Prestationsbaserad finansiering inom sammanhållningspolitiken: ambitiösa förändringar, men hinder för förverkligandet kvarstod under perioden 2014–2020

Sammanfattning

I Att leverera resultat är avgörande för att uppnå EU:s politiska mål och på så sätt även stärka unionens ekonomiska, sociala och territoriella sammanhållning. Det är ett gemensamt mål för Europaparlamentet, rådet och kommissionen att sammanhållningspolitiken ska bli mer prestationsbaserad.

II Förordningen om gemensamma bestämmelser för 2014–2020 föreskrev en tydlig ”resultatram” för medlemsstaternas operativa program, med mål och delmål som skulle uppnås med investeringar från de europeiska struktur- och investerings­fonderna. Den innehöll dessutom följande tre instrument som gav medlemsstaterna ekonomiska incitament att uppnå resultat och optimera användningen av medlen:

•  Kravet på att uppfylla särskilda villkor (”förhandsvillkor”) för att skapa en investeringsvänlig miljö från programmens start. Syftet med dessa villkor var också att säkerställa att de förutsättningar som krävdes för en ändamålsenlig och effektiv användning av de europeiska struktur- och investeringsfonderna hade skapats, så att medlemsstaternas utgifter kunde ersättas från EU-budgeten.
•  En obligatorisk resultatreserv på omkring 20 miljarder euro (eller 6 % av sammanhållningsutgifterna) som kunde frigöras till framgångsrika insatsområden eller behövde omfördelas till andra insatsområden inom samma program eller till andra program i samma medlemsstat.
•  Prestationsbaserade finansieringsmodeller som kopplade EU:s ekonomiska stöd direkt till output eller resultat som fastställts på förhand.

III Vid revisionen bedömde vi hur dessa instrument hade använts under 2014–2020. Vi undersökte framför allt huruvida

•  instrumenten hade utformats väl för att ge incitament till prestation och flytta fokus till uppnåendet av resultat,
•  kommissionen och medlemsstaterna hade använt dem på ett ändamålsenligt sätt,
•  användningen av dem hade gjort skillnad i hur sammanhållningsfinansieringen fördelades och utbetalades.

IV Alla tre instrumenten hade potential att ge incitament till prestation och flytta fokus till uppnåendet av resultat. Dessutom kompletterar instrumenten varandra eftersom de är tillämpliga i olika stadier och på olika aspekter av program­genomförandet, men alla tre kopplar sammanhållningsfinansiering till prestation och resultat.

V Kommissionen och medlemsstaterna har endast delvis lyckats använda de tre instrumenten för att göra finansieringen av sammanhållningspolitiken mer prestationsbaserad. Vår bedömning är mer positiv för förhandsvillkoren än för resultatreserven och minst positiv för prestationsbaserade finansieringsmodeller (om man bortser från förenklade kostnadsalternativ, som fanns redan före 2014).

VI Medlemsstaterna uppfyllde de flesta men inte alla förhandsvillkor innan programmen inleddes. Handlingsplaner för utestående förhandsvillkor antogs och slutfördes i stor utsträckning men i vissa fall inte förrän sent under perioden. Kommissionens bedömning av förhandsvillkoren var utformad som en engångsåtgärd i stället för att uppfyllandet av dem övervakades under hela perioden. ”Nödvändiga villkor” (som har ersatt förhandsvillkoren för perioden 2021–2027) måste uppfyllas under hela perioden. Förfarandena för övervakning och rapportering av nödvändiga villkor behöver dock förtydligas ytterligare.

VII År 2019 frigjorde kommissionen 82 % av resultatreserven på 20 miljarder euro för perioden 2014–2020. De frigjorda beloppen baserades främst på hur väl medlemsstaterna hade uppnått sina utgifts- och outputmål, eftersom nästan inga resultatindikatorer användes för att tilldela resultatreserven. Totalt sett hade tilldelningen av resultatreserven endast en begränsad inverkan på program­budgetarna. Användningen av en obligatorisk resultatreserv har upphört inför 2021–2027 och ersatts av en halvtidsöversyn. Bestämmelserna är dock vaga och anger inte hur programmens faktiska prestation kommer att påverka tilldelningen av medel.

VIII Medlemsstaterna visade ett mycket begränsat intresse för att använda de två nya prestationsbaserade finansieringsmodellerna, det vill säga ”gemensamma handlingsplaner” och ”finansiering som inte är kopplad till kostnaderna”. Kommissionen lyckades bättre med att främja användningen av de mer traditionella förenklade kostnadsalternativen, även om inte alla dessa är prestationsbaserade. ”Finansiering som inte är kopplad till kostnaderna” kommer att bli EU:s dominerande finansieringsmodell under de kommande åren, främst på grund av att den är obligatorisk att använda inom ramen för faciliteten för återhämtning och resiliens. Vi anser dock att de gällande reglerna för hur denna innovativa finansieringsmodell ska användas inom sammanhållningspolitiken behöver förtydligas ytterligare så att medlemsstaterna blir mer benägna att använda den.

IX På det hela taget bekräftade vår revision att införandet av resultatramen under perioden 2014–2020 har bidragit till en förändrad kultur i den ekonomiska förvaltningen inom sammanhållningspolitiken. Men revisionen visade också att prestationsbaserad finansiering ännu inte är en realitet inom sammanhållnings­politiken. Framför allt visade den att de tre nya instrumenten visserligen ledde till nya genomförandemetoder, men att de inte gjorde någon märkbar skillnad när det gäller hur EU-medel fördelades och betalades ut.

X Vi lämnar följande rekommendationer till kommissionen:

•  Använd de nödvändiga villkoren på bästa sätt under perioden 2021–2027.
•  Lägg grunden tidigt för en ändamålsenlig halvtidsöversyn för perioden 2021–2027.
•  Förtydliga reglerna som ligger till grund för finansieringsmodellen ”finansiering som inte är kopplad till kostnaderna”.
•  Förtydliga metoden för att tillhandahålla säkerhet om EU-finansiering med hjälp av modellen ”finansiering som inte är kopplad till kostnaderna”.

XI Under perioden 2021–2027 kommer de sammanhållningspolitiska fonderna att löpa samtidigt som faciliteten för återhämtning och resiliens. En del av lärdomarna från användningen av instrument för en prestationsbaserad sammanhållnings­finansiering under 2014–2020 kan eventuellt även tillämpas på faciliteten för återhämtning och resiliens, som också kommer att använda prestationsbaserad finansiering.

Inledning

Att inrikta EU:s budget på resultat var en prioritering för perioden 2014–2020

01 Resultaten av EU:s utgifter utgör ett viktigt bidrag till uppnåendet av EU:s politiska mål. Enligt EU:s budgetförordning ska alla EU:s utgifter uppfylla principerna om sund ekonomisk förvaltning^[1] för att ge maximal valuta för pengarna. År 2015 inledde kommissionen initiativet ”En resultatinriktad EU-budget”^[2], som syftade till att öka insynen och ansvarsskyldigheten i fråga om EU:s utgifter och sätta resultat i centrum för EU:s budget.

02 Att göra sammanhållningspolitiken mer prestationsbaserad var ett uttryckligt mål för Europaparlamentet och rådet när lagstiftningspaketet för de europeiska struktur- och investeringsfonderna (ESI-fonderna) för 2014–2020 antogs i december 2013^[3].

03 Sammanhållningspolitiken genomförs av förvaltande myndigheter i medlemsstaterna genom omkring 390 operativa program under kommissionens överinseende och vägledning. För 2014–2020 uppgick den totala budgeten för sammanhållningspolitiken till ungefär 357 miljarder euro, det vill säga omkring en tredjedel av EU:s totala budget. För 2021–2027 kommer budgeten att uppgå till cirka 373 miljarder euro (i löpande priser). Ruta 1 innehåller lite bakgrundsinformation om sammanhållningspolitiken under de två perioderna.

04 Den 24 juni 2021 enades Europaparlamentet och rådet om förordningen om gemensamma bestämmelser^[5] som fastställer reglerna för 2021–2027. Under större delen av perioden 2021–2027 kommer de sammanhållningspolitiska fonderna att genomföras samtidigt som faciliteten för återhämtning och resiliens med en budget på 672,5 miljarder euro (inklusive 312,5 miljarder euro i bidrag). Faciliteten för återhämtning och resiliens syftar till att mildra de ekonomiska och sociala konsekvenserna av covid-19-pandemin genom att ge medlemsstaterna ekonomiskt stöd så att de kan uppnå överenskomna delmål och mål^[6].

Prestationsbudgetering – vad innebär det?

05 Prestationsbudgetering är den systematiska användningen av information om output, resultat och/eller effekt för att informera, påverka och/eller fastställa fördelningen av offentliga medel^[7]. Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD) definierar tre^[8] breda kategorier av prestationsbudgetering: presentationsbaserad budgetering, prestationsinformerad budgetering och prestationsbaserad budgetering (presentational, performance-informed and performance-based budgeting). I denna rapport använder vi termen ”prestationsbaserad finansiering” för det sistnämnda men inkluderar även finansieringen av program och insatser.

Prestationsbaserad finansiering inom sammanhållningspolitiken under perioden 2014–2020

06 Genom förordningen om gemensamma bestämmelser för 2014–2020 infördes två huvudkomponenter som syftade till att göra sammanhållningsutgifterna mer inriktade på resultat. För det första fanns det en tydlig ”resultatram” som krävde att medlemsstaterna fastställde specifika mål som skulle uppnås med investeringar från ESI-fonderna. För det andra infördes följande särskilda instrument för prestations­baserad finansiering inom sammanhållningspolitiken för att ge medlemsstaterna ekonomiska incitament och optimera deras användning av EU:s ekonomiska stöd:

•  Kravet på att uppfylla särskilda förhandsvillkor som behövdes för att skapa en investeringsvänlig miljö från programmens start och att säkerställa att de förutsättningar som krävdes för att medlemsstaterna skulle få ersättning från EU:s budget hade skapats.
•  En obligatorisk resultatreserv på 6 % av varje medlemsstats totala tilldelning, som kunde omfördelas till andra prioriterade områden inom samma program eller till andra program i samma medlemsstat på grundval av resultatöversynen 2019.
•  Ökad användning av prestationsbaserade finansieringsmodeller. Framför allt infördes två finansieringsmodeller: ”gemensamma handlingsplaner” och, från 2019, ”finansiering som inte är kopplad till kostnaderna”. Dessa kopplade EU-medel direkt till uppnåendet av output, resultat eller villkor som fastställts på förhand. Samtidigt uppmuntrades medlemsstaterna att tillämpa ”förenklade kostnadsalternativ” som redan hade prövats under perioden 2007–2013.

07 Under perioden 2014–2020 omfattades ESI-fonderna även av ”makroekonomiska villkor”, som innebar att EU-medel kunde omfördelas eller hållas inne om en medlemsstat inte iakttog reglerna för sund ekonomisk styrning. Denna regel tillämpades dock aldrig.

Begränsningar av prestationsinriktningen i sammanhållningspolitiken

08 Kommissionen ansvarar för att EU:s ekonomiska stöd används på ett sunt sätt, även när förvaltningen delas med medlemsstaterna^[9]. Det finns dock ett antal särskilda begränsningar när det gäller att göra sammanhållningspolitiken mer prestations­baserad^[10]:

•  De totala anslagen till medlemsstaterna (den så kallade finansieringsramen) fastställs redan i början av förhandlingarna om den fleråriga budgetramen. Därför finns det ingen flexibilitet att omfördela medel mellan medlemsstater under perioden.
•  I den sjuåriga budgetramen fastställs maximibelopp (”tak”) för varje utgiftskategori, som inte bör justeras annat än i extrema fall.

09 Ytterligare en svårighet är att prestation, inklusive uppnåendet av resultat, är beroende av många olika aktörer: kommissionen, nationella, regionala och lokala myndigheter i medlemsstaterna samt deltagare från den privata och offentliga sektorn. De arbetar alla för att uppnå mål och delmål och måste säkerställa att EU-medel och nationella medel används effektivt, ändamålsenligt och i enlighet med reglerna. Hänsyn måste också tas till territoriella skillnader som kan påverka ett programs prestation. Även externa faktorer kan ha en betydande inverkan på resultaten, vilket covid-19-pandemin har visat.

Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod

10 Vi bedömde hur instrumenten för prestationsbaserad finansiering inom sammanhållningspolitiken hade använts under perioden 2014–2020. Vi undersökte framför allt huruvida

•  instrumenten hade utformats väl för att ge incitament till prestation och flytta fokus till uppnåendet av resultat,
•  kommissionen och medlemsstaterna hade använt dem på ett ändamålsenligt sätt,
•  användningen av dem hade gjort skillnad i hur sammanhållningsfinansieringen fördelades och utbetalades.

11 Som en del av revisionen granskade vi regelverket, kommissionens förfaranden och riktlinjer samt relevant dokumentation och litteratur om prestationsbaserad finansiering inom EU och sammanhållningspolitiken.

12 Vi analyserade också uppgifter från kommissionen om slutförandet av handlingsplaner för förhandsvillkor och om resultatöversynen. För vår analys valde vi ut 14 operativa program i fyra medlemsstater (Tyskland, Italien, Polen och Rumänien) som omfattade finansiering från både Eruf/Sammanhållningsfonden och ESF inom fem tematiska mål med nära koppling till Europa 2020 samt åtta tillhörande handlings­planer för förhandsvillkor (se bilaga I). Vi genomförde också en enkätundersökning bland de förvaltande myndigheterna för dessa 14 operativa program gällande kommissionens stöd för att uppfylla förhandsvillkoren, medlemsstaternas kontroller för att säkerställa prestationsuppgifternas tillförlitlighet och hinder för att utnyttja prestationsbaserade finansieringsmodeller.

13 Dessutom intervjuade vi personal vid kommissionen och experter på utveckling och genomförande av prestationsbaserade finansieringsmodeller vid Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD), Världsbanken, centrumet för forskning kring europeisk politik (EPRC) och Centre for European Policy Studies (CEPS) samt i fyra medlemsstater (Österrike, Nederländerna, Portugal och Tyskland).

14 Slutligen stöder vi oss också på våra tidigare rapporter om prestationsinriktning inom sammanhållningspolitiken och våra yttranden över kommissionens lagstiftningsförslag (se bilaga II).

