Condizionalità ex ante e riserva di efficacia dell’attuazione in materia di coesione: strumenti innovativi ma non ancora efficaci

Sintesi

Condizionalità ex ante e riserva di efficacia dell’attuazione come strumenti finalizzati a rendere più efficace l’utilizzo della spesa in materia di coesione

I

L’audit prende in esame due strumenti specifici introdotti per il periodo di programmazione 2014-2020 al fine di rendere la spesa in materia di coesione maggiormente orientata ai risultati: le condizionalità ex ante e la riserva di efficacia dell’attuazione. Se, da un lato, il primo strumento specifica determinate condizioni che devono essere soddisfatte prima che abbia inizio l’attuazione del programma o al più tardi entro la fine del 2016, il secondo strumento prevede che la maggior parte dei programmi finanziati dai fondi SIE accantoni il 6 % dei finanziamenti totali destinati a ciascuno Stato membro, che saranno definitivamente assegnati o riassegnati in base all’esito di una verifica dell’efficacia dell’attuazione nel 2019.

Modalità di svolgimento dell’audit della Corte

II

La Corte ha inteso stabilire se le condizionalità ex ante e il quadro di riferimento e la riserva di efficacia dell’attuazione siano stati utilizzati in maniera efficace per incentivare gli Stati membri a spendere nel modo migliore i fondi della politica di coesione durante il periodo di programmazione 2014-2020. L’audit ha riguardato il periodo compreso fra dicembre 2013 e febbraio 2017.

III

Il presente audit integra la relazione speciale n. 2/2017, stilata dalla Corte, riguardante la negoziazione, da parte della Commissione, degli accordi di partenariato e dei programmi operativi.

Cosa è stato riscontrato

IV

Le condizionalità ex ante costituiscono un’innovazione della politica di coesione. Nel complesso, la Corte ha riscontrato che tali condizionalità hanno fornito un quadro di riferimento coerente per valutare se gli Stati membri fossero pronti ad attuare i fondi dell’UE all’inizio del periodo di programmazione 2014-2020. Tuttavia, non è chiaro in che misura ciò abbia effettivamente determinato dei cambiamenti sul campo. La Commissione non si è avvalsa della possibilità di sospendere i pagamenti al momento dell’adozione del programma in caso di condizionalità ex ante non soddisfatte. Circa la metà degli oltre 700 piani d’azione adottati dagli Stati membri per adempiere alle condizionalità ex ante risultava non completata alla fine del 2016. Questi piani d’azione non completati riguardano circa il 27 % della spesa del FESR, dell’FSE e dell’FC. Dopo l’adozione del programma, l’RDC non prevede che la Commissione imponga sospensioni dei pagamenti prima che gli Stati membri abbiano fornito informazioni sul completamento delle azioni intraprese per adempiere alle condizionalità ex ante nelle relazioni di attuazione annuali (entro il 30 giugno 2017) o nelle relazioni sullo stato dei lavori (entro il 31 agosto 2017).

V

La Corte ritiene inoltre improbabile che il quadro di riferimento e la riserva di efficacia dell’attuazione determinino una significativa riassegnazione della spesa in materia di coesione durante il periodo 2014-2020 ai programmi che hanno conseguito migliori risultati. In particolare, eventuali riassegnazioni saranno effettuate nell’ambito e/o tra i programmi degli stessi Stati membri. Se, da un lato, il 6 % dei finanziamenti del FESR, dell’FC e dell’FSE è stato accantonato per la riserva di efficacia dell’attuazione, dall’altro il modo in cui quest’ultima è stata concepita fornisce limitati incentivi ad un migliore orientamento ai risultati dei PO, poiché si basa essenzialmente sulla spesa e sulle realizzazioni. Inoltre, i finanziamenti aggiuntivi vengono definitivamente assegnati anche se i target intermedi non sono conseguiti pienamente entro il 2018 e possono essere al massimo riassegnati all’interno dello stesso Stato membro. Le sospensioni e le rettifiche finanziarie introdotte di recente in caso di performance insoddisfacente rappresentano un passo nella giusta direzione, ma sono soggette a condizioni restrittive e pertanto è improbabile che vengano messe in atto.

Raccomandazioni della Corte

VI

La Corte non ritiene che i cambiamenti normativi durante il periodo corrente 2014-2020 in relazione a uno strumento o all’altro sarebbero efficienti in termini di costi. Incoraggia comunque gli Stati membri a completare e la Commissione a valutare i piani d’azione approvati e a proseguire nel conseguimento delle condizionalità ex ante. Inoltre, le disposizioni esistenti riguardanti la riserva di efficacia dell’attuazione dovrebbero essere usate per quanto possibile per evitare uno spreco di denaro.

VII

Le raccomandazioni della Corte riguardano pertanto il periodo successivo al 2020, durante il quale entrambi gli strumenti, ove mantenuti, dovrebbero essere rafforzati in modo da avere maggiori probabilità di contribuire ad un impiego più efficace della spesa per la coesione. Pertanto, all’atto della preparazione della proposta legislativa per il periodo successivo al 2020, la Commissione dovrebbe:

• raccomandazione 1: sviluppare ulteriormente le condizionalità ex ante quale strumento per valutare se gli Stati membri sono pronti ad attuare i fondi dell’UE, in particolare
  1. rivalutare la pertinenza e l’utilità di ciascuna delle condizionalità ex ante per il periodo 2014-2020, eliminare le sovrapposizioni e mantenere solo quelle che possono realmente avere un impatto sul conseguimento efficace degli obiettivi delle politiche;
  2. garantire la coerenza delle condizionalità ex ante per il periodo successivo al 2020 con il Semestre europeo;
  3. definire criteri di valutazione chiari con target misurabili, ove fattibile, per assicurare una comprensione comune degli obiettivi da conseguire nonché
  4. richiedere il conseguimento e l’applicazione delle condizionalità ex ante durante tutto il periodo di programmazione e procedere al relativo monitoraggio, tenendo conto del potenziale onere amministrativo.
• raccomandazione 2: considerare la possibilità di trasformare la riserva di efficacia dell’attuazione, per il periodo successivo al 2020, in uno strumento maggiormente orientato ai risultati, che assegni i fondi ai programmi che hanno conseguito buoni risultati e in particolare, considerare l’opportunità di proporre di:
  1. perfezionare ulteriormente, sulla base degli insegnamenti tratti da passate esperienze, la riserva di efficacia dell’attuazione rendendola uno strumento per promuovere meglio e ricompensare una buona performance laddove i PO devono dimostrare cosa intendono realizzare con i finanziamenti aggiuntivi;
  2. utilizzare maggiormente gli indicatori di risultato immediati e trasformare le fasi di attuazione principali in strumenti atti a meglio dimostrare la performance effettiva sul lungo periodo degli interventi infrastrutturali al momento di valutare la performance; e
  3. rivedere le condizioni per la sospensione dei pagamenti e per le rettifiche finanziarie, in modo da poter affrontare più facilmente e precocemente casi di performance insufficiente, al fine di aumentare ulteriormente gli incentivi a dare adeguata attuazione ai fondi.

Introduzione

L’orientamento alla performance è una priorità centrale per la Commissione durante il periodo 2014-2020

01

I Fondi strutturali e d’investimento europei (fondi SIE) costituiscono meno dello 0,4 % del PIL dell’Unione europea, ma hanno un impatto significativo sulle economie di molti Stati membri. Il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR), il Fondo di coesione (FC) e il Fondo sociale europeo (FSE) rappresentano 349,4 miliardi di euro nel periodo di programmazione 2014-2020 e costituiscono il 75 % dei fondi SIE. Secondo i dati recenti della Commissione per il periodo di programmazione 2007-2013, vi sono nove Stati membri in cui la spesa nell’ambito del FESR e dell’FC corrisponde a più del 30 % dell’intera spesa pubblica in conto capitale. In quattro Stati membri (Ungheria, Lituania, Slovacchia e Lettonia), essa costituisce addirittura più della metà di tutti gli investimenti pubblici². Questo è il motivo per cui è importante utilizzare questi fondi nel modo migliore possibile.

02

Durante il periodo 2014-2020, la Commissione può ricorrere a due strumenti specifici per incentivare gli Stati membri a spendere nel modo migliore i fondi della politica di coesione e fare sì che i fondi dell’UE vengano svincolati solo se gli Stati membri soddisfano determinate condizioni relativi all’attuazione dei fondi SIE:

• le condizionalità ex ante;
• un quadro di riferimento dell’efficacia dell’attuazione e una riserva di efficacia dell’attuazione.

03

Questi due strumenti specifici fanno parte di una più ampia serie di misure volte a rafforzare l’orientamento ai risultati della spesa in materia di coesione. Il regolamento recante disposizioni comuni (RDC) per il periodo 2014-2020 (che definisce le norme per tutti i fondi SIE) prevede altresì³:

• la concentrazione dei finanziamenti su obiettivi tematici e priorità di investimento tratti dalla strategia Europa 2020;
• un uso più strutturato della logica di intervento durante l’esercizio di programmazione, iniziando con l’identificazione dei bisogni di investimento e la specificazione dei risultati perseguiti a lungo termine; nonché
• un utilizzo più coerente e completo degli indicatori di performance per misurare i progressi compiuti nel conseguimento di tali risultati.

04

Questi tre aspetti sono affrontati nella relazione speciale n. 2/2017 stilata dalla Corte “La negoziazione, da parte della Commissione, degli accordi di partenariato e dei programmi operativi in materia di coesione per il periodo 2014-2020: spesa più concentrata sulle priorità di Europa 2020, ma disposizioni per la misurazione della performance sempre più complesse”.

Condizionalità ex ante: stabilire requisiti minimi all’inizio dell’attuazione dei programmi

05

Le condizionalità ex ante (CEA) prevedono che uno Stato membro soddisfi determinate condizioni prima dell’attuazione dei PO⁴. L’allegato I fornisce l’elenco di tutte le 36 CEA. Vi sono due tipi di CEA:

• sette CEA generali: esse mirano a rafforzare l’attuazione e il rispetto della normativa UE (ad esempio in materia di appalti pubblici, aiuti di Stato e antidiscriminazione); sono applicabili a diversi settori e politiche in tutti gli Stati membri dell’UE; e
• 29 CEA tematiche: nel complesso, esse sono state applicabili in circa 2 700 casi nell’ambito di diversi PO del FESR, dell’FC e dell’FSE, poiché riguardano priorità d’investimento selezionate all’interno degli 11 obiettivi tematici dei fondi SIE per il periodo 2014-2020⁵.

06

Al momento della preparazione degli accordi di partenariato (AP) e dei programmi operativi (PO) che rientrano nel periodo di programmazione 2014-2020, gli Stati membri dovevano valutare se le CEA fossero applicabili agli obiettivi specifici perseguiti nell’ambito delle priorità d’investimento dei rispettivi PO, sulla base di un insieme comune di criteri stabiliti nell’RDC⁶. In seguito, gli Stati membri hanno dovuto stabilire se tali CEA fossero soddisfatte. Questa autovalutazione è documentata nell’AP e nei PO che vengono presentati alla Commissione ai fini dell’approvazione.

