Finansowanie oparte na wynikach w obszarze polityki spójności – pomimo ambitnych zamierzeń w okresie 2014–2020 nadal występowały przeszkody

Streszczenie

I Uzyskanie rezultatów stanowi klucz do osiągnięcia celów polityki unijnej i tym samym również do wzmocnienia spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej UE. Ściślejsze powiązanie polityki spójności z wynikami to wspólny cel Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji.

II W rozporządzeniu w sprawie wspólnych przepisów na lata 2014–2020 ustanowiono tzw. ramy wykonania dla programów operacyjnych państw członkowskich. Ramy te obejmują cele pośrednie i wartości docelowe, które należy osiągnąć za pomocą inwestycji finansowanych ze środków europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych. Ponadto przewidziano trzy instrumenty, za pośrednictwem których państwa członkowskie otrzymały zachęty finansowe premiujące uzyskiwanie rezultatów i jak najbardziej gospodarne wykorzystanie środków finansowych. Tymi instrumentami były:

•  wymóg spełnienia szczegółowych warunków wstępnych, tak aby stworzyć otoczenie sprzyjające inwestycjom od momentu rozpoczęcia wdrażania programów. Celem tych warunków było również zagwarantowanie, że stworzone zostały niezbędne podstawy dla skutecznego i efektywnego wykorzystania środków z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, tak aby można było zwrócić koszt wydatków państw członkowskich ze środków budżetu UE;
•  obowiązkowa rezerwa wykonania opiewająca na około 20 mld euro (tj. 6% wydatków w obszarze polityki spójności), która mogła zostać udostępniona na rzecz pomyślnie zrealizowanych osi priorytetowych lub ponownie przydzielona do innych osi w ramach tego samego programu lub innych programów w tym samym państwie członkowskim;
•  oparte na wynikach modele finansowania, które uzależniały wsparcie finansowe UE bezpośrednio od uzyskania ustalonych wcześniej produktów lub rezultatów.

III W ramach niniejszej kontroli Trybunał dokonał oceny wykorzystania tych instrumentów w okresie 2014–2020. W szczególności zbadał, czy:

•  instrumenty te zostały właściwie opracowane, tak aby zapewnić zachęty do osiągania wyników oraz aby przenieść nacisk na uzyskiwanie rezultatów;
•  Komisja i państwa członkowskie korzystały z nich w sposób skuteczny;
•  wykorzystanie tych instrumentów wpłynęło na sposób, w jaki przydzielano i wypłacano wsparcie finansowe w obszarze polityki spójności.

IV Wszystkie trzy instrumenty mogły potencjalnie zapewnić zachęty do osiągania wyników oraz pozwolić położyć większy nacisk na uzyskiwanie rezultatów. Co więcej, wzajemnie się one uzupełniają, jako że stosuje się je na różnych etapach oraz w odniesieniu do różnych aspektów wdrażania programów, choć wszystkie uzależniają finansowanie ze środków polityki spójności od osiągniętych wyników i rezultatów.

V Starania Komisji i państw członkowskich, aby za pomocą tych trzech instrumentów mocniej powiązać finansowanie w ramach polityki spójności z wynikami, zakończyły się jedynie częściowym sukcesem. Ocena Trybunału wypadła korzystniej w przypadku warunków wstępnych niż w przypadku rezerwy wykonania, najniżej natomiast zostały ocenione modele finansowania oparte na wynikach (z wyjątkiem uproszczonych metod rozliczania kosztów, które stosowano już przed 2014 r.).

VI Państwa członkowskie spełniły większość warunków wstępnych – choć nie wszystkie – jeszcze przed rozpoczęciem wdrażania programów. Udało się uzgodnić i w dużej mierze zrealizować plany działania dotyczące niespełnionych warunków wstępnych, choć w niektórych przypadkach doszło do tego dopiero na późniejszym etapie. Ocena warunków wstępnych przez Komisję była w zamierzeniu przedsięwzięciem jednorazowym, a nie regularnym monitorowaniem spełnienia tych warunków w całym okresie. Co do tzw. warunków podstawowych (zastępujących warunki wstępne w okresie 2021–2027) wymaga się, by były one spełnione w całym okresie, jednak odnośne mechanizmy monitorowania i sprawozdawczości wymagają doprecyzowania.

VII W 2019 r. Komisja uruchomiła 82% rezerwy wykonania wynoszącej 20 mld euro na okres 2014–2020. Uruchomione kwoty obliczano głównie w oparciu postępy poczynione przez poszczególne państwa członkowskie w osiąganiu wartości docelowych dotyczących wydatków i produktów, gdyż do przydziału rezerwy wykonania wykorzystano jedynie niewielką liczbę wskaźników rezultatu. Ogólnie rzecz ujmując, przydział rezerwy wykonania miał ograniczony wpływ na budżety programowe. W przypadku okresu 2021–2027 zrezygnowano z zastosowania obowiązkowej rezerwy wykonania, zastępując ją przeglądem śródokresowym. Niemniej odnośne przepisy są sformułowane ogólnikowo i nie określają, jak faktyczne wyniki programu wpłyną na przydział środków finansowych.

VIII Państwa członkowskie wykazały niewielkie zainteresowanie wykorzystaniem dwóch nowych modeli finansowania opartych na wynikach, tj. wspólnych planów działania oraz finansowania niepowiązanego z kosztami. Komisja odniosła większy sukces, jeśli chodzi promowanie bardziej tradycyjnego rozwiązania – uproszczonych metod rozliczania kosztów, przy czym należy zauważyć, że nie wszystkie z tych metod są oparte na uzyskanych wynikach. W nadchodzących latach finansowanie niepowiązane z kosztami stanie się dominującym modelem finansowania w UE głównie ze względu na fakt, że jego zastosowanie będzie obowiązkowe w ramach Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności. Trybunał uważa jednak, że konieczne jest dalsze doprecyzowanie odnośnych przepisów obowiązujących w obszarze polityki spójności, tak aby skuteczniej zachęcić państwa członkowskie do wykorzystania tego innowacyjnego modelu finansowania.

IX Kontrola potwierdziła, że ogólnie rzecz biorąc, wprowadzenie ram wykonania w okresie 2014–2020 przyczyniło się do zmiany ogólnego podejścia do zarządzania finansami w obszarze polityki spójności. Trybunał wykazał jednak, że finansowanie oparte na wynikach nie stanowi jeszcze integralnej części polityki spójności. Choć te trzy nowe instrumenty przełożyły się na zastosowanie nowych podejść do wdrażania, nie wpłynęły one jednak w sposób zauważalny na to, w jaki sposób przydzielano i wypłacano środki UE.

X Trybunał zaleca Komisji, aby:

•  optymalnie wykorzystała warunki podstawowe w okresie 2021–2027;
•  na wczesnym etapie przygotowała grunt pod skuteczny przegląd śródokresowy w okresie 2021–2027;
•  doprecyzowała zasady leżące u podstaw modelu finansowania niepowiązanego z kosztami;
•  wyjaśniła podejście do poświadczania wiarygodności w odniesieniu do finansowania UE przy wykorzystaniu modelu finansowania niepowiązanego z kosztami.

XI W okresie 2021–2027 fundusze w obszarze polityki spójności będą wdrażane równocześnie z Europejskim Instrumentem na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności. Niektóre z wniosków płynących ze stosowania z instrumentów finansowania opartego na wynikach w obszarze polityki spójności w okresie 2014–2020 mogą mieć również przełożenie na Europejski Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności w przypadkach, gdy finansowanie będzie również oparte na wynikach.

Wstęp

Ukierunkowanie budżetu UE na wyniki wymieniono wśród priorytetów w okresie 2014–2020

01 Rezultaty uzyskane dzięki unijnym wydatkom w sposób istotny przyczyniają się do realizacji celów politycznych UE. Na mocy rozporządzenia finansowego wszelkie środki UE wykorzystuje się zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami^[1], aby zmaksymalizować efektywność kosztową. W 2015 r. Komisja uruchomiła inicjatywę pn. „Budżet UE ukierunkowany na wyniki”^[2], której celem było zwiększenie przejrzystości i rozliczalności w odniesieniu do wydatków UE oraz zwiększenie nacisku w budżecie UE na uzyskiwane rezultaty.

02 Gdy w grudniu 2013 r. przyjmowano pakiet legislacyjny dotyczący europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych (funduszy ESI) na lata 2014–2020, Parlament Europejski i Rada zaznaczyły wyraźnie, że ich celem jest ściślejsze powiązanie polityki spójności z wynikami^[3].

03 Instytucje zarządzające w państwach członkowskich wdrażają politykę spójności za pośrednictwem około 390 programów operacyjnych, pod nadzorem Komisji i zgodnie jej wytycznymi. Łączny budżet polityki spójności na okres 2014–2020 opiewał na 357 mld euro, co stanowi około jedną trzecią budżetu UE ogółem. W okresie 2021–2027 budżet wyniesie około 373 mld euro (w cenach bieżących). W ramce 1 przedstawiono ogólne informacje na temat polityki spójności w tych dwóch okresach.

04 24 czerwca 2021 r. Parlament Europejski i Rada zatwierdzili rozporządzenie w sprawie wspólnych przepisów^[5] ustanawiające zasady na lata 2021–2027. Przez większość okresu 2021–2027 fundusze polityki spójności będą wdrażane w tym samym czasie co Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności, którego budżet opiewa na 672,5 mld euro (w tym 312,5 mld euro w postaci dotacji). Celem Instrumentu jest złagodzenie gospodarczych i społecznych skutków pandemii COVID-19 dzięki finansowaniu działań państw członkowskich ukierunkowanych na osiągnięcie uzgodnionych celów pośrednich i wartości docelowych^[6].

Czym jest budżetowanie celowe?

05 Budżetowanie celowe polega na systematycznym wykorzystaniu informacji na temat produktów, rezultatów lub oddziaływania, aby kształtować proces przydziału środków publicznych, wpłynąć na ten przydział lub go określić^[7]. Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) definiuje trzy^[8] ogólne kategorie budżetowania celowego: budżetowanie prezentacyjne, budżetowanie korzystające z informacji wynikach i budżetowanie oparte na wynikach. W niniejszym sprawozdaniu termin „finansowanie oparte na wynikach” rozumiany jest analogicznie do tego ostatniego pojęcia, choć obejmuje też finansowanie programów i operacji.

Finansowanie oparte na wynikach w obszarze polityki spójności w okresie 2014–2020

06 W rozporządzeniu w sprawie wspólnych przepisów na lata 2014–2020 wprowadzono dwa główne elementy, których celem było, by wydatki w obszarze spójności były w większym stopniu ukierunkowane na rezultaty. Po pierwsze, wprowadzono ramy wykonania wyraźnie ukierunkowane na wyniki, zgodnie z którymi państwa członkowskie są zobowiązane do wyznaczenia szczegółowych celów, jakie należy osiągnąć za pomocą inwestycji finansowanych z funduszy ESI. Po drugie, w ramach polityki spójności wprowadzono konkretne instrumenty finansowania opartego na wynikach, aby stworzyć zachęty finansowe dla państw członkowskich oraz skłonić je do jak najbardziej gospodarnego wykorzystania wsparcia finansowego UE. Są to:

•  wymóg spełniania szczegółowych warunków wstępnych potrzebnych, aby stworzyć otoczenie sprzyjające inwestycjom od momentu rozpoczęcia wdrażania programów oraz zagwarantować, że stworzone zostały konieczne warunki, by można było zwrócić koszt wydatków państw członkowskich ze środków budżetu UE;
•  obowiązkowa rezerwa wykonania w wysokości 6% łącznej alokacji poszczególnych państw członkowskich, którą można było przesunąć na rzecz innych osi priorytetowych w ramach tego samego programu lub innych programów w tym samym państwie członkowskim – na podstawie przeglądu wyników z 2019 r.;
•  szersze wykorzystanie modeli finansowania opartego na wynikach. W szczególności wprowadzono dwa modele finansowania (wspólne plany działania oraz finansowanie niepowiązane z kosztami), przy czym ten drugi – w 2019 r. Uzależniały ono przydzielenie finansowania UE bezpośrednio od uzyskania wcześniej określonych produktów lub rezultatów lub od spełnienia wcześniej określonych warunków. Równocześnie zachęcano państwa członkowskie do stosowania uproszczonych metod rozliczania kosztów, które wprowadzono w ramach pilotażu już w okresie 2007–2013.

07 W okresie 2014–2020 fundusze ESI podlegały również tzw. warunkowości makroekonomicznej, zgodnie z którą finansowanie unijne można było przeprogramować lub zawiesić, jeśli państwo członkowskie nie przestrzegało zasad należytego zarządzania gospodarczego. Zasady tej jednak nigdy nie zastosowano.

Ograniczenia dotyczące ukierunkowania polityki spójności na wyniki

08 Komisja ponosi odpowiedzialność za należyte wykorzystanie wsparcia finansowego UE – w tym w przypadkach, gdy za zarządzanie tymi środkami odpowiadają również państwa członkowskie^[9]. Istnieje jednak szereg szczególnych ograniczeń utrudniających ukierunkowanie polityki spójności w większym stopniu na wyniki^[10]:

•  łączne przydziały środków przyznane państwom członkowskim (znane również pod nazwą puli środków finansowych) uzgadnianie są zawczasu w toku negocjacji dotyczących wieloletnich ram finansowych (WRF). W rezultacie nie ma możliwości, by dokonać ponownego podziału środków między państwa członkowskie przez cały okres programowania;
•  w siedmioletnich WRF dla każdej kategorii wydatków ustalono kwoty maksymalne (tzw. pułapy), które nie powinny być korygowane, z wyjątkiem sytuacji nadzwyczajnych.

09 Dodatkowa trudność polega na tym, że uzyskane wyniki – w tym osiągnięte rezultaty – zależą od wielu różnych podmiotów: Komisji, organów krajowych, regionalnych i lokalnych w państwach członkowskich, jak również od podmiotów z sektora publicznego i prywatnego. Wszyscy oni są zaangażowani w osiągnięcie celów oraz celów pośrednich i wartości docelowych. Muszą również dopilnować, by środki unijne i krajowe były wydawane w sposób efektywny, skuteczny i zgodny z przepisami. Należy też uwzględnić różnice terytorialne, które mogą wpłynąć na wyniki uzyskane w ramach danego programu. Również czynniki zewnętrzne mogą mieć istotny wpływ na wdrażanie programów, co niedawno unaoczniła pandemia COVID-19.

Zakres kontroli i podejście kontrolne

10 Trybunał dokonał oceny wykorzystania instrumentów finansowania opartego na wynikach w ramach polityki spójności w okresie 2014–2020. W szczególności zbadał, czy:

•  instrumenty te zostały właściwie opracowane, tak aby zapewnić zachęty do osiągania wyników oraz aby przenieść nacisk na uzyskiwanie rezultatów;
•  Komisja i państwa członkowskie korzystały z nich w sposób skuteczny;
•  wykorzystanie tych instrumentów wpłynęło na sposób, w jaki przydzielano i wypłacano wsparcie finansowe w obszarze polityki spójności.

11 W ramach prac kontrolnych Trybunał dokonał przeglądu ram regulacyjnych, procedur i wytycznych Komisji oraz odpowiedniej dokumentacji i literatury na temat finansowania opartego na wynikach w UE i w obszarze polityki spójności.

12 Trybunał przeanalizował również dane dostarczone przez Komisję dotyczące realizacji planów działania odnoszących się do warunków wstępnych oraz dotyczące przeglądu wyników. Do analizy Trybunał wybrał 14 programów operacyjnych wdrażanych w czterech państwach członkowskich (Niemcy, Polska, Rumunia, Włochy) i obejmujących finansowanie ze środków EFRR / Funduszu Spójności oraz EFS w ramach pięciu celów tematycznych ściśle powiązanych ze strategią „Europa 2020”. Analizą objęto również osiem odnośnych planów działania odnoszących się do warunków wstępnych (zob. załącznik I). Trybunał przeprowadził ponadto ankietę wśród instytucji zarządzających tymi 14 PO dotyczącą wsparcia Komisji w zakresie spełnienia warunków wstępnych, a także kontroli przeprowadzanych przez państwa członkowskie służących zapewnieniu wiarygodności danych na temat wyników oraz przeszkód ograniczających wykorzystanie modeli finansowania opartych na wynikach.

13 Ponadto kontrolerzy przeprowadzili wywiady z pracownikami Komisji oraz ekspertami w zakresie opracowywania i wdrażania modeli finansowania opartego na wynikach pracującymi dla Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD), Banku Światowego, Centrum Badań Polityk Europejskich (EPRC), Centrum Studiów nad Polityką Europejską (CEPS) oraz pochodzącymi z czterech państw członkowskich (Austrii, Niderlandów, Portugalii i Niemiec).

