma reserva de desempenho teria sido considerado como apresentando "falhas graves" na realização das metas intermédias (pontos 53 a 60).

121 O Tribunal constatou ainda que a Comissão não determinou a fiabilidade de todos os dados relativos ao desempenho utilizados na análise do desempenho. As verificações da fiabilidade dos dados relativos ao desempenho realizadas pelas autoridades de gestão variaram. Simultaneamente, antes da realização da análise do desempenho de 2019, as autoridades de auditoria realizaram trabalhos referentes à fiabilidade dos dados relativos ao desempenho em relação à maioria, mas não à totalidade, dos programas. Outro fator limitativo foi o desfasamento entre os períodos abrangidos pelos relatórios anuais de execução dos Estados‑Membros e as respetivas declarações de gestão e relatórios anuais de controlo. A Comissão apenas conseguiu compensar parcialmente estas deficiências através de verificações adicionais dos dados relativos ao desempenho comunicados pelos Estados‑Membros. Por último, a Comissão não suspendeu quaisquer pagamentos a programas devido a deficiências graves na qualidade e na fiabilidade do sistema de acompanhamento do desempenho ou dos dados relativos aos indicadores (pontos 61 a 73).

122 A análise do Tribunal revelou que a disponibilização da reserva de desempenho foi principalmente determinada pelos progressos realizados pelos Estados‑Membros na execução, como refletidos na concretização das principais etapas de execução ou das realizações, e pelo seu êxito na realização das despesas (cerca de um terço de todos os indicadores eram de caráter financeiro). Menos de 1% dos indicadores dizia respeito a resultados. A Comissão não aplicou quaisquer suspensões de pagamentos por desempenho insuficiente (pontos 74 a 76).

123 O Tribunal constatou também que existia apenas uma ligação ténue entre as prioridades do programa atingirem os seus objetivos até 2018 e receberem uma reafetação de recursos (entre o início do período e 2018). Globalmente, a afetação da reserva de desempenho teve um impacto limitado nos orçamentos dos programas (pontos 77 a 80).

124 A análise do desempenho e a reserva de desempenho foram descontinuadas no período de 2021‑2027. Será efetuada uma revisão intercalar em 2025, relativamente à qual a Comissão ainda não esclareceu como o desempenho será tido em conta. Contudo, o contexto desta revisão intercalar será diferente do de períodos anteriores e um dos motivos é o facto de os fundos da política de coesão serem executados em paralelo com o Mecanismo de Recuperação e Resiliência (MRR). Já existem indícios de que o lançamento dos programas do período de 2021‑2027 irá sofrer um atraso ainda maior do que se verificou há sete anos. Além disso, uma vez que não existe cofinanciamento nacional ao abrigo do MRR, muitos projetos de investimentos que, em circunstâncias normais, teriam sido executados com os fundos da política de coesão podem agora ser financiados pelo MRR. Por conseguinte, é provável que os Estados‑Membros absorvam um montante de dotações financeiras inicialmente programadas inferior ao previsto, o que, por seu lado, faz com que seja provável que se alcancem menos resultados e realizações através das despesas da coesão até à data da revisão intercalar (pontos 81 a 83).

Modelos de financiamento baseado no desempenho

125 No período de 2014‑2020, os Estados‑Membros mostraram pouco interesse em utilizar os dois novos modelos de financiamento baseado no desempenho. Apenas a Áustria testou, num único projeto, o modelo de financiamento não associado aos custos. Acresce que a Comissão está a testar em dois projetos, sob a sua própria responsabilidade, o modelo de planos de ação conjuntos (descontinuado no período de 2021‑2027). O financiamento concedido pela UE a estes três projetos‑piloto é de cerca de 37 milhões de euros (pontos 92 a 93).

126 A análise do Tribunal revelou que a avaliação de impacto ex ante da Comissão para o período de 2014‑2020 não incidiu sobre a viabilidade e a potencial procura dos novos modelos de financiamento baseado no desempenho. O Tribunal detetou três obstáculos principais a uma melhor utilização:

•  introdução tardia do financiamento não associado aos custos durante o período de 2014‑2020;
•  dificuldade das autoridades de gestão em encontrar operações adequadas;
•  preocupações dos Estados‑Membros quanto à segurança jurídica em termos de verificações e controlos subsequentes, sobretudo no que toca à obrigação de cumprir as regras em matéria de auxílios estatais ou de contratação pública (pontos 94 a 99).

