Financiranje na podlagi smotrnosti na področju kohezijske politike: plemenite ambicije, za katere so v obdobju 2014–2020 še vedno obstajale ovire

Povzetek

I Doseganje rezultatov je ključno za uresničevanje ciljev politike EU in s tem tudi za krepitev ekonomske, socialne in teritorialne kohezije Unije. Skupen cilj Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije je, da bi kohezijska politika bolj temeljila na smotrnosti.

II V uredbi o skupnih določbah za obdobje 2014–2020 je določen jasen okvir smotrnosti za operativne programe držav članic, vključno z mejniki in ciljnimi vrednostmi, ki jih je treba doseči z naložbami iz evropskih strukturnih in investicijskih skladov. Poleg tega so naslednji trije instrumenti državam članicam zagotavljali finančne spodbude za doseganje rezultatov in optimizacijo uporabe sredstev:

•  zahteva po izpolnjevanju predpogojev (predhodnih pogojenosti) za vzpostavitev naložbam prijaznega okolja od začetka programov. Cilj teh predpogojev je bil prav tako zagotoviti, da se vzpostavijo potrebni pogoji za uspešno in učinkovito uporabo evropskih strukturnih in investicijskih skladov, da se lahko odhodki držav članic povrnejo iz proračuna EU,
•  obvezna rezerva za smotrnost v višini približno 20 milijard EUR (ali 6 % porabe za kohezijo), ki se je lahko sprostila za uspešne prednostne osi ali je morala biti prerazporejena v druge prednostne osi istega programa ali druge programe v isti državi članici, ter
•  modeli financiranja na podlagi smotrnosti, v katerih je bila finančna podpora EU neposredno povezana z vnaprej določenimi izložki ali rezultati.

III Sodišče je v reviziji ocenilo uporabo teh instrumentov v obdobju 2014–2020. Preučilo je zlasti:

•  ali so bili ti instrumenti dobro zasnovani za spodbujanje smotrnosti in preusmeritev osredotočenosti v doseganje rezultatov,
•  ali so jih Komisija in države članice uspešno uporabljale ter
•  ali se je z njihovo uporabo spremenil način dodeljevanja in izplačevanja sredstev iz Kohezijskega sklada.

IV Vsi trije instrumenti so imeli potencial za spodbujanje smotrnosti in preusmeritev osredotočenosti v doseganje rezultatov. Poleg tega se instrumenti dopolnjujejo, saj se uporabljajo v različnih fazah in za različne vidike izvajanja programov, vsi trije pa povezujejo sredstva Kohezijskega sklada s smotrnostjo in rezultati.

V Komisija in države članice so bile le delno uspešne pri uporabi treh instrumentov na način, da bi financiranje na področju kohezijske politike bolj temeljilo na smotrnosti. Ocena Sodišča je bolj pozitivna v zvezi s predhodnimi pogojenostmi kot v zvezi z rezervo za smotrnost, najmanj pozitivna pa je v zvezi z modeli financiranja na podlagi smotrnosti (z izjemo možnosti poenostavljenega obračunavanja stroškov, ki so obstajale že pred letom 2014).

VI Države članice so pred začetkom programov izpolnile večino predhodnih pogojenosti, vendar ne vseh. Dogovorjeni so bili akcijski načrti o neizpolnjenih predhodnih pogojenostih, ki so bili večinoma dokončani, čeprav v nekaterih primerih šele pozno v zadevnem obdobju. Ocena predhodnih pogojenosti, ki jo je opravila Komisija, je bila zasnovana kot enkratna naloga in ne kot spremljanje njihovega izpolnjevanja v celotnem obdobju. Omogočitvene pogoje (njihove naslednike za obdobje 2021–2027) je treba izpolnjevati v celotnem obdobju. Vendar je treba ureditev spremljanja in poročanja za omogočitvene pogoje dodatno pojasniti.

VII Komisija je leta 2019 sprostila 82 % od 20 milijard EUR, kolikor je znašala rezerva za smotrnost za obdobje 2014–2020. Sproščeni zneski so temeljili zlasti na tem, ali so države članice dosegle svoje ciljne vrednosti glede porabe in izložkov, saj za dodelitev rezerve za smotrnost niso bili uporabljeni skoraj nobeni kazalniki rezultatov. Na splošno je imela dodelitev rezerve za smotrnost le omejene posledice za proračune programov. Uporaba obvezne rezerve za smotrnost je bila za obdobje 2021–2027 ukinjena in nadomeščena z vmesnim pregledom. Vendar so določbe nejasne in v njih ni navedeno, kako bo dejanska smotrnost programov vplivala na dodeljevanje sredstev.

VIII Države članice so pokazale zelo malo zanimanja za uporabo obeh novih modelov financiranja na podlagi smotrnosti, tj. skupnih akcijskih načrtov in financiranja, ki ni povezano s stroški. Komisija je bila uspešnejša pri spodbujanju uporabe bolj tradicionalnih možnosti poenostavljenega obračunavanja stroškov, čeprav vse te možnosti ne temeljijo na smotrnosti. Financiranje, ki ni povezano s stroški, bo v prihodnjih letih postalo prevladujoči model financiranja EU, predvsem zaradi obvezne uporabe v okviru mehanizma za okrevanje in odpornost. Vendar pa Sodišče meni, da je treba veljavna pravila o njegovi uporabi v kohezijski politiki dodatno pojasniti, da bodo države članice ta inovativni model financiranja bolj uporabljale.

IX Pri reviziji Sodišča je bilo na splošno potrjeno, da je uvedba okvira smotrnosti v obdobju 2014–2020 prispevala k spremembi kulture v finančnem poslovodenju na področju kohezijske politike. Vendar pa je bilo ugotovljeno tudi to, da financiranje na podlagi smotrnosti na področju kohezijske politike še ni realnost. Trije novi instrumenti so sicer privedli do novih pristopov k izvajanju, vendar niso bistveno vplivali na način dodeljevanja in izplačevanja sredstev EU.