14 Trybunał sformułował również wnioski z tej kontroli na podstawie swoich wcześniejszych sprawozdań na temat ukierunkowania polityki spójności na wyniki oraz opinii w sprawie wniosków ustawodawczych Komisji (zob. załącznik II).

15 Prace kontrolne Trybunału objęły okres do grudnia 2020 r. Kontrolerzy dokonali również przeglądu najbardziej aktualnych zmian oraz wskazali niektóre zagrożenia i szanse na okres 2021–2027. W ramach niniejszej kontroli nie uwzględniono jednak przesunięć środków w 2020 r. dokonanych w odpowiedzi na pandemię COVID-19^[11].

Uwagi

Warunki wstępne

Innowacyjne narzędzie służące stworzeniu warunków koniecznych do skutecznego wydatkowania

16 Warunki wstępne są jedną z podstawowych innowacji wprowadzonych w okresie 2014–2020. Dotyczą one między innymi istnienia odnośnych ram prawnych, zdolności administracyjnej do zarządzania funduszami oraz ustanowienia strategicznych ram służących ukierunkowaniu inwestycji z funduszy ESI^[12].

17 Przed przyjęciem programów operacyjnych państwa członkowskie musiały albo udowodnić, że spełniły warunki wstępne, albo zaproponować plan działania, w którym wyjaśniały, jak zamierzają spełnić te warunki do 31 grudnia 2016 r. Musiały też przedstawić sprawozdanie z wykonania planów działania w swoich rocznych sprawozdaniach z wdrażania, które należało złożyć do 30 czerwca 2017 r., lub w sprawozdaniach z postępów, które należało złożyć do sierpnia 2017 r.^[13]

18 Państwa członkowskie musiały spełnić 29 tematycznych warunków wstępnych związanych z określonymi rodzajami inwestycji oraz siedem warunków wstępnych charakterze ogólnym (zob. ramka 2 oraz rys. 1).

19 Niektóre z ogólnych warunków wstępnych dotyczyły konkretnych aspektów związanych z praworządnością i wartościami unijnymi, takich jak przeciwdziałanie dyskryminacji, równouprawnienie płci lub prawa osób niepełnosprawnych, jak również skuteczne stosowanie prawa zamówień publicznych lub przepisów w zakresie pomocy państwa. Nie istniał jednak żaden warunek ogólny dotyczący praworządności.

20 Trybunał stwierdził już we wcześniejszym sprawozdaniu, że warunki wstępne zapewniały spójne ramy na potrzeby oceny gotowości państw członkowskich do wykorzystania unijnych środków finansowych oraz że państwa członkowskie uznawały je za korzystne rozwiązanie^[14]. Równocześnie kontrolerzy Trybunału wskazali na szereg uchybień w koncepcji warunków wstępnych. Tamte uwagi odnosiły się do obszarów, na których Trybunał skupił się również w ramach niniejszej kontroli.

Komisja i państwa członkowskie nie uwzględniły warunków wstępnych w sposób terminowy

Ocena spełnienia warunków wstępnych opiera się na ogólnych kryteriach

21 Począwszy od 2014 r. państwa członkowskie musiały same oceniać, czy spełniły warunki wstępne. Ta samodzielna ocena dokonywana była na podstawie kryteriów określonych w rozporządzeniu w sprawie wspólnych przepisów^[15] i musiała ją zatwierdzić Komisja. Kryteria określone we wspomnianym rozporządzeniu miały często ogólny charakter, pozostawiały szerokie pole do interpretacji i często nie odnosiły się do konkretnych mierzalnych wartości docelowych, nawet jeśli takie wartości docelowe można by określić na podstawie prawodawstwa UE.

22 W 2014 r. Komisja wydała dodatkowe wytyczne dotyczące tego, jak państwa członkowskie i służby Komisji powinny oceniać postępy w realizowaniu warunków wstępnych. Trybunał zaobserwował jednak pewne niespójności, jeśli chodzi sposób, w jaki Komisja oceniała i zatwierdzała postępy poszczególnych państw członkowskich w zakresie realizacji planów działania odnoszących się do warunków wstępnych. Taki stan rzeczy trwał aż do końca okresu 2014–2020, co zilustrowano w ramce 3.

Ocena warunków wstępnych miała być przedsięwzięciem jednorazowym przeprowadzonym na początku okresu 2014–2020

23 Na etapie przyjmowania PO około jedna trzecia tematycznych warunków wstępnych pozostawała niespełniona. Komisja wykryła problemy dotyczące co najmniej kilku warunków wstępnych w 26 z 28 państw członkowskich (tyle wówczas należało do UE). Tylko Austria i Dania spełniły wszystkie stosowne warunki wstępne w momencie przyjmowania swoich PO. Pozostałe 26 państw członkowskich przyjęło łącznie 761 planów działania wyjaśniających, jak zamierzają spełnić warunki wstępne po przyjęciu PO.

24 Z liczb tych nie wynika wprost, jaki mógł być wpływ niespełnienia warunków wstępnych na wyniki, niemniej wskazują one, że niespełnienie warunków wstępnych nie było wyizolowanym przypadkiem, lecz miało miejsce w wielu obszarach i w wielu państwach członkowskich.

25 Do końca sierpnia 2017 r. państwa członkowskie przekazały informację zrealizowaniu 746 (98%)^[16] ze wspomnianych 761 planów działania. 15 niezrealizowanych planów działania dotyczyło łącznie ośmiu państw członkowskich: Cypru, Hiszpanii, Francji, Grecji, Irlandii, Włoch, Luksemburga oraz Rumunii. Do 2018 r. większość z tych państw zrealizowała swoje plany działania. Niemniej zgodnie ze stanem na grudzień 2020 r. plany działania dotyczące jednego włoskiego PO i jednego cypryjskiego PO pozostawały nieukończone.

26 W okresie 2014–2020 ocena warunków wstępnych miała być w zamierzeniu przedsięwzięciem jednorazowym. W rozporządzeniu w sprawie wspólnych przepisów nałożono wymóg, by państwa członkowskie oceniły, czy spełniły warunki wstępne w momencie przyjmowania PO (lub w pewnych okolicznościach do końca grudnia 2016 r.), oraz by Komisja zatwierdziła tę ocenę. W rozporządzeniu tym nie nałożono jednak na państwa członkowskie ani Komisję wymogu monitorowania tego, czy warunki wstępne pozostają spełnione w całym okresie programowania. Nie jest zatem jasne, czy warunki – których spełnieniu poinformowano na etapie przyjmowania PO – pozostawały spełnione przez cały okres 2014–2020.

Ograniczony wpływ warunków wstępnych na skuteczność wydatkowania

27 Oczekiwania państw członkowskich dotyczące oddziaływania warunków wstępnych były zróżnicowane. W większości przypadków państwa członkowskie nie uznawały, że przez spełnienie warunków proces wdrażania polityki spójności stałby się automatycznie skuteczniejszy i efektywniejszy. Zasadniczo postrzegały warunki wstępne jako użyteczne narzędzie samooceny^[17]. Przeprowadzone w ostatnich latach prace kontrolne Trybunału potwierdzają, że nawet jeśli państwo członkowskie formalnie spełnia warunki wstępne, nie oznacza to koniecznie, że sytuacja poprawiła się w terenie oraz że zapewniono otoczenie sprzyjające osiągnięciu rezultatów (zob. przykłady ramce 4).

28 Niemniej samo wprowadzenie tych warunków mogło pośrednio przyczynić się do poprawy, gdyż bez tego rozwiązania wydatkowanie środków z UE w terenie stanowiłoby jeszcze większe wyzwanie. W badaniu z 2017 r. Komisja stwierdziła, że warunki wstępne prowadzą do skuteczniejszego i bardziej ustrukturyzowanego wdrażania funduszy ESI^[21]. Przyznała przy tym, że dowody na to są ograniczone i wyciągnięte wnioski mogą okazać się przedwczesne. Od tego czasu Komisja nie przeprowadziła dalszej oceny wpływu warunków wstępnych na skuteczność poniesionych wydatków w terenie.

Niespełnienie warunków wstępnych rzadko wiązało się konsekwencjami finansowymi

29 W okresie 2014–2020 istniał bezpośredni związek między niespełnieniem warunków wstępnych a wypłatą środków finansowych UE na rzecz odnośnych priorytetów na dwóch etapach. Komisja posiadała bowiem uprawnienia do zawieszania płatności, gdy państwo członkowskie nie spełniło stosownych warunków wstępnych^[22]:

•  po pierwsze, na etapie przyjmowania PO Komisja mogła zawiesić płatności okresowe do czasu realizacji planów działania w sytuacji, w której mogła wykazać, że osiągnięcie celów szczegółowych jest poważnie zagrożone;
•  po drugie, mogła zawiesić płatności w sytuacji, gdy plany działania nie zostały zrealizowane do 31 grudnia 2016 r.

Niemniej niespełnienie warunków wstępnych nie stanowiło samo w sobie podstawy do zawieszenia płatności okresowych.

Komisja nie zawiesiła żadnych płatności za niespełnienie warunków wstępnych na etapie przyjmowania PO

30 W odniesieniu do pierwszego etapu Trybunał ustalił, że Komisja nie zawiesiła żadnych płatności w momencie przyjmowania PO, mimo że około jedna trzecia tematycznych warunków wstępnych wciąż nie była spełniona (zob. pkt 23). Stwierdził jednocześnie, że państwa członkowskie zastosowały zawieszenia własne w wysokości 2% środków z EFRR i Funduszu Spójności oraz 3,5% środków z EFS^[23]. Mogło to odwieść samą Komisję od wprowadzenia zawieszeń. Sytuacja ta wskazuje również na to, że – przynajmniej na początku okresu 2014–2020 – warunki wstępne wywarły pewien wpływ na wdrażanie funduszy ESI.

31 W odniesieniu do drugiego etapu Komisja opracowała procedury służące monitorowaniu wdrażania planów działania państw członkowskich^[24] i określiła kryteria ewentualnych zawieszeń płatności^[25]. Zdaniem Komisji zawieszenie możliwe było tylko wtedy, gdy dysponowano „wystarczającymi informacjami oraz podstawą prawną do podjęcia działań”. Niezrealizowanie planów działań nie stanowiło samo w sobie podstawy do zawieszenia płatności. Zgodnie z rozporządzeniem w sprawie wspólnych przepisów wszelkie uznaniowe zawieszenia płatności zastosowane przez Komisję musiały być proporcjonalne i brać pod uwagę „działania, które mają zostać podjęte, oraz wartość zagrożonych funduszy”^[26].

32 Tymczasem państwa członkowskie nie były zobowiązane ani do systematycznego informowania dotychczasowych postępach w realizacji planów działania przed upływem terminu złożenia sprawozdania w 2017 r., ani do przekazywania informacji umożliwiających systematyczną i spójną ocenę tego, czy istnieją warunki zawieszenia płatności. Brak jasnego i mierzalnego powiązania – w ramach rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów – warunków wstępnych i osiągnięcia celów szczegółowych PO sprawiał, że uzasadnienie przez Komisję decyzji zawieszeniu płatności stawało się niemal niemożliwe. W związku z tym, choć ciężar dowodu w przypadku uzasadniania zawieszeń spoczywał na Komisji, nie miała ona dostępu do informacji potrzebnych w tym celu.

Komisja zawiesiła płatności tylko w przypadku dwóch PO w okresie 2014–2020

33 W pierwszych trzech latach okresu 2014–2020 Komisja zbadała konieczność zawieszenia płatności w odniesieniu do 15 z 761 planów działania, realizowanych w ośmiu państwach członkowskich (zob. pkt 25). Pismo w sprawie możliwości zawieszenia mogło być jednak wystosowane dopiero po tym, jak państwa członkowskie złożyły sprawozdania w sprawie wdrażania planów działania do sierpnia 2017 r. Pod koniec 2017 r., po dokonaniu analizy postępów państw członkowskich w spełnianiu warunków wstępnych, Komisja wysłała pisma w sprawie możliwości zawieszenia płatności dotyczące pięciu planów działania odnoszących się do pięciu różnych PO (realizowanych w Hiszpanii, we Włoszech i w Rumunii).

34 W kwietniu 2018 r. i lutym 2019 r. Komisja postanowiła zawieszeniu płatności na rzecz dwóch z tych pięciu PO (w Hiszpanii i we Włoszech). Zawieszenie płatności na rzecz hiszpańskiego PO zniesiono w marcu 2019 r., podczas gdy płatności na rzecz włoskiego PO pozostały zawieszone.

Perspektywa na lata 2021–2027 – wprowadzono warunki podstawowe mające zastosowanie w całym okresie, a ponadto dodano nowy warunek dotyczący praworządności

35 W latach 2021–2027 warunki wstępne zostaną zastąpione tzw. warunkami podstawowymi^[27]. Ich liczba wynosi ogółem 20 w porównaniu z 36 wcześniej obowiązującymi warunkami wstępnymi. Większość warunków podstawowych jest zasadniczo spójna z dawnymi warunkami wstępnymi. Ponadto ogólne warunki wstępne zastąpiono horyzontalnymi warunkami podstawowymi. Owe horyzontalne warunki podstawowe dotyczą aspektów związanych z zamówieniami publicznymi, pomocą państwa, jak i Kartą praw podstawowych Unii Europejskiej oraz Konwencją prawach osób niepełnosprawnych. Na rys. 1 przedstawiono zestawienie warunków wstępnych w okresie 2014–2020 oraz warunków podstawowych w okresie 2021–2027.

36 W odróżnieniu od okresu programowania 2014–2020 państwa członkowskie są zobowiązane do stosowania warunków podstawowych przez cały okres 2021–2027. Ponadto Komisja może do końca tego okresu zawiesić płatności, jeśli państwo członkowskie przestanie spełniać warunki podstawowe^[28]. W ten sposób zyskuje ona znacznie większy wpływ na sposób, w jaki państwo członkowskie wdraża fundusze polityki spójności.

37 Podobnie jednak jak w okresie 2014–2020 w rozporządzeniu w sprawie wspólnych przepisów nie nałożono na Komisję wymogu, by regularnie przekazywała Parlamentowi Europejskiemu i Radzie informacje na temat spełniania warunków podstawowych przez państwa członkowskie w okresie 2021–2027. Taka sprawozdawczość mogłaby pomóc podkreślić, że spełnianie warunków podstawowych ma doniosłe znaczenie dla zapewnienia skutecznego i efektywnego wydatkowania unijnych środków finansowych.

38 16 grudnia 2020 r. Parlament Europejski i Rada przyjęły rozporządzenie (UE, Euratom) 2020/2092 ustanawiające zasady służące ochronie budżetu Unii w przypadkach, kiedy państwa członkowskie naruszają zasady praworządności^[29]. Nowy mechanizm warunkowości w zakresie praworządności uzupełnia warunki podstawowe przewidziane w rozporządzeniu w sprawie wspólnych przepisów na lata 2021–2027 oraz inne instrumenty i procesy, które promują zasadę praworządności i stosowanie tej zasady. W szczególności w odniesieniu do funduszy polityki spójności Komisja może zaproponować środki tylko w przypadkach, gdy określone procedury przewidziane w rozporządzeniu w sprawie wspólnych przepisów nie zagwarantują odpowiednio należytego zarządzania finansami w ramach budżetu UE lub ochrony interesów finansowych Unii.

Rezerwa wykonania i przegląd

Odłożenie części środków finansowych na rzecz działań, w ramach których udaje się osiągnąć lepsze wyniki

Uruchomienie rezerwy wykonania na podstawie przeglądu wyników zaplanowanego na 2019 r.

39 Rezerwa wykonania stanowiła próbę powiązania decyzji budżetowych z wynikami, a zwłaszcza z produktami. Uruchomienie rezerwy wykonania uzależnione było od osiągnięcia do końca 2018 r. odnośnych celów pośrednich dla każdej osi priorytetowej, zgodnie z ustaleniami poczynionymi w ramach przeglądu wyników^[30]. Ów przegląd miał być przeprowadzony w 2019 r. na podstawie danych dotyczących wyników przedstawionych przez państwa członkowskie w sprawozdaniach za lata 2014–2018.

40 W PO na okres 2014–2020 w ramach przydziału środków unijnych na cel „Inwestycje na rzecz wzrostu i zatrudnienia” (z wyjątkiem celu „Europejska współpraca terytorialna” – EWT) uwzględniono rezerwę wykonania w wysokości około 6% (około 20,2 mld euro), jak wskazano na rys. 2.

