Financement fondé sur la performance dans le cadre de la politique de cohésion: des ambitions louables, mais des obstacles ont subsisté au cours de la période 2014‑2020

Synthèse

I Produire des résultats est essentiel pour atteindre les objectifs stratégiques de l'UE, et ainsi renforcer la cohésion économique, sociale et territoriale de l'Union. Fonder davantage la politique de cohésion sur la performance est un objectif que partagent le Parlement européen, le Conseil et la Commission.

II Le règlement portant dispositions communes de la période 2014‑2020 prévoyait explicitement, pour les programmes opérationnels des États membres, un «cadre de performance» comprenant les valeurs intermédiaires et les valeurs cibles à atteindre au moyen des Fonds structurels et d'investissement européens. En outre, trois instruments ont été mis en place pour inciter financièrement les États membres à obtenir des résultats et à optimiser leur utilisation des fonds:

•  des conditions préalables (dites «ex ante») à remplir impérativement, de manière à créer un environnement favorable à l'investissement dès le début des programmes. Le but était également de s'assurer que les exigences préalables à une utilisation efficace et efficiente des Fonds structurels et d'investissement européens étaient satisfaites, condition pour que les dépenses des États membres puissent être remboursées sur le budget de l'UE;
•  une réserve de performance obligatoire de quelque 20 milliards d'euros (ou 6 % des dépenses de cohésion) pouvant être libérée pour les axes prioritaires performants ou devant être réaffectée soit à d'autres axes prioritaires d'un même programme, soit à d'autres programmes dans un même État membre;
•  des modèles de financement fondé sur la performance qui lient directement le soutien financier de l'UE à des réalisations ou à des résultats prédéfinis.

III Notre audit a consisté à évaluer l'utilisation de ces instruments au cours de la période 2014‑2020. En particulier, nous avons voulu déterminer si:

•  ces instruments étaient bien conçus pour inciter à la performance et permettre un recentrage sur l'obtention de résultats;
•  la Commission et les États membres les ont utilisés efficacement;
•  leur utilisation a changé quelque chose dans la manière dont les fonds de la politique de cohésion ont été alloués et décaissés.

IV Ces trois instruments étaient tous susceptibles d'inciter à la performance et de permettre un recentrage sur l'obtention de résultats. Ils sont en outre complémentaires: ils s'appliquant à différents stades et concernent différents aspects de la mise en œuvre des programmes, mais lient tous les trois l'octroi de financements au titre de la politique de cohésion à la performance et aux résultats.

V La Commission et les États membres n'ont que partiellement réussi à utiliser ces trois instruments pour fonder davantage les financements au titre de la politique de cohésion sur la performance. Notre appréciation est plus positive pour les conditions ex ante que pour la réserve de performance, et c'est pour les modèles de financement fondé sur la performance qu'elle l'est le moins (exception faite des options de coûts simplifiés, qui existaient déjà avant 2014).

VI Les États membres remplissaient la plupart des conditions ex ante, mais pas toutes, avant que les programmes ne démarrent. Des plans d'actions concernant les conditions ex ante non encore remplies ont été convenus et largement menés à bien, même si cela ne s'est parfois produit que tard dans la période. L'évaluation des conditions ex ante par la Commission a consisté en une opération ponctuelle et non en un suivi de leur respect tout au long de la période. Les «conditions favorisantes», qui leur ont succédé pour la période 2021‑2027, doivent quant à elles être respectées tout au long de la période. Cependant, les modalités de suivi et d'établissement de rapports concernant les conditions favorisantes doivent encore être clarifiées.

VII En 2019, la Commission a libéré 82 % des 20 milliards d'euros de la réserve de performance de la période 2014‑2020. En l'occurrence, à défaut d'indicateurs de résultat pour allouer la réserve de performance, elle s'est essentiellement fondée sur le fait de savoir si les États membres avaient atteint leurs objectifs en matière de dépenses et de réalisations. Globalement, l'allocation de la réserve de performance n'a eu qu'une incidence limitée sur les budgets des programmes. Le recours à une réserve de performance obligatoire a été supprimé pour la période 2021‑2027 et remplacée par un examen à mi-parcours dont les modalités sont toutefois vagues et ne précisent pas comment la performance des programmes influera sur l'allocation des crédits.

VIII Les États membres ont marqué un intérêt très limité pour l'utilisation des deux nouveaux modèles de financement fondé sur la performance que sont les «plans d'action communs» et le «financement non lié aux coûts». La Commission a mieux réussi à promouvoir le recours aux options de coûts simplifiés, qui sont plus anciennes, bien qu'elles ne soient pas toutes axées sur la performance. Le financement non lié aux coûts est appelé à prendre le pas sur les autres modèles de financement de l'UE dans les années à venir, notamment parce qu'il est obligatoire en ce qui concerne la facilité pour la reprise et la résilience. Nous considérons toutefois qu'il convient de préciser les règles applicables à son utilisation dans le cadre de la politique de cohésion afin d'augmenter les chances que les États membres recourent à ce modèle de financement innovant.

IX Dans l'ensemble, notre audit a confirmé que l'introduction du cadre de performance pour la période 2014‑2020 avait contribué à opérer un changement culturel dans la gestion financière de la politique de cohésion. Cependant, il a aussi montré que le financement fondé sur la performance n'était pas encore une réalité dans ce domaine. Plus particulièrement, si les trois instruments ont conduit à de nouvelles approches de la mise en œuvre, ils n'ont pas entraîné de différence notable dans la manière dont les fonds de l'UE ont été alloués et décaissés.

X Nous recommandons à la Commission:

•  d'utiliser au mieux les conditions favorisantes lors de la période 2021‑2027;
•  de préparer le terrain au plus tôt pour que l'examen à mi-parcours de la période 2021‑2027 soit efficace;
•  de clarifier les règles qui sous-tendent le modèle du «financement non lié aux coûts»;
•  de clarifier l'approche à suivre pour fournir une assurance sur les financements de l'UE octroyés dans le cadre de ce modèle.

XI Au cours de la période 2021‑2027, les Fonds de la politique de cohésion et la Facilité pour la reprise et la résilience seront concomitants. Certains des enseignements tirés de l'utilisation d'instruments destinés à lier les financements au titre de la politique de cohésion à la performance au cours de la période 2014‑2020 pourraient également s'appliquer à la Facilité pour la reprise et la résilience, dont les fonds seront également alloués en fonction de la performance.

Introduction

Axer le budget de l'UE sur les résultats était une priorité pour la période 2014‑2020

01 Pour que l'Union réalise ses objectifs stratégiques, il est essentiel que ses dépenses produisent des résultats. Le règlement financier de l'UE dispose que toutes les dépenses de l'UE doivent être conformes aux principes de bonne gestion financière^[1] afin de tirer le meilleur parti des crédits disponibles. En 2015, la Commission a lancé une initiative intitulée «Un budget de l'UE axé sur les résultats»^[2], qui visait à accroître la transparence et l'obligation de rendre compte concernant les dépenses de l'UE et à placer les résultats au cœur du budget de l'UE.

02 Le Parlement européen et le Conseil avaient explicitement pour objectif de fonder davantage la politique de cohésion sur la performance lorsqu'ils ont adopté le paquet législatif concernant les Fonds structurels et d'investissement européens (Fonds ESI) pour la période 2014‑2020 en décembre 2013^[3].

03 La politique de cohésion est mise en œuvre par les autorités de gestion dans les États membres au moyen de 390 programmes opérationnels (PO), sous la supervision et suivant les directives de la Commission. L'enveloppe totale allouée à la politique de cohésion pour la période 2014‑2020 s'élevait à quelque 357 milliards d'euros, soit environ un tiers du budget total de l'UE. Pour la période 2021‑2027, cette enveloppe tournera autour de 373 milliards d'euros (à prix courants). L'encadré 1 fournit quelques informations contextuelles sur l'évolution de la politique de cohésion entre les deux périodes de programmation.

04 Le 24 juin 2021, le Parlement européen et le Conseil ont approuvé le règlement portant dispositions communes (RPDC)^[5], qui fixe les règles pour la période 2021‑2027. Pendant la plus grande partie de cette période, les Fonds de la politique de cohésion coexisteront avec la Facilité pour la reprise et la résilience (FRR), dotée d'un budget de 672,5 milliards d'euros (dont 312,5 milliards d'euros de subventions). La FRR vise à atténuer les conséquences économiques et sociales de la pandémie de COVID-19 en accordant des financements aux États membres pour qu'ils atteignent les valeurs intermédiaires et les valeurs cibles convenues^[6].

Budgétisation axée sur la performance: quelles en sont les implications?

05 La budgétisation axée sur la performance désigne le recours systématique aux informations relatives aux réalisations, aux résultats et aux impacts pour éclairer, influencer et/ou déterminer l'allocation des deniers publics^[7]. L'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) définit trois grands types de budgétisation axée sur la performance^[8]: la budgétisation présentationnelle, la budgétisation éclairée par la performance et la budgétisation fondée sur la performance. Dans le présent rapport, le terme «financement fondé sur la performance» désigne cette dernière par analogie, mais couvre aussi le financement des programmes et des opérations.

Financement fondé sur la performance dans le cadre de la politique de cohésion au cours de la période 2014‑2020

06 Le règlement portant dispositions communes de la période 2014‑2020 a introduit deux grands éléments visant à axer davantage la politique de cohésion sur les résultats. Premièrement, il prévoyait explicitement une «réserve de performance», imposant aux États membres de fixer des objectifs spécifiques à atteindre au moyen des investissements financés par les Fonds ESI. Deuxièmement, des instruments spécifiquement conçus pour permettre de fonder les financements au titre de la politique de cohésion sur la performance ont été mis en place afin d'offrir des incitations financières aux États membres et d'optimiser l'utilisation du concours financier de l'UE:

•  des conditions ex ante à remplir impérativement, de manière à créer un environnement favorable à l'investissement dès le début des programmes et à garantir que les exigences préalables étaient satisfaites, condition pour que les dépenses des États membres puissent être remboursées sur le budget de l'UE;
•  une réserve de performance obligatoire représentant 6 % de l'enveloppe totale allouée à chaque État membre et pouvant être réaffectée à d'autres axes prioritaires d'un même programme ou à d'autres programmes dans un même État membre à l'issue de l'examen de la performance de 2019;
•  des modèles de financement fondé sur la performance à appliquer plus largement. Deux modèles de financement ont en particulier été mis en place: les «plans d'action communs» et le «financement non lié aux coûts», en 2019 pour ce dernier. Ces modèles liaient directement les financements de l'UE à des réalisations, des résultats, ou des conditions préalablement définis, qu'il fallait obtenir ou respecter. Parallèlement, les États membres étaient encouragés à appliquer les «options de coûts simplifiés» (OCS), héritées de la période 2007‑2013.

07 Durant la période 2014‑2020, les Fonds ESI étaient aussi soumis à une «conditionnalité macroéconomique», en vertu de laquelle les financements de l'UE pouvaient être reprogrammés ou suspendus en cas de non-respect des règles de bonne gouvernance économique par un État membre. Cette règle n'a cependant jamais été appliquée.

Obstacles à une politique de cohésion orientée sur la performance

08 La Commission est responsable de la bonne utilisation des aides financières de l'UE, même lorsqu'elle en partage la gestion avec les États membres^[9]. Il existe toutefois un certain nombre d'obstacles particuliers à une politique de cohésion davantage axée sur la performance^[10]:

•  les dotations totales (ou «enveloppes financières») allouées aux différents États membres sont convenues dès le début des négociations concernant le cadre financier pluriannuel (CFP). Il n'existe donc aucune marge de manœuvre pour réaffecter les fonds d'un État membre à un autre pendant la période;
•  le CFP septennal prévoit des montants maximaux (ou «plafonds») pour chaque catégorie de dépenses, qui ne peuvent pas être ajustés, sauf dans des cas extrêmes.

09 Le fait que la performance, y compris l'obtention des résultats, dépende de nombreux intervenants différents (Commission, autorités nationales, régionales et locales dans les États membres et participants issus des secteurs public et privé) ajoute une difficulté supplémentaire. Chacun de ces intervenants à un rôle à jouer pour aboutir aux résultats, aux valeurs intermédiaires et aux valeurs cibles et doit veiller à ce que les crédits soient dépensés de manière efficace et efficiente, ainsi que dans le respect des règles. Il convient également de tenir compte des différences territoriales pouvant influer sur la performance des programmes. Par ailleurs, comme la pandémie de COVID-19 l'a récemment montré, des facteurs extérieurs peuvent aussi avoir une incidence considérable sur la mise en œuvre des programmes.

Étendue et approche de l'audit

10 Notre audit a consisté à évaluer la manière dont les instruments de la période 2014‑2020 visant à lier les financements au titre de la politique de cohésion à la performance ont été utilisés. En particulier, nous avons voulu déterminer si:

•  ces instruments étaient bien conçus pour inciter à la performance et permettre un recentrage sur l'obtention de résultats;
•  la Commission et les États membres les ont utilisés efficacement;
•  leur utilisation a changé quelque chose dans la manière dont les fonds de la politique de cohésion ont été alloués et décaissés.

11 Nos travaux d'audit ont notamment consisté à examiner le cadre réglementaire ainsi que les procédures et les orientations de la Commission, et à consulter la documentation et la littérature pertinentes concernant le financement fondé sur la performance dans le contexte de l'UE et de sa politique de cohésion.

12 Nous avons également analysé les données communiquées par la Commission sur l'exécution des plans d'action relatifs aux conditions ex ante et sur l'examen de la performance. Aux fins de notre analyse, nous avons sélectionné 14 PO dans quatre États membres (Allemagne, Italie, Pologne et Roumanie), couvrant les financements accordés par le FEDER, le FC et le FSE pour la réalisation de cinq objectifs thématiques étroitement liés à Europe 2020, ainsi que huit plans d'action connexes relatifs aux conditions ex ante (voir annexe I). Nous avons aussi effectué une enquête auprès des autorités de gestion de ces 14 PO sur l'aide au respect des conditions ex ante apportée par la Commission, sur les vérifications effectuées par les États membres pour veiller à la fiabilité des données relatives à la performance et sur les obstacles à l'adoption de modèles de financement fondé sur la performance.