127 Numa nota positiva, registou‑se um aumento considerável da utilização das opções de custos simplificados em comparação com o período anterior, o que se deve em parte ao facto de a Comissão incentivar ativamente as autoridades de gestão a reduzirem os encargos administrativos e o risco de erros. Quase todos os programas do Fundo Social Europeu utilizam, pelo menos em parte, opções de custos simplificados, e alguns programas do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional também começaram a utilizá‑las. No entanto, esta situação abrange uma pequena parte das despesas: o Tribunal estima que cerca de 8,5% das despesas da coesão no período de 2014‑2020 terão sido reembolsadas através de modelos de financiamento baseado no desempenho, e quase exclusivamente através de OCS (pontos 100 a 101).

128 Nos próximos anos, o financiamento não associado aos custos tornar‑se‑á o modelo de financiamento predominante da UE, sobretudo devido à sua utilização obrigatória no âmbito do MRR. Ao mesmo tempo, será lançado como modelo de financiamento opcional em todos os domínios da política de coesão e será o único modelo disponível para determinadas ações destinadas a reforçar a capacidade administrativa. No período de 2021‑2027, o modelo de financiamento não associado aos custos poderá ser utilizado a dois níveis: i) para a contribuição da UE para a totalidade (ou parte) de uma prioridade de um programa num Estado‑Membro e ii) nos projetos executados ao abrigo desses programas ou prioridades, para as subvenções concedidas aos beneficiários. Será assim facilitada a conjugação, pelos Estados‑Membros, de financiamento da UE com regimes de financiamento nacionais ou regionais com regras que poderiam, de outro modo, ser difíceis de conciliar com as regras de elegibilidade da UE. Relativamente ao modelo de financiamento não associado aos custos, a Comissão ainda necessita de esclarecer os requisitos de elegibilidade específicos e as disposições prontas a utilizar (como definir os domínios de investimento pertinentes, as áreas de atividades, as medidas ou operações, bem como as condições a cumprir ou as realizações/os resultados a alcançar). É também necessário esclarecer melhor as disposições para dar garantias à Comissão quanto ao cumprimento das regras do mercado interno (contratação pública e auxílios estatais) nos casos em que é aplicado o modelo de financiamento não associado aos custos (pontos 102 a 106).

Recomendação 1 — Utilizar da melhor forma as condições habilitadoras durante o período de 2021‑2027

A Comissão deve:

1. durante o período de programação, acompanhar sistematicamente o cumprimento das condições habilitadoras pelos Estados‑Membros, por meio do seu representante no comité de acompanhamento dos programas da política de coesão;
2. comunicar ao Parlamento Europeu e ao Conselho informações sobre o cumprimento das condições habilitadoras pelos Estados‑Membros e sobre as atividades de execução da Comissão.

Prazo: durante o período de 2021‑2027

Recomendação 2 — Preparar com antecedência o terreno para uma revisão intercalar eficaz para o período de 2021‑2027

A Comissão deve:

1. informar os Estados‑Membros numa fase precoce sobre o método a aplicar na revisão intercalar, designadamente no que diz respeito à afetação de financiamento para o período restante;
2. ter em conta as conclusões pertinentes da avaliação de 2024 relativa à utilização do MRR pelos Estados‑Membros nas suas revisões intercalares de 2025 relativas aos investimentos do Fundo de Coesão nesses Estados‑Membros.

Prazo: em 2025

Recomendação 3 — Esclarecer as regras subjacentes ao modelo de "financiamento não associado aos custos"

A Comissão deve:

1. determinar, em estreita cooperação com os Estados‑Membros, os domínios de investimento pertinentes relativamente aos quais o financiamento se pode basear no modelo de financiamento não associado aos custos, bem como as condições a cumprir e as realizações/os resultados a alcançar para os tipos de atividades, as medidas e as operações que podem utilizar o financiamento não associado aos custos;
2. definir critérios para a sua avaliação dos pedidos fundamentados dos Estados‑Membros para a alteração das condições a cumprir ou das realizações/dos resultados a alcançar.