41 Rezerwa wykonania istniała już przed okresem 2014–2020. Była ona obowiązkowa również w okresie 2000–2006, choć wówczas kryteria oceny wyników nie musiały być określone w programach operacyjnych, w okresie 2007–2013 natomiast państwa członkowskie mogły je stosować na zasadzie dobrowolności. W porównaniu z poprzednimi okresami kluczowe innowacje na lata 2014–2020 obejmowały obowiązkowe zastosowanie ram wykonania opartych na logice interwencji programów operacyjnych, podział rezerwy na poziomie priorytetów oraz wyraźne powiązanie uruchomienia rezerwy (w odniesieniu do każdej osi priorytetowej) z osiągnięciem satysfakcjonujących wyników, co zmierzono na etapie przeglądu wyników na podstawie celów pośrednich określono w PO.

Przegląd wyników oparty na dużej liczbie wskaźników i celów pośrednich

42 W 2019 r. Komisja przeprowadziła przegląd wyników w odniesieniu do 300 programów operacyjnych w ramach EFRR, Funduszu Spójności oraz EFS, dla których stworzono rezerwę wykonania. Odnośne ramy wykonania obejmowały zestaw wskaźników, celów pośrednich i wartości docelowych określonych dla każdej osi priorytetowej w programach operacyjnych EFRR, Funduszu Spójności i EFS^[31]. Przegląd dotyczył ogółem 1 917 różnych osi priorytetowych ujętych w tych programach operacyjnych oraz 5 802 wskaźników. Wyodrębniono cztery rodzaje wskaźników:

•  wskaźniki finansowe (wkładu) służące do pomiaru wydatków. Wskaźnik taki należało określić dla każdego z priorytetów;
•  kluczowe etapy wdrażania uzupełniające wskaźniki produktu w przypadkach, kiedy nie spodziewano się uzyskać produktów przed końcem 2018 r.;
•  wskaźniki produktu (wspólne lub specyficzne dla programów) służące do pomiaru realizacji działań;
•  wskaźniki rezultatu (wspólne dla wszystkich PO lub specyficzne dla PO w ramach EFS lub specyficzne dla PO w ramach innych funduszy) służące do pomiaru osiągnięcia celów szczegółowych ustanowionych dla PO, w stosownych przypadkach i w ścisłym powiązaniu z interwencjami objętymi wsparciem.

Zastosowanie wspólnych wskaźników umożliwia Komisji dokonywanie porównań między programami oraz agregowanie wartości poszczególnych wskaźników.

Warunki uruchomienia rezerwy wykonania

43 W przypadku każdej osi priorytetowej w ramach wykonania należało ująć co najmniej jeden wskaźnik finansowy (wkładu) oraz jeden wskaźnik produktu, natomiast zastosowanie wskaźników rezultatu oraz kluczowych etapów wdrażania było fakultatywne. Aby uruchomienie rezerwy wykonania było możliwe, wartości wskaźników musiały osiągnąć co najmniej 85% wartości celu pośredniego. Jeśli zastosowano więcej niż dwa wskaźniki, pułap 85% był obniżany do 75% w odniesieniu do jednego z tych wskaźników^[32]. W odniesieniu do priorytetów, w przypadku których nie osiągnięto planowanej wartości celu pośredniego, państwa członkowskie miały trzy miesiące, aby zaproponować poprawki do PO w celu przesunięcia środków z rezerwy na rzecz tych priorytetów, w ramach których osiągnięto cele pośrednie.

44 Zgodnie z zasadami początkowo obowiązującymi dla operacji realizowanych w ramach EFRR i Funduszu Spójności wskaźniki należało zgłosić dopiero wtedy, gdy operacje zostały w pełni zrealizowane^[33]. Wydatki w ramach projektów wykorzystywane do obliczenia wskaźników finansowych kwalifikowały się do ujęcia w rocznym sprawozdaniu z wdrażania tylko wówczas, gdy zostały poniesione i poświadczone Komisji przed końcem 2018 r.^[34]

45 „W należycie uzasadnionych przypadkach” – np. w razie istotnej zmiany uwarunkowań gospodarczych, środowiskowych i na rynku pracy – państwa członkowskie mogły dokonać korekty wartości celów pośrednich i wskaźników w ramach PO przed przeprowadzeniem przeglądu wyników^[35]. W 2014 r. Komisja zaproponowała akty prawa wtórnego, zgodnie z którymi przeprowadzenie korekty celów pośrednich można było uzasadnić błędnymi założeniami prowadzącymi do zaniżonych lub zawyżonych szacunków^[36].

46 W okresie 2014–2020 Komisja mogła dokonać zawieszenia płatności okresowych, jeżeli realizacja celów pośrednich „zakończyła się poważnym niepowodzeniem”^[37]. Aby skorzystać z tej możliwości, Komisja musiała przekazać danemu państwu członkowskiemu informację na temat słabości wdrożeniowej stojącej za danym niepowodzeniem, umożliwiając temu państwu podjęcie działań naprawczych.

47 Trybunał stwierdził już wcześniej, że istnieje niewielkie prawdopodobieństwo, iż przegląd wyników doprowadzi do istotnego przesunięcia środków w obszarze polityki spójności na rzecz programów, w ramach których osiąga się lepsze wyniki^[38]. Trybunał miał również zastrzeżenia co do adekwatności nieomal połowy wszystkich celów pośrednich ustanowionych jako kryteria uruchomienia rezerwy wykonania oraz kryteria zawieszenia płatności za niesatysfakcjonujące wyniki^[39]. W 2017 r. OECD oceniła, że rezerwa wykonania ma ograniczony zakres. Podała również w wątpliwość, na ile ściśle powiązano tę rezerwę z wynikami^[40].

48 Ponadto Trybunał zwrócił już uwagę na trudności państw członkowskich w zakresie ustalania wartości docelowych dla wspólnych wskaźników produktu i rezultatu^[41]. Potwierdziła to też Komisja w swojej ocenie skutków w 2018 r.^[42]

Zmiany przepisów wprowadzone przed przeglądem wyników w 2019 r. zapewniły państwom członkowskim większą elastyczność działania

Warunki i kryteria dostosowywano od 2014 r.

49 Okres 2014–2020 zaczął się od opóźnień. Ramy prawne zostały przyjęte przez Radę i Parlament Europejski dopiero w grudniu 2013 r., a większość PO przyjęto do grudnia 2015 r.^[43] Te i kolejne opóźnienia we wdrażaniu projektów w terenie spowodowały, że absorpcja środków postępowała wolniej, niż pierwotnie założono. Z końcem 2017 r., tzn. trzy lata po rozpoczęciu siedmioletniego okresu, wydatki zadeklarowane przez państwa członkowskie wynosiły jedynie 16% środków budżetowych dostępnych na lata 2014–2020^[44].

50 Począwszy od 2014 r. Komisja wprowadziła szereg zmian do zasad dotyczących przeglądu wyników zaplanowanego na 2019 r. (zob. rys. 3). Dzięki tym zmianom państwa członkowskie zyskały większą elastyczność, jeśli chodzi przekazywanie informacji na temat osiągniętych wyników. W szczególności umożliwiły one instytucjom zarządzającym zgłaszanie:

•  produktów osiągniętych w ramach operacji finansowanych z EFRR i Funduszu Spójności, które jeszcze nie zostały w pełni zrealizowane (w 2018 r.)^[45],
•  wydatków poniesionych w 2018 r., ale poświadczonych Komisji do 30 czerwca 2019 r. do celów przeglądu wyników^[46].

51 Ponadto Komisja wyjaśniła w 2017 r., że na potrzeby pomiaru osiągnięcia przez państwa członkowskie rocznych wartości docelowych w zakresie wydatków uwzględni nie tylko wydatki poniesione i zadeklarowane przez państwa członkowskie, ale również roczne płatności zaliczkowe dokonane przez Komisję^[47]. Oznaczało to, że państwa członkowskie, które ustanowiły swoje cele pośrednie na podstawie zasady „n+3” w odniesieniu do umorzeń, mogły zadeklarować niższe wydatki i jednocześnie osiągnąć wartości docelowe w zakresie wydatków.

W wyniku tych zmian i wyjaśnień państwa członkowskie mogły deklarować lepsze wyniki od tych, które zostałyby zgłoszone na podstawie pierwotnych przepisów

52 Wskutek przedmiotowych zmian państwa członkowskie mogły zadeklarować lepsze wyniki od wyników, które mogłyby zgłosić na podstawie pierwotnie obowiązujących przepisów. Państwa członkowskie bardzo szybko uwzględniły te zmiany w swojej sprawozdawczości na temat osiągniętych wyników. Pod koniec 2018 r. instytucje zarządzające odpowiedzialne za wszystkie siedem PO EFRR i Funduszu Spójności objętych próbą Trybunału zgłosiły produkty uzyskane w ramach nieukończonych operacji lub wydatki poniesione i zadeklarowane, choć niepoświadczone do końca 2018 r. W przypadku 13 z całej populacji 14 skontrolowanych PO (obejmującej też PO EFS) produkty zgłoszono, zanim jakiekolwiek powiązane wydatki zostały zadeklarowane Komisji. Trybunał ustalił również, że 38 spośród 57 operacji objętych próbą nie zostało sfinalizowanych do końca 2018 r. Tymczasem w przypadku 32 spośród tych operacji w toku instytucje zarządzające zdążyły już przedłożyć informacje na temat wskaźników produktu w swoich rocznych sprawozdaniach z wdrażania za 2018 r. Gdyby nie zmiany wprowadzone przez Komisję przed przeglądem wyników zaplanowanym na 2019 r., operacji tych nie można by było uwzględnić na potrzeby przydziału środków z rezerwy wykonania.

Ponad połowa wskaźników / celów pośrednich została zmieniona przed przeglądem wyników

53 Pierwotnie możliwości modyfikowania celów pośrednich oraz wartości docelowych były ograniczone do niewyczerpującego wykazu przykładowych należycie uzasadnionych przypadków, który został zamieszczony w rozporządzeniu w sprawie wspólnych przepisów. Wśród tych przykładów nie przewidziano jednak sytuacji, w której wstępne wartości docelowe i cele pośrednie programów zostały obliczone w oparciu błędne założenia. W 2014 r. Komisja umożliwiła państwom członkowskim zmianę celów pośrednich i wartości docelowych, ile zostały one oparte na błędnych założeniach wstępnych^[48]. Komisja zaleciła również, by wnioski państw członkowskich wprowadzenie odnośnych zmian do ram wykonania złożono najpóźniej do 30 czerwca 2018 r.^[49]

54 Między 2014 a 2018 r. państwa członkowskie powszechnie korzystały z możliwości zmiany wskaźników wykonania oraz wartości tych wskaźników. Analiza przeprowadzona przez Trybunał wykazała, że ponad połowa (55%) z 5 802 wskaźników lub celów pośrednich została zmodyfikowana w okresie między przyjęciem PO a przeprowadzeniem przeglądu wyników (zob. rys. 4). W szczególności państwa członkowskie:

•  zwiększyły wartość celów pośrednich dla ok. 7% wszystkich wskaźników ujętych w ramach wykonania, zwłaszcza wskaźników finansowych (wkładu) oraz specyficznych dla programów wskaźników produktu;
•  zmniejszyły wartość celów pośrednich dla ok. jednej trzeciej wszystkich wskaźników ustanowionych w ramach wykonania, głównie wskaźników finansowych (wkładu);
•  wprowadziły 916 nowych wskaźników wraz z przyporządkowanymi im celami pośrednimi, częściowo zastępując nimi pierwotne wskaźniki, które określono w momencie przyjęcia PO.

55 Państwa członkowskie obniżyły wartości celów pośrednich dla około 30% wszystkich wskaźników ujętych w ramach wykonania. Zestawienie rodzajów zmian wskaźników lub celów pośrednich w podziale na poszczególne państwa członkowskie przedstawiono na rys. 5.

Większość państw członkowskich uzasadniała dokonane przez siebie zmiany błędnymi pierwotnymi założeniami

56 W 2018 r. – na rok przed przeprowadzeniem przeglądu wyników – Komisja zarejestrowała 148 wniosków złożonych przez 24 państwa członkowskie w sprawie zmiany wskaźników/celów pośrednich zawartych w ramach wykonania dotyczących programów operacyjnych finansowanych z EFS. W przypadku 16 z tych państw członkowskich jednym z powodów podawanych w celu uzasadnienia tych wniosków były błędne założenia pierwotne przyjęte w momencie ustanawiania celów pośrednich. Trybunałowi nie przekazano analogicznych danych dotyczących programów operacyjnych finansowanych z EFRR i Funduszu Spójności.

57 Analiza Trybunału doprowadziła niemniej do sformułowania podobnego ustalenia. Zespół kontrolny Trybunału przeanalizował zmiany dokonane w 120 wskaźnikach i celach pośrednich zawartych w 14 objętych kontrolą PO finansowanych z EFRR, Funduszu Spójności i EFS (zob. załącznik I). Ustalił, że 66 z tych wskaźników i celów pośrednich zostało obniżonych, wprowadzonych na nowo lub zmodyfikowanych, przy czym państwa członkowskie uzasadniły połowę tych zmian tym, że w momencie ustanawiania pierwotnych celów pośrednich przyjęto błędne założenia. W rozporządzeniu w sprawie wspólnych przepisów nie określono terminu, do którego należało zmienić ramy wykonania przed przeprowadzeniem przeglądu wyników. Tymczasem Komisja akceptowała wnioski państw członkowskich w tym zakresie do końca 2018 r., tj. sześć miesięcy po upływie zalecanego przez nią terminu (zob. pkt 53). W przypadku jednego rumuńskiego PO Komisja zatwierdziła nawet pięć nowych wskaźników produktu w czerwcu 2019 r.

Korekty celów pośrednich pozwoliły uruchomić rezerwę wykonania na rzecz znacznie większej liczby priorytetów

58 W wyniku wspomnianych korekt ram wykonania państwa członkowskie zadeklarowały większe postępy w osiąganiu celów pośrednich na potrzeby przydziału środków z rezerwy wykonania. Ogólnie rzecz biorąc, w swoim przeglądzie wyników Komisja stwierdziła, że zrealizowano cele pośrednie w odniesieniu do trzech czwartych osi priorytetowych, a w konsekwencji około 82% środków rezerwy wykonania zostało udostępnionych na rzecz tych pomyślnie zrealizowanych priorytetów (zob. rys. 6).

59 Z analizy Trybunału wynika również, że bez dostosowania wskaźników lub celów pośrednich przed przeglądem wyników część rezerwy wykonania powiązana z osiami priorytetowymi, w przypadku których nie osiągnięto celów pośrednich, zwiększyłaby się ponad dwukrotnie – z 18% (3,7 mld euro) do 44% (8,9 mld euro) – co oznacza, że można by było uruchomić jedynie 56% środków z rezerwy. Bez tych korekt w przypadku 11 państw członkowskich przynajmniej połowa odnośnej rezerwy wykonania byłaby powiązana z priorytetami, w ramach których nie osiągnięto satysfakcjonujących wyników (zob. rys. 7). Z finansowego punktu widzenia wpływ wprowadzonych zmian był największy w odniesieniu do Polski, Hiszpanii i Włoch. Na te trzy państwa członkowskie razem przypadała jedna trzecia całkowitej rezerwy wykonania, która nie zostałaby uruchomiona, gdyby nie wprowadzone korekty. Tylko w dwóch państwach członkowskich (Luksemburgu i Finlandii) korekty te pozostały bez wpływu na rezerwę (zob. rys. 8).

60 Innym skutkiem tych należycie uzasadnionych, zdaniem Komisji, korekt wskaźników lub celów pośrednich był fakt, że liczba priorytetów, w przypadku których realizacja celów pośrednich zakończyła się poważnym niepowodzeniem (288), byłaby ponad dwukrotnie większa w razie niewprowadzenia korekt (605, co odpowiadałoby około jednej trzeciej wszystkich priorytetów, dla których ustanowiono rezerwę wykonania). W przypadku Chorwacji, Irlandii i Danii Komisja musiałaby rozważyć zawieszenie płatności w odniesieniu do ponad połowy wszystkich środków przydzielonych w ramach tych priorytetów.