13 Nous nous sommes en outre entretenus avec des agents de la Commission et avec des experts de quatre États membres ainsi que de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), de la Banque mondiale, du Centre de recherche sur les politiques européennes (EPRC) et du Centre d'études de la politique européenne (CEPS) spécialisés dans l'élaboration et la mise en œuvre de tels modèles.

14 Enfin, pour notre audit, nous nous sommes également appuyés sur nos précédents rapports traitant de la performance dans le domaine de la cohésion et sur des avis que nous avons émis sur des propositions législatives de la Commission (voir annexe II).

15 Les travaux d'audit ont couvert la période allant jusqu'en décembre 2020. Nous nous sommes aussi intéressés aux derniers développements et avons décelé certains risques et certaines possibilités pour la période 2021‑2027. L'audit objet du présent rapport ne porte toutefois pas sur les réaffectations budgétaires opérées en 2020 en réaction à la pandémie de COVID-19^[11].

Observations

Conditions ex ante

Un outil innovant pour créer les conditions nécessaires à des dépenses efficaces

16 Les conditions ex ante constituaient l'une des principales innovations de la période 2014‑2020. Elles concernaient, par exemple, l'existence d'un cadre juridique sous-jacent, la capacité administrative de gérer les fonds et l'existence d'un cadre stratégique pour orienter les investissements financés par les Fonds ESI^[12].

17 Avant que les PO ne puissent être adoptés, les États membres devaient soit prouver qu'ils remplissaient les conditions ex ante, soit proposer des plans d'action expliquant comment ils les rempliraient au plus tard le 31 décembre 2016. Ils étaient tenus de rendre compte de l'exécution de ces plans d'action dans leurs rapports annuels sur la mise en œuvre à présenter au plus tard le 30 juin 2017, ou dans les rapports d'avancement à remettre en août 2017^[13].

18 Les États membres devaient remplir 29 conditions ex ante thématiques concernant certains types d'investissements et sept conditions ex ante générales (voir encadré 2 et figure 1).

19 Certaines des conditions ex ante générales portaient sur des aspects spécifiques ayant trait à l'état de droit et aux valeurs de l'Union, telles que la lutte contre les discriminations, l'égalité femmes-hommes ou les droits des personnes en situation de handicap, ainsi qu'à l'application effective des règles sur les marchés publics et sur les aides d'État, même s'il n'existait aucune condition générale relative à l'état de droit.

20 Lors d'un précédent audit, nous avions déjà constaté que les conditions ex ante fournissaient un cadre cohérent pour évaluer la capacité des États membres à utiliser les fonds de l'UE et qu'elles étaient perçues comme un élément positif par les États membres^[14]. Dans le même temps, nous avions relevé un certain nombre de faiblesses dans la conception des conditions ex ante. C'est sur ces mêmes aspects que nous avons centré notre attention dans le cadre de l'audit objet du présent rapport.

La Commission et les États membres n'ont pas traité la question des conditions ex ante en temps utile

L'évaluation des conditions ex ante repose sur des critères généraux

21 Dès 2014, les États membres ont dû évaluer eux-mêmes s'ils remplissaient les conditions ex ante. Cette autoévaluation reposait sur les critères définis dans le RPDC^[15] et devait être validée par la Commission. Ces critères avaient souvent un caractère général, laissant une grande marge d'interprétation, et faisaient rarement référence à des valeurs cibles spécifiques et quantifiables, même lorsque celles-ci auraient pu être déduites de la législation de l'UE.

22 En 2014, la Commission a diffusé des orientations supplémentaires sur la manière dont les États membres et ses propres services devaient évaluer les progrès accomplis quant au respect des conditions ex ante. Nous avons néanmoins relevé des incohérences dans la façon dont la Commission a évalué et validé les progrès accomplis par les États membres dans l'exécution de leurs plans d'action relatifs à ces conditions. Comme l'illustre l'encadré 3, ces incohérences ont persisté jusqu'au terme de la période 2014‑2020.

L'évaluation des conditions ex ante a été pensée comme un exercice ponctuel au début de la période 2014‑2020

23 Au stade de l'adoption des PO, environ un tiers des conditions ex ante thématiques n'étaient toujours pas remplies. La Commission a constaté des problèmes concernant au moins certaines des conditions ex ante pour 26 des 28 États membres qui composaient l'Union à l'époque. Le Danemark et l'Autriche étaient les seuls à remplir toutes les conditions ex ante applicables au moment de l'adoption de leurs PO. Les 26 autres États membres ont adopté un total de 761 plans d'action décrivant comment ils entendaient se conformer aux conditions ex ante après l'adoption des PO.

24 Ces chiffres ne donnent aucune indication de l'incidence potentielle des conditions ex ante non remplies sur la performance. Ils montrent néanmoins que les cas de non-respect des conditions ex ante n'étaient pas isolés, mais concernaient de multiples domaines et de nombreux États membres.

25 À la fin août 2017, les États membres avaient déclaré 746 (soit 98 %)^[16] de ces 761 plans d'action comme étant exécutés. Les 15 plans d'actions encore en cours relevaient de huit États membres (Irlande, Grèce, Espagne, France, Italie, Chypre, Luxembourg et Roumanie). En 2018, la plupart de ces États membres avaient intégralement réalisé leurs plans d'action. Toutefois, la mise en œuvre des plans d'actions relatifs à un PO italien et à un PO chypriote n'était toujours pas terminée en décembre 2020.

26 Pour la période 2014‑2020, l'évaluation des conditions ex ante a été pensée comme un exercice ponctuel. Le RPDC faisait obligation aux États membres d'évaluer s'ils respectaient les conditions ex ante au moment de l'adoption des PO (ou, dans certaines circonstances, au plus tard en décembre 2016) et à la Commission, de valider cette évaluation. Les États membres et la Commission n'étaient toutefois pas tenus de contrôler si les conditions ex ante continuaient d'être remplies tout au long de la durée des programmes. Il est donc difficile de savoir vraiment si les réalisations annoncées dans le cadre de ce processus ont persisté jusqu'au terme de la période 2014‑2020.

Peu d'éléments attestent l'incidence des conditions ex ante sur l'efficacité des dépenses

27 L'incidence des conditions ex ante suscitait des attentes diverses dans les États membres. La plupart d'entre eux estimaient que leur simple respect ne suffirait pas à rendre la politique de cohésion automatiquement plus efficace dans la pratique et considéraient plutôt ces conditions comme un instrument utile pour l'autoévaluation^[17]. Les travaux d'audit que nous avons menés ces dernières années confirment que le fait qu'un État membre remplisse formellement une condition ex ante ne veut pas nécessairement dire que la situation sur le terrain s'est améliorée et que les conditions indispensables pour obtenir des résultats sont réunies (voir exemples dans l'encadré 4).

28 Cependant, l'introduction des conditions ex ante peut avoir eu un effet indirect, car sans elles, les conditions d'utilisation des fonds de l'UE sur le terrain auraient été encore plus difficiles. Selon les conclusions d'une étude de la Commission de 2017, les conditions ex ante ont permis un déploiement plus efficace et plus structuré des Fonds ESI^[21]. Les auteurs de l'étude reconnaissaient toutefois que les éléments probants en ce sens étaient peu nombreux et que les conclusions étaient peut-être prématurées. Depuis lors, la Commission n'a réalisé aucune autre évaluation de l'incidence des conditions ex ante sur l'efficacité des dépenses sur le terrain.

Le non-respect des conditions ex ante a rarement eu des conséquences financières

29 Durant la période 2014‑2020, le décaissement des fonds de l'UE en faveur des priorités concernées était directement lié au respect des conditions ex ante applicables, la Commission étant habilitée à suspendre les paiements si un État membres ne les remplissait pas^[22], et ce à deux moments:

•  premièrement, lors de l'adoption des PO, la Commission pouvait suspendre les paiements en attendant l'achèvement des plans d'action si elle pouvait démontrer que la réalisation des objectifs spécifiques était sérieusement compromise;
•  deuxièmement, elle était habilitée à arrêter temporairement les paiements si les plans d'action n'avaient pas été menés à bien au 31 décembre 2016.

Le non-respect des conditions ex ante ne constituait toutefois pas en soi un motif suffisant pour suspendre les paiements.

La Commission n'a suspendu aucun paiement pour non-respect des conditions ex ante au stade de l'adoption des PO

30 Au stade de l'adoption des PO, nous avons constaté que la Commission n'avait imposé aucune suspension des paiements, alors même qu'un tiers environ des conditions ex ante thématiques n'étaient toujours pas remplies (voir point 23). Toutefois, nous avons également observé que les États membres avaient eux-mêmes interrompu les versements pour un montant représentant quelque 2 % des financements du FEDER et du FC et 3,5 % de ceux du FSE^[23], ce qui a pu inciter la Commission à ne pas imposer de suspensions pour sa part. Cela montre aussi que les conditions ex ante ont eu un effet sur la mise en œuvre des Fonds ESI, du moins au début de la période 2014‑2020.

31 Au second stade d'intervention possible, la Commission a élaboré des procédures de suivi de la mise en œuvre des plans d'action des États membres^[24] et défini des critères pour décider d'éventuelles suspensions de paiement^[25]. Selon la Commission, un arrêt temporaire des paiements n'était envisageable que s'il existait des informations et une base juridique suffisantes pour y procéder. La non-exécution des plans d'actions ne suffisait pas, en soi, à déclencher une suspension. En vertu des dispositions du RPDC, toute suspension de paiement imposée de façon discrétionnaire par la Commission devait être «proportionnelle aux actions à entreprendre et aux fonds menacés»^[26].

32 Dans le même temps, les États membres n'étaient tenus ni de rendre systématiquement compte de l'état d'avancement intermédiaire de leurs plans d'action avant l'échéance de 2017 concernant la présentation des rapports ni de fournir des informations permettant d'évaluer de manière suivie et cohérente si les conditions de suspension des paiements étaient réunies. Le RPDC n'établissant aucun lien clair et mesurable entre les conditions ex ante et la réalisation des objectifs spécifiques des PO, il était pratiquement impossible pour la Commission de justifier des décisions de suspension. Ainsi, alors que la charge de la preuve pour justifier les suspensions incombait à la Commission, celle-ci n'avait pas accès aux informations dont elle avait besoin pour ce faire.

La Commission n'a suspendu les paiements que pour deux PO au cours de la période 2014‑2020

33 Pendant les trois premières années de la période 2014‑2020, la Commission s'est interrogée sur la nécessité de suspendre les paiements pour 15 plans d'action sur 761, concernant huit États membres (voir point 25). Des lettres de présuspension ne pouvaient toutefois être adressées aux États membres qu'après la présentation de leur rapport sur la mise en œuvre de leurs plans d'action, prévue en août 2017 au plus tard. Fin 2017, après avoir analysé les progrès des États membres en matière de respect des conditions ex ante, la Commission a envoyé des lettres de présuspension pour cinq plans d'action concernant cinq PO différents (en Espagne, en Italie et en Roumanie).

34 En avril 2018 et en Février 2019, elle a décidé de suspendre les paiements en faveur de deux de ces cinq PO (en Espagne et en Italie). La suspension a été levée en mars 2019 pour le PO espagnol, mais par pour le PO italien.

Perspectives pour 2021‑2027: des «conditions favorisantes» à respecter tout au long de la période et une nouvelle conditionnalité liée à l'état de droit

35 Pour la période 2021‑2027, les conditions ex ante seront remplacées par des «conditions favorisantes»^[27]. Au total, il y aura 20 conditions favorisantes, contre 36 conditions ex ante auparavant. La plupart des conditions favorisantes concordent dans une large mesure avec les anciennes conditions ex ante. En outre, les conditions ex ante générales ont été remplacées par des conditions favorisantes dites «horizontales». Ces dernières portent sur des aspects liés aux marchés publics et aux aides d'État ainsi qu'à la Charte des droits fondamentaux de l'UE et à la convention des Nations unies relative aux droits des personnes handicapées. La figure 1 présente un aperçu des conditions ex ante de 2014‑2020 et des conditions favorisantes de 2021‑2027.

36 Contrairement à ce qui était prévu durant la période 2014‑2020, les États membres sont tenus de respecter les conditions favorisantes tout au long de la période 2021‑2027. Qui plus est, la Commission peut, jusqu'à la fin de cette période, suspendre les paiements en faveur de tout État membre où elles cesseraient d'être remplies^[28]. Le rôle que la Commission peut jouer en ce qui concerne la manière dont les États membres mettent en œuvre les Fonds de la politique de cohésion en sort considérablement renforcé.

37 Cependant, comme c'était le cas durant la période 2014‑2020, le RPDC n'impose pas à la Commission d'informer le Parlement européen et le Conseil sur le respect des conditions favorisantes par les États membres au cours de la période 2021‑2027. La communication d'informations à cet égard pourrait contribuer à souligner l'importance du respect de ces conditions pour garantir une utilisation efficace et efficiente des fonds de l'UE.

38 Le 16 décembre 2020, le Parlement européen et le Conseil ont adopté le règlement 2020/2092 établissant les règles pour la protection du budget de l'UE en cas de violations des principes de l'état de droit par un État membre^[29]. La nouvelle conditionnalité liée à «l'état de droit» vient compléter les conditions favorisantes énoncées dans le RPDC de la période 2021‑2027 ainsi que les autres instruments et processus visant à promouvoir l'état de droit et son application. Dans le cas particulier des Fonds de la politique de cohésion, la Commission ne peut proposer des mesures que lorsque les procédures spécifiques prévues par le RPDC ne sont pas suffisantes pour garantir la bonne gestion financière du budget de l'Union ou protéger ses intérêts financiers.

Réserve de performance et examen de la performance

Réserver une partie des financements aux mesures les plus performantes

Libération de la réserve de performance en fonction des résultats de l'examen de la performance de 2019

39 La mise en place de la réserve de performance constituait une tentative de relier les décisions budgétaires à la performance, et plus particulièrement aux réalisations. La réserve ne pouvait être libérée que si les valeurs intermédiaires concernées pour chaque axe prioritaire étaient atteintes avant la fin de 2018, ce que devait déterminer un examen de la performance^[30]. Cet examen devait être réalisé en 2019, sur la base des données de performance communiquées par les États membres pour les années 2014 à 2018.