Prazo: até meados de 2023

Recomendação 4 — Clarificar o método utilizado para fornecer garantias relativas ao financiamento da UE através do modelo de "financiamento não associado aos custos"

A Comissão deve clarificar de que modo as autoridades de gestão e de auditoria dos Estados‑Membros devem:

1. examinar a fiabilidade dos sistemas utilizados pelos Estados‑Membros para o acompanhamento e a elaboração de relatórios sobre as condições a cumprir ou as realizações/os resultados a alcançar;
2. dar garantias sobre a aplicação efetiva das regras que regem o mercado interno (contratação pública e auxílios estatais).

Prazo: até meados de 2022

O presente relatório foi adotado pela Câmara II, presidida por Iliana Ivanova, Membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, em 30 de setembro de 2021.

Anexos

Anexo I — Programas operacionais abrangidos pela auditoria

Anexo II — Relatórios e pareceres anteriores

Relatórios especiais

•  Relatório Especial 24/2016, São necessários mais esforços para dar a conhecer melhor e fazer cumprir as regras relativas a auxílios estatais na política de coesão
•  Relatório Especial 02/2017, Negociação, pela Comissão, dos acordos de parceria e programas do domínio da coesão para 2014‑2020: despesas mais orientadas para as prioridades da Estratégia Europa 2020, mas crescente complexidade das disposições de avaliação do desempenho
•  Relatório Especial 15/2017, Condicionalidades ex ante e reserva de desempenho no domínio da coesão: instrumentos inovadores, mas ainda não eficazes
•  Relatório Especial 21/2018, Seleção e acompanhamento dos projetos do FEDER e do FSE no período de 2014‑2020: ainda maioritariamente orientados para as realizações
•  Relatório Especial 20/2020, Luta contra a pobreza infantil – É necessário direcionar melhor o apoio da Comissão

Documentos de análise

•  Documento de análise nº 5/2018, Simplificação da execução da política de coesão pós‑2020
•  Documento de análise nº 5/2019, Autorizações por liquidar no orçamento da UE: um olhar mais atento (exame rápido de casos)
•  Documento de análise nº 8/2019, O desempenho no domínio da coesão (documento informativo)

Relatórios anuais

•  Relatório Anual relativo ao exercício de 2011, JO 2012/C 344/1, capítulo 6
•  Relatório Anual relativo ao exercício de 2012, JO 2013/C 331/1, capítulo 6
•  Relatório Anual relativo ao exercício de 2013, JO 2014/C 398/1, capítulo 10
•  Relatório Anual relativo ao exercício de 2014, JO 2015/C 373/01, capítulo 6
•  Relatório Anual sobre a execução do orçamento relativo ao exercício de 2017, JO 2018/C 357/01, capítulo 3
•  Relatório Anual sobre a execução do orçamento relativo ao exercício de 2018, JO 2019/C 340/01, capítulo 1

Pareceres

•  Parecer nº 1/2017 sobre a proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo às disposições financeiras aplicáveis ao orçamento geral da União
•  Parecer nº 6/2018 sobre a proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece disposições comuns
•  Parecer nº 6/2020 sobre a proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que cria um Mecanismo de Recuperação e Resiliência

Siglas e acrónimos

CEA: Condicionalidade ex ante

FC: Fundo de Coesão

FEADER: Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural

FEDER: Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional

FEEI: Fundos Europeus Estruturais e de Investimento

FEI: Fundo Europeu de Investimento

FSE: Fundo Social Europeu

MRR: Mecanismo de Recuperação e Resiliência

NEET: Not in Education, Employment or Training (jovens que não trabalham, não estudam nem seguem uma formação)

OCDE: Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económicos

OCS: Opções de custos simplificados

PME: Pequenas e Médias Empresas

PO: Programa operacional

QFP: quadro financeiro plurianual

RDC: Regulamento Disposições Comuns

Glossário

Autoridade de auditoria: entidade nacional independente responsável pela auditoria dos sistemas e das operações de um programa de despesas da UE.