Komisja nie sprawdziła wiarygodności wszystkich danych na temat wyników wykorzystanych w przeglądzie wyników

Przekazane dane na temat wyników nie zostały w pełni zatwierdzone

61 Kluczowe dla przeprowadzenia rzetelnego przeglądu wyników jest przekazywanie wiarygodnych danych na temat wyników. W tym celu organy krajowe musiały przedstawić poświadczenie wiarygodności odnoszące się do danych na temat wyników przekazywanych przez państwa członkowskie. W związku z tym:

•  w składanych przez siebie deklaracjach zarządczych instytucje zarządzające musiały zaświadczać wiarygodności danych na temat wyników przedstawianych w rocznym sprawozdaniu z wdrażania;
•  instytucje audytowe zapewniały dodatkowe poświadczenie w ramach rocznego sprawozdania z kontroli, w tym w opinii audytowej, opierając się na przeprowadzonych pracach audytowych.

62 W ramach systemu poświadczania wiarygodności stosowanego przez Komisję w obszarze polityki spójności instytucje zarządzające zgłaszają dane na temat wyników za rok budżetowy^[50] (od 1 stycznia do 31 grudnia). Deklaracje zarządcze tych instytucji^[51], jak i roczne sprawozdania z kontroli sporządzane przez instytucje audytowe (w tym ich opinie z audytów) odnoszą się jednak do roku obrachunkowego^[52] (od 1 lipca do 30 czerwca). W związku z tym dane na temat wyników za drugą połowę 2018 r. zostały ujęte w deklaracji zarządczej i rocznym sprawozdaniu z kontroli za okres 2018–2019 przedłożonych przez instytucje audytowe w lutym 2020 r. W przypadku przeglądu wyników w 2019 r. Komisja musiała oprzeć swoją ocenę na okresowych informacjach zgłoszonych przez instytucje zarządzające, choć jeszcze nie zweryfikowanych przez instytucje audytowe (zob. rys. 9).

Weryfikacje danych na temat wyników przeprowadzane przez poszczególne instytucje zarządzające różniły się co do zakresu

63 Analiza Trybunału wykazała, że weryfikacje wiarygodności danych na temat wyników przeprowadzane przez poszczególne instytucje zarządzające różniły się w sposób istotny co do zakresu. W przypadku 14 programów operacyjnych objętych kontrolą Trybunału instytucje zarządzające sprawdziły dane na temat wyników podane w rocznych sprawozdaniach z wdrażania, porównując je z leżącymi u ich podstaw informacjami uzyskanymi od beneficjentów. Zakres poszczególnych weryfikacji różnił się jednak znacznie (zob. ramka 5) i nie były one przeprowadzane spójnie w odniesieniu do wszystkich wskaźników. Ogólnie rzecz biorąc, Trybunał znalazł dowody na przeprowadzenie takich weryfikacji w odniesieniu do 116 (90%) ze 129 wartości wskaźników objętych przeglądem Trybunału.

Prace audytowe dotyczące danych na temat wyników przeprowadzano według uznania instytucji audytowych

64 W październiku 2018 r. Komisja zwróciła się do instytucji audytowych, aby w swoich rocznych sprawozdaniach z kontroli za okres 2017–2018 poinformowały, czy systemy monitorowania są w stanie zapewnić wiarygodne dane na potrzeby przeglądu wyników zaplanowanego na 2019 r. Na przestrzeni lat Komisja prowadziła dyskusje na temat ewentualnych podejść do kontrolowania danych na temat wyników podczas spotkań oraz warsztatów, w których uczestniczyły instytucje audytowe. Ponadto w swoich wytycznych dotyczących strategii kontroli Komisja zasugerowała tym instytucjom, by uwzględniały kwestie wiarygodności danych na temat wyników w przeprowadzanych audytach operacji, audytach tematycznych lub audytach systemowych.

65 Niemniej aż do 2018 r. rodzaj, zakres i harmonogram audytów danych na temat wyników uzależnione były od decyzji danej instytucji audytowej. Rozporządzenie delegowane Komisji zobowiązujące instytucje audytowe do systematycznego uwzględnienia wiarygodności danych na temat wyników w audytach operacji weszło w życie dopiero w maju 2019 r.^[53] Było to zbyt późno, by zmiany te mogły wpłynąć w jakikolwiek sposób na przegląd wyników z 2019 r.

66 Ogólnie rzecz biorąc, zgodnie z danymi Komisji w przypadku 81% wszystkich programów operacyjnych w ramach EFRR i Funduszu Spójności oraz w przypadku 90% wszystkich programów operacyjnych w ramach EFS instytucje audytowe wykonały jakiś rodzaj prac audytowych dotyczących wiarygodności danych na temat wyników przed przeglądem wyników w 2019 r. Dokonały tego za pomocą audytów operacji, audytów tematycznych lub audytów systemowych. Ogólnie rzecz ujmując, instytucje audytowe przeprowadziły w większości audyty systemowe i tematyczne, a w mniejszym zakresie – audyty operacji (zob. rys. 10).

67 Analiza Trybunału dotycząca czterech państw członkowskich objętych niniejszą kontrolą wykazała, że instytucje audytowe odpowiedzialne za 12 z 14 przedmiotowych PO przekazały Komisji przed przeglądem wyników informacje dotyczące prac audytowych w zakresie wiarygodności danych na temat wyników. Trybunał ustalił jednak również, że weryfikacje przeprowadzane przez te instytucje objęły zaledwie sześć z 57 operacji skontrolowanych przez Trybunał.

Komisja sprawdziła wiarygodność danych na temat wyników w przypadku ponad 70% PO

68 Przed przeglądem wyników z 2019 r. Komisja oceniła, na ile dane na temat wyników przekazane przez państwa członkowskie w ramach rocznych sprawozdań z wdrażania za 2018 r. są kompletne, spójne i realistyczne. Komisja przeprowadziła również doraźne audyty tematyczne w 14 państwach członkowskich w odniesieniu do 31 programów, które uznaje za obciążone największym ryzykiem. W następstwie kontroli wykryto uchybienia w zakresie wiarygodności danych na temat wyników oraz wartości zgłoszonych dla wskaźników ujętych w ramach wykonania w przypadku ośmiu programów realizowanych w Belgii, Niemczech, na Węgrzech, we Włoszech, w Rumunii i Słowacji.

69 Ogólnie rzecz biorąc, na podstawie prac instytucji audytowych oraz własnych przeprowadzonych dodatkowo prac Komisja sprawdziła – jeszcze przed przeglądem – wiarygodność danych na temat wyników w odniesieniu do 71% PO realizowanych w ramach EFRR i Funduszu Spójności^[54] oraz 81% PO w ramach EFS.

70 Komisja miała możliwość zawieszenia płatności okresowych, w przypadku gdy odnotowała poważne uchybienia w zakresie jakości i wiarygodności systemu monitorowania lub danych dotyczących wskaźników^[55]. Oceniła pod tym względem ogółem 15 PO, wszczynając – przed przeprowadzeniem przeglądu wyników w 2019 r. – wstępne procedury w sprawie zawieszenia płatności w odniesieniu do sześciu PO realizowanych w Belgii, Niemczech, na Węgrzech, Litwie, w Rumunii i Słowenii. Ostatecznie jednak Komisja odstąpiła od procedur wstępnego zawieszenia płatności i nie zawiesiła żadnych z nich. Zdaniem Komisji państwa członkowskie objęte decyzją przekazały dodatkowe informacje lub usunęły niedociągnięcia.

Większość danych na temat wyników była zgodna z dowodami leżącymi u ich podstaw, choć nie wszystkie

71 W celu sformułowania niezależnej opinii w sprawie danych na temat wyników zespół kontrolny Trybunału przeanalizował wartości zgłoszone dla 120 wskaźników ujętych w ramach wykonania dotyczących 20 osi priorytetowych odnoszących się do 14 PO objętych kontrolą Trybunału. Trybunał zbadał również 57 projektów obejmujących 129 wskaźników w ramach tych 20 osi priorytetowych (zob. załącznik I).

72 Z analizy Trybunału wynika zasadniczo, że większość danych (choć nie wszystkie) na temat wyników zgłoszonych Komisji była zgodna z dowodami leżącymi u ich podstaw:

•  w pierwszej kolejności kontrolerzy Trybunału porównali dane zgłoszone Komisji w rocznych sprawozdaniach z wdrażania za 2018 r. z danymi zgromadzonymi przez instytucje zarządzające. Z przeprowadzonej przez Trybunał analizy wynika, że wartości dla 110 ze 120 wskaźników ujętych w ramach wykonania (92%) pokrywały się w pełni;
•  następnie kontrolerzy sprawdzili, czy dane zgromadzone przez instytucje zarządzające były zgodne z leżącymi u ich podstaw dowodami uzyskanymi od beneficjentów. Ogólnie rzecz biorąc, Trybunał był w stanie potwierdzić zgodność w przypadku wartości 115 ze 129 wskaźników (89%) dotyczących 46 z 57 projektów (81%) objętych próbą.

73 We wszystkich czterech państwach członkowskich odnotowano co najmniej jeden PO, w odniesieniu do którego kontrolerzy Trybunału byli w stanie potwierdzić zgodność wszystkich danych na temat wyników na szczeblu indywidualnych projektów (zob. rys. 11).

Przegląd wyników miał ograniczony wpływ na przydział środków UE

Na uruchomienie rezerwy wykonania wpływ miały następujące osiągnięcia: realizacji kluczowych etapów wdrażania, uzyskanie produktów oraz wydawanie środków.

74 Analiza Trybunału wykazała, że na uruchomienie rezerwy wykonania wpływ miały przede wszystkim postępy państw członkowskich we wdrażaniu programów, mierzone realizacją kluczowych etapów wdrażania lub uzyskaniem produktów oraz sukcesami w wydatkowaniu środków (około jedną trzecią wszystkich wskaźników stanowiły wskaźniki finansowe, jak wynika z rys. 12). Przykładowo jeśli chodzi polski PO „Inteligentny Rozwój” oraz włoski PO „Przedsiębiorstwa i konkurencyjność”, uruchomiono środki z rezerwy wykonania w kwocie odpowiednio 195 mln euro i 52 mln euro, ponieważ w ramach priorytetów tych PO osiągnięto założone cele pośrednie dotyczące liczby przedsiębiorstw otrzymujących dotacje lub wsparcie, liczby rozpoczętych operacji oraz wydatków zadeklarowanych Komisji.

75 Tylko 13 z 5 802 wskaźników (czyli mniej niż 1%) służyło do pomiaru wyników programów pod kątem uzyskanych rezultatów (zob. rys. 12). Jednym z powodów niewielkiej liczby wskaźników rezultatu był stosunkowo krótki okres realizacji celów pośrednich do momentu przeprowadzenia przeglądu wyników (maksymalnie cztery lata). Było to niewystarczająco długo, ponieważ w przypadku inwestycji osiąganie rezultatów wymaga więcej czasu.

76 W swoim przeglądzie wyników Komisja wskazała 288 osi priorytetowych w ramach 121 PO, w przypadku których realizacja celów pośrednich dotyczących wskaźników finansowych (wkładu) i produktu zakończyła się poważnym niepowodzeniem. Choć w tych przypadkach Komisja miała uprawnienia do zawieszenia płatności, Trybunał ustalił jednak, że żadnych płatności nie zawiesiła. Zdaniem Komisji ten stan rzeczy był spowodowany głównie tym, że w przypadku 80% programów w stopniu wystarczającym zaradzono uchybieniom i że około jedna trzecia priorytetów została objęta przeprogramowaniem lub była w trakcie przeprogramowania. W obliczu ryzyka zawieszenia płatności ze względu na osiągnięcie istotnie gorszych wyników państwa członkowskie zaproponowały korekty programów operacyjnych w postaci zmiany celów pośrednich, na co Komisja się zgodziła (zob. pkt 58).

Uruchomienie rezerwy wykonania zostało zrekompensowane wpływem finansowym przesunięć innych środków budżetowych

77 Trybunał skontrolował wszystkie 1 624 priorytety powiązane z 267 spośród 300 PO, w stosunku do których przegląd wyników zakończono do grudnia 2020 r., aby ocenić, jak ogólnie zmienił się przydział środków od pierwszej wersji zatwierdzonych PO. Kontrolerzy przeanalizowali łączną kwotę przydzielonych środków UE, obejmującą zarówno główny przydział środków, jak i rezerwę wykonania.

78 W sytuacji gdy nie osiągnięto celów pośrednich w ramach określonych priorytetów, powiązana z nimi rezerwa wykonania jest przesuwana na rzecz tych priorytetów, w przypadku których osiągnięto odnośne cele. Tym przesunięciom środków towarzyszyły zazwyczaj inne korekty PO.

79 Trybunał zbadał również, czy ogólne dane na temat zmian w zakresie przydziału środków budżetowych dokonanych od początku okresu 2014–2020 do momentu przeprowadzenia przeglądu wykonania można powiązać ze skutecznością państw członkowskich w osiąganiu celów pośrednich i wartości docelowych. Analiza Trybunału wykazała, że łączny przydział środków UE nie był automatycznie zwiększany bądź zmniejszany w zależności od tego, czy w przeglądzie wyników wykazano osiągnięcie celów pośrednich wyznaczonych dla danych priorytetów. W szczególności stwierdził, że 17% (62 z 357) priorytetów, w przypadku których nie osiągnięto celów pośrednich, w rzeczywistości otrzymało więcej środków z UE, a jednocześnie w przypadku 24% (304 z 1 267) priorytetów, dla których osiągnięto cele pośrednie, łączne finansowanie unijne uległo w istocie zmniejszeniu (zob. rys. 13).

80 Powyższy stan rzecz świadczy tym, że związek między osiągnięciem wartości docelowych przypisanych priorytetom programowym do 2018 r. a przesunięciami środków (od początku wymienionego okresu do 2018 r.) był niewielki. Do sytuacji tej przyczyniło się kilka czynników, w tym ograniczone kwoty rezerwy wykonania (odpowiadające zaledwie 6% łącznego przydziału środków) oraz korekty przydziału środków budżetowych już po przyjęciu PO z innych powodów, takich jak automatyczne zwiększenie finansowania z powodu dostosowań technicznych (co miało miejsce w 2017 r.) lub wprowadzenie nowych priorytetów.

Perspektywa na okres 2021–2027: przydział środków jest bardziej elastyczny, ale zrezygnowano z obowiązkowej rezerwy wykonania

Zrezygnowano z obowiązkowej rezerwy wykonania

81 W 2025 r. każdy program zostanie poddany przeglądowi śródokresowemu w celu określenia przydziału połowy środków finansowych w ostatnich dwóch latach okresu. Przegląd ten będzie opierał się między innymi na ocenie postępów w osiąganiu celów pośrednich przy uwzględnieniu istotnych trudności napotkanych w toku wdrażania programu^[56]. Zrezygnowano jednak z przeglądu wyników i obowiązkowej rezerwy wykonania. Jak dotąd Komisja nie przedstawiła jeszcze bardziej szczegółowych informacji na temat sposobu przeprowadzenia przeglądu oraz późniejszego przeprogramowania.

Bardziej elastyczny przydział środków finansowych przez cały okres 2021–2027 oraz wprowadzenie Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności jako alternatywnego źródła finansowania inwestycji

82 Kontekst przeglądu śródokresowego dotyczącego okresu 2021–2027 będzie inny niż w poprzednich okresach. Państwa członkowskie będą mieć bowiem większą swobodę, jeśli chodzi przeprogramowanie i przesunięcie środków w dowolnym momencie w ramach danego cyklu programowego. W szczególności państwa członkowskie będą miały możliwość, by – w określonych granicach – przesuwać środki pomiędzy priorytetami w ramach tego samego funduszu, programu lub tej samej kategorii regionu, bez konieczności wcześniejszego zatwierdzenia ze strony Komisji. W rozporządzeniu w sprawie wspólnych przepisów na okres 2021–2027 przewidziano również możliwość przesunięcia do 5% alokacji każdego funduszu na rzecz dowolnego innego instrumentu objętego zarządzaniem bezpośrednim lub pośrednim^[57].

83 Ponadto w nadchodzących latach fundusze polityki spójności będą wdrażane w tym samym czasie co Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności. W 2021 r. państwa członkowskie skupiły się na przygotowaniu i negocjowaniu krajowych planów odbudowy i zwiększania odporności w ramach Instrumentu. Już teraz istnieją przesłanki świadczące tym, że realizacja programów na lata 2021–2027 rozpocznie się z jeszcze większym opóźnieniem niż siedem lat temu. Co więcej, ponieważ w ramach Instrumentu nie przewidziano konieczności współfinansowania krajowego, wiele projektów inwestycyjnych, które w normalnych warunkach zostałyby zrealizowane dzięki wykorzystaniu funduszy polityki spójności, teraz mogą być finansowane ze środków Instrumentu. W związku z powyższym kwota środków, którą państwom członkowskim uda się wykorzystać, będzie prawdopodobnie znacznie niższa, niż pierwotnie przewidywano. To z kolei zwiększa prawdopodobieństwo, że do czasu przeglądu śródokresowego osiągniętych zostanie mniej produktów i rezultatów.