40 Pour les PO de la période 2014‑2020, comme le montre la figure 2, une réserve de performance représentant environ 6 % des financements de l'UE (soit quelque 20,2 milliards d'euros) a été constituée pour les dotations au titre de l'objectif «Investissement pour la croissance et l'emploi» (à l'exclusion de l'objectif «Coopération territoriale européenne» (CTE)).

41 Il existait déjà une réserve de performance avant la période 2014‑2020. Elle était déjà obligatoire pour la période 2000‑2006, même si les critères d'évaluation ne devaient pas être fixés dans les PO. Lors de la période suivante (2007‑2013), son application par les États membres était facultative. Par rapport aux périodes précédentes, les principales innovations pour 2014‑2020 étaient l'obligation d'utiliser un cadre de performance conforme à la logique d'intervention des PO, la ventilation de la réserve par priorités et le fait que la libération de la réserve (pour chaque axe prioritaire) était explicitement subordonnée à une performance satisfaisante au moment de l'examen de la performance, mesurée à l'aune de valeurs intermédiaires fixées dans les PO.

Un examen de la performance fondé sur un grand nombre d'indicateurs et de valeurs intermédiaires

42 En 2019, la Commission a effectué un examen de la performance pour 300 PO du FEDER, du FC et du FSE dotés d'une réserve de performance. Chacun des axes prioritaires de ces PO faisait l'objet d'un cadre de performance comportant une série d'indicateurs, de valeurs intermédiaires et de valeurs cibles^[31]. Au total, l'examen de ces PO a porté sur 1 917 axes prioritaires différents et sur 5 802 indicateurs. Les indicateurs se répartissaient en quatre types:

•  des indicateurs financiers (et donc d'intrant) servant à mesurer les dépenses. Un indicateur de ce type devait être associé à chaque axe prioritaire;
•  des étapes clés de mise en œuvre servant à compléter les indicateurs de réalisation lorsqu'aucune réalisation n'était attendue avant la fin de 2018;
•  des indicateurs de réalisation (communs ou propres aux programmes) servant à mesurer le degré de mise en œuvre des actions;
•  des indicateurs de résultat (communs ou propres aux programmes pour les PO du FSE et propres aux programmes pour les autres Fonds) servant à mesurer le degré de réalisation des objectifs spécifiques des PO qui en comportaient et étroitement liés aux interventions bénéficiant d'un soutien.

L'utilisation d'indicateurs communs permet à la Commission de comparer les programmes et d'agréger les valeurs des indicateurs.

Conditions pour la libération de la réserve de performance

43 Le cadre de performance relatif à chaque axe prioritaire devait comporter au moins un indicateur (d'intrant) financier et un indicateur de réalisation, les indicateurs de résultat et les étapes clés de mise en œuvre étant facultatifs. Pour que la réserve de performance puisse être libérée, les indicateurs devaient afficher un niveau correspondant à 85 % au moins de la valeur intermédiaire fixée. Lorsque le cadre prévoyait plus de deux indicateurs, ce seuil était abaissé à 75 % pour l'un d'entre eux^[32]. En ce qui concerne les priorités pour lesquelles les valeurs intermédiaires n'avaient pas été atteintes, les États membres pouvaient, dans un délai de trois mois, proposer une modification du PO de manière à réaffecter la réserve aux priorités pour lesquelles elles l'avaient été.

44 Les règles initiales régissant les opérations du FEDER et du FC disposaient que les indicateurs ne devaient être publiés qu'une fois les opérations intégralement mises en œuvre^[33]. Les dépenses liées aux projets, qui servent à calculer la valeur des indicateurs financiers, ne devaient entrer en ligne de compte pour le rapport annuel de mise en œuvre que si elles avaient été supportées et certifiées auprès de la Commission avant la fin de 2018^[34].

45 Les États membres pouvaient réviser les valeurs intermédiaires et les indicateurs initialement fixés pour les PO avant l'examen de la performance, dans «des cas dûment justifiés», tels qu'un changement important de la situation économique, environnementale ou du marché du travail^[35]. En 2014, la Commission a proposé des actes de droit dérivé autorisant à considérer les hypothèses erronées ayant donné lieu à une sous-estimation ou à une surestimation des valeurs intermédiaires comme un motif valable pour réviser ces dernières^[36].

46 Lors de la période 2014‑2020, la Commission avait la possibilité de suspendre les paiements intermédiaires si les valeurs intermédiaires étaient «loin d'avoir été atteintes»^[37]. Pour pouvoir le faire, elle devait au préalable signaler les lacunes en cause au niveau de la mise en œuvre à l'État membre concerné et lui donner la possibilité de prendre des mesures correctrices.

47 Nous avons déjà souligné par le passé que la réserve de performance n'entraînerait probablement pas de réaffectation significative des dépenses de cohésion à des programmes et des axes prioritaires plus performants^[38]. Nous avons également exprimé des réserves quant à la pertinence des valeurs intermédiaires utilisées comme critères pour la libération de la réserve de performance et pour la suspension des paiements en cas de performance insuffisante^[39]. En 2017, l'OCDE a estimé que la réserve de performance avait un champ d'application trop étroit et émis des doutes sur la rigueur du lien qu'elle établit avec la performance^[40].

48 Nous avons aussi fait état des difficultés que les États membres éprouvaient à fixer des valeurs cibles pour les indicateurs communs de réalisation et de résultat^[41]. Ces constats ont été corroborés par l'analyse d'impact que la Commission a elle-même réalisé en 2018^[42].

Les modifications apportées aux règles avant l'examen de la performance de 2019 ont conféré davantage de souplesse aux États membres

Des conditions et des critères ajustés à partir de 2014

49 La période 2014‑2020 a commencé en retard. Le Parlement européen et le Conseil n'ayant adopté le cadre juridique qu'en décembre 2013, il a fallu attendre jusqu'en décembre 2015 pour que la majeure partie des PO soient approuvés^[43]. De ce fait, et en raison d'autres retards dans la mise en œuvre des projets sur le terrain, l'absorption des fonds a été plus lente qu'initialement prévu. À la fin de 2017, soit trois ans après le début de la période 2014‑2020, les dépenses déclarées par les États membres ne représentaient que 16 % des enveloppes budgétaires disponibles pour cette période^[44].

50 À partir de 2014, la Commission a apporté plusieurs modifications aux règles régissant l'examen de la performance de 2019 (voir figure 3), qui ont offert une plus grande souplesse aux États membres pour rendre compte de la performance. Ces modifications ont notamment permis aux autorités de gestion de faire état:

•  des réalisations obtenues dans le cadre des opérations du FEDER et du FC dont la mise en œuvre n'était pas encore tout à fait terminée (en 2018)^[45];
•  des dépenses supportées en 2018 et certifiées auprès de la Commission au plus tard le 30 juin 2019^[46].

51 Par ailleurs, la Commission a précisé en 2017 que, pour mesurer la réalisation des objectifs de dépenses annuels des États membres, elle tiendrait compte non seulement des dépenses supportées et déclarées par ces derniers, mais aussi du montant des préfinancements qu'elle aurait versés annuellement^[47]. Les États membres qui avaient fixé leurs valeurs intermédiaires conformément à la règle de dégagement «n+3» pouvaient donc déclarer moins de dépenses sans risquer de ne pas atteindre leurs objectifs en la matière.

Du fait de ces modifications et clarifications, les États membres ont pu afficher une meilleure performance qu'ils n'auraient pu le faire en vertu des dispositions initiales

52 Ces modifications ont permis aux États membres de faire état d'une meilleure performance que celle qu'ils auraient pu afficher en vertu des dispositions initiales, les États membres n'ayant pas tardé à en tenir compte dans les informations communiquées sur la performance. À la fin de 2018, les autorités de gestion de l'ensemble des sept PO du FEDER et du FC figurant dans notre échantillon ont fait état de réalisations pour des opérations non achevées et/ou des dépenses supportées et déclarées, mais non encore certifiées à ce moment-là. Pour l'ensemble des 14 PO examinés (y compris ceux du FSE), à une exception près, ces réalisations ont été annoncées avant même qu'une seule dépense correspondante n'ait été déclarée à la Commission. Nous avons également constaté que 38 des 57 opérations de notre échantillon n'étaient pas encore bouclées à la fin de l'année 2018. Or, pour 32 de ces 38 opérations en cours, les autorités de gestion avaient déjà rendu compte des indicateurs de réalisation dans leurs rapports annuels de mise en œuvre 2018. Sans les changements opérés par la Commission avant l'examen de la performance de 2019, ces opérations n'auraient pas pu entrer en ligne de compte pour l'allocation de la réserve de performance.

Plus de la moitié des indicateurs et/ou valeurs intermédiaires ont été modifiés avant l'examen de la performance

53 Au départ, il n'était possible de modifier les valeurs intermédiaires et les valeurs cibles que dans les cas dûment justifiés énoncés dans la liste non exhaustive établie dans le RPDC. Parmi ces cas ne figurait notamment pas celui où les valeurs intermédiaires et valeurs cibles initialement fixées dans les programmes avaient été calculées sur la base d'hypothèses erronées. En 2014, pour remédier aux situations de ce type, la Commission a donné aux États membres la possibilité de réviser les valeurs intermédiaires et les valeurs cibles fondées sur des hypothèses initiales erronées^[48]. Elle a aussi recommandé aux États membres d'introduire toute demande de modification du cadre de performance au plus tard le 30 juin 2018^[49].

54 De 2014 à 2018, les États membres ont fait largement usage de la possibilité de modifier les indicateurs de performance et leurs valeurs à atteindre. Il ressort de notre analyse que plus de la moitié (55 %) des 5 802 indicateurs et/ou valeurs intermédiaires ont été modifiés entre le moment où les PO ont été adoptés et celui de l'examen de la performance (voir figure 4). En particulier, les États membres ont:

•  revu à la hausse les valeurs intermédiaires de plus de 7 % des indicateurs du cadre de performance, principalement des indicateurs (d'intrant) financiers et des indicateurs de réalisation propres aux programmes;
•  revu à la baisse les valeurs intermédiaires de près d'un tiers des indicateurs du cadre de performance, principalement des indicateurs (d'intrant) financiers;
•  introduit 916 nouveaux indicateurs et leurs valeurs intermédiaires, en partie pour remplacer des indicateurs convenus au départ, au moment de l'adoption des PO.

55 Les États membres ont abaissé les valeurs intermédiaires d'environ 30 % des indicateurs du cadre de performance. La figure 5 fournit une ventilation, par État membre, des types de modifications apportées aux indicateurs et/ou aux valeurs intermédiaires.

La plupart des États membres ont motivé leurs ajustements par le fait que les hypothèses de départ étaient erronées

56 En 2018, année qui a précédé l'examen de la performance, la Commission a enregistré 148 demandes de modification provenant de 24 États membres et concernant des indicateurs et/ou des valeurs intermédiaires du cadre de performance des PO du FSE. Seize de ces États membres ont motivé leurs demandes par, entre autres, la prise en considération d'hypothèses erronées au moment où les valeurs intermédiaires ont été définies. Nous n'avons pas reçu de données de cette nature pour les modifications concernant les PO du FEDER et du FC.

57 Notre propre analyse aboutit toutefois à une conclusion similaire. Nous avons examiné les changements concernant 120 indicateurs et valeurs intermédiaires relatifs aux 14 PO du FEDER, du FC et du FSE examinés (annexe I). Nous avons constaté que 66 d'entre eux avaient été soit revus à la baisse ou modifié, soit nouvellement introduits. Les États membres ont justifié la moitié de ces changements par la prise en considération d'hypothèses incorrectes au moment où les valeurs intermédiaires ont été définies. Le RPDC n'ayant pas fixé de date limite de modification du cadre de performance avant l'examen de la performance, la Commission a continué à accepter les demandes des États membres jusqu'à la fin de 2018, soit six mois après la date limite qu'elle avait elle-même recommandée (voir point 53). Pour un PO en Roumanie, elle a même accepté cinq nouveaux indicateurs de réalisation en juin 2019.

Les ajustements des valeurs intermédiaires ont donné lieu à une libération de la réserve de performance pour un nombre significativement plus élevé de priorités

58 Grâce aux ajustements du cadre de performance, les États membres ont pu déclarer atteintes un plus grand nombre de valeurs intermédiaires conditionnant la libération de la réserve de performance. À l'issue de l'examen de la performance, la Commission est parvenue à la conclusion générale que les valeurs intermédiaires des trois quarts des axes prioritaires avaient été atteintes, et 82 % de la réserve de performance ont donc été libérés en faveur de ces priorités mises en œuvre avec succès (voir figure 6).

59 Notre analyse a également montré que sans les ajustements apportés aux indicateurs et/ou aux valeurs intermédiaires avant l'examen de la performance, la part de la réserve de performance correspondant à des axes prioritaires dont les valeurs intermédiaires n'auraient pas été atteintes se serait élevée à 44 % (8,9 milliards d'euros) au lieu de 18 % (3,7 milliards d'euros), soit plus du double, ce qui n'aurait permis de libérer que 56 % de la réserve. Sans les ajustements, 11 États membres se seraient retrouvés avec des priorités non performantes correspondant à au moins la moitié de leur réserve de performance (voir Figure 7). Sur le plan financier, c'est en Espagne, en Italie et en Pologne que les conséquences auraient été les plus importantes. Ces trois États membres représentent ensemble un tiers de la part totale de la réserve qui n'aurait pas été libérée si aucune modification n'avait été opérée. Il n'y a que deux États membres (le Luxembourg et la Finlande) où les modifications n'ont eu aucune incidence (voir figure 8).

60 Une autre conséquence des modifications apportées aux indicateurs et/ou aux valeurs intermédiaires, que la Commission a considérées comme dûment justifiées, est que le nombre des priorités dont les valeurs intermédiaires étaient «loin d'avoir été atteintes» s'en est trouvé réduit de plus de moitié, à savoir 288, alors que sans ces modifications, il aurait été de 605, soit environ un tiers du nombre total de priorités assorties d'une réserve de performance. Dans les cas du Danemark, de l'Irlande et de la Croatie, la Commission aurait dû envisager de suspendre le versement de plus de la moitié des fonds alloués au titre de ces priorités.