Autoridade de gestão: entidade nacional, regional ou local (pública ou privada) designada por um Estado‑Membro para gerir um programa financiado pela UE.

Estratégia Europa 2020: estratégia de dez anos da UE, lançada em 2010, para estimular o crescimento e criar empregos.

Fundos da política de coesão: quatro fundos da UE que apoiam a coesão económica, social e territorial em toda a União no período de 2021‑2027: o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social Europeu Mais, o Fundo de Coesão e o Fundo para uma Transição Justa.

Fundos Europeus Estruturais e de Investimento: cinco principais fundos da UE que, em conjunto, apoiam o desenvolvimento económico em toda a União no período de 2014‑2020: o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social Europeu, o Fundo de Coesão, o Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural e o Fundo Europeu para os Assuntos Marítimos e as Pescas.

Impacto: consequências a longo prazo mais amplas de um projeto ou programa concluídos, como, por exemplo, os benefícios socioeconómicos para a população no seu conjunto.

Lógica de intervenção: ligações entre, por um lado, os objetivos, os recursos previstos e as atividades de uma proposta e, por outro, os resultados e os impactos pretendidos.

Meta intermédia: etapa intermédia para alcançar um objetivo específico, a atingir até uma data previamente determinada.

Montante fixo: tipo de opção de custos simplificados em que os pagamentos são efetuados na íntegra, por oposição a prestações, por exemplo para reembolsar custos elegíveis de uma operação mediante a conclusão de atividades predefinidas e/ou a concretização de realizações.

Objetivo: para efeitos do presente relatório, realização ou resultado a alcançar, ou despesas a certificar à Comissão, até 31 de dezembro de 2023.

Objetivo temático: resultado global pretendido para uma prioridade de investimento, subdividido em objetivos específicos para efeitos de execução.

Opções de custos simplificados: método para determinar o montante de uma subvenção através, por exemplo, de custos unitários normalizados, de financiamento a taxa fixa ou de montantes fixos, em vez dos custos reais incorridos pelo beneficiário. Foi concebido para reduzir os encargos administrativos.

Política de coesão: política da UE cujo objetivo é reduzir as disparidades económicas e sociais entre as regiões e os Estados‑Membros promovendo a criação de emprego, a competitividade empresarial, o crescimento económico, o desenvolvimento sustentável e a cooperação transfronteiriça e inter‑regional.

Principal etapa de execução: fase intermédia, que complementa as metas intermédias, nos progressos registados na concretização dos objetivos de realização.

Programa operacional: quadro de base para a execução de projetos de coesão financiados pela UE durante um determinado período, refletindo as prioridades e os objetivos estabelecidos nos acordos de parceria celebrados entre a Comissão e cada Estado‑Membro.

Quadro de desempenho: metas intermédias e objetivos definidos para um conjunto de indicadores específico para cada eixo prioritário de um programa operacional (exceto para a assistência técnica).

Realização: o que é produzido ou concretizado por um projeto, por exemplo, a organização de um curso de formação ou a construção de uma estrada.

Recurso: meios financeiros, humanos, materiais, administrativos ou regulamentares utilizados para a execução de um projeto ou programa.

Regulamento Disposições Comuns: regulamento que estabelece as regras aplicáveis aos cinco Fundos Europeus Estruturais e de Investimento no período de 2014‑2020.

Relatório anual de controlo: documento elaborado pela autoridade de auditoria de um Estado‑Membro e apresentado à Comissão no âmbito do pacote de garantia anual desse país.

Relatório anual de execução: documento elaborado pela autoridade de gestão de um Estado‑Membro, e apresentado à Comissão, sobre os progressos registados na execução de um programa operacional ao longo do exercício anterior.

Reserva de desempenho: montante do orçamento afetado às despesas dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento que é retido até ao cumprimento de determinadas metas intermédias.

Resultado: efeito imediato de um projeto ou programa após a sua conclusão, por exemplo o aumento da empregabilidade dos participantes em cursos ou a melhoria da acessibilidade na sequência da construção de uma nova estrada.