07

La Commissione valuta le informazioni fornite dagli Stati membri in merito all’applicabilità e all’adempimento delle CEA al momento di negoziare gli AP e i PO, sempre sulla base dei criteri stabiliti nell’RDC⁷. Inoltre, nel marzo 2013 la Commissione ha pubblicato una serie di orientamenti sulle CEA per i membri del personale incaricati di negoziare gli AP e i PO con le autorità nazionali⁸. La versione definitiva degli orientamenti è stata resa disponibile nel febbraio 2014.

08

Per quanto concerne le CEA che non vengono soddisfatte alla data di trasmissione dell’AP e/o dei PO alla Commissione, gli Stati membri sono tenuti a fornire un elenco di azioni da intraprendere, unitamente a un calendario di attuazione per le azioni e gli organismi responsabili (piano d’azione). All’atto di adozione di un PO, la Commissione potrebbe sospendere in tutto o in parte i pagamenti intermedi destinati alle relative priorità d’investimento del PO in attesa del completamento di tali azioni.

09

Questi piani d’azione dovevano essere completati entro il 31 dicembre 2016⁹. Gli Stati membri sono tenuti a riferire in merito allo stato delle rispettive CEA al più tardi nella relazione di attuazione annuale il 30 giugno 2017¹⁰ o nelle relazioni sullo stato dei lavori che devono essere presentate entro il 31 agosto 2017¹¹. Se uno Stato membro non riesce a soddisfare le CEA entro il 31 dicembre 2016, la Commissione può sospendere i pagamenti intermedi destinati alle priorità d’investimento del PO interessato¹².

10

La portata e il campo d’applicazione delle CEA, come definito nell’RDC, sono stati oggetto di intensi negoziati tra la Commissione, il Parlamento europeo e il Consiglio nel contesto delle trattative relative al pacchetto legislativo per il periodo di programmazione 2014-2020. I negoziati sono stati avviati nel luglio 2012 (in merito alla proposta legislativa della Commissione dell’ottobre 2011) e sono stati completati nel dicembre 2013.

11

Durante tali negoziati, è stato convenuto che le CEA dovrebbero riguardare solo le questioni strettamente correlate all’attuazione della politica di coesione. Inoltre, è stato deciso che gli Stati membri devono valutare l’applicabilità delle CEA solo se ricevono i contributi dell’UE¹³.

12

Il calendario per il completamento delle CEA è riportato nella figura 1.

Quadro di riferimento dell’efficacia dell’attuazione e riserva di efficacia dell’attuazione: assegnazione di parte dei finanziamenti dell’UE subordinata all’esito della verifica dell’efficacia dell’attuazione del 2019

13

Gli Stati membri devono altresì accantonare parte dei finanziamenti dell’UE loro assegnati in una riserva di efficacia dell’attuazione per i fondi SIE. Tale riserva può essere definitivamente assegnata, ed eventualmente riassegnata, in funzione dell’esito della verifica dell’efficacia dell’attuazione svolta nel 2019 sulla base degli indicatori inclusi nel quadro di riferimento dell’efficacia dell’attuazione.

14

La riserva di efficacia dell’attuazione per il periodo 2014-2020 corrisponde al 6 % dei fondi FESR, FSE e FC assegnati all’obiettivo Investimenti in favore della crescita e dell’occupazione per ogni categoria di regione, con alcune eccezioni¹⁴. Tale riserva può variare tra il 5 % e il 7 % della dotazione per singolo asse prioritario nell’ambito di un PO. Tuttavia, in base all’RDC, non esiste una riserva dell’efficacia dell’attuazione per gli assi prioritari dedicati:

• all’Iniziativa a favore dell’occupazione giovanile (IOG) nell’ambito dell’FSE¹⁵ e
• all’assistenza tecnica, nonché
• per i programmi dedicati dell’iniziativa PMI¹⁶.

15

Anche per i programmi nell’ambito dell’obiettivo Cooperazione territoriale europea (CTE) non è prevista la riserva di efficacia dell’attuazione.

16

Vi sono tre tipi di indicatori di performance per monitorare i progressi nell’ambito dell’attuazione del programma¹⁷:

• indicatori finanziari, per misurare l’assorbimento dei fondi assegnati a ciascun asse prioritario;
• indicatori di output, per misurare l’attuazione delle azioni previste nell’ambito delle priorità d’investimento per i PO; e
• indicatori di risultato, per misurare il conseguimento degli obiettivi specifici dei PO.

17

Per ogni asse prioritario (eccetto che per gli assi riguardanti l’assistenza tecnica e i PO dedicati all’iniziativa PMI), i PO devono specificare un quadro di riferimento dell’efficacia dell’attuazione costituito da una sottoserie di indicatori già stabiliti nei PO¹⁸ e, ove necessario, anche le fasi di attuazione principali (KIS). Per ogni indicatore di performance e per ciascuna KIS inclusi nel quadro di riferimento dell’efficacia dell’attuazione, gli Stati membri devono definire target intermedi (da conseguire entro dicembre 2018) e target finali (da conseguire entro dicembre 2023).

18

I PO possono stabilire fasi di attuazione principali (KIS) per ogni quadro di riferimento dell’efficacia dell’attuazione per il quale non possono essere determinati indicatori di output e/o risultato che possano essere misurati entro il 2019¹⁹. Le KIS sono, ad esempio, il numero di progetti selezionati o approvati, vale a dire indicatori che mostrino che l’attuazione del programma è stata avviata o è in corso.

19

Nel 2019, la riserva di efficacia dell’attuazione sarà definitivamente assegnata per i PO e le priorità che hanno conseguito i target intermedi o hanno completato le KIS. Nei casi in cui ciò non si verifichi, la riserva può essere riassegnata ad altre priorità dello stesso PO o ad altri PO che hanno raggiunto i rispettivi target intermedi. La Commissione potrebbe inoltre sospendere i pagamenti intermedi per una data priorità qualora via sia stata una grave carenza nel conseguire i target intermedi stabiliti, a causa di debolezze nell’attuazione chiaramente identificabili. Analogamente, la Commissione potrebbe applicare rettifiche finanziarie per una data priorità qualora vi sia stata una grave carenza nel conseguire i target finali stabiliti entro la fine del 2023²⁰. Ciò può essere deciso sulla base dell’esame delle relazioni finali di attuazione che saranno presentate per i programmi del FESR, dell’FC e dell’FSE soltanto nel febbraio 2025.

Estensione e approccio dell’audit

20

Con il presente audit la Corte ha valutato se le condizionalità ex ante e il quadro di riferimento dell’efficacia dell’attuazione e la riserva di efficacia dell’attuazione siano stati utilizzati in maniera efficace per incentivare gli Stati membri a spendere nel modo migliore i fondi della politica di coesione durante il periodo di programmazione 2014-2020.

21

Il lavoro di audit svolto per la presente relazione ha compreso:

• un esame delle disposizioni normative relative alle condizionalità ex ante e al quadro di riferimento dell’efficacia dell’attuazione, inclusa la riserva di efficacia dell’attuazione;
• un esame dello stato di adempimento delle condizionalità ex ante e dei corrispondenti piani d’azione al 31 dicembre 2016 sulla base dei dati di monitoraggio della Commissione e dei documenti giustificativi degli Stati membri;
• un’analisi approfondita di cinque AP e 14 PO nell’ambito del FESR e dell’FSE e informazioni complementari sulla modalità in cui gli Stati membri hanno svolto l’autovalutazione dell’applicabilità e dell’adempimento delle condizionalità ex ante;
• un’analisi del quadro di riferimento dell’efficacia dell’attuazione, comprendente i target intermedi e finali per gli indicatori di output per questi PO, e della modalità con cui ciò influirà sulle condizioni per l’assegnazione della riserva di efficacia dell’attuazione;
• colloqui con oltre 50 membri del personale presso la DG Politica regionale e urbana e la DG Occupazione, affari sociali e inclusione, nonché con oltre 40 agenti negli Stati membri e presso le rappresentanze permanenti a Bruxelles;
• consultazioni con esperti nel campo delle politiche regionale, strutturale e di coesione dell’Unione europea e della programmazione di bilancio basata sulla performance, nonché con esperti nazionali e rappresentanti degli Stati membri nell’ambito delle rispettive rappresentanze permanenti presso l’UE.

22

I 14 PO nell’ambito del FESR e dell’FSE esaminati si riferiscono a cinque Stati membri (Spagna, Irlanda, Croazia, Polonia e Romania). Gli auditor della Corte hanno inoltre effettuato una visita di studio in Danimarca avente per oggetto due PO. L’analisi degli auditor della Corte è focalizzata sugli obiettivi tematici n. 1 “Rafforzare la ricerca, lo sviluppo tecnologico e l’innovazione” (OT 1) e n. 8 “Promuovere un’occupazione sostenibile e di qualità e sostenere la mobilità dei lavoratori” (OT 8). Questi due obiettivi tematici sono stati selezionati principalmente perché beneficiano della dotazione finanziaria più elevata del FESR (OT 1) e dell’FSE (OT 8) condivisa da tutti gli Stati membri.

23

Gli auditor della Corte hanno anche tenuto conto del documento della Commissione riguardante il valore aggiunto delle condizionalità ex ante nell’ambito dei Fondi strutturali e di investimento europei²¹.

24

Il presente audit riguarda il periodo tra dicembre 2013 e febbraio 2017, momento un cui la Corte ha ottenuto dalla Commissione i dati sul soddisfacimento delle condizionalità ex ante forniti dagli Stati membri fino a febbraio. La Corte ha tenuto inoltre conto delle informazioni della Commissione sul conseguimento delle condizionalità ex ante fornite dagli Stati membri nelle relazioni annuali di attuazione e nelle relazioni sullo stato dei lavori rispettivamente entro il 30 giugno e il 31 agosto, fino metà settembre 2017.

Osservazioni

Le condizionalità ex ante hanno fornito un quadro di riferimento coerente per valutare se gli Stati membri sono pronti ad attuare la politica di coesione, ma non è chiaro in che misura ciò abbia effettivamente determinato dei cambiamenti sul campo

25

Le condizionalità ex ante dovrebbero contribuire a far sì che gli Stati membri possano attuare i fondi SIE in modo efficace, poiché specificano una serie di condizioni che devono essere soddisfatte al più tardi entro la fine del 2016. Tale strumento, inoltre, collega più strettamente la politica di coesione alla governance economica dell’Unione europea.