La Commission n'a pas évalué la fiabilité de toutes les données de performance utilisées dans le cadre de l'examen de la performance

Certaines données communiquées sur la performance n'étaient pas entièrement validées

61 La validité d'un examen de la performance est essentiellement fonction de la fiabilité des données en la matière. C'est pourquoi les autorités nationales des États membres étaient priées de fournir une assurance sur la fiabilité des données de performance communiquées:

•  les autorités de gestion étaient tenues d'attester, dans leurs déclarations de gestion, de la fiabilité des données de performance présentées dans le rapport annuel de mise en œuvre;
•  les autorités d'audit devaient fournir une assurance supplémentaire fondée sur leurs travaux d'audit dans leur rapport de contrôle annuel, qui comprend une opinion d'audit.

62 Dans le système d'assurance de la Commission pour le domaine de la cohésion, les autorités de gestion rendent compte des données de performance dans leurs rapports annuels de mise en œuvre, qui porte sur l'année civile^[50] (du 1^er janvier au 31 décembre), En revanche, leurs déclarations de gestion^[51] et les rapports annuels de contrôle des autorités d'audit (comportant leur opinion d'audit) couvrent l'exercice comptable^[52] (du 1^er juillet au 31 juin de l'année suivante). Les données de performance se rapportant au deuxième semestre 2018 ont donc été couvertes par la déclaration de gestion et le rapport annuel de contrôle relatifs à l'exercice 2018‑2019, soumis par les autorités d'audit en février 2020. Pour l'examen de la performance de 2019, la Commission a dû fonder son évaluation sur les informations intermédiaires communiquées par les autorités de gestion, informations qui n'avaient toutefois pas encore été contrôlées par les autorités d'audit (voir figure 9).

L'étendue des vérifications concernant les données de performance variait d'une autorité de gestion à l'autre

63 Il ressort de notre analyse que les vérifications des autorités de gestion relatives à la fiabilité des données de performance présentaient des différences notables. Pour les 14 PO de notre échantillon, les autorités de gestion ont surtout vérifié les données de performance présentées dans le rapport annuel de mise en œuvre en les comparant aux enregistrements sous-jacents des bénéficiaires. Or ces vérifications avaient une étendue très variable (voir encadré 5) et n'ont pas été réalisées de manière uniforme pour tous les indicateurs. Au total, nous avons trouvé des éléments attestant ces vérifications pour 116 (soit 90 %) des 129 valeurs d'indicateur que nous avons examinées.

Les travaux d'audit relatifs aux données de performance ont été laissés à la discrétion des autorités d'audit

64 En octobre 2018, la Commission a demandé aux autorités d'audit de rendre compte, dans leurs rapports annuels de contrôle 2017‑2018, de la capacité des systèmes de suivi à fournir des données fiables aux fins de l'examen de la performance de 2019. La Commission avait étudié les approches possibles pour l'audit des données de performance lors des réunions et ateliers tenus avec les autorités d'audit au fil des ans. Dans ses orientations sur la stratégie d'audit, elle avait en outre suggéré que les autorités d'audit examinent la fiabilité des données de performance dans le cadre de leurs audits des opérations, de leurs audits thématiques ou de leurs audits des systèmes.

65 Cependant, jusqu'en 2018, la nature, l'étendue et le calendrier des audits relatifs aux données de performance ont été largement laissés à la discrétion de chaque autorité d'audit. Un règlement délégué de la Commission imposant aux autorités d'audit d'examiner systématiquement la fiabilité des données de performance dans le cadre de leurs audits des opérations est entré en vigueur en mai 2019^[53], c'est-à-dire trop tard pour avoir un quelconque effet sur l'examen de la performance de 2019.

66 Au total, selon la Commission, les autorités d'audit ont réalisé, sous une forme ou sous une autre, des travaux d'audit concernant la fiabilité des données de performance pour 81 % des PO du FEDER et du FC et pour 90 % de ceux du FSE avant l'examen de la performance de 2019. Elles l'ont fait dans le cadre soit d'audits des opérations, d'audits thématiques ou d'audits des systèmes. Dans l'ensemble, les autorités d'audit ont surtout effectué des audits des systèmes et des audits thématiques; viennent ensuite les audits des opérations elles-mêmes (voir figure 10).

67 Notre propre analyse concernant les quatre États membre couverts par l'audit objet du présent rapport a montré que les autorités d'audit compétentes pour 12 des 14 PO de l'échantillon ont fait rapport sur leurs travaux d'audit relatifs à la fiabilité des données de performance avant l'examen de la performance. Cependant, nous avons aussi constaté que leurs vérifications ne portaient que sur 6 des 57 opérations examinées dans le cadre de notre audit.

La Commission a déterminé la fiabilité des données de performance pour plus de sept PO sur dix

68 En 2019, avant de réaliser l'examen de la performance, la Commission a évalué l'exhaustivité, la cohérence et la plausibilité des données de performance communiquées par les États membres dans leurs rapports annuels de mise en œuvre 2018. Elle a aussi réalisé ponctuellement des audits thématiques dans 14 États membres concernant les 31 programmes qu'elle considérait comme étant les plus à risque. Ces audits ont révélé des faiblesses en ce qui concerne la fiabilité des données de performance et des valeurs communiquées pour les indicateurs du cadre de performance de huit programmes en Belgique, en Allemagne, en Italie, en Hongrie, en Roumanie et en Slovaquie.

69 Globalement, sur la base des travaux des autorités d'audit et de ses propres travaux supplémentaires, la Commission a déterminé la fiabilité des données de performance pour 71 % des PO du FEDER et du FC^[54] et 81 % de ceux du FSE avant l'examen de la performance.

70 La Commission pouvait suspendre les paiements si elle avait connaissance d'insuffisances graves dans la qualité et la fiabilité des systèmes de suivi ou des données sur les indicateurs^[55]. Dans ce contexte, la Commission a évalué 15 PO au total et lancé des procédures de présuspension pour six PO en Belgique, en Allemagne, en Lituanie, en Hongrie, en Roumanie et en Slovénie avant l'examen de la performance de 2019. Au final, elle a toutefois abandonné toutes ces procédures et n'a suspendu aucun paiement. Selon elle, les États membres concernés ont fourni des informations supplémentaires ou remédié aux insuffisances.

La plupart des données de performance concordaient avec les éléments probants sous-jacents, mais pas toutes

71 Pour nous forger une opinion indépendante sur la qualité des données de performance, nous avons examiné les valeurs communiquées pour l'ensemble des 120 indicateurs des cadres de performance relatifs à 20 axes prioritaires des 14 PO sélectionnés pour notre audit. Nous avons en outre examiné 57 projets relevant de ces 20 axes prioritaires et comportant 129 indicateurs (voir annexe I).

72 D'une manière générale, notre analyse a fait apparaître que la plupart des données de performance communiquées à la Commission concordaient avec les éléments probants sous-jacents, mais pas toutes:

•  nous avons commencé par comparer les données communiquées à la Commission dans les rapports annuels de mise en œuvre 2018 aux données des projets détenues par les autorités de gestion. Il ressort de cette analyse que les valeurs communiquées pour 110 des 120 indicateurs des cadres de performance (soit 92 %) concordaient parfaitement;
•  nous avons ensuite vérifié si les données détenues par les autorités de gestion cadraient avec les éléments probants sous-jacents fournis par les bénéficiaires. Le rapprochement s'est avéré concluant pour 46 (soit 81 %) des 57 projets de notre échantillon et pour 115 (soit 89 %) de leurs 129 indicateurs.

73 Les quatre États membres comptaient tous au moins un PO pour lequel nous sommes parvenus à mettre en concordance toutes les données de performance au niveau des projets (voir figure 11).

L'examen de la performance n'a guère eu d'incidence sur l'affectation des fonds de l'UE

Le franchissement des étapes clés de mise en œuvre ou l'obtention des réalisations, ainsi que le fait d'atteindre les objectifs de dépenses, ont été déterminants pour la libération de la réserve de performance

74 Notre analyse a montré que la libération de la réserve de performance a surtout été fonction des progrès accomplis par les États membres dans la mise en œuvre, mesurés à l'aune des étapes clés franchies ou des réalisations obtenues, et de leur capacité à dépenser les crédits (comme l'illustre la figure 12, les indicateurs financiers représentaient un tiers environ de l'ensemble des indicateurs). Par exemple, deux réserves de performance, de 195 millions d'euros et 52 millions d'euros respectivement, ont été libérées en faveur du PO «Croissance intelligente» en Pologne et du PO «Entreprises et compétitivité» en Italie du fait que les valeurs intermédiaires des axes prioritaires de ces PO avaient été atteintes, valeurs qui renseignaient sur le nombre d'entreprises bénéficiant de subventions ou d'entreprises soutenues, sur le nombre d'opérations entamées et sur les dépenses déclarées à la Commission.

75 Sur 5 802 indicateurs, seuls 13 (soit moins de 1 %) rendaient compte de la performance sur le plan des résultats (voir figure 12). L'une des raisons pour lesquelles les indicateurs de résultat étaient si peu nombreux est que le délai accordé pour atteindre les valeurs intermédiaires avant l'examen de la performance était relativement court (quatre ans au maximum), et donc insuffisant dans le cas des investissements, dont les résultats prennent plus de temps à se concrétiser.

76 L'examen de la performance réalisé par la Commission a révélé que pour 288 axes prioritaires concernant 121 PO, les valeurs intermédiaires des indicateurs (d'intrant) financiers et des indicateurs de réalisation étaient «loin d'avoir été atteintes». En l'occurrence, la Commission avait le pouvoir de suspendre les paiements. Or nous avons constaté qu'elle n'avait imposé aucune suspension. Elle a invoqué comme principale raison le fait que des mesures suffisantes avaient été prises pour remédier aux faiblesses de la mise en œuvre de 80 % des programmes et qu'environ un tiers des priorités avaient été reprogrammées ou étaient en train de l'être. Face au risque de suspension des paiements pour cause de performance insuffisante, les États membres avaient proposé de modifier les PO en ajustant les valeurs intermédiaires, ce que la Commission a accepté (voir point 58).

La libération de la réserve de performance a été contrebalancée par l'incidence d'autres transferts budgétaires

77 Nous avons examiné les 1 624 axes prioritaires de 267 des 300 PO pour lesquels l'examen de la performance était terminé en décembre 2020, afin d'évaluer comment la répartition des financements de l'UE a globalement évolué depuis la première version des PO approuvés. Nous nous sommes intéressés à l'enveloppe totale allouée par l'UE, à savoir la dotation principale et la réserve de performance.

78 Lorsque les valeurs intermédiaires d'un axe prioritaire n'ont pas été atteintes, la réserve de performance correspondante est réaffectée aux priorités dont les valeurs intermédiaires l'ont été. Ces réaffectations s'accompagnaient généralement d'autres modifications des PO.

79 Nous avons également vérifié si les données globales relatives aux modifications apportées aux dotations budgétaires entre le début de la période 2014‑2020 et l'examen de la performance permettaient de lier ces modifications au fait que les États membres avaient atteint les valeurs intermédiaires et les valeurs cibles. Notre analyse a révélé que le résultat de l'examen de la performance, que les valeurs intermédiaires d'une priorité aient été atteintes ou pas, n'entraînait pas automatiquement une augmentation ou une baisse de la dotation totale en financements de l'UE. Ainsi, nous avons observé que sur 357 priorités dont les valeurs intermédiaires n'avaient pas été atteintes, 17 % (62) ont vu leur dotation en fonds de l'UE augmenter. En revanche, le financement de l'UE alloué à 24 % (304) des 1 267 priorités dont les valeurs intermédiaires avaient été atteintes a en réalité globalement baissé (voir figure 13).

80 Cela montre qu'il n'existait qu'un lien ténu entre le fait d'avoir atteint les valeurs cibles d'une priorité de programme en 2018 et la réaffectation de ressources à cette priorité (entre le début de la période et l'année 2018). Plusieurs facteurs ont pu contribuer à cette situation, y compris la faible dotation de la réserve de performance (qui ne représente au total que 6 % des montants alloués) et les changements apportés aux dotations budgétaires après l'adoption des PO pour d'autres raisons, telles que l'augmentation automatique du financement découlant des ajustements techniques (comme cela a été le cas en 2017) ou l'introduction de nouvelles priorités.

Perspectives pour la période 2021‑2027: plus de souplesse dans l'affectation des fonds, mais fin de la réserve de performance obligatoire

Fin de la réserve de performance obligatoire

81 En 2025, chaque programme fera l'objet d'un examen à mi-parcours afin de déterminer l'affectation de la moitié des fonds pour les deux dernières années. Lors de cet examen, il sera tenu compte, entre autres, des progrès accomplis dans l'obtention des valeurs intermédiaires, eu égard aux éventuelles difficultés majeures rencontrées dans la mise en œuvre du programme^[56]. L'examen de la performance et la réserve de performance obligatoire ont toutefois été supprimés. Jusqu'ici, la Commission n'a pas encore fourni d'informations supplémentaires sur la manière dont l'examen à mi-parcours et la reprogrammation qui s'ensuivra seront effectués.

Plus de souplesse dans l'allocation des fonds durant la période 2021‑2027 et mise en place de la FRR en tant qu'autre source de financement des investissements

82 L'examen à mi-parcours de la période 2021‑2027 s'inscrira dans un contexte différent de ceux des périodes précédentes. Les États membres bénéficieront d'une plus grande souplesse en matière de reprogrammation et de réaffectation des financements, et ce à tout moment du cycle des programmes. Ils auront notamment la possibilité de transférer des crédits entre priorités relevant d'un même Fonds, d'un même programme ou d'une même catégorie de région, dans la limite de certains plafonds, mais sans autorisation préalable de la Commission. Le RPDC de la période 2021‑2027 autorise également le transfert d'un montant maximal de 5 % de la dotation d'un Fonds vers n'importe quel autre instrument en gestion directe ou indirecte^[57].