15 Granskningen omfattade perioden fram till december 2020. Vi granskade också den senaste utvecklingen och identifierade vissa risker och möjligheter för perioden 2021–2027. Revisionen omfattar dock inte de omfördelningar av budgeten som gjordes 2020 till följd av covid-19-pandemin^[11].

Iakttagelser

Förhandsvillkor

Ett innovativt verktyg för att skapa de nödvändiga förutsättningarna för en ändamålsenlig användning av medlen

16 Förhandsvillkoren var en av de viktigaste nyheterna för perioden 2014–2020. Förhandsvillkoren gäller till exempel förekomsten av en underliggande rättslig ram, den administrativa kapaciteten att förvalta fonderna och förekomsten av en strategisk ram för att styra investeringar från ESI-fonderna^[12].

17 Innan operativa program kunde antas var medlemsstaterna tvungna att antingen visa att de hade uppfyllt förhandsvillkoren eller föreslå handlingsplaner som förklarade hur de skulle uppfylla dem senast den 31 december 2016. Medlemsstaterna skulle rapportera om slutförandet av dessa handlingsplaner i sina årliga genomförande­rapporter, som skulle lämnas in senast den 30 juni 2017, eller i framstegsrapporter som skulle lämnas in i augusti 2017^[13].

18 Medlemsstaterna var tvungna att uppfylla 29 tematiska förhandsvillkor kopplade till vissa typer av investeringar och sju allmänna förhandsvillkor (se ruta 2 och figur 1).

19 Vissa av de allmänna förhandsvillkoren tog upp särskilda aspekter av rättsstatsprincipen och EU:s värden, såsom antidiskriminering, jämställdhet eller rättigheter för personer med funktionsnedsättning samt en ändamålsenlig tillämpning av lagstiftningen om offentlig upphandling eller reglerna för statligt stöd, men det fanns inget allmänt villkor som gällde rättsstatsprincipen.

20 Vi har i en tidigare revision konstaterat att förhandsvillkoren utgjorde en konsekvent ram för att bedöma medlemsstaternas beredskap att använda EU-medel och att medlemsstaterna såg dem som en positiv faktor^[14]. Samtidigt noterade vi även ett antal svagheter i förhandsvillkorens utformning. Det var också dessa områden som vi fokuserade på i denna revision.

Kommissionen och medlemsstaterna beaktade inte förhandsvillkoren i tid

Bedömning av förhandsvillkoren utifrån allmänna kriterier

21 Från och med 2014 var medlemsstaterna tvungna att själva bedöma om de uppfyllde förhandsvillkoren. Denna självbedömning grundades på kriterierna i förordningen om gemensamma bestämmelser^[15] och skulle valideras av kommissionen. Kriterierna i förordningen om gemensamma bestämmelser var ofta allmänt formulerade och lämnade stort utrymme för tolkning, och ofta hänvisade de inte till specifika kvantifierbara mål ens när sådana mål kunde härledas från EU-lagstiftningen.

22 År 2014 utfärdade kommissionen ytterligare riktlinjer om hur medlemsstaterna och kommissionens egna avdelningar skulle bedöma framstegen mot att uppfylla förhandsvillkoren. Trots detta identifierade vi inkonsekvenser i kommissionens sätt att bedöma och validera medlemsstaternas framsteg mot att slutföra sina handlingsplaner för förhandsvillkor. Denna situation bestod fram till slutet av perioden 2014–2020, vilket exemplen i ruta 3 visar.

Bedömningen av förhandsvillkoren var utformad som en engångsåtgärd i början av perioden 2014–2020

23 När de operativa programmen antogs hade omkring en tredjedel av de tematiska förhandsvillkoren fortfarande inte uppfyllts. Kommissionen identifierade problem med åtminstone några av förhandsvillkoren för 26 av de dåvarande 28 medlemsstaterna. Endast Österrike och Danmark hade uppfyllt alla relevanta förhandsvillkor när deras operativa program antogs. De återstående 26 medlemsstaterna antog totalt 761 handlingsplaner för hur de planerade att uppfylla förhandsvillkoren efter det att de operativa programmen hade antagits.

24 Dessa siffror ger ingen indikation på vilken effekt icke uppfyllda förhandsvillkor skulle kunna ha på prestationen. De visar dock att det inte var i ett enskilt fall som förhandsvillkoren inte uppfylldes, utan att det gällde flera områden och medlemsstater.

25 Av de 761 handlingsplanerna hade medlemsstaterna rapporterat 746 (98 %)^[16] som slutförda i slutet av augusti 2017. De 15 återstående handlingsplanerna gällde åtta medlemsstater: Cypern, Spanien, Frankrike, Grekland, Irland, Italien, Luxemburg och Rumänien. År 2018 hade de flesta av dessa medlemsstater slutfört sina handlings­planer. Handlingsplanerna för ett italienskt och ett cypriotiskt operativt program hade dock fortfarande inte slutförts i december 2020.

26 Under perioden 2014–2020 var bedömningen av förhandsvillkoren utformad som en engångsåtgärd. Enligt förordningen om gemensamma bestämmelser skulle medlemsstaterna bedöma om de uppfyllde förhandsvillkoren vid tidpunkten för antagandet av det operativa programmet (eller under vissa omständigheter senast i december 2016), och kommissionen skulle validera denna bedömning. Enligt förordningen krävdes dock inte att medlemsstaterna och kommissionen övervakade om förhandsvillkoren var uppfyllda under programmets hela livstid. Det är därför oklart om de resultat som rapporterades under denna process hade upprätthållits under hela perioden 2014–2020.

Begränsade bevis för förhandsvillkorens effekt på utgifternas ändamålsenlighet

27 Medlemsstaternas förväntningar på förhandsvillkorens effekt varierade. I de flesta fall ansåg inte medlemsstaterna att uppfyllandet av förhandsvillkoren automatiskt skulle göra genomförandet av sammanhållningspolitiken ändamålsenligare. De uppfattade snarare förhandsvillkoren som ett användbart självbedömningsverktyg^[17]. Vårt revisionsarbete under de senaste åren bekräftar att även om en medlemsstat formellt uppfyller ett förhandsvillkor innebär det inte i sig nödvändigtvis att situationen på fältet har förbättrats och att förutsättningar har skapats för att uppnå resultat (se exempel i ruta 4).

28 Samtidigt kan införandet av förhandsvillkor ha bidragit indirekt – utan dem skulle villkoren för att använda EU-medel på fältet ha varit ännu mer utmanande. I en undersökning från 2017 drog kommissionen slutsatsen att förhandsvillkoren ledde till en ändamålsenligare och mer strukturerad användning av ESI-fonderna^[21]. Den medgav dock att bevisen var begränsade och att slutsatserna kunde vara förhastade. Kommissionen har sedan dess inte gjort någon ytterligare bedömning av förhandsvillkorens effekt på hur ändamålsenligt medlen har används på fältet.

Underlåtenhet att uppfylla förhandsvillkoren fick sällan ekonomiska konsekvenser

29 Under perioden 2014–2020 fanns det en direkt koppling mellan underlåtenhet att uppfylla förhandsvillkoren och utbetalningen av EU-medel för de berörda prioriteringarna, eftersom kommissionen hade befogenhet att hålla inne betalningar om medlemsstaterna inte uppfyllde de relevanta förhandsvillkoren^[22]. Detta gällde i följande två faser:

•  För det första kunde kommissionen hålla inne mellanliggande betalningar vid antagandet av det operativa programmet, i avvaktan på att handlingsplanerna slutfördes, om den kunde visa att det fanns en risk att specifika mål inte skulle uppnås.
•  För det andra kunde kommissionen hålla inne betalningar om handlingsplanerna inte hade slutförts till den 31 december 2016.

Underlåtenhet att uppfylla förhandsvillkoren var dock inte i sig ett tillräckligt skäl för att hålla inne betalningar.

Kommissionen höll inte inne några utbetalningar för underlåtenhet att uppfylla förhandsvillkoren i samband med antagandet av de operativa programmen

30 När det gäller den första fasen fann vi att kommissionen inte hade hållit inne några betalningar vid tidpunkten för antagandet av de operativa programmen, trots att omkring en tredjedel av de tematiska förhandsvillkoren ännu inte hade uppfyllts (se punkt 23). Vi konstaterade dock även att medlemsstaterna själva beslutade att hålla inne betalningar motsvarande omkring 2 % av finansieringen från Eruf/Sammanhållningsfonden och 3,5 % av ESF-finansieringen^[23]. Detta kan ha hindrat kommissionen från att själv besluta om betalningsinnehållanden. Det visar också att förhandsvillkoren, åtminstone i början av perioden 2014–2020, påverkade genomförandet av ESI-fonderna.

31 När det gäller den andra fasen utarbetade kommissionen förfaranden för att övervaka genomförandet av medlemsstaternas handlingsplaner^[24] och fastställde kriterier för eventuella betalningsinnehållanden^[25]. Enligt kommissionen var det endast möjligt att hålla inne betalningar om det fanns tillräcklig information och rättslig grund för att gå vidare. Underlåtenhet att slutföra en handlingsplan var inte i sig tillräckligt för att hålla inne betalningar. Enligt förordningen om gemensamma bestämmelser ska alla skönsmässiga betalningsinnehållanden som kommissionen beslutar om stå i proportion till de ”åtgärder som ska vidtas och de medel som riskerar att gå förlorade”^[26].

32 Under tiden var medlemsstaterna inte skyldiga att systematiskt rapportera om hur deras handlingsplaner fortskred förrän rapporteringstidsfristen löpte ut 2017, eller att tillhandahålla information för att möjliggöra en systematisk och konsekvent bedömning av huruvida villkoren för betalningsinnehållanden var uppfyllda. Utan en tydlig och mätbar koppling i förordningen om gemensamma bestämmelser mellan förhandsvillkoren och uppnåendet av de operativa programmens specifika mål var det nästan omöjligt för kommissionen att motivera beslut om betalningsinnehållande. Även om bevisbördan för att motivera innehållanden vilade på kommissionen hade den således inte tillgång till den information som den behövde för att göra detta.

Kommissionen höll endast inne betalningar för två operativa program under perioden 2014–2020

33 Under de första tre åren av perioden 2014–2020 undersökte kommissionen behovet av att hålla inne betalningar för 15 av de 761 handlingsplanerna för åtta medlemsstater (se punkt 25). Förhandsunderrättelser om innehållna betalningar kunde dock inte skickas förrän efter det att medlemsstaterna hade rapporterat om genomförandet av sina handlingsplaner i slutet av augusti 2017. Efter att ha analyserat medlemsstaternas framsteg mot att uppfylla förhandsvillkoren, skickade kommissionen i slutet av 2017 förhandsunderrättelser om innehållna betalningar för fem handlingsplaner gällande fem olika operativa program (i Spanien, Italien och Rumänien).

34 I april 2018 och februari 2019 beslutade kommissionen att hålla inne betalningar till två av dessa fem operativa program (Spanien och Italien). Innehållandet för det spanska operativa programmet hävdes i mars 2019, medan betalningarna till det italienska operativa programmet fortsatte att hållas inne.

Utsikter för 2021–2027: ”nödvändiga villkor” är tillämpliga under hela perioden och ett nytt ”rättsstatsvillkor” införs

35 För perioden 2021–2027 kommer förhandsvillkoren att ersättas av ”nödvändiga villkor”^[27]. Totalt finns det 20 nödvändiga villkor jämfört med 36 förhandsvillkor. De flesta av de nödvändiga villkoren överensstämmer i stort sett med de tidigare förhandsvillkoren. Dessutom har de allmänna förhandsvillkoren ersatts av övergripande nödvändiga villkor. De övergripande villkoren gäller aspekter som rör offentlig upphandling och statligt stöd samt EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna och FN:s konvention om rättigheter för personer med funktions­nedsättning. Figur 1 ger en översikt över förhandsvillkoren för 2014–2020 och de nödvändiga villkoren för 2021–2027.

36 Till skillnad från perioden 2014–2020 måste medlemsstaterna tillämpa nödvändiga villkor under hela perioden 2021–2027. Dessutom kan kommissionen hålla inne betalningar fram till slutet av denna period om medlemsstaterna inte längre uppfyller de nödvändiga villkoren^[28]. Detta innebär att kommissionen kan spela en betydligt starkare roll i hur medlemsstaterna genomför de sammanhållningspoliska fonderna.

37 I likhet med situationen 2014–2020 kräver dock inte förordningen om gemensamma bestämmelser att kommissionen informerar Europaparlamentet och rådet om medlemsstaternas efterlevnad av nödvändiga villkor under perioden 2021–2027. En sådan rapportering skulle kunna vara till hjälp för att understryka hur viktigt det är att uppfylla de nödvändiga villkoren för att säkerställa att EU-medlen används ändamålsenligt och effektivt.

38 Den 16 december 2020 antog Europaparlamentet och rådet förordning 2020/2092 om regler för att skydda EU:s budget i de fall då medlemsstaterna bryter mot rättsstatsprincipen^[29]. Det nya rättsstatsvillkoret kompletterar de nödvändiga villkor som fastställs inom ramen för förordningen om gemensamma bestämmelser för 2021–2027 och andra instrument och processer som främjar rättsstatsprincipen och dess tillämpning. Särskilt när det gäller de sammanhållningspolitiska fonderna kan kommissionen endast föreslå åtgärder om de särskilda förfaranden som anges i förordningen om gemensamma bestämmelser inte på ett lämpligt sätt säkerställer en sund ekonomisk förvaltning av EU:s budget eller skyddar EU:s ekonomiska intressen.

Resultatreserv och resultatöversyn

Avsättning av en del av finansieringen till åtgärder som presterar bättre

Frigörande av resultatreserven på grundval av resultatöversynen 2019

39 Resultatreserven var ett försök att koppla budgetbeslut till prestation och i synnerhet output. En förutsättning för att reserven skulle frigöras var att relevanta delmål för varje insatsområde hade uppfyllts före utgången av 2018, vilket fastställdes genom en resultatöversyn^[30]. Denna resultatöversyn skulle genomföras 2019, med beaktande av de prestationsuppgifter som medlemsstaterna rapporterat för perioden 2014–2018.