Tabelas normalizadas de custos unitários: opção de custos simplificados utilizada para calcular as despesas elegíveis de uma operação multiplicando as atividades, os recursos, as realizações e os resultados pelos custos previamente determinados de produção de uma unidade.

Respostas da Comissão

https://www.eca.europa.eu/pt/Pages/DocItem.aspx?did=59899

Cronologia

https://www.eca.europa.eu/pt/Pages/DocItem.aspx?did=59899

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do TCE apresentam os resultados das suas auditorias às políticas e programas da UE ou a temas relacionados com a gestão de domínios orçamentais específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos ao desempenho ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, a evolução futura e o interesse político e público.

A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria II – Investimento para a coesão, o crescimento e a inclusão, presidida pelo Membro do TCE Iliana Ivanova. A auditoria foi efetuada sob a responsabilidade do Membro do TCE Ladislav Balko, com a colaboração de Branislav Urbanic, chefe de gabinete, e Zuzana Frankova, assessora de gabinete; Friedemann Zippel, responsável principal; Bernard Witkos, responsável de tarefa; Cristina Jianu, responsável de tarefa‑adjunta; Ana Popescu, Annekatrin Langer e Sabine Maur‑Helmes, auditoras. Michael Pyper prestou assistência linguística e Alexandra Mazilu assistência gráfica.

Notas

^[1] Regulamento (UE, Euratom) 2018/1046 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de julho de 2018, relativo às disposições financeiras aplicáveis ao orçamento geral da União, artigo 33º.

^[2] Comissão Europeia, Reapreciação/revisão intercalar do Quadro Financeiro Plurianual 2014‑2020 — Um orçamento da UE centrado nos resultados, COM(2016) 603 final, 14 de setembro de 2016; Comissão Europeia, "EU Budget Focused on Results (BFOR)".

^[3] Regulamento (UE) nº 1303/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que estabelece disposições comuns, considerandos 3, 16 e 23.

^[4] Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, artigo 174º.

^[5] Regulamento (UE) 2021/1060 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de junho de 2021, que estabelece disposições comuns relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu Mais, ao Fundo de Coesão, ao Fundo para uma Transição Justa e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos, das Pescas e da Aquicultura e regras financeiras aplicáveis a esses fundos e ao Fundo para o Asilo, a Migração e a Integração, ao Fundo para a Segurança Interna e ao Instrumento de Apoio Financeiro à Gestão das Fronteiras e à Política de Vistos.

^[6] Regulamento (UE) 2021/241 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de fevereiro de 2021, que cria o Mecanismo de Recuperação e Resiliência.

^[7] OCDE, Budgeting and performance in the European Union: A review by the OECD in the context of EU budget focused on results, OCDE, Journal on Budgeting, Volume 2017/1, secção 1.2.1.

^[8] OECD, Incentivising performance in public investment policies delivered at national and subnational levels: Managing across temporal and institutional horizons, 31 de março de 2017, pp. 8‑9.

^[9] Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, artigo 317º; Regulamento (UE, Euratom) 2018/1046, artigo 62º, nº 3.

^[10] Comissão Europeia, Reapreciação/revisão intercalar do Quadro Financeiro Plurianual 2014‑2020, COM(2016) 603 final, p. 14; Relatório anual do TCE relativo a 2017, pontos 3.6 e 3.7; Documento de análise nº 8/2019 do TCE, O desempenho no domínio da coesão (documento informativo), ponto 26.

^[11] Regulamento (UE) 2020/460 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de março de 2020, relativo a medidas específicas para mobilizar investimentos nos sistemas de saúde dos Estados‑Membros e noutros setores das suas economias em resposta ao surto de COVID‑19 (Iniciativa de Investimento Resposta ao Coronavírus); Regulamento (UE) 2020/558, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de abril de 2020, relativo a medidas específicas destinadas a proporcionar uma flexibilidade excecional para a utilização dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento em resposta ao surto de COVID‑19.