Modele finansowania oparte na wynikach

W okresie 2014–2020 rozszerzono wykorzystanie modeli finansowania opartych na wynikach

Dwa nowe modele finansowania: wspólne plany działania oraz finansowanie niepowiązane z kosztami

84 W okresie 2014–2020 wprowadzono dwa nowe modele finansowania. Zapewniały ono powiązanie finansowania z EFRR, Funduszu Spójności i EFS ze zweryfikowanymi wynikami – mierzonymi wskaźnikami oraz celami pośrednimi odnoszącymi się do produktów lub rezultatów – bądź ze spełnieniem pewnych warunków, a nie z faktycznie poniesionymi kosztami kwalifikowalnymi, jak to miało miejsce w modelu tradycyjnym.

85 Pierwszym z tych modeli jest wspólny plan działania^[58], który był dostępny od początku okresu programowania 2014–2020. Płatności na rzecz wspólnego planu działania przyjmują postać kwot ryczałtowych lub standardowych stawek jednostkowych powiązanych z celami pośrednimi i wartościami docelowymi (zob. ramka 6).

86 Zmianą rozporządzenia finansowego w 2018 r. wprowadzono drugi instrument, zwany modelem finansowania niepowiązanego z kosztami^[60]. Jest to całkowicie nowa metoda finansowania w UE, oparta na spełnieniu pewnych warunków lub osiągnięciu pewnych rezultatów. Jeśli chodzi konkretnie fundusze ESI, finansowanie powiązane jest z postępami we wdrażaniu lub osiąganiem celów programów^[61]. Od 2019 r. finansowanie niepowiązane z kosztami można stosować w odniesieniu do inwestycji z EFRR i Funduszu Spójności w obszarach efektywności energetycznej oraz energii ze źródeł odnawialnych^[62] (zob. ramka 7).

87 W ramach obu modeli zapewnia się uproszczone systemy zarządzania i kontroli, przy czym zarządzanie finansami, kontrola i audyt mają na celu wyłącznie weryfikację, czy osiągnięto wartości docelowe dotyczące wyników lub spełniono warunki płatności^[64]. Wykorzystanie modeli nie jest obowiązkowe, jednak wspólne plany działania podlegają zatwierdzeniu przez Komisję, podczas gdy państwa zamierzające zastosować finansowanie niepowiązane z kosztami musiały tylko przesłać Komisji stosowne powiadomienie.

Uproszczone metody rozliczania kosztów – tradycyjna metoda powiązania finansowania z wynikami

88 W rozporządzeniu w sprawie wspólnych przepisów przewidziano trzy rodzaje uproszczonych metod rozliczania kosztów służących refundacji wydatków, które oblicza się przy użyciu uprzednio zdefiniowanych metod lub wstępnie określonych stawek^[65], a nie – faktycznie poniesionych kosztów. Są to:

•  standardowe stawki jednostkowe,
•  kwoty ryczałtowe,
•  finansowanie w oparciu stawki ryczałtowe.

89 Uproszczone metody rozliczania kosztów wprowadzono po raz pierwszy rozporządzeniem w sprawie Europejskiego Funduszu Społecznego na lata 2007–2013 i od tamtego czasu zakres tych metod sukcesywnie rozszerzano. Ostatni raz stało się tak w 2018 r., kiedy to rozszerzono obowiązek stosowania uproszczonych metod rozliczania kosztów na małe operacje finansowane ze środków EFRR. Wcześniej metody te wprowadzono w odniesieniu do operacji finansowanych z EFS^[66]. W 2015 r. Komisja przyjęła obowiązujące do dziś szczegółowe stawki stosowane na szczeblu unijnym i krajowym na podstawie rozporządzenia w sprawie EFS^[67].

90 Standardowe stawki jednostkowe oraz kwoty ryczałtowe sprzyjają osiąganiu wyników w tym zakresie, w jakim zapewniają powiązanie płatności z produktami, choć niekoniecznie – z rezultatami. Finansowanie w oparciu stawki ryczałtowe bazuje tymczasem wyłącznie na wkładach. Zdaniem Komisji uproszczone metody rozliczania kosztów mogą jednak pomóc instytucjom zarządzającym i beneficjentom zwrócić większą uwagę na produkty (i rezultaty) niż na wkłady^[68].

91 W minionych latach Trybunał konsekwentnie wspierał wprowadzenie finansowania bardziej ukierunkowanego na wyniki w obszarze polityki spójności. W tym kontekście zalecał:

•  wykorzystanie uproszczonych metod rozliczania kosztów w celu zmniejszenia obciążenia administracyjnego oraz ryzyka błędu – począwszy od 2012 r.^[69];
•  wprowadzenie modelu finansowania opartego na wynikach, który uzależnia płatności od spełnienia warunków lub osiągnięcia wcześniej określonych rezultatów – już począwszy od 2017 r.^[70]

Zainteresowanie państw członkowskich nowymi modelami finansowania opartymi na wynikach było ograniczone ze względu na niepewność co do tego, jak modele te należy stosować

Zainteresowanie wykorzystaniem nowych modeli finansowania opartych na wynikach jest niewielkie

92 W okresie 2014–2020 państwa członkowskie wykazywały niewielkie zainteresowanie wykorzystaniem dwóch nowych modeli finansowania opartych na wynikach. Do stycznia 2018 r. wniosek w sprawie wspólnego planu działania przekazała tylko Polska. W lipcu 2019 r., po wymianie informacji z Komisją, strona polska postanowiła jednak wycofać ten wniosek. W kwietniu 2018 r. Komisja ogłosiła specjalny nabór w celu zebrania doświadczeń i pobudzenia zainteresowania wspólnymi planami działania. Wybrano dwa projekty pilotażowe pt. „Promowanie trwałego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu przez aktywację ukrytych talentów młodzieży NEET oraz migrantów” w Niderlandach oraz „Training2Work” w Portugalii. Oba projekty są obecnie realizowane w trybie zarządzania bezpośredniego przez Komisję, przy czym łączny wkład UE opiewa na około 1,1 mln euro.

93 W okresie 2014–2020 tylko Austria wdrożyła jeden projekt pilotażowy w zakresie finansowania niepowiązanego z kosztami – w odniesieniu do projektu finansowanego z EFRR, przy czym wkład unijny wyniósł około 36 mln euro (zob. ramka 8).

Nie dokonano zawczasu ocen wykonalności wspólnych planów działania i finansowania niepowiązanego z kosztami ani ocen potencjalnego zapotrzebowania na te modele

94 Zdaniem Komisji głównymi powodami, dla których państwa członkowskie niechętnie korzystają ze wspólnych planów działania, są nadmiernie rozbudowana procedura przyjmowania planów, trudności w określeniu wskaźników produktu i rezultatu, jak również fakt, że uznają one uproszczone metody rozliczania kosztów za bardziej efektywny mechanizm^[71]. W odpowiedziach na ankietę Komisji na temat finansowania niepowiązanego z kosztami przedstawiciele państw członkowskich stwierdzili, że ten model finansowania nie był stosowany ze względu na uciążliwą strukturę, brak jasności co do samej koncepcji i potencjalnego wykorzystania, jak również ze względu na niepewność co do odnośnych mechanizmów kontroli. Ogólnie rzecz biorąc, eksperci państw członkowskich uważali modele finansowania oparte na wynikach za uciążliwe, skomplikowane, czasochłonne, jak również obarczone wyższym ryzykiem dla beneficjentów i mniej elastyczne^[72]. Ponadto wdrożenie finansowania niepowiązanego z kosztami utrudniał fakt, że ten model finansowania można było stosować dopiero od 2019 r., kiedy to PO na okres 2014–2020 już były przyjęte, a na dużą część odnośnych środków zaciągnięto zobowiązania.

95 Z analizy Trybunału wynika również, że Komisja nie oceniła wykonalności takich modeli finansowania ani potencjalnego zapotrzebowania na nie za pomocą oceny skutków ex ante. Trybunał znalazł jedynie ograniczone dowody na to, że przed złożeniem wniosku ustawodawczego przeprowadzono szeroko zakrojone konsultacje w obrębie Komisji (np. z Dyrekcją Generalną ds. Energii, która nadzoruje wdrażanie dyrektywy w sprawie efektywności energetycznej) lub w państwach członkowskich.

96 Trybunał zwrócił uwagę na trzy zasadnicze przyczyny, które utrudniły wykorzystanie tych innowacyjnych modeli finansowania:

•  opóźnione wprowadzenie finansowania niepowiązanego z kosztami w okresie 2014–2020;
•  trudności ze wskazaniem stosownych operacji, jaki napotkały instytucje zarządzające;
•  obawy państw członkowskich co do pewności prawa odnoszącego się do tych modeli, jeśli chodzi późniejsze weryfikacje i kontrole, w szczególności w odniesieniu do wymogu przestrzegania obowiązujących przepisów prawa w obszarze pomocy państwa i zamówień publicznych.

Źródeł niechęci państw członkowskich do stosowania modeli finansowania opartych na wynikach w okresie 2014–2020 można upatrywać również w rozbieżnościach występujących w obowiązujących przepisach

97 Lata doświadczenia w zakresie kontroli nauczyły Trybunał, że instytucje zarządzające pragną pewności prawnej i finansowej, gdyż obawiają się, że w razie problemów Komisja mogłaby zawiesić płatności lub nawet nałożyć korekty finansowe. Potwierdza to też Komisja w swoich ocenach skutków^[73].

98 Jeśli chodzi uproszczone metody rozliczania kosztów, Komisja wydała odnośne wytyczne na początku okresu programowania 2014–2020^[74]. W maju 2021 r. Komisja zmieniła te wytyczne w celu doprecyzowania, że w ramach weryfikacji zarządczych i audytów operacji obejmujących uproszczone metody rozliczania kosztów należy nadal weryfikować zasady pomocy państwa, choć nie dotyczy to określonych procedur udzielania zamówień publicznych^[75].

99 Podobne pytania pojawiły się w momencie wprowadzenia modelu finansowania niepowiązanego z kosztami w 2018 r., gdyż przepisy mające zastosowanie do kontroli finansowej i audytu były niejasne. Te rozbieżności w obowiązujących przepisach stały się jednym z czynników zniechęcających państwa członkowskie do stosowania tego nowego modelu finansowania opartego na wynikach w okresie 2014–2020. W lutym 2019 r. Komisja przyjęła rozporządzenie delegowane w celu doprecyzowania przepisów. Trybunał uważa jednak, że wciąż nie rozwiązano zasadniczego problemu, czyli kwestii, w jaki sposób audyty i kontrole przeprowadzane przez państwa członkowskie miałyby zapewnić przestrzeganie podstawowych zasad rynku wewnętrznego (zob. ramka 9).

W ramach finansowania opartego na wynikach w okresie 2014–2020 środki wypłacono niemal wyłącznie z wykorzystaniem tradycyjnych uproszczonych metod rozliczania kosztów

Oczekuje się, że uproszczone metody rozliczania kosztów obejmą około jednej trzeciej wydatków z EFS, ale ukierunkowanie na rezultaty jest nadal niewystarczające

100 W latach 2014–2020 uproszczone metody rozliczania kosztów były jedynym powszechnie stosowanym modelem finansowania opartego na wynikach. W tym okresie Komisja aktywnie zachęcała do wykorzystywania tych metod w celu zmniejszenia obciążenia administracyjnego instytucji zarządzających oraz ograniczenia ryzyka wystąpienia błędu i promowała je. Przyczyniło się to do znaczącego wzrostu zainteresowania tymi metodami w porównaniu z poprzednim okresem. W niemal wszystkich programach operacyjnych w ramach EFS stosuje się – przynajmniej w jakimś zakresie – uproszczone metody rozliczania kosztów (przeważnie stosuje się standardowe stawki jednostkowe). W przypadku niektórych programów operacyjnych w ramach EFRR również zaczęto stosować te metody (zazwyczaj chodzi stawki zryczałtowane oparte na wkładzie). Komisja szacuje, że do końca okresu 2014–2020 uproszczone metody stosowano do 33% wydatków z EFS oraz 4% wydatków z EFRR i Funduszu Spójności^[79].

101 Trybunał szacuje, że ogółem przy użyciu modeli finansowania opartych na wynikach zrefundowanych zostanie około 22,5 mld euro, czyli 8,5% opartych na dotacjach wydatków w obszarze spójności w okresie 2014–2020, przy czym niemal cała ta kwota będzie objęta uproszczonymi metodami rozliczania kosztów.

Perspektywa na okres 2021–2027: potrzeba dalszego doprecyzowania przepisów, aby zapewnić skuteczne wprowadzenie finansowania niepowiązanego z kosztami

Poszerzono zakres wykorzystania finansowania niepowiązanego z kosztami do wydatków w obszarze spójności w okresie 2021–2027, a ponadto stało się ono obowiązkowe w odniesieniu do Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności

102 W nadchodzących latach finansowanie oparte na wynikach stanie się dominującą formą finansowania ze środków UE, jeśli chodzi kwotę wydatków. Wynika to głównie z faktu, że finansowanie niepowiązane z kosztami – zgodnie z definicją zawartą w rozporządzeniu finansowym^[80] – będzie jedynym modelem przekazywania dotacji państwom członkowskim w ramach Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności^[81]. Oznacza to istotną zmianę w zakresie zarządzania finansami w UE.

103 W okresie 2021–2027 w przypadku funduszy polityki spójności regulowanych rozporządzeniem w sprawie wspólnych przepisów przewidziano możliwość wykorzystania modelu finansowania niepowiązanego z kosztami na dwóch poziomach: (i) w odniesieniu do zapewnienia wkładu Unii na rzecz całego (lub części) danego priorytetu oraz (ii) w przypadku projektów realizowanych w ramach takich właśnie programów lub priorytetów – w odniesieniu do dotacji przekazywanych beneficjentowi^[82]. Dzięki temu państwom członkowskim będzie łatwiej połączyć finansowanie UE z krajowymi lub regionalnymi systemami finansowania, których zasady w innym wypadku byłoby trudno pogodzić z unijnymi zasadami dotyczącymi kwalifikowalności. Stosowanie modelu finansowania niepowiązanego z kosztami będzie obowiązkowe w przypadku pewnych działań mających na celu zwiększenie zdolności administracyjnych państw członkowskich^[83]. Równocześnie zrezygnowano jednak ze wspólnych planów działania.

104 W okresie 2021–2027 Komisja jest uprawniona do przyjęcia aktu delegowanego w celu uzupełnienia rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów^[84]. Mógłby to być użyteczny sposób, by udostępnić gotowe do wykorzystania modele finansowania niepowiązanego z kosztami, w ramach których doprecyzowano by przykładowo obszary inwestycyjne, rodzaje działalności, środki, operacje oraz warunki, jakie należy spełnić, lub produkty/rezultaty, jakie należy uzyskać w przypadku takiego modelu finansowania.

Mechanizmy sprawdzania zgodności z zasadami rynku wewnętrznego w ramach modelu finansowania niepowiązanego z kosztami wymagają dalszego doprecyzowania

105 Przestrzeganie przepisów dotyczących zamówień publicznych oraz pomocy państwa ma zasadnicze znaczenie dla skutecznego działania unijnego rynku wewnętrznego. Państwa członkowskie będą wciąż musiały czuwać, by środki unijne były wydatkowane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa dotyczącymi zamówień publicznych i pomocy państwa^[85]. Ponadto Komisja ma obowiązek zapewnić, by państwa członkowskie stosowały unijne przepisy dotyczące zamówień publicznych oraz pomocy państwa w sposób prawidłowy i spójny. Ten obowiązek obejmuje wszystkie wydatki publiczne oraz wszystkie rodzaje wsparcia finansowego. W związku z powyższym Trybunał uważa za istotne, aby zawczasu wyjaśnić, jak instytucje zarządzające i audytowe powinny stosować przepisy dotyczące pomocy państwa oraz udzielania zamówień publicznych, gdy wykorzystują modele finansowania niepowiązanego z kosztami w okresie 2021–2027 – chociażby po to, aby uniknąć braku pewności prawa, która występowała w poprzednim okresie.

106 Rozporządzenie w sprawie wspólnych przepisów na lata 2021–2027 przewiduje, że weryfikacje zarządcze i audyty operacji dotyczące tych części programu, do których stosuje się model finansowania niepowiązanego z kosztami, powinny polegać na sprawdzeniu, czy warunki zwrotu zostały spełnione lub czy rezultaty zostały osiągnięte. Weryfikacji nie powinny jednak podlegać koszty związane z wdrożeniem modelu, ponieważ Komisja uprzednio zatwierdza odnośne kwoty^[86]. Pozostaje to bez wpływu na obowiązek państw członkowskich, by przestrzegać przepisów dotyczących zamówień publicznych i pomocy państwa. Instytucje zarządzające i audytowe nadal są zobowiązane do poświadczenia Komisji, że wszelkie wydatki ujęte w zestawieniach wydatków są prawidłowe i zgodne z wszelkimi obowiązującymi przepisami^[87].