X Sodišče Komisiji priporoča, naj:

•  v obdobju 2021–2027 čim bolje izkoristi omogočitvene pogoje,
•  v zgodnji fazi pripravi podlago za uspešen vmesni pregled za obdobje 2021–2027,
•  pojasni pravila, na katerih temelji model financiranja, ki ni povezano s stroški, in
•  pojasni pristop, ki se uporablja pri dajanju zagotovil v zvezi s financiranjem EU z modelom financiranja, ki ni povezano s stroški.

XI V obdobju 2021–2027 se bodo skladi kohezijske politike izvajali hkrati z mehanizmom za okrevanje in odpornost. Nekatere izkušnje, pridobljene pri uporabi instrumentov za financiranje na podlagi smotrnosti na področju kohezijske politike v obdobju 2014–2020, se lahko uporabijo tudi za mehanizem za okrevanje in odpornost, pri katerem bo financiranje prav tako temeljilo na smotrnosti.

Uvod

Usmerjenost proračuna EU v rezultate je bila prioriteta v obdobju 2014–2020

01 Z rezultati, doseženimi s porabo EU, se bistveno prispeva k izpolnjevanju ciljev politike EU. Skladno s finančno uredbo mora vsa poraba EU izpolnjevati načela dobrega finančnega poslovodenja^[1], da bi se čim bolj povečala stroškovna učinkovitost. Komisija je leta 2015 začela izvajati pobudo Proračun EU, usmerjen v rezultate^[2], katere cilj je povečati transparentnost in odgovornost pri porabi EU ter v središče proračuna EU postaviti rezultate.

02 Ko sta Evropski parlament in Svet decembra 2013 sprejela zakonodajni sveženj za evropske strukturne in investicijske sklade (sklade ESI) za obdobje 2014–2020^[3], sta si za jasen cilj določila kohezijsko politiko, ki bolj temelji na smotrnosti.

03 Kohezijsko politiko izvajajo organi upravljanja v državah članicah v okviru približno 390 operativnih programov pod nadzorom Komisije in v skladu z njenimi smernicami. Skupni proračun za kohezijsko politiko za obdobje 2014–2020 je znašal približno 357 milijard EUR, kar je približno tretjina celotnega proračuna EU. Proračun za obdobje 2021–2027 bo znašal približno 373 milijard EUR (v tekočih cenah). V okviru 1 so navedene nekatere osnovne informacije o kohezijski politiki v teh dveh obdobjih.

04 Evropski parlament in Svet sta se 24. junija 2021 dogovorila o uredbi o skupnih določbah^[5], v kateri so določena pravila za obdobje 2021–2027. Večino obdobja 2021–2027 se bodo skladi kohezijske politike izvajali hkrati z mehanizmom za okrevanje in odpornost (RRF) s proračunom v višini 672,5 milijarde EUR (vključno s 312,5 milijarde EUR nepovratnih sredstev). Namen mehanizma za okrevanje in odpornost je ublažiti ekonomske in socialne posledice pandemije COVID-19 s financiranjem držav članic, da bi te dosegle dogovorjene mejnike in ciljne vrednosti^[6].

Kaj zajema smotrnostna priprava proračuna?

05 Smotrnostna priprava proračuna je sistemska uporaba informacij o izložkih, rezultatih in/ali učinkih za obveščanje, vplivanje in/ali določanje dodelitve javnih sredstev^[7]. Organizacija za gospodarsko sodelovanje in razvoj (OECD) opredeljuje tri^[8] širše kategorije smotrnostne priprave proračuna: pripravo proračuna na podlagi predstavitve, pripravo proračuna na podlagi informacij o smotrnosti in pripravo proračuna na podlagi smotrnosti. V tem poročilu Sodišče uporablja izraz „financiranje na podlagi smotrnosti” po analogiji s slednjim, vendar vključuje tudi financiranje programov in operacij.

Financiranje na podlagi smotrnosti na področju kohezijske politike v obdobju 2014–2020

06 Z uredbo o skupnih določbah za obdobje 2014–2020 sta bila uvedena dva glavna elementa, namenjena večji usmerjenosti porabe za kohezijo v rezultate. Prvič, v skladu z izrecnim okvirom smotrnosti so morale države članice določiti specifične cilje, ki jih je treba doseči z naložbami iz skladov ESI. Drugič, uvedeni so bili posebni instrumenti za financiranje na podlagi smotrnosti na področju kohezijske politike, da bi državam članicam zagotavljali finančne spodbude in optimizirali njihovo uporabo finančne podpore EU:

•  zahteva po izpolnjevanju posebnih predhodnih pogojenosti, ki so potrebne za ustvarjanje naložbam prijaznega okolja od začetka programov in za zagotovitev, da so vzpostavljeni potrebni pogoji za to, da se lahko odhodki držav članic povrnejo iz proračuna EU,
•  obvezna rezerva za smotrnost v višini 6 % skupnih dodeljenih sredstev za posamezno državo članico, ki se lahko na podlagi pregleda smotrnosti za let2019 prerazporedi v druge prednostne osi istega programa ali druge programe v isti državi članici, ter
•  razširitev uporabe modelov financiranja na podlagi smotrnosti. V okviru tega sta bila uvedena dva modela financiranja (skupni akcijski načrti in financiranje, ki ni povezano s stroški), slednji leta 2019. Z njima so se sredstva EU neposredno povezala z doseganjem vnaprej določenih izložkov, rezultatov ali pogojev. Hkrati so se države članice spodbujale, naj uporabijo možnosti poenostavljenega obračunavanja stroškov, ki so bile pilotno uvedene že v obdobju 2007–2013.

07 V obdobju 2014–2020 je za sklade ESI veljala tudi makroekonomska pogojenost, pri čemer so se lahko sredstva EU reprogramirala ali pa se je začasno ustavilo njihovo izplačevanje, če država članica ni upoštevala pravil dobrega gospodarskega upravljanja. Vendar to pravilo ni bilo nikoli uporabljeno.