26

La Corte ha esaminato se:

• gli Stati membri avevano preso in considerazione le condizionalità ex ante da soddisfare al momento dell’adozione del PO e/o entro il 31 dicembre 2016 e i progressi compiuti nell’attuazione dei rispettivi piani d’azione;
• l’autovalutazione da parte degli Stati membri delle condizionalità ex ante fosse valida e se l’approccio della Commissione in caso di mancato adempimento delle condizionalità ex ante fosse appropriato;
• la valutazione da parte della Commissione delle condizionalità ex ante fosse coordinata in modo efficace con il Semestre europeo e con altre fonti d’informazione; e
• le disposizioni normative riguardanti il monitoraggio/la valutazione delle condizionalità ex ante dopo il 2016 consentissero un utilizzo migliore delle condizionalità ex ante oltre il 2016.

Gli Stati membri ritengono che circa due terzi delle condizionalità ex ante tematiche fossero soddisfatti entro la fine del 2016

27

Nel complesso, i dati di monitoraggio della Commissione dimostrano che gli Stati membri ritenevano che all’incirca il 65 % delle CEA tematiche fosse soddisfatto al momento dell’adozione dei PO o, al più tardi, entro il 31 dicembre 2016.

28

La situazione, tuttavia, presenta considerevoli differenze tra le varie CEA. Il grafico 2 mostra che, al momento dell’adozione, 8 delle 29 CEA tematiche erano soddisfatte in meno della metà dei casi e 4 in meno di un quarto di essi: CEA 6.1 “Settore delle risorse idriche: esistenza di una politica dei prezzi dell’acqua” e 6.2 “Settore dei rifiuti: promuovere investimenti economicamente ed ecologicamente sostenibili nel settore dei rifiuti”, CEA 8.4 “Invecchiamento attivo e in buona salute” e CEA 7.1 “Trasporti: esistenza di uno o più piani o quadri generali per gli investimenti in materia di trasporti”.

I progressi nel completamento dei piani d’azione per le condizionalità ex ante non soddisfatte entro la fine del 2016 sono stati limitati, ma hanno ripreso slancio all’avvicinarsi delle scadenze per la presentazione delle relazioni

29

A febbraio 2017, i dati di monitoraggio della Commissione mostravano che circa la metà degli oltre 700 piani d’azione per le CEA non soddisfatte non era indicata dagli Stati membri come “completata” entro la fine del 2016. A metà settembre 2017, dopo la presentazione delle relazioni annuali di attuazione (RAA) e delle relazioni sullo stato dei lavori da parte degli Stati membri, secondo la Commissione, il numero di piani d’azione per le CEA non soddisfatte è sceso a 58.

30

L’adempimento delle CEA si è rivelato impegnativo. Gli Stati membri hanno adottato tre diversi tipi di piani d’azione: piani d’azione a livello nazionale (vale a dire un piano d’azione orizzontale per ogni condizionalità ex ante per tutti i PO), piani d’azione specifici per programma (vale a dire piani d’azione per ciascun PO) e piani d’azione misti che combinano i due approcci. In totale, vi sono stati 761 piani d’azione per tutti gli Stati membri dell’UE nell’ambito della politica di coesione.

31

Il numero più elevato di piani d’azione si riferiva alla CEA generale 7 sui “sistemi statistici e indicatori di risultato” (110 piani) e alla CEA tematica 1.1 sulla “strategia di specializzazione intelligente nazionale o regionale” (93 piani). La CEA 1.1, ad esempio, è stata valutata “non soddisfatta” in 20 Stati membri e la CEA 7 in 19 Stati membri.

32

Dall’analisi svolta dalla Corte sui dati di monitoraggio della Commissione è emerso che, a febbraio 2017, 380 di questi 761 piani d’azione (50 %) non erano stati valutati “completati” entro la fine del 2016. L’esame del completamento dei piani d’azione entro il 31 dicembre 2016 descritto nelle RAA e nelle relazioni sullo stato dei lavori degli Stati membri, rispettivamente entro il 30 giugno o il 31 agosto 2017, ha mostrato che 703 piani d’azione erano stati completati: un aumento dal 50 % al 92 %.

Progressi più lenti per le CEA generali sugli appalti pubblici e sugli aiuti di Stato

33

Al febbraio 2017, i dati di monitoraggio della Commissione indicavano che tutti i piani d’azione erano stati valutati “completati” dalla Commissione per solo cinque CEA tematiche e nessuno per quelle generali. Queste CEA rappresentano 17 dei 761 piani d’azione (meno del 3 %): si trattava delle CEA 4.2 “Azioni volte a promuovere la cogenerazione di calore ed energia ad alto rendimento” (un piano d’azione), 4.3 “Azioni volte a promuovere la produzione e la distribuzione di fonti di energia rinnovabili” (due piani d’azione), 7.4 “Sviluppo di sistemi intelligenti di distribuzione, stoccaggio e trasmissione dell’energia” (tre piani d’azione), 8.2 “Lavoro autonomo, imprenditorialità e creazione di imprese” (un piano d’azione) e 9.1 “Esistenza e attuazione di un quadro politico strategico nazionale per la riduzione della povertà” (dieci piani d’azione). A metà settembre 2017, secondo la Commissione, tutti i piani d’azione erano stati “completati” per 16 CEA tematiche e per 5 CEA generali. Queste CEA coprono 222 piani d’azione o circa il 30 % di tutti i piani d’azione.

34

I progressi più lenti in termini di adempimento di tutti i piani d’azione correlati sono stati conseguiti per le CEA generali 4 su “Appalti pubblici” (2 su 57 piani d’azione) e 5 su “Aiuti di Stato” (1 su 50 piani d’azione). La Corte ricorda che le non conformità alle norme nazionali e dell’UE in materia di appalti pubblici e aiuti di Stato rappresentano due delle principali fonti di irregolarità nell’ambito della politica di coesione²². Bassi tassi di completamento sono stati rilevati anche per le CEA tematiche 6.1 “Settore delle risorse idriche: esistenza di una politica dei prezzi dell’acqua”, 6.2 “Settore dei rifiuti: promuovere investimenti economicamente ed ecologicamente sostenibili nel settore dei rifiuti”, 8.1“Definizione e attuazione di politiche attive per il mercato del lavoro alla luce degli orientamenti in materia di occupazione” e 8.3 “Modernizzazione e rafforzamento delle istituzioni del mercato del lavoro”. Tuttavia, dall’analisi svolta dalla Corte sui dati di monitoraggio della Commissione emerge un significativo aumento dei piani d’azione indicati come “attuati” tra febbraio e metà settembre 2017; da 381 a 703 su 761 azioni (92 %) (cfr. grafico 3).

Al febbraio 2017, solo tre Stati membri avevano indicato che tutti i loro piani d’azione erano stati “completati”: gli Stati membri erano poi diventati 11 a metà settembre 2017

35

A febbraio 2017, in base alle informazioni ricevute dagli Stati membri, la Commissione aveva valutato che solo tre Stati membri avevano completato tutti i loro piani d’azione alla fine del 2016 (Lettonia, Lituania e Finlandia). Al contempo, dieci Stati membri (Bulgaria, Irlanda, Grecia, Spagna, Croazia, Italia, Lussemburgo, Ungheria, Slovacchia e Svezia) avevano dichiarato di aver completato meno della metà dei rispettivi piani d’azione. Tuttavia, a metà settembre 2017, secondo la Commissione, 11 Stati membri (Belgio, Repubblica ceca, Estonia, Finlandia, Lettonia, Lituania, Paesi Bassi, Portogallo, Svezia, Slovenia e Slovacchia) avevano completato tutti i rispettivi piani d’azione (cfr. grafico 4).

36

Il tempo medio impiegato dagli Stati membri per attuare i piani d’azione e dalla Commissione per completare la valutazione è stato di circa 20 mesi (sulla base dei 703 piani d’azione completati a metà settembre 2017 secondo i dati di monitoraggio della Commissione). La durata variava in modo considerevole tra le diverse CEA tematiche e fra le CEA tematiche e generali (cfr. grafico 5).

Circa il 27 % dei finanziamenti totali nell’ambito del FESR, dell’FC e dell’FSE si riferisce agli obiettivi tematici per i quali le CEA erano ancora indicate come “non soddisfatte” al febbraio 2017

37

La Commissione non era in grado di fornire dati sull’ammontare dei finanziamenti interessati dai piani d’azione. Pertanto, la Corte ha stimato l’importo dei fondi dell’UE assegnato alle priorità d’investimento nei casi in cui le CEA non erano soddisfatte, sulla base delle informazioni finanziarie disponibili per ciascun obiettivo tematico (OT). Secondo la stima della Corte, al momento dell’adozione dei PO esistevano piani d’azione per al massimo 199,8 miliardi di euro sui 349,4 miliardi (57 %) del bilancio totale dell’UE per il FESR, l’FC e l’FSE (inclusa l’IOG) per il periodo 2014-2020. Al febbraio 2017, questa percentuale era scesa fino a circa il 27 %.

Autovalutazione eccessivamente positiva e incoerente delle condizionalità ex ante da parte degli Stati membri esaminati

Gli Stati membri ritenevano che le condizionalità ex ante fossero uno strumento utile per l’autovalutazione, ma che l’impatto sull’efficacia della spesa in materia di coesione fosse incerto

38

Nel complesso, gli Stati membri esaminati ritenevano che le CEA fossero uno strumento utile per l’autovalutazione che contribuiva a identificare una serie di carenze. In alcuni casi, esse erano considerate anche uno stimolo allo sviluppo della capacità per la pianificazione strategica nel paese. Le condizionalità ex ante hanno aumentato la consapevolezza in merito ai punti di forza e di debolezza degli Stati membri, ma il loro impatto sull’uso efficace del sostegno dell’UE dipenderà molto dal coinvolgimento e dall’impegno degli Stati membri.

39

Tuttavia, le aspettative riguardanti il possibile impatto delle CEA erano diverse. Nella maggior parte dei casi, i rappresentati degli Stati membri non hanno tenuto conto del fatto che l’adempimento di una CEA avrebbe automaticamente determinato un’attuazione più efficace della politica di coesione e risultati migliori.

I criteri di valutazione delle CEA sono spesso generici e lasciano un considerevole margine di interpretazione agli Stati membri

40

Dall’esame svolto dalla Corte sui criteri specificati nell’RDC per valutare l’adempimento delle CEA emerge che questi sono molto spesso generici e, pertanto, lasciano un considerevole margine di interpretazione. In particolare, spesso essi non si riferiscono a target specifici quantificabili, anche nei casi in cui tali target potrebbero essere stati ricavati dall’attuale quadro dell’UE in tale ambito.

41

La Commissione ha pubblicato documenti di orientamento dettagliati con sottocriteri aggiuntivi che illustrano le aspettative per ciascun criterio tratto dall’RDC²³. Per gli Stati membri, tuttavia, l’utilizzo di questi orientamenti era facoltativo, poiché l’RDC precisava che solo i criteri contenuti nel regolamento potevano essere applicati per la valutazione. Inoltre, secondo l’RDC, la Commissione doveva anche provvedere a rispettare le competenze nazionali e regionali all’atto di valutazione dell’adeguatezza delle misure politiche²⁴.