Wnioski i zalecenia

Finansowanie oparte na wynikach w obszarze polityki spójności – pomimo ambitnych zamierzeń w okresie 2014–2020 nadal występowały przeszkody

107 W okresie 2014–2020 poczyniono wiele starań, aby ukierunkować politykę spójności w większym stopniu na wyniki, a wprowadzenie ram wykonania przyczyniło się do zmiany ogólnego podejścia do zarządzania finansami w obszarze polityki spójności. Kontrola Trybunału wykazała jednak, że finansowanie oparte na wynikach nie stanowi jeszcze integralnej części polityki spójności. Choć te trzy nowe instrumenty przełożyły się na zastosowanie nowych podejść do wdrażania, nie wpłynęły one jednak w sposób zauważalny na to, w jaki sposób przydzielano i wypłacano środki UE.

108 Proces wdrażania funduszy ESI rozciąga się na wiele lat, wykraczając niekiedy poza siedmioletni okres wieloletnich ram finansowych. W związku z tym okres, jaki upływa, zanim inwestycja UE zaczyna przynosić rezultaty, a niekiedy nawet produkty, jest stosunkowo długi. Kolejnym problemem jest wiarygodność i użyteczność informacji na temat wyników, w oparciu które powinno się przydzielać środki finansowe. Jednym z najistotniejszych wniosków, jakie wyciągnięto z opartych na słusznych założeniach inicjatyw z okresu 2014–2020, jest to, że powiązanie alokacji środków z wynikami na pewno nie jest zadaniem prostym.

Czy instrumenty te zostały właściwie opracowane, tak aby zapewnić zachęty do osiągania wyników oraz aby przenieść nacisk na uzyskiwanie rezultatów?

109 Kontrola Trybunału potwierdziła, że wszystkie trzy instrumenty potencjalnie zapewniały zachęty do osiągania wyników oraz pozwoliły położyć większy nacisk na uzyskiwanie rezultatów. Instrumenty te uzupełniały się, gdyż stosowano je na różnych etapach i w odniesieniu do różnych aspektów wdrażania programu. Niemniej wszystkie w pewien sposób wiązały finansowanie w ramach polityki spójności z osiągniętymi wynikami i rezultatami.

110 Warunki wstępne były jedną z podstawowych innowacji wprowadzonych w okresie 2014–2020. Ustanowiono je w celu stworzenia odpowiedniego otoczenia pozwalającego na skuteczne wydatkowanie środków od początku realizacji programu, zgodnie z podstawową zasadą, że lepiej jest, by wszelkie kwestie, które mogłyby ograniczyć zdolności państwa członkowskiego i regionu do osiągnięcia założonych rezultatów, rozstrzygnąć na wczesnym etapie – jeszcze zanim środki unijne zostaną wydane (pkt 16–20).

111 Obowiązkowe odłożenie części środków finansowych na rzecz działań, w ramach których osiągane są dobre wyniki, w postaci rezerwy wykonania nie stanowiło samo w sobie innowacji, gdyż środek podobnym celu – choć w innej formie – zastosowano już w okresie programowania 2000–2006. Innowacje stanowiły: ocena wyników w uzgodnionych ramach, na które składają się zestaw celów pośrednich ustanowionych dla każdej osi priorytetowej, a także przeznaczenie rezerwy na pomyślnie zrealizowane priorytety. Rezerwa wykonania stanowiła transparentny instrument oparty na konkretnych zasadach, służący temu, by finansowanie w ramach polityki spójności bardziej ukierunkować na wyniki. Warunkiem funkcjonowania rezerwy była wiarygodność danych na temat wyników zgłoszonych przez instytucje zarządzające oraz stabilność i właściwe egzekwowanie odnośnych ram. Za wadę tego rozwiązania należy uznać to, że w grę wchodziły nieznaczne kwoty, gdyż stanowiły one jedynie 6% środków z funduszy ESI przydzielonych państwom członkowskim (pkt 39–41).

112 Dwa nowe modele finansowania – wspólne plany działania oraz finansowanie niepowiązane z kosztami – umożliwiły oparcie finansowania operacji albo na zweryfikowanych wynikach mierzonych wskaźnikami produktu lub rezultatu, albo na spełnieniu pewnych warunków. Był to wyraźny krok w kierunku ściślejszego powiązania polityki spójności z wynikami, mimo iż zastosowanie modeli było dobrowolne i ograniczało się do konkretnych obszarów. Ponadto umożliwiono zastosowanie uproszczonych metod rozliczania kosztów do wszystkich funduszy ESI. W ramach dwóch z tych metod (standardowe stawki jednostkowe oraz kwoty ryczałtowe) płatności są bezpośrednio związane z produktami (pkt 84–91).

Czy Komisji i państwom członkowskim udało się skutecznie wykorzystać te instrumenty w celu ukierunkowania w większym stopniu finansowania w ramach polityki spójności na wyniki?

113 Z ustaleń kontroli wynika, że Komisji i państwom członkowskim udało się tylko częściowo wykorzystać te trzy instrumenty do ukierunkowania w większym stopniu finansowania w obszarze polityki spójności na wyniki. Ogólnie rzecz biorąc, ocena Trybunału wypadła korzystniej w przypadku warunków wstępnych niż w przypadku rezerwy wykonania, najniżej natomiast Trybunał ocenił modele finansowania oparte na wynikach (z wyjątkiem uproszczonych metod rozliczania kosztów).

Warunki wstępne

114 Ocena dotycząca warunków wstępnych (oraz zrealizowania odnośnych planów działania) często opierała się na ogólnych kryteriach określonych w rozporządzeniu w sprawie wspólnych przepisów. Kryteria te pozostawiały szerokie pole do interpretacji i często nie odnosiły się do konkretnych określonych ilościowo wartości docelowych, nawet jeśli takie wartości można by określić na podstawie prawodawstwa UE. W 2014 r. Komisja wydała dodatkowe wytyczne dotyczące tego, jak państwa członkowskie i służby Komisji powinny oceniać postępy w realizowaniu warunków wstępnych. Niemniej analiza Trybunału wykazała, że Komisja napotkała trudności, jeśli chodzi zapewnienie zharmonizowanej oceny warunków wstępnych w poszczególnych państwach członkowskich do końca wskazanego okresu (pkt 21–22).

115 Około jedna trzecia tematycznych warunków wstępnych pozostawała niespełniona na etapie przyjmowania programów. Z liczby tej nie wynika wprost, jaki mógł być wpływ niespełnionych warunków wstępnych na zdolność państw członkowskich do osiągania rezultatów, niemniej wskazuje ona, że problem niespełnienia warunków wstępnych nie był odosobnionym przypadkiem, lecz występował w wielu dziedzinach i wielu państwach członkowskich. Jednocześnie należy zauważyć z zadowoleniem, że do terminu złożenia informacji sprawozdawczych, czyli do końca sierpnia 2017 r., państwa członkowskie zrealizowały 98% planów działania (pkt 23–25).

116 W okresie 2014–2020 ocena warunków wstępnych miała być w zamierzeniu przedsięwzięciem jednorazowym. W związku z tym jest niejasne, czy warunki – których spełnieniu poinformowano na etapie oceny – pozostawały spełnione przez cały okres 2014–2020. Ponadto formalne spełnienie warunku wstępnego przez państwo członkowskie nie oznacza koniecznie, że sytuacja poprawiła się w terenie oraz że zapewniono w ten sposób otoczenie sprzyjające osiągnięciu rezultatów. Państwa członkowskie rzadko kiedy ponosiły finansowe konsekwencje niespełnienia warunków wstępnych (lub niezrealizowania planów działania). Niemniej samo wprowadzenie tych warunków mogło pośrednio przyczynić się do poprawy, gdyż bez tego rozwiązania wydatkowanie środków z UE w terenie stanowiłoby jeszcze większe wyzwanie (pkt 26–34).

117 Warunki podstawowe (zastępujące warunki wstępne) będą miały zastosowanie przez cały okres 2021–2027. Podobnie w przypadku poprzedniego okresu, Komisja nie jest jednak zobowiązana do przekazywania Parlamentowi Europejskiemu i Radzie informacji na temat przestrzegania warunków podstawowych przez państwa członkowskie. Trybunał ponadto odnotowuje, że warunki podstawowe na okres 2021–2027 uzupełniono nowym mechanizmem warunkowości w zakresie praworządności. Tymczasem w odniesieniu do funduszy polityki spójności Komisja może zaproponować środki tylko w przypadkach, gdy określone procedury przewidziane w rozporządzeniu w sprawie wspólnych przepisów nie zagwarantują odpowiednio należytego zarządzania finansami w ramach budżetu UE lub ochrony interesów finansowych Unii (pkt 35–38).

Rezerwa wykonania

118 W przeszłości Trybunał zwracał uwagę na trudności, jakie napotykały państwa członkowskie przy ustalaniu wartości docelowych dla wspólnych wskaźników produktu i rezultatu, które później wykorzystywano też do przydziału rezerwy wykonania (pkt 42–48).

119 Począwszy od 2014 r. Komisja dostosowywała i wyjaśniała warunki i kryteria przeglądu wyników. W efekcie tych zmian państwa członkowskie deklarowały lepsze wyniki od wyników, które zostałyby zgłoszone na podstawie pierwotnie obowiązujących przepisów (pkt 49–52).

120 Państwa członkowskie zmieniły wiele celów pośrednich przed przeglądem wyników. W następstwie powyższych korekt ram wykonania w 2019 i 2020 r. Komisja uruchomiła około 82% rezerwy. Bez owych korekt uruchomiono by tylko 56% rezerwy wykonania, a w stosunku do około jednej trzeciej priorytetów, dla których przewidziano rezerwę, stwierdzono by, że realizacja odnośnych celów pośrednich zakończyła się poważnym niepowodzeniem (pkt 53–60).

121 Trybunał stwierdził również, że Komisja nie sprawdziła wiarygodności wszystkich danych na temat wyników wykorzystanych w przeglądzie. Weryfikacje wiarygodności tych danych przeprowadzane przez poszczególne instytucje zarządzające różniły się od siebie. Równocześnie przed przeglądem wyników w 2019 r. instytucje audytowe przeprowadziły prace audytowe dotyczące wiarygodności danych na temat wyników dla większości – choć nie wszystkich – programów. Innym czynnikiem ograniczającym było również niedostosowanie ram czasowych odpowiednio: sporządzanego przez państwa członkowskie rocznego sprawozdania z wdrażania, odnośnej deklaracji zarządczej i rocznego sprawozdania z kontroli. Komisja była tylko częściowo w stanie zaradzić wspomnianym brakom za pomocą dodatkowej weryfikacji przekazywanych przez państwa członkowskie danych na temat wyników. Wreszcie Komisja nie zawiesiła żadnych płatności na rzecz programów z powodu wystąpienia poważnych niedociągnięć w zakresie jakości i wiarygodności systemu monitorowania wyników lub danych dotyczących wskaźników (pkt 61–73).

122 Analiza Trybunału wykazała, że na uruchomienie rezerwy wykonania wpływ miały przede wszystkim postępy państw członkowskich we wdrażaniu programów, mierzone realizacją kluczowych etapów wdrażania lub uzyskaniem produktów oraz sukcesami w wydatkowaniu środków (około jedną trzecią wszystkich wskaźników stanowiły wskaźniki finansowe). Mniej niż 1% wskaźników służył do pomiaru rezultatów. Komisja nie zawiesiła żadnych płatności ze względu na osiągnięcie niesatysfakcjonujących wyników (pkt 74–76).

123 Trybunał ustalił również, że związek między osiągnięciem wartości docelowych przypisanych priorytetom programowym do 2018 r. a przesunięciami środków (od początku wymienionego okresu do 2018 r.) był niewielki. Ogólnie rzecz ujmując, przydział rezerwy wykonania miał ograniczony wpływ na budżety programów (pkt 77–80).

124 W okresie 2021–2027 zrezygnowano z przeglądu wyników i rezerwy wykonania. W 2025 r. przeprowadzony zostanie przegląd śródokresowy, w odniesieniu do którego Komisja nie sprecyzowała jeszcze sposobu uwzględnienia wyników. Kontekst tego przeglądu śródokresowego będzie jednak inny niż w poprzednich okresach, co wynika po części z faktu, że fundusze polityki spójności będą wdrażane w tym samym czasie co Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności. Już teraz istnieją przesłanki świadczące tym, że realizacja programów na lata 2021–2027 rozpocznie się z jeszcze większym opóźnieniem niż siedem lat temu. Co więcej, ponieważ w ramach Instrumentu nie przewidziano konieczności współfinansowania krajowego, wiele projektów inwestycyjnych, które w normalnych warunkach zostałyby zrealizowane za pomocą funduszy ESI, teraz mogą być finansowane ze środków Instrumentu. W związku z powyższym kwota środków, którą państwom członkowskim uda się wykorzystać, będzie prawdopodobnie znacznie niższa, niż pierwotnie przewidywano. To z kolei zwiększa prawdopodobieństwo, że do czasu przeglądu śródokresowego osiągniętych zostanie mniej produktów i rezultatów w ramach wydatków w obszarze polityki spójności (pkt 81–83).

Modele finansowania oparte na wynikach

125 W okresie 2014–2020 państwa członkowskie wykazywały niewielkie zainteresowanie wykorzystaniem dwóch nowych modeli finansowania opartych na wynikach. Tylko Austria wdrożyła jeden projekt pilotażowy w zakresie finansowania niepowiązanego z kosztami. Ponadto Komisja samodzielnie wdraża pilotażowy model wspólnego planu działania (z modelu tego zrezygnowano w okresie 2021–2027) w odniesieniu do dwóch projektów. Łącznie finansowanie z UE na rzecz tych trzech projektów pilotażowych opiewa na około 37 mln euro (pkt 92–93).

126 Z analizy Trybunału wynika, że w przeprowadzonej przez Komisję ocenie skutków ex ante za okres 2014–2020 nie uwzględniono wykonalności nowych modeli finansowania opartych na wynikach ani potencjalnego zapotrzebowania na te modele. Trybunał zwrócił uwagę na trzy zasadnicze przyczyny ograniczające zakres korzystania z tych modeli:

•  opóźnione wprowadzenie modelu finansowania niepowiązanego z kosztami w okresie 2014–2020;
•  trudności ze wskazaniem stosownych operacji, jaki napotkały instytucje zarządzające;
•  obawy państw członkowskich co do pewności prawa w kontekście późniejszych weryfikacji i kontroli, w szczególności w odniesieniu do wymogu przestrzegania obowiązujących przepisów prawa w obszarze pomocy państwa i zamówień publicznych (pkt 94–99).

127 Jednocześnie należy zauważyć z zadowoleniem, że w porównaniu z poprzednim okresem istotnie wzrosło zainteresowanie uproszczonymi metodami rozliczania kosztów, co jest po części konsekwencją tego, że Komisja aktywnie zachęcała instytucje zarządzające do zmniejszenia obciążenia administracyjnego oraz ograniczenia ryzyka wystąpienia błędu. W niemal wszystkich programach realizowanych w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego stosuje się – przynajmniej w jakimś zakresie – uproszczone metody rozliczania kosztów. Od jakiegoś czasu metody te są również stosowane w niektórych programach w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Niemniej dotyczy to tylko niewielkiej części wydatków. Trybunał szacuje, że 8,5% wydatków w obszarze polityki spójności w okresie 2014–2020 zostanie zrefundowanych z wykorzystaniem modeli finansowania opartych na wynikach, przy czym za niemal całość tej kwoty odpowiadają uproszczone metody rozliczania kosztów (pkt 100–101).