^[12] Relatório Especial 15/2017 do TCE, Condicionalidades ex ante e reserva de desempenho no domínio da coesão: instrumentos inovadores, mas ainda não eficazes, anexos I e II.

^[13] Regulamento (UE) nº 1303/2013, artigo 19º, nº 2.

^[14] Relatório Especial 15/2017 do TCE, pontos 38 e 94.

^[15] Regulamento (UE) nº 1303/2013, artigo 19º e anexo XI.

^[16] Relatório Especial 15/2017 do TCE, ponto 34.

^[17] Relatório Especial 15/2017 do TCE, pontos 38 e 39.

^[18] Relatório Especial 20/2020 do TCE, Luta contra a pobreza infantil — É necessário direcionar melhor o apoio da Comissão, ponto 65.

^[19] Relatório Especial 24/2016 do TCE, São necessários mais esforços para dar a conhecer melhor e fazer cumprir as regras relativas a auxílios estatais na política de coesão, ponto 105.

^[20] Relatório Anual do TCE relativo a 2018, ponto 1.30.

^[21] Comissão Europeia, Documento de trabalho dos serviços da Comissão, "The Value Added of Ex ante Conditionalities in the European Structural and Investment Funds", 31 de março de 2017, SWD(2017) 127 final, partes C e D.

^[22] Regulamento (UE) nº 1303/2013, artigo 19º, nº 5.

^[23] Relatório Especial 15/2017 do TCE, pontos 61 e 62.

^[24] Comissão Europeia, "Procedure for monitoring and assessing the implementation of action plans to fulfil applicable ex ante conditionalities by DG EMPL", versão atualizada para o relatório anual de execução de 2017, 28 de julho de 2017.

^[25] Comissão Europeia, DG Regio, Unidade 02, "ESI funds procedure on suspension of payments due to the failure to complete action plans to fulfil ex ante conditionalities", versão 3.0, 26 de junho de 2017.

^[26] Regulamento (UE) nº 1303/2013, artigo 19º, nº 5.

^[27] Regulamento (UE) 2021/1060, anexos III e IV.

^[28] Regulamento (UE) 2021/1060, artigo 15º, nº 6.

^[29] Regulamento (UE, Euratom) 2020/2092 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de dezembro de 2020, relativo a um regime geral de condicionalidade para a proteção do orçamento da União.

^[30] Regulamento (UE) nº 1303/2013, artigo 20º.

^[31] Comissão Europeia, Guidance for Member States on performance framework, review and reserve, EGESIF_18‑0021‑01, 19 de junho de 2018, versão 2.0.

^[32] Regulamento de Execução (UE) nº 215/2014 da Comissão, de 7 de março de 2014, que define as regras de execução do Regulamento (UE) nº 1303/2013, artigo 6º.

^[33] Regulamento de Execução (UE) nº 215/2014 da Comissão, artigo 5º, nº 3.

^[34] Regulamento de Execução (UE) 2015/207 da Comissão, de 20 de janeiro de 2015, que estabelece regras pormenorizadas de execução do Regulamento (UE) nº 1303/2013, anexo V.

^[35] Regulamento (UE) nº 1303/2013, anexo II, artigo 5º.

^[36] Regulamento de Execução (UE) nº 215/2014 da Comissão, artigo 5º, nº 6.

^[37] Regulamento (UE) nº 1303/2013, artigo 22º, nº 6; Regulamento de Execução (UE) nº 215/2014 da Comissão, artigo 6º.

^[38] Relatório Anual do TCE relativo a 2013, ponto 10.56.

^[39] Relatório Especial 15/2017 do TCE, pontos 102 a 106, 108 e 109.

^[40] OCDE, Budgeting and performance in the European Union, secções 1.2.2 e 1.2.3.

^[41] Relatório Especial 21/2018 do TCE, Seleção e acompanhamento dos projetos do FEDER e do FSE no período de 2014‑2020: ainda maioritariamente orientados para as realizações, pontos 61 e 62; Documento de análise nº 5/2018 do TCE, Simplificação da execução da política de coesão pós‑2020, pontos 41 e 59; Relatório Especial 15/2017 do TCE, pontos 78 e 79.