83 En outre, au cours des prochaines années, les Fonds de la politique de cohésion coexisteront avec la FRR. En 2021, les États membres ont centré leur attention sur l'élaboration et la négociation de leurs plans nationaux pour la relance et la résilience au titre de la FRR, Certains signes indiquent déjà que les programmes de la période 2021‑2027 démarreront encore plus tardivement que ceux de la période précédente. En outre, il se peut que bon nombre de projets d'investissement qui, dans des circonstances normales, auraient été réalisés à l'aide des Fonds de la politique de cohésion soient à présent financés par la FRR, dès lors que celle-ci n'implique aucun cofinancement national. Par conséquent, les États membres absorberont probablement une part moins importante que prévu de leurs dotations financières programmées au départ, ce qui signifie probablement aussi que moins de réalisations et de résultats auront été obtenus au moment de l'examen à mi-parcours.

Modèles de financement fondé sur la performance

Recours plus large aux modèles de financement fondé sur la performance au cours de la période 2014‑2020

Deux nouveaux modèles de financement: les «plans d'action communs» et le «financement non lié aux coûts»

84 Deux nouveaux modèles de financement ont été mis en place pour la période 2014‑2020. Ces modèles fondaient les financements au titre du FEDER, du FC et du FSE sur la performance vérifiée, telle qu'attestée par des indicateurs assortis de valeurs intermédiaires pour les réalisations et/ou les résultats, ou sur le respect de conditions, plutôt que sur les coûts éligibles effectivement supportés, comme c'était le cas auparavant.

85 Le premier de ces modèles est le «plan d'action commun»^[58], applicable depuis le début de la période 2014‑2020. Les paiements en faveur des plans d'action communs sont basés sur des montants forfaitaires ou sur des barèmes standard de coûts unitaires liés à des valeurs intermédiaires et à des valeurs cibles à atteindre (voir encadré 6).

86 Le règlement financier révisé de 2018 a introduit un deuxième instrument, à savoir le modèle du «financement non lié aux coûts»^[60]. Il s'agit d'une toute nouvelle méthode de financement de l'UE, qui subordonne celui-ci au respect de conditions ou à l'obtention de résultats. Pour les Fonds ESI en particulier, le financement est lié à l'état d'avancement de la mise en œuvre ou à la réalisation des objectifs du programme^[61]. Le financement non lié aux coûts a pu être utilisé à partir de 2019 pour les investissements du FEDER dans les domaines de l'efficacité énergétique et de l'énergie produite à partir de sources renouvelables^[62] (voir encadré 7).

87 Les deux modèles s'accompagnent de dispositifs de gestion et de contrôle simplifiés, dans lesquels la gestion financière, le contrôle et l'audit visent à vérifier que les objectifs de performance ou les conditions pour le versement des fonds sont remplis^[64]. Leur utilisation est facultative, mais les plans d'action communs sont soumis à l'approbation de la Commission, tandis que les États membres souhaitant recourir au financement non lié aux coûts sont uniquement tenus d'en informer la Commission.

Options de coûts simplifiés: la méthode classique pour lier le financement à la performance

88 Le RPDC prévoit en outre trois types d'options de coûts simplifiés (OCS) pour rembourser les dépenses sur la base de méthodes de calcul prédéfinies ou de taux «prêts à l'emploi»^[65] plutôt que des coûts réellement supportés:

•  les barèmes standard de coûts unitaires;
•  les montants forfaitaires;
•  le financement à taux forfaitaire.

89 Introduites pour la première fois par le règlement FSE de la période 2007‑2013, les OCS n'ont cessé de voir leur champ d'application s'étendre depuis, en dernier lieu en 2018 avec l'extension de l'obligation d'y recourir pour les opérations de petite envergure financées par le FEDER, alors qu'elles avaient été précédemment mises en place pour les opérations financées par le FSE^[66]. Depuis 2015, la Commission a adopté des taux spécifiques aux niveaux de l'UE et des États membres dans le cadre du règlement FSE^[67].

90 Les barèmes standard de coûts unitaires et les montants forfaitaires incitent à la performance dans la mesure où ils subordonnent les paiements aux réalisations, mais pas nécessairement aux résultats. Par contre, le financement à taux forfaitaire est entièrement axé sur les intrants. Néanmoins, selon la Commission, les OCS peuvent contribuer à faire en sorte que les autorités de gestion et les bénéficiaires mettent l'accent sur les réalisations (et sur les résultats) plutôt que sur les intrants^[68].

91 Cela fait plusieurs années que nous ne cessons de plaider pour l'introduction d'un financement davantage axé sur la performance dans le cadre de la politique de cohésion. Nous avons notamment recommandé:

•  depuis 2012, de recourir aux OCS pour réduire la charge administrative et le risque d'erreur^[69];
•  dès 2017, d'introduire un modèle de financement fondé sur la performance, qui subordonne les paiements au respect de conditions ou à l'obtention de résultats préalablement définis^[70].

L'incertitude quant à la façon d'utiliser les nouveaux modèles de financement fondé sur la performance a constitué un obstacle à leur adoption par les États membres

Peu d'intérêt pour les nouveaux modèles de financement fondé sur la performance

92 Au cours de la période 2014‑2020, les États membres ont montré peu d'intérêt pour les nouveaux modèles de financement fondé sur la performance. En janvier 2018, seule la Pologne avait présenté une proposition de plan d'action commun. Toutefois, en juillet 2019, à la suite d'échanges avec la Commission, les autorités polonaises ont décidé de la retirer. En avril 2018, la Commission a lancé un appel spécifique afin de recueillir un retour d'expériences et de stimuler l'intérêt pour les plans d'action communs. Deux projets pilotes ont ainsi été sélectionnés: un projet aux Pays-Bas visant à promouvoir la croissance durable et inclusive en activant les talents cachés des jeunes NEET et des migrants, et un projet de formation pour l'emploi (Training2Work) au Portugal. Ces deux projets directement gérés par la Commission sont actuellement en cours et bénéficient d'une contribution de l'UE d'un montant total de quelque 1,1 million d'euros.

93 Pendant la période 2014‑2020, seule l'Autriche a expérimenté le modèle du financement non lié aux coûts, pour un projet du FEDER bénéficiant d'un concours de l'UE d'environ 36 millions d'euros (voir encadré 8).

La demande potentielle pour les plans d'action communs et le financement non lié aux coûts et leur faisabilité n'ont pas été évaluées en amont

94 Selon la Commission, la réticence des États membres à utiliser les plans d'action communs s'explique principalement par la procédure d'adoption excessivement compliquée et par la difficulté à définir des indicateurs de réalisation et de résultat, mais aussi par le fait qu'ils considéraient les OCS comme plus efficientes^[71]. En réponse à une enquête de la Commission sur le financement non lié aux coûts, les représentants des États membres ont souligné qu'ils ne l'utilisaient pas en raison de la lourdeur de sa mise en place, du manque de clarté quant à sa conception et son emploi potentiel, ainsi que de l'incertitude entourant les dispositions applicables en matière d'audit. D'une manière générale, les experts des États membres considéraient les modèles de financement fondé sur la performance comme fastidieux, compliqués, chronophages, plus risqués pour les bénéficiaires et moins souples^[72]. Enfin, l'adoption du modèle du financement non lié aux coûts a également pâti du fait qu'il n'a pu être utilisé qu'à partir de 2019, alors que les PO de la période 2014‑2020 avaient déjà été adoptés et que la majorité des fonds correspondants étaient déjà engagés.

95 Notre analyse a également montré que la Commission n'avait pas évalué la demande potentielle pour les modèles de financement de ce type ni leur faisabilité dans le cadre d'une analyse d'impact ex ante. Nous n'avons en outre guère trouvé d'éléments attestant qu'une large consultation ait été menée au sein de la Commission (par exemple avec la direction générale de l'énergie, qui supervise la mise en œuvre de la directive relative à l'efficacité énergétique) ou avec les États membres avant que la proposition législative soit présentée.

96 Nous avons recensé trois principaux obstacles à l'utilisation de ces modèles de financement innovants:

•  l'introduction tardive du modèle du financement non lié aux coûts au cours de la période 2014‑2020;
•  la difficulté pour les autorités de gestion de trouver des opérations qui s'y prête;
•  les préoccupations des États membres quant à leur sécurité juridique dans la perspective des vérifications et contrôles ultérieurs, notamment en ce qui concerne l'obligation de respecter les règles en matière d'aides d'État et de marchés publics.

La réticence des États membres à utiliser les modèles de financement fondé sur la performance au cours de la période 2014‑2020 est aussi imputable à des discordances dans les règles applicables

97 Notre longue expérience de l'audit nous a enseigné que les autorités de gestion ont besoin de sécurité juridique et financière, par crainte que la Commission suspende les paiements ou leur applique des corrections financières en cas de problèmes. C'est également ce qui ressort des analyses d'impact réalisées par la Commission elle-même^[73].

98 En ce qui concerne les OCS, la Commission a diffusé des orientations au début de la période 2014‑2020^[74]. En mai 2021, elle a révisé ces orientations pour préciser que le respect des règles en matière d'aides d'État devait continuer d'être contrôlé dans le cadre des vérifications de gestion et des audits des opérations avec OCS, mais pas les procédures spécifiques de marchés publics^[75].

99 Des questions similaires se sont posées lorsque le modèle du financement non lié aux coûts a été introduit en 2018, les règles applicables en matières de contrôle financier et d'audit étant ambiguës. Ces discordances dans les règles applicables ne sont pas étrangères à la réticence des États membres à l'égard de ce nouveau modèle de financement durant la période 2014‑2020. En février 2019, la Commission a adopté un acte délégué pour clarifier les choses. Nous considérons néanmoins qu'elle n'y a pas abordé la question de fond: comment les États membres devaient-ils s'y prendre en matière d'audit et de contrôle pour assurer le respect des règles fondamentales du marché intérieur (voir encadré 9).

Durant la période 2014‑2020, le financement fondé sur la performance a pris presque exclusivement la forme d'OCS traditionnelles

Les OCS sont appelées à couvrir environ un tiers des dépenses du FSE, mais l'accent n'est toujours pas mis sur les résultats

100 Les OCS sont le seul modèle de financement fondé sur la performance à avoir été largement utilisé lors de la période 2014‑2020. Au cours de la période, la Commission a activement encouragé et promu le recours aux OCS dans le but de réduire la charge administrative pesant sur les autorités de gestion et le risque d'erreur, ce qui a contribué à l'augmentation significative de leur utilisation par rapport à la période précédente. Des OCS sont utilisées, au moins dans une certaine mesure, dans presque tous les PO du FSE (principalement les barèmes standard de coûts unitaires) et commencent à l'être aussi dans certains PO du FEDER (surtout des taux forfaitaires axés sur les intrants). Selon les estimations de la Commission, les OCS auront concerné 33 % des dépenses du FSE et 4 % de celles du FEDER et du FC au terme de la période 2014‑2020^[79].

101 Au total, nous estimons qu'environ 22,5 milliards d'euros, soit 8,5 % des dépenses de cohésion de la période 2014‑2020 sous la forme de subventions, auront été remboursés dans le cadre de modèles de financement fondé sur la performance, consistant pratiquement tous en des OCS.

Perspectives pour la période 2021‑2027: pour que le déploiement du financement non lié aux coûts soit un succès, certaines dispositions devront encore être clarifiées

L'utilisation du financement non lié aux coûts est élargie pour les dépenses de cohésion de la période 2021‑2027 et devient obligatoire pour la FRR

102 Dans les années à venir, le financement fondé sur la performance est appelé à prendre le pas sur les autres formes de financement de l'UE en part des dépenses couvertes. Cela tient essentiellement au fait que le financement non lié aux coûts tel qu'il est défini dans le règlement financier^[80] sera le seul modèle utilisé pour octroyer des subventions aux États membres au titre de la FRR^[81]. Il s'agit d'une évolution notable de la gestion financière de l'UE.

103 En ce qui concerne la période 2021‑2027, l'utilisation du modèle du financement non lié aux coûts sera possible à deux fins dans le cadre des Fonds de la politique de cohésion régis par le RPDC: i) pour le versement de la contribution de l'UE à tout ou partie des différentes priorités des programmes et ii) concernant les projets menés au titre de ces programmes ou de ces priorités, pour le paiement des subventions aux bénéficiaires^[82]. Les États membres pourront ainsi plus facilement combiner les financements de l'UE à ceux des programmes de financement nationaux et régionaux qui, sans cela, auraient été difficilement conciliables avec les règles de l'UE en matière d'éligibilité. Le modèle du financement non lié aux coûts deviendra en outre obligatoire pour certaines actions destinées à renforcer les capacités administratives des États membres^[83]. Les plans d'action communs ont quant à eux été supprimés.

104 Au cours de la période 2021‑2027, la Commission est habilitée à adopter un acte délégué complétant les dispositions du RPDC^[84]. Cela pourrait constituer un bon moyen de proposer des formules «prêtes à l'emploi» pour le financement non lié aux coûts, qui préciseraient, par exemple, les domaines d'investissement, les types d'activités, les mesures et les opérations éligibles, ainsi que les conditions à remplir ou les réalisations et/ou résultats à obtenir lorsque ce modèle de financement est utilisé.

Les dispositions relatives au contrôle du respect des règles du marché intérieur dans le cadre du modèle de financement non lié aux coûts manquent encore de clarté

105 Le respect des règles relatives aux marchés publics et aux aides d'État est indispensable au bon fonctionnement du marché intérieur de l'Union. Les États membres devront continuer de veiller à ce que les fonds de l'UE soient dépensés en toute conformité avec ces règles^[85]. Enfin, la Commission est tenue de veiller à ce que les États membres appliquent ces dernières de manière correcte et cohérente. Cette obligation vaut pour toutes les dépenses publiques ainsi que tous les types de soutien financier. Dès lors, nous considérons qu'il est essentiel de préciser dès le départ comment les autorités de gestion et d'audit devront traiter la question des marchés publics et celle des aides d'État lorsque le modèle du financement non lié aux coûts sera utilisé durant la période 2021‑2027, ne serait-ce que pour éviter de se retrouver dans la même situation d'incertitude juridique que lors de la période précédente.