128 W nadchodzących latach finansowanie niepowiązane z kosztami stanie się dominującym modelem finansowania w UE głównie ze względu na fakt, że jego zastosowanie będzie obowiązkowe w ramach Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności. Równocześnie zostanie ono udostępnione jako opcjonalny model finansowania we wszystkich obszarach polityki spójności, a w przypadku niektórych działań służących zwiększeniu zdolności administracyjnych będzie to jedyna dostępna możliwość. W okresie 2021–2027 ten model finansowania będzie można wykorzystywać na dwóch poziomach: (i) w odniesieniu do zapewnienia wkładu Unii na rzecz całego priorytetu programowego (lub jego części) w danym państwie członkowskim oraz (ii) w przypadku projektów realizowanych w ramach takich właśnie programów lub priorytetów – w odniesieniu do dotacji przekazywanych beneficjentowi. Dzięki temu państwom członkowskim będzie łatwiej połączyć finansowanie UE z krajowymi lub regionalnymi systemami finansowania, których zasady w innym wypadku byłoby trudno pogodzić z unijnymi zasadami dotyczącymi kwalifikowalności. Komisja wciąż musi doprecyzować szczegółowe wymogi kwalifikowalności oraz gotowe do wdrożenia rozwiązania (takie jak określenie stosownych obszarów inwestycji, obszarów działalności, działań lub operacji oraz warunków do spełnienia lub produktów/rezultatów, które należy uzyskać) na potrzeby finansowania niepowiązanego z kosztami. Należy również doprecyzować kwestie dotyczące mechanizmów poświadczania Komisji zgodności z przepisami dotyczącymi rynku wewnętrznego (w zakresie zamówień publicznych i pomocy państwa) w przypadku zastosowania modelu finansowania niepowiązanego z kosztami (pkt 102–106).

Zalecenie 1 – Optymalne wykorzystanie warunków podstawowych w okresie 2021–2027

Komisja powinna:

1. systematycznie monitorować spełnianie przez państwa członkowskie warunków podstawowych w całym okresie programowania za pośrednictwem swojego przedstawiciela w komitecie monitorującym programy w obszarze polityki spójności;
2. przekazywać Parlamentowi Europejskiemu i Radzie informacje na temat spełniania warunków podstawowych przez państwa członkowskie oraz na temat własnych działań w zakresie egzekwowania odnośnych przepisów.

Termin realizacji: przez cały okres 2021–2027.

Zalecenie 2 – Przygotowanie na wczesnym etapie gruntu pod skuteczny przegląd śródokresowy w okresie 2021–2027

Komisja powinna:

1. na wczesnym etapie powiadomić państwa członkowskie podejściu, jakie zostanie zastosowane w ramach przeglądu śródokresowego, w tym w odniesieniu do przydziału środków finansowych na pozostałą część okresu;
2. uwzględnić wszelkie istotne ustalenia z zaplanowanej na 2024 r. oceny dotyczącej wykorzystania przez państwa członkowskie Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności w przeglądzie śródokresowym dotyczącym inwestycji finansowanych z funduszy polityki spójności w tych państwach członkowskich.

Termin realizacji: 2025 r.

Zalecenie 3 – Doprecyzowanie zasad leżących u podstaw modelu finansowania niepowiązanego z kosztami

Komisja powinna:

1. w ścisłej współpracy z państwami członkowskimi określić stosowne obszary inwestycji, w przypadku których środki można udostępnić w oparciu model finansowania niepowiązanego z kosztami, a także warunki, jakie należy spełnić, lub produkty/rezultaty, jakie należy uzyskać, w odniesieniu do rodzajów działań, środków i operacji korzystających z takiego finansowania;
2. określić kryteria oceny uzasadnionych wniosków państw członkowskich dotyczących zmiany warunków, jakie muszą być spełnione, lub produktów/rezultatów, jakie należy uzyskać.

Termin realizacji: połowa 2023 r.

Zalecenie 4 – Wyjaśnienie podejścia dotyczącego poświadczania wiarygodności w odniesieniu do finansowania UE udostępnianego z wykorzystaniem modelu finansowania niepowiązanego z kosztami

Komisja powinna wyjaśnić, w jaki sposób instytucje zarządzające i audytowe w państwach członkowskich powinny:

1. sprawdzać wiarygodność systemów państw członkowskich stosowanych do monitorowania warunków, jakie muszą być spełnione, lub produktów/rezultatów, jakie należy uzyskać, oraz do odnośnej sprawozdawczości;
2. poświadczać skuteczne stosowanie przepisów dotyczących rynku wewnętrznego (udzielanie zamówień publicznych i pomoc państwa).

Termin realizacji: połowa 2022 r.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę II, której przewodniczy członkini Trybunału Obrachunkowego Iliana Ivanova, w Luksemburgu w dniu 30 września 2021 r.

Załączniki

Załącznik I – Programy operacyjne objęte kontrolą

Załącznik II – Wcześniejsze sprawozdania i opinie Trybunału

Sprawozdania specjalne

•  Sprawozdanie specjalne nr 24/2016 pt. „Należy dołożyć starań, by szerzyć wiedzę na temat zasad pomocy przyznawanej przez państwa w obszarze polityki spójności i egzekwować ich przestrzeganie”
•  Sprawozdanie specjalne nr 2/2017 pt. „Negocjacje Komisji dotyczące umów partnerstwa i programów w obszarze spójności na lata 2014–2020 – wydatki są bardziej ukierunkowane na priorytety strategii »Europa 2020«, lecz mechanizmy pomiaru wykonania zadań są coraz bardziej skomplikowane”
•  Sprawozdanie specjalne nr 15/2017 pt. „Warunki wstępne i rezerwa na wykonanie w obszarze spójności – instrumenty innowacyjne, lecz jeszcze nieskuteczne”
•  Sprawozdanie specjalne nr 21/2018 pt. „Wybór i monitorowanie projektów finansowanych w ramach EFRR i EFS w latach 2014–2020 są nadal ukierunkowane głównie na produkty”
•  Sprawozdanie specjalne nr 20/2020 pt. „Zwalczanie ubóstwa dzieci – należy lepiej ukierunkować wsparcie udzielane przez Komisję”

Przeglądy

•  Przegląd nr 5/2018 pt. „Uproszczenie w realizacji polityki spójności po 2020 r.”
•  Przegląd nr 5/2019 pt. „Zobowiązania pozostające do spłaty w budżecie UE – szczegółowa analiza zagadnienia” (przegląd punktowy w trybie pilnym)
•  Przegląd nr 8/2019 pt. „Osiąganie zamierzonych wyników w obszarze polityki spójności” (dokument analityczny)

Sprawozdania roczne

•  Rozdział 6 sprawozdania rocznego za rok budżetowy 2011 (Dziennik Urzędowy 2012/C 344/1)
•  Rozdział 6 sprawozdania rocznego za rok budżetowy 2012 (Dziennik Urzędowy 2013/C 331/1)
•  Rozdział 10 sprawozdania rocznego za rok budżetowy 2013 (Dziennik Urzędowy 2014/C 398/1)
•  Rozdział 6 sprawozdania rocznego za rok budżetowy 2014 (Dziennik Urzędowy 2015/C 373/01)
•  Rozdział 3 sprawozdania rocznego dotyczącego wykonania budżetu za rok budżetowy 2017 (Dziennik Urzędowy 2018/C 357/01)
•  Rozdział 1 sprawozdania rocznego dotyczącego wykonania budżetu za rok budżetowy 2018 (Dziennik Urzędowy 2019/C 340/01)

Opinie

•  Opinia nr 1/2017 w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii
•  Opinia nr 6/2018 w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego wspólne przepisy
•  Opinia nr 6/2020 w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności

Akronimy i skróty

EFI – Europejski Fundusz Inwestycyjny

EFRR – Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego

EFRROW – Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich

EFS – Europejski Fundusz Społeczny

EWT – Europejska współpraca terytorialna

Fundusze ESI – europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne

Młodzież NEET – młodzież niekształcąca się, niepracująca ani nieszkoląca się

MŚP – małe i średnie przedsiębiorstwa

OECD – Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju

PO – program operacyjny

WRF – wieloletnie ramy finansowe

Glosariusz

Cel pośredni – wartość pośrednia na drodze do realizacji celu szczegółowego. Cel pośredni powinien zostać osiągnięty w ustalonym wcześniej terminie.

Cel tematyczny – zamierzony ogólny rezultat wdrażania priorytetu inwestycyjnego, podzielony na szczegółowe cele na potrzeby realizacji.

Europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne – pięć głównych funduszy unijnych, których wspólnym zadaniem jest wspieranie rozwoju gospodarczego w całej Unii w okresie 2014–2020. Są to: Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego, Europejski Fundusz Społeczny, Fundusz Spójności, Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich i Europejski Fundusz Morski i Rybacki.

Fundusze polityki spójności – cztery fundusze unijne zapewniające wsparcie na rzecz spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej w UE w okresie 2021–2027. Są to: Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego, Europejski Fundusz Społeczny Plus, Fundusz Spójności oraz Fundusz na rzecz Sprawiedliwej Transformacji.

Instytucja audytowa – niezależny organ krajowy odpowiedzialny za przeprowadzanie audytów systemów i operacji w ramach unijnego programu wydatkowania.

Instytucja zarządzająca – organ krajowej, regionalnej lub lokalnej władzy publicznej (lub podmiot prywatny) wyznaczony przez państwo członkowskie w celu zarządzania programem finansowanym przez UE.

Kluczowy etap wdrażania – etap pośredni na drodze do osiągnięcia wartości docelowych dotyczących produktów. Kluczowe etapy wdrażania uzupełniają koncepcję celów pośrednich.

Kwota ryczałtowa – rodzaj uproszczonej metody rozliczania kosztów, w ramach której płatności dokonywane są w jednej transzy, w odróżnieniu od płatności w ratach, np. w celu refundacji kosztów kwalifikowalnych, pod warunkiem zrealizowania ustalonych wcześniej działań lub uzyskania wcześniej ustalonego produktu.

Logika interwencji – powiązania pomiędzy celami danego wniosku, planowanymi wkładami i działaniami oraz zakładanymi rezultatami i oddziaływaniem projektu.

Oddziaływanie – szersze długoterminowe skutki ukończonego projektu lub programu, takie jak korzyści społeczno-gospodarcze dla ogółu społeczeństwa.

Polityka spójności – polityka UE mająca na celu niwelowanie nierówności gospodarczych i społecznych między regionami i państwami członkowskimi poprzez działania na rzecz tworzenia miejsc pracy, konkurencyjności przedsiębiorstw, wzrostu gospodarczego, zrównoważonego rozwoju oraz współpracy transgranicznej i międzyregionalnej.

Produkt – to, co wypracowano lub osiągnięto w ramach projektu, np. przeprowadzenie szkolenia lub wybudowanie drogi.

Program operacyjny – podstawowe ramy, w oparciu które realizuje się projekty finansowane przez UE w obszarze spójności w danym okresie czasu. Odzwierciedlają one priorytety i cele określone w umowach partnerstwa zawieranych między Komisją a poszczególnymi państwami członkowskimi.

Ramy wykonania – cele pośrednie i wartości docelowe zdefiniowane dla zestawu wskaźników w odniesieniu do każdej osi priorytetowej w ramach danego programu operacyjnego (z wyjątkiem pomocy technicznej).

Rezerwa wykonania – kwota z budżetu zarezerwowana na wydatki w ramach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, wypłacana pod warunkiem osiągnięcia określonych celów pośrednich.

Rezultat – natychmiastowy skutek projektu lub programu po jego zakończeniu, np. większe szanse na zatrudnienie uczestników kursu lub ulepszony dostęp do danego miejsca dzięki budowie nowej drogi.

Roczne sprawozdanie z kontroli – dokument sporządzony przez instytucję audytową państwa członkowskiego i przedłożony Komisji jako część rocznego pakietu dokumentów na potrzeby poświadczenia wiarygodności.

Roczne sprawozdanie z wdrażania – dokument sporządzony przez instytucję zarządzającą państwa członkowskiego i przedłożony Komisji. Zawiera informacje na temat postępów w realizacji programów operacyjnych za poprzedni rok budżetowy.

Rozporządzenie w sprawie wspólnych przepisów – rozporządzenie określające zasady, które mają zastosowanie do wszystkich pięciu europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych w okresie 2014–2020.

Standardowe stawki jednostkowe – rodzaj uproszczonej metody rozliczania kosztów stosowany do obliczenia wydatków kwalifikowalnych dla danej operacji przez mnożenie działań, wkładów, produktów i rezultatów przez z góry ustalone koszty jednostkowe.

Strategia „Europa 2020” – dziesięcioletnia strategia UE na rzecz stymulowania wzrostu i zwiększenia liczby miejsc pracy, realizowana od 2010 r.

Uproszczone metody rozliczania kosztów – podejście polegające na określeniu wysokości dotacji z wykorzystaniem takich metod jak standardowe stawki jednostkowe, finansowanie w oparciu stawki ryczałtowe lub kwoty ryczałtowe, nie zaś na podstawie faktycznych kosztów poniesionych przez beneficjenta. Ma na celu zmniejszenie obciążenia administracyjnego.

Wartość docelowa – na potrzeby niniejszego sprawozdania jest to wartość produktów lub rezultatów, które należy uzyskać, albo wydatków, które należy poświadczyć Komisji, do dnia 31 grudnia 2023 r.

Wkład – zasoby finansowe, kadrowe, materialne, środki administracyjne lub regulacyjne wykorzystywane do wdrożenia danego projektu lub programu.

Odpowiedzi Komisji

https://www.eca.europa.eu/pl/Pages/DocItem.aspx?did=59899

Kalendarium

https://www.eca.europa.eu/pl/Pages/DocItem.aspx?did=59899

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli dotyczących obszarów polityki i programów UE bądź kwestii związanych z zarządzaniem w wybranych obszarach budżetowych. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne, tak aby osiągnąć jak największe oddziaływanie, biorąc przy tym pod uwagę kryteria takie jak: zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i publiczny.

Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę II, której przewodniczy członkini Trybunału Iliana Ivanova i która zajmuje się takimi obszarami wydatków jak inwestycje na rzecz spójności, wzrostu gospodarczego i włączenia społecznego. Kontrolą kierował Ladislav Balko, członek Trybunału, a w prace kontrolne zaangażowani byli: Branislav Urbanič, szef gabinetu; Zuzana Franková, attaché; Friedemann Zippel, kierownik; Bernard Witkoś, koordynator zadania; Cristina Jianu, zastępczyni koordynatora zadania; a także kontrolerki: Ana Popescu, Annekatrin Langer i Sabine Maur-Helmes. Wsparcie językowe zapewnił Michael Pyper, a wsparcie przy opracowywaniu materiałów graficznych – Alexandra Mazilu.

Przypisy

^[1] Art. 33 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2018/1046 z dnia 18 lipca 2018 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii.

^[2] Komisja Europejska, dokument pt. „Śródokresowy przegląd/rewizja wieloletnich ram finansowych na lata 2014–2020 – Budżet UE ukierunkowany na wyniki”, COM(2016) 603 final z 14 września 2016 r.; Komisja Europejska, „EU Budget Focused on Results (BFOR)”.

^[3] Motywy 3, 16 i 23 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy.

^[4] Art. 174 Traktatu funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

^[5] Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1060 z dnia 24 czerwca 2021 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego Plus, Funduszu Spójności, Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji i Europejskiego Funduszu Morskiego, Rybackiego i Akwakultury, a także przepisy finansowe na potrzeby tych funduszy oraz na potrzeby Funduszu Azylu, Migracji i Integracji, Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Instrumentu Wsparcia Finansowego na rzecz Zarządzania Granicami i Polityki Wizowej.

^[6] Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/241 z dnia 12 lutego 2021 r. ustanawiające Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności.

^[7] OECD, dokument pt. „Budgeting and performance in the European Union: A review by the OECD in the context of EU budget focused on results”, OECD Journal on budgeting, tom 2017/1, sekcja 1.2.1.

^[8] OECD, dokument pt. „Incentivising performance in public investment policies delivered at national and subnational levels: Managing across temporal and institutional horizons, 31 marca 2017 r., s. 8–9.

^[9] Art. 317 Traktatu funkcjonowaniu Unii Europejskiej; art. 62 ust. 3 rozporządzenia (UE, Euratom) 2018/1046.

^[10] Komisja Europejska, „Śródokresowy przegląd/rewizja wieloletnich ram finansowych na lata 2014–2020”, COM(2016) 603 final, s. 14; pkt 3.6–3.7 sprawozdania rocznego Trybunału za 2017 r.; pkt 26 przeglądu Trybunału nr 8/2019 pt. „Osiąganie zamierzonych wyników w obszarze polityki spójności” (dokument analityczny).

^[11] Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2020/460 z dnia 30 marca 2020 r. odnoszące się do szczególnych środków w celu uruchomienia inwestycji w systemach ochrony zdrowia państw członkowskich oraz w innych sektorach ich gospodarek w odpowiedzi na epidemię COVID-19 (Inicjatywa inwestycyjna w odpowiedzi na koronawirusa) oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2020/558 z dnia 23 kwietnia 2020 r. odnoszące się do szczególnych środków zapewniających wyjątkową elastyczność na potrzeby wykorzystania europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych w odpowiedzi na epidemię COVID-19.