^[42] Comissão Europeia, Avaliação de impacto que acompanha o documento "Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece o Fundo Social Europeu Mais", SWD(2018) 289 final, 30 de maio de 2018, anexo 3.

^[43] Relatório Especial 02/2017 do TCE, Negociação, pela Comissão, dos acordos de parceria e programas do domínio da coesão para 2014‑2020: despesas mais orientadas para as prioridades da Estratégia Europa 2020, mas crescente complexidade das disposições de avaliação do desempenho, ponto 47.

^[44] Documento de análise nº 5/2019 do TCE, Autorizações por liquidar no orçamento da UE: um olhar mais atento (exame rápido de casos), ponto 82.

^[45] Regulamento de Execução (UE) 2018/276 da Comissão, de 23 de fevereiro de 2018, que altera o Regulamento de Execução (UE) nº 215/2014, artigo 1º, nº 1.

^[46] Regulamento de Execução (UE) 2019/256 da Comissão, de 13 de fevereiro de 2019, que altera o Regulamento de Execução (UE) 2015/207, anexos V e VI.

^[47] Comissão Europeia, Decommitment methodology (n+3) and process in 2014‑2020 – Update EGESIF_17‑0012‑2, 23 de novembro de 2017.

^[48] Regulamento de Execução (UE) nº 215/2014 da Comissão, artigo 5º, nº 6.

^[49] Comissão Europeia, Guidance for Member States on performance framework, review and reserve, p. 15; Comissão Europeia, Guidance on the Common approach to the revision of milestones and targets in the performance frameworks, 14 de junho de 2018, versão 3.0, pp. 3, 8 e 9.

^[50] Regulamento (UE) nº 1303/2013, artigo 2º, nº 30, e artigo 50º, nº 1.

^[51] Regulamento (UE) nº 1303/2013, artigo 125º, nº 4, alínea e); Regulamento de Execução (UE) 2015/207 da Comissão, anexo VI.

^[52] Regulamento (UE) nº 1303/2013, artigo 2º, nº 29, e artigo 138º, alíneas b) e c).

^[53] Regulamento Delegado (UE) 2019/886 da Comissão, de 12 de fevereiro de 2019, relativo às disposições em matéria de instrumentos financeiros, opções de custos simplificados, pista de auditoria, âmbito e conteúdo das auditorias das operações e metodologia para a seleção da amostra das operações, bem como ao anexo III, artigo 1º, nº 11, alínea a).

^[54] Comissão Europeia, 2019 Annual Activity Report, DG REGIO, p. 39.

^[55] Regulamento (UE) nº 1303/2013, artigo 142º, nº 1, alínea d).

^[56] Regulamento (UE) 2021/1060, artigo 18º, nº 1, alínea f).

^[57] Regulamento (UE) 2021/1060, artigos 24º, nº 5, e 26º, nº 1.

^[58] Regulamento (UE) nº 1303/2013, artigo 104º.

^[59] Regulamento (UE) nº 1303/2013, artigo 104º, nº 2.

^[60] Regulamento (UE, Euratom) 2018/1046, artigo 125º, nº 1, alínea a).

^[61] Regulamento (UE) nº 1303/2013, artigo 67º, nº 1, alínea e).

^[62] Regulamento Delegado (UE) 2019/694 da Comissão, de 15 de fevereiro de 2019, que complementa o Regulamento (UE) nº 1303/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho no que se refere à forma de financiamento não relacionado com os custos das operações relevantes.

^[63] Regulamento Delegado (UE) 2019/694 da Comissão.

^[64] Regulamento (UE) nº 1303/2013, artigo 67º, nº 1, e artigo 109º, nº 2; Regulamento Delegado (UE) 2019/694 da Comissão, anexo.

^[65] Regulamento (UE) nº 1303/2013, artigo 67º, nº 1, alíneas b) a d); artigo 67º, nº 5; artigo 67º, nº 5, alínea a); artigo 68º; artigo 68º‑A e artigo 68º‑B.

^[66] Regulamento (UE) nº 1303/2013, artigo 67º, nº 2‑A.