Omejitve za usmerjenost kohezijske politike v smotrnost

08 Komisija je odgovorna za dobro uporabo finančne podpore EU, tudi pri deljenem upravljanju teh sredstev z državami članicami^[9]. Obstaja pa več specifičnih ovir pri zagotavljanju, da bi kohezijska politika bolj temeljila na smotrnosti^[10]:

•  skupna finančna sredstva, dodeljena državam članicam, so dogovorjena že na začetku pogajanj o večletnem finančnem okviru, zato prerazporeditev sredstev med državami članicami v zadevnem obdobju ni možna,
•  v sedemletnem obdobju večletnega finančnega okvira so določeni najvišji zneski (zgornje meje) za vsako kategorijo odhodkov, ki se ne bi smeli prilagajati, razen v skrajnih primerih.

09 Dodatna težava je, da je smotrnost, vključno z doseganjem rezultatov, odvisna od številnih akterjev: Komisije, nacionalnih, regionalnih in lokalnih organov v državah članicah ter udeležencev iz javnega in zasebnega sektorja. Vsi so vključeni v doseganje ciljev, mejnikov in ciljnih vrednosti ter morajo zagotoviti, da se sredstva EU in nacionalna sredstva porabljajo učinkovito, uspešno in v skladu s pravili. Upoštevati je treba tudi teritorialne razlike, ki lahko vplivajo na smotrnost programa. Kot je nedavno pokazala pandemija COVID-19, pa lahko imajo znaten potencialni učinek na izvajanje programa tudi zunanji dejavniki.

Obseg revizije in revizijski pristop

10 Sodišče je z revizijo ocenilo uporabo instrumentov za financiranje na podlagi smotrnosti na področju kohezijske politike v obdobju 2014–2020. Preučilo je zlasti:

•  ali so bili ti instrumenti dobro zasnovani za spodbujanje smotrnosti in preusmeritev osredotočenosti v doseganje rezultatov,
•  ali so jih Komisija in države članice uspešno uporabljale ter
•  ali se je z njihovo uporabo spremenil način dodeljevanja in izplačevanja sredstev iz Kohezijskega sklada.

11 Sodišče je v okviru revizijskega dela pregledalo regulativni okvir, postopke in smernice Komisije ter relevantno dokumentacijo in literaturo o financiranju na podlagi smotrnosti v okviru EU in kohezijske politike.

12 Analiziralo je tudi podatke o dokončanju akcijskih načrtov za predhodne pogojenosti in pregledu smotrnosti, ki jih je predložila Komisija. Sodišče je za analizo izbralo 14 operativnih programov iz štirih držav članic (Nemčije, Italije, Poljske in Romunije), ki so zajemali sredstva iz ESRR/Kohezijskega sklada in ESS v okviru petih tematskih ciljev, ki so tesno povezani s strategijo Evropa 2020, in osmih povezanih akcijskih načrtov za predhodne pogojenosti (glej Priloga I).Poleg tega je med organi upravljanja teh 14 operativnih programov izvedlo tudi anketo o podpori Komisije pri izpolnjevanju predhodnih pogojenosti, pregledih držav članic za zagotavljanje zanesljivosti podatkov o smotrnosti in ovirah za uporabo modelov financiranja na podlagi smotrnosti.

13 Sodišče je opravilo tudi razgovore z uslužbenci Komisije in strokovnjaki za razvoj in izvajanje modelov financiranja na podlagi smotrnosti v Organizaciji za gospodarsko sodelovanje in razvoj (OECD), Svetovni banki, Raziskovalnem centru za evropske politike (EPRC), Centru za evropske politične študije (CEPS) in štirih državah članicah (v Avstriji, na Nizozemskem, Portugalskem in v Nemčiji).

14 Sodišče se pri tej reviziji opira tudi na svoja prejšnja poročila o usmerjenosti v smotrnost na področju kohezijske politike in mnenja o zakonodajnih predlogih Komisije (glej Priloga II).

15 Revizijsko delo je zajelo obdobje do decembra 2020. Sodišče je pregledalo tudi najnovejši razvoj dogodkov ter opredelilo nekatera tveganja in priložnosti za obdobje 2021–2027. V tej reviziji pa niso obravnavane prerazporeditve proračunskih sredstev v letu 2020 kot odziv na pandemijo COVID-19^[11].

Opažanja

Predhodne pogojenosti

Inovativno orodje za vzpostavitev potrebnih pogojev za uspešno porabo

16 Predhodne pogojenosti so ena od glavnih novosti v obdobju 2014–2020. Nanašajo se na primer na obstoj s tem povezanega pravnega okvira, upravno zmogljivost za upravljanje skladov in obstoj strateškega okvira za usmerjanje naložb iz skladov ESI^[12].

17 Operativni programi so bili lahko sprejeti šele takrat, ko so države članice dokazale, da so izpolnile predhodne pogojenosti, ali predlagale akcijske načrte, v katerih so pojasnile, kako bodo te predhodne pogojenosti izpolnile do 31. decembra 2016. Države članice so morale o dokončanju teh akcijskih načrtov poročati v svojih letnih poročilih o izvajanju, ki so jih morale predložiti do 30. junija 2017, ali v poročilih o napredku, ki jih je bilo treba predložiti avgusta 2017^[13].

18 Države članice so morale izpolniti 29 tematskih predhodnih pogojenosti, povezanih z nekaterimi vrstami naložb, in sedem splošnih predhodnih pogojenosti (glej okvir 2 in sliko 1).

19 Nekatere splošne predhodne pogojenosti so obravnavale posebne vidike, povezane s pravno državo in vrednotami EU, kot so boj proti diskriminaciji, enakost spolov ali pravice invalidov ter uspešna uporaba zakonodaje o javnem naročanju ali pravil o državni pomoči, vendar v zvezi s pravno državo ni bilo nobenega splošnega pogoja.