40 I anslagen till de operativa programmen för perioden 2014–2020 ingick en resultatreserv på omkring 6 % av EU-finansieringen (cirka 20,2 miljarder euro) inom ramen för målet ”investering för tillväxt och sysselsättning” (exklusive målet ”europeiskt territoriellt samarbete”), vilket figur 2 visar.

41 En resultatreserv fanns redan före perioden 2014–2020. Under perioden 2000–2006 var den obligatorisk, även om kriterierna för att bedöma prestation inte behövde anges i de operativa programmen. Under perioden 2007–2013 kunde medlems­staterna tillämpa den frivilligt. Jämfört med tidigare perioder var de viktigaste nyheterna för 2014–2020 den obligatoriska användningen av en resultatram som härrörde från de operativa programmens interventionslogik, uppdelningen av reserven på prioriteringsnivå och den tydliga kopplingen mellan frigörandet av reserven (för varje insatsområde) och tillfredsställande prestation, mätt på grundval av delmål som fastställts i de operativa programmen vid tidpunkten för resultatöversynen.

En resultatöversyn baserad på ett stort antal indikatorer och delmål

42 Under 2019 genomförde kommissionen sin resultatöversyn för 300 operativa program inom Eruf/Sammanhållningsfonden och ESF med en resultatreserv. Resultatramarna bestod av en uppsättning indikatorer, delmål och mål för varje insatsområde i dessa operativa program inom Eruf/Sammanhållningsfonden och ESF^[31]. Totalt omfattade översynen 1 917 olika insatsområden inom dessa operativa program och 5 802 indikatorer. Det fanns fyra typer av indikatorer:

•  Finansiella (input)indikatorer för att mäta utgifter. Varje prioritering skulle ha en sådan indikator.
•  Viktiga genomförandesteg för att komplettera outputindikatorer där ingen output förväntades i slutet av 2018.
•  Outputindikatorer (gemensamma eller programspecifika) för att mäta genomförandet av åtgärder.
•  I förekommande fall resultatindikatorer (gemensamma eller programspecifika för operativa program inom ESF och programspecifika för andra fonder) för att mäta uppnåendet av de operativa programmens specifika mål. Resultatindikatorerna skulle vara nära sammankopplade med de politiska insatser som fick stöd.

Genom att man använder gemensamma indikatorer har kommissionen möjlighet att jämföra program och sammanställa indikatorvärden.

Villkor för frigörande av resultatreserven

43 Resultatramen för varje insatsområde skulle innehålla minst en finansiell (input)indikator och en outputindikator. Det var frivilligt att använda resultat­indikatorer och viktiga genomförandesteg. För att kunna frigöra resultatreserven skulle indikatorerna uppnå minst 85 % av delmålets värde. Om fler än två indikatorer användes sänktes tröskeln på 85 % till 75 % för en av indikatorerna^[32]. För prioriteringar som inte hade uppnått sina delmål hade medlemsstaterna tre månader på sig att föreslå en ändring av det operativa programmet och omfördela reserven till de prioriteringar som hade uppnått delmålen.

44 I de ursprungliga reglerna för insatser från Eruf/Sammanhållningsfonden fastställdes att indikatorer skulle rapporteras först när insatserna hade genomförts fullt ut^[33]. Projektutgifter, som användes för att beräkna finansiella indikatorer, fick endast rapporteras i den årliga genomföranderapporten om de uppkommit och attesterats för kommissionen före utgången av 2018^[34].

45 Medlemsstaterna fick revidera de ursprungliga värdena och indikatorerna för de operativa programmens delmål före resultatöversynen i ”vederbörligen motiverade fall”, till exempel vid en betydande förändring av förhållandena när det gäller ekonomi, miljö och arbetsmarknad^[35]. År 2014 föreslog kommissionen sekundärlagstiftning som gjorde det möjligt att använda felaktiga antaganden som ledde till under- eller överskattningar som motivering för att revidera delmålen^[36].

46 Under perioden 2014–2020 kunde kommissionen hålla inne mellanliggande betalningar om man ”allvarligt misslyckats” med att uppnå delmålen^[37]. För att utnyttja denna möjlighet behövde kommissionen meddela de underliggande bristerna i genomförandet till den berörda medlemsstaten och ge den möjlighet att vidta korrigerande åtgärder.

47 Vi har tidigare angett att resultatöversynen sannolikt inte skulle leda till en betydande omfördelning av sammanhållningsutgifterna till program och prioriteringar som presterar bättre^[38]. Vi har också uttryckt reservationer om lämpligheten hos nästan hälften av de delmål som anges som kriterier för att frigöra resultatreserven och för att hålla inne utbetalningarna vid undermålig prestation^[39]. Under 2017 bedömde OECD att resultatreserven var begränsad i sin omfattning och ifrågasatte att den hade en strikt koppling till prestation^[40].

48 Vi har också rapporterat om medlemsstaternas svårigheter att fastställa mål för gemensamma output- och resultatindikatorer^[41]. Detta bekräftades av kommissionens egen konsekvensbedömning 2018^[42].

Regeländringar före resultatöversynen 2019 gav medlemsstaterna mer flexibilitet

Villkor och kriterier justerades från 2014 och framåt

49 Perioden 2014–2020 började med förseningar: Europaparlamentet och rådet antog den rättsliga ramen först i december 2013 och det dröjde fram till december 2015^[43] innan de flesta operativa program hade antagits. Detta, tillsammans med ytterligare förseningar i genomförandet av projekt på fältet, innebar att medlen utnyttjades långsammare än vad som ursprungligen hade planerats. I slutet av 2017, det vill säga tre år efter sjuårsperiodens början, hade medlemsstaterna endast redovisat utgifter motsvarande 16 % av de tillgängliga budgetanslagen för 2014–2020^[44].

50 Från 2014 och framåt införde kommissionen flera ändringar av reglerna för resultatöversynen 2019 (se figur 3). Dessa ändringar gav medlemsstaterna mer flexibilitet i deras prestationsrapportering. Framför allt möjliggjorde de för de förvaltande myndigheterna att rapportera

•  output som uppnåtts för insatser från Eruf/Sammanhållningsfonden som ännu inte genomförts fullt ut (2018)^[45],
•  utgifter som uppkommit under 2018 men som attesterats för kommissionen senast den 30 juni 2019 för resultatöversynen^[46].

51 Kommissionen klargjorde dessutom 2017 att den, för att mäta uppnåendet av medlemsstaternas årliga utgiftsmål, skulle ta hänsyn inte bara till utgifter som uppstått och redovisats av medlemsstaterna utan även till årliga belopp som kommissionen betalat ut i förhandsfinansiering^[47]. Detta innebar att medlemsstater som fastställde sina delmål baserat på n+3-regeln kunde redovisa färre utgifter för att uppnå sina utgiftsmål.

Medlemsstaterna kunde rapportera bättre prestationer efter dessa ändringar och förtydliganden än med den ursprungliga lagstiftningen

52 Dessa ändringar gjorde att medlemsstaterna kunde rapportera bättre prestationer än vad de skulle ha kunnat göra med den ursprungliga lagstiftningen. Medlemsstaterna tog snabbt hänsyn till dessa förändringar när de rapporterade om prestation. I slutet av 2018 rapporterade de förvaltande myndigheterna för alla sju operativa program inom Eruf/Sammanhållningsfonden i vårt urval output för insatser som inte hade slutförts och/eller utgifter som uppkommit och redovisats men ännu inte attesterats före utgången av 2018. För alla utom ett av de 14 granskade operativa programmen (som även inkluderar ESF) rapporterades output till och med innan några tillhörande utgifter hade deklarerats till kommissionen. Vi konstaterade också att 38 av de 57 insatserna i vårt urval inte hade slutförts vid utgången av 2018. För 32 av dessa pågående insatser hade dock de förvaltande myndigheterna redan rapporterat om outputindikatorer i sina årliga genomföranderapporter för 2018. Utan de ändringar som kommissionen införde före resultatöversynen 2019 skulle dessa insatser inte ha kunnat beaktas vid tilldelningen av resultatreserven.

Mer än hälften av indikatorerna/delmålen ändrades före resultatöversynen

53 Möjligheten att ändra delmål och mål gällde till en början endast i de vederbörligen motiverade fall som tas upp som exempel i den ofullständiga förteckningen i förordningen om gemensamma bestämmelser. Framför allt omfattade inte dessa exempel fall där de ursprungliga målen och delmålen för programmen hade beräknats på grundval av felaktiga antaganden. För att hantera en sådan situation gav kommissionen år 2014 medlemsstaterna möjlighet att se över delmål och mål om de hade baserats på felaktiga ursprungliga antaganden^[48]. Kommissionen rekommenderade också medlemsstaterna att begära eventuella ändringar av resultatramen senast den 30 juni 2018^[49].

54 Mellan 2014 och 2018 utnyttjade medlemsstaterna i stor utsträckning möjligheten att ändra prestationsindikatorer och deras värden. Vår analys visar att mer än hälften (55 %) av de 5 802 indikatorerna och/eller delmålen hade ändrats mellan antagandet av de operativa programmen och genomförandet av resultatöversynen (se figur 4). Medlemsstaterna gjorde särskilt följande:

•  Ökade delmålens värde för omkring 7 % av alla indikatorer i resultatramen, huvudsakligen för finansiella (input)indikatorer och programspecifika outputindikatorer.
•  Minskade delmålens värde för omkring en tredjedel av alla indikatorer i resultatramen, huvudsakligen för finansiella (input)indikatorer.
•  Införde 916 nya indikatorer med motsvarande delmål som delvis ersatte de ursprungliga indikatorer som man enats om när de operativa programmen antogs.

55 Medlemsstaterna minskade delmålens värden för omkring 30 % av alla indikatorer i resultatramen. I figur 5 visas en uppdelning per medlemsstat av de olika typer av ändringar som gjordes av indikatorerna och/eller deras delmål.

De flesta medlemsstater motiverade sina justeringar med att de ursprungliga antagandena hade varit felaktiga

56 År 2018, ett år före resultatöversynen, registrerade kommissionen 148 ansökningar om ändringar från 24 medlemsstater avseende indikatorer/delmål i resultatramen för operativa program inom ESF. 16 av dessa medlemsstater angav att skälen till ansökningarna bland annat var att man hade gjort felaktiga ursprungliga antaganden när delmålen fastställdes. Vi fick inga liknande uppgifter om ändringar för operativa program inom Eruf/Sammanhållningsfonden.

57 Vår egen analys ger dock ett liknande resultat. Vi granskade ändringarna avseende 120 indikatorer och delmål i de 14 operativa program inom Eruf/Sammanhållningsfonden och ESF som granskades (se bilaga I). Vi konstaterade att 66 av dem hade antingen minskats, nyligen införts eller ändrats. Medlemsstaterna motiverade hälften av dessa ändringar med att man hade gjort felaktiga antaganden när de ursprungliga delmålen fastställdes. I förordningen om gemensamma bestämmelser angavs ingen tidsfrist för hur långt före resultatöversynen som ändringarna av resultatramen skulle ske, och kommissionen godkände sådana ansökningar från medlemsstaterna fram till slutet av 2018, sex månader efter sin egen rekommenderade tidsfrist (se punkt 53). För ett rumänskt operativt program godkände den fem nya outputindikatorer så sent som i juni 2019.

Justeringar av delmålen resulterade i att resultatreserven frigjordes för betydligt fler prioriteringar

58 Till följd av ändringarna av resultatramen rapporterade medlemsstaterna större framsteg med att uppnå delmål för tilldelningen av resultatreserven. På det hela taget drog kommissionen i sin resultatöversyn slutsatsen att tre fjärdedelar av insats­områdena hade uppnått sina delmål, och som en följd av detta frigjordes omkring 82 % av resultatreserven för dessa framgångsrika prioriteringar (se figur 6).

59 Vår analys visade också att utan justeringen av indikatorer och/eller delmål före resultatöversynen skulle den andel av resultatreserven som motsvarade insats­områden för vilka delmålen inte hade uppfyllts ha mer än fördubblats, från 18 % (3,7 miljarder euro) till 44 % (8,9 miljarder euro). Det skulle ha inneburit att endast 56 % av reserven kunde ha frigjorts. Utan ändringarna skulle elva medlemsstater ha haft minst hälften av sin resultatreserv kopplad till prioriteringar som uppvisat dåliga resultat (se figur 7). Ekonomiskt sett fick Polen, Spanien och Italien störst effekt. Dessa tre medlemsstater stod tillsammans för en tredjedel av den totala reserv som inte skulle ha frigjorts utan ändringarna. Endast i två medlemsstater (Luxemburg och Finland) hade ändringarna inte någon effekt (se figur 8).

60 En annan konsekvens av de ändringar av indikatorer och delmål som kommissionen bedömde som vederbörligen motiverade var att antalet prioriteringar som ”allvarligt misslyckats” med att uppnå delmålen (288) var mindre än hälften så stort som det ursprungligen skulle ha varit (605, eller omkring en tredjedel av alla prioriteringar med en resultatreserv). För Kroatien, Irland och Danmark skulle kommissionen ha behövt överväga att hålla inne betalningar för mer än hälften av medlen som anslagits inom ramen för dessa prioriteringar.

Kommissionen bedömde inte tillförligheten hos alla prestationsuppgifter som användes för resultatöversynen

Rapporterade prestationsuppgifter validerades inte fullständigt

61 En meningsfull resultatöversyn är helt beroende av att de prestationsuppgifter som rapporteras är tillförlitliga. Därför var de nationella myndigheterna tvungna att tillhandahålla säkerhet om tillförlitligheten i medlemsstaternas prestationsuppgifter:

•  De förvaltande myndigheterna var tvungna att i sina förvaltningsförklaringar intyga tillförlitligheten i de prestationsuppgifter som rapporterades i den årliga genomföranderapporten.
•  Revisionsmyndigheterna tillhandahöll ytterligare säkerhet på grundval av sitt revisionsarbete i den årliga kontrollrapporten, bland annat i revisionsuttalandet.

