Resultatbaseret finansiering i samhørighedspolitikken: værdige ambitioner, men der var stadig hindringer i perioden 2014-2020

Resumé

I Opnåelse af resultater er afgørende for at nå EU's politiske mål og dermed også styrke Unionens økonomiske, sociale og territoriale samhørighed. Det er et fælles mål for Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen at gøre samhørighedspolitikken mere resultatbaseret.

II Forordningen om fælles bestemmelser for 2014-2020 indeholdt bestemmelser om en eksplicit "resultatramme" for medlemsstaternes operationelle programmer, herunder delmål og mål, der skulle nås med investeringer fra de europæiske struktur- og investeringsfonde. Derudover gav tre instrumenter medlemsstaterne finansielle incitamenter til at opnå resultater og optimere deres anvendelse af midler:

• kravet om specifikke forudsætninger ("forhåndsbetingelser"), der skulle være til stede for at skabe et investeringsvenligt miljø fra programmernes start. Formålet med disse forudsætninger var også at sikre, at de nødvendige betingelser for en effektiv og produktiv anvendelse af de europæiske struktur- og investeringsfonde var på plads med henblik på at godtgøre medlemsstaternes udgifter via EU-budgettet
• en obligatorisk resultatreserve på ca. 20 milliarder euro (eller 6 % af samhørighedsudgifterne), som kunne frigives til godt præsterende prioritetsakser, eller skulle omfordeles til andre prioriterede områder under det samme program eller til andre programmer i den samme medlemsstat.
• resultatbaserede finansieringsmodeller, hvor EU's finansielle støtte knyttedes direkte til på forhånd definerede output eller resultater.

III Vores revision vurderede brugen af disse instrumenter i 2014-2020. Vi undersøgte navnlig, hvorvidt:

• disse instrumenter var veludformede med henblik på at give incitamenter til performance og flytte fokus til opnåelse af resultater
• Kommissionen og medlemsstaterne brugte dem effektivt
• brugen af dem gjorde en forskel med hensyn til den måde, hvorpå samhørighedsmidlerne blev tildelt og udbetalt.

IV Alle tre instrumenter havde potentiale til at give incitamenter til performance og flytte fokus til opnåelse af resultater. Disse instrumenter supplerer desuden hinanden, da de anvendes i forskellige faser og inden for forskellige aspekter af programgennemførelsen, men de knytter alle samhørighedsfinansieringen til performance og resultater.

V Kommissionen og medlemsstaterne er kun til dels lykkedes med at bruge de tre instrumenter til at gøre finansieringen under samhørighedspolitikken mere resultatbaseret. Vores vurdering er mere positiv med hensyn til forhåndsbetingelserne end med hensyn til resultatreserven og mindst positiv med hensyn til de resultatbaserede finansieringsmodeller (bortset fra metoden med forenklede omkostninger, som eksisterede allerede inden 2014).

VI Medlemsstaterne opfyldte de fleste, men ikke alle, forhåndsbetingelser, før programmerne startede. Handlingsplaner for udestående forhåndsbetingelser blev vedtaget og i det store og hele gennemført, men i nogle tilfælde først sidst i perioden. Kommissionens vurdering af forhåndsbetingelserne var udformet som et enkeltstående tiltag, ikke som en overvågning af deres opfyldelse i hele perioden. "Grundforudsætningerne" (som afløser dem i perioden 2021-2027) kræver opfyldelse i hele perioden. Overvågnings- og rapporteringsordningerne vedrørende grundforudsætningerne mangler dog en yderligere præcisering.

VII I 2019 frigav Kommissionen 82 % af resultatreserven på 20 milliarder euro for perioden for 2014-2020. De beløb, der blev frigivet, var hovedsagelig baseret på medlemsstaternes opnåelse af deres udgifts- og outputmål, da stort set ingen resultatindikatorer blev anvendt ved tildelingen af resultatreserven. Overordnet set havde tildelingen af resultatreserven kun en begrænset indvirkning på programbudgetterne. Anvendelsen af en obligatorisk resultatreserve er blevet indstillet for perioden 2021-2027 og erstattet af en midtvejsgennemgang. Bestemmelserne er dog vage og fastsætter ikke, hvordan den faktiske programperformance vil påvirke tildelingen af midler.

VIII Medlemsstaterne udviste meget begrænset interesse for at bruge de to nye resultatbaserede finansieringsmodeller, dvs. "fælles handlingsplaner" og "finansiering, som ikke er knyttet til omkostninger". Kommissionen lykkedes bedre med at fremme brugen af de mere traditionelle forenklede omkostninger, selv om det ikke er dem alle, der er resultatbaserede. Modellen med "finansiering, som ikke er knyttet til omkostninger", vil i de kommende år blive den fremherskende finansieringsmodel, hovedsagelig på grund af dens obligatoriske brug under genopretnings- og resiliensfaciliteten. Vi mener dog, at de gældende regler om dens brug i samhørighedspolitikken bør præciseres yderligere, så der er større sandsynlighed for, at medlemsstaterne bruger denne innovative finansieringsmodel.

IX Samlet set bekræftede vores revision, at indførelsen af en resultatramme i perioden 2014-2020 har bidraget til en kulturændring i den økonomiske forvaltning af samhørighedspolitikken. Vores revision viste dog også, at resultatbaseret finansiering endnu ikke er en realitet i samhørighedspolitikken. Selv om de tre nye instrumenter førte til nye tilgange til gennemførelse, gjorde de ingen mærkbar forskel med hensyn til, hvordan EU-finansieringen blev tildelt og udbetalt.

X Vi anbefaler, at Kommissionen:

• gør bedst mulig brug af grundforudsætningerne i perioden 2021-2027
• baner vejen tidligt for en effektiv midtvejsgennemgang i perioden 2021-2027
• præciserer de regler, der ligger til grund for finansieringsmodellen med "finansiering, som ikke er knyttet til omkostninger"
• skaber klarhed over tilgangen til at give sikkerhed vedrørende EU-finansiering under modellen med "finansiering, som ikke er knyttet til omkostninger".

XI I perioden 2021-2027 gennemføres fondene under samhørighedspolitikken sideløbende med genopretnings- og resiliensfaciliteten. Nogle af erfaringerne med brug af instrumenter til resultatbaseret samhørighedsfinansiering i perioden 2014-2020 kan muligvis anvendes i forbindelse med genopretnings- og resiliensfaciliteten, hvor finansieringen ligeledes vil være resultatbaseret.

Indledning

Fokusering af EU's budget på resultater var en prioritet for perioden 2014-2020

01 Resultaterne af EU's udgifter yder et vigtigt bidrag til at nå EU's politiske mål. I henhold til EU's finansforordning skal alle EU's udgifter overholde principperne om forsvarlig økonomisk forvaltning^[1] for at give bedst mulig valuta for pengene. I 2015 iværksatte Kommissionen et initiativ kaldet "Et EU-budget med fokus på resultater"^[2], der tog sigte på at øge gennemsigtigheden og ansvarligheden i forbindelse med EU's udgifter og give resultater en central placering i EU's budget.

02 Det var et eksplicit mål for Europa-Parlamentet og Rådet at gøre samhørighedspolitikken mere resultatbaseret, da de vedtog lovpakken for de europæiske struktur- og investeringsfonde (ESI-fondene) for 2014-2020 i december 2013^[3].

03 Samhørighedspolitikken gennemføres af forvaltningsmyndigheder i medlemsstaterne via ca. 390 operationelle programmer (OP'er) under Kommissionens tilsyn og vejledning. For 2014-2020 beløb det samlede budget for samhørighedspolitikken sig til ca. 357 milliarder euro, hvilket er ca. en tredjedel af det samlede EU-budget. For 2021-2027 vil budgettet være på ca. 373 milliarder euro (i løbende priser). Tekstboks 1 giver nogle baggrundsoplysninger om samhørighedspolitikken i de to perioder.

04 Den 24. juni 2021 vedtog Europa-Parlamentet og Rådet den forordning om fælles bestemmelser^[5], der fastsætter reglerne for 2021-2027. I det meste af perioden 2021-2027 gennemføres fondene under samhørighedspolitikken sideløbende med genopretnings- og resiliensfaciliteten, som har et budget på 672,5 milliarder euro (herunder 312,5 milliarder euro i tilskud). Genopretnings- og resiliensfaciliteten har til formål at afbøde covid-19-pandemiens økonomiske og sociale indvirkning ved at støtte medlemsstaterne i at nå aftalte delmål og mål^[6].

Resultatbudgettering: hvad indebærer det?

05 Resultatbudgettering er den systematiske anvendelse af oplysninger om output, resultater og/eller effekt til at informere om samt påvirke og/eller fastlægge tildelingen af offentlige midler^[7]. Organisationen for Økonomisk Samarbejde og Udvikling (OECD) definerer tre^[8] brede kategorier af resultatbudgettering: præsentationsmæssig, resultatinformeret og resultatbaseret budgettering. I denne beretning bruger vi termen "resultatbaseret finansiering" analogt med sidstnævnte, men også om finansieringen af programmer og operationer.

Resultatbaseret finansiering i samhørighedspolitikken i perioden 2014-2020

06 Forordningen om fælles bestemmelser for perioden 2014-2020 indførte to centrale komponenter, der havde til formål at øge samhørighedsudgifternes fokus på resultater. For det første en eksplicit "resultatramme", der krævede, at medlemsstaterne skulle fastsætte specifikke mål, der skulle nås med investeringer fra ESI-fondene. For det andet specifikke instrumenter for resultatbaseret finansiering i samhørighedspolitikken, som blev indført for at give medlemsstaterne finansielle incitamenter og optimere deres brug af EU's finansielle støtte:

• Kravet om opfyldelse af specifikke forhåndsbetingelser skulle skabe et investeringsvenligt miljø fra programmernes start og sikre, at de nødvendige betingelser var på plads med henblik på at godtgøre medlemsstaternes udgifter via EU-budgettet.
• En obligatorisk resultatreserve på 6 % af hver medlemsstats samlede tildeling, som kunne omfordeles til andre prioritetsakser under det samme program eller til andre programmer i den samme medlemsstat på grundlag af resultatgennemgangen i 2019.
• En udvidelse af brugen af resultatbaserede finansieringsmodeller. Der blev nærmere bestemt indført to finansieringsmodeller ("fælles handlingsplaner" og "finansiering, som ikke er knyttet til omkostninger"), sidstnævnte i 2019. De knyttede EU-finansieringen direkte til opnåelsen af på forhånd definerede output og resultater eller opfyldelsen af betingelser. Samtidig blev medlemsstaterne opfordret til at anvende "metoden med forenklede omkostninger", som allerede var blevet afprøvet i perioden 2007-2013.

07 I perioden 2014-2020 var ESI-fondene endvidere omfattet af en "makroøkonomisk konditionalitet", hvor EU-finansieringen kunne omprogrammeres eller suspenderes, hvis en medlemsstat ikke overholdt reglerne om forsvarlig økonomisk styring. Denne regel blev dog aldrig anvendt.

Hindringer for resultatorientering i samhørighedspolitikken

08 Kommissionen er ansvarlig for, at EU's finansielle støtte anvendes forsvarligt, herunder når forvaltningen deles med medlemsstaterne^[9]. Der er dog en række særlige begrænsninger med hensyn til at gøre samhørighedspolitikken mere resultatbaseret^[10]:

• De samlede tildelinger til medlemsstaterne (kendt som deres "finansieringsrammer") aftales fra starten under forhandlingerne om den flerårige finansielle ramme (FFR). Som følge heraf er der ingen fleksibilitet med hensyn til omfordeling af midler mellem medlemsstaterne i perioden.
• Den syvårige FFR fastsætter maksimumsbeløb ("lofter") for hver udgiftskategori, som ikke bør justeres, undtagen i ekstreme tilfælde.

09 En yderligere vanskelighed ligger i, at performance, herunder opnåelse af resultater, afhænger af mange forskellige aktører: Kommissionen, nationale, regionale og lokale myndigheder i medlemsstaterne og deltagere fra den offentlige og den private sektor. De er alle involverede i at nå målsætninger, delmål og mål og skal sikre, at EU-midler og nationale midler anvendes produktivt, effektivt og i overensstemmelse med reglerne. Der skal også tages hensyn til territoriale forskelle, som kan påvirke et programs performance. Eksterne faktorer kan også have en betydelig potentiel indvirkning på programgennemførelsen, hvilket senest sås i forbindelse med covid-19-pandemien.

Revisionens omfang og revisionsmetoden

10 Vores revision vurderede brugen af instrumenter til resultatbaseret finansiering i samhørighedspolitikken i perioden 2014-2020. Vi undersøgte navnlig, hvorvidt:

• disse instrumenter var veludformede med henblik på at give incitamenter til performance og flytte fokus til opnåelse af resultater
• Kommissionen og medlemsstaterne brugte dem effektivt
• brugen af dem gjorde en forskel med hensyn til den måde, hvorpå samhørighedsmidlerne blev tildelt og udbetalt.

11 Som led i vores revisionsarbejde gennemgik vi den lovgivningsmæssige ramme, Kommissionens procedurer og vejledning samt relevant dokumentation og litteratur om resultatbaseret finansiering i forbindelse med EU og samhørighedspolitikken.

12 Vi analyserede desuden data fra Kommissionen om gennemførelsen af handlingsplaner vedrørende forhåndsbetingelser og om resultatgennemgangen. Med henblik på vores analyse udvalgte vi 14 OP'er fra fire medlemsstater (Tyskland, Italien, Polen og Rumænien), der dækkede finansiering fra både EFRU/Samhørighedsfonden og ESF under fem tematiske mål, der var tæt knyttet til Europa 2020, og otte relaterede handlingsplaner vedrørende forhåndsbetingelser (jf. bilag I). Vi gennemførte også en spørgeundersøgelse blandt forvaltningsmyndighederne for disse 14 OP'er om Kommissionens støtte til opfyldelse af forhåndsbetingelserne, om medlemsstaternes kontroller med henblik på at sikre pålideligheden af resultatdata og om hindringer for udbredelsen af resultatbaserede finansieringsmodeller.

13 Vi interviewede desuden personale i Kommissionen og eksperter inden for udvikling og gennemførelse af resultatbaserede finansieringsmodeller hos Organisationen for Økonomisk Samarbejde og Udvikling (OECD), Verdensbanken, European Policy Research Centre (EPRC), Det Europæiske Center for Politiske Studier (CEPS) og i fire medlemsstater (Østrig, Nederlandene, Portugal og Tyskland).

14 Endelig trækker vi i denne revision også på vores tidligere beretninger om resultatorientering i samhørighedspolitikken og vores udtalelser om Kommissionens lovgivningsforslag (jf. bilag II).