^[67] Regulamento Delegado (UE) 2015/2195 da Comissão, de 9 de julho de 2015, que completa o Regulamento (UE) nº 1304/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho relativo ao Fundo Social Europeu no que respeita à definição de tabelas normalizadas de custos unitários e montantes fixos para reembolso das despesas dos Estados‑Membros pela Comissão.

^[68] Comissão Europeia, Orientações sobre as Opções de Custos Simplificados — Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI), EGESIF_14‑0017, setembro de 2014, p. 8.

^[69] Relatório anual do TCE relativo a 2011, ponto 6.30; Relatório anual do TCE relativo a 2012, ponto 6.42; Relatório anual do TCE relativo a 2014, ponto 6.79.

^[70] Relatório especial 02/2017 do TCE, recomendação 6; Parecer nº 1/2017 do TCE sobre a proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo às disposições financeiras aplicáveis ao orçamento geral da União, pontos 82 e 84.

^[71] Comissão Europeia, Avaliação de impacto que acompanha o documento "Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece o Fundo Social Europeu Mais", SWD(2018) 289, de 30 de maio de 2018, p. 22.

^[72] Rede transnacional de utilizadores de OCS ao abrigo do FEDER/FC, 6ª reunião, apresentação "Result‑based approaches", 2 de julho de 2020; Comissão Europeia (t33 e SWECO), Use and intended use of simplified cost options in ESF, ERDF, CF and EAFRD, 27 de março de 2018, pp. 13 e 16.

^[73] Comissão Europeia, Avaliação de impacto que acompanha o documento "Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece o Fundo Social Europeu Mais", SWD(2018) 289, 30 de maio de 2018, p. 21; Comissão Europeia, Avaliação de impacto que acompanha o documento "Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional e ao Fundo de Coesão", SWD(2018) 282, 29 de maio de 2018, p. 64.

^[74] Comissão Europeia, Orientações sobre as Opções de Custos Simplificados, EGESIF_14‑0017, setembro de 2014.

^[75] Comissão Europeia, Orientações sobre a utilização de opções de custos simplificados no âmbito dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI) — versão revista (2021/C 200/01), 27 de maio de 2021, pp. 15 e 41.

^[76] Regulamento (UE) nº 1303/2013, artigo 67º, nº 1; Regulamento Delegado (UE) 2019/694 da Comissão, de 15 de fevereiro de 2019, considerando 6 e ponto 4, alínea f), do anexo.

^[77] Regulamento (UE) nº 1303/2013, artigo 125º, nº 4, alínea a); Regulamento (UE) nº 651/2014, de 17 de junho de 2014, que declara certas categorias de auxílios compatíveis com o mercado interno.

^[78] Regulamento Delegado (UE) 2019/694 da Comissão, de 15 de fevereiro de 2019, artigo 3º, nº 2, e ponto 3, parágrafo 1), e ponto 5 do anexo.

^[79] Comissão Europeia, Use and intended use of simplified cost options in ESF, ERDF, CF and EAFRD, 27 de março de 2018, pp. 42 e 53.

^[80] Regulamento (UE, Euratom) 2018/1046, artigo 125º, nº 1, alínea a).

^[81] Regulamento (UE) 2021/241, considerando 18, artigo 4º, nº 2, e artigo 24º, nº 2; Parecer nº 6/2020 do TCE sobre a proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que cria um Mecanismo de Recuperação e Resiliência, pontos 47 e 53 a 56.

^[82] Regulamento (UE) 2021/1060, artigo 53º, nº 1, alínea f), e artigo 95º, nº 1.

^[83] Regulamento (UE) 2021/1060, artigos 37º e 95º.

^[84] Regulamento (UE) 2021/1060, artigo 95º, nº 4.

^[85] Regulamento (UE) nº 1303/2013, artigo 125º, nº 4, alínea a); Regulamento (UE) 2021/1060, artigo 74º, nº 1, alínea a).

^[86] Regulamento (UE) 2021/1060, artigo 95º, nº 3, e considerando 34.

^[87] Regulamento (UE) 2021/1060, artigo 69º, nº 2, e artigo 74º, nº 1, alínea a).

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