62 I kommissionens system för att uppnå säkerhet på det sammanhållningspolitiska området ska de förvaltande myndigheterna rapportera om prestationsuppgifter i sina årliga genomföranderapporter för ett kalenderår^[50] (från 1 januari till 31 december). Men de förvaltande myndigheternas förvaltningsförklaringar^[51] och revisions­myndigheternas årliga kontrollrapporter (inklusive deras revisionsuttalanden) omfattar i stället ett räkenskapsår^[52] (från 1 juli till 30 juni). Detta innebar att prestations­uppgifterna för andra halvan av 2018 togs upp i förvaltningsförklaringen för 2018–2019 och den årliga kontrollrapport som revisionsmyndigheterna lämnade in i februari 2020. För resultatöversynen 2019 var kommissionen tvungen att basera sin bedömning på underhandsinformation som rapporterats av de förvaltande myndigheterna men ännu inte granskats av revisionsmyndigheterna (se figur 9).

De förvaltande myndigheternas kontroller av prestationsuppgifter varierade i omfattning

63 Vår analys visade på stora variationer i de förvaltande myndigheternas kontroller av prestationsuppgifternas tillförlitlighet. I de 14 operativa program som vi granskade kontrollerade de förvaltande myndigheterna främst de prestationsuppgifter som rapporterades i den årliga genomföranderapporten mot underliggande uppgifter från stödmottagarna. Omfattningen av dessa kontroller skilde sig dock avsevärt åt (se ruta 5), och de utfördes inte på ett konsekvent sätt för alla indikatorer. På det hela taget fann vi belägg för sådana kontroller för 116 (90 %) av de 129 indikatorvärden som vi granskade.

Hur revisionen av prestationsuppgifter skulle gå till var upp till revisionsmyndigheterna

64 I oktober 2018 bad kommissionen revisionsmyndigheterna att i sina årliga kontrollrapporter för 2017–2018 rapportera om huruvida övervakningssystemen var redo att tillhandahålla tillförlitliga uppgifter för resultatöversynen 2019. Kommissionen hade diskuterat möjliga metoder för att granska prestationsuppgifter vid möten och workshoppar som hållits med revisionsmyndigheterna under årens lopp. Kommissionen föreslog också i sina riktlinjer för granskningsstrategin att revisionsmyndigheterna skulle behandla prestationsuppgifternas tillförlitlighet i sina revisioner av insatser, tematiska revisioner eller systemrevisioner.

65 Fram till 2018 fick dock varje revisionsmyndighet till stor del själv bestämma över typen, omfattningen och tidpunkten för revisionerna av prestationsuppgifter. En delegerad förordning från kommissionen om krav på att revisionsmyndigheterna systematiskt ska behandla prestationsuppgifternas tillförlitlighet i sina revisioner av insatser trädde i kraft först i maj 2019^[53]. Det var för sent för att påverka resultat­översynen för 2019.

66 Enligt kommissionen utförde revisionsmyndigheterna på det hela taget någon form av revision av prestationsuppgifternas tillförlitlighet för 81 % av alla operativa program inom Eruf/Sammanhållningsfonden och 90 % av alla operativa program inom ESF före resultatöversynen 2019. Detta gjorde de genom antingen revisioner av insatser, tematiska revisioner eller systemrevisioner. Totalt sett utförde revisions­myndigheterna mestadels systemrevisioner och tematiska revisioner, följt av revisioner av insatser (se figur 10).

67 Vår egen analys för de fyra medlemsstater som granskats i denna revision visar att revisionsmyndigheterna för 12 av de 14 operativa programmen rapporterade till kommissionen om sina revisioner av prestationsuppgifternas tillförlitlighet före resultatöversynen. Men vi konstaterade också att deras kontroller endast omfattade sex av de 57 insatser som granskades för denna revision.

Kommissionen fastställde prestationsuppgifternas tillförlitlighet för mer än sju av tio operativa program

68 År 2019 gjorde kommissionen, innan den genomförde resultatöversynen, en bedömning av fullständigheten, konsekvensen och rimligheten hos de prestations­uppgifter som medlemsstaterna lämnat i sina årliga genomföranderapporter för 2018. Kommissionen genomförde också särskilda tematiska revisioner i 14 medlemsstater av de 31 program som den ansåg vara mest riskfyllda. Vid dessa revisioner konstaterades brister i tillförlitligheten hos prestationsuppgifterna och de värden som rapporterats för indikatorer i resultatramen för åtta program i Belgien, Tyskland, Ungern, Italien, Rumänien och Slovakien.

69 På grundval av revisionsmyndigheternas arbete och sitt eget kompletterande arbete fastställde kommissionen prestationsuppgifternas tillförlitlighet för 71 % av de operativa programmen inom Eruf/Sammanhållningsfonden^[54] och 81 % av de operativa programmen inom ESF före resultatöversynen.

70 Kommissionen kunde hålla inne mellanliggande betalningar om den fick kännedom om allvarliga brister i kvaliteten och tillförlitligheten hos övervaknings­systemet eller uppgifterna om indikatorer^[55]. Totalt bedömde kommissionen 15 operativa program med anledning av detta, och inledde förfaranden för att ställa in betalningarna för sex operativa program i Belgien, Tyskland, Ungern, Litauen, Rumänien och Slovenien före resultatöversynen 2019. I slutändan avbröt kommissionen dock alla sådana förfaranden och ställde inte in några betalningar. Enligt kommissionen har de berörda medlemsstaterna lämnat ytterligare uppgifter eller åtgärdat bristerna.

De flesta, men inte alla, prestationsuppgifter överensstämde med underliggande bevis

71 För att bilda oss en oberoende uppfattning om prestationsuppgifternas kvalitet undersökte vi de rapporterade värdena för alla 120 indikatorer i resultatramarna för 20 insatsområden inom de 14 operativa program som omfattades av vår revision. Vi undersökte också 57 projekt med 129 indikatorer inom dessa 20 insatsområden (se bilaga I).

72 På det hela taget visade vår analys att de flesta, men inte alla, prestations­uppgifter som hade rapporterats till kommissionen överensstämde med underliggande bevis:

•  För det första jämförde vi de uppgifter som rapporterades till kommissionen i de årliga genomföranderapporterna för 2018 med de projektuppgifter som de förvaltande myndigheterna hade. Vår analys visade att värdena för 110 av de 120 indikatorerna i resultatramarna (92 %) överensstämde helt.
•  För det andra kontrollerade vi om de uppgifter som de förvaltande myndigheterna hade stämde överens med de underliggande bevisen från stödmottagarna. På det hela taget kunde vi stämma av värdena för 115 av de 129 indikatorerna (89 %), som rörde 46 av de 57 projekten (81 %) i vårt urval.

73 Alla fyra medlemsstaterna hade minst ett operativt program för vilket vi kunde stämma av alla prestationsuppgifter på projektnivå (se figur 11).

Resultatöversynen hade endast begränsad inverkan på tilldelningen av EU-medel

Framgångar med att uppnå viktiga genomförandesteg eller output och använda pengarna avgjorde frigörandet av resultatreserven

74 Vår analys visade att frigörandet av resultatreserven främst avgjordes av medlemsstaternas framsteg när det gällde genomförande, avspeglat i hur väl de lyckades uppnå viktiga genomförandesteg eller output och använda pengarna (ungefär en tredjedel av alla indikatorer var finansiella indikatorer, såsom framgår av figur 12). Till exempel frigjordes 195 miljoner euro respektive 52 miljoner euro från resultatreserven till det polska operativa programmet ”Smart tillväxt” och det italienska operativa programmet ”Företag och konkurrenskraft”, eftersom prioriteringarna för dessa operativa program hade uppnått sina delmål i fråga om antalet företag som får bidrag eller stöd, antalet insatser som inletts och de utgifter som deklarerats till kommissionen.

75 Endast 13 av de 5 802 indikatorerna (eller färre än 1 %) mätte hur programmen hade presterat i form av resultat (se figur 12). En av anledningarna till det låga antalet resultatindikatorer var att tidsramen för att uppnå delmål för resultatöversynen var relativt snäv (högst fyra år) och därmed inte tillräcklig för att göra investeringar, där resultaten tar längre tid att förverkliga.

76 Vid kommissionens resultatöversyn identifierades 288 insatsområden i 121 operativa program som ”allvarligt hade misslyckats” med att uppnå delmålen för finansiella (input)indikatorer och outputindikatorer. I dessa fall hade kommissionen befogenhet att hålla inne betalningar. Vi konstaterade dock att kommissionen inte hade hållit inne några betalningar. Enligt kommissionen var de främsta anledningarna till detta att 80 % av programmen hade åtgärdat sina genomförandebrister i tillräcklig grad och att omkring en tredjedel av prioriteringarna hade omorganiserats eller höll på att omorganiseras. När medlemsstaterna konfronterades med risken för innehållande av betalningar på grund av allvarlig undermålig prestation hade de föreslagit – och kommissionen godtagit – ändringar av operativa program med ändrade delmål (se punkt 58).

Frigörandet av resultatreserven kompenserades av de ekonomiska konsekvenserna av andra budgetändringar

77 Vi undersökte alla 1 624 prioriteringar, vilka motsvarade 267 av de 300 operativa program för vilka resultatöversynen hade slutförts i december 2020, i syfte att bedöma hur tilldelningen av medel hade förändrats generellt sedan den första versionen av de operativa programmen hade godkänts. Vi tittade på det totala EU-anslaget, det vill säga huvudanslaget och resultatreserven.

78 Om prioriteringarna inte hade uppnått sina delmål omfördelades motsvarande resultatreserv till de prioriteringar som hade uppnått delmålen. Dessa omfördelningar åtföljdes i de flesta fall av andra ändringar av de operativa programmen.

79 Vi undersökte också om de övergripande uppgifterna om ändringar som gjorts av budgetanslagen mellan början av perioden 2014–2020 och fram till resultatöversynen kunde spåras tillbaka till hur väl medlemsstaterna hade lyckats uppnå delmål och mål. Vår analys visade att den totala tilldelningen av EU-medel inte automatiskt ökade eller minskade beroende på om prioriteringarna uppnådde sina delmål i resultatöversynen. Vi fann särskilt att 17 % (62 av 357) av de prioriteringar som inte hade uppnått sina delmål faktiskt hade fått mer EU-medel. Och för 24 % (304 av 1 267) av de prioriteringar som uppnådde sina delmål hade den totala EU-finansieringen faktiskt minskat (se figur 13).

80 Detta visar att det endast fanns en svag koppling mellan programprioriteringar som uppnådde sina mål till 2018 och omfördelningen av medel (mellan periodens början och fram till 2018). Flera faktorer kan ha bidragit till denna situation, bland annat de begränsade beloppen i resultatreserven (som utgjorde endast 6 % av de totala anslagen) och ändringar av budgetanslagen som gjordes efter antagandet av de operativa programmen och av andra anledningar, till exempel den automatiska finansieringsökningen till följd av de tekniska justeringarna (vilket skedde 2017) eller införandet av nya prioriteringar.

Utsikter för perioden 2021–2027: flexiblare tilldelning av medel, men den obligatoriska resultatreserven har avskaffats

Den obligatoriska resultatreserven har avskaffats

81 År 2025 kommer en halvtidsöversyn av alla program att utföras för att fastställa tilldelningen av hälften av medlen för de sista två åren. Halvtidsöversynen kommer bland annat att bygga på framstegen med att uppnå delmål, med beaktande av större svårigheter under genomförandet av programmet^[56]. Resultatöversynen och den obligatoriska resultatreserven har dock avskaffats. Kommissionen har ännu inte lagt fram några närmare uppgifter om hur halvtidsöversynen och en efterföljande omfördelning ska genomföras.

Flexiblare tilldelning av medel under hela perioden 2021–2027 och införande av faciliteten för återhämtning och resiliens som en alternativ finansieringskälla för investeringar

82 Sammanhanget för halvtidsöversynen för perioden 2021–2027 kommer att vara annorlunda jämfört med tidigare perioder. Medlemsstaterna kommer att ha mer flexibilitet att när som helst under programcykeln omfördela medel. Framför allt har medlemsstaterna möjlighet att inom vissa gränser överföra medel mellan prioriteringar inom samma fond eller program eller i samma regionkategori, utan förhandsgodkännande från kommissionen. Förordningen om gemensamma bestämmelser för 2021–2027 ger också möjlighet att överföra upp till 5 % av varje fonds anslag till ett annat instrument med direkt eller indirekt förvaltning^[57].

83 Vidare kommer de sammanhållningspolitiska fonderna under de kommande åren att genomföras samtidigt som faciliteten för återhämtning och resiliens. År 2021 fokuserade medlemsstaterna på att utarbeta och förhandla om sina nationella planer för återhämtning och resiliens inom ramen för faciliteten för återhämtning och resiliens. Det finns redan tecken på att starten för programmen för 2021–2027 kommer att bli ännu mer försenad än för sju år sedan. Eftersom det inte finns någon nationell medfinansiering inom ramen för faciliteten för återhämtning och resiliens kan dessutom många investeringsprojekt som under normala omständigheter skulle ha genomförts genom de sammanhållningspolitiska fonderna nu finansieras genom faciliteten för återhämtning och resiliens. Därför kommer medlemsstaterna sannolikt att utnyttja mindre av sina ursprungligen planerade ekonomiska anslag än förväntat. Detta innebär sannolikt i sin tur att mindre output och färre resultat kommer att ha levererats fram till tidpunkten för halvtidsöversynen.

Prestationsbaserade finansieringsmodeller

Användningen av prestationsbaserade finansieringsmodeller ökade under perioden 2014–2020

Två nya finansieringsmodeller: ”gemensamma handlingsplaner” och ”finansiering som inte är kopplad till kostnaderna”

84 Under perioden 2014–2020 infördes två nya finansieringsmodeller. Dessa baserade finansiering från Eruf/Sammanhållningsfonden och ESF på prestation som verifierats med hjälp av indikatorer med delmål för output och/eller resultat, eller på uppfyllandet av villkor, snarare än på de stödberättigande kostnader som faktiskt uppkommit, vilket traditionellt varit fallet.

85 Den första av dessa finansieringsmodeller var den gemensamma handlings­planen^[58], som har funnits sedan början av perioden 2014–2020. Betalningarna till de gemensamma handlingsplanerna sker i form av klumpsummor eller standardiserade skalor av enhetskostnader kopplade till mål och delmål (se ruta 6).