15 Vores revisionsarbejde dækkede perioden frem til december 2020. Vi gennemgik også den seneste udvikling og identificerede nogle risici og muligheder for perioden 2021-2027. Revisionen omfatter dog ikke den omfordeling af budgetmidler, der blev foretaget i 2020 som reaktion på covid-19-pandemien^[11].

Bemærkninger

Forhåndsbetingelser

Et innovativt redskab til at skabe de nødvendige forudsætninger for effektiv anvendelse af midler

16 Forhåndsbetingelserne er en af de vigtigste innovationer for perioden 2014-2020. Det er bl.a. fastsat i forhåndsbetingelser, at der skal være en underliggende retlig ramme, at der skal være administrativ kapacitet til at forvalte midlerne, og at der skal foreligge en strategisk ramme til at styre investeringerne fra ESI-fondene^[12].

17 Før OP'er kunne vedtages, måtte medlemsstaterne enten bevise, at de havde opfyldt forhåndsbetingelserne, eller foreslå handlingsplaner, der forklarede, hvordan de ville opfylde dem inden den 31. december 2016. Medlemsstaterne skulle rapportere om gennemførelsen af disse handlingsplaner i deres årlige gennemførelsesrapporter, der skulle fremlægges senest den 30. juni 2017, eller i statusrapporter, der skulle fremlægges i august 2017^[13].

18 Medlemsstaterne skulle opfylde 29 tematiske forhåndsbetingelser, der var knyttet til visse typer af investeringer, og syv generelle forhåndsbetingelser (jf. tekstboks 2 og figur 1).

19 Nogle af de generelle forhåndsbetingelser vedrørte specifikke aspekter med tilknytning til retsstatsprincippet og EU-værdier, f.eks. ikkeforskelsbehandling, ligestilling mellem kønnene eller rettigheder for personer med handicap, og en effektiv anvendelse af lovgivningen om offentlige udbud og statsstøtteregler, men der var ingen generel betingelse vedrørende retsstatsprincippet.

20 I en tidligere revision konstaterede vi, at forhåndsbetingelserne udgjorde en sammenhængende ramme for vurderingen af medlemsstaternes villighed til at implementere EU-midler, og at medlemsstaterne opfattede dem som et positivt element^[14]. Samtidig bemærkede vi, at der var en række svagheder i udformningen af forhåndsbetingelserne. Det var også de områder, vi fokuserede på i denne revision.

Kommissionen og medlemsstaterne adresserede ikke forhåndsbetingelserne rettidigt

Vurderingen af forhåndsbetingelserne var baseret på brede kriterier

21 Fra 2014 skulle medlemsstaterne selv vurdere, om de opfyldte forhåndsbetingelserne. Denne selvevaluering var baseret på kriterierne i forordningen om fælles bestemmelser^[15] og skulle valideres af Kommissionen. Kriterierne i forordningen om fælles bestemmelser var ofte brede og gav betydelig plads til fortolkning, og ofte henviste de ikke til specifikke kvantificerbare mål, selv når sådanne mål kunne udledes af EU-lovgivningen.

22 I 2014 udstedte Kommissionen yderligere vejledning om, hvordan medlemsstaterne og dens egne tjenestegrene skulle vurdere fremskridt med hensyn til at opfylde forhåndsbetingelserne. Ikke desto mindre konstaterede vi uoverensstemmelser i den måde, hvorpå Kommissionen vurderede og validerede de fremskridt, som medlemsstaterne havde gjort med hensyn til at gennemføre deres handlingsplaner vedrørende forhåndsbetingelser. Denne situation varede indtil udgangen af perioden 2014-2020, jf. tekstboks 3.

Vurderingen af forhåndsbetingelserne var udformet som et enkeltstående tiltag i begyndelsen af perioden 2014-2020

23 I OP-vedtagelsesfasen var ca. en tredjedel af de tematiske forhåndsbetingelser stadig ikke opfyldt. Kommissionen konstaterede, at der var problemer med visse forhåndsbetingelser i 26 af de daværende 28 medlemsstater. Det var kun Østrig og Danmark, der opfyldte alle relevante forhåndsbetingelser på tidspunktet for vedtagelsen af deres OP'er. De resterende 26 medlemsstater vedtog i alt 761 handlingsplaner om, hvordan de planlagde at opfylde forhåndsbetingelserne efter OP'ernes vedtagelse.

24 Disse tal giver ingen indikation af uopfyldte forhåndsbetingelsers potentielle indvirkning på performance. De viser ikke desto mindre, at manglende opfyldelse af forhåndsbetingelser ikke var et isoleret problem, men vedrørte flere områder og mange medlemsstater.

25 Af de 761 handlingsplaner havde medlemsstaterne rapporteret, at 746 (98 %)^[16] var gennemført ved udgangen af august 2017. De resterende 15 handlingsplaner vedrørte otte medlemsstater: Cypern, Spanien, Frankrig, Grækenland, Irland, Italien, Luxembourg og Rumænien. I 2018 havde de fleste af disse medlemsstater gennemført deres handlingsplaner. Handlingsplanerne vedrørende ét italiensk OP og ét cypriotisk OP var dog stadig ikke gennemført i december 2020.

26 I perioden 2014-2020 var vurderingen af forhåndsbetingelserne udformet som et enkeltstående tiltag. I henhold til forordningen om fælles bestemmelser skulle medlemsstaterne vurdere, om de opfyldte forhåndsbetingelserne på tidspunktet for OP-vedtagelsen (eller under visse omstændigheder senest i december 2016), og Kommissionen skulle validere denne vurdering. Det blev dog ikke krævet i forordningen om fælles bestemmelser, at medlemsstaterne og Kommissionen skulle overvåge, om forhåndsbetingelserne blev ved med at være opfyldt i hele programmets levetid. Det er derfor uklart, om de resultater, der rapporteredes om under denne proces, blev opretholdt i hele perioden 2014-2020.

Begrænset dokumentation for forhåndsbetingelsernes indvirkning på udgifternes effektivitet

27 Medlemsstaternes forventninger vedrørende forhåndsbetingelsernes indvirkning var forskellige. I de fleste tilfælde var de ikke af den opfattelse, at opfyldelsen af forhåndsbetingelserne automatisk ville gøre gennemførelsen af samhørighedspolitikken mere effektiv; de anså snarere forhåndsbetingelserne for et nyttigt selvevalueringsværktøj^[17] Vores revisionsarbejde i de seneste år bekræfter, at selv om en medlemsstat formelt opfylder en forhåndsbetingelse, betyder dette i sig selv ikke nødvendigvis, at situationen er blevet bedre i praksis, og at der er skabt betingelser for at opnå resultater (jf. eksempler i tekstboks 4).

28 Samtidig kan indførelsen af forhåndsbetingelser have udgjort et indirekte bidrag til at sikre regeloverholdelse, da betingelserne for at anvende EU-midler i praksis ville have været endnu mere udfordrende uden dem. En undersøgelse foretaget af Kommissionen i 2017 konkluderede, at forhåndsbetingelserne gjorde anvendelsen af ESI-fondene mere effektiv og struktureret^[21]. Den anerkendte dog, at der var begrænset dokumentation, og at konklusionerne muligvis var forhastede. Siden da har Kommissionen ikke foretaget yderligere vurdering af forhåndsbetingelsernes indvirkning på udgifternes effektivitet i praksis.

Den manglende opfyldelse af forhåndsbetingelser havde sjældent finansielle konsekvenser

29 I perioden 2014-2020 var der en direkte forbindelse mellem den manglende opfyldelse af forhåndsbetingelser og udbetalingen af EU-midler for de berørte prioriteter i to faser, da Kommissionen havde beføjelse til at suspendere betalinger, hvis medlemsstaterne ikke opfyldte de relevante forhåndsbetingelser^[22]:

• For det første kunne Kommissionen i OP-vedtagelsesfasen suspendere mellemliggende betalinger i afventning af handlingsplanernes gennemførelse, hvis den kunne påvise en væsentlig risiko for, at specifikke mål ikke kunne nås.
• For det andet kunne den suspendere betalinger, hvis handlingsplanerne ikke var blevet gennemført inden den 31. december 2016.

Den manglende opfyldelse af forhåndsbetingelserne var dog ikke i sig selv et tilstrækkeligt grundlag for at suspendere betalinger.

Kommissionen suspenderede ingen betalinger for manglende opfyldelse af forhåndsbetingelser i OP-vedtagelsesfasen

30 Med hensyn til første fase konstaterede vi, at Kommissionen ikke havde pålagt nogen suspensioner af betalinger på tidspunktet for OP-vedtagelsen, selv om ca. en tredjedel af de tematiske forhåndsbetingelser stadig ikke var opfyldt (jf. punkt 23). Vi konstaterede dog også, at medlemsstaterne pålagde deres egne suspensioner; de udgjorde ca. 2 % af finansieringen fra EFR/Samhørighedsfonden og 3,5 % af ESF-finansieringen^[23]. Dette kan have forhindret Kommissionen i at pålægge suspensioner. Det viser også, at forhåndsbetingelserne - i hvert fald i begyndelsen af perioden 2014-2020 - havde en indvirkning på gennemførelsen af ESI-fondene.

31 Med hensyn til anden fase udviklede Kommissionen procedurer til at overvåge gennemførelsen af medlemsstaternes handlingsplaner^[24] og fastsatte kriterier for mulige suspensioner af betalinger^[25]. Ifølge Kommissionen var suspension af betalinger kun en mulighed, hvis der var tilstrækkelige oplysninger og et retsgrundlag for at gå videre. Manglende gennemførelse af en handlingsplan var ikke i sig selv nok til at medføre en suspension. I henhold til forordningen om fælles bestemmelser skulle enhver skønsmæssig suspension af betalinger, som Kommissionen pålagde, være proportional under hensyn til "de foranstaltninger, der skal træffes, og de fonde, der er i fare"^[26].

32 Samtidig var medlemsstaterne ikke forpligtet til systematisk at rapportere om de mellemliggende fremskridt med deres handlingsplaner inden udløbet af rapporteringsfristen i 2017 eller til at fremlægge oplysninger, der gav mulighed for en systematisk og konsekvent vurdering af, om betingelserne for suspension af betalinger forelå. Uden en klar og målbar forbindelse i forordningen om fælles bestemmelser mellem forhåndsbetingelserne og opnåelsen af de specifikke mål for OP'erne var det nærmest umuligt for Kommissionen at begrunde suspensionsafgørelser. Det betød, at selv om bevisbyrden med hensyn til at begrunde suspensioner lå hos Kommissionen, havde den ikke adgang til de oplysninger, som den havde brug for til at gøre dette.

Kommissionen suspenderede kun betalinger for to OP'er i perioden 2014-2020

33 I de første tre år af perioden 2014-2020 undersøgte Kommissionen, om der var behov for at suspendere betalinger i forbindelse med 15 af de 761 handlingsplaner - vedrørende otte medlemsstater (jf. punkt 25). Der kunne dog først udsendes præsuspensionsskrivelser, efter at medlemsstaterne senest inden udgangen af august 2017 havde rapporteret om gennemførelsen af deres handlingsplaner. I slutningen af 2017 og efter analysen af de fremskridt, medlemsstaterne havde gjort med hensyn til at opfylde forhåndsbetingelserne, udsendte Kommissionen præsuspensionsskrivelser i forbindelse med fem handlingsplaner vedrørende fem forskellige OP'er (i Spanien, Italien og Rumænien).

34 I april 2018 og februar 2019 besluttede Kommissionen at suspendere betalingerne til to af de disse fem OP'er (Spanien og Italien). Suspensionen for det spanske OP blev ophævet i marts 2019, mens betalingerne til det italienske OP forblev suspenderet.

Udsigter for 2021-2027: "grundforudsætninger", der gælder i hele perioden, og en ny mekanisme for konditionalitet vedrørende retsstatsprincippet

35 Forhåndsbetingelserne vil blive erstattet af "grundforudsætninger" i perioden 2021-2027^[27]. Samlet set er der 20 grundforudsætninger sammenlignet med 36 forhåndsbetingelser. De fleste af grundforudsætningerne stemmer i store træk overens med tidligere forhåndsbetingelser. De generelle forhåndsbetingelser er endvidere blevet erstattet af horisontale grundforudsætninger. Disse horisontale forudsætninger vedrører aspekter med tilknytning til offentlige udbud og statsstøtte samt EU's charter om grundlæggende rettigheder og FN's konvention om rettigheder for personer med handicap. Figur 1 giver et overblik over forhåndsbetingelserne for 2014-2020 og grundforudsætningerne for 2021-2027.

36 Til forskel fra perioden 2014-2020 er medlemsstaterne forpligtet til at anvende grundforudsætningerne i hele perioden 2021-2027. Indtil udløbet af denne periode kan Kommissionen desuden suspendere betalinger, hvis medlemsstaterne ophører med at opfylde grundforudsætningerne^[28]. Dette udgør en betydelig styrkelse af den rolle, som Kommissionen kan spille med hensyn til, hvordan medlemsstaterne gennemfører fondene under samhørighedspolitikken.

37 Ligesom i perioden 2014-2020 kræver forordningen om fælles bestemmelser dog ikke, at Kommissionen skal underrette Europa-Parlamentet og Rådet om medlemsstaternes overholdelse af grundforudsætningerne i perioden 2021-2027. En sådan underretning kunne medvirke til at fremhæve vigtigheden af at opfylde grundforudsætningerne med henblik på at sikre en effektiv og produktiv anvendelse af EU-midler.

38 Den 16. december 2020 vedtog Europa-Parlamentet og Rådet forordning (EU) 2020/2092 om regler for beskyttelse af EU-budgettet i tilfælde, hvor medlemsstaterne overtræder retsstatsprincippet^[29]. Den nye mekanisme for konditionalitet vedrørende retsstatsprincippet supplerer grundforudsætningerne i forordningen om fælles bestemmelser for 2021-2027 samt andre instrumenter og processer, der fremmer retsstatsprincippet og dets anvendelse. Med hensyn til fondene under samhørighedspolitikken kan Kommissionen kun foreslå foranstaltninger i de tilfælde, hvor specifikke procedurer under forordningen om fælles bestemmelser ikke i tilstrækkelig grad sikrer en forsvarlig økonomisk forvaltning af EU-budgettet eller beskytter EU's finansielle interesser.

Resultatreserve og -gennemgang

Afsættelse af en del af finansieringen til bedre præsterende foranstaltninger

Frigivelse af resultatreserven på grundlag af resultatgennemgangen i 2019

39 Resultatreserven var et forsøg på at knytte budgetafgørelser til performance, og navnlig output. Reservens frigivelse var betinget af opnåelsen af relevante delmål for hver prioritetsakse inden udgangen af 2018 som fastlagt af en resultatgennemgang^[30]. Resultatgennemgangen skulle foretages i 2019, idet resultatdata, som medlemsstaterne rapporterede for perioden 2014-2018, blev taget i betragtning.