106 Le RPDC de la période 2021‑2027 dispose que les vérifications de gestion et les audits des opérations concernant les parties d'un programme où le modèle du financement non lié aux coûts est utilisé doivent consister à contrôler le respect des conditions de remboursement ou l'obtention de résultats. Elles ne doivent toutefois pas porter sur les coûts sous-jacents, puisque la Commission donne un accord ex ante sur ces montants^[86]. Cela s'entend sans préjudice de l'obligation pour les États membres de garantir le respect des règles relatives aux marchés publics ou aux aides d'État. Les autorités de gestion et d'audit restent tenues de fournir à la Commission l'assurance que toutes les dépenses figurant dans les comptes sont régulières, c'est-à-dire conformes à toutes les règles applicables^[87].

Conclusions et recommandations

Le financement fondé sur la performance dans le cadre de la politique de cohésion traduit des ambitions louables, mais des obstacles ont subsisté au cours de la période 2014‑2020

107 D'importants efforts ont été déployés pendant la période 2014‑2020 pour orienter davantage la politique de cohésion sur la performance, et l'introduction du cadre de performance a contribué à opérer un changement culturel dans la gestion financière de la politique de cohésion. Cependant, notre audit a montré que le financement fondé sur la performance n'était pas encore une réalité. Plus particulièrement, si les trois instruments ont conduit à de nouvelles approches de la mise en œuvre, ils n'ont pas entraîné de différence notable dans la manière dont les fonds de l'UE ont été alloués et décaissés.

108 Le processus de mise en œuvre des Fonds structurels et d'investissement européens (Fonds ESI) s'étend sur de nombreuses années, parfois au delà de la période de sept ans couvertes par le cadre financier pluriannuel, et les investissements de l'UE mettent un temps considérable à déboucher sur des résultats, et parfois même sur des réalisations. Une autre préoccupation concerne la fiabilité et l'utilité des informations de performance sur la base desquelles les ressources financières doivent être allouées. L'un des principaux enseignements tirés des initiatives bien intentionnées de la période 2014‑2020 est que lier l'allocation des ressources à la performance n'est en aucune manière une tâche facile.

Les instruments étaient-ils bien conçus pour inciter à la performance et pour opérer un recentrage sur l'obtention de résultats?

109 Notre audit a confirmé le potentiel de l'ensemble des trois instruments pour ce qui est d'inciter à la performance et d'opérer un recentrage sur l'obtention de résultats. Les instruments étaient complémentaires, s'appliquant à différents stades et concernant différents aspects de la mise en œuvre des programmes. Ils offraient tous la possibilité de lier les financements au titre de la politique de cohésion à la performance et aux résultats.

110 Les conditions ex ante constituaient l'une des principales innovations de la période 2014‑2020. Elles ont été conçues pour créer les conditions propices à l'efficacité des dépenses dès le début des programmes, en vertu du principe fondamental selon lequel il vaut mieux traiter à un stade précoce, c'est-à-dire avant que les fonds de l'UE soient décaissés, tout problème susceptible de limiter la capacité des États membres et des régions à atteindre les résultats souhaités (points 16 à 20).

111 L'obligation d'affecter une partie des financements à allouer aux mesures performantes à une «réserve de performance» n'avait en soi rien de nouveau, puisqu'elle existait déjà sous une forme différente au cours de la période 2000‑2006. La nouveauté réside dans le fait que l'évaluation de la performance s'inscrit dans un cadre convenu prévoyant un ensemble de valeurs intermédiaires pour chaque axe prioritaire et l'affectation de la réserve aux priorités performantes. La réserve de performance constitue un instrument transparent et bien réglementé qui permet de fonder davantage les financements au titre de la politique de cohésion sur la performance, pour autant que les données de performance communiquées par les autorités de gestion soient fiables et que le cadre soit à la fois stable et soigneusement respecté. Son inconvénient résidait dans le fait que les montants en jeu étaient faibles, à savoir 6 % des dotations des États membres au titre des Fonds ESI (points 39 à 41).

112 Les deux nouveaux modèles de financement, à savoir les «plans d'action communs» et le «financement non lié aux coûts», ont donné la possibilité de fonder le financement des opérations soit sur la performance vérifiée, telle qu'attestée par des indicateurs de réalisation ou de résultat, soit sur le respect de conditions. Cela a clairement marqué une étape vers une politique de cohésion davantage axée sur la performance, même si l'utilisation de ces modèles est facultative et ne concerne que certains domaines. En outre, la possibilité de recourir aux options de coûts simplifiés a été étendue à l'ensemble des Fonds ESI. Deux d'entre elles (les barèmes standard de coûts unitaires et les montants forfaitaires) subordonnent explicitement les paiements aux réalisations (points 84 à 91).

La Commission et les États membres ont-ils utilisé les trois instruments de manière efficace pour que les financements au titre de la politique de cohésion sur la performance soient davantage fondés sur la performance?

113 Notre audit a montré qu'en la matière, la Commission et les États membres n'ont été que partiellement efficaces. D'une manière générale, notre appréciation est plus positive pour les conditions ex ante que pour la réserve de performance, et c'est pour les modèles de financement fondé sur la performance qu'elle l'est le moins (exception faite des options de coûts simplifiés).

Conditions ex ante

114 L'évaluation du respect des conditions ex ante (et de l'exécution des plans d'action correspondants) reposait souvent sur les critères très généraux énoncés dans le règlement portant dispositions communes, qui laissait une grande marge d'interprétation, et elle ne faisait souvent aucune référence à des valeurs cibles spécifiques et quantifiables, même lorsque celles-ci pouvaient être déduites de la législation de l'UE. En 2014, la Commission a diffusé des orientations supplémentaires sur la manière dont les États membres et ses propres services devaient évaluer les progrès accomplis quant au respect des conditions ex ante. Notre audit a néanmoins montré que la Commission avait eu du mal à uniformiser son évaluation du respect des conditions ex ante dans tous les États membres jusqu'à la fin de la période (points 21 et 22).

115 Environ un tiers des conditions ex ante thématiques n'étaient toujours pas remplies au moment de l'adoption des PO. Ce chiffre ne donne aucune indication de l'incidence éventuelle des conditions ex ante non remplies sur la capacité des États membres à obtenir des résultats. Il révèle néanmoins que la question du non-respect des conditions ex ante n'était pas un problème isolé, mais concernait de multiples aspects et de nombreux États membres. Point positif, les États membres avaient exécuté 98 % des plans d'action à la fin août 2017, date limite de présentation des rapports (points 23 à 25).

116 En ce qui concerne la période 2014‑2020, l'évaluation des conditions ex ante a été pensée comme un exercice ponctuel. On ne sait donc pas si les réalisations communiquées au cours de ce processus ont été maintenues tout au long de la période 2014‑2020. En outre, le respect formel d'une condition ex ante ne signifie pas nécessairement en soi que la situation sur le terrain s'est améliorée et que les conditions nécessaires à l'obtention de résultats sont réunies. Le fait de ne pas remplir des conditions ex ante (ou de ne pas avoir exécuté les plans d'actions) a rarement eu des conséquences financières pour les États membres. Cependant, l'introduction des conditions ex ante peut avoir eu un effet indirect, vu que sans elles, les conditions dans lesquelles les fonds de l'UE ont été utilisés sur le terrain auraient été encore plus difficiles (points 26 à 34).

117 Les conditions favorisantes (qui succèdent aux conditions ex ante) doivent être respectées tout au long de la période 2021‑2027. Cependant, comme c'était le cas durant la période précédente, la Commission n'est pas tenue d'informer le Parlement européen et le Conseil sur le respect des conditions favorisantes par les États membres. Enfin, nous observons qu'aux conditions favorisantes de la période 2021‑2027 s'ajoute une nouvelle conditionnalité liée à «l'état de droit». Dans le cas des Fonds de la politique de cohésion, la Commission ne peut toutefois proposer des mesures que lorsque les procédures spécifiques prévues par le règlement portant dispositions communes ne suffisent pas pour garantir la bonne gestion financière du budget de l'Union ou protéger ses intérêts financiers (points 35 à 38).

Réserve de performance

118 Nous avons fait état par le passé des difficultés que les États membres éprouvaient à fixer des valeurs cibles pour les indicateurs communs de réalisation et de résultat devant ensuite être utilisés pour allouer la réserve de performance (points 42 à 48).

119 À partir de 2014, la Commission a affiné et clarifié les conditions et critères relatifs à la réserve de performance. À la suite de ces changements, les États membres ont fait état d'une meilleure performance que celle qu'ils auraient pu afficher en application de la réglementation initiale (points 49 à 52).

120 Ils ont en effet modifié plusieurs des valeurs intermédiaires avant l'examen de la performance. À la suite de ces modifications du cadre de performance, la Commission a libéré environ 82 % de la réserve de performance en 2019 et en 2020. Sans elles, 56 % de la réserve de performance auraient pu être libérés, et les valeurs intermédiaires d'environ un tiers de l'ensemble des axes prioritaires assortis d'une telle réserve auraient été considérées comme «loin d'avoir été atteintes» (points 53 à 60).

121 Nous avons également constaté que la Commission n'avait pas évalué la fiabilité de toutes les données de performance utilisées dans le cadre de l'examen de la performance. Les vérifications des autorités de gestion relatives à la fiabilité des données de performance présentaient des différences. Par ailleurs, les autorités d'audit ont effectué des travaux d'audit concernant la fiabilité des données de performance avant l'examen de la performance de 2019 pour la plupart des programmes, mais pas pour tous. Le décalage entre le calendrier des rapports de mise en œuvre des États membres et celui de leurs déclarations de gestion et de leurs rapports annuels de contrôle a constitué un autre obstacle. La Commission n'a pu combler qu'une partie de ces lacunes par des vérifications supplémentaires des données de performance communiquées par les États membres. Enfin, la Commission n'a pas suspendu le moindre paiement en faveur des programmes pour cause d'insuffisances graves de la qualité et de la fiabilité du système de suivi de la performance ou des données relatives aux indicateurs (points 61 à 73).

122 Notre analyse a montré que la libération de la réserve de performance a été essentiellement fonction des progrès accomplis par les États membres dans la mise en œuvre, mesurés à l'aune des étapes clés franchies ou des réalisations obtenues, et de leur capacité à dépenser les crédits (les indicateurs financiers représentaient un tiers environ de l'ensemble des indicateurs). Moins de 1 % des indicateurs concernaient les résultats. La Commission n'a imposé aucune suspension de paiement pour cause de performance insuffisante (points 74 à 76).

123 Nous avons également constaté qu'il n'existait qu'un lien ténu entre le fait d'avoir atteint les valeurs cibles d'une priorité de programme avant la fin de 2018 et la réaffectation de ressources à cette priorité (entre le début de la période et l'année 2018). Globalement, l'allocation de la réserve de performance n'a eu qu'une incidence limitée sur les dotations aux programmes (points 77 à 80).

124 L'examen de la performance et la réserve de performance n'ont pas été reconduits pour la période 2021‑2027. Un examen à mi-parcours aura lieu en 2025, mais la Commission n'a pas encore précisé comment il tiendra compte de la performance. Cet examen s'inscrira toutefois dans un contexte différent de ceux des périodes précédentes, notamment du fait de la mise en œuvre simultanée des Fonds de la politique de cohésion et de la facilité pour la reprise et la résilience. Certains signes indiquent déjà que les programmes de la période 2021‑2027 démarreront encore plus tardivement que ceux de la période précédente. En outre, il se peut que bon nombre de projets d'investissement qui, dans des circonstances normales, auraient été réalisés à l'aide des Fonds de la politique de cohésion soient à présent financés par la FRR, dès lors que celle-ci n'implique aucun cofinancement national. Par conséquent, les États membres absorberont probablement une part moins importante que prévu de leurs dotations financières programmées au départ. Cela signifie probablement aussi que moins de réalisations et de résultats auront été obtenus à l'aide des dépenses de cohésion au moment de l'examen à mi-parcours (points 81 à 83).

Modèles de financement fondé sur la performance

125 Les États membres ont montré peu d'intérêt pour les nouveaux modèles de financement fondé sur la performance au cours de la période 2014‑2020. L'Autriche est la seule à avoir expérimenté le modèle du «financement non lié aux coûts» dans le cadre d'un projet. Par ailleurs, la Commission teste actuellement le modèle du «plan d'action commun» (non reconduit pour la période 2021‑2027) sous sa propre responsabilité, dans le cadre de deux projets. La contribution de l'UE à ces trois projets pilotes s'élève au total à quelque 37 millions d'euros (points 92 et 93).

126 Notre examen a fait apparaître que l'analyse d'impact ex ante de la Commission relative à la période 2014‑2020 n'avait pas porté sur la demande potentielle pour les nouveaux modèles de financement fondé sur la performance ni sur leur faisabilité. Nous avons recensé trois principaux obstacles à une utilisation plus large de ces modèles:

•  l'introduction tardive du modèle du financement non lié aux coûts durant la période 2014‑2020;
•  la difficulté pour les autorités de gestion de trouver des opérations qui s'y prête;
•  les préoccupations des États membres quant à la sécurité juridique dans la perspective des vérifications et contrôles ultérieurs, notamment en ce qui concerne l'obligation de respect des règles en matière de marchés publics ou d'aides d'État (points 94 à 99).

127 Élément positif, les options de coûts simplifiés ont été beaucoup plus utilisées qu'au cours de la période précédente, en partie grâce au fait que la Commission a activement encouragé les autorités de gestion à y recourir pour réduire leur charge administrative et le risque d'erreur. Les options de coûts simplifiés sont utilisées dans une certaine mesure dans pratiquement tous les programmes du Fonds social européen et commencent à l'être aussi dans certains programmes du Fonds européen de développement régional. Cependant, seule une petite partie des dépenses sont concernées. Nous estimons en effet qu'environ 8,5 % des dépenses de cohésion de la période 2014‑2020 auront été remboursées dans le cadre de modèles de financement fondé sur la performance, consistant pratiquement tous en des OCS (points 100 et 101).