42

Ad esempio, i criteri definiti nell’RDC per la CEA tematica 3.1 sulla “Promozione dell’imprenditorialità” e per la CEA 8.2 “Lavoro autonomo, imprenditorialità e creazione di imprese” si riferiscono a misure volte a ridurre i tempi e i costi necessari per costituire un’impresa e ottenere licenze e permessi. Tuttavia, tali criteri non prevedono che gli Stati membri debbano conseguire i target corrispondenti stabiliti nello Small Business Act (SBA)²⁵ raccomandati dal Consiglio per la competitività nel maggio 2011: costituire un’impresa in tre giorni lavorativi, costi per costituire un’impresa non superiori a 100 euro, tempi necessari a ottenere licenze e permessi non superiori a tre mesi. L’RDC, invece, suggerisce unicamente che si tenga conto di tali target, ma che non debbano essere necessariamente raggiunti. L’analisi della Corte dimostra che, in assenza di target specifici, gli Stati membri hanno generalmente fatto ricorso alla discrezionalità per valutare se le CEA fossero soddisfatte o meno.

43

Secondo la Commissione, nel 2016 il tempo medio necessario per avviare una società a responsabilità limitata privata nei 28 Stati membri dell’UE era 3,3 giorni e il costo per la registrazione di una nuova impresa era di 320 euro. 16 dei 28 Stati membri non soddisfano il target relativo ai costi da sostenere per costituire un’impresa (meno di 100 euro) e 7 Stati membri non soddisfano il target relativo al tempo necessario per costituire un’impresa²⁶.

44

Ciononostante, mentre 9 dei 24 Stati membri per i quali è stata applicata la CEA 3.1 hanno adottato insieme 13 piani d’azione in relazione a tale CEA, per 7 di questi Stati membri i piani d’azione sono stati valutati come completati al febbraio 1017 (cfr. grafico 3). Inoltre, gli Stati membri ritenevano che la CEA fosse soddisfatta in oltre il 70 % dei casi (cfr. grafico 2).

45

La Corte ha altresì rilevato che la Commissione aveva inizialmente proposto che tali target specifici dovessero essere soddisfatti per la CEA 3.1 sulla “Promozione dell’imprenditorialità” e la CEA 8.2 “Lavoro autonomo”²⁷. Nel corso dei negoziati tripartiti sul pacchetto legislativo, tuttavia, questi target sono stati rimossi dall’RDC. Da ciò è risultata una situazione in cui la valutazione dell’adempimento o del mancato adempimento di una CEA è diventata fondamentalmente discrezionale e la Commissione disponeva solamente di mezzi limitati per contestare l’autovalutazione eseguita dagli Stati membri.

Valutazione incoerente dell’adempimento delle CEA da parte degli Stati membri

46

Sono stati rilevati anche casi in cui gli Stati membri avevano interpretato l’RDC in modo errato e, in altri casi, valutato l’adempimento delle CEA in maniera incoerente. In tali casi, la Commissione non ha insistito per ottenere una valutazione corretta.

47

Questo, ad esempio, si è verificato per la CEA 8.1 sulla “Capacità degli Stati membri di offrire servizi dell’occupazione personalizzati e misure del mercato del lavoro di tipo attivo e preventivo” e la CEA 8.3 sulle azioni adottate per mettere in atto tali servizi. I criteri di valutazione di queste due CEA, in effetti, si escludono a vicenda, poiché la CEA 8.3 rappresenta una CEA 8.1 non soddisfatta (cfr. figura 6).

48

Pertanto gli Stati membri non possono valutare i criteri relativi alla CEA 8.1 sulla “Capacità degli Stati membri di offrire servizi dell’occupazione personalizzati e misure del mercato del lavoro di tipo attivo e preventivo” come soddisfatti e allo stesso tempo intraprendere azioni per sviluppare capacità di offrire tali servizi come richiesto dalla CEA 8.3. L’analisi della Corte concernente i 14 PO ha dimostrato però che i PO in due dei cinque Stati membri esaminati (Polonia e Croazia²⁸) hanno valutato i criteri relativi alla CEA 8.1 come soddisfatti e, comunque, hanno assegnato i finanziamenti dell’UE alla modernizzazione dei servizi di collocamento. Nel caso del PO polacco, la Corte ha altresì riscontrato che le autorità nazionali avevano valutato le due CEA congiuntamente ed ha concluso che entrambe erano soddisfatte.

49

La Corte ha anche esaminato le buone pratiche per le quali la Commissione ha proattivamente fornito agli Stati membri un sostegno per sviluppare le strategie richieste per soddisfare una determinata CEA. Il riquadro 1 ne fornisce un esempio.

Condizionalità ex ante non sufficientemente coordinate con il Semestre europeo e con le informazioni disponibili fornite da altri servizi della Commissione

50

All’atto della valutazione delle CEA, la direzione generale (DG) responsabile dovrebbe anche tenere conto delle conoscenze prodotte in altri contesti, quali il Semestre europeo, o delle informazioni raccolte da altre DG o tramite le proprie attività di monitoraggio.

Valutazione, da parte della Commissione, delle CEA non in linea con l’analisi delle relazioni sui singoli paesi nell’ambito del Semestre europeo

51

Nel quadro del Semestre europeo, la Commissione pubblica relazioni sui singoli paesi e presenta raccomandazioni specifiche per paese per ogni Stato membro. Le relazioni sui singoli paesi presentano un’analisi annuale delle sfide economiche e sociali in tutti gli Stati membri dell’UE.

52

All’atto della valutazione della coerenza e dell’adeguatezza delle informazioni fornite dai rispettivi Stati membri sulle CEA, tuttavia, la Commissione non ha mai tenuto conto delle proprie conoscenze sulle questioni strutturali negli Stati membri, raccolte nell’ambito del Semestre europeo. Nell’agosto 2014 la Commissione ha adottato orientamenti interni sulle condizionalità ex ante per i fondi SIE²⁹ che, tuttavia, non indicavano come garantire una valutazione coerente delle CEA e del Semestre europeo.

53

Dall’analisi condotta dalla Corte, ad esempio, è risultato che tre dei cinque Stati membri esaminati (Polonia, Croazia e Spagna) ritenevano soddisfatta la CEA 8.1 sulla “Capacità degli Stati membri di offrire servizi dell’occupazione personalizzati e misure del mercato del lavoro di tipo attivo e preventivo”³⁰. La Commissione ha accettato tale valutazione, sebbene le successive relazioni sui singoli paesi abbiano evidenziato significative debolezze relative a tali criteri (cfr. riquadro 2).

54

Inoltre, nella comunicazione sull’analisi annuale della crescita 2017, la Commissione ha segnalato che “in molti Stati membri le riforme strutturali non sono state completate e l’attuazione delle raccomandazioni specifiche per paese è troppo spesso lacunosa. La modernizzazione dei mercati dei prodotti, dei servizi e del lavoro resta una priorità in molti Stati membri”³⁴.

Le autovalutazioni degli Stati membri sul rispetto delle norme in materia di aiuti di Stato non sono coerenti con i dati del monitoraggio periodico svolto dalla DG Concorrenza

55

In un’altra relazione speciale³⁵, la Corte ha constatato che alcuni Stati membri che avevano soddisfatto la CEA generale 5 “aiuti di Stato” presentavano un livello più basso di conformità alle norme in materia di aiuti di Stato rispetto agli Stati membri che non avevano soddisfatto tale CEA. L’autovalutazione di questi Stati membri non è stata però contestata dalla Commissione.

La Commissione non ha contestato le autovalutazioni degli Stati membri sullo stato dei sistemi di monitoraggio, nonostante fosse a conoscenza di considerevoli ritardi

56

I requisiti del sistema di indicatori di risultato necessario per monitorare i progressi conseguiti dai PO in termini di risultati, comprese le modalità per la raccolta dei dati, sono definiti nella CEA generale 7 sui “sistemi statistici e indicatori di risultato” (cfr. allegato I). Anche l’RDC prevede che l’autorità di gestione istituisca un sistema di registrazione e conservazione informatizzata dei dati relativi a ciascuna operazione, necessari per la sorveglianza, la valutazione, la gestione finanziaria, la verifica e l’audit, compresi i dati relativi agli indicatori e ai target intermedi³⁶. La Commissione ritiene che tale requisito sia attinente all’esistenza di un sistema informatizzato³⁷. La Corte rileva che le valutazioni degli Stati membri sulla CEA generale 7 non sono svolte in modo uniforme in tutti i PO, segnatamente per quanto riguarda la necessità di un sistema di registrazione e conservazione informatizzata dei dati per soddisfare questa CEA generale (cfr. riquadro 3).

57

Questa CEA generale è applicabile a tutti gli Stati membri e a tutti i PO. Al momento dell’adozione, circa un terzo dei PO (126 su 387) in 19 dei 28 Stati membri non soddisfaceva questa condizione. I dati di monitoraggio della Commissione indicano che circa il 20 % di tutti i PO non rispettava ancora tale requisito al febbraio 2017. A metà settembre 2017, questa CEA generale restava non soddisfatta per solo 13 PO.

58

Per 10 dei 14 PO esaminati nel corso dell’audit della Corte, la CEA è stata ritenuta soddisfatta e per i restanti quattro parzialmente soddisfatta. Tuttavia, 12 di questi 14 PO non presentavano un sistema informatico pienamente operativo in relazione a indicatori e target intermedi alla fine del 2016. Senza un tale sistema informatico, richiesto dall’articolo 125, paragrafo 2, lettera d), dell’RDC, non è tuttavia possibile monitorare l’attuazione di un PO in modo efficace sotto il profilo dei costi.

59

Questi esempi dimostrano anche che l’adempimento di una CEA non equivale necessariamente a una migliore performance sul campo e solleva dubbi circa l’l’efficacia dell’attuale approccio relativo all’utilizzo delle condizionalità ex ante ai fini del conseguimento di una migliore spesa in materia di coesione.

La Commissione non ha sospeso i pagamenti in caso di non completamento dei piani d’azione

60

L’RDC consente alla Commissione di sospendere in tutto o in parte i pagamenti intermedi se gli Stati membri non riescono a completare le azioni per soddisfare le CEA applicabili.

61

La Commissione ha deciso di non imporre sospensioni dei pagamenti destinati ai PO, sebbene un ampio numero di piani d’azione non fosse stato completato e molte CEA non fossero state soddisfatte. Al contempo, 13 Stati membri (Croazia, Cipro, Francia, Grecia, Italia, Lettonia, Malta, Polonia, Portogallo, Repubblica ceca, Romania, Slovenia e Spagna) hanno imposto delle autosospensioni legate alle priorità d’investimento selezionate per 78 PO.