86 Med den reviderade budgetförordningen 2018 infördes det andra instrumentet: ”finansiering som inte är kopplad till kostnaderna”^[60]. Detta är en i grunden ny metod för EU-finansiering som bygger på uppfyllandet av villkor eller på uppnådda resultat. Särskilt för ESI-fonderna är finansieringen kopplad till framsteg i genomförandet eller uppnåendet av programmens mål^[61]. Finansiering som inte är kopplad till kostnaderna kunde användas från och med 2019 för Eruf/Sammanhållningsfondens investeringar i energieffektivitet och förnybar energi^[62] (se ruta 7).

87 Båda modellerna erbjuder förenklade förvaltnings- och kontrollarrangemang, med ekonomisk förvaltning, kontroll och revision som syftar till att kontrollera att prestationsmålen eller villkoren för utbetalning har uppfyllts^[64]. Det är frivilligt att använda modellerna, men gemensamma handlingsplaner måste godkännas av kommissionen medan medlemsstater som avser att använda finansiering som inte är kopplad till kostnaderna endast måste informera kommissionen.

Förenklade kostnadsalternativ: den traditionella metoden för att koppla finansiering till prestation

88 I förordningen om gemensamma bestämmelser föreskrivs dessutom följande tre typer av förenklade kostnadsalternativ för återbetalning av utgifter som beräknats med hjälp av på förhand fastställda metoder eller schablonsatser^[65] snarare än faktiska kostnader:

•  Standardiserade skalor av enhetskostnader.
•  Klumpsummor.
•  Finansiering till schablonsats.

89 Förenklade kostnadsalternativ infördes först i ESF-förordningen för perioden 2007–2013, och deras tillämpningsområde har sedan dess kontinuerligt utökats, senast 2018 då det blev obligatoriskt att använda dem även för små insatser som finansierades genom Eruf, och innan dess hade de införts för ESF-finansierade insatser^[66]. Sedan 2015 har kommissionen antagit specifika belopp på EU-nivå och i medlemsstaterna i enlighet med ESF-förordningen^[67].

90 Standardiserade skalor av enhetskostnader och klumpsummor bidrar till prestation på så sätt att de kopplar betalningar till output, men inte nödvändigtvis till resultat. Finansiering till schablonsats bygger dock helt och hållet på input. Enligt kommissionen kan dock förenklade kostnadsalternativ bidra till att flytta förvaltande myndigheters och stödmottagares fokus från input till uppnående av output (och resultat)^[68].

91 Vi har konsekvent stött införandet av en mer prestationsbaserad finansiering av sammanhållningspolitiken under tidigare år och

•  har sedan 2012 rekommenderat att man använder förenklade kostnadsalternativ för att minska den administrativa bördan och risken för fel^[69],
•  rekommenderade redan 2017 att man inför en prestationsbaserad finansierings­modell som kopplar betalningar till uppfyllande av villkor eller uppnående av resultat som fastställts på förhand^[70].

Osäkerhet om hur de nya prestationsbaserade finansieringsmodellerna skulle användas hindrade medlemsstaterna från att använda dem

Litet intresse för att använda de nya prestationsbaserade finansieringsmodellerna

92 Under perioden 2014–2020 visade medlemsstaterna litet intresse för att använda de två nya prestationsbaserade finansieringsmodellerna. I januari 2018 hade endast Polen lämnat in ett förslag till gemensam handlingsplan. Efter kontakter med kommissionen beslutade de polska myndigheterna dock att dra tillbaka sitt förslag i juli 2019. I april 2018 inledde kommissionen en särskild anbudsinfordran för att samla in erfarenheter och stimulera intresset för gemensamma handlingsplaner, och valde ut två pilotprojekt: ”Främja hållbar tillväxt för alla genom att aktivera den dolda talangen hos unga som varken arbetar eller studerar samt migranter” i Nederländerna och ”Training2Work” i Portugal. Båda projekten förvaltas för närvarande direkt av kommissionen, med ett kombinerat EU-bidrag på omkring 1,1 miljoner euro.

93 Under perioden 2014–2020 testade endast Österrike modellen finansiering som inte är kopplad till kostnaderna för ett Eruf-projekt med ett EU-bidrag på omkring 36 miljoner euro (se ruta 8).

Genomförbarheten av och den potentiella efterfrågan på gemensamma handlingsplaner och finansiering som inte är kopplad till kostnaderna bedömdes inte på förhand

94 Enligt kommissionen var de främsta anledningarna till att medlemsstaterna var ovilliga att använda gemensamma handlingsplaner det alltför komplicerade antagandeförfarandet och svårigheterna att fastställa output- och resultatindikatorer, men också det faktum att de ansåg att förenklade kostnadsalternativ var effektivare^[71]. I svaren på en enkätundersökning som kommissionen genomförde om finansiering som inte är kopplad till kostnaderna uppgav medlemsstaternas företrädare att skälen till att de inte använde denna finansieringsmodell var den betungande strukturen, bristen på tydlighet i utformningen och den potentiella användningen samt osäkerheten om tillämpliga revisionsarrangemang. I allmänhet ansåg medlems­staternas experter att prestationsbaserade finansieringsmodeller var betungande, komplicerade och tidskrävande, mer riskfyllda för stödmottagarna och mindre flexibla^[72]. Slutligen hindrades också användningen av finansiering som inte är kopplad till kostnaderna av att modellen endast kunde användas från och med 2019, när de operativa programmen för 2014–2020 redan hade antagits och anslagit huvuddelen av sina medel.

95 Vår analys visade också att kommissionen inte hade gjort någon konsekvens­bedömning på förhand av genomförbarheten av och den potentiella efterfrågan på sådana finansieringsmodeller. Vi fann också begränsade bevis för omfattande samråd inom kommissionen (t.ex. med generaldirektoratet för energi, som övervakar genomförandet av energieffektivitetsdirektivet) eller med medlemsstaterna innan lagstiftningsförslaget lades fram.

96 Vi identifierade följande tre huvudsakliga hinder för att använda de nya finansieringsmodellerna:

•  Finansiering som inte är kopplad till kostnaderna infördes sent under perioden 2014–2020.
•  De förvaltande myndigheterna tyckte att det var svårt att identifiera lämpliga insatser.
•  Medlemsstaterna bekymrade sig över de nya finansieringsmodellernas rättssäkerhet när det gällde efterföljande kontroller, särskilt skyldigheten att följa reglerna för statligt stöd och upphandling.

Medlemsstaternas ovilja att använda prestationsbaserade finansieringsmodeller under 2014–2020 berodde även på diskrepanser i de tillämpliga bestämmelserna

97 Vi vet av flera års revisionserfarenhet att de förvaltande myndigheterna vill ha rättslig och finansiell säkerhet, eftersom de befarar att kommissionen skulle kunna hålla inne betalningar eller till och med besluta om finansiella korrigeringar om problem uppstår. Detta bekräftas också av kommissionens egna konsekvens­bedömningar^[73].

98 När det gäller förenklade kostnadsalternativ hade kommissionen utfärdat riktlinjer i början av perioden 2014–2020^[74]. I maj 2021 reviderade kommissionen dessa riktlinjer för att klargöra att man vid förvaltningskontroller och revisioner av insatser som inbegriper förenklade kostnadsalternativ måste fortsätta att kontrollera reglerna för statligt stöd, men inte särskilda förfaranden för offentlig upphandling^[75].

99 Liknande frågor uppstod när modellen finansiering som inte är kopplad till kostnaderna infördes 2018, eftersom de tillämpliga bestämmelserna om finansiell kontroll och revision var tvetydiga. Diskrepansen i de tillämpliga bestämmelserna bidrog till medlemsstaternas ovilja att använda denna nya prestationsbaserade finansieringsmodell under perioden 2014–2020. I februari 2019 antog kommissionen en delegerad förordning för att förtydliga bestämmelserna. Vi anser dock inte att detta löste det underliggande problemet med hur medlemsstaternas revisioner och kontroller skulle säkerställa efterlevnaden av de grundläggande inremarknadsreglerna (se ruta 9).

Prestationsbaserad finansiering under 2014–2020 utbetalades nästan uteslutande genom traditionella förenklade kostnadsalternativ

Förenklade kostnadsalternativ förväntas täcka omkring en tredjedel av ESF-utgifterna, men fokus ligger ännu inte på resultat

100 Förenklade kostnadsalternativ var den enda prestationsbaserade finansieringsmodellen som användes i stor utsträckning under perioden 2014–2020. Under perioden uppmuntrade och förespråkade kommissionen aktivt användningen av förenklade kostnadsalternativ för att minska den administrativa bördan för de förvaltande myndigheterna och risken för fel. Detta bidrog till att förenklade kostnadsalternativ användes i betydligt större utsträckning än under den föregående perioden. Nästan alla operativa program inom ESF använder förenklade kostnadsalternativ i åtminstone någon utsträckning (främst standardiserade skalor av enhetskostnader), och vissa operativa program inom Eruf har också börjat använda förenklade kostnadsalternativ (främst inputbaserade schablonsatser). Kommissionen uppskattar att förenklade kostnadsalternativ hade täckt 33 % av ESF:s utgifter och 4 % av Erufs/Sammanhållningsfondens utgifter i slutet av perioden 2014–2020^[79].

101 På det hela taget uppskattar vi att omkring 22,5 miljarder euro, eller 8,5 % av de bidragsbaserade sammanhållningsutgifterna 2014–2020, kommer att ha återbetalats med hjälp av prestationsbaserade finansieringsmodeller, varav nästan uteslutande genom förenklade kostnadsalternativ.

Utsikter för perioden 2021–2027: ytterligare förtydliganden krävs för att genomförandet av finansiering som inte är kopplad till kostnaderna ska lyckas

Användningen av finansiering som inte är kopplad till kostnaderna har ökat för sammanhållningsutgifterna 2021–2027 och är obligatorisk för faciliteten för återhämtning och resiliens

102 Under de kommande åren kommer prestationsbaserad finansiering att bli den dominerande formen av EU-finansiering när det gäller de utgifter som omfattas. Detta beror främst på att finansiering som inte är kopplad till kostnaderna enligt definitionen i budgetförordningen^[80] kommer att vara den enda finansieringsmodellen för bidrag till medlemsstaterna inom ramen för faciliteten för återhämtning och resiliens^[81]. Detta är en anmärkningsvärd förändring av EU:s ekonomiska förvaltning.

103 För de sammanhållningspolitiska fonder som omfattas av förordningen om gemensamma bestämmelser kommer finansiering som inte är kopplad till kostnaderna under perioden 2021–2027 att kunna användas på två nivåer: i) för EU:s bidrag till hela (eller delar av) en prioritering och ii) för bidrag till stödmottagarna i projekt som genomförs inom ramen för sådana program eller prioriteringar^[82]. Detta kommer att göra det lättare för medlemsstaterna att kombinera EU-finansiering med nationella eller regionala finansieringssystem vars regler annars kan vara svåra att förena med EU:s stödberättiganderegler. Finansiering som inte är kopplad till kostnaderna kommer också att bli obligatorisk för vissa åtgärder som syftar till att stärka medlemsstaternas administrativa kapacitet^[83]. Användningen av gemensamma handlingsplaner har dock upphört.

104 Under perioden 2021–2027 ska kommissionen ges befogenhet att anta en delegerad akt för att komplettera bestämmelserna i förordningen om gemensamma bestämmelser^[84]. Detta skulle kunna vara ett användbart sätt att erbjuda standardmodeller för finansiering som inte är kopplad till kostnaderna där man till exempel förtydligar investeringsområden, typer av verksamheter, åtgärder och insatser samt vilka villkor som ska uppfyllas eller output/resultat som ska uppnås när finansieringsmodellen används.

Arrangemangen för att kontrollera efterlevnaden av inremarknadsregler inom ramen för finansiering som inte är kopplad till kostnaderna är inte tillräckligt tydliga

105 Reglerna för offentlig upphandling och statligt stöd måste efterlevas för att EU:s inre marknad ska fungera ändamålsenligt. Medlemsstaterna måste fortfarande säkerställa att alla EU-utgifter överensstämmer med reglerna för offentlig upphandling och statligt stöd^[85]. Slutligen är det kommissionens skyldighet att se till att medlems­staterna tillämpar EU:s regler för offentlig upphandling och statligt stöd på ett korrekt och konsekvent sätt. Denna skyldighet omfattar alla offentliga utgifter och typer av finansiellt stöd. Vi anser därför att det är viktigt att från början förtydliga hur de förvaltande myndigheterna och revisionsmyndigheterna ska hantera offentlig upphandling och statligt stöd när de använder finansiering som inte är kopplad till kostnaderna under perioden 2021–2027, inte minst för att undvika en sådan situation med rättslig osäkerhet som rådde under den förra perioden.

106 I förordningen om gemensamma bestämmelser för 2021–2027 föreskrivs att man vid förvaltningskontroller och revisioner av de delar av ett program för vilka finansiering som inte är kopplad till kostnaderna används ska kontrollera att villkoren för ersättning är uppfyllda eller att resultaten har uppnåtts. Kontrollerna och revisionerna ska dock inte omfatta de underliggande kostnaderna, eftersom kommissionen ger ett förhandsgodkännande om dessa belopp^[86]. Detta påverkar inte medlemsstaternas skyldighet att säkerställa att reglerna för offentlig upphandling eller reglerna för statligt stöd efterlevs. De förvaltande myndigheterna och revisionsmyndigheterna måste fortfarande försäkra kommissionen om att alla utgifter i räkenskaperna är korrekta och överensstämmer med alla tillämpliga regler^[87].

Slutsatser och rekommendationer

Prestationsbaserad finansiering inom sammanhållnings­politiken: ambitiösa förändringar, men hinder för förverkligandet kvarstod under perioden 2014–2020

107 Mycket gjordes under perioden 2014–2020 för att stärka prestationsinriktningen inom sammanhållningspolitiken, och införandet av resultatramen har bidragit till en förändrad kultur i den ekonomiska förvaltningen inom sammanhållningspolitiken. Vår revision visade dock att prestationsbaserad finansiering ännu inte har förverkligats. Framför allt visade den att de tre nya instrumenten visserligen ledde till nya genomförandemetoder, men att de inte gjorde någon märkbar skillnad när det gäller hur EU-medel fördelades och betalades ut.