128 Le modèle du financement non lié aux coûts est appelé à prendre le pas sur les autres modèles de financement de l'UE dans les années à venir, notamment en raison de son utilisation obligatoire dans le cadre de la FRR. Dans le même temps, il est prévu de le déployer en tant que modèle de financement facultatif dans tous les domaines de la politique de cohésion et d'en faire le seul modèle disponible pour certaines actions destinées à renforcer les capacités administratives. En ce qui concerne la période 2021‑2027, le modèle du financement non lié aux coûts peut être appliqué à deux niveaux: i) pour la contribution de l'UE à tout ou partie des différentes priorités des programmes dans les États membres et ii) pour les subventions accordées aux bénéficiaires dans le cadre des projets menés au titre de ces programmes ou de ces priorités. Les États membres pourront ainsi plus facilement combiner les financements de l'UE à ceux des programmes de financement nationaux et régionaux dont les règles auraient été difficiles à concilier avec les exigences de l'UE en matière d'éligibilité. La Commission doit encore clarifier les conditions particulières d'éligibilité et les formules «prêtes à l'emploi» (par exemple, préciser les domaines d'investissement, les types d'activités, les mesures et les opérations éligibles, ainsi que les conditions à remplir ou les réalisations et/ou résultats à obtenir) pour le modèle du financement non lié aux coûts. Des clarifications sont également nécessaires en ce qui concerne les dispositions relatives à l'assurance à fournir à la Commission sur le respect des règles du marché intérieur (encadrant les marchés publics et les aides d'État) en cas d'utilisation du modèle du financement non lié aux coûts (points 102 à 106).

Recommandation n° 1 – Utiliser au mieux les conditions favorisantes lors de la période 2021‑2027

La Commission devrait:

1. s'assurer systématiquement, par l'intermédiaire de ses représentants au sein des comités de suivi des programmes de la politique de cohésion, que les États membres respectent les conditions favorisantes tout au long de la période de programmation;
2. faire rapport au Parlement européen et au Conseil sur le respect des conditions favorisantes par les États membres et sur les mesures qu'elle aura prises pour assurer celui-ci.

Quand? Tout au long de la période 2021‑2027

Recommandation n° 2 – Préparer le terrain au plus tôt pour que l'examen à mi-parcours de la période 2021‑2027 soit efficace

La Commission devrait:

1. informer les États membres, à un stade précoce, de l'approche à appliquer pour l'examen à mi-parcours, y compris en matière d'affectation des financements pour le reste de la période;
2. tenir compte de toutes les constatations pertinentes qui résulteront de l'évaluation, en 2024, de l'utilisation de la FRR par les États membres lors des examens à mi-parcours de 2025 concernant les investissements financés par les Fonds de la politique de cohésion qui y seront réalisés.

Quand? En 2025.

Recommandation n° 3 – Clarifier les règles qui sous-tendent le modèle du «financement non lié aux coûts»

La Commission devrait:

1. recenser, en coopération étroite avec les États membres, les domaines d'investissement dans lesquels le modèle du financement non lié aux coûts peut être appliqué ainsi que les conditions à remplir ou les réalisations et/ou les résultats à obtenir pour les types d'activités, de mesures et d'opérations pour lesquels il peut être utilisé;
2. définir les critères qu'elle utilisera pour évaluer les demandes motivées des États membres concernant la modification des conditions à remplir ou des réalisations et/ou des résultats à obtenir.

Quand? D'ici à la mi-2023.

Recommandation n° 4 – Clarifier l'approche à suivre pour fournir une assurance sur les financements de l'UE octroyés dans le cadre du modèle du «financement non lié aux coûts»

La Commission devrait préciser comment les autorités de gestion et d'audit dans les États membres doivent:

1. examiner la fiabilité des systèmes mis en place par les États membres pour contrôler le respect des conditions ex ante et l'obtention des réalisations et/ou des résultats, ainsi que pour en rendre compte;
2. fournir une assurance sur l'application effective des règles régissant le marché intérieur (marchés publics et aides d'État).

Quand? D'ici à la mi-2022.

Le présent rapport a été adopté par la Chambre II, présidée par M^me Iliana Ivanova, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg le 30 septembre 2021.

Annexes

Annexe I – Programmes opérationnels couverts par l'audit

Annexe II – Rapports et avis publiés précédemment

Rapports spéciaux

•  Rapport spécial n° 24/2016 – Des efforts supplémentaires sont nécessaires pour mieux faire connaître et respecter les règles relatives aux aides d'État dans la politique de cohésion
•  Rapport spécial n° 2/2017 – Négociation, par la Commission, des accords de partenariat et des programmes relevant de la cohésion pour la période 2014‑2020: les dépenses ciblent davantage les priorités d'Europe 2020, mais les dispositifs destinés à mesurer la performance sont de plus en plus complexes
•  Rapport spécial n° 15/2017 — Les conditions ex ante et la réserve de performance dans le domaine de la cohésion: des instruments innovants mais pas encore efficaces
•  Rapport spécial n° 21/2018 — La sélection et le suivi des projets relevant du FEDER et du FSE pour la période 2014‑2020 continuent à être principalement axés sur les réalisations
•  Rapport spécial n° 20/2020 – Lutte contre la pauvreté des enfants - Le soutien de la Commission doit être mieux ciblé

Documents d'analyse

•  Document d'analyse n° 5/2018 – Simplification de la mise en œuvre de la politique de cohésion après 2020
•  Document d'analyse n° 5/2019 – Gros plan sur les engagements restant à liquider dans le budget de l'UE (étude de cas rapide)
•  Document d'analyse n° 8/2019 La performance dans le domaine de la cohésion (document d'information)

Rapports annuels

•  Rapport annuel relatif à l'exercice 2011, Journal officiel C 344 du 8.10.2019, chapitre 6.
•  Rapport annuel relatif à l'exercice 2012, Journal officiel C 331 du 14.11.2013, chapitre 6
•  Rapport annuel relatif à l'exercice 2013, Journal officiel C 398 du 12.11.2014, chapitre 10.
•  Rapport annuel relatif à l'exercice 2014, Journal officiel C 373 du 10.11.2015, chapitre 6
•  Rapport annuel sur l'exécution du budget relatif à l'exercice 2017, Journal officiel C 357 du 4.10.2018, chapitre 3.
•  Rapport annuel sur l'exécution du budget relatif à l'exercice 2018, Journal officiel C 340 du 8.10.2019, chapitre 1

Avis

•  Avis n° 1/2017 sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant les règles financières applicables au budget général de l'Union
•  Avis n° 6/2018 sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil portant dispositions communes
•  Avis n° 6/2020 sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant une facilité pour la reprise et la résilience

Sigles, acronymes et formes abrégées

CFP – Cadre financier pluriannuel

CTE – Coopération territoriale européenne

FC – Fonds de cohésion

Feader – Fonds européen agricole pour le développement rural

FEDER – Fonds européen de développement régional

FEI – Fonds européen d'investissement

Fonds ESI – Fonds structurels et d'investissement européens

FRR – Facilité pour la reprise et la résilience

FSE – Fonds social européen

NEET – Ne travaillant pas, ne suivant pas d'études ou de formation (Not in Education, Employment, or Training).

OCDE – Organisation de coopération et de développement économiques

OCS – Options de coûts simplifiés

PME – Petites et moyennes entreprises

PO – Programme opérationnel

RPDC – Règlement portant dispositions communes

Glossaire

Autorité d'audit – Entité nationale indépendante responsable de l'audit des systèmes et des opérations relevant d'un programme de dépenses de l'UE.

Autorité de gestion – Autorité (publique ou privée) nationale, régionale ou locale désignée par un État membre pour gérer un programme financé par l'UE.

Barèmes standard de coûts unitaires – Option de coûts simplifiés qui consiste à calculer les dépenses éligibles d'une opération en multipliant le volume d'activités, d'intrants, de réalisations et de résultats par le coût prédéfini de production d'une unité.

Cadre de performance – Valeurs intermédiaires et valeurs cibles définies pour un ensemble d'indicateurs et pour chaque axe prioritaire d'un programme opérationnel (à l'exception de l'assistance technique).

Étape clé de mise en œuvre – Étape intermédiaire qui, en sus des valeurs intermédiaires, indique les progrès qui doivent avoir été accomplis en vue d'atteindre les objectifs de réalisation.

Fonds de la politique de cohésion – Les quatre Fonds de l'UE destinés à soutenir la cohésion économique, sociale et territoriale partout dans l'UE durant la période 2021‑2027, à savoir le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen plus, le Fonds de cohésion et le Fonds pour une transition juste.

Fonds structurels et d'investissement européens – Les cinq principaux Fonds de l'UE destinés à soutenir conjointement le développement économique dans l'ensemble de l'Union au cours de la période 2014‑2020: le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen, le Fonds de cohésion, le Fonds européen agricole pour le développement rural et le Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche.

Impact – Conséquences globales à long terme d'un projet ou d'un programme achevés, tels que les avantages socioéconomiques procurés à l'ensemble de la population.

Intrants – Moyens financiers, humains, matériels, administratifs ou réglementaires, utilisés pour la mise en œuvre d'un projet ou d'un programme.

Logique d'intervention – Liens entre les objectifs d'une proposition, les intrants et activités prévus ainsi que les résultats et l'impact escomptés.

Montant forfaitaire – Type d'option de coûts simplifiés où les fonds sont versés intégralement en une seule fois, et non par tranches, par exemple pour rembourser les coûts éligibles d'une opération si les activités prédéfinies ont été menées à bien et/ou que les réalisations convenues ont été obtenues.

Objectif thématique – Résultat global escompté d'une priorité d'investissement, décomposé en objectifs spécifiques à des fins de mise en œuvre.

Options de coûts simplifiés – Approche utilisée pour déterminer le montant d'une subvention au moyen de méthodes telles que les coûts unitaires standard, le financement à taux forfaitaire ou les montants forfaitaires, plutôt qu'en se fondant sur les coûts réellement supportés par le bénéficiaire. Elle est conçue pour réduire la charge administrative.

Politique de cohésion – Politique de l'UE visant à réduire les disparités économiques et sociales entre régions et entre États membres en favorisant la création d'emplois, la compétitivité des entreprises, la croissance économique, le développement durable et la coopération transfrontalière et interrégionale.

Programme opérationnel – Cadre de base pour la mise en œuvre des projets de cohésion financés par l'UE au cours d'une période donnée, qui tient compte des priorités et des objectifs fixés dans les accords de partenariat conclus entre la Commission et les différents États membres.

Rapport annuel de contrôle – Document établi par l'autorité d'audit d'un État membre et soumis à la Commission dans le cadre du dossier constitué aux fins de l'assurance annuelle par le pays concerné.

Rapport annuel de mise en œuvre – Document établi par l'autorité de gestion d'un État membre et soumis à la Commission pour rendre compte des progrès accomplis dans la mise en œuvre d'un programme opérationnel au cours de l'exercice précédent.

Réalisation – Ce qui est produit ou accompli dans le cadre d'un projet, comme l'organisation de formations ou la construction d'une route.

Règlement portant dispositions communes – Règlement établissant les règles applicables à l'ensemble des cinq Fonds structurels et d'investissement européens au cours de la période de programmation 2014‑2020.

Réserve de performance – Part du budget alloué aux dépenses relevant des Fonds structurels et d'investissement européens qui est retenue jusqu'à ce que certaines valeurs intermédiaires soient atteintes.

Résultat – Effet immédiat d'un projet ou d'un programme achevés, comme l'amélioration de l'employabilité des participants à une formation ou de l'accessibilité après la construction d'une nouvelle route.

Stratégie Europe 2020 – Stratégie décennale de l'UE lancée en 2010 pour stimuler la croissance et créer des emplois.

Valeur cible – Dans le cadre du présent rapport, réalisation ou résultat à obtenir, ou montant de dépenses à certifier auprès de la Commission pour le 31 décembre 2023 au plus tard.

Valeur intermédiaire – Valeur à atteindre pour une date prédéterminée en vue de la réalisation d'un objectif spécifique.

Réponses de la Commission

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Calendrier

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Équipe d'audit

Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits relatifs aux politiques et programmes de l'UE ou à des questions de gestion concernant des domaines budgétaires spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces activités d'audit de manière à maximiser leur impact en tenant compte des risques pour la performance ou la conformité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de l'importance politique et de l'intérêt du public.

L'audit de la performance objet du présent rapport a été réalisé par la Chambre II (Investissements en faveur de la cohésion, de la croissance et de l'inclusion), présidée par M^me Iliana Ivanova, Membre de la Cour. L'audit a été effectué sous la responsabilité de M. Ladislav Balko, Membre de la Cour, assisté de: M. Branislav Urbanič, chef de cabinet, et M^me Zuzana Franková, attachée de cabinet; M. Friedemann Zippel, manager principal; M. Bernard Witkos, chef de mission; M^me Cristina Jianu, cheffe de mission adjointe, ainsi que M^mes Ana Popescu, Annekatrin Langer et Sabine Maur-Helmes, auditrices. L'assistance linguistique a été fournie par M. Michael Pyper. L'assistance à la conception graphique a été fournie par M^me Alexandra Mazilu.

Notes

^[1] Règlement (UE, Euratom) 2018/1046 du Parlement européen et du Conseil du 18 juillet 2018 relatif aux règles financières applicables au budget général de l'Union, article 33.

^[2] Commission européenne, Réexamen/révision à mi-parcours du cadre financier pluriannuel 2014‑2020 – Un budget de l'UE axé sur les résultats, COM(2016) 603 final du 14 septembre 2016; Commission européenne, Un budget de l'UE axé sur les résultats.

^[3] Règlement (UE) n° 1303/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 portant dispositions communes, considérants 3, 16 et 23.

^[4] Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, article 174.

^[5] Règlement (UE) 2021/1060 du Parlement européen et du Conseil du 24 juin 2021 portant dispositions communes relatives au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen plus, au Fonds de cohésion, au Fonds pour une transition juste et au Fonds européen pour les affaires maritimes, la pêche et l'aquaculture, et établissant les règles financières applicables à ces Fonds et au Fonds «Asile, migration et intégration», au Fonds pour la sécurité intérieure et à l'instrument de soutien financier à la gestion des frontières et à la politique des visas.