62

La Corte ha stimato che i fondi interessati da queste autovalutazioni ammontino a circa 2,3 miliardi di euro per l’FSE e a circa 4,7 miliardi di euro per il FESR e l’FC. Tali cifre corrispondono al 2 % dei finanziamenti totali dell’UE per il FESR, l’FC e l’FSE per il periodo 2014-2020 o al 3,5 % dei finanziamenti totali dell’UE inizialmente previsti dai piani d’azione.

Nessuna disposizione dell’RDC relativa all’esecuzione o al monitoraggio/alla valutazione delle condizionalità ex ante dopo il 2016

63

In merito ai PO per i quali le CEA non erano ancora soddisfatte alla fine del 2016, devono essere intrapresi ulteriori sforzi da parte degli Stati membri al fine di attuare i piani d’azione e da parte della Commissione al fine di guidare, monitorare e confermare l’adempimento delle CEA.

64

Nell’RDC, tuttavia, non vi sono disposizioni che richiedano agli Stati membri di monitorare l’esecuzione delle CEA e presentare una relazione al riguardo dopo il 2016. Inoltre, non viene attribuita alcuna responsabilità alla Commissione a tale riguardo. La Corte constata altresì che la Commissione non può imporre rettifiche finanziarie per il mancato conseguimento delle CEA. Pertanto, l’impatto delle CEA dipenderà in gran parte dalla partecipazione e dall’impegno degli Stati membri a mantenere tali condizionalità e a continuare ad adoperarsi per il loro adempimento dopo il 2016.

65

La Corte ha altresì rilevato che l’RDC non richiede alcun monitoraggio o valutazione dell’impatto delle CEA sull’efficace attuazione della spesa in materia di coesione e sul conseguimento di migliori risultati.

La riserva di efficacia dell’attuazione fornisce limitati incentivi ad un migliore orientamento ai risultati dei PO e, probabilmente, non determinerà una riassegnazione significativa della spesa in materia di coesione ai programmi che hanno conseguito una migliore performance

66

Il quadro di riferimento dell’efficacia dell’attuazione e la relativa riserva dovrebbero fornire un incentivo efficace a raggiungere le realizzazioni e i risultati previsti e, ove necessario, dovrebbe consentire una riassegnazione dei fondi dell’UE in modo da utilizzare la spesa disponibile in materia di coesione in maniera più efficiente.

67

Gli auditor della Corte hanno valutato se:

• il requisito normativo di accantonare una data percentuale dei fondi dell’UE in una riserva di efficacia dell’attuazione sia stato soddisfatto per il FESR, l’FC e l’FSE nel loro complesso (6 %) e per ciascuno dei 14 PO esaminati (tra il 5 % e il 7 % per asse prioritario);
• le condizioni per una definitiva assegnazione della riserva nel 2019 siano sufficientemente severe e se le sospensioni dei pagamenti e le rettifiche finanziarie possano essere utilizzate in modo efficace per sanzionare la performance insufficiente e
• gli indicatori di performance stabiliti per decidere se assegnare definitivamente la riserva di efficacia dell’attuazione siano solidi e se, alla luce degli ulteriori elementi richiesti a e forniti dalle autorità nazionali competenti, i target intermedi e i target per gli indicatori inclusi nel quadro di riferimento dell’efficacia dell’attuazione come OT 1 e OT 7 nei 14 PO esaminati siano conformi ai requisiti normativi.

Conseguimento del target del 6 % per la riserva di efficacia dell’attuazione per il FESR, l’FC e l’FSE stabilito dalla normativa

68

Una riserva di efficacia dell’attuazione è stata istituita per 299 su 391 PO (76 %). L’analisi condotta dalla Corte ha confermato che gli Stati membri hanno assegnato circa 20 miliardi di euro, su un totale pari a 335 miliardi di euro di finanziamenti dell’UE, nei rispettivi PO a tali riserve di efficacia dell’attuazione per il periodo 2014-2020.

69

Ciò corrisponde al 6 % delle risorse totali assegnate al FESR, all’FSE e all’FC a titolo dell’obiettivo Investimenti in favore della crescita e dell’occupazione, escludendo le risorse indicate dall’RDC³⁸.

Il quadro di riferimento dell’efficacia dell’attuazione e la relativa riserva sono obbligatori e si applicano alla maggior parte degli assi prioritari

70

Rispetto ai precedenti periodi di programmazione, la riserva di efficacia dell’attuazione obbligatoria è stata reintrodotta nel periodo di programmazione 2014-2020 e deve essere applicata alla maggior parte degli assi prioritari (a eccezione di quelli relativi all’assistenza tecnica, all’IOG e ai programmi dell’iniziativa PMI). Inoltre, i meccanismi per l’assegnazione sono chiari fin dall’inizio. I criteri, vale a dire gli indicatori per l’assegnazione, sono stati definiti in precedenza e sono ricavati dalla logica di intervento dei programmi. Si tratta di un cambiamento positivo. Al contempo, tuttavia, la Corte ha constatato che gli indicatori che determinano la definitiva assegnazione della riserva rimangono in ampia misura focalizzati sulle risorse e sulle realizzazioni, il che non garantisce risultati migliori.

Il quadro di riferimento dell’efficacia dell’attuazione rimane focalizzato sulla spesa e sulle realizzazioni

71

Gli Stati membri possono dimostrare i progressi relativi all’attuazione del programma mediante valori correlati a target intermedi e a target finali per tre tipi di indicatori: indicatori finanziari, di output e di risultato. Essi possono essere integrati dalle fasi di attuazione principali (KIS) per misurare i progetti in corso o di cui si prevede l’avvio, ma per i quali è improbabile che si possano conseguire realizzazioni entro il dicembre 2018. Nel complesso, tali indicatori devono essere rappresentativi delle azioni nell’ambito dell’asse prioritario. Ciò è stato definito come fattore che riguarda almeno la metà delle risorse assegnate all’asse prioritario interessato³⁹.

Quasi nessun indicatore di risultato nel quadro di riferimento dell’efficacia dell’attuazione

72

Nel complesso, tuttavia, il quadro di riferimento dell’efficacia dell’attuazione 2014-2020 non è significativamente più orientato ai risultati rispetto a meccanismi simili adottati nei periodi precedenti⁴⁰. In effetti, la Corte ha riscontrato che la Commissione aveva addirittura raccomandato di non utilizzare gli indicatori di risultato per il FESR/ FC, poiché essi devono essere conseguiti a più lungo termine e possono essere fortemente influenzati da fattori esterni⁴¹. Anche nel caso dell’FSE, sebbene gli indicatori di risultato per l’FSE riflettano gli effetti immediati del progetto, gli Stati membri non hanno utilizzato quasi nessun indicatore di risultato nel quadro di riferimento dell’efficacia dell’attuazione.

73

I PO devono avere un quadro di riferimento dell’efficacia dell’attuazione per ciascun asse prioritario ripartito per categoria di regione, ove applicabile⁴². Pertanto, la Corte ha anche esaminato gli obblighi di rendicontazione per gli indicatori selezionati per ciascun asse prioritario, se necessario per categoria di regione, per tutti i PO adottati nell’ambito del FESR, dell’FC e dell’FSE per il periodo di programmazione 2014-2020 per ottenere un quadro d’insieme dei tipi di indicatori e dei requisiti di rendicontazione connessi⁴³. Tale analisi esclude anche gli indicatori utilizzati nei quadri di riferimento dell’efficacia dell’attuazione non associati alla riserva di efficacia dell’attuazione.

74

Il grafico 7 mostra che la grande maggioranza degli indicatori utilizzati nel quadro di riferimento dell’efficacia dell’attuazione nell’ambito della politica di coesione si riferisce alle realizzazioni (57,1 %), alle fasi di attuazione principali (9,2 %) e agli indicatori finanziari (33,4 %). Nell’insieme, essi costituiscono il 99,7 % di tutti gli indicatori rilevati utilizzati nei quadri di riferimento dell’efficacia dell’attuazione dei diversi assi prioritari. L’utilizzo degli indicatori di risultato è marginale (0,3 %).

Le KIS che misurano la capacità di iniziare l’attuazione dei programmi costituiscono l’indicatore principale per circa un quinto dei fondi dell’UE

75

Le KIS sono utilizzate solo per il FESR e per l’FC poiché, a differenza di quanto avviene nel caso del FSE, gli indicatori di output misurano gli interventi pienamente attuati⁴⁴. Le KIS sono state definite nei programmi di 22 Stati membri e per circa un quinto di tutti gli assi prioritari con un quadro di riferimento dell’efficacia dell’attuazione. Queste KIS, insieme agli indicatori finanziari, costituiscono gli unici indicatori utilizzati per consentire la definitiva assegnazione di circa un quinto dei finanziamenti totali dell’UE soggetti alla riserva di efficacia dell’attuazione. In tali casi, la definitiva assegnazione della riserva di efficacia dell’attuazione, sostanzialmente, ricompenserà la capacità di iniziare l’attuazione del programma, piuttosto che l’efficacia degli interventi in quanto tale.

76

Ciò dimostra che gli indicatori inclusi nel quadro di riferimento dell’efficacia dell’attuazione per il periodo 2014-2020 rimangono concentrati sulla spesa (indicatore finanziario) e sull’attuazione (indicatori di output). Per una gran parte dei finanziamenti dell’UE, inoltre, tali indicatori misurano solamente se l’attuazione del programma è stata iniziata, senza fornire informazioni su realizzazioni o risultati (KIS). Nella relazione speciale della Corte che esamina la programmazione di sviluppo rurale per il periodo 2014-2020, la Corte ha constatato che la riserva di efficacia dell’attuazione nel settore dello sviluppo rurale era focalizzata unicamente sulle risorse (input)⁴⁵.

I target intermedi e i target finali non sono stati documentati in tutti i casi

77

La Corte ha esaminato inoltre l’istituzione di un quadro di riferimento dell’efficacia dell’attuazione per 35 assi prioritari dei 14 PO interessati. Ha constatato che i target intermedi e i target finali per gli indicatori di performance erano coerenti con la natura e il carattere degli obiettivi specifici dell’asse prioritario e, nella maggior parte dei casi, erano pertinenti e misuravano una parte considerevole delle azioni sviluppate nell’ambito di un determinato asse prioritario (vale a dire che rappresentavano più della metà della dotazione finanziaria dell’asse prioritario).

78

Le risultanze ottenute dalla Corte sono, invece, più eterogenee per quanto riguarda l’insieme dei valori target. In generale, le autorità di gestione li hanno giustificati facendo riferimento agli interventi passati o presenti oppure, nel caso in cui non fossero disponibili valori empirici, sulla base di stime.