^[12] Sprawozdanie specjalne Trybunału nr 15/2017 pt. „Warunki wstępne i rezerwa na wykonanie w obszarze spójności – instrumenty innowacyjne, lecz jeszcze nieskuteczne”, załączniki I i II.

^[13] Art. 19 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013.

^[14] Pkt 38 i 94 sprawozdania specjalnego Trybunału nr 15/2017.

^[15] Rozporządzenie (UE) nr 1303/2013, art. 19 oraz załącznik XI.

^[16] Pkt 34 sprawozdania specjalnego Trybunału nr 15/2017.

^[17] Pkt 38–39 sprawozdania specjalnego Trybunału nr 15/2017.

^[18] Pkt 65 sprawozdania specjalnego Trybunału nr 20/2020 pt. „Zwalczanie ubóstwa dzieci – należy lepiej ukierunkować wsparcie udzielane przez Komisję”.

^[19] Pkt 105 sprawozdania specjalnego Trybunału nr 24/2016 pt. „Należy dołożyć starań, by szerzyć wiedzę na temat zasad pomocy przyznawanej przez państwa w obszarze polityki spójności i egzekwować ich przestrzeganie”.

^[20] Pkt 1.30 sprawozdania rocznego Trybunału za 2018 r.

^[21] Dokument roboczy służb Komisji Europejskiej pt. „Wartość dodana warunków wstępnych w ramach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych” z 31 marca 2017 r., SWD(2017) 127 final, części C i D.

^[22] Art. 19 ust. 5 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013.

^[23] Pkt 61 i 62 sprawozdania specjalnego Trybunału nr 15/2017.

^[24] Komisja Europejska, procedura monitorowania i oceny wdrażania przez DG EMPL planów działania w celu spełnienia mających zastosowanie warunków wstępnych, zaktualizowana wersja na potrzeby rocznego sprawozdania z wdrażania za 2017 r. z 28 lipca 2017 r.

^[25] Komisja Europejska, procedura w odniesieniu do funduszy ESI dotycząca zawieszenia płatności z powodu niezrealizowania planów działań w celu spełnienia warunków wstępnych, wersja 3.0 z 26 czerwca 2017 r., RegiDDG.02.

^[26] Art. 19 ust. 5 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013.

^[27] Załączniki III i IV do rozporządzenia (UE) 2021/1060.

^[28] Art. 15 ust. 6 rozporządzenia (UE) 2021/1060.

^[29] Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2020/2092 z dnia 16 grudnia 2020 r. w sprawie ogólnego systemu warunkowości służącego ochronie budżetu Unii.

^[30] Art. 20 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013.

^[31] Komisja Europejska, dokument pt. „Guidance for Member States on performance framework, review and reserve”, EGESIF_18-0021-01, 19 czerwca 2018 r., wersja 2.0.

^[32] Art. 6 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 215/2014 z dnia 7 marca 2014 r. ustanawiającego zasady wykonania rozporządzenia (UE) nr 1303/2013.

^[33] Art. 5 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 215/2014.

^[34] Załącznik V do rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2015/207 z dnia 20 stycznia 2015 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia (UE) nr 1303/2013.

^[35] Pkt 5 załącznika II do rozporządzenia (UE) nr 1303/2013.

^[36] Art. 5 ust. 6 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 215/2014.

^[37] Art. 22 ust. 6 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013; art. 6 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 215/2014.

^[38] Pkt 10.56 sprawozdania rocznego Trybunału za 2013 r.

^[39] Pkt 102–106, 108 i 109 sprawozdania specjalnego Trybunału nr 15/2017.

^[40] OECD, sekcje 1.2.2 i 1.2.3 dokumentu pt. „Budgeting and performance in the European Union”.

^[41] Pkt 61–62 sprawozdania specjalnego nr 21/2018 pt. „Wybór i monitorowanie projektów finansowanych w ramach EFRR i EFS w latach 2014–2020 są nadal ukierunkowane głównie na produkty”; pkt 41 i 59 przeglądu nr 5/2018 pt. „Uproszczenie w realizacji polityki spójności po 2020 r.”; pkt 78–79 sprawozdania specjalnego Trybunału nr 15/2017.

^[42] Komisja Europejska, ocena skutków towarzysząca dokumentowi pt. „Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie Europejskiego Funduszu Społecznego Plus”, SWD (2018) 289 final z 30 maja 2018, załącznik 3.

^[43] Pkt 47 sprawozdania specjalnego Trybunału nr 2/2017 pt. „Negocjacje Komisji dotyczące umów partnerstwa i programów w obszarze spójności na lata 2014–2020 – wydatki są bardziej ukierunkowane na priorytety strategii »Europa 2020«, lecz mechanizmy pomiaru wykonania zadań są coraz bardziej skomplikowane”.

^[44] Pkt 82 przeglądu Trybunału nr 5/2019 pt. „Zobowiązania pozostające do spłaty w budżecie UE – szczegółowa analiza zagadnienia” (przegląd punktowy w trybie pilnym).

^[45] Art. 1 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2018/276 z dnia 23 lutego 2018 r. zmieniającego rozporządzenie wykonawcze (UE) nr 215/2014.

^[46] Załączniki V i VI rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2019/256 z dnia 13 lutego 2019 r. zmieniającego rozporządzenie wykonawcze (UE) nr 2015/207.

^[47] Komisja Europejska, dokument pt. „Decommitment methodology (n+3) and process in 2014 – 2020 – Update”, EGESIF_17-0012-2, 23 listopada 2017 r.

^[48] Art. 5 ust. 6 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 215/2014.

^[49] Komisja Europejska, dokument pt. „Guidance for Member States on performance framework, review and reserve”, s. 15, oraz dokument pt. „Guidance on the Common approach to the revision of milestones and targets in the performance frameworks”, 14 czerwca 2018 r., wersja 3.0, s. 3, 8 i 9.

^[50] Art. 2 ust. 30 i art. 50 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013.

^[51] Art. 125 ust. 4 lit. e) rozporządzenia (UE) nr 1303/2013; załącznik VI do rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2015/207.

^[52] Art. 2 pkt 29 i art. 138 lit. b) i c) rozporządzenia (UE) nr 1303/2013.

^[53] Art. 1 pkt 11 lit. a) rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2019/886 z dnia 12 lutego 2019 r. w odniesieniu do przepisów dotyczących instrumentów finansowych, uproszczonych form kosztów, ścieżki audytu, zakresu i treści audytów operacji oraz metodyki doboru próby operacji oraz załącznika III.

^[54] Komisja Europejska, roczne sprawozdanie z działalności DG REGIO za 2019 r., s. 39.

^[55] Art. 142 ust. 1 lit. d) rozporządzenia (UE) nr 1303/2013.

^[56] Art. 18 ust. 1 lit. f) rozporządzenia (UE) 2021/1060.

^[57] Art. 24 ust. 5 i art. 26 ust. 1 rozporządzenia (UE) 2021/1060.

^[58] Art. 104 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013.

^[59] Art. 104 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013.

^[60] Art. 125 ust. 1 lit. a) rozporządzenia (UE, Euratom) 2018/1046.

^[61] Art. 67 ust. 1 lit. e) rozporządzenia (UE) nr 1303/2013.

^[62] Rozporządzenie delegowane Komisji (UE) 2019/694 z dnia 15 lutego 2019 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 w odniesieniu do formy finansowania niepowiązanego z kosztami danych operacji.

^[63] Rozporządzenie delegowane Komisji (UE) 2019/694.

^[64] Art. 67 ust. 1 i art. 109 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013; załącznik do rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2019/694.

^[65] Art. 67 ust. 1 lit. b)–d), art. 67 ust. 5, art. 67 ust. 5 lit. a), art. 68, 68a i 68b rozporządzenia (UE) nr 1303/2013.

^[66] Art. 67 ust. 2 lit.a rozporządzenia (UE) nr 1303/2013.

^[67] Rozporządzenie delegowane Komisji (UE) 2015/2195 z dnia 9 lipca 2015 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1304/2013 w sprawie Europejskiego Funduszu Społecznego w odniesieniu do definicji standardowych stawek jednostkowych i kwot ryczałtowych stosowanych w celu refundacji przez Komisję wydatków poniesionych przez państwa członkowskie.

^[68] Komisja Europejska, „Wytyczne dotyczące form kosztów uproszczonych – Europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne”, EGESIF_14-0017, wrzesień 2014 r., s. 8.

^[69] Pkt 6.30 sprawozdania rocznego Trybunału za 2011 r.; pkt 6.42 sprawozdania rocznego Trybunału za 2012 r.; pkt 6.79 sprawozdania rocznego Trybunału za 2014 r.

^[70] Zalecenie 6 zawarte w sprawozdaniu specjalnym Trybunału nr 2/2017; pkt 82 i 84 opinii Trybunału nr 1/2017 w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii.

^[71] Komisja Europejska, ocena skutków towarzysząca dokumentowi pt. „Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie Europejskiego Funduszu Społecznego Plus”, SWD(2018) 289 z 30 maja 2018 r., s. 22.

^[72] „Transnational Network of ERDF/CF SCO practitioners”, 6 spotkanie, prezentacja podejść opartych na rezultatach, 2 lipca 2020 r.; Komisja Europejska (t33 & SWECO), „Use and intended use of simplified cost options in ESF, ERDF, CF and EAFRD”, 27 marca 2018, s. 13 i 16.

^[73] Komisja Europejska, ocena skutków towarzysząca dokumentowi pt. „Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie Europejskiego Funduszu Społecznego Plus”, SWD(2018) 289 z 30.5.2018, s. 21; Komisja Europejska, ocena skutków towarzysząca dokumentowi pt. „Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Funduszu Spójności”, SWD(2018) 282 z 29.5.2018, s. 64.

^[74] Komisja Europejska, „Wytyczne dotyczące form kosztów uproszczonych”, EGESIF_14-0017, wrzesień 2014 r.

^[75] Zawiadomienie Komisji w sprawie wytycznych dotyczących stosowania uproszczonych form kosztów w ramach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych (ESI) – wersja zmieniona (2021/C 200/01) z 27 maja 2021 r., s. 15 i 41.

^[76] Art. 67 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013; rozporządzenie delegowane Komisji (UE) 2019/694 z dnia 15 lutego 2019 r., motyw 6 i pkt 4 lit. f) załącznika.

^[77] Art. 125 ust. 4 lit. a) rozporządzenia (UE) nr 1303/2013; rozporządzenie (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym.

^[78] Rozporządzenie delegowane Komisji (UE) 2019/694 z dnia 15 lutego 2019 r., art. 3 ust. 2 i załącznik pkt 3 ust. 1 i pkt 5.

^[79] Komisja Europejska, dokument pt. „Use and intended use of simplified cost options in ESF, ERDF, CF, EARD and EAFRD”, 27 marca 2018 r., s. 42 i 53.

^[80] Art. 125 ust. 1 lit. a) rozporządzenia (UE, Euratom) 2018/1046.

^[81] Motyw 18, art. 4 ust. 2 i art. 24 ust. 2 rozporządzenia (UE) 2021/241; pkt 47, 53–56 opinii Trybunału nr 6/2020 w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności.

^[82] Art. 53 ust. 1 lit. f) i art. 95 ust. 1 rozporządzenia (UE) 2021/1060.

^[83] Art. 37 i 95 rozporządzenia (UE) 2021/1060.

^[84] Art. 95 ust. 4 rozporządzenia (UE) 2021/1060.

^[85] Art. 125 ust. 4 lit. a) rozporządzenia (UE) nr 1303/2013; art. 74 ust. 1 lit. a) rozporządzenia (UE) 2021/1060.

^[86] Art. 95 ust. 3 i motyw 34 rozporządzenia (UE) 2021/1060.

^[87] Art. 69 ust. 2 i art. 74 ust. 1 lit. a) rozporządzenia (UE) 2021/1060.

Kontakt

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1
Formularz kontaktowy: eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx
Strona internetowa: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2021

PDF	ISBN 978-92-847-6868-4	ISSN 1977-5768	doi:10.2865/727226	QJ-AB-21-024-PL-N
HTML	ISBN 978-92-847-6850-9	ISSN 1977-5768	doi:10.2865/945606	QJ-AB-21-024-PL-Q

PRAWA AUTORSKIE

© Unia Europejska, 2021

Polityka Europejskiego Trybunału Obrachunkowego w zakresie ponownego wykorzystywania dokumentów jest realizowana na podstawie decyzji Trybunału nr 6/2019 w sprawie polityki otwartych danych oraz ponownego wykorzystywania dokumentów.

O ile nie wskazano inaczej (np. nie zamieszczono szczegółowych adnotacji prawach autorskich), treści Europejskiego Trybunału Obrachunkowego będące własnością UE objęte są licencją Creative Commons Uznanie autorstwa 4.0 Międzynarodowe (CC BY 4.0). Oznacza to, że ponowne wykorzystanie jest dozwolone, pod warunkiem że dokumenty zostaną odpowiednio oznaczone i zostaną wskazane dokonane w nich zmiany. W przypadku ponownego wykorzystywania nie wolno zmieniać oryginalnego znaczenia ani przesłania dokumentów. Trybunał nie ponosi odpowiedzialności za jakiekolwiek konsekwencje ponownego ich wykorzystania.

Jeżeli konkretna treść wskazuje na możliwą do zidentyfikowania osobę fizyczną – tak jak w przypadku zdjęć, na których widoczni są pracownicy Trybunału – lub zawiera prace stron trzecich, wymagane jest zweryfikowanie dodatkowych praw autorskich. W takim przypadku uzyskanie zezwolenia na ponowne wykorzystanie określonej treści unieważnia i zastępuje wspomniane wcześniej zezwolenie ogólne. Powinny być w nim wyraźnie opisane wszelkie ograniczenia dotyczące wykorzystania treści.

W celu wykorzystania lub powielenia treści niebędącej własnością UE może być konieczne wystąpienie zgodę bezpośrednio do właścicieli praw autorskich.

•  Rys. 9, 13: ikony wykonane przez Pixel perfect, pochodzące z https://flaticon.com.

Oprogramowanie lub dokumenty objęte prawem własności przemysłowej, takie jak patenty, znaki towarowe, wzory użytkowe, znaki graficzne i nazwy, nie są objęte polityką Europejskiego Trybunału Obrachunkowego w zakresie ponownego wykorzystania i nie jest udostępniana licencja na nie.

Na stronach internetowych instytucji Unii Europejskiej dostępnych w domenie europa.eu zamieszczane są odsyłacze do stron zewnętrznych. Trybunał nie kontroluje ich zawartości i w związku z tym zachęca użytkowników, aby we własnym zakresie zapoznali się z polityką ochrony prywatności i polityką w zakresie praw autorskich obowiązującymi na tych stronach.

Znak graficzny Europejskiego Trybunału Obrachunkowego

Znak graficzny Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nie może być wykorzystywany bez uprzedniej zgody Trybunału.

JAK SKONTAKTOWAĆ SIĘ Z UE

Osobiście
W całej Unii Europejskiej istnieje kilkaset centrów informacyjnych Europe Direct. Adres najbliższego centrum można znaleźć na stronie: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Telefonicznie lub drogą mailową
Europe Direct to serwis informacyjny, który udziela odpowiedzi na pytania na temat Unii Europejskiej. Można się z nim skontaktować:

• dzwoniąc pod bezpłatny numer telefonu: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektórzy operatorzy mogą naliczać opłaty za te połączenia),
• dzwoniąc pod standardowy numer telefonu: +32 22999696,
• drogą mailową: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

WYSZUKIWANIE INFORMACJI O UE

Online
Informacje o Unii Europejskiej są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu Europa: https://europa.eu/european-union/index_pl.

Publikacje UE
Bezpłatne i odpłatne publikacje UE można pobrać lub zamówić na stronie: https://op.europa.eu/pl/publications. Większą liczbę egzemplarzy bezpłatnych publikacji można otrzymać, kontaktując się z serwisem Europe Direct lub z lokalnym centrum informacyjnym (zob. https://europa.eu/european-union/contact_pl).

Prawo UE i powiązane dokumenty
Informacje prawne dotyczące UE, w tym wszystkie unijne akty prawne od 1951 r., są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.

Portal Otwartych Danych UE
Unijny portal otwartych danych (http://data.europa.eu/euodp/pl) umożliwia dostęp do zbiorów danych pochodzących z instytucji i innych organów UE. Dane można pobierać i wykorzystywać bezpłatnie, zarówno do celów komercyjnych, jak i niekomercyjnych.