108 Genomförandet av de europeiska struktur- och investeringsfonderna (ESI-fonderna) sträcker sig över många år, ibland längre än den fleråriga budgetramens sjuårsperiod, och det dröjer länge innan EU:s investeringar levererar resultat och ibland till och med output. Ett annat problem är tillförlitligheten och användbarheten hos den prestationsinformation som ligger till grund för tilldelningen av medel. En av de viktigaste lärdomarna från de välmenande initiativen 2014–2020 är att det är långt ifrån enkelt att koppla tilldelningen av medel till prestation.

Var instrumenten väl utformade för att ge incitament till prestation och flytta fokus till uppnåendet av resultat?

109 Vår revision bekräftade att alla tre instrument hade potential att ge incitament till prestation och flytta fokus till uppnåendet av resultat. Instrumenten kompletterade varandra eftersom de är tillämpliga i olika stadier och på olika aspekter av programgenomförandet. De erbjöd dock alla ett sätt att koppla sammanhållnings­finansiering till prestation och resultat.

110 Förhandsvillkor var en av de viktigaste nyheterna för perioden 2014–2020. De var utformade för att ge de rätta förutsättningarna för en ändamålsenlig användning av medlen från början av programmen, i enlighet med den grundläggande principen att det är bättre att ta itu med alla problem som kan begränsa medlemsstaternas och regionernas möjligheter att uppnå de avsedda resultaten i ett tidigt skede, innan EU-finansieringen betalas ut (punkterna 16–20).

111 Den obligatoriska avsättningen av en del av finansieringen till åtgärder som presterar väl i form av en ”resultatreserv” var inte en nyhet i sig, eftersom detta redan hade använts i en annan form under perioden 2000–2006. Det nya var prestationsbedömningen inom en överenskommen ram som omfattade en uppsättning delmål för varje insatsområde och tilldelningen av resultatreserven till framgångsrika prioriteringar. Genom resultatreserven infördes ett öppet och regelbaserat instrument för att göra finansieringen av sammanhållningspolitiken mer prestationsbaserad, förutsatt att de prestationsuppgifter som de förvaltande myndigheterna lämnade in var tillförlitliga och ramen var stabil och tillämpades korrekt. Nackdelen med detta instrument var de begränsade belopp det rörde sig om, eftersom de endast motsvarade 6 % av medlemsstaternas tilldelning av ESI-fonder (punkterna 39–41).

112 De två nya finansieringsmodellerna, ”gemensamma handlingsplaner” och ”finansiering som inte är kopplad till kostnaderna”, gjorde det möjligt att basera finansieringen av insatser antingen på kontrollerade prestationer, mätt med hjälp av output- eller resultatindikatorer, eller på uppfyllandet av villkor. Detta var ett tydligt steg mot att göra sammanhållningspolitiken mer prestationsbaserad, även om användningen av de nya finansieringsmodellerna var frivillig och begränsad till specifika områden. Dessutom gjordes förenklade kostnadsalternativ tillgängliga för alla ESI-fonder. Två av dem (standardiserade skalor av enhetskostnader och klumpsummor) kopplar uttryckligen betalningar till output (punkterna 84–91).

Använde kommissionen och medlemsstaterna instrumenten på ett ändamålsenligt sätt för att göra sammanhållningsfinansieringen mer prestationsbaserad?

113 Vår revision visade att kommissionens och medlemsstaternas sätt att använda de tre instrumenten för att göra sammanhållningsfinansieringen mer prestationsbaserad var endast delvis ändamålsenligt. På det stora hela är vår bedömning mer positiv för förhandsvillkoren än för resultatreserven och minst positiv för prestationsbaserade finansieringsmodeller (bortsett från förenklade kostnadsalternativ).

Förhandsvillkor

114 Bedömningen av förhandsvillkoren (och slutförandet av tillhörande handlingsplaner) baserades ofta på allmänna kriterier i förordningen om gemensamma bestämmelser. Dessa kriterier lämnade stort utrymme för tolkning, och ofta hänvisade de inte till specifika kvantifierbara mål ens när sådana mål kunde härledas från EU-lagstiftningen. År 2014 utfärdade kommissionen ytterligare riktlinjer om hur medlemsstaterna och kommissionens egna avdelningar skulle bedöma framstegen mot att uppfylla förhandsvillkoren. Trots detta visade vår revision att kommissionen hade svårt att säkerställa en harmoniserad bedömning av förhandsvillkoren i medlemsstaterna fram till periodens slut (punkterna 21 och 22).

115 Omkring en tredjedel av de tematiska förhandsvillkoren hade ännu inte uppfyllts vid tidpunkten för programmens antagande. Denna siffra ger ingen indikation på vilken effekt icke uppfyllda förhandsvillkor skulle kunna ha på medlemsstaternas möjligheter att uppnå resultat. Den visar dock att icke uppfyllda förhandsvillkor inte var ett isolerat problem utan snarare gällde flera aspekter och medlemsstater. Positivt var att medlemsstaterna hade slutfört 98 % av handlingsplanerna inom tidsfristen för rapportering i slutet av augusti 2017 (punkterna 23–25).

116 Under perioden 2014–2020 var bedömningen av förhandsvillkoren utformad som en engångsåtgärd. Därför var det oklart om de resultat som rapporterats under denna process upprätthölls under hela perioden 2014–2020. Dessutom innebär inte det formella uppfyllandet av ett förhandsvillkor i sig nödvändigtvis att situationen på fältet har förbättrats och att förutsättningar för att uppnå resultat har skapats. Underlåtenhet att uppfylla förhandsvillkor (eller att färdigställa handlingsplaner) fick sällan ekonomiska konsekvenser för medlemsstaterna. Samtidigt kan införandet av förhandsvillkor ha bidragit indirekt, eftersom villkoren för att använda EU-medel på fältet skulle ha varit ännu mer utmanande utan dem (punkterna 26–34).

117 ”Nödvändiga villkor” (efterträdaren till förhandsvillkor) kommer att gälla under hela perioden 2021–2027. Men liksom under den föregående perioden behöver kommissionen inte informera Europaparlamentet och rådet om medlemsstaternas efterlevnad av nödvändiga villkor. Slutligen noterar vi att de nödvändiga villkoren för 2021–2027 kompletteras med ett nytt ”rättsstatsvillkor”. När det gäller de sammanhållningspolitiska fonderna kan kommissionen dock endast föreslå åtgärder om de särskilda förfaranden som anges i förordningen om gemensamma bestämmelser inte på ett lämpligt sätt säkerställer en sund ekonomisk förvaltning av EU:s budget eller skyddar EU:s ekonomiska intressen (punkterna 35–38).

Resultatreserv

118 Vi har tidigare rapporterat om medlemsstaternas svårigheter att fastställa mål för gemensamma output- och resultatindikatorer som sedan användes för tilldelningen av resultatreserven (punkterna 42–48).

119 Från och med 2014 gjorde kommissionen justeringar och förtydliganden av resultatramens villkor och kriterier. Efter dessa ändringar rapporterade medlemsstaterna bättre prestationer än vad de skulle ha kunnat göra med den ursprungliga lagstiftningen (punkterna 49–52).

120 Medlemsstaterna ändrade många av delmålen före resultatöversynen. Efter ändringarna av resultatramen frigjorde kommissionen cirka 82 % av resultatreserven 2019 och 2020. Utan ändringarna skulle 56 % av resultatreserven ha frigjorts, och omkring en tredjedel av alla prioriteringar med en resultatreserv skulle ha ansetts ha ”misslyckats allvarligt” med att uppnå delmålen (punkterna 53–60).

121 Vi konstaterade också att kommissionen inte bedömde tillförligheten i alla prestationsuppgifter som användes för resultatöversynen. De förvaltande myndigheternas kontroller av prestationsuppgifternas tillförlitlighet varierade. Samtidigt granskade revisionsmyndigheterna prestationsuppgifternas tillförlitlighet för de flesta, men inte alla, program före resultatöversynen 2019. En annan begränsande faktor var diskrepansen mellan tidsramarna för medlemsstaternas årliga genomföranderapporter och deras respektive förvaltningsförklaringar och årliga kontrollrapporter. Kommissionen kunde endast delvis kompensera för dessa brister genom ytterligare kontroller av de prestationsuppgifter som medlemsstaterna rapporterade. Slutligen höll kommissionen inte inne några betalningar till program på grund av allvarliga brister i kvaliteten och tillförlitligheten hos prestationsövervaknings­systemet eller uppgifterna om indikatorer (punkterna 61–73).

122 Vår analys visade att frigörandet av resultatreserven främst avgjordes av medlemsstaternas framsteg när det gällde genomförande, avspeglat i hur väl de lyckades uppnå viktiga genomförandesteg eller output och använda pengarna (ungefär en tredjedel av alla indikatorer var finansiella indikatorer). Mindre än 1 % av indikatorerna rörde resultat. Kommissionen höll inte inne några betalningar på grund av undermålig prestation (punkterna 74–76).

123 Vi såg också att det endast fanns en svag koppling mellan programprioriteringar som uppnådde sina mål till 2018 och omfördelningen av medel (från periodens början och fram till 2018). Totalt sett hade tilldelningen av resultatreserven endast en begränsad inverkan på programbudgetarna (punkterna 77–80).

124 Resultatöversynen och resultatreserven avskaffades inför perioden 2021–2027. En halvtidsöversyn kommer att göras 2025, men kommissionen har ännu inte klargjort hur prestation ska beaktas i den. Sammanhanget för denna halvtidsöversyn kommer dock att vara annorlunda jämfört med under tidigare perioder. En av anledningarna till detta är att de sammanhållningspolitiska fonderna kommer att genomföras samtidigt som faciliteten för återhämtning och resiliens. Det finns redan tecken på att starten för programmen för 2021–2027 kommer att bli ännu mer försenad än för sju år sedan. Eftersom det inte finns någon nationell medfinansiering inom ramen för faciliteten för återhämtning och resiliens kan dessutom många investeringsprojekt som under normala omständigheter skulle ha genomförts genom de sammanhållningspolitiska fonderna nu finansieras genom faciliteten för återhämtning och resiliens. Därför kommer medlemsstaterna sannolikt att utnyttja färre av sina ursprungligen planerade ekonomiska anslag än förväntat. Detta medför i sin tur sannolikt att mindre output och färre resultat kommer att uppnås genom sammanhållningsutgifterna till tidpunkten för halvtidsöversynen (punkterna 81–83).

Prestationsbaserade finansieringsmodeller

125 Medlemsstaterna visade litet intresse för att använda de två nya prestationsbaserade finansieringsmodellerna under perioden 2014–2020. Endast Österrike testade modellen ”finansiering som inte är kopplad till kostnaderna” för ett projekt. Utöver detta håller kommissionen på eget ansvar på att testa modellen ”gemensam handlingsplan” (som inte längre kommer att användas under perioden 2021–2027) för två projekt. EU-finansieringen av dessa tre pilotprojekt uppgår till omkring 37 miljoner euro (punkterna 92 och 93).

126 Vår analys visade att kommissionen vid sin konsekvensbedömning på förhand för perioden 2014–2020 inte hade bedömt genomförbarheten av de nya prestationsbaserade finansieringsmodellerna eller den potentiella efterfrågan på dem. Vi identifierade följande tre huvudsakliga hinder för större utnyttjande:

•  Modellen finansiering som inte är kopplad till kostnaderna infördes sent under perioden 2014–2020.
•  De förvaltande myndigheterna tyckte att det var svårt att identifiera lämpliga insatser.
•  Medlemsstaterna bekymrade sig över rättssäkerheten när det gällde efterföljande kontroller, särskilt skyldigheten att följa reglerna för offentlig upphandling eller reglerna för statligt stöd (punkterna 94–99).

127 Positivt är att användningen av förenklade kostnadsalternativ har ökat avsevärt jämfört med föregående period, delvis till följd av att kommissionen aktivt har uppmuntrat de förvaltande myndigheterna att minska den administrativa bördan och risken för fel. Nästan alla program inom Europeiska socialfonden använder förenklade kostnadsalternativ åtminstone i någon utsträckning, och vissa av programmen inom Europeiska regionala utvecklingsfonden har också börjat använda dem. Detta gäller dock bara en liten del av utgifterna. Vi uppskattar att omkring 8,5 % av sammanhållningsutgifterna för perioden 2014–2020 kommer att ha återbetalats med hjälp av prestationsbaserade finansieringsmodeller, varav nästan uteslutande genom förenklade kostnadsalternativ (punkterna 100 och 101).

128 Finansiering som inte är kopplad till kostnaderna kommer att bli EU:s dominerande finansieringsmodell under de kommande åren, främst på grund av att den är obligatorisk att använda inom ramen för faciliteten för återhämtning och resiliens. Den kommer samtidigt att införas som en frivillig finansieringsmodell inom alla sammanhållningspolitikens områden och vara den enda tillgängliga modellen för vissa åtgärder för att stärka den administrativa kapaciteten. Under perioden 2021–2027 kan finansiering som inte är kopplad till kostnaderna användas på två nivåer: i) för EU:s bidrag till hela (eller delar av) en programprioritering i medlemsstaterna och ii) för bidrag till stödmottagarna i projekt som genomförs inom ramen för sådana program eller prioriteringar. Detta kommer att göra det lättare för medlemsstaterna att kombinera EU-finansieringen med nationella eller regionala finansieringssystem vars regler annars kan vara svåra att förena med EU:s stödberättiganderegler. Kommissionen måste fortfarande klargöra särskilda krav för stödberättigande och standardarrangemang (t.ex. fastställande av relevanta investeringsområden, verksamhetsområden, åtgärder eller insatser samt villkor som ska uppfyllas eller output/resultat som ska uppnås) för finansiering som inte är kopplad till kostnaderna. Ytterligare förtydliganden krävs också när det gäller förfarandena för att tillhandahålla kommissionen säkerhet om efterlevnaden av inremarknadsregler (offentlig upphandling och statligt stöd) när modellen finansiering som inte är kopplad till kostnaderna tillämpas (punkterna 102–106).

Rekommendation 1 – Använd de nödvändiga villkoren på bästa sätt under perioden 2021–2027

Kommissionen bör

1. systematiskt övervaka att medlemsstaterna uppfyller de nödvändiga villkoren under hela programperioden genom sin företrädare i övervakningskommittén för de sammanhållningspolitiska programmen,
2. rapportera till Europaparlamentet och rådet om medlemsstaternas uppfyllande av nödvändiga villkor och sin egen tillsynsverksamhet.