79

Per circa un quarto degli indicatori nel quadro di riferimento dell’efficacia dell’attuazione dei PO sottoposti ad audit (28 %), la Corte non è riuscita a trarre conclusioni sull’accuratezza del valore, perché la metodologia di calcolo non poteva essere verificata oppure perché non vi era una spiegazione dettagliata sui costi unitari o sulle ipotesi formulate. La Corte ritiene altresì che il 18 % dei restanti target intermedi e target finali non siano realistici e/o raggiungibili, in quanto sono stati o incorrettamente calcolati o considerati sottovalutati (cfr. allegato 3). Un esempio di ipotesi non fondate è riportato nel riquadro 4.

80

Nel complesso, ciò significa che, in circa il 46 % dei 128 casi esaminati, permangono dubbi riguardo al fatto che i target intermedi e/o finali specificati per la definitiva assegnazione della riserva di efficacia dell’attuazione fossero realistici e raggiungibili (cfr. allegato III).

La riserva di efficacia dell’attuazione può essere definitivamente assegnata anche se i target intermedi non sono pienamente raggiunti entro il 2018

81

La riserva di efficacia dell’attuazione può essere definitivamente assegnata solo a condizione che vengano conseguiti i target intermedi specificati nel quadro di riferimento dell’efficacia dell’attuazione dei PO⁴⁷. Per tutti i 14 PO esaminati, vi erano almeno due target intermedi specificati.

82

La Corte, tuttavia, ha constatato che la riserva di efficacia dell’attuazione può essere definitivamente assegnata anche se i target intermedi non sono pienamente conseguiti entro dicembre 2018. Nel caso in cui vi siano

• due indicatori, i target intermedi si considerano conseguiti⁴⁸ se entrambi gli indicatori conseguiti hanno raggiunto almeno l’85 % del rispettivo valore intermedio; e
• più di due indicatori, è ammesso che uno dei due indicatori raggiunga solo il 75 % del rispettivo valore intermedio, mentre gli indicatori restanti devono conseguire l’85 %. Ciò si è verificato per il 60 % dell’asse prioritario con quadri di riferimento di efficacia dell’attuazione.

La verifica dell’efficacia dell’attuazione può determinare al massimo una riassegnazione all’interno dello Stato membro

83

Se gli indicatori non raggiungono questi valori intermedi minimi, la verifica dell’efficacia dell’attuazione determinerà una riassegnazione della riserva di efficacia dell’attuazione alle priorità per le quali sono stati raggiunti i rispettivi valori intermedi e/o, in caso di grave carenza nel conseguire i valori intermedi, potrebbe comportare una sospensione dei pagamenti.

84

L’allegato IV presenta le norme dettagliate applicabili alla valutazione dei target intermedi e dei target finali.

85

La riassegnazione della riserva di efficacia dell’attuazione viene effettuata a livello nazionale: i fondi possono essere riassegnati agli assi prioritari nell’ambito di un PO o possono essere riassegnati ad assi prioritari di altri PO dello Stato membro in questione. Pertanto, non vi è alcun rischio che uno Stato membro perda i fondi dell’UE. In precedenti relazioni, la Corte ha già dichiarato che la sfida attuale per l’Unione è ottenere risultati qualitativamente buoni da regimi in cui i fondi sono pre-assegnati agli Stati membri⁴⁹.

86

Gli Stati membri dispongono altresì della flessibilità di decidere, con l’approvazione della Commissione, come procedere alla riassegnazione: la Polonia, ad esempio, nel rispettivo AP, ha precisato che la riserva di efficacia dell’attuazione di circa 5 miliardi di euro sarà riassegnata mettendo in concorrenza tra loro i diversi PO a livello nazionale (cfr. riquadro 5).

Sospensioni e rettifiche finanziarie per performance insoddisfacente soggette a condizioni restrittive

Sospensioni dei pagamenti durante l’attuazione dei programmi

87

Le sospensioni possono essere imposte nel caso gli indicatori inclusi nel quadro di riferimento dell’efficacia dell’attuazione non raggiungano almeno il 65 % dei rispettivi target intermedi. Inoltre, la performance insoddisfacente deve essere dovuta a debolezze chiaramente individuate nell’attuazione. La sospensione dovrebbe essere revocata non appena lo Stato membro in questione abbia adottato l’azione correttiva necessaria⁵¹.

88

Lo Stato membro, inoltre, ha la possibilità di riesaminare il valore stabilito per il target intermedio se vi è un cambiamento significativo nelle condizioni economiche, ambientali e relative al mercato del lavoro in uno Stato membro o in una regione⁵². In una precedente relazione speciale, la Corte ha già constatato che gli Stati membri hanno fatto ricorso a questa opzione nel periodo 2007-2013 per ridurre i valori target e allinearli ai risultati conseguiti subito prima della chiusura⁵³.

89

La Corte ha anche riscontrato che il mancato conseguimento dei target intermedi per gli indicatori di risultato non può determinare una sospensione dei pagamenti durante l’attuazione dei programmi⁵⁴.

Rettifiche finanziarie alla chiusura

90

All’atto della chiusura, la Commissione può anche imporre rettifiche finanziarie nette nel caso in cui gli indicatori inclusi nel quadro di riferimento dell’efficacia dell’attuazione abbiano raggiunto meno del 65 % dei valori-target stabiliti nei PO per il 2023. Non possono essere imposte rettifiche finanziarie all’atto della chiusura se il livello di performance insoddisfacente è superiore al 65 %.

91

Inoltre, le rettifiche finanziarie non possono essere applicate per la performance insoddisfacente in relazione ai risultati o nel caso in cui il mancato raggiungimento dei target sia dovuto a una serie di fattori esterni definiti nell’RDC quali fattori socio-economici o ambientali, cambiamenti significativi nelle condizioni economiche o ambientali nello Stato membro interessato o per cause di forza maggiore⁵⁵. I fattori esterni che non sono specificatamente menzionati nella normativa dovrebbero essere analizzati caso per caso e possono determinare una riduzione del livello di rettifiche finanziarie fino al 50 %⁵⁶. Per stimare il livello di impatto dei fattori esterni in questione, occorre effettuare determinate valutazioni.

92

Inoltre, l’applicazione di rettifiche finanziarie dovrebbe tenere conto del principio di proporzionalità e del livello di assorbimento dei PO. In merito al primo elemento, il livello di rettifica può essere ridotto senza limite predefinito, se la rettifica finanziaria è considerata sproporzionata. Per quanto riguarda il secondo elemento, la normativa prevede che le rettifiche finanziarie vengano applicate solo per le priorità il cui tasso di conseguimento di realizzazioni corrisponda a meno di due terzi dei valori target. Il livello della correzione finanziaria verrà stabilito sulla base del coefficiente di realizzazione/assorbimento (cfr. allegato IV).

Le condizioni previste dalla normativa per le azioni correttive da adottare in caso di performance insoddisfacente sono troppo restrittive

93

Come è stato già indicato in una precedente relazione, durante il periodo 2014-2020, la Commissione può imporre per la prima volta sospensioni dei pagamenti e rettifiche finanziarie in caso di performance insoddisfacente. La Corte ritiene che tale misura costituisca il primo passo nella giusta direzione⁵⁷. Tuttavia, le condizioni normative per invocare tali azioni preventive e correttive sono troppo restrittive. Per tale motivo, è estremamente improbabile che la Commissione sarà mai in grado di imporre una sospensione dei pagamenti o una rettifica finanziaria per performance insoddisfacente durante il periodo 2014-2020.

Conclusioni e raccomandazioni

Le condizionalità ex ante hanno fornito un quadro di riferimento coerente per valutare se gli Stati membri sono pronti ad attuare la politica di coesione, ma non è chiaro in che misura ciò abbia effettivamente determinato dei cambiamenti sul campo

94

Le condizionalità ex ante prevedono che uno Stato membro soddisfi determinate condizioni prima che venga avviata l’attuazione dei programmi o al più tardi entro la fine del 2016. Si tratta di un’innovazione positiva della politica di coesione.

95

All’atto dell’adozione dei PO, gli Stati membri ritenevano soddisfatte circa due terzi (65 %) delle condizionalità ex ante tematiche. Tuttavia, vi erano considerevoli differenze tra gli Stati membri e le CEA; ad esempio, 8 delle 29 CEA tematiche erano soddisfatte in meno della metà degli Stati membri e 4 in meno di un quarto di essi.

96

Erano stati altresì registrati lenti progressi nel completamento dei piani d’azione adottati dagli Stati membri per le condizionalità ex ante non soddisfatte, con 380 dei 761 piani d’azione (50 %) non ancora completati a febbraio 2017, in base ai dati di monitoraggio della Commissione. Tale percentuale è diminuita fino all’8 %, secondo i dati di monitoraggio della Commissione, dopo la trasmissione delle relazioni annuali di attuazione e delle relazioni sullo stato dei lavori rispettivamente nel giugno e nell’agosto 2017. Solo tre Stati membri avevano completato tutti i loro piani d’azione alla fine a febbraio 2017 (Finlandia, Lettonia e Lituania). Al contempo, dieci Stati membri (Bulgaria, Spagna, Grecia, Croazia, Ungheria, Italia, Slovacchia, Irlanda, Svezia e Lussemburgo) avevano completato meno della metà dei rispettivi piani d’azione. I progressi più lenti in termini di adempimento di tutti i piani d’azione correlati sono stati conseguiti per le condizionalità ex ante che riguardano la non conformità alle norme nazionali e dell’UE in materia di appalti pubblici e aiuti di Stato, che rappresentano due delle principali fonti di irregolarità nell’ambito della politica di coesione. Come risultato positivo, la Corte stima che la quota della spesa in materia di coesione interessata da condizionalità tematiche ex ante non soddisfatte era diminuita dal 57 % circa al 27 % circa a metà settembre 2017: secondo la Commissione, 11 Stati membri (Belgio, Repubblica ceca, Estonia, Finlandia, Lettonia, Lituania, Paesi Bassi, Portogallo, Svezia, Slovenia e Slovacchia) avevano completato tutti i loro piani d’azione.

97

All’atto della valutazione delle CEA, la Commissione non ha tenuto pienamente conto delle conoscenze prodotte in altri contesti, quali il Semestre europeo, o delle informazioni raccolte dalle proprie direzioni generali o tramite le proprie attività di monitoraggio. La Corte ha riscontrato diversi esempi di valutazioni incoerenti che possono anche indicare una mancanza di rigore nel convalidare l’autovalutazione degli Stati membri, che era spesso eccessivamente positiva e incoerente. Una parte del problema è riconducibile al fatto che i criteri specificati nell’RDC per valutare l’adempimento delle CEA sono molto spesso generici e, pertanto, lasciano un considerevole margine di interpretazione. In particolare, spesso essi non si riferiscono a target specifici quantificabili, anche nei casi in cui tali target potrebbero essere stati ricavati dall’attuale normativa UE in tale ambito.