^[6] Règlement (UE) 2021/241 du Parlement européen et du Conseil du 12 février 2021 établissant la facilité pour la reprise et la résilience.

^[7] OCDE,Budgeting and performance in the European Union: A review by the OECD in the context of EU budget focused on results, Revue de l'OCDE sur la gestion budgétaire, volume 2017/1, section 1.2.1.

^[8] OCDE,Incentivising performance in public investment policies delivered at national and subnational levels: Managing across temporal and institutional horizons, 31 mars 2017, p. 8 et 9.

^[9] Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, article 317; règlement (UE, Euratom) 2018/1046, article 62, paragraphe 3.

^[10] Commission européenne., Réexamen/révision à mi-parcours du cadre financier pluriannuel 2014‑2020, COM(2016) 603 final, p. 14; Cour des comptes européenne, Rapport annuel 2017, points 3.6 et 3.7; Cour des comptes européenne, Document d'analyse n° 8/2019, «La performance dans le domaine de la cohésion (document d'information)», point 26.

^[11] Règlement (UE) 2020/460 du Parlement européen et du Conseil du 30 mars 2020 relatif à des mesures spécifiques visant à mobiliser des investissements dans les systèmes de soins de santé des États membres et dans d'autres secteurs de leur économie en réaction à la propagation du COVID-19 (initiative d'investissement en réaction au coronavirus), et règlement (UE) 2020/558 du Parlement européen et du Conseil du 23 avril 2020 relatif à des mesures spécifiques visant à offrir une flexibilité exceptionnelle pour l'utilisation des Fonds structurels et d'investissement européens en réaction à la propagation de la COVID‑19.

^[12] Cour des comptes européenne, Rapport spécial n° 15/2017 «Les conditions ex ante et la réserve de performance dans le domaine de la cohésion: des instruments innovants mais pas encore efficaces», annexes I et II.

^[13] Règlement (UE) n° 1303/2013, article 19, paragraphe 2.

^[14] Cour des comptes européenne, rapport spécial n° 15/2017, points 38 et 94.

^[15] Règlement (UE) n° 1303/2013, articles 19 et annexe XI.

^[16] Cour des comptes européenne, rapport spécial n° 15/2017, point 34.

^[17] Cour des comptes européenne, rapport spécial n° 15/2017, points 38 et 39.

^[18] Cour des comptes européenne, Rapport spécial n° 20/2020 «Lutte contre la pauvreté des enfants – Le soutien de la Commission doit être mieux ciblé», point 65.

^[19] Cour des comptes européenne, Rapport spécial n° 24/2016 «Des efforts supplémentaires sont nécessaires pour mieux faire connaître et respecter les règles relatives aux aides d'État dans la politique de cohésion», point 105.

^[20] Cour des comptes européenne, rapport annuel 2018, point 1.30.

^[21] Commission européenne, Document de travail des services de la Commission: The Value Added of Ex ante Conditionalities in the European Structural and Investment Funds, SWD(2017) 127 final du 31 mars 2017, parties C et D.

^[22] Règlement (UE) n° 1303/2013, article 19, paragraphe 5.

^[23] Cour des comptes européenne, rapport spécial n° 15/2017, points 61 et 62.

^[24] Commission européenne, Procédure de suivi et d'évaluation, par la DG EMPL, de la mise en œuvre des plans d'action destinés à assurer le respect des conditions ex ante, version actualisée présentée dans le rapport annuel de mise en œuvre de 2017, 28 juillet 2017.

^[25] Commission européenne, DG REGIO, Unité DDG.02, Procédure de suspension des paiements au titre des Fonds ESI pour cause de non-exécution des plans d'action destinés à assurer le respect des conditions ex ante, version 3.0 – 26 juin 2017.

^[26] Règlement (UE) n° 1303/2013, article 19, paragraphe 5.

^[27] Règlement (UE) 2021/1060, annexes III et IV.

^[28] Règlement (UE) 2021/1060, article 15, paragraphe 6.

^[29] Règlement (UE, Euratom) 2020/2092 du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2020 relatif à un régime général de conditionnalité pour la protection du budget de l'Union.

^[30] Règlement (UE) n° 1303/2013, article 20.

^[31] Commission européenne, Guidance for Member States on performance framework, review and reserve, EGESIF_18-0021-01 du 19 juin 2018, version 2.0.

^[32] Règlement d'exécution (UE) n° 215/2014 de la Commission du 7 mars 2014 fixant les modalités d'application du règlement (UE) n° 1303/2013, article 6.

^[33] Règlement d'exécution (UE) n° 215/2014 de la Commission, article 5, paragraphe 3.

^[34] Règlement d'exécution (UE) 2015/207 de la Commission du 20 janvier 2015 portant modalités d'application du règlement (UE) n° 1303/2013, annexe V.

^[35] Règlement (UE) n° 1303/2013, annexe II, article 5.

^[36] Règlement d'exécution (UE) n° 215/2014 de la Commission, article 5, paragraphe 6.

^[37] Règlement (UE) n° 1303/2013, article 22, paragraphe 6, et règlement d'exécution (UE) n° 215/2014 de la Commission, article 6.

^[38] Cour des comptes européenne, rapport annuel 2013, point 10.56.

^[39] Cour des comptes européenne, rapport spécial n° 15/2017, points 102 à 106, 108 et 109.

^[40] OCDE,Budgeting and performance in the European Union:, sections 1.2.2 et 1.2.3.

^[41] Cour des comptes européenne, Rapport spécial n° 21/2018 «La sélection et le suivi des projets relevant du FEDER et du FSE pour la période 2014‑2020 continuent à être principalement axés sur les réalisations», points 61 et 62; Cour des comptes européenne, Document d'analyse n° 5/2018 «Simplification de la mise en œuvre de la politique de cohésion après 2020», points 41 et 59; Cour des comptes européenne, Rapport spécial n° 15/2017, points 78 et 79.

^[42] Commission européenne, Document de travail des services de la Commission Impact assessment accompanying the document Proposal for a Regulation of the European Parliament and the Council on the European Social Fund Plus, SWD(2018) 289 final du 30 mai 2018, annexe 3.

^[43] Cour des comptes européenne, Rapport spécial n° 2/2017 «Négociation, par la Commission, des accords de partenariat et des programmes relevant de la cohésion pour la période 2014‑2020: les dépenses ciblent davantage les priorités d'Europe 2020, mais les dispositifs destinés à mesurer la performance sont de plus en plus complexes», point 47.

^[44] Cour des comptes européenne, Document d'analyse n° 5/2019 «Gros plan sur les engagements restant à liquider dans le budget de l'UE»(étude de cas rapide), point 82.

^[45] Règlement d'exécution (UE) n° 2018/276 de la Commission du 23 février 2018 modifiant le règlement d'exécution (UE) n° 215/2014, article 1, paragraphe 1.

^[46] Règlement d'exécution (UE) n° 2019/256 de la Commission du 13 février 2019 modifiant le règlement d'exécution (UE) n° 2015/207, annexes V et VI.

^[47] Commission européenne, Decommitment methodology (n+3) and process in 2014 – 2020 – Update, EGESIF_17-0012-2 du 23 novembre 2017.

^[48] Règlement d'exécution (UE) n° 215/2014 de la Commission, article 5, paragraphe 6.

^[49] Commission européenne, Guidance for Member States on Performance framework, review and reserve, p. 15; Commission européenne, Guidance on the Common approach to the revision of milestones and targets in the performance frameworks, version 3.0, du 14 juin 2018, p. 3, 8 et 9.

^[50] Règlement (UE) n° 1303/2013, article 2, paragraphe 30, et article 50, paragraphe 1.

^[51] Règlement (UE) n° 1303/2013, article 125, paragraphe 4, point e), et règlement d'exécution (UE) 2015/207 de la Commission, annexe VI.

^[52] Règlement (UE) n° 1303/2013, article 2, paragraphe 29, et article 138, points b) et c).

^[53] Règlement délégué (UE) 2019/886 de la Commission du 12 février 2019 en ce qui concerne les dispositions relatives aux instruments financiers, aux options simplifiées en matière de coûts, à la piste d'audit, à la portée et au contenu des audits des opérations et à la méthode à utiliser pour la sélection de l'échantillon d'opérations, ainsi que l'annexe III, article premier, point 11, lettre a).

^[54] Commission européenne, Rapport annuel d'activité 2019 de la DG REGIO, p. 39.

^[55] Règlement (UE) n° 1303/2013, article 142, paragraphe 1, point d).

^[56] Règlement (UE) 2021/1060, article 18, paragraphe 1, point f).

^[57] Règlement (UE) n° 2021/1060, article 24, paragraphe 5, et article 26, paragraphe 1.

^[58] Règlement (UE) n° 1303/2013, article 104.

^[59] Règlement (UE) n° 1303/2013, article 104, paragraphe 2.

^[60] Règlement (UE) 2018/1046, article 125, paragraphe 1, point a).

^[61] Règlement (UE) n° 1303/2013, article 67, paragraphe 1, point e).

^[62] Règlement délégué (UE) 2019/694 de la Commission du 15 février 2019 complétant le règlement (UE) n° 1303/2013 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne la forme de financement non liée aux coûts des opérations considérées

^[63] Règlement délégué (UE) 2019/694 de la Commission.

^[64] Règlement (UE) n° 1303/2013, article 67, paragraphe 1, et article 109, paragraphe 2, ainsi que règlement d'exécution (UE) 2019/694 de la Commission, annexe.

^[65] Règlement (UE) n° 1303/2013, article 67, paragraphe 1, points b) à d), paragraphe 5 et paragraphe 5, point a), ainsi qu'articles 68, 68 bis et 68 ter.

^[66] Règlement (UE) 1303/2013, article 67, paragraphe 2, point a).

^[67] Règlement délégué (UE) 2015/2195 de la Commission du 9 juillet 2015 complétant le règlement (UE) n° 1304/2013 du Parlement européen et du Conseil relatif au Fonds social européen, en ce qui concerne la définition des barèmes standard de coûts unitaires et des montants forfaitaires pour le remboursement des dépenses des États membres par la Commission.

^[68] Commission européenne, «Note d'orientation sur les options de coûts simplifiés (SCO's) – Fonds structurels et d'investissement européens (Fonds ESI)», EGESIF_14-0017, Version de septembre 2014, p. 8.

^[69] Cour des comptes européenne, Rapport annuel 2011, point 6.30; Cour des comptes européenne Rapport annuel 2012, point 6.42; Cour des comptes européenne, Rapport annuel 2014, point 6.79.

^[70] Cour des comptes européenne, Rapport spécial n° 02/2017, recommandation 6; Cour des comptes européenne, Avis n° 1/2017 sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant les règles financières applicables au budget général de l'Union, points 82 et 84.

^[71] Commission européenne, Document de travail des services de la Commission Impact assessment accompanying the document Proposal for a Regulation of the European Parliament and the Council on the European Social Fund Plus, SWD(2018) 289 final du 30 mai 2018, p. 22.

^[72] Réseau transnational des praticiens des options de coûts simplifiés du FFEDER/FC, 6^e réunion, présentation intitulée Result-based approaches, 2 juillet 2020; Commission européenne (t33 et SWECO), Use and intended use of simplified cost options in ESF, ERDF, CF and EAFRD, 27 mars 2018, p. 13 et 16.

^[73] Commission européenne, Document de travail des services de la Commission Impact assessment accompanying the document ‘Proposal for a Regulation of the European Parliament and the Council on the European Social Fund Plus, SWD(2018) 289 final du 30 mai 2018, p. 21; Commission européenne, Document de travail des services de la Commission Impact assessment accompanying the document ‘Proposal for a Regulation of the European Parliament and the Council on the European Regional Development Fund and on the Cohesion Fund, SWD(2018) 282 final du 29 mai 2018, p. 64.

^[74] Commission européenne, «Note d'orientation sur les options de coûts simplifiés (SCO's) – Fonds structurels et d'investissement européens (Fonds ESI)», EGESIF_14-0017, version de septembre 2014.

^[75] Commission européenne, «Lignes directrices relatives à l'utilisation des options simplifiées en matière de coûts dans le cadre des Fonds structurels et d'investissement européens (Fonds ESI) — version révisée» (JO C 200 du 27 mai 2021), p. 15 et 41.

^[76] Règlement (UE) n° 1303/2013, article 67, paragraphe 1; règlement délégué (UE) 2019/694 de la Commission du 15 février 2019, considérant 6 et annexe, point 4, lettre f).

^[77] Règlement (UE) n° 1303/2013, article 125, paragraphe 4, point a); règlement (UE) n° 651/2014 de la Commission du 17 juin 2014 déclarant certaines catégories d'aides compatibles avec le marché intérieur.

^[78] Règlement délégué (UE) 2019/694 de la Commission du 15 février 2019, article 3, paragraphe 2, et annexe, point 3, sous 1), et point 5.

^[79] Commission européenne, Use and intended use of simplified cost options in ESF, ERDF, CF, EARD and EAFRD, 27 mars 2018, p. 42 et 53.

^[80] Règlement (UE) 2018/1046, article 125, paragraphe 1, point a).

^[81] Règlement (UE) 2021/241, considérant 18, article 4, paragraphe 2 et article 24, paragraphe 2; Cour des comptes européenne, Avis n° 6/2020 sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant une facilité pour la reprise et la résilience, points 47 et 53 à 56.

^[82] Règlement (UE) 2021/1060, article 53, paragraphe 1, point f), et article 95, paragraphe 1.

^[83] Règlement (UE) 2021/1060, articles 37 et 95.

^[84] Règlement (UE) 2021/1060, article 95, paragraphe 4.

^[85] Règlement (UE) n° 1303/2013, article 125, paragraphe 4, point a); règlement (UE) 2021/1060, article 74, paragraphe 1, point a).

^[86] Règlement (UE) 2021/1060, article 95, paragraphe 3, et considérant 34.

^[87] Règlement (UE) n° 2021/1060, article 69, paragraphe 2, et article 74, paragraphe 1, point a).

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