Tidsram: Under hela perioden 2021–2027.

Rekommendation 2 – Lägg grunden tidigt för en ändamålsenlig halvtidsöversyn för perioden 2021–2027

Kommissionen bör

1. informera medlemsstaterna i ett tidigt skede om det tillvägagångssätt som kommer att användas för halvtidsöversynen, inbegripet när det gäller tilldelningen av medel för återstoden av perioden,
2. ta hänsyn till eventuella relevanta resultat av utvärderingen 2024 av medlemsstaternas användning av faciliteten för återhämtning och resiliens vid sin halvtidsöversyn 2025 av de sammanhållningspolitiska investeringarna i dessa medlemsstater.

Tidsram: Under 2025.

Rekommendation 3 – Förtydliga reglerna som ligger till grund för finansieringsmodellen ”finansiering som inte är kopplad till kostnaderna”

Kommissionen bör

1. i nära samarbete med medlemsstaterna identifiera relevanta investerings­områden där finansieringen kan baseras på finansiering som inte är kopplad till kostnaderna samt de villkor som ska uppfyllas eller den output/de resultat som ska uppnås för de typer av verksamheter, åtgärder och insatser som kan använda finansiering som inte är kopplad till kostnaderna,
2. fastställa kriterier för sin bedömning av medlemsstaters motiverade ansökningar om ändringar av villkor som ska uppfyllas eller output/resultat som ska uppnås.

Tidsram: Senast i mitten av 2023.

Rekommendation 4 – Förtydliga metoden för att tillhandahålla säkerhet om EU-finansiering med hjälp av modellen ”finansiering som inte är kopplad till kostnaderna”

Kommissionen bör förtydliga hur de förvaltande myndigheterna och revisions­myndigheterna i medlemsstaterna ska

1. undersöka tillförlitligheten hos medlemsstaternas system för övervakning och rapportering av de villkor som ska uppfyllas eller den output/de resultat som ska uppnås,
2. tillhandahålla säkerhet om att inremarknadsreglerna (offentlig upphandling och statligt stöd) tillämpas på ett ändamålsenligt sätt.

Tidsram: Senast i mitten av 2022.

Denna rapport antogs av revisionsrättens avdelning II, med ledamoten Iliana Ivanova som ordförande, i Luxemburg den 30 september 2021.

Bilagor

Bilaga I – Operativa program som omfattas av revisionen

Bilaga II – Tidigare rapporter och yttranden

Särskilda rapporter

•  Särskild rapport 24/2016 – Mer behöver göras för att öka medvetenheten om och åstadkomma efterlevnad av reglerna för statligt stöd inom sammanhållningspolitiken
•  Särskild rapport 02/2017 – Kommissionens förhandlingar om partnerskapsöverenskommelser och program inom sammanhållningspolitiken 2014–2020: utgifterna riktas mer mot Europa 2020-prioriteringar, men arrangemangen för resultatmätning är allt mer komplexa
•  Särskild rapport 15/2017 – Förhandsvillkor och resultatreserv inom sammanhållningspolitiken: innovativa men ännu inte ändamålsenliga instrument
•  Särskild rapport 21/2018 – Urvalet och övervakningen av Eruf- och ESF-projekt under perioden 2014–2020 inriktas fortfarande främst på utfall
•  Särskild rapport 20/2020 – Kampen mot barnfattigdom: kommissionens stöd måste riktas bättre

Översikter

•  Översikt 05/2018 – Förenkling av genomförandet av sammanhållningspolitiken efter 2020
•  Översikt 05/2019 – Utestående åtaganden i EU:s budget – en närmare titt
•  Översikt 08/2019 – En prestationsinriktad sammanhållningspolitik

Årsrapporter

•  Årsrapport för budgetåret 2011, EUT C 344, 2012, kapitel 6
•  Årsrapport för budgetåret 2012, EUT C 331, 2013, kapitel 6
•  Årsrapport för budgetåret 2013, EUT C 398, 2014, kapitel 10
•  Årsrapport för budgetåret 2014, EUT C 373, 2015, kapitel 6
•  Årsrapport om budgetgenomförandet för budgetåret 2017, EUT C 357, 2018, kapitel 3
•  Årsrapport om budgetgenomförandet för budgetåret 2018, EUT C 340, 2019, kapitel 1

Yttranden

•  Yttrande 01/2017 över förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om finansiella regler för unionens allmänna budget
•  Yttrande 06/2018 över förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om gemensamma bestämmelser
•  Yttrande 06/2020 över förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om inrättande av en facilitet för återhämtning och resiliens

Akronymer och förkortningar

EIF: Europeiska investeringsfonden.

Ejflu: Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling.

Eruf: Europeiska regionala utvecklingsfonden.

ESF: Europeiska socialfonden.

ESI-fonder: europeiska struktur- och investeringsfonder.

OECD: Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling.

SF: Sammanhållningsfonden.

SMF: små och medelstora företag.

Ordförklaringar

delmål: etappmål på vägen mot ett specifikt mål som ska uppnås vid en tidpunkt som fastställts på förhand.

effekt: de vidare långsiktiga konsekvenserna av ett avslutat projekt eller program, såsom socioekonomiska fördelar för befolkningen som helhet.

Europa 2020-strategin: EU:s tioårsstrategi som infördes 2010 för att främja tillväxt och skapa jobb.

europeiska struktur- och investeringsfonder: de fem viktigaste EU-fonderna som tillsammans stödde den ekonomiska utvecklingen i EU under perioden 2014–2020: Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden, Sammanhållningsfonden, Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling och Europeiska havs- och fiskerifonden.

förenklade kostnadsalternativ: ett sätt att fastställa ett bidragsbelopp med hjälp av till exempel standardiserade enhetskostnader, finansiering till en schablonsats eller klumpsummor i stället för utifrån stödmottagarens faktiska kostnader; syftet är att minska den administrativa bördan.

förordningen om gemensamma bestämmelser: förordning som fastställer reglerna för alla de fem europeiska struktur- och investeringsfonderna under perioden 2014–2020.

förvaltande myndighet: den nationella, regionala eller lokala (offentliga eller privata) myndighet som utsetts av en medlemsstat att förvalta ett EU-finansierat program.

input: de ekonomiska, mänskliga, materiella och administrativa resurser samt den lagstiftning som används för att genomföra ett projekt eller ett program.

interventionslogik: kopplingarna mellan ett förslags mål, den planerade inputen och verksamheten samt de avsedda resultaten och effekterna.

klumpsummor: typ av förenklat kostnadsalternativ där betalningar görs i sin helhet, till skillnad från delbetalningar, för att till exempel ersätta stödberättigande kostnader inom en insats om de verksamheter och/eller den output som fastställts på förhand har fullgjorts.

mål: i denna rapport avser mål den output eller det resultat som ska uppnås eller de utgifter som ska attesteras för kommissionen senast den 31 december 2023.

operativt program: den grundläggande ramen för genomförande av EU-finansierade sammanhållningsprojekt under en fastställd period som återspeglar de prioriteringar och mål som fastställs i partnerskapsöverenskommelser mellan kommissionen och enskilda medlemsstater.

output: något som har producerats eller uppnåtts av ett projekt, såsom tillhandahållande av en utbildningskurs eller byggande av en väg.

resultat: den omedelbara effekten av ett projekt eller program sedan det avslutats, till exempel förbättrad anställbarhet för kursdeltagare eller förbättrad tillgänglighet efter bygget av en ny väg.

resultatram: mål och delmål som fastställts för en uppsättning indikatorer för varje insatsområde inom ett operativt program (utom tekniskt stöd).

resultatreserv: ett belopp i budgeten som har anslagits till utgifter inom de europeiska struktur- och investeringsfonderna och som hålls inne tills vissa delmål har uppnåtts.

revisionsmyndighet: en oberoende nationell enhet som ansvarar för granskningen av systemen och transaktionerna inom ett EU-utgiftsprogram.

sammanhållningspolitik: EU-politik som syftar till att minska ekonomiska och sociala skillnader mellan regioner och medlemsstater genom att främja jobbskapande, företagens konkurrenskraft, ekonomisk tillväxt, hållbar utveckling och gränsöverskridande och interregionalt samarbete.

sammanhållningspolitiska fonder: de fyra EU-fonder som stöder ekonomisk, social och territoriell sammanhållning i EU under perioden 2021–2027: Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden+, Sammanhållningsfonden och Fonden för en rättvis omställning.

standardiserade skalor av enhetskostnader: ett förenklat kostnadsalternativ som används för att beräkna en insats stödberättigande utgifter genom att man multiplicerar aktiviteter, input, output och resultat med den på förhand fastställda kostnaden för att leverera en enhet.

tematiskt mål: det avsedda övergripande resultatet av en investeringsprioritering, uppdelat i specifika mål för genomförandet.

viktigt genomförandesteg: mellanliggande steg som används som komplement till delmål för att mäta framstegen mot uppnåendet av outputmål.

årlig genomföranderapport: dokument som utarbetas av en medlemsstats förvaltande myndighet och överlämnas till kommissionen och som innehåller uppgifter om de framsteg som medlemsstaten gjort i genomförandet av ett operativt program under det föregående budgetåret.

årlig kontrollrapport: dokument som utarbetas av en medlemsstats revisionsmyndighet och överlämnas till kommissionen som en del av det landets årliga garantipaket.

Kommissionens svar

https://www.eca.europa.eu/sv/Pages/DocItem.aspx?did=59899

Tidslinje

https://www.eca.europa.eu/sv/Pages/DocItem.aspx?did=59899

Vi som arbetat med revisionen

I revisionsrättens särskilda rapporter redovisar vi resultatet av våra revisioner av EU:s politik och program eller av förvaltningsteman som är kopplade till specifika budgetområden. För att uppnå så stor effekt som möjligt väljer vi ut och utformar granskningsuppgifterna med hänsyn till riskerna när det gäller prestation eller regelefterlevnad, storleken på de aktuella intäkterna eller kostnaderna, framtida utveckling och politiskt intresse och allmänintresse.

Denna effektivitetsrevision utfördes av revisionsrättens avdelning II investeringar för sammanhållning, tillväxt och inkludering, där ledamoten Iliana Ivanova är ordförande. Revisionen leddes av ledamoten Ladislav Balko med stöd av Branislav Urbanic (kanslichef), Zuzana Frankova (attaché), Friedemann Zippel (förstachef), Bernard Witkos (uppgiftsansvarig), Cristina Jianu (biträdande uppgiftsansvarig) och Ana Popescu, Annekatrin Langer och Sabine Maur-Helmes (revisorer). Michael Pyper gav språkligt stöd. Alexandra Mazilu bidrog med grafiskt stöd.

Slutnoter

^[1] Artikel 33 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) 2018/1046 av den 18 juli 2018 om finansiella regler för unionens allmänna budget.

^[2] Europeiska kommissionen, Halvtidsöversyn och revidering av den fleråriga budgetramen 2014–2020 – En resultatinriktad EU-budget, COM(2016) 603 final, 14.9.2016, Europeiska kommissionen, EU Budget Focused on Results (BFOR).

^[3] Skälen 3, 16 och 23 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1303/2013 av den 17 december 2013 om fastställande av gemensamma bestämmelser.

^[4] Artikel 174 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.

^[5] Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/1060 av den 24 juni 2021 om fastställande av gemensamma bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden+, Sammanhållningsfonden, Fonden för en rättvis omställning och Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden samt finansiella regler för dessa och för Asyl-, migrations- och integrationsfonden, Fonden för inre säkerhet samt instrumentet för ekonomiskt stöd för gränsförvaltning och viseringspolitik.

^[6] Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/241 av den 12 februari 2021 om inrättande av faciliteten för återhämtning och resiliens.

^[7] OECD, Budgeting and performance in the European Union: A review by the OECD in the context of EU budget focused on results, OECD Journal on Budgeting, volym 2017/1, avsnitt 1.2.1.

^[8] OECD, Incentivising performance in public investment policies delivered at national and subnational levels: Managing across temporal and institutional horizons, 31 mars 2017, s. 8–9.

^[9] Artikel 317 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt och artikel 62.3 i förordning (EU, Euratom) 2018/1046.

^[10] Europeiska kommissionen, Halvtidsöversyn och revidering av den fleråriga budgetramen 2014–2020 – En resultatinriktad EU-budget, COM(2016) 603 final, s. 14, punkterna 3.6 och 3.7 i revisionsrättens årsrapport för 2017 samt punkt 26 i revisionsrättens översikt 08/2019, En prestationsinriktad sammanhållningspolitik.

^[11] Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2020/460 av den 30 mars 2020 vad gäller särskilda åtgärder för att mobilisera investeringar i medlemsstaternas hälso- och sjukvårdssystem samt i andra sektorer av deras ekonomier som reaktion på covid-19-utbrottet (Investeringsinitiativ mot effekter av coronavirus) och Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2020/558 av den 23 april 2020 vad gäller särskilda åtgärder för att tillhandahålla extraordinär flexibilitet vid användningen av de europeiska struktur- och investeringsfonderna för att hantera covid-19-utbrottet.

^[12] Bilagorna I och II till revisionsrättens särskilda rapport 15/2017 Förhandsvillkor och resultatreserv inom sammanhållningspolitiken: innovativa men ännu inte ändamålsenliga instrument.

^[13] Artikel 19.2 i förordning (EU) nr 1303/2013.

^[14] Punkterna 38 och 94 i revisionsrättens särskilda rapport 15/2017.

^[15] Artikel 19 i och bilaga XI till förordning (EU) nr 1303/2013.

^[16] Punkt 34 i revisionsrättens särskilda rapport 15/2017.

^[17] Punkterna 38 och 39 i revisionsrättens särskilda rapport 15/2017.

^[18] Punkt 65 i revisionsrättens särskilda rapport 20/2020 Kampen mot barnfattigdom: kommissionens stöd måste riktas bättre.

^[19] Punkt 105 i revisionsrättens särskilda rapport 24/2016 Mer behöver göras för att öka medvetenheten om och åstadkomma efterlevnad av reglerna för statligt stöd inom sammanhållningspolitiken.

^[20] Punkt 1.30 i revisionsrättens årsrapport för 2018.

^[21] Europeiska kommissionen, arbetsdokument från kommissionens avdelningar: The Value Added of Ex ante Conditionalities in the European Structural and Investment funds, 31 mars 2017, SWD(2017) 127 final, delarna C och D.

^[22] Artikel 19.5 i förordning (EU) nr 1303/2013.

^[23] Punkterna 61 och 62 i revisionsrättens särskilda rapport 15/2017.

^[24] Europeiska kommissionen, Procedure for monitoring and assessing the implementation of action plans to fulfil applicable ex ante conditionalities från GD Sysselsättning, socialpolitik och inkludering, uppdaterad version för den årliga genomföranderapporten 2017, 28 juli 2017.

^[25] Europeiska kommissionen, ESI funds procedure on suspension of payments due to the failure to complete action plans to fulfil ex ante conditionalities, version 3.0 – 26 juni 2017, Regio DDG.02.

^[26] Artikel 19.5 i förordning (EU) nr 1303/2013.

^[27] Bilagorna III och IV till förordning (EU) 2021/1060.

^[28] Artikel 15.6 i förordning (EU) 2021/1060.

^[29] Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) 2020/2092 av den 16 december 2020 om en generell villkorlighetsordning för skydd av unionsbudgeten.

^[30] Artikel 20 i förordning (EU) nr 1303/2013.

^[31] Europeiska kommissionen, Guidance for Member States on performance framework, review and reserve, EGESIF_18-0021-01, 19 juni 2018, version 2.0.

^[32] Artikel 6 i kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 215/2014 av den 7 mars 2014 om tillämpningsföreskrifter till förordning (EU) nr 1303/2013.

^[33] Artikel 5.3 i kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 215/2014.

^[34] Bilaga V till kommissionens genomförandeförordning (EU) 2015/207 av den 20 januari 2015 om detaljerade tillämpningsföreskrifter för förordning (EU) nr 1303/2013.

^[35] Artikel 5 i bilaga II till förordning (EU) nr 1303/2013.

^[36] Artikel 5.6 i kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 215/2014.

^[37] Artikel 22.6 i förordning (EU) nr 1303/2013 och artikel 6 i kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 215/2014.

^[38] Punkt 10.56 i revisionsrättens årsrapport för 2013.

^[39] Punkterna 102–106, 108 och 109 i revisionsrättens särskilda rapport 15/2017.

^[40] OECD, Budgeting and performance in the European Union, avsnitten 1.2.2 och 1.2.3.

^[41] Punkterna 61 och 62 i revisionsrättens särskilda rapport 21/2018 Urvalet och övervakningen av Eruf- och ESF-projekt under perioden 2014–2020 inriktas fortfarande främst på utfall, punkterna 41 och 59 i revisionsrättens översikt 05/2018 Förenkling av genomförandet av sammanhållningspolitiken efter 2020 och punkterna 78 och 79 i revisionsrättens särskilda rapport 15/2017.

^[42] Europeiska kommissionen, Impact Assessment Accompanying the document Proposal for a Regulation of the European Parliament and the Council on the European Social Fund Plus, SWD(2018) 289 final, 30.5.2018, bilaga 3.

^[43] Punkt 47 i revisionsrättens särskilda rapport 02/2017 Kommissionens förhandlingar om partnerskapsöverenskommelser och program inom sammanhållningspolitiken 2014–2020: utgifterna riktas mer mot Europa 2020-prioriteringar, men arrangemangen för resultatmätning är allt mer komplexa.

^[44] Punkt 82 i revisionsrättens översikt 05/2019 Utestående åtaganden i EU:s budget – en närmare titt.

^[45] Artikel 1.1 i kommissionens genomförandeförordning (EU) 2018/276 av den 23 februari 2018 om ändring av genomförandeförordning (EU) nr 215/2014.

^[46] Bilagorna V och VI till kommissionens genomförandeförordning (EU) 2019/256 av den 13 februari 2019 om ändring av genomförandeförordning (EU) nr 2015/207.

^[47] Europeiska kommissionen, Decommitment methodology (n+3) and process in 2014 – 2020 – Update, EGESIF _ 17-0012-2, 23 november 2017.

^[48] Artikel 5.6 i kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 215/2014.

^[49] Europeiska kommissionen, Guidance for Member States on Performance framework, review and reserve, s. 15, och Europeiska kommissionen, Guidance on the Common approach to the revision of milestones and targets in the performance frameworks, 14 juni 2018, version 3.0, s. 3, 8 och 9.

^[50] Artiklarna 2.30 och 50.1 i förordning (EU) nr 1303/2013.

^[51] Artikel 125.4 e i förordning (EU) nr 1303/2013 och bilaga VI till kommissionens genomförandeförordning (EU) 2015/207.

^[52] Artiklarna 2.29 och 138 b och c i förordning (EU) nr 1303/2013.

^[53] Artikel 1,11a i kommissionens delegerade förordning (EU) 2019/886 av den 12 februari 2019 vad gäller bestämmelserna om finansieringsinstrument, förenklade kostnadsalternativ, verifikationskedjan, omfattningen av och innehållet i revisioner av insatser samt metoden för urval av insatser och bilaga III.

^[54] Europeiska kommissionen, 2019 Annual activity report, GD Regional- och stadspolitik, s. 39.

^[55] Artikel 142.1 d i förordning (EU) nr 1303/2013.

^[56] Artikel 18.1 f i förordning (EU) 2021/1060.

^[57] Artiklarna 24.5 och 26.1 i förordning (EU) 2021/1060.

^[58] Artikel 104 i förordning (EU) nr 1303/2013.

^[59] Artikel 104.2 i förordning (EU) nr 1303/2013.

^[60] Artikel 125.1 a i förordning (EU, Euratom) 2018/1046.

^[61] Artikel 67.1 e i förordning (EU, Euratom) nr 1303/2013.

^[62] Kommissionens delegerade förordning (EU) 2019/694 av den 15 februari 2019 om komplettering av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1303/2013 vad gäller den finansieringsform som inte är kopplad till kostnaderna för de relevanta insatserna.

^[63] Kommissionens delegerade förordning (EU) 2019/694.

^[64] Artiklarna 67.1 och 109.2 i förordning (EU) nr 1303/2013 och bilagan till kommissionens delegerade förordning (EU) 2019/694.

^[65] Artiklarna 67.1 b–d, 67.5, 67.5 a, 68, 68a och 68b i förordning (EU) nr 1303/2013.

^[66] Artikel 67.2 a i förordning (EU) nr 1303/2013.

^[67] Kommissionens delegerade förordning (EU) 2015/2195 av den 9 juli 2015 om komplettering av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1304/2013 om Europeiska socialfonden vad gäller fastställande av standardiserade skalor för enhetskostnader och enhetsbelopp för kommissionens ersättning av utgifter till medlemsstaterna.

^[68] Europeiska kommissionen, Guidance on Simplified Cost Options - European Structural and Investment (ESI) Funds, EGESIF _ 14-0017, september 2014, s. 8.

^[69] Punkt 6.30 i revisionsrättens årsrapport för 2011, punkt 6.42 i revisionsrättens årsrapport för 2012 och punkt 6.79 i revisionsrättens årsrapport för 2014.

^[70] Rekommendation 6 i revisionsrättens särskilda rapport 02/2017 och punkterna 82 och 84 i revisionsrättens yttrande 01/2017 över förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om finansiella regler för unionens allmänna budget.

^[71] Europeiska kommissionen, Impact Assessment Accompanying the document Proposal for a Regulation of the European Parliament and the Council on the European Social Fund Plus, SWD(2018) 289, 30.5.2018, s. 22.

^[72] Transnational Network of ERDF/CF SCO practitioners, sjätte mötet, presentation av resultatbaserade strategier, 2 juli 2020, och Europeiska kommissionen (t33 och Sweco), Use and intended use of simplified cost options in ESF, ERDF, CF and EAFRD, 27 mars 2018, s. 13 och 16.

^[73] Europeiska kommissionen, Impact assessment accompanying the document ”Proposal for a Regulation of the European Parliament and the Council on the European Social Fund Plus’, SWD(2018) 289, 30.5.2018, s. 21, och Europeiska kommissionen, Impact assessment accompanying the document ”Proposal for a Regulation of the European Parliament and the Council on the European Regional Development Fund and on the Cohesion Fund, SWD(2018) 282, 29.5.2018, s. 64.

^[74] Europeiska kommissionen, Guidance on Simplified Cost Options, EGESIF_14-0017, september 2014.

^[75] Kommissionens tillkännagivande rörande vägledning om användning av förenklade kostnadsalternativ inom de europeiska struktur- och investeringsfonderna (ESI) – omarbetad version (2021/C 200/01), 27 maj 2021, s. 15 och 41.

^[76] Artikel 67.1 i förordning (EU) nr 1303/2013 och skäl 6 samt punkt 4 f i bilagan till kommissionens delegerade förordning (EU) 2019/694 av den 15 februari 2019.

^[77] Artikel 125.4 a i förordning (EU) nr 1303/2013 och förordning (EU) nr 651/2014 av den 17 juni 2014 genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden.

^[78] Artikel 3.2 i samt punkterna 3.1 och 5 i bilagan till kommissionens delegerade förordning (EU) 2019/694 av den 15 februari 2019.

^[79] Europeiska kommissionen, Use and intended use of simplified cost options in ESF, ERDF, CF, EARD and EAFRD, 27 mars 2018, s. 42 och 53.

^[80] Artikel 125.1 a i förordning (EU, Euratom) 2018/1046.

^[81] Skäl 18 och artiklarna 4 och 24 i förordning (EU) 2021/241 samt punkterna 47 och 53–56 i revisionsrättens yttrande 06/2020 över förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om inrättande av en facilitet för återhämtning och resiliens.

^[82] Artiklarna 53.1 f och 95.1 i förordning (EU) 2021/1060.

^[83] Artiklarna 37 och 95 i förordning (EU) 2021/1060.

^[84] Artikel 95.4 i förordning (EU) 2021/1060.

^[85] Artikel 125.4 a i förordning (EU) nr 1303/2013 och artikel 74.1 a i förordning (EU) 2021/1060.

^[86] Artikel 95.3 och skäl 34 i förordning (EU) 2021/1060.

^[87] Artiklarna 69.2 och 74.1 a i förordning (EU) 2021/1060.

Kontakt

EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tfn +352 4398-1
Frågor: eca.europa.eu/sv/Pages/ContactForm.aspx
Webbplats: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet via Europa-servern (http://europa.eu).

Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2021

PDF	ISBN 978-92-847-0306-7	ISSN 1977-5830	doi:10.2865/570294	QJ-AB-21-024-SV-N
HTML	ISBN 978-92-847-6847-9	ISSN 1977-5830	doi:10.2865/905510	QJ-AB-21-024-SV-Q

UPPHOVSRÄTT

© Europeiska unionen, 2021.

Europeiska revisionsrättens policy för vidareutnyttjande av handlingar tillämpas genom Europeiska revisionsrättens beslut nr 6-2019 om öppen datapolitik och vidareutnyttjande av handlingar.

Om inget annat anges (t.ex. i enskilda meddelanden om upphovsrätt) omfattas revisionsrättens innehåll som ägs av EU av den internationella licensen Creative Commons Erkännande 4.0 Internationell (CC BY 4.0). Det innebär att vidareutnyttjande är tillåtet under förutsättning att ursprunget anges korrekt och att det framgår om ändringar har gjorts. Vidareutnyttjas materialet får handlingarnas ursprungliga betydelse eller budskap inte förvanskas. Revisionsrätten bär inte ansvaret för eventuella konsekvenser av vidareutnyttjande.

När enskilda privatpersoner kan identifieras i ett specifikt sammanhang, exempelvis på bilder av revisionsrättens personal, eller om verk av tredje part används, måste tillstånd inhämtas med avseende på de ytterligare rättigheterna. Om tillstånd beviljas upphävs och ersätts det allmänna godkännande som nämns ovan, och eventuella begränsningar av materialets användning måste tydligt anges.

För användning eller återgivning av innehåll som inte ägs av EU kan tillstånd behöva inhämtas direkt från upphovsrättsinnehavarna:

•  Figurerna 9 och 13: Ikoner gjorda av Pixel perfect från https://flaticon.com.

Programvara eller handlingar som omfattas av immateriella rättigheter, till exempel patent, varumärkesskydd, mönsterskydd samt upphovsrätt till logotyper eller namn, omfattas inte av revisionsrättens policy för vidareutnyttjande eller av licensen.

EU-institutionernas webbplatser inom domänen europa.eu innehåller länkar till webbplatser utanför den domänen. Eftersom revisionsrätten inte har någon kontroll över dem uppmanas du att ta reda på vilken integritets- och upphovsrättspolicy de tillämpar.

Användning av Europeiska revisionsrättens logotyp

Europeiska revisionsrättens logotyp får inte användas utan Europeiska revisionsrättens förhandsgodkännande.

Kontakta EU

Besök
Det finns hundratals Europa direkt-kontor i hela EU. Hitta ditt närmaste kontor: https://europa.eu/european-union/contact_sv

Telefon eller mejl
Tjänsten Europa direkt svarar på dina frågor om EU. Kontakta tjänsten på något av följande sätt:

• Ring det avgiftsfria telefonnumret 00 800 6 7 8 9 10 11 (en del operatörer kan ta betalt för samtalet).
• Ring telefonnumret +32 22999696.
• Mejla via webbplatsen (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-information

På nätet
På webbplatsen Europa finns det information om EU på alla officiella EU-språk (https://europa.eu/european-union/index_sv).

EU-publikationer
Ladda ned eller beställ både gratis och avgiftsbelagda EU-publikationer (https://op.europa.eu/sv/publications). Om du behöver flera kopior av en gratispublikation kan du kontakta Europa direkt eller ditt lokala informationskontor (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-lagstiftning och andra rättsliga handlingar
Rättsliga handlingar från EU, inklusive all EU-lagstiftning sedan 1951, finns på alla officiella EU-språk på EUR-Lex (http://eur-lex.europa.eu).

Öppna data från EU
På EU:s portal för öppna data (http://data.europa.eu/euodp/sv) finns dataserier från EU. Dataserierna får laddas ned och användas fritt för kommersiella och andra ändamål.