98

La Commissione non ha sospeso in tutto o in parte i pagamenti intermedi, nonostante alcuni Stati membri non fossero riusciti a soddisfare le condizionalità ex ante applicabili. 13 Stati membri hanno imposto autosospensioni in relazione a priorità d’investimento selezionate per 78 PO ed equivalenti a circa 2,3 miliardi di euro dei finanziamenti dell’FSE e a circa 4,7 miliardi di euro dei finanziamenti del FESR e dell’FC. Nello stesso tempo, numerosi piani d’azione non erano stati giudicati “completati” e molte condizionalità ex ante non erano state soddisfatte al febbraio 2017. Gli Stati membri dovevano presentare le relazioni sullo stato dei lavori e sull’attuazione indicanti lo stato delle condizionalità ex ante entro la metà del 2017. In base a tali relazioni, la Commissione potrebbe imporre la sospensione dei pagamenti, ma finora non lo ha fatto.

99

In generale, gli Stati membri esaminati ritenevano che le condizionalità ex ante fossero uno strumento utile per l’autovalutazione.

100

Le condizionalità ex ante, tuttavia, delineano solo la situazione specifica al momento dell’adozione dei PO o, per quelle considerate non soddisfatte, al più tardi entro dicembre 2016. Il RDC non richiede un follow-up dello stato delle condizionalità ex ante dopo il 2016. Sarà quindi difficile per la Commissione valutare se esse abbiano effettivamente migliorato la situazione sul campo all’atto di preparazione della proposta legislativa per il periodo di programmazione successivo al 2020. La Commissione inoltre non può imporre rettifiche finanziarie per il mancato conseguimento delle CEA. L’efficacia delle condizionalità ex ante e il loro impatto sull’uso efficace dei fondi SIE durante l’intero periodo di programmazione dipenderà dalla partecipazione e dall’impegno degli Stati membri nel mantenerle e applicarle.

La riserva di efficacia dell’attuazione fornisce limitati incentivi ad un migliore orientamento ai risultati dei PO e, probabilmente, non determinerà una riassegnazione significativa della spesa in materia di coesione ai programmi che hanno conseguito una migliore performance

101

Una riserva di efficacia dell’attuazione è stata istituita per 299 su 391 PO (76 %). L’analisi condotta dalla Corte ha confermato che gli Stati membri hanno assegnato circa 20 miliardi di euro su un totale pari a 335 miliardi di euro di finanziamenti dell’UE ai rispettivi PO per tali riserve di efficacia dell’attuazione per il periodo 2014-2020. Ciò corrisponde al 6 % delle risorse totali assegnate al FESR, all’FSE e all’FC a titolo dell’obiettivo Investimenti in favore della crescita e dell’occupazione, escludendo le risorse indicate dall’RDC.

102

Rispetto ai precedenti periodi di programmazione, il quadro di riferimento dell’efficacia dell’attuazione e la relativa riserva sono obbligatorie e devono essere applicate alla maggior parte degli assi prioritari. Inoltre, i meccanismi per la rispettiva assegnazione sono chiari fin dall’inizio e i criteri relativi a quest’ultima sono ricavati dalla logica di intervento nei programmi e sono stati individuati in precedenza. Si tratta di un cambiamento positivo.

103

La riserva di efficacia dell’attuazione può essere definitivamente assegnata solo a condizione che vengano conseguiti i target intermedi specificati nel quadro di riferimento dell’efficacia dell’attuazione dei PO. I valori specificati per ciascuno di questi target intermedi, tuttavia, non devono essere pienamente conseguiti entro il 2018.

104

Se i target intermedi non raggiungono questi valori minimi, la verifica dell’efficacia dell’attuazione può determinare una riassegnazione della riserva di efficacia dell’attuazione agli assi prioritari per i quali sono stati raggiunti i rispettivi valori intermedi per le realizzazioni, le fasi di attuazione principali e gli indicatori finanziari e/o, in caso di grave carenza nel conseguire i valori intermedi, può comportare una sospensione dei pagamenti. Una sospensione dei pagamenti durante l’attuazione dei programmi, tuttavia, non può essere determinata da un mancato conseguimento dei target intermedi per gli indicatori di risultato. Considerati insieme, questi meccanismi fanno sì che la riserva di efficacia dell’attuazione non possa verosimilmente comportare una riassegnazione significativa della spesa in materia di coesione ai programmi che hanno conseguito migliori risultati.

105

In ogni caso, la riassegnazione della riserva di efficacia dell’attuazione è possibile solo a livello nazionale: i fondi possono essere riassegnati alle priorità nell’ambito di un PO o possono essere riassegnati a priorità di altri PO dello stesso Stato membro. Pertanto gli Stati membri non corrono il rischio di perdere i finanziamenti dell’UE a seguito della verifica dell’efficacia dell’attuazione nel 2019.

106

La grande maggioranza degli indicatori che costituisce la base per l’assegnazione della riserva di efficacia dell’attuazione riguarda le realizzazioni (57,1 %), gli indicatori finanziari (33,4 %) e alle fasi di attuazione principali (9,2 %), mentre l’utilizzo degli indicatori di risultato resta marginale (0,3 %). Ciò dimostra che il quadro di riferimento dell’efficacia dell’attuazione per il periodo 2014-2020 rimane essenzialmente focalizzato sulla spesa e sulle realizzazioni dei progetti, ma non sul conseguimento dei risultati.

107

Inoltre, nei casi in cui le fasi di attuazione principali (KIS) vengano utilizzate nel quadro di riferimento dell’efficacia dell’attuazione, la definitiva assegnazione della riserva di efficacia dell’attuazione premierà sostanzialmente la capacità di avviare l’attuazione, piuttosto che l’efficacia degli interventi in quanto tale. Esse sono state utilizzate in circa un quinto (22 %) dei finanziamenti dell’UE soggetti a una riserva dell’efficacia dell’attuazione.

108

Per circa un quarto degli indicatori inclusi nel quadro di riferimento dell’efficacia dell’attuazione dei PO esaminati (28 %), la Corte non è riuscita a trarre conclusioni sull’accuratezza del valore-target per il target intermedio, perché la metodologia di calcolo non poteva essere verificata oppure perché non vi era una spiegazione dettagliata sui costi unitari o sulle ipotesi formulate. La Corte ritiene altresì che i valori target per circa il 18 % dei restanti target intermedi non siano realistici e/o raggiungibili oppure non sufficientemente ambiziosi. Nel complesso, ciò significa che, in circa il 46 % dei casi, permangono dubbi per i target intermedi e/o finali specificati per la definitiva assegnazione della riserva di efficacia dell’attuazione.

109

Infine, durante il periodo 2014-2020, la Commissione può imporre per la prima volta sospensioni dei pagamenti e rettifiche finanziarie in caso di performance insoddisfacente. La Corte ritiene che tale misura costituisca il primo passo nella giusta direzione. Tuttavia, le condizioni normative per invocare tali azioni correttive sono troppo restrittive. Per tale motivo, è estremamente improbabile che la Commissione sarà mai in grado di imporre una sospensione dei pagamenti o una rettifica finanziaria per performance insoddisfacente durante il periodo 2014-2020.

Le raccomandazioni della Corte per il periodo successivo al 2020

110

La Corte non ritiene che i cambiamenti normativi durante il periodo corrente 2014-2020 in relazione a uno strumento o all’altro sarebbero efficienti in termini di costi. Incoraggia comunque gli Stati membri a completare e la Commissione a valutare i piani d’azione approvati e a proseguire nel conseguimento delle condizionalità ex ante. Inoltre, le disposizioni esistenti riguardanti la riserva di efficacia dell’attuazione dovrebbero essere usate per evitare per quanto possibile uno spreco di denaro.

111

Le raccomandazioni della Corte riguardano pertanto il periodo successivo al 2020, durante il quale entrambi gli strumenti, ove mantenuti, dovrebbero essere rafforzati in modo da avere maggiori probabilità di contribuire ad un impiego più efficace della spesa per la coesione.

Raccomandazione 1 – Sviluppare ulteriormente le condizionalità ex ante per il periodo successivo al 2020

In merito alla propria proposta legislativa per il periodo successivo al 2020, la Commissione dovrebbe sviluppare ulteriormente le condizionalità ex ante come strumento per valutare se gli Stati membri sono pronti ad attuare i fondi dell’UE, in particolare

1. rivalutare la pertinenza e l’utilità di ciascuna delle condizionalità ex ante per il periodo 2014-2020, eliminare le sovrapposizioni e mantenere solo quelle che possono realmente avere un impatto sul conseguimento efficace degli obiettivi delle politiche.
2. garantire la coerenza delle condizionalità ex ante per il periodo successivo al 2020 con il Semestre europeo;
3. definire criteri di valutazione chiari con target misurabili, ove fattibile, per assicurare una comprensione comune degli obiettivi da conseguire nonché
4. richiedere il conseguimento e l’applicazione delle condizionalità ex ante durante tutto il periodo di programmazione e procedere al relativo monitoraggio, tenendo conto del potenziale onere amministrativo.

Data-obiettivo di attuazione: all’atto della preparazione delle proposte legislative per il periodo successivo al 2020.

Raccomandazione 2 – Considerare la possibilità di trasformare la riserva di efficacia dell’attuazione per il periodo successivo al 2020 in uno strumento maggiormente orientato ai risultati

In merito alla propria proposta legislativa per il periodo successivo al 2020, la Commissione dovrebbe trasformare la riserva di efficacia dell’attuazione in uno strumento maggiormente orientato ai risultati che assegni i fondi ai programmi che hanno conseguito risultati positivi e, in particolare, considerare l’opportunità di proporre di

1. perfezionare ulteriormente, sulla base degli insegnamenti tratti da passate esperienze, la riserva di efficacia dell’attuazione rendendola uno strumento per promuovere meglio e ricompensare una buona performance laddove i PO devono dimostrare cosa intendono realizzare con i finanziamenti aggiuntivi;
2. utilizzare maggiormente gli indicatori di risultato immediati e trasformare le fasi di attuazione principale in strumenti atti a meglio dimostrare la performance effettiva sul lungo periodo degli interventi infrastrutturali al momento di valutare la performance e
3. rivedere le condizioni per la sospensione dei pagamenti e per le rettifiche finanziarie, in modo da poter affrontare più facilmente e precocemente casi di performance insufficiente, al fine di aumentare ulteriormente gli incentivi a dare adeguata attuazione ai fondi.

Data-obiettivo di attuazione: all’atto della preparazione delle proposte legislative per il periodo successivo al -2020.

La presente relazione è stata adottata dalla Sezione II, presieduta da Iliana IVANOVA, Membro della Corte dei conti europea, a Lussemburgo, nella riunione del 4 ottobre 2017.