40 Med hensyn til OP'erne i perioden 2014-2020 blev en resultatreserve på ca. 6 % af EU-finansieringen (omkring 20,2 milliarder euro) indarbejdet i tildelingerne under målet om "investeringer i vækst og beskæftigelse" (eksklusive målet om "europæisk territorialt samarbejde" (ETS)), jf. figur 2.

41 Der fandtes allerede en resultatreserve før 2014-2020. I perioden 2000-2006 var den obligatorisk, selv om kriterierne for vurdering af performance ikke skulle fastsættes i OP'erne. I perioden 2007-2013 kunne medlemsstaterne anvende den frivilligt. Sammenlignet med tidligere perioder var de vigtigste innovationer for 2014-2020 den obligatoriske brug af en resultatramme, der var udledt af OP'ernes interventionslogik, opdelingen af reserven efter prioriteter og en udtrykkelig forbindelse mellem reservens frigivelse (for hver prioritetsakse) og tilfredsstillende resultater, målt på grundlag af delmål fastsat i OP'erne, på tidspunktet for resultatgennemgangen.

En resultatgennemgang baseret på en lang række indikatorer og delmål

42 I 2019 foretog Kommissionen sin resultatgennemgang vedrørende 300 OP'er under EFRU/Samhørighedsfonden og ESF med en resultatreserve. Resultatrammerne omfattede en række indikatorer, delmål og mål for hver prioritetsakse i disse OP'er under EFRU/Samhørighedsfonden og ESF^[31]. Samlet set omfattede gennemgangen 1 917 forskellige prioritetsakser under disse OP'er og 5 802 indikatorer. Der var fire typer indikatorer:

• finansielle indikatorer (inputindikatorer) til måling af udgifter. Hver prioritet skulle have en sådan indikator
• centrale gennemførelsestrin for at supplere outputindikatorer, hvor der ikke forventedes output inden udgangen af 2018
• outputindikatorer (fælles eller programspecifikke) til måling af gennemførelsen af foranstaltninger
• resultatindikatorer (fælles eller programspecifikke for OP'er under ESF og programspecifikke for andre fonde), der hang nøje sammen med de støttede politiske interventioner, til måling af opnåelsen af specifikke OP-mål, hvor det var relevant.

Anvendelsen af fælles indikatorer gør det muligt for Kommissionen at sammenligne programmer og aggregere indikatorværdier.

Betingelser for frigivelsen af resultatreserven

43 Resultatrammen for hver prioritetsakse skulle omfatte mindst én finansiel indikator (inputindikator) og én outputindikator; anvendelsen af resultatindikatorer og centrale gennemførelsestrin var frivillig. For at udløse frigivelse af resultatreserven skulle indikatorerne nå mindst 85 % af deres delmålsværdier; hvis der blev anvendt mere end to indikatorer, blev tærsklen på 85 % reduceret til 75 % for én af indikatorerne^[32]. For de prioriteter, der ikke nåede deres delmålsværdier, havde medlemsstaterne tre måneder til at foreslå en ændring af OP'et med henblik på at omfordele reserven til de prioriteter, som havde nået deres delmål.

44 De oprindelige bestemmelser vedrørende EFRU's/Samhørighedsfondens operationer fastsatte, at indikatorer først skulle rapporteres, når operationerne var blevet gennemført fuldt ud^[33]. Projektudgifter, der var brugt til at beregne finansielle indikatorer, ville kun komme i betragtning til rapportering i den årlige gennemførelsesrapport, hvis de var afholdt og attesteret over for Kommissionen inden udgangen af 2018^[34].

45 Medlemsstaterne havde mulighed for at revidere OP'ernes oprindelige delmålsværdier og indikatorer før resultatgennemgangen i "behørigt begrundede tilfælde", f.eks. i forbindelse med en væsentlig ændring i de økonomiske, miljømæssige og arbejdsmarkedsrelaterede forhold^[35]. I 2014 fremsatte Kommissionen forslag til sekundær lovgivning, der gjorde det muligt at bruge ukorrekte formodninger, som havde ført til under- eller overestimeringer, som begrundelse for at revidere delmål^[36].

46 I perioden 2014-2020 kunne Kommissionen suspendere mellemliggende betalinger i tilfælde af "en alvorlig mangel" med hensyn til at nå delmål^[37]. For at gøre brug af denne mulighed skulle Kommissionen informere den berørte medlemsstat om de underliggende svagheder i gennemførelsen og give medlemsstaten mulighed for at træffe korrigerende foranstaltninger.

47 Vi bemærkede i forbindelse med en tidligere revision, at resultatgennemgangen sandsynligvis ikke ville resultere i en væsentlig omfordeling af samhørighedsudgifterne til bedre præsterende programmer og prioriteter^[38]. Vi gav også udtryk for forbehold med hensyn til egnetheden af næsten halvdelen af de delmål, der var angivet som kriterier for frigivelse af resultatreserven og for suspension af betalinger ved utilstrækkelige resultater^[39]. I 2017 vurderede OECD resultatreserven til at have et begrænset anvendelsesområde og stillede spørgsmålstegn ved dens stringens i forbindelse med tilknytningen til resultater^[40].

48 Vi rapporterede også om de vanskeligheder, som medlemsstaterne havde med at fastsætte mål for fælles output- og resultatindikatorer^[41]. Dette blev bekræftet af Kommissionens egen konsekvensanalyse i 2018^[42].

Ændringer af reglerne før resultatgennemgangen i 2019 gav medlemsstaterne mere fleksibilitet

Justerede betingelser og kriterier fra 2014 og frem

49 Perioden 2014-2020 startede med forsinkelser: Europa-Parlamentet og Rådet vedtog først den retlige ramme i december 2013, og størstedelen af OP'erne var først vedtaget i december 2015^[43]. Dette og yderligere forsinkelser i gennemførelsen af projekter i praksis betød, at absorptionen af midler var langsommere end oprindelig planlagt. Ved udgangen af 2017, dvs. tre år efter starten på syvårsperioden, udgjorde det udgiftsbeløb, som medlemsstaterne havde anmeldt, kun 16 % af de tilgængelige budgettildelinger for 2014-2020^[44].

50 Fra 2014 og frem indførte Kommissionen flere ændringer af reglerne for resultatgennemgangen i 2019 (jf. figur 3). Disse ændringer gav medlemsstaterne mere fleksibilitet i deres rapportering om performance. Med henblik på resultatgennemgangen gav de navnlig forvaltningsmyndighederne mulighed for at rapportere om:

• opnåede output for operationer under EFRU/Samhørighedsfonden, som endnu ikke var gennemført fuldt ud (i 2018)^[45]
• udgifter, der var afholdt i 2018, men attesteret over for Kommissionen pr. 30. juni 2019^[46].

51 Kommissionen præciserede desuden i 2017, at den for at måle opnåelsen af medlemsstaternes årlige udgiftsmål ikke kun ville tage de udgifter, der var afholdt og anmeldt af medlemsstaterne, i betragtning, men også sine årlige forfinansieringsbetalinger^[47]. Dette betød, at de medlemsstater, der havde fastsat deres delmål på grundlag af n+3-reglen om frigørelse, kunne anmelde færre udgifter og stadig nå deres udgiftsmål.

Medlemsstaterne kunne rapportere om bedre performance end under den oprindelige lovgivning som følge af disse ændringer og præciseringer

52 Disse ændringer gav medlemsstaterne mulighed for at rapportere om bedre performance, end de kunne have gjort under den oprindelige lovgivning. Medlemsstaterne tog hurtigt højde for disse ændringer, når de rapporterede om performance. Ved udgangen af 2018 rapporterede forvaltningsmyndighederne for alle syv OP'er under EFRU/Samhørighedsfonden i vores stikprøve om output for ikkeafsluttede projekter og/eller udgifter, der var afholdt og anmeldt, men endnu ikke attesteret ved udgangen af 2018. For alle på nær ét af de 14 undersøgte OP'er (inklusive ESF-OP'er) blev der rapporteret om output, allerede inden de relaterede udgifter var blevet anmeldt til Kommissionen. Vi konstaterede desuden, at 38 af de 57 operationer i vores stikprøve ikke var blevet afsluttet ved udgangen af 2018. Alligevel havde forvaltningsmyndighederne for 32 af disse igangværende operationer allerede rapporteret om outputindikatorer i deres årlige gennemførelsesrapporter for 2018. Uden de ændringer, som Kommissionen indførte forud for resultatgennemgangen i 2019, kunne disse operationer ikke være blevet taget i betragtning ved tildelingen af resultatreserven.

Mere end halvdelen af indikatorerne/delmålene blev ændret før resultatgennemgangen

53 Oprindelig var muligheden for at ændre delmål og mål begrænset til den ikkeudtømmende liste over eksempler på behørigt begrundede tilfælde, der findes i forordningen om fælles bestemmelser. Disse eksempler omfattede ikke det scenario, hvor programmernes oprindelige mål og delmål var fastsat på grundlag af forkerte formodninger. For at afhjælpe denne situation gav Kommissionen i 2014 medlemsstaterne mulighed for at revidere delmål og mål, hvis de var baseret på ukorrekte oprindelige formodninger^[48]. Kommissionen anbefalede også medlemsstaterne at anmode om eventuelle ændringer i resultatrammen senest den 30. juni 2018^[49].

54 Mellem 2014 og 2018 gjorde medlemsstaterne udbredt brug af muligheden for at ændre resultatindikatorer og deres værdier. Vores analyse viser, at mere end halvdelen (55 %) af de 5 802 indikatorer og/eller delmål var blevet ændret mellem vedtagelsen af OP'erne og resultatgennemgangen (jf. figur 4). Medlemsstaterne havde især:

• øget delmålsværdierne for ca. 7 % af alle indikatorer i resultatrammen, navnlig med hensyn til finansielle indikatorer (inputindikatorer) og programspecifikke outputindikatorer
• reduceret delmålsværdierne for ca. en tredjedel af alle indikatorer i resultatrammen, navnlig med hensyn til finansielle indikatorer (inputindikatorer)
• indført 916 nye indikatorer med tilhørende delmål, der til dels erstattede de oprindelige indikatorer, der var blevet fastlagt under vedtagelsen af OP'erne.

55 Medlemsstaterne reducerede delmålsværdierne for ca. 30 % af alle indikatorer i resultatrammen. Figur 5 viser typerne af ændringer i indikatorer og/eller delmål i de enkelte medlemsstater.

De fleste medlemsstater begrundede deres justeringer med, at de oprindelige formodninger var ukorrekte

56 I 2018, ét år før resultatgennemgangen, registrerede Kommissionen 148 anmodninger om ændringer fra 24 medlemsstater vedrørende indikatorer/delmål i resultatrammen for OP'er under ESF. Med hensyn til 16 af disse medlemsstater blev de ukorrekte oprindelige formodninger, der var gjort gældende ved fastsættelsen af delmål, anvendt som begrundelse for disse anmodninger. Vi modtog ikke tilsvarende data for ændringer af OP'er under EFRU/Samhørighedsfonden.

57 Vores egen analyse giver dog et lignende resultat. Vi gennemgik ændringerne vedrørende 120 indikatorer og delmål, som var medtaget i de 14 undersøgte OP'er under EFRU/Samhørighedsfonden og ESF (jf. bilag I). Vi konstaterede, at 66 enten var blevet reduceret, indført for nylig eller ændret. Medlemsstaterne begrundede halvdelen af disse ændringer med, at der var gjort ukorrekte formodninger gældende ved fastsættelsen af de oprindelige delmål. Forordningen om fælles bestemmelser indeholdt ikke frister for ændring af resultatrammen før resultatgennemgangen, og Kommissionen godkendte medlemsstaternes anmodninger indtil udgangen af 2018, dvs. seks måneder efter sin egen anbefalede frist (jf. punkt 53). Med hensyn til et rumænsk OP godkendte den endda fem nye outputindikatorer i juni 2019.

Justeringer af delmålene resulterede i frigivelse af resultatreserven for et væsentligt større antal prioriteter

58 Som følge af disse justeringer af resultatrammen rapporterede medlemsstaterne om større fremskridt med hensyn til at nå delmålene for tildelingen af resultatreserven. Samlet set blev det i Kommissionens resultatgennemgang konkluderet, at tre fjerdedele af prioritetsakserne havde nået deres delmål, og ca. 82 % af resultatreserven blev som følge heraf frigivet til disse godt præsterende prioriteter (jf. figur 6).

59 Vores analyse viste også, at uden justeringen af indikatorer og/eller delmål før resultatgennemgangen ville den andel af resultatreserven, der svarede til de prioritetsakser, for hvilke delmålene ikke blev nået, være blevet mere end fordoblet, fra 18 % (3,7 milliarder euro) til 44 % (8,9 milliarder euro), hvilket betyder, at kun 56 % af reserven kunne være blevet frigivet. Uden ændringerne ville mindst halvdelen af 11 medlemsstaters resultatreserve have været knyttet til ikkepræsterende prioriteter (jf. figur 7). I finansiel henseende havde dette størst betydning i Polen, Spanien og Italien. Disse tre medlemsstater tegnede sig for en tredjedel af den samlede reserve, der ikke ville være blevet frigivet uden ændringerne. Der var kun to medlemsstater (Luxembourg og Finland), hvor ændringerne ikke havde nogen betydning (jf. figur 8).

60 En anden konsekvens af de ændringer i indikatorer/delmål, som Kommissionen anså for at være behørigt begrundede, var, at antallet af prioriteter, der var berørt af "en alvorlig mangel" med hensyn til at nå delmål (288), var under halvdelen af, hvad det oprindeligt ville have været (605, omkring en tredjedel af alle prioriteter med en resultatreserve). Med hensyn til Kroatien, Irland og Danmark havde Kommissionen været nødsaget til at overveje at suspendere betalingerne for mere end halvdelen af de midler, der var tildelt under disse prioriteter.

Kommissionen bedømte ikke pålideligheden af alle de resultatdata, der blev anvendt i resultatgennemgangen

De rapporterede resultatdata var ikke fuldstændigt validerede

61 En meningsfuld resultatgennemgang afhænger i høj grad af, at der rapporteres pålidelige resultatdata. Af denne årsag skulle de nationale myndigheder give sikkerhed for pålideligheden af medlemsstaternes resultatdata:

• Forvaltningsmyndighederne skulle i deres forvaltningserklæringer attestere pålideligheden af de resultatdata, der var rapporteret i den årlige gennemførelsesrapport.
• Revisionsmyndighederne gav yderligere sikkerhed på grundlag af deres revisionsarbejde i den årlige kontrolrapport, herunder revisionserklæringen.

62 I Kommissionens kontrolsystem vedrørende samhørighedpolitikken rapporterer forvaltningsmyndighederne om resultatdata i deres årlige gennemførelsesrapporter for kalenderåret^[50] (fra 1. januar til 31. december). Forvaltningsmyndighedernes forvaltningserklæringer^[51]og revisionsmyndighedernes årlige kontrolrapporter (herunder deres revisionserklæringer) omfatter dog regnskabsåret^[52] (fra 1. juli til 30. juni). Resultatdataene for anden halvdel af 2018 var derfor omfattet af forvaltningserklæringen for 2018-2019 og den årlige kontrolrapport, der blev fremlagt af revisionsmyndighederne i februar 2020. Med hensyn til resultatgennemgangen i 2019 måtte Kommissionen basere sin vurdering på mellemliggende oplysninger, der var rapporteret af forvaltningsmyndighederne, men endnu ikke undersøgt af revisionsmyndighederne (jf. figur 9).

Omfanget af forvaltningsmyndighedernes kontroller af resultatdata varierede

63 Vores analyse viste, at forvaltningsmyndighedernes kontroller af resultatdataenes pålidelighed varierede betydeligt. I de 14 OP'er, vi undersøgte, kontrollerede forvaltningsmyndighederne primært de resultatdata, der var rapporteret i den årlige gennemførelsesrapport, mod underliggende oplysninger fra støttemodtagerne. Omfanget af disse kontroller varierede dog betydeligt (jf. tekstboks 5), og de blev ikke foretaget konsekvent for alle indikatorer. I alt fandt vi dokumentation for sådanne kontroller vedrørende 116 (90 %) af de 129 indikatorværdier, vi gennemgik.

Revisionsmyndighederne fastlagde selv revisionsarbejdet vedrørende resultatdata

64 I oktober 2018 bad Kommissionen revisionsmyndighederne om i deres årlige kontrolrapporter for 2017-2018 at rapportere om overvågningssystemernes anvendelighed med hensyn til at levere pålidelige data til resultatgennemgangen i 2019. Kommissionen havde i årenes løb drøftet mulige tilgange til revision af resultatdata på møder og workshopper med revisionsmyndighederne. Endvidere havde Kommissionen i sin vejledning om revisionsstrategier foreslået, at revisionsmyndighederne dækkede resultatdataenes pålidelighed i deres revision af operationer, tematiske revisioner eller systemrevisioner.

65 Indtil 2018 kunne hver enkelt revisionsmyndighed dog stort set selv fastlægge tidsplanen for og typen og omfanget af sine revisioner vedrørende resultatdata. En delegeret forordning fra Kommissionen, der indeholdt krav om, at revisionsmyndighederne systematisk skulle dække resultatdataenes pålidelighed i deres revisioner af operationer, trådte først i kraft i maj 2019^[53]. Dette var for sent til at have nogen indvirkning på resultatgennemgangen i 2019.

66 Ifølge Kommissionen udførte revisionsmyndighederne samlet set en form for revisionsarbejde vedrørende pålideligheden af resultatdataene for 81 % af alle OP'er under EFRU/Samhørighedsfonden og for 90 % af alle OP'er under ESF før resultatgennemgangen i 2019. Det gjorde de enten via revisioner af operationer, tematiske revisioner eller systemrevisioner. Samlet set foretog revisionsmyndighederne hovedsagelig systemrevisioner og tematiske revisioner, efterfulgt af revisioner af operationer (jf. figur 10).

67 Vores egen analyse med hensyn til de fire medlemsstater, vi undersøgte i denne revision, viser, at revisionsmyndighederne for 12 af de 14 OP'er rapporterede til Kommissionen om deres revisionsarbejde vedrørende pålideligheden af resultatdata før resultatgennemgangen. Vi konstaterede dog også, at deres kontroller kun omfattede seks af de 57 operationer, vi gennemgik i forbindelse med denne revision.

Kommissionen bedømte pålideligheden af resultatdata for mere end syv ud af ti OP'er

68 I 2019, inden resultatgennemgangen fandt sted, vurderede Kommissionen, hvorvidt de resultatdata, som medlemsstaterne havde fremlagt i deres årlige gennemførelsesrapporter for 2018, var fuldstændige, konsekvente og pålidelige. Kommissionen foretog endvidere tematiske ad hoc-revisioner i 14 medlemsstater i forbindelse med de 31 programmer, som den anså for at være mest risikable. Disse revisioner identificerede svagheder med hensyn til pålideligheden af resultatdataene og de værdier, der var rapporteret for indikatorer i resultatrammen for otte programmer i Belgien, Tyskland, Ungarn, Italien, Rumænien og Slovakiet.

69 Samlet set bedømte Kommissionen på grundlag af revisionsmyndighedernes arbejde og sit eget supplerende arbejde pålideligheden af resultatdatene for 71 % af OP'erne under EFRU/Samhørighedsfonden^[54] og 81 % af OP'erne under ESF før resultatgennemgangen.

70 Kommissionen kunne suspendere mellemliggende betalinger, hvis den fik kendskab til alvorlige mangler i kvaliteten og pålideligheden af overvågningssystemet eller dataene om indikatorer^[55]. Kommissionen vurderede i alt 15 OP'er i denne sammenhæng og indledte præsuspensionsprocedurer vedrørende seks OP'er i Belgien, Tyskland, Ungarn, Litauen, Rumænien og Slovenien før resultatgennemgangen i 2019. Kommissionen endte dog med at ophæve alle præsuspensioner og suspenderede ingen betalinger. Ifølge Kommissionen gav de berørte medlemsstater yderligere oplysninger eller afhjalp manglerne.

De fleste, men ikke alle, resultatdata stemte overens med den underliggende dokumentation

71 Med henblik på at give en uafhængig vurdering af resultatdataenes kvalitet undersøgte vi de rapporterede værdier for alle 120 indikatorer i resultatrammerne for 20 prioritetsakser i de 14 OP'er, der var omfattet af vores revision. Vi undersøgte endvidere 57 projekter med 129 indikatorer inden for disse 20 prioritetsakser (jf. bilag I).

72 Overordnet set viste vores analyse, at de fleste, men ikke alle, resultatdata, der blev rapporteret til Kommissionen, stemte overens med den underliggende dokumentation:

• For det første sammenlignede vi de data, der blev rapporteret til Kommissionen i den årlige gennemførelsesrapport for 2018, med de projektdata, som forvaltningsmyndighederne havde. Vores analyse viste, at værdierne for 110 af resultatrammernes 120 resultatindikatorer (92 %) stemte fuldt ud overens.
• For det andet kontrollerede vi, om de data, som forvaltningsmyndighederne havde, stemte overens med den underliggende dokumentation fra støttemodtagerne. I alt var vi i stand til at afstemme værdierne for 115 af de 129 indikatorer (89 %), som vedrørte 46 af de 57 projekter (81 %) i vores stikprøve.

73 Alle fire medlemsstater havde mindst ét OP, som vi kunne afstemme alle resultatdata for på projektniveau (jf. figur 11).

Resultatgennemgangen havde kun en begrænset indvirkning på tildelingen af EU-midler

Fremskridt med hensyn til at opnå centrale gennemførelsestrin eller output og bruge penge lå til grund for frigivelsen af resultatreserven

74 Vores analyse viste, at frigivelsen af resultatreserven hovedsagelig var baseret på medlemsstaternes fremskridt med hensyn til gennemførelsen, som afspejlet i opnåelsen af centrale gennemførelsestrin eller output og evnen til at bruge penge (omkring en tredjedel af alle indikatorer var finansielle indikatorer, jf. figur 12). Resultatreserver på 195 millioner euro og 52 millioner euro blev f.eks. frigivet til hhv. det polske OP "Intelligent vækst" og det italienske OP "Virksomheder og konkurrenceevne", fordi begge disse OP'ers prioriteter havde nået deres delmål med hensyn til antallet af virksomheder, der modtog tilskud eller støtte, antallet af igangsatte operationer og mængden af udgifter anmeldt til Kommissionen.

75 Kun 13 af de 5 802 indikatorer (eller mindre end 1 %) målte programmernes performance i form af resultater (jf. figur 12). En af de årsager, der bidrog til det lave antal resultatindikatorer, var, at tidsrammen for at nå delmål før resultatgennemgangen var relativt kort (højst fire år) og dermed utilstrækkelig med hensyn til investeringer, hvor resultaterne først ses på længere sigt.

76 Kommissionens resultatgennemgang identificerede 288 prioritetsakser i 121 OP'er, hvor der var en alvorlig mangel med hensyn til at nå delmålene for finansielle indikatorer (inputindikatorer) og outputindikatorer. I disse tilfælde havde Kommissionen beføjelse til at suspendere betalingerne. Vi konstaterede dog, at Kommissionen ikke havde suspenderet nogen betalinger. Ifølge Kommissionen var hovedårsagerne, at 80 % af programmerne i tilstrækkelig grad havde afhjulpet svaghederne i gennemførelsen, og at ca. en tredjedel af prioriteterne var blevet omprogrammeret eller var i gang med at blive det. Når medlemsstaterne stod over for risikoen for suspension af betalinger på grund af utilstrækkelige resultater, foreslog de OP-ændringer, der ændrede delmålene, og Kommissionen accepterede disse ændringer (jf. punkt 58).

Frigivelsen af resultatreserven blev opvejet af den finansielle effekt af andre budgetoverførsler

77 Vi undersøgte alle 1 624 prioriteter for 267 af de 300 OP'er, hvis resultatgennemgang var gennemført i december 2020, med henblik på at vurdere, hvordan tildelingen af midler havde ændret sig siden første udgave af de godkendte OP'er. Vi så på EU's samlede tildeling, dvs. hovedtildelingen og resultatreserven.

78 Hvis prioriteterne ikke havde nået deres delmål, blev den tilhørende resultatreserve omfordelt til de prioriteter, der havde. Disse omfordelinger var for det meste ledsaget af andre OP-ændringer.

79 Vi undersøgte også, om de samlede data om ændringer i budgettildelinger mellem starten af perioden 2014-2020 og resultatgennemgangen kunne spores tilbage til medlemsstaternes fremskridt med hensyn til at nå deres delmål og mål. Vores analyse viste, at den samlede tildeling af EU-midler ikke automatisk steg eller faldt på baggrund af, om prioriteterne havde nået deres delmål ved resultatgennemgangen eller ej. Vi konstaterede navnlig, at 17 % (62 ud af 357) af de prioriteter, der ikke havde nået deres delmål, rent faktisk modtog mere EU-finansiering. Ligeledes var den samlede EU-finansiering rent faktisk faldet for 24 % (304 ud af 1 267) af de prioriteter, der havde nået deres delmål (jf. figur 13).

80 Dette viser, at der kun var en svag forbindelse mellem programprioriteternes opnåelse af mål senest i 2018 og omfordelingen af midler (mellem begyndelsen af perioden og 2018). Flere faktorer kan have bidraget til denne situation, bl.a. de begrænsede resultatreservebeløb (svarende til kun 6 % af de samlede tildelinger) og de ændringer, der af andre årsager blev foretaget i budgettildelingerne efter vedtagelsen af OP'erne, f.eks. automatiske finansieringsforøgelser på grund af tekniske justeringer (som i 2017) eller indførelse af nye prioriteter.

Udsigter for perioden 2021-2027: en mere fleksibel tildeling af midler, men anvendelsen af en obligatorisk resultatreserve er indstillet

Anvendelsen af en obligatorisk resultatreserve er indstillet

81 I 2025 vil hvert program være genstand for en midtvejsgennemgang med henblik på at fastlægge tildelingen af halvdelen af midlerne i de sidste to år. Midtvejsgennemgangen vil bl.a. være baseret på fremskridt med hensyn til at nå delmålene under hensyntagen til væsentlige vanskeligheder opstået i forbindelse med gennemførelsen af programmet^[56]. Resultatgennemgangen og anvendelsen af en obligatorisk resultatreserve er dog blevet indstillet. Kommissionen har endnu ikke fremlagt yderligere detaljer om, hvordan midtvejsgennemgangen og en efterfølgende omprogrammering vil blive gennemført.

En mere fleksibel tildeling af midler i hele perioden 2021-2027 og indførelse af genopretnings- og resiliensfaciliteten som en alternativ kilde til finansiering af investeringer

82 Konteksten for midtvejsgennemgangen vil være anderledes for perioden 2021-2027 end for de foregående perioder. Medlemsstaterne vil have større fleksibilitet til når som helst i programcyklussen at omprogrammere og omfordele midler. Medlemsstaterne vil navnlig have mulighed for, inden for visse lofter, at overføre midler mellem prioriteter under samme fond eller program eller i samme regionskategori uden Kommissionens forudgående godkendelse. Forordningen om fælles bestemmelser for 2021-2027 giver også mulighed for at overføre op til 5 % af hver fonds samlede tildeling til et eller flere instrumenter under direkte eller indirekte forvaltning^[57].

83 I de kommende år vil fondene under samhørighedspolitikken endvidere blive gennemført sideløbende med genopretnings- og resiliensfaciliteten. I 2021 fokuserede medlemsstaterne på forberedelsen af og forhandlingen om deres nationale genopretnings- og resiliensplaner under genopretnings- og resiliensfaciliteten. Der er allerede tegn på, at lanceringen af programmerne for 2021-2027 vil være endnu mere forsinket end for syv år siden. Eftersom der ikke er nogen national medfinansiering under genopretnings- og resiliensfaciliteten, er det endvidere muligt, at mange investeringsprojekter, der under normale omstændigheder ville være blevet gennemført via fondene under samhørighedspolitikken, nu vil blive finansieret af genopretnings- og resiliensfaciliteten. Som følge heraf vil medlemsstaterne sandsynligvis absorbere mindre af deres oprindeligt programmerede finansielle tildelinger end forventet. Dette øger igen sandsynligheden for, at der vil være opnået færre output og resultater på tidspunktet for midtvejsgennemgangen.

Resultatbaserede finansieringsmodeller

Brugen af resultatbaserede finansieringsmodeller blev udvidet i perioden 2014-2020

To nye finansieringsmodeller: "fælles handlingsplaner" og "finansiering, som ikke er knyttet til omkostninger"

84 I perioden 2014-2020 blev der indført to nye finansieringsmodeller. Disse modeller baserede finansieringen fra EFRU/Samhørighedsfonden og ESF på verificeret performance målt ved hjælp af indikatorer med delmål for output og/eller resultater, eller på opfyldelse af betingelser - og således ikke på de faktisk afholdte støtteberettigede omkostninger, som det traditionelt var tilfældet.

85 Den første af disse finansieringsmodeller var den "fælles handlingsplan"^[58], som har været tilgængelig siden starten af perioden 2014-2020. Betalinger til fælles handlingsplaner har form af faste beløb eller standardsatser for enhedsomkostninger, der er knyttet til delmål og mål (jf. tekstboks 6).

86 Det andet instrument, modellen med "finansiering, som ikke er knyttet til omkostninger"^[60], blev indført i forbindelse med en revision af finansforordningen i 2018. Dette er en grundlæggende ny metode til EU-finansiering baseret på opfyldelse af betingelser eller opnåelse af resultater. Med hensyn til ESI-fondene er finansieringen specifikt knyttet til de fremskridt, der gøres med gennemførelsen eller opnåelsen af programmets mål^[61]. Modellen med finansiering, som ikke er knyttet til omkostninger, kunne bruges fra 2019 og frem i forbindelse med investeringer under EFRU/Samhørighedsfonden på områderne energieffektivitet og energi fra vedvarende energikilder^[62] (jf. tekstboks 7).

87 Begge modeller tilbyder forenklede forvaltnings- og kontrolordninger, hvor finansiel forvaltning, kontrol og revision tager sigte på at verificere, at de ønskede performancemål nås, eller at betingelserne for betaling opfyldes^[64]. Brugen af dem er frivillig, men fælles handlingsplaner skal godkendes af Kommissionen, mens medlemsstater, der har til hensigt at bruge modellen med "finansiering, som ikke er knyttet til omkostninger", blot skal informere Kommissionen.

Forenklede omkostninger: den traditionelle metode til at knytte finansiering til performance

88 Forordningen om fælles bestemmelser indeholder desuden bestemmelser om tre typer forenklede omkostninger, der muliggør udgiftsgodtgørelse beregnet efter på forhånd definerede metoder eller standardiserede takster^[65] i stedet for godtgørelse af faktisk afholdte omkostninger:

• standardsatser for enhedsomkostninger
• faste beløb
• finansiering efter fast takst.

89 Metoden med forenklede omkostninger blev indført for første gang i ESF-forordningen for perioden 2007-2013, og dens anvendelsesområde er siden da løbende blevet udvidet, senest i 2018, da den obligatoriske brug af forenklede omkostninger, der tidligere var blevet indført for små ESF-finansierede operationer, blev udvidet til at omfatte små operationer finansieret af EFRU^[66]. Siden 2015 har Kommissionen vedtaget EU-dækkende og medlemsstatsspecifikke takster inden for rammerne af ESF-forordningen^[67].

90 Standardsatser for enhedsomkostninger og faste beløb bidrager til performance, eftersom de knytter betalinger til output, men ikke nødvendigvis til resultater. Finansiering efter fast takst er derimod udelukkende baseret på input. Ifølge Kommissionen kan metoden med forenklede omkostninger ikke desto mindre være med til at flytte forvaltningsmyndighedernes og støttemodtagernes fokus fra input til opnåelse af output (og resultater)^[68].

91 Vi har konsekvent støttet indførelsen af mere resultatbaseret finansiering i samhørighedspolitikken i de foregående år. Vi har anbefalet:

• siden 2012 at bruge metoden med forenklede omkostninger for at reducere den administrative byrde og risikoen for fejl^[69]
• helt tilbage i 2017 at indføre en resultatbaseret finansieringsmodel, som knytter betalinger til opfyldelsen af betingelser eller opnåelsen af resultater, der er fastsat på forhånd^[70].

Usikkerhed om, hvordan de nye resultatbaserede finansieringsmodeller skulle bruges, hæmmede deres udbredelse i medlemsstaterne

Ringe interesse for at bruge de nye resultatbaserede finansieringsmodeller

92 I perioden 2014-2020 udviste medlemsstaterne kun ringe interesse for at bruge de to nye resultatbaserede finansieringsmodeller. I januar 2018 var det kun Polen, der havde indgivet et forslag til en fælles handlingsplan. I juli 2019, efter udvekslinger med Kommissionen, besluttede de polske myndigheder dog at trække deres forslag tilbage. I april 2018 iværksatte Kommissionen en særlig indkaldelse af forslag for at indhøste erfaringer og stimulere interessen for fælles handlingsplaner og valgte to pilotprojekter: "Fremme af bæredygtig og inklusiv vækst ved aktivering af skjulte talenter hos NEET'er og migranter" i Nederlandene og "Training2Work" i Portugal. Begge projekter gennemføres i øjeblikket under Kommissionens direkte forvaltning med et kombineret EU-bidrag på ca. 1,1 million euro.

93 I perioden 2014-2020 var det kun Østrig, der afprøvede modellen med finansiering, som ikke er knyttet til omkostninger, i forbindelse med et EFRU-projekt med et EU-bidrag på ca. 36 millioner euro (jf. tekstboks 8).

Der var ikke foretaget en forudgående vurdering af gennemførligheden af og den potentielle efterspørgsel efter fælles handlingsplaner og modellen med finansiering, som ikke er knyttet til omkostninger

94 Hovedårsagerne til, at medlemsstaterne var tilbageholdende med at bruge fælles handlingsplaner, var ifølge Kommissionen den yderst komplicerede vedtagelsesprocedure og vanskeligheder med at fastsætte output- og resultatindikatorer, men også det forhold, at de anså metoden med forenklede omkostninger for at være mere effektiv^[71]. I deres svar på en undersøgelse foretaget af Kommissionen om modellen med finansiering, som ikke er knyttet til omkostninger, bemærkede repræsentanter for medlemsstaterne, at årsagerne til ikke at bruge modellen med finansiering, som ikke er knyttet til omkostninger, var den byrdefulde struktur, den manglende klarhed om udformningen og den potentielle brug samt usikkerhed med hensyn til de gældende revisionsordninger. Medlemsstaternes eksperter mente generelt, at de resultatbaserede finansieringsmodeller var byrdefulde, komplicerede og tidskrævende, mere risikable for støttemodtagerne og mindre fleksible^[72]. Endelig blev udbredelsen af modellen med finansiering, som ikke er knyttet til omkostninger, også hæmmet af, at den kun kunne bruges fra 2019 og frem, hvor OP'erne for perioden 2014-2020 allerede var blevet vedtaget, og hvor der var indgået forpligtelser for hovedparten af deres finansiering.

95 Vores analyse viste også, at Kommissionen ikke havde vurderet gennemførligheden af og den potentielle efterspørgsel efter sådanne finansieringsmodeller inden for rammerne af en forudgående konsekvensanalyse. Vi fandt desuden kun begrænset dokumentation for omfattende intern høring i Kommissionen (f.eks. af Generaldirektoratet for Energi, der overvåger gennemførelsen af direktivet om energieffektivitet) eller af medlemsstaterne før lovforslaget.

96 Vi identificerede tre væsentlige hindringer for brugen af disse innovative finansieringsmodeller:

• at modellen med finansiering, som ikke er knyttet til omkostninger, blev indført sent i perioden 2014-2020
• at forvaltningsmyndighederne havde vanskeligt ved at identificere egnede operationer
• at medlemsstaterne havde retssikkerhedsbekymringer med hensyn til efterfølgende kontrol, navnlig vedrørende forpligtelsen til at overholde reglerne om offentlige udbud og statsstøtte.

Medlemsstaternes tilbageholdenhed med at bruge resultatbaserede finansieringsmodeller i 2014-2014 skyldtes også uoverensstemmelser i de gældende regler

97 Vi ved fra flere års revisionserfaring, at forvaltningsmyndigheder ønsker retlig og finansiel sikkerhed, da de frygter, at Kommissionen kan suspendere betalinger eller endda pålægge finansielle korrektioner, hvis der opstår problemer. Dette bekræftes også af Kommissionens egne konsekvensanalyser^[73].

98 Med hensyn til metoden med forenklede omkostninger udstedte Kommissionen vejledning i begyndelsen af perioden 2014-2020^[74]. I maj 2021 reviderede Kommissionen disse retningslinjer for at præcisere, at forvaltningsverificeringer og revisioner af operationer, der involverer metoden med forenklede omkostninger, fortsat skal kontrollere overholdelsen af statsstøttereglerne, men ikke specifikke offentlige udbud^[75].

99 Lignende spørgsmål opstod, da modellen med finansiering, som ikke er knyttet til omkostninger, blev indført i 2018, da de gældende regler om finansiel kontrol og revision var tvetydige. Disse uoverensstemmelser i de gældende regler bidrog til medlemsstaternes tilbageholdenhed med at bruge den nye resultatbaserede finansieringsmodel i perioden 2014-2020. I februar 2019 vedtog Kommissionen en delegeret forordning for at skabe klarhed. Vi mener dog ikke, at der tages fat på det underliggende spørgsmål om, hvordan medlemsstaternes revision og kontrol kan sikre overholdelse af de grundlæggende regler på det indre marked (jf. tekstboks 9).

Resultatbaseret finansiering i 2014-2020 blev næsten udelukkende udbetalt via den traditionelle metode med forenklede omkostninger

Metoden med forenklede omkostninger forventes at dække ca. en tredjedel af ESF-udgifterne, men fokus er endnu ikke på resultater

100 Metoden med forenklede omkostninger var den eneste resultatbaserede finansieringsmodel, der blev gjort udbredt brug af i perioden 2014-2020. I løbet af perioden arbejdede Kommissionen aktivt på at tilskynde til og fremme brug af metoden med forenklede omkostninger for at reducere den administrative byrde for forvaltningsmyndighederne og risikoen for fejl. Dette har bidraget til en betydelig udbredelse af metoden med forenklede omkostninger i forhold til den foregående periode. Næsten alle OP'er under ESF bruger forenklede omkostninger - i hvert fald til en vis grad (hovedsagelig standardsatser for enhedsomkostninger) - og nogle OP'er under EFRU er også begyndt at bruge forenklede omkostninger (hovedsagelig inputbaserede faste takster). Kommissionen anslår, at metoden med forenklede omkostninger ved afslutningen af perioden 2014-2020 vil have dækket 33 % af udgifterne under ESF og 4 % af udgifterne under EFRU/Samhørighedsfonden^[79].

101 Vi vurderer overordnet set, at ca. 22,5 milliarder euro eller 8,5 % af de tilskudsbaserede samhørighedsudgifter for 2014-2020 vil være blevet godtgjort ved hjælp af resultatbaserede finansieringsmodeller, næsten udelukkende via metoden med forenklede omkostninger.

Udsigter for perioden 2021-2027: En vellykket udbredelse af modellen med "finansiering, som ikke er knyttet til omkostninger, vil kræve yderligere præcisering

Brugen af modellen med finansiering, som ikke er knyttet til omkostninger, er udvidet med hensyn til samhørighedsudgifterne i 2021-2027 og gjort obligatorisk for genopretnings- og resiliensfaciliteten

102 I de kommende år bliver resultatbaseret finansiering den fremherskende form for EU-finansiering målt på mængden af dækkede udgifter. Dette skyldes primært, at modellen med finansiering, som ikke er knyttet til omkostninger, som defineret i finansforordningen^[80], vil være den eneste finansieringsmodel i forbindelse med tilskud til medlemsstaterne under genopretnings- og resiliensfaciliteten^[81]. Dette er et markant skift i EU's økonomiske forvaltning.

103 I perioden 2021-2027 bliver brugen af modellen med finansiering, som ikke er knyttet til omkostninger, en mulighed på to niveauer for de fonde under samhørighedspolitikken, der reguleres af forordningen om fælles bestemmelser: i) i forbindelse med EU-bidrag til hele (eller en del) af en prioritet og ii) i forbindelse med udbetaling af tilskud til støttemodtagere som led i projekter, der gennemføres under programmer eller prioriteter^[82]. Dette vil gøre det nemmere for medlemsstaterne at kombinere EU-finansiering med nationale eller regionale finansieringsordninger, der ellers kan være vanskelige at forene med EU's støtteberettigelsesregler. Modellen med finansiering, som ikke er knyttet til omkostninger, bliver også obligatorisk for visse foranstaltninger, der er udformet med henblik på at styrke medlemsstaterne administrative kapacitet^[83]. Anvendelsen af fælles handlingsplaner er derimod blevet indstillet.

104 I perioden 2021-2027 tillægges Kommissionen beføjelser til at vedtage en delegeret retsakt som supplement til bestemmelserne i forordningen om fælles bestemmelser^[84]. Dette kan være en nyttig metode til at tilbyde standardiserede modeller med finansiering, som ikke er knyttet til omkostninger, der f.eks. præciserer investeringsområder, typer af aktiviteter, foranstaltninger og operationer samt de betingelser, der skal opfyldes, eller de output/resultater, der skal opnås, når denne finansieringsmodel bruges.

Ordningerne for kontrol af overholdelsen af reglerne for det indre marked under modellen med finansiering, som ikke er knyttet til omkostninger, er stadig ikke tilstrækkelig klare

105 Overholdelsen af regler om offentlige udbud og statsstøtte er afgørende for, at det indre marked fungerer effektivt. Medlemsstaterne skal stadig sikre, at alle EU-udgifter overholder reglerne om offentlige udbud og statsstøtte^[85]. I sidste ende er Kommissionen forpligtet til at sikre, at EU's regler om offentlige udbud og statsstøtte anvendes korrekt og konsekvent af medlemsstaterne. Denne forpligtelse omfatter alle offentlige udgifter og typer af finansiel støtte. Vi mener derfor, at det er vigtigt fra starten at præcisere, hvordan forvaltnings- og revisionsmyndighederne skal behandle offentlige udbud og statsstøtte, når de bruger modellen med finansiering, som ikke er knyttet til omkostninger, i perioden 2021-2027, ikke mindst for at undgå en situation med retsusikkerhed svarende til den, der opstod i den foregående periode.

106 I henhold til forordningen om fælles bestemmelser for 2021-2027 skal forvaltningsverificeringer og revisioner vedrørende de dele af et program, hvor modellen med finansiering, som ikke er knyttet til omkostninger, bruges, verificere, at betingelserne for godtgørelse er opfyldt, eller at resultaterne er opnået. De skal dog ikke verificere de underliggende omkostninger, eftersom Kommissionen giver en forudgående godkendelse af disse beløb^[86]. Dette berører ikke medlemsstaternes forpligtelse til at sikre overholdelse af reglerne om offentlige udbud og statsstøtte. Forvaltnings- og revisionsmyndighederne skal stadig give Kommissionen sikkerhed for, at alle de udgifter, der indgår i regnskaberne, er formelt rigtige og i overensstemmelse med alle gældende regler^[87]

Konklusioner og anbefalinger

Resultatbaseret finansiering i samhørighedspolitikken: værdige ambitioner, men der var stadig hindringer i perioden 2014-2020

107 I perioden 2014-2020 blev der gjort meget for at styrke resultatorienteringen af samhørighedspolitikken, og indførelsen af resultatrammen har bidraget til en kulturændring i den økonomiske forvaltning af samhørighedspolitikken. Vores revision viste dog, at resultatbaseret finansiering endnu ikke er en realitet. Selv om de tre nye instrumenter førte til nye tilgange til gennemførelse, gjorde de ingen mærkbar forskel med hensyn til, hvordan EU-finansieringen blev tildelt og udbetalt.

108 Processen med at gennemføre de europæiske struktur- og investeringsfonde (ESI-fondene) strækker sig over mange år, nogle gange ud over den syvårige flerårige finansielle ramme, og der går betydelig tid, inden EU-investeringerne leverer resultater, eller somme tider blot output. En anden bekymring er pålideligheden og brugbarheden af de resultatoplysninger, som ligger til grund for tildelingen af finansielle midler. En af de vigtigste erfaringer fra de velmente initiativer i 2014-2020 er, at det langtfra er nogen nem opgave at knytte tildelingen af midler til performance.

Var instrumenterne veludformede med henblik på at give incitamenter til performance og flytte fokus til opnåelse af resultater?

109 Vores revision bekræftede, at alle tre instrumenter havde potentiale til at give incitamenter til performance og flytte fokus til opnåelse af resultater. Instrumenterne supplerede hinanden, da de blev anvendt i forskellige faser og inden for forskellige aspekter af programgennemførelsen. De gav dog alle mulighed for at knytte samhørighedsmidlerne til performance og resultater.

110 Forhåndsbetingelserne var en af de vigtigste innovationer i perioden 2014-2020. De blev udformet med henblik på at skabe de rette forudsætninger for effektiv anvendelse af midler fra programmernes start efter det grundlæggende princip, at problemer, som kan begrænse medlemsstaternes og regionernes potentiale til at nå de tilsigtede resultater, bør løses tidligt, før EU-finansieringen udbetales (punkt 16-20).

111 Den obligatoriske afsættelse af en del af midlerne til godt præsterende foranstaltninger i en "resultatreserve" var ikke i sig selv et innovativt aspekt, da denne mulighed allerede var blevet brugt i en anden form i perioden 2000-2006. Det innovative element var vurderingen af performance inden for en aftalt ramme, der bestod af en række delmål for hver prioritetsakse, og tildelingen af reserven til godt præsterende prioriteter. Med resultatreserven blev der indført et gennemsigtigt og regelbaseret instrument til at gøre finansieringen af samhørighedspolitikken mere resultatbaseret, forudsat at de resultatdata, der blev rapporteret af forvaltningsmyndighederne, var pålidelige, og at rammen var stabil og blev håndhævet korrekt. Ulempen ved dette instrument var, at der kun var begrænsede beløb på spil, idet reserven kun udgjorde 6 % af medlemsstaternes tildelinger til ESI-fondene (punkt 39-41).

112 De to nye finansieringsmodeller, "fælles handlingsplaner" og "finansiering, som ikke er knyttet til omkostninger", gjorde det muligt at basere finansieringen af operationer enten på verificeret performance, målt med output- eller resultatindikatorer, eller på opfyldelsen af betingelser. Dette er et klart skridt i retning af at gøre samhørighedspolitikken mere resultatbaseret, selv om brugen af modellerne var frivillig og begrænset til specifikke områder. Derudover blev det muligt at anvende forenklede omkostningsmuligheder under alle ESI-fonde. To af dem (standardsatser for enhedsomkostninger og faste beløb) knytter udtrykkeligt betalinger til output (punkt 84-91).

Gjorde Kommissionen og medlemsstaterne effektiv brug af instrumenterne til at gøre samhørighedsfinansieringen mere resultatbaseret?

113 Vi konstaterede i vores revision, at Kommissionen og medlemsstaterne kun gjorde delvis effektiv brug af de tre instrumenter til at gøre samhørighedsfinansieringen mere resultatbaseret. Samlet set er vores vurdering mere positiv med hensyn til forhåndsbetingelserne end med hensyn til resultatreserven og mindst positiv med hensyn til de resultatbaserede finansieringsmodeller (bortset fra metoden med forenklede omkostninger).

Forhåndsbetingelser

114 Vurderingen af forhåndsbetingelserne (og af gennemførelsen af de tilhørende handlingsplaner) var ofte baseret på brede kriterier i forordningen om fælles bestemmelser; disse kriterier gav betydelig plads til fortolkning, og ofte henviste de ikke til specifikke kvantificerbare mål, selv når sådanne mål kunne udledes af EU-lovgivningen. I 2014 udstedte Kommissionen yderligere vejledning om, hvordan medlemsstaterne og dens egne tjenestegrene skulle vurdere fremskridt med hensyn til at opfylde forhåndsbetingelserne. Vores revision viste ikke desto mindre, at Kommissionen frem til udgangen af perioden oplevede vanskeligheder med at sikre en harmoniseret vurdering af forhåndsbetingelserne i alle medlemsstaterne (punkt 21-22).

115 Ca. en tredjedel af de tematiske forhåndsbetingelser var endnu ikke opfyldt i programvedtagelsesfasen. Dette tal giver ingen indikation af uopfyldte forhåndsbetingelsers potentielle indvirkning på medlemsstaternes evne til at opnå resultater. Det viser ikke desto mindre, at problemet med uopfyldte forhåndsbetingelser ikke var isoleret, men vedrørte flere aspekter og mange medlemsstater. På den mere positive side havde medlemsstaterne gennemført 98 % af handlingsplanerne inden rapporteringsfristen i slutningen af august 2017 (punkt 23-25).

116 I perioden 2014-2020 var vurderingen af forhåndsbetingelserne udformet som et enkeltstående tiltag. Dette gjorde det uklart, om de resultater, der rapporteredes om under denne proces, blev opretholdt i hele perioden 2014-2020. Desuden er den formelle opfyldelse af en forhåndsbetingelse ikke nødvendigvis ensbetydende med, at situationen er blevet bedre i praksis, og at der er skabt betingelser for at opnå resultater. Manglende opfyldelse af forhåndsbetingelser (eller manglende gennemførelse af handlingsplaner) havde sjældent finansielle konsekvenser for medlemsstaterne. Samtidig kan indførelsen af forhåndsbetingelser have udgjort et indirekte bidrag til at sikre regeloverholdelse, da betingelserne for at anvende EU-midler i praksis ville have været endnu mere udfordrende uden dem (punkt 26-34).

117 "Grundforudsætningerne" (som afløser forhåndsbetingelserne) vil være gældende i hele perioden 2021-2027. Ligesom i den foregående periode er Kommissionen dog ikke forpligtet til at underrette Europa-Parlamentet og Rådet om medlemsstaternes overholdelse af grundforudsætningerne. Endelig bemærker vi, at grundforudsætningerne for 2021-2027 suppleres af en ny mekanisme for konditionalitet vedrørende retsstatsprincippet. Med hensyn til fondene under samhørighedspolitikken kan Kommissionen dog kun foreslå foranstaltninger i de tilfælde, hvor specifikke procedurer under forordningen om fælles bestemmelser ikke i tilstrækkelig grad sikrer en forsvarlig økonomisk forvaltning af EU-budgettet eller beskytter EU's finansielle interesser (punkt 35-38).

Resultatreserven

118 Vi har tidligere rapporteret om de vanskeligheder, som medlemsstaterne oplevede med at fastsætte de mål for fælles output- og resultatindikatorer, der efterfølgende blev anvendt ved tildelingen af resultatreserven (punkt 42-48).

119 Fra 2014 og frem justerede og præciserede Kommissionen betingelserne og kriterierne for resultatgennemgangen. Efter disse ændringer rapporterede medlemsstaterne om bedre performance, end de kunne have gjort under den oprindelige lovgivning (punkt 49-52).

120 Medlemsstaterne ændrede mange af delmålene før resultatgennemgangen. Efter disse ændringer af resultatrammen frigav Kommissionen ca. 82 % af resultatreserven i 2019 og 2020. Uden disse ændringer ville 56 % af resultatreserven være blevet frigivet, og ca. en tredjedel af alle prioriteter med en resultatreserve ville være blevet anset for at være berørt af "en alvorlig mangel" med hensyn til at nå delmål (punkt 53-60).

121 Vi konstaterede også, at Kommissionen ikke bedømte pålideligheden af alle de resultatdata, der blev anvendt i resultatgennemgangen. Forvaltningsmyndighedernes verificeringer af pålideligheden af resultatdataene varierede. Samtidig udførte revisionsmyndighederne revisionsarbejde vedrørende pålideligheden af resultatdata for de fleste, men ikke alle, programmer før resultatgennemgangen i 2019. En anden begrænsende faktor var den manglende tidsmæssige overensstemmelse mellem medlemsstaternes årlige gennemførelsesrapporter og deres respektive forvaltningserklæringer og årlige kontrolrapporter. Kommissionen kunne kun delvis kompensere for disse svagheder gennem yderligere kontroller af de resultatdata, som medlemsstaterne rapporterede. Endelig suspenderede Kommissionen ingen betalinger til programmerne på grund af alvorlige mangler i kvaliteten og pålideligheden af resultatovervågningssystemet eller af dataene om indikatorer (punkt 61-73).

122 Vores analyse viste, at frigivelsen af resultatreserven hovedsagelig var baseret på medlemsstaternes fremskridt med hensyn til gennemførelsen, som afspejlet i opnåelsen af centrale gennemførelsestrin eller output og evnen til at bruge penge (omkring en tredjedel af alle indikatorer var finansielle indikatorer). Mindre end 1 % af indikatorerne omhandlede resultater. Kommissionen foretog ikke nogen suspensioner af betalinger på grund af utilstrækkelige resultater (punkt 74-76).

123 Vi konstaterede endvidere, at der kun var en svag forbindelse mellem programprioriteternes opnåelse af mål senest i 2018 og omfordelingen af midler (mellem begyndelsen af perioden og 2018). Overordnet set havde tildelingen af resultatreserven kun en begrænset indvirkning på programbudgetterne (punkt 77-80).

124 Resultatgennemgangen og anvendelsen af en resultatreserve er indstillet for 2021-2027. Der vil blive foretaget en midtvejsgennemgang i 2025, men Kommissionen har endnu ikke præciseret, hvordan performanceaspektet vil blive taget i betragtning. Konteksten for denne midtvejsgennemgang vil dog være anderledes end i de foregående perioder. En årsag til dette er, at fondene under samhørighedspolitikken vil blive gennemført sideløbende med genopretnings- og resiliensfaciliteten. Der er allerede tegn på, at lanceringen af programmerne for 2021-2027 vil være endnu mere forsinket end for syv år siden. Eftersom der ikke er nogen national medfinansiering under genopretnings- og resiliensfaciliteten, er det endvidere muligt, at mange investeringsprojekter, der under normale omstændigheder ville være blevet gennemført via fondene under samhørighedspolitikken, nu vil blive finansieret af genopretnings- og resiliensfaciliteten. Som følge heraf vil medlemsstaterne sandsynligvis absorbere mindre af deres oprindeligt programmerede finansielle tildelinger end forventet. Dette øger igen sandsynligheden for, at der vil være opnået færre output og resultater via samhørighedsudgifterne på tidspunktet for midtvejsgennemgangen (punkt 81-83).

Resultatbaserede finansieringsmodeller

125 Medlemsstaterne udviste kun ringe interesse for at bruge de to nye resultatbaserede finansieringsmodeller i perioden 2014-2020. Det var kun Østrig, der afprøvede modellen med "finansiering, som ikke er knyttet til omkostninger", i forbindelse med et enkelt projekt. Kommissionen afprøver på eget ansvar modellen med "fælles handlingsplaner" (der er indstillet for perioden 2021-2027) i to pilotprojekter. EU-finansieringen til disse tre pilotprojekter er på ca. 37 millioner euro (punkt 92 og 93).

126 Vores analyse viste, at Kommissionens forudgående konsekvensanalyse for perioden 2014-2020 ikke behandlede gennemførligheden af og den potentielle efterspørgsel efter de nye resultatbaserede finansieringsmodeller. Vi identificerede tre væsentlige hindringer for en bedre udbredelse:

• at modellen med finansiering, som ikke er knyttet til omkostninger, blev indført sent i perioden 2014-2020
• at forvaltningsmyndighederne havde vanskeligt ved at identificere egnede operationer
• at medlemsstaterne havde retssikkerhedsbekymringer med hensyn til efterfølgende kontrol, navnlig vedrørende forpligtelsen til at overholde reglerne om offentlige udbud og statsstøtte (punkt 94-99).

127 På den mere positive side har der været en væsentlig stigning i udbredelsen af metoden med forenklede omkostninger i forhold til den foregående periode, til dels som følge af at Kommissionen aktivt har tilskyndet forvaltningsmyndighederne til at reducere den administrative byrde og risikoen for fejl. Næsten alle programmer under Den Europæiske Socialfond bruger metoden med forenklede omkostninger - i hvert fald til en vis grad - og nogle programmer under Den Europæiske Fond for Regionaludvikling er også begyndt at bruge den. Dette vedrører dog kun en lille del af udgifterne: Vi vurderer, at ca. 8,5 % af samhørighedsudgifterne for 2014-2020 vil være blevet godtgjort ved hjælp af resultatbaserede finansieringsmodeller, næsten udelukkende via metoden med forenklede omkostninger (punkt 100 og 101).

128 Modellen med finansiering, som ikke er knyttet til omkostninger, vil i de kommende år blive den fremherskende EU-finansieringsmodel, hovedsagelig på grund af dens obligatoriske brug under genopretnings- og resiliensfaciliteten. Samtidig vil den blive bredt ud som en frivillig finansieringsmodel på alle områder af samhørighedspolitikken og være den eneste tilgængelige model for visse foranstaltninger til styrkelse af administrativ kapacitet. I perioden 2021-2027 kan modellen med finansiering, som ikke er knyttet til omkostninger, bruges på to niveauer: 1) i forbindelse med EU-bidrag til hele (eller en del) af en programprioritet i medlemsstaterne og ii) i forbindelse med udbetaling af tilskud til støttemodtagere som led i projekter, der gennemføres under programmer eller prioriteter. Dette vil gøre det nemmere for medlemsstaterne at kombinere EU-finansiering med nationale eller regionale finansieringsordninger med regler, der ellers kan være vanskelige at forene med EU's støtteberettigelsesregler. Der er stadig behov for, at Kommissionen for modellen med finansiering, som ikke er knyttet til omkostninger, præciserer specifikke støtteberettigelseskrav og standardiserede ordninger (f.eks. ved at fastlægge de relevante investeringsområder, typer af aktiviteter, foranstaltninger og operationer samt de betingelser, der skal opfyldes, eller de output/resultater, der skal opnås). Der er også behov for en yderligere præcisering med hensyn til, hvordan Kommissionen skal gives sikkerhed for overholdelsen af reglerne for det indre marked (offentlige udbud og statsstøtte), når modellen med finansiering, som ikke er knyttet til omkostninger, bruges (punkt 102-106).

Anbefaling 1 - Gøre bedst mulig brug af grundforudsætningerne i perioden 2021-2027

Kommissionen bør:

1. systematisk overvåge medlemsstaternes opfyldelse af grundforudsætningerne i hele programmeringsperioden gennem sin repræsentant i overvågningsudvalget for programmer under samhørighedspolitikken
2. rapportere til Europa-Parlamentet og Rådet om medlemsstaternes opfyldelse af grundforudsætningerne og sine egne håndhævelsesaktiviteter.

Tidsramme: i hele perioden 2021-2027

Anbefaling 2 - Bane vejen tidligt for en effektiv midtvejsgennemgang i perioden 2021-2027

Kommissionen bør:

1. på et tidligt tidspunkt underrette medlemsstaterne om den tilgang, der skal anvendes i midtvejsgennemgangen, herunder i forbindelse med tildelingen af midler for den resterende del af perioden
2. tage relevante resultater fra 2024-evalueringen af medlemsstaternes anvendelse af genopretnings- og resiliensfaciliteten i betragtning ved sine 2025-midtvejsevalueringer vedrørende medlemsstaternes investeringer fra fondene under samhørighedspolitikken.

Tidsramme: i 2025

Anbefaling 3 - Præcisere de regler, der ligger til grund for finansieringsmodellen med "finansiering, som ikke er knyttet til omkostninger"

Kommissionen bør:

1. i tæt samarbejde med medlemsstaterne identificere relevante investeringsområder, hvor finansieringen kan baseres på modellen med finansiering, som ikke er knyttet til omkostninger, og indkredse, hvilke betingelser der skal opfyldes, eller hvilke output/resultater der skal opnås, for de typer af aktiviteter, foranstaltninger og operationer, hvor modellen med finansiering, som ikke er knyttet til omkostninger, kan bruges
2. fastsætte kriterier for sin vurdering af medlemsstaternes begrundede anmodninger om ændring af de betingelser, der skal opfyldes, eller de output/resultater, der skal opnås.

Tidsramme: medio 2023

Anbefaling 4: Skabe klarhed over tilgangen til at give sikkerhed vedrørende EU-finansiering under modellen med "finansiering, som ikke er knyttet til omkostninger"

Kommissionen bør præcisere, hvordan forvaltnings- og revisionsmyndighederne i medlemsstaterne skal:

1. undersøge pålideligheden af medlemsstaternes systemer til overvågning af og rapportering om de betingelser, der skal opfyldes, eller de output/resultater, der skal opnås
2. give sikkerhed for den effektive anvendelse af de regler, der regulerer det indre marked (offentlige udbud og statsstøtte).

Tidsramme: medio 2022

Vedtaget af Afdeling II, der ledes af Iliana Ivanova, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg den 30. september 2021.

Bilag

Bilag I - Operationelle programmer, der var omfattet af revisionen

Bilag II - Tidligere revisionsberetninger og udtalelser

Særberetninger

• Særberetning nr. 24/2016 "Der bør gøres mere for at sikre opmærksomhed på og overholdelse af statsstøttereglerne inden for samhørighedspolitikken"
• Særberetning nr. 2/2017 "Kommissionens forhandling af partnerskabsaftaler og programmer på samhørighedsområdet for perioden 2014-2020: Udgifterne er i højere grad rettet mod Europa 2020-prioriteterne, men ordningerne for resultatmåling bliver stadig mere komplekse"
• Særberetning nr. 15/2017 "Forhåndsbetingelser og resultatreserve på samhørighedsområdet: Instrumenterne er innovative, men endnu ikke effektive"
• Særberetning nr. 21/2018 "Udvælgelsen og overvågningen af EFRU- og ESF-projekter i perioden 2014-2020 er stadig primært outputorienteret"
• Særberetning nr. 20/2020 "Bekæmpelse af børnefattigdom - Der er behov for bedre målretning af Kommissionens støtte"

Analyser

• Analyse nr. 5/2018"Forenkling af gennemførelsen af samhørighedspolitikken efter 2020" (briefingpapir)
• Analyse nr. 5/2019 "Uindfriede forpligtelser i EU-budgettet - en nærmere undersøgelse" (kortfattet sagsgennemgang)"
• Analyse nr. 8/2019 "Levering af performance på samhørighedsområdet" (briefingpapir)

Årsberetninger

• Årsberetning for regnskabsåret 2011, EUT 2012/C 344/1, kapitel 6
• Årsberetning for regnskabsåret 2012, EUT 2013/C 331/1, kapitel 6
• Årsberetning for regnskabsåret 2013, EUT 2014/C 398/1, kapitel 10
• Årsberetning for regnskabsåret 2014, EUT 2015/C 373/01, kapitel 6
• Årsberetning om budgetgennemførelsen i regnskabsåret 2017, EUT 2018/C 357/01, kapitel 3
• Årsberetning om budgetgennemførelsen i regnskabsåret 2018, EUT 2019/C 340/01, kapitel 1

Udtalelser

• Udtalelse nr. 1/2017 om forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om de finansielle regler vedrørende Unionens almindelige budget
• Udtalelse nr. 6/2018 om forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om fælles bestemmelser
• Udtalelse nr. 6/2020 om forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om oprettelse af en genopretnings- og resiliensfacilitet.

Akronymer og forkortelser

EFRU: Den Europæiske Fond for Regionaludvikling

EIF: Den Europæiske Investeringsfond

ELFUL: Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne

ESF: Den Europæiske Socialfond

ESI-fondene: De europæiske struktur- og investeringsfonde

ETS: Europæisk territorialt samarbejde

FFR: Flerårig finansiel ramme

NEET: Ikke i beskæftigelse eller under uddannelse

OECD: Organisationen for Økonomisk Samarbejde og Udvikling

OP: Operationelt program

SMV'er: Små og mellemstore virksomheder

Glossar

Centralt trin i gennemførelsen: En mellemliggende fase med delmål, vedrørende opnåelsen af outputmål.

De europæiske struktur- og investeringsfonde: De fem vigtigste EU-fonde, der tilsammen støtter økonomisk udvikling i EU i perioden 2014-2020: Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond, Samhørighedsfonden, Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond.

Delmål: Et mellemliggende mål på vejen mod et specifikt mål, der skal nås inden et på forhånd fastsat tidspunkt.

Effekt: Konsekvenser på længere sigt af et afsluttet projekt eller program såsom socioøkonomiske fordele for befolkningen som helhed.

Europa 2020-strategien: EU's tiårige strategi fra 2010 for styrkelse af væksten og jobskabelsen.

Fast beløb: En forenklet omkostningsmulighed, hvor hele betalingen udbetales, i modsætning til i flere rater, f.eks. til godtgørelse af en operations støtteberettigede udgifter, hvis de på forhånd definerede aktiviteter og/eller output er afsluttet/opnået.

Fondene under samhørighedspolitikken: De fire EU-fonde, der støtter økonomisk, social og territorial samhørighed i EU i perioden 2021-2027: Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond Plus, Samhørighedsfonden og Fonden for Retfærdig Omstilling.

Forordningen om fælles bestemmelser: Den forordning, som fastsætter de regler, der gælder for alle fem europæiske struktur- og investeringsfonde i perioden 2014-2020.

Forvaltningsmyndighed: En national, regional eller lokal myndighed (offentlig eller privat), som en medlemsstat har udpeget til at forvalte et EU-finansieret program.

Input: De finansielle, menneskelige, materielle og administrative ressourcer samt de reguleringstiltag, der anvendes til at gennemføre et projekt eller program.

Interventionslogik: Forbindelserne mellem et forslags mål, de planlagte input og aktiviteter og de tilsigtede resultater og virkninger.

Metoden med forenklede omkostninger: En metode til at beregne tilskudsbeløb, som er baseret på standardiserede enhedsomkostninger, finansiering efter en fast takst eller finansiering med faste beløb, og ikke på støttemodtagerens faktiske afholdte omkostninger. Den har til formål at reducere den administrative byrde.

Mål: I nærværende beretning et output eller et resultat, der skal opnås, eller et udgiftsbeløb, som skal attesteres over for Kommissionen senest den 31. december 2023.

Operationelt program: Den grundlæggende ramme for gennemførelse af EU-finansierede samhørighedsprojekter i en bestemt periode, som afspejler prioriteterne og målene i partnerskabsaftalerne mellem Kommissionen og de enkelte medlemsstater.

Output: Noget, der er produceret eller opnået som led i et projekt, f.eks. afholdelse af et uddannelseskursus eller anlæggelse af en vej.

Resultat: Den umiddelbare virkning af et projekt eller program efter dets afslutning, f.eks. bedre beskæftigelsesegnethed hos kursusdeltagere eller bedre adgangsforhold takket være en nyanlagt vej.

Resultatramme: Delmål og mål, som er defineret for et sæt indikatorer for hver prioritetsakse i et operationelt program (dog ikke OP'er vedrørende teknisk bistand).

Resultatreserve: En del af budgettet til udgifterne under de europæiske struktur- og investeringsfonde, som holdes tilbage, indtil bestemte delmål er nået.

Revisionsmyndighed: En uafhængig national enhed, der er ansvarlig for at revidere et EU-udgiftsprograms systemer og transaktioner.

Samhørighedspolitik: Den del af EU's politik, der tager sigte på at mindske de økonomiske og sociale forskelle mellem EU's regioner og medlemsstater ved at fremme jobskabelse, konkurrenceevne i erhvervslivet, økonomisk vækst, bæredygtig udvikling samt grænseoverskridende og interregionalt samarbejde.

Standardsatser for enhedsomkostninger: En forenklet omkostningsmulighed, der bruges til at beregne en operations støtteberettigede udgifter, idet antallet af aktiviteter, input, output og resultater ganges med de forud fastsatte omkostninger til levering af én enhed.

Tematisk mål: Det tilsigtede overordnede resultat for en investeringsprioritet opdelt i specifikke mål med henblik på gennemførelse.

Årlig gennemførelsesrapport: Et dokument om en medlemsstats fremskridt med gennemførelsen af et operationelt program i det seneste regnskabsår, som udarbejdes af medlemsstatens forvaltningsmyndighed og indsendes til Kommissionen.

Årlig kontrolrapport: Et dokument, som medlemsstatens revisionsmyndighed udarbejder og indsender til Kommissionen som en del af det pågældende lands årlige kontrolpakke.

Kommissionens svar

https://www.eca.europa.eu/da/Pages/DocItem.aspx?did=59899

Tidslinje

https://www.eca.europa.eu/da/Pages/DocItem.aspx?did=59899

Revisionshold

Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af dens revisioner vedrørende EU-politikker og -programmer eller forvaltningsspørgsmål i forbindelse med specifikke budgetområder. Med henblik på at opnå maksimal effekt udvælger og udformer Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til forvaltningens resultatopnåelse eller regeloverholdelsen, de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den politiske og offentlige interesse.

Denne forvaltningsrevision blev udført af Revisionsafdeling II - Investering i samhørighed, vækst og inklusion, der ledes af Iliana Ivanova, medlem af Revisionsretten. Revisionsarbejdet blev udført under ledelse af Ladislav Balko, medlem af Revisionsretten, med støtte fra kabinetschef Branislav Urbanič og attaché Zuzana Frankova, ledende administrator Friedemann Zippel, opgaveansvarlig Bernard Witkos, viceopgaveansvarlig Cristina Jianu samt revisorerne Ana Popescu, Annekatrin Langer og Sabine Maur-Helmes. Michael Pyper ydede sproglig støtte. Alexandra Mazilu ydede støtte inden for grafisk design.

Slutnoter

^[1] Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) 2018/1046 af 18. juli 2018 om de finansielle regler vedrørende Unionens almindelige budget, artikel 33.

^[2] Europa-Kommissionen, Midtvejsgennemgang/midtvejsrevision af den flerårige finansielle ramme for årene 2014-2020 - Et EU-budget med fokus på resultater, COM(2016) 603 final af 14. september 2016; Europa-Kommissionen, "EU Budget Focused on Results (BFOR)".

^[3] Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1303/2013 af 17. december 2013 om fælles bestemmelser, betragtning 3, 16 og 23.

^[4] Traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, artikel 174.

^[5] Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2021/1060 om fælles bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond Plus, Samhørighedsfonden, Fonden for Retfærdig Omstilling og Den Europæiske Hav-, Fiskeri- og Akvakulturfond og om finansielle regler for nævnte fonde og for Asyl-, Migrations- og Integrationsfonden, Fonden for Intern Sikkerhed og instrumentet for finansiel støtte til grænseforvaltning og visumpolitik.

^[6] Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2021/241 af 12. februar 2021 om oprettelse af genopretnings- og resiliensfaciliteten.

^[7] OECD, "Budgeting and performance in the European Union: A review by the OECD in the context of EU budget focused on results", OECD Journal on Budgeting, Volume 2017/1, afsnit 1.2.1.

^[8] OECD, "Incentivising performance in public investment policies delivered at national and subnational levels: Managing across temporal and institutional horizons", 31. marts 2017, s. 8-9.

^[9] Traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, artikel 317, og forordning (EU, Euratom) 2018/1046, artikel 62, stk. 3.

^[10] Europa-Kommissionen, Midtvejsgennemgang/midtvejsrevision af den flerårige finansielle ramme for årene 2014-2020, COM(2016) 603 final, s. 14;Revisionsrettens årsberetning for 2017, punkt 3.6 og 3.7; Revisionsrettens analyse nr. 8/2019 "Levering af performance på samhørighedsområdet" (briefingpapir), punkt 26.

^[11] Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2020/460 af 30. marts 2020 for så vidt angår særlige foranstaltninger til mobilisering af investeringer i medlemsstaternes sundhedssystemer og andre dele af deres økonomier som reaktion på covid-19-udbruddet (investeringsinitiativ som reaktion på coronavirusset); Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2020/558 af 23. april 2020 for så vidt angår særlige foranstaltninger med henblik på at give ekstraordinær fleksibilitet med hensyn til anvendelsen af de europæiske struktur- og investeringsfonde som reaktion på covid-19-udbruddet.

^[12] Revisionsrettens særberetning nr. 15/2017 "Forhåndsbetingelser og resultatreserve på samhørighedsområdet: Instrumenterne er innovative, men endnu ikke effektive", bilag I og II.

^[13] Forordning (EU) nr. 1303/2013, artikel 19, stk. 2.

^[14] Revisionsrettens særberetning nr. 15/2017, punkt 38 og 94.

^[15] Forordning (EU) nr. 1303/2013, artikel 19 og bilag XI.

^[16] Revisionsrettens særberetning nr. 15/2017, punkt 34.

^[17] Revisionsrettens særberetning nr. 15/2017, punkt 38 og 39.

^[18] Revisionsrettens særberetning nr. 20/2020 "Bekæmpelse af børnefattigdom - Der er behov for bedre målretning af Kommissionens støtte", punkt 65.

^[19] Revisionsrettens særberetning nr. 24/2016 "Der bør gøres mere for at sikre opmærksomhed på og overholdelse af statsstøttereglerne inden for samhørighedspolitikken", punkt 105.

^[20] Revisionsrettens årsberetning for 2018, punkt 1.30.

^[21] Europa-Kommissionen, arbejdsdokument: "The Value Added of Ex ante Conditionalities in the European Structural and Investment Funds", 31. marts 2017, SWD(2017) 127 final, del C og D.

^[22] Forordning (EU) nr. 1303/2013, artikel 19, stk. 5.

^[23] Revisionsrettens særberetning nr. 15/2017, punkt 61 og 62.

^[24] Europa-Kommissionen, "Procedure for monitoring and assessing the implementation of action plans to fulfil applicable ex ante conditionalities" fra DG EMPL", ajourført version til den årlige gennemførelsesrapport 2017, 28. juli 2017.

^[25] Europa-Kommissionen, "ESI funds procedure on suspension of payments due to the failure to complete action plans to fulfil ex ante conditionalities", version 3.0, 26. juni 2017, kontor DDG.02, GD REGIO.

^[26] Forordning (EU) nr. 1303/2013, artikel 19, stk. 5.

^[27] Forordning (EU) 2021/1060, bilag III og IV.

^[28] Forordning (EU) 2021/1060, artikel 15, stk. 6.

^[29] Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) 2020/2092 af 16. december 2020 om en generel ordning med konditionalitet til beskyttelse af Unionens budget.

^[30] Forordning (EU) nr. 1303/2013, artikel 20.

^[31] Europa-Kommissionen, "Guidance for Member States on performance framework, review and reserve", EGESIF_18-0021-01, 19. juni 2018, version 2.0.

^[32] Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) nr. 215/2014 af 7. marts 2014 om gennemførelsesbestemmelser til forordning (EU) nr. 1303/2013, artikel 6.

^[33] Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) nr. 215/2014, artikel 5, stk. 3.

^[34] Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) 2015/207 af 20. januar 2015 om nærmere gennemførelsesbestemmelser til forordning (EU) nr. 1303/2013, bilag V.

^[35] Forordning (EU) nr. 1303/2013, bilag II, artikel 5.

^[36] Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) nr. 215/2014, artikel 5, stk. 6.

^[37] Forordning (EU) nr. 1303/2013, artikel 22, stk. 6, og Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) nr. 215/2014, artikel 6.

^[38] Revisionsrettens årsberetning for 2013, punkt 10.56.

^[39] Revisionsrettens særberetning nr. 15/2017, punkt 102-106, 108 og 109.

^[40] OECD, "Budgeting and performance in the European Union", afsnit 1.2.2 og 1.2.3.

^[41] Revisionsrettens særberetning nr. 21/2018 "Udvælgelsen og overvågningen af EFRU- og ESF-projekter i perioden 2014-2020 er stadig primært outputorienteret", punkt 61 og 62; Revisionsrettens briefingpapir nr. 5/2018 "Forenkling af gennemførelsen af samhørighedspolitikken efter 2020", punkt 41 og 59; Revisionsrettens særberetning nr. 15/2017, punkt 78 og 79.

^[42] Europa-Kommissionen, "Impact assessment accompanying the document Proposal for a Regulation of the European Parliament and the Council on the European Social Fund Plus", SWD(2018) 289 final af 30. maj 2018, bilag 3.

^[43] Revisionsrettens særberetning nr. 2/2017 "Kommissionens forhandling af partnerskabsaftaler og programmer på samhørighedsområdet for perioden 2014-2020: Udgifterne er i højere grad rettet mod Europa 2020-prioriteterne, men ordningerne for resultatmåling bliver stadig mere komplekse", punkt 47.

^[44] Revisionsrettens analyse nr. 5/2019 "Uindfriede forpligtelser i EU-budgettet - en nærmere undersøgelse" (kortfattet sagsgennemgang), punkt 82.

^[45] Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) 2018/276 af 23. februar 2018 om ændring af gennemførelsesforordning (EU) nr. 215/2014, artikel 1, stk. 1.

^[46] Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) 2019/256 af 13. februar 2019 om ændring af gennemførelsesforordning (EU) nr. 2015/207, bilag V og VI.

^[47] Europa-Kommissionen, "Decommitment methodology (n+3) and process in 2014 – 2020 - Update", EGESIF_17-0012-2, 23. november 2017.

^[48] Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) nr. 215/2014, artikel 5, stk. 6.

^[49] Europa-Kommissionen, "Guidance for Member States on Performance framework, review and reserve", s. 15; Europa-Kommissionen, "Guidance on the Common approach to the revision of milestones and targets in the performance frameworks", 14. juni 2018, version 3.0, s. 3, 8 og 9.

^[50] Forordning (EU) nr. 1303/2013, artikel 2, stk. 30, og artikel 50, stk. 1.

^[51] Forordning (EU) nr. 1303/2013, artikel 125, stk. 4, litra e), og Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) 2015/207, bilag VI.

^[52] Forordning (EU) nr. 1303/2013, artikel 2, stk. 29, og 138, litra b) og c).

^[53] Kommissionens delegerede forordning (EU) 2019/886 af 12. februar 2019 for så vidt angår bestemmelserne om finansielle instrumenter, forenklede omkostningsmuligheder, revisionsspor, anvendelsesområde for og indhold af revisioner af operationer samt metodologi for udvælgelsen af stikprøven af operationer og bilag III, artikel 1, stk. 11, litra a).

^[54] Europa-Kommissionen, "2019 Annual activity report", GD REGIO, s. 39.

^[55] Forordning (EU) nr. 1303/2013, artikel 142, stk. 1, litra d).

^[56] Forordning (EU) 2021/1060, artikel 18, stk. 1, litra f).

^[57] Forordning (EU) 2021/1060, artikel 24, stk. 5, og artikel 26, stk. 1.

^[58] Forordning (EU) nr. 1303/2013, artikel 104.

^[59] Forordning (EU) nr. 1303/2013, artikel 104, stk. 2.

^[60] Forordning (EU, Euratom) 2018/1046, artikel 125, stk. 1, litra a).

^[61] Forordning (EU) nr. 1303/2013, artikel 67, stk. 1.

^[62] Kommissionens delegerede forordning (EU) 2019/694 af 15. februar 2019 om supplerende regler til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1303/2013 for så vidt angår den finansieringsform, som ikke er knyttet til de pågældende operationers omkostninger.

^[63] Kommissionens delegerede forordning (EU) 2019/694.

^[64] Forordning (EU) nr. 1303/2013, artikel 67, stk. 1, og artikel 109, stk. 2, og Kommissionens delegerede forordning (EU) 2019/694, bilaget.

^[65] Forordning (EU) nr. 1303/2013, artikel 67, stk. 1, litra b)-d), artikel 67, stk. 5, artikel 67, stk. 5, litra a), artikel 68, 68a og 68b.

^[66] Forordning (EU) nr. 1303/2013, artikel 67, stk. 2, litra a).

^[67] Kommissionens delegerede forordning (EU) 2015/2195 af 9. juli 2015 om supplerende regler til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1304/2013 om Den Europæiske Socialfond for så vidt angår definitionen af standardskalaerne for enhedsomkostninger og faste beløb med henblik på Kommissionens godtgørelse af udgifter til medlemsstaterne.

^[68] Europa-Kommissionen, "Guidance on Simplified Cost Options – European Structural and Investment (ESI) Funds", EGESIF_14-0017, september 2014, s. 8.

^[69] Revisionsrettens årsberetning for 2011, punkt 6.30, Revisionsrettens årsberetning for 2012, punkt 6.42, og Revisionsrettens årsberetning for 2014, punkt 6.79.

^[70] Revisionsrettens særberetning nr. 2/2017, anbefaling 6, og Revisionsrettens udtalelse nr. 1/2017 om forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om de finansielle regler vedrørende Unionens almindelige budget, punkt 82 og 84.

^[71] Europa-Kommissionen, "Impact assessment accompanying the document Proposal for a Regulation of the European Parliament and the Council on the European Social Fund Plus", SWD(2018) 289 af 30. maj 2018, s. 22.

^[72] "Transnational Network of ERDF/CF SCO practitioners", 6. møde, præsentation af resultatbaserede tilgange, 2. juli 2020, og Europa-Kommissionen (t33 & SWECO), "Use and intended use of simplified cost options in ESF, ERDF, CF and EAFRD", 27. marts 2018, s. 13 og 16.

^[73] Europa-Kommissionen, "Impact assessment accompanying the document ‘Proposal for a Regulation of the European Parliament and the Council on the European Social Fund Plus", SWD(2018) 289 af 30. maj 2018, s. 21; Europa-Kommissionen, "Impact assessment accompanying the document 'Proposal for a Regulation of the European Parliament and the Council on the European Regional Development Fund and on the Cohesion Fund'", SWD(2018) 282 af 29. maj 2018, s. 64.

^[74] Europa-Kommissionen, "Guidance on Simplified Cost Options – European Structural and Investment (ESI) Funds", EGESIF_14-0017, september 2014.

^[75] Kommissionens meddelelse - Retningslinjer for brugen af metoden med forenklede omkostninger inden for rammerne af de europæiske struktur- og investeringsfonde (ESI-fondene) - revideret udgave (2021/C 200/01), 27. maj 2021, s. 15 og 41.

^[76] Forordning (EU) nr. 1303/2013, artikel 67, stk. 1, og Kommissionens delegerede forordning (EU) 2019/694 af 15. februar 2019, betragtning 6 og bilaget, punkt 4, litra f).

^[77] Forordning (EU) nr. 1303/2013, artikel 125, stk. 4, litra a), og forordning (EU) nr. 651/2014 af 17. juni 2014 om visse kategorier af støttes forenelighed med det indre marked.

^[78] Kommissionens delegerede forordning (EU) 2019/694 af 15. februar 2019, artikel 3, stk. 2, og bilaget, punkt 3 under 1) og punkt 5.

^[79] Europa-Kommissionen, "Use and intended use of simplified cost options in ESF, ERDF, CF, EARD and EAFRD", 27. marts 2018, s. 42 og 53.

^[80] Forordning (EU, Euratom) 2018/1046, artikel 125, stk. 1, litra a).

^[81] Forordning (EU) 2021/241, betragtning 18, artikel 4, stk. 2, og artikel 24, stk. 2, og Revisionsrettens udtalelse nr. 6/2020 om forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om oprettelse af en genopretnings- og resiliensfacilitet, punkt 47 og 53-56.

^[82] Forordning (EU) 2021/1060, artikel 53, stk. 1, litra f), og artikel 95, stk. 1.

^[83] Forordning (EU) 2021/1060, artikel 37 og 95.

^[84] Forordning (EU) 2021/1060, artikel 95, stk. 4.

^[85] Forordning (EU) nr. 1303/2013, artikel 125, stk. 4, litra a), og forordning (EU) 2021/1060, artikel 74, stk. 1, litra a).

^[86] Forordning (EU) 2021/1060, artikel 95, stk. 3, og betragtning 34.

^[87] Forordning (EU) 2021/1060, artikel 69, stk. 2, og artikel 74, stk. 1.

Kontakt

DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tlf. +352 4398-1
Kontakt: eca.europa.eu/da/Pages/ContactForm.aspx
Websted: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren (http://europa.eu)

Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2021

PDF	ISBN 978-92-847-6861-5	ISSN 1977-5636	doi:10.2865/966160	QJ-AB-21-024-DA-N
HTML	ISBN 978-92-847-6837-0	ISSN 1977-5636	doi:10.2865/789428	QJ-AB-21-024-DA-Q

MEDDELELSE OM OPHAVSRET

© Den Europæiske Union, 2021.

Den Europæiske Revisionsrets politik for videreanvendelse gennemføres ved Den Europæiske Revisionsrets afgørelse nr. 6-2019 om den åbne datapolitik og videreanvendelse af dokumenter.

Medmindre andet er oplyst (f.eks. i individuelle meddelelser om ophavsret), er det af Revisionsrettens indhold, der ejes af EU, licenseret i henhold til Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). Det betyder, at videreanvendelse er tilladt med korrekt angivelse af kilde og ændringer. Brugeren må ikke fordreje dokumenternes oprindelige betydning eller budskab. Revisionsretten er ikke ansvarlig for eventuelle konsekvenser af videreanvendelsen.

Yderligere rettigheder skal cleares, hvis specifikt indhold afbilder identificerbare privatpersoner, f.eks. på billeder af ansatte i Revisionsretten, eller omfatter tredjeparts værker. Hvis der opnås tilladelse, erstatter denne tilladelse ovenstående generelle tilladelse, og den skal klart anføre eventuelle begrænsninger i anvendelsen.

Tilladelse til at anvende eller gengive indhold, der ikke ejes af EU, skal eventuelt indhentes direkte hos indehaveren af ophavsretten:

•  Figur 9 og 13: Ikoner lavet af Pixel perfect fra https://flaticon.com

Software og dokumenter, der er omfattet af industriel ejendomsret, såsom patenter, varemærker, registrerede design, logoer og navne, er ikke omfattet af Revisionsrettens videreanvendelsespolitik og licens.

EU-institutionernes websteder på europa.eu-domænet har links til websteder uden for europa.eu-domænet. Da Revisionsretten ikke har kontrol over disse websteder, anbefales det at gennemse deres privatlivspolitik og ophavsretspolitik.

Anvendelse af Den Europæiske Revisionsrets logo

Den Europæiske Revisionsrets logo må ikke anvendes uden Den Europæiske Revisionsrets forudgående samtykke.

Sådan kontakter du EU

Personligt
Der findes flere hundrede Europe Direct-informationscentre i hele EU. Find dit nærmeste center på: https://europa.eu/european-union/contact_da

Pr. telefon eller e-mail
Europe Direct er en tjeneste, der besvarer spørgsmål om EU. Kontakt Europe Direct:

• på gratisnummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (visse operatører tager betaling for disse opkald)
• på følgende nummer: +32 22999696 eller
• pr. e-mail: https://europa.eu/european-union/contact_da

Sådan finder du oplysninger om EU

Online
Oplysninger om EU er tilgængelige på alle EU’s officielle sprog på Europawebstedet: https://europa.eu/european-union/index_da

EU-publikationer
Du kan downloade eller bestille EU-publikationer gratis eller mod betaling på: https://op.europa.eu/da/publications.
Du kan bestille flere eksemplarer af de gratis publikationer ved at kontakte Europe Direct eller dit lokale informationscenter (se https://europa.eu/european-union/contact_da).

EU-ret og relaterede dokumenter
Du kan nemt få adgang til EU’s juridiske oplysninger (herunder al EU-ret siden 1951) på alle officielle EU-sprog på EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu

Åbne data fra EU
EU’s portal for åbne data (http://data.europa.eu/euodp/da) giver adgang til datasæt fra EU. Dataene kan downloades og genanvendes gratis til både kommercielle og ikkekommercielle formål.