20 Sodišče je v eni od preteklih revizij že ugotovilo, da je bil s predhodnimi pogojenostmi zagotovljen skladen okvir za ocenjevanje pripravljenosti držav članic za izvajanje skladov EU in da so države članice te pogojenosti pozitivno sprejele^[14]. Hkrati je ugotovilo tudi več slabosti v zvezi z zasnovo predhodnih pogojenosti. To so bila tudi področja, na katera se je Sodišče osredotočilo v tej reviziji.

Komisija in države članice predhodnih pogojenosti niso pravočasno obravnavale

Ocena predhodnih pogojenosti temelji na ohlapnih merilih

21 Države članice so morale od leta 2014 same oceniti, ali so izpolnile predhodne pogojenosti. To samoocenjevanje je temeljilo na merilih iz uredbe o skupnih določbah^[15], potrditi pa ga je morala Komisija. Merila iz uredbe o skupnih določbah so bila pogosto ohlapna, dopuščala so različne razlage in se pogosto niso nanašala na količinsko opredeljive ciljne vrednosti, tudi kadar bi bilo mogoče take ciljne vrednosti izpeljati iz zakonodaje EU.

22 Komisija je leta 2014 izdala dodatne smernice o tem, kako naj države članice in njene službe ocenjujejo napredek pri doseganju predhodnih pogojenosti. Kljub temu je Sodišče odkrilo nedoslednosti v tem, kako je Komisija ocenjevala in potrjevala napredek, ki so ga države članice dosegle pri izpolnjevanju svojih akcijskih načrtov za predhodne pogojenosti. Te nedoslednosti so se ohranile do konca obdobja 2014–2020, kot je prikazano v okviru 3.

Ocena predhodnih pogojenosti, zasnovana kot enkratna naloga, na začetku obdobja 2014–2020

23 V fazi sprejetja operativnega programa je bila približno tretjina tematskih predhodnih pogojenosti še vedno neizpolnjena. Komisija je težave z vsaj nekaterimi predhodnimi pogojenostmi ugotovila v 26 od tedanjih 28 držav članic. Ob sprejetju operativnih programov sta vse predhodne pogojenosti izpolnili le Avstrija in Danska. Preostalih 26 držav članic je sprejelo skupno 761 akcijskih načrtov o tem, kako nameravajo izpolniti predhodne pogojenosti po sprejetju operativnega programa.

24 Iz teh podatkov ni razviden morebiten učinek neizpolnjenih predhodnih pogojenosti na smotrnost. Razvidno pa je, da pri neizpolnjevanju predhodnih pogojenosti ni šlo za osamljen primer, ampak za več področij in številne države članice.

25 Države članice so sporočile, da je bilo od 761 akcijskih načrtov do konca avgusta 2017 dokončanih 746 (98 %)^[16] akcijskih načrtov. 15 neizvedenih akcijskih načrtov je zadevalo osem držav članic: Ciper, Španijo, Francijo, Grčijo, Irsko, Italijo, Luksemburg in Romunijo. Večina teh držav članic je svoje akcijske načrte dokončala do leta 2018. Decembra 2020 pa sta bila še vedno nedokončana akcijska načrta za en italijanski in en ciprski operativni program.

26 V obdobju 2014–2020 je bila ocena predhodnih pogojenosti zasnovana kot enkratna naloga. Skladno z uredbo o skupnih določbah morajo države članice oceniti, ali so ob sprejetju operativnega programa (v nekaterih okoliščinah pa do decembra 2016) izpolnjevale predhodne pogojenosti, Komisija pa mora to oceno potrditi. Vendar v uredbi ni določeno, da morajo države članice in Komisija spremljati, ali so predhodne pogojenosti izpolnjene ves čas trajanja programa. Zato ni jasno, ali so bili dosežki, sporočeni v okviru tega postopka, ohranjeni celotno obdobje 2014–2020.

Omejeni dokazi o učinku predhodnih pogojenosti na uspešnost porabe

27 Države članice so imele različna pričakovanja glede učinka predhodnih pogojenosti. V večini primerov niso menile, da bi se z njihovim izpolnjevanjem samodejno povečala uspešnost izvajanja kohezijske politike, temveč so predhodne pogojenosti dojemale kot koristno orodje za samooceno^[17]. Revizijsko delo Sodišča v zadnjih letih potrjuje, da čeprav država članica formalno izpolnjuje predhodno pogojenost, to samo po sebi ne pomeni nujno, da so se razmere na terenu izboljšale in da so se ustvarili pogoji za doseganje rezultatov (glej primere v okviru 4).

28 Hkrati je uvedba predhodnih pogojenosti morda dodala neposreden prispevek, pogoji za porabo sredstev EU na terenu bi bili namreč brez njih še zahtevnejši. V študiji Komisije iz leta 2017 je bilo ugotovljeno, da predhodne pogojenosti omogočajo uspešnejši in bolj strukturiran začetek uporabe skladov ESI^[21]. Vendar je bilo v njej potrjeno, da so bili dokazi omejeni in da so zaključki morda preuranjeni. Komisija od takrat ni opravila nadaljnje ocene učinka predhodnih pogojenosti na uspešnost porabe na terenu.

Neizpolnjevanje predhodnih pogojenosti je redko imelo finančne posledice

29 V obdobju 2014–2020 je obstajala neposredna povezava med neizpolnjevanjem predhodnih pogojenosti in izplačilom sredstev EU za zadevne prioritete v dveh fazah, saj je lahko Komisija začasno ustavila plačila, če države članice niso izpolnile zadevnih predhodnih pogojenosti^[22]:

•  prvič, Komisija je lahko v fazi sprejemanja operativnega programa začasno ustavila vmesna plačila do dokončanja akcijskih načrtov, kadar je lahko dokazala precejšnje poseganje v dosego specifičnih ciljev,
•  drugič, plačila je lahko začasno ustavila, če akcijski načrti niso bili dokončani do 31. decembra 2016.

Vendar neizpolnjevanje predhodnih pogojenosti samo po sebi ni zadosten razlog za začasno ustavitev plačil.

Komisija zaradi neizpolnjevanja predhodnih pogojenosti v fazi sprejemanja operativnega programa ni začasno ustavila nobenega plačila

30 V zvezi s prvo fazo je Sodišče ugotovilo, da Komisija v času sprejemanja operativnega programa v nobenem primeru ni začasno ustavila plačil, čeprav približno tretjina tematskih predhodnih pogojenosti še vedno ni bila izpolnjena (glej odstavek 23). Ugotovilo je tudi, da so države članice same uvedle začasne ustavitve, ki so predstavljale približno 2 % sredstev iz ESRR/Kohezijskega sklada in 3,5 % sredstev iz ESS^[23]. Komisija začasnih ustavitev morda zaradi tega ni naložila sama. Iz tega je razvidno tudi, da so predhodne pogojenosti vsaj na začetku obdobja 2014–2020 vplivale na izvajanje skladov ESI.

31 V zvezi z drugo fazo je Komisija razvila postopke za spremljanje izvajanja akcijskih načrtov držav članic^[24] in opredelila merila za morebitne začasne ustavitve plačil^[25]. Po mnenju Komisije je bila začasna ustavitev mogoča le, če so bile na voljo ustrezne informacije in pravna podlaga. Nedokončanje akcijskega načrta samo po sebi ni zadostovalo za sprožitev začasne ustavitve. V skladu z uredbo o skupnih določbah je morala biti vsaka diskrecijska začasna ustavitev plačil, ki jo je naložila Komisija, sorazmerna, pri čemer so se upoštevali „ukrepi, ki jih je treba sprejeti, in skladi, za katere obstaja tveganje”^[26].

32 Medtem državam članicam ni bilo treba sistematično poročati o vmesnem napredku njihovih akcijskih načrtov do roka za poročanje v letu 2017 niti zagotavljati informacij, ki bi omogočale sistematično in dosledno oceno tega, ali so obstajali pogoji za začasno ustavitev plačil. Brez jasne in merljive povezave v uredbi o skupnih določbah med predhodnimi pogojenostmi in doseganjem specifičnih ciljev operativnega programa Komisija skoraj ni mogla utemeljiti odločitve o začasni ustavitvi. Posledično Komisija ni imela dostopa do informacij, ki jih je potrebovala za uvedbo začasnih ustavitev, čeprav je nosila dokazno breme za utemeljitev take odločitve.

Komisija je v obdobju 2014–2020 začasno ustavila plačila samo za dva operativna programa

33 V prvih treh letih obdobja 2014–2020 je Komisija preučila potrebo po začasni ustavitvi plačil v zvezi s 15 od 761 akcijskih načrtov, ki zajemajo osem držav članic (glej odstavek 25). Obvestila pred ustavitvijo pa so bila lahko izdana šele po tem, ko so države članice do konca avgusta 2017 poročale o izvajanju svojih akcijskih načrtov. Komisija je konec leta 2017 po analizi napredka držav članic pri izpolnjevanju predhodnih pogojenosti poslala obvestila pred ustavitvijo v zvezi s petimi akcijskimi načrti za pet različnih operativnih programov (v Španiji, Italiji in Romuniji).

34 Aprila 2018 in februarja 2019 se je odločila za začasno ustavitev plačil za dva od teh petih operativnih programov (v Španiji in Italiji). Začasna ustavitev plačil za španski operativni program je bila odpravljena marca 2019, plačila za italijanski operativni program pa so ostala začasno ustavljena.

Obeti za obdobje 2021–2027: omogočitveni pogoji, ki se uporabljajo v celotnem obdobju, in uvedba nove pogojenosti v zvezi s pravno državo

35 V obdobju 2021–2027 bodo predhodne pogojenosti nadomestili omogočitveni pogoji^[27]. Na splošno je omogočitvenih pogojev 20, medtem ko je predhodnih pogojenosti 36. Večina teh omogočitvenih pogojev je na splošno skladna s prejšnjimi predhodnimi pogojenostmi. Splošne predhodne pogojenosti so nadomestili horizontalni omogočitveni pogoji. Ti horizontalni pogoji se nanašajo na vidike, povezane z javnimi naročili in državno pomočjo, ter na Listino EU o temeljnih pravicah in Konvencijo ZN o pravicah invalidov. Na sliki 1 je prikazan pregled predhodnih pogojenosti v obdobju 2014–2020 in omogočitvenih pogojev v obdobju 2021–2027.

36 Za razliko od obdobja 2014–2020 morajo države članice uporabljati omogočitvene pogoje v celotnem obdobju 2021–2027. Poleg tega lahko Komisija do konca tega obdobja začasno ustavi plačila, če države članice prenehajo izpolnjevati omogočitvene pogoje^[28]. To pomeni znatno okrepitev vloge, ki jo lahko ima Komisija pri tem, kako države članice izvajajo sklade kohezijske politike.

37 Podobno kot v obdobju 2014–2020 Komisija v skladu z uredbo o skupnih določbah tudi v obdobju 2021–2027 ni dolžna redno obveščati Evropskega parlamenta in Sveta o tem, ali države članice izpolnjujejo omogočitvene pogoje. Tako poročanje bi lahko pripomoglo k temu, da se poudari pomen izpolnjevanja omogočitvenih pogojev za zagotovitev uspešne in učinkovite porabe sredstev EU.

38 Evropski parlament in Svet sta 16. decembra 2020 sprejela Uredbo 2020/2092 o določitvi pravil za zaščito proračuna EU v primerih, ko države članice kršijo načela pravne države^[29]. Nova pogojenost v zvezi s pravno državo dopolnjuje omogočitvene pogoje iz uredbe o skupnih določbah za obdobje 2021–2027 ter druge instrumente in postopke za spodbujanje pravne države in njene uporabe. Zlasti za sklade kohezijske politike lahko Komisija predlaga ukrepe le, če posebni postopki v okviru uredbe o skupnih določbah ne zagotavljajo v zadostni meri ustreznega dobrega finančnega poslovodenja pri proračunu EU ali ne ščitijo finančnih interesov EU.

Rezerva za smotrnost in pregled smotrnosti

Namenitev dela sredstev za ukrepe, ki se izvajajo bolj smotrno

Sprostitev rezerve za smotrnost na podlagi pregleda smotrnosti za let2019

39 Rezerva za smotrnost je bila poskus povezovanja proračunskih odločitev s smotrnostjo, zlasti izložki. Sprostitev rezerve je bila pogojena z izpolnjevanjem ustreznih mejnikov za vsako prednostno os do konca leta 2018, kot je določeno v pregledu smotrnosti^[30]. Ta pregled bi moral biti izveden leta 2019 ob upoštevanju podatkov o smotrnosti, ki so jih države članice sporočile za obdobje 2014–2018.

40 V operativnih programih za obdobje 2014–2020 je bila v dodelitev sredstev v okviru cilja „naložbe za rast in delovna mesta” (brez cilja „evropsko teritorialno sodelovanje”) vključena rezerva za smotrnost v višini približno 6 % sredstev EU (približno 20,2 milijarde EUR), kar je prikazano na sliki 2.

41 Rezerva za smotrnost je obstajala že pred obdobjem 2014–2020. V obdobju 2000–2006 je bila obvezna, čeprav meril za ocenjevanje smotrnosti ni bilo treba določiti v operativnih programih. V obdobju 2007–2013 so jo lahko države članice uporabljale prostovoljno. V primerjavi s prejšnjimi obdobji so bile ključne novosti za obdobje 2014–2020 obvezna uporaba okvira smotrnosti, ki izhaja iz intervencijske logike operativnih programov, razčlenitev rezerve na ravni prioritet in izrecno povezovanje sprostitve rezerve (za vsako prednostno os) z zadovoljivo smotrnostjo, merjeno na podlagi mejnikov, določenih v operativnih programih, ob pregledu smotrnosti.

Pregled smotrnosti na podlagi velikega števila kazalnikov in mejnikov

42 Komisija je leta 2019 opravila pregled smotrnosti za 300 operativnih programov ESRR/Kohezijskega sklada in ESS z rezervo za smotrnost. Ti okviri smotrnosti so zajemali sklop kazalnikov, mejnikov in ciljnih vrednosti za vsako prednostno os teh operativnih programov ESRR/Kohezijskega sklada in ESS^[31]. Na splošno se je pregled nanašal na 1 917 različnih prednostnih osi v okviru teh operativnih programov in 5 802 kazalnikov. Kazalniki so bili štirih vrst:

•  finančni kazalniki (kazalniki vložkov) za merjenje porabe. Tak kazalnik je morala imeti vsaka prioriteta,
•  ključne faze izvajanja za dopolnitev kazalnikov izložkov, kadar se izložki niso pričakovali do konca leta 2018,
•  kazalniki izložkov (splošni ali za posamezne programe) za merjenje izvajanja ukrepov in
•  kazalniki rezultatov (splošni kazalniki ali kazalniki za posamezne programe za operativne programe ESS in kazalniki za posamezne programe za druge sklade) za merjenje doseganja specifičnih ciljev operativnih programov, kadar je to ustrezno in tesno povezano s podprtimi intervencijami politike.

Uporaba skupnih kazalnikov Komisiji omogoča primerjavo med programi in združevanje vrednosti kazalnikov.

Pogoji za sprostitev rezerve za smotrnost

43 Okvir smotrnosti za vsako prednostno os je moral vključevati vsaj en finančni kazalnik (kazalnik vložkov) in en kazalnik izložkov; uporaba kazalnikov rezultatov in ključnih faz izvajanja ni bila obvezna. Pogoji za sprostitev rezerve za smotrnost so bili izpolnjeni, ko so kazalniki dosegli vsaj 85 % vrednosti mejnika; kadar sta bila uporabljena več kot dva kazalnika, je bil prag 85 % za enega od kazalnikov znižan na 75 %^[32]. Za prioritete, pri katerih vrednosti mejnikov niso bile dosežene, so imele države članice na voljo tri mesece, da predlagajo spremembo operativnega programa za prerazporeditev rezerve k tistim prioritetam, pri katerih so bili mejniki doseženi.

44 Prvotna pravila za operacije ESRR/Kohezijskega sklada so določala, da je treba o kazalnikih poročati šele, ko so operacije izvedene v celoti^[33]. O odhodkih projekta, ki so se uporabljali za izračun finančnih kazalnikov, je bilo treba v letnem poročilu o izvajanju poročati le, če so nastali in bili potrjeni Komisiji do konca leta 2018^[34].

45 Države članice so lahko prvotne vrednosti mejnikov in kazalnike operativnih programov spremenile pred pregledom smotrnosti v „ustrezno utemeljenih primerih”, kot so velike spremembe razmer v gospodarstvu, okolju ali na trgu dela^[35]. Komisija je leta 2014 predlagala sekundarno zakonodajo, ki je omogočala, da se napačne predpostavke, zaradi katerih so bile ocene prenizke ali previsoke, uporabijo kot utemeljitev za revizijo mejnikov^[36].

46 Komisija je lahko v obdobju 2014–2020 začasno ustavila vmesna plačila v primeru resnega neuspeha pri doseganju mejnikov^[37]. Za uporabo te možnosti je morala Komisija zadevni državi članici sporočiti s tem povezane slabosti pri izvajanju in ji dati možnost, da sprejme popravljalne ukrepe.

47 Sodišče je že navedlo, da pregled smotrnosti verjetno ne bo sprožil znatne prerazporeditve porabe za kohezijo k programom in prioritetam, ki se izvajajo bolj smotrno^[38]. Sodišče je izrazilo tudi pomisleke glede primernosti skoraj polovice mejnikov, ki so določeni kot merila za sprostitev rezerve za smotrnost in začasno ustavitev plačil zaradi nezadostne smotrnosti^[39]. OECD je leta 2017 ocenila, da je obseg rezerve za smotrnost omejen, in izrazila dvom glede doslednosti njene povezanosti s smotrnostjo^[40].

48 Sodišče je poročalo tudi o težavah, s katerimi se srečujejo države članice pri določanju ciljnih vrednosti za skupne kazalnike izložkov in rezultatov^[41]. To je bilo potrjeno v oceni učinka, ki jo je leta 2018 opravila Komisija^[42].

Spremembe pravil pred pregledom smotrnosti za let2019 so državam članicam omogočile dodatno prožnost

Od leta 2014 se pogoji in merila prilagajajo

49 Obdobje 2014–2020 se je začelo z zamudami: Evropski parlament in Svet sta pravni okvir sprejela šele decembra 2013, sprejetje večine operativnih programov pa je trajalo do decembra 2015^[43]. Zaradi te in nadaljnjih zamud pri izvajanju projektov na terenu je bilo črpanje sredstev počasnejše, kot je bilo prvotno načrtovano. Do konca leta 2017, tj. tri leta po začetku sedemletnega obdobja, so odhodki, ki so jih prijavile države članice, predstavljali le 16 % razpoložljivih proračunskih sredstev, dodeljenih za obdobje 2014–2020^[44].

50 Od leta 2014 je Komisija uvedla več sprememb pravil za pregled smotrnosti za let2019 (glej sliko 3). Te spremembe so državam članicam omogočile dodatno prožnost pri poročanju o smotrnosti. Zlasti so organom upravljanja omogočile, da poročajo o:

•  doseženih izložkih za operacije ESRR/Kohezijskega sklada, ki (v letu 2018) še niso bile v celoti izvedene,^[45] in
•  odhodkih, ki so nastali v letu 2018, vendar so bili Komisiji potrjeni do 30. junija 2019 za namene pregleda smotrnosti^[46].

51 Poleg tega je Komisija leta 2017 pojasnila, da bo za merjenje doseganja letnih ciljnih vrednosti porabe držav članic poleg odhodkov, ki so nastali državam članicam in so jih te prijavile, upoštevala tudi letna plačila predhodnega financiranja Komisije^[47]. To je pomenilo, da bi lahko države članice, ki so določile svoje mejnike na podlagi pravila n+3 za sprostitev obveznosti, prijavile manj odhodkov, da bi dosegle svoje ciljne vrednosti porabe.

Države članice bi lahko na podlagi teh sprememb in pojasnil poročale o boljši smotrnosti kot na podlagi prvotne zakonodaje

52 Te spremembe so državam članicam omogočile, da poročajo o boljši smotrnosti, kot bi lahko na podlagi prvotne zakonodaje. Države članice so te spremembe hitro upoštevale pri poročanju o smotrnosti. Konec leta 2018 so organi upravljanja za vseh sedem operativnih programov ESRR/Kohezijskega sklada v vzorcu Sodišča poročali o izložkih pri nedokončanih operacijah in/ali odhodkih, ki so nastali in so bili prijavljeni, vendar do konca leta 2018 še niso bili potrjeni. Za vse od preučenih 14 operativnih programov (ki vključujejo tudi ESS) razen enega so bili izložki sporočeni, še preden so bili Komisiji prijavljeni kakršni koli povezani odhodki. Sodišče je ugotovilo tudi, da 38 od 57 operacij iz vzorca ni bilo zaključenih do konca leta 2018. Vendar so organi upravljanja za 32 od teh operacij v teku o kazalnikih izložkov že poročali v svojih letnih poročilih o izvajanju za let2018. Brez sprememb, ki jih je Komisija uvedla pred pregledom smotrnosti za let2019, teh operacij ne bi bilo mogoče upoštevati pri dodelitvi rezerve za smotrnost.

Več kot polovica kazalnikov/mejnikov je bila spremenjena pred pregledom smotrnosti

53 Sprva je bila možnost spremembe mejnikov in ciljnih vrednosti omejena na neizčrpen seznam primerov ustrezno utemeljenih primerov iz uredbe o skupnih določbah. Ti primeri zlasti niso vključevali scenarija prvotnih ciljnih vrednosti in mejnikov, določenih v programih, ki so bili izračunani na podlagi napačnih predpostavk. Za obravnavanje takih situacij je Komisija leta 2014 državam članicam dala možnost, da spremenijo mejnike in ciljne vrednosti, če so temeljili na nepravilnih začetnih predpostavkah^[48]. Državam članicam je tudi priporočila, naj vse spremembe okvira smotrnosti zahtevajo najpozneje do 30. junija 2018^[49].

54 Države članice so možnost spreminjanja kazalnikov smotrnosti in njihovih vrednosti med letoma 2014 in 2018 pogosto uporabljale. Iz analize Sodišča je razvidno, da je bila v obdobju od sprejetja operativnih programov do pregleda smotrnosti spremenjena več kot polovica (55 %) od 5 802 kazalnikov in/ali mejnikov (glej sliko 4). Države članice so zlasti:

•  zvišale vrednost mejnikov za približno 7 % vseh kazalnikov iz okvira smotrnosti, zlasti za finančne kazalnike (kazalnike vložkov) in kazalnike izložkov za posamezne programe,
•  znižale vrednost mejnikov za približno tretjino vseh kazalnikov iz okvira smotrnosti, zlasti za finančne kazalnike (kazalnike vložkov), in
•  uvedle 916 novih kazalnikov z ustreznimi mejniki, ki delno nadomeščajo prvotne kazalnike, dogovorjene ob sprejetju operativnih programov.

55 Države članice so zmanjšale vrednosti mejnikov za približno 30 % vseh kazalnikov iz okvira smotrnosti. Na sliki 5 je prikazana razčlenitev vrst sprememb kazalnikov in/ali njihovih mejnikov po državah članicah.

Večina držav članic je svoje prilagoditve utemeljila s tem, da so bile prvotne predpostavke nepravilne

56 Leta 2018, tj. eno leto pred pregledom smotrnosti, je Komisija evidentirala 148 zahtev za spremembe v zvezi s kazalniki/mejniki iz okvira smotrnosti za operativne programe ESS, ki jih je podalo 24 držav članic. Pri 16 od teh držav članic so razlogi, s katerimi so bile zahteve utemeljene, vključevali napačne prvotne predpostavke pri določanju mejnikov. Sodišče ni prejelo podobnih podatkov o spremembah za operativne programe ESRR/Kohezijskega sklada.

57 Vendar pa iz analize Sodišča izhaja podobna ugotovitev. Sodišče je pregledalo spremembe v zvezi s 120 kazalniki in mejniki, vključenimi v 14 preučenih operativnih programov ESRR/Kohezijskega sklada in ESS (glej Priloga I). Ugotovilo je, da jih je bilo 66 znižanih, na novo uvedenih ali spremenjenih. Države članice so polovico teh sprememb utemeljile s tem, da so bile predpostavke pri določanju začetnih mejnikov napačne. V uredbi o skupnih določbah ni bil določen rok za spremembo okvira smotrnosti pred pregledom smotrnosti, Komisija pa je take zahteve iz zahtev držav članic sprejela do konca leta 2018, tj. šest mesecev po svojem priporočenem roku (glej odstavek 53). Za en romunski operativni program je junija 2019 odobrila celo pet novih kazalnikov izložkov.

Prilagoditve mejnikov so privedle do sprostitve rezerve za smotrnost za znatno večje število prioritet

58 Zaradi teh prilagoditev okvira smotrnosti so države članice poročale o večjem uspehu pri doseganju mejnikov za dodelitev rezerve za smotrnost. Na splošno je bilo v pregledu smotrnosti, ki ga je opravila Komisija, ugotovljeno, da so bili pri treh četrtinah prednostnih osi mejniki doseženi, zato je bilo za te uspešne prioritete sproščenih približno 82 % rezerve za smotrnost (glej sliko 6).

59 Iz analize Sodišča je razvidno tudi, da bi se brez prilagoditve kazalnikov in/ali mejnikov pred pregledom smotrnosti delež rezerve za smotrnost, ki ustreza prednostnim osem, za katere mejniki niso bili doseženi, več kot podvojil, in sicer z 18 % (3,7 milijarde EUR) na 44 % (8,9 milijarde EUR), kar pomeni, da bi se lahko sprostilo le 56 % rezerve. V enajstih državah članicah bi bila brez sprememb vsaj polovica rezerve za smotrnost povezana s prioritetami, ki se ne izvajajo smotrno (glej sliko 7). V finančnem smislu je bil učinek največji za Poljsko, Španijo in Italijo. Te tri države članice so skupaj predstavljale tretjino skupne rezerve, ki se brez sprememb ne bi sprostila. V samo dveh državah članicah (v Luksemburgu in na Finskem) spremembe niso imele učinka (glej sliko 8).

60 Druga posledica sprememb kazalnikov/mejnikov, ki jih je Komisija ocenila kot ustrezno utemeljene, je bilo to, da je bilo število prioritet, pri katerih mejniki „zdaleč niso bili doseženi” (288), za polovice manjše, kot bi jih bilo prvotno (605 ali približno tretjina vseh prioritet z rezervo za smotrnost). V zvezi s Hrvaško, Irsko in Dansko bi morala Komisija razmisliti o začasni ustavitvi plačil za več kot polovico sredstev, dodeljenih v okviru teh prioritet.

Komisija ni ocenila zanesljivosti vseh podatkov o smotrnosti, uporabljenih za pregled smotrnosti

Sporočeni podatki o smotrnosti niso v celoti potrjeni

61 Smiselnost pregleda smotrnosti je zelo odvisna od sporočanja zanesljivih podatkov o smotrnosti. Nacionalni organi so morali zato predložiti zagotovila o zanesljivosti podatkov držav članic o smotrnosti:

•  organi upravljanja so morali v svojih izjavah o upravljanju potrditi zanesljivost podatkov o smotrnosti, navedenih v letnem poročilu o izvajanju,
•  revizijski organi so na podlagi svojega revizijskega dela v zvezi z letnim poročilom o nadzoru, ki vključuje revizijsko mnenje, predložili dodatno zagotovilo.

62 V okviru sistema zagotovil za kohezijsko politiko, ki ga je vzpostavila Komisija, organi upravljanja v letnih poročilih o izvajanju poročajo o podatkih o smotrnosti za koledarsko leto^[50] (od 1. januarja do 31. decembra), medtem ko njihove izjave o upravljanju^[51] in letna poročila revizijskih organov o nadzoru (vključno z revizijskimi mnenji) zajemajo obračunsko leto^[52] (od 1. julija do 30. junija). Posledično so bili podatki o smotrnosti za drugo polovico leta 2018 zajeti v izjavi o upravljanju za obdobje 2018–2019 in letnem poročilu o nadzoru, ki so ju revizijski organi predložili februarja 2020. Za pregled smotrnosti leta 2019 je morala Komisija svojo oceno pripraviti na podlagi vmesnih informacij, ki so jih sporočili organi upravljanja, vendar jih revizijski organi še niso preučili (glej sliko 9).

Obseg pregledov podatkov o smotrnosti, ki jih izvajajo organi upravljanja, je bil različen

63 Iz analize Sodišča je razvidno, da so se pregledi zanesljivosti podatkov o smotrnosti, ki so jih izvajali organi upravljanja, močno razlikovali. V 14 operativnih programih, ki jih je preučilo Sodišče, so organi upravljanja podatke o smotrnosti, sporočene v letnem poročilu o izvajanju, večinoma preverjali glede na s tem povezane evidence upravičencev. Vendar se je obseg teh pregledov znatno razlikoval (glej okvir 5), pri čemer niso bili izvedeni dosledno