Glossario e abbreviazioni

Gli accordi di partenariato (AP) sono stipulati tra la Commissione europea e ciascuno Stato membro singolarmente per il periodo di programmazione 2014-2020. Stabiliscono i piani delle autorità nazionali sulle modalità d’impiego dei finanziamenti erogati dai Fondi strutturali e d’investimento europei ed elencano gli obiettivi strategici e le priorità d’investimento di ciascun paese, collegandoli agli obiettivi generali della strategia Europa 2020 per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva. Tali accordi comprendono, tra l’altro, anche una sintesi della valutazione dell’adempimento delle condizionalità ex ante applicabili e, ove queste ultime non siano ottemperate, delle azioni da adottare, degli organismi responsabili e delle tempistiche di attuazione di tali azioni, nonché la descrizione della metodologia e dei meccanismi volti a garantire la coerenza nel funzionamento dei quadri di riferimento dell’efficacia dell’attuazione. Sono predisposti dallo Stato membro in consultazione con la Commissione e devono essere approvati da quest’ultima.

Le condizionalità ex ante sono condizioni, basate su criteri predefiniti fissati nell’RDC, che sono considerate presupposti necessari per un uso efficace ed efficiente dei finanziamenti UE destinati a tutti i fondi SIE. Durante la preparazione dei PO del FESR, dell’FC e dell’FSE per il periodo di programmazione 2014-2020, gli Stati membri devono valutare se tali condizioni siano state soddisfatte. Qualora non lo siano, dovevano essere elaborati, entro il 31 dicembre 2016, piani di azione per garantire il rispetto di tali condizioni.

La fase di attuazione principale (Key Implementation Step, KIS) si riferisce a fasi intermedie specifiche relative all’attuazione di operazioni necessarie a conseguire gli obiettivi stabiliti per una priorità d’investimento per il 2023. Tali fasi possono essere utilizzate unicamente ai fini del quadro di riferimento dell’efficacia dell’attuazione e possono riferirsi alle diverse fasi di attuazione necessarie per produrre realizzazioni (output), ad esempio la selezione dei progetti o l’approvazione di grandi progetti.

I Fondi strutturali e d’investimento europei (fondi SIE) sono cinque fondi distinti che sostengono la realizzazione della strategia dell’UE per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva nell’Unione, nonché delle missioni proprie a ciascun fondo, con ambiti d’intervento fissati per il periodo di bilancio settennale previsto dal quadro finanziario pluriennale. Comprendono il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR), il Fondo sociale europeo (FSE), il Fondo di coesione (FC), il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) e il Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca (FEAMP).

Per impatto si intendono le conseguenze socioeconomiche a più lungo termine, osservabili dopo un dato lasso di tempo dalla conclusione di un intervento e suscettibili di interessare i beneficiari diretti dell’intervento o altri beneficiari indiretti (ad esempio, la diminuzione dei livelli di disoccupazione, miglioramenti della qualità delle acque ecc.).

Un obiettivo tematico è un elemento strutturante degli accordi di partenariato. Prestabilito dalla normativa, presenta obiettivi che dovrebbero essere sostenuti dai Fondi strutturali e di investimento europei. Gli obiettivi tematici stabiliscono un collegamento con gli obiettivi strategici a livello dell’UE.

La priorità d’investimento è un ambito preferenziale cui destinare il contributo UE, stabilito a livello dell’Unione e correlato a un obiettivo tematico specifico per il FESR, l’FC e l’FSE.

Un programma operativo (PO) stabilisce le priorità e gli obiettivi specifici di uno Stato membro o di una regione, nonché le modalità con cui i finanziamenti (fondi UE e cofinanziamento nazionale pubblico e privato) erogati dai fondi SIE saranno utilizzati durante un determinato periodo (generalmente settennale) per sovvenzionare i progetti. Questi progetti devono concorrere al conseguimento di un dato numero di obiettivi specificati a livello di asse prioritario del PO. Il PO è predisposto dallo Stato membro e deve essere approvato dalla Commissione prima che possa essere eseguito il pagamento a carico del bilancio dell’UE. I PO possono subire modifiche durante il periodo cui fanno riferimento solo previo accordo di entrambe le parti.

Il quadro di riferimento dell’efficacia dell’attuazione (o “quadro di performance”) consiste in una serie di target intermedi e finali stabiliti per una serie di indicatori scelti dagli Stati membri per ciascun asse prioritario all’interno di un programma operativo, ad eccezione degli assi prioritari e dei programmi in materia di assistenza tecnica finanziati nell’ambito dell’iniziativa PMI.

Le raccomandazioni specifiche per paese sono raccomandazioni rivolte dal Consiglio agli Stati membri riguardo ai problemi strutturali che vanno opportunamente affrontati mediante investimenti pluriennali rientranti direttamente nel campo di applicazione dei fondi SIE, come stabilito nei regolamenti disciplinanti i singoli fondi. Tali raccomandazioni sono basate sull’analisi, svolta dalla Commissione, dei piani stilati dagli Stati membri dell’UE in materia di riforme strutturali, macroeconomiche e di bilancio e riguardano i successivi 12-18 mesi. Sono adottate dal Consiglio in virtù dell’articolo 121, paragrafo 2, e dell’articolo 148, paragrafo 4, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE).

Per realizzazioni (output) si intende ciò che viene prodotto o attuato con le risorse stanziate a favore di un intervento (ad esempio, corsi di formazione dispensati a giovani disoccupati, numero di impianti di depurazione o chilometri di strade costruite ecc.).

Il regolamento sulle disposizioni comuni (RDC) è il regolamento (UE) n. 1303/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, recante disposizioni comuni sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo, sul Fondo di coesione, sul Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale e sul Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca e disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo, sul Fondo di coesione e sul Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca, e che abroga il regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio¹.

La riserva di efficacia dell’attuazione rappresenta il 6 % delle risorse assegnate al FESR, all’FSE e al Fondo di coesione, a titolo dell’obiettivo Investimenti in favore della crescita e dell’occupazione, nonché al FEASR e alle misure finanziate a titolo di gestione concorrente conformemente al regolamento FEAMP. Tali fondi sono inclusi nei programmi ma saranno definitivamente assegnati o riassegnati in base all’esito della verifica dell’efficacia dell’attuazione nel 2019.

Con il termine risorse (input) si designano i mezzi finanziari, umani, materiali, organizzativi o normativi necessari per l’attuazione di una politica, di un programma o di un progetto.

Un risultato è una conseguenza misurabile che deriva – direttamente o indirettamente – da una relazione causa-effetto. L’approccio alla politica pubblica orientato ai risultati è fondato sul principio che gli interventi pubblici dovrebbero essere focalizzati sull’ottenimento di risultati invece che sulla gestione di attività o processi. Nell’ambito della politica di coesione, il termine “risultato” si riferisce di norma all’esito e all’impatto.

Il Semestre europeo è un ciclo di coordinamento delle politiche tra gli Stati membri dell’UE volto ad allineare le politiche economiche, finanziarie e di bilancio nazionali agli obiettivi e alle priorità dell’UE. Nel contesto del Semestre europeo, il Consiglio raccomanda agli Stati membri quali riforme strutturali attuare e come prevenire squilibri macroeconomici eccessivi.

I target finali esprimono il valore delle realizzazioni, dei risultati da conseguire e della spesa certificata alla Commissione entro il 31 dicembre 2023. Alla chiusura del periodo di programmazione nel 2025 si valuterà se e in che misura tali target finali siano stati conseguiti.

I target intermedi sono obiettivi intermedi direttamente connessi al conseguimento dell’obiettivo specifico per una priorità d’investimento. Devono essere raggiunti entro il 31 dicembre 2018 e verranno valutati nel 2019.

La verifica dell’efficacia dell’attuazione esamina il conseguimento dei target intermedi dei programmi a livello degli assi prioritari, sulla base delle informazioni e delle valutazioni fornite nella relazione annuale sullo stato di attuazione presentata dagli Stati membri nel 2019.

Équipe di audit

Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze degli audit espletati su politiche e programmi dell’UE o su temi di gestione relativi a specifici settori di bilancio. La Corte seleziona e pianifica detti compiti di audit in modo da massimizzarne l’impatto, tenendo conto dei rischi per la performance o la conformità, del livello delle entrate o delle spese, dei futuri sviluppi e dell’interesse pubblico e politico.

Il presente controllo di gestione è stato espletato dalla Sezione di audit II – presieduta da Iliana Ivanova, Membro della Corte – specializzata nei settori di spesa riguardanti gli investimenti a favore della coesione, della crescita e dell’inclusione. L’audit è stato diretto da Ladislav Balko, Membro della Corte, coadiuvato da: Branislav Urbanič, capo Gabinetto; Niels-Erik Brokopp, primo manager; Bernard Witkos, capo incarico; Simon Dennett, Marija Grguric, Sara Pimentel, Ana Popescu e Anne Poulsen, auditor.

Per contattare la Corte

CORTE DEI CONTI EUROPEA
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Modulo di contatto: eca.europa.eu/it/Pages/ContactForm.aspx
Sito Internet: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Numerose altre informazioni sull’Unione europea sono disponibili su Internet consultando il portale Europa (http://europa.eu).

Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea, 2017

PDF	ISBN 978-92-872-8323-8	ISSN 1977-5709	doi:10.2865/8936	QJ-AB-17-016-IT-N
HTML	ISBN 978-92-872-8288-0	ISSN 1977-5709	doi:10.2865/472382	QJ-AB-17-016-IT-Q

© Unione europea, 2017

Per qualsiasi utilizzo o riproduzione di fotografie o di altro materiale i cui diritti d’autore non appartengano all’Unione europea, occorre chiedere l’autorizzazione direttamente al titolare di tali diritti.

PER CONTATTARE L’UE

Di persona
I centri di informazione Europe Direct sono centinaia, disseminati in tutta l’Unione europea. Potete trovare l’indirizzo del centro più vicino sul sito http://europa.eu/contact

Telefonicamente o per email
Europe Direct è un servizio che risponde alle vostre domande sull’Unione europea. Il servizio è contattabile:

• al numero verde: 00 800 6 7 8 9 10 11 (presso alcuni operatori queste chiamate possono essere a pagamento),
• al numero +32 22999696, oppure
• per email dal sito http://europa.eu/contact

PER INFORMARSI SULL’UE

Online
Il portale Europa contiene informazioni sull’Unione europea in tutte le lingue ufficiali: http://europa.eu

Pubblicazioni dell’UE
È possibile scaricare o ordinare pubblicazioni dell’UE gratuite e a pagamento dal sito EU Bookshop (http://op.europa.eu/eubookshop). Le pubblicazioni gratuite possono essere richieste in più esemplari contattando Europe Direct o un centro di informazione locale (cfr. http://europa.eu/contact).

Legislazione dell’UE e documenti correlati
La banca dati EurLex contiene la totalità della legislazione UE dal 1951 in poi in tutte le versioni linguistiche ufficiali: http://eur-lex.europa.eu

Open Data dell’UE
Il portale Open Data dell’Unione europea (http://data.europa.eu/euodp) dà accesso a un’ampia serie di dati prodotti dall’Unione europea. I dati possono essere liberamente utilizzati e riutilizzati per fini commerciali e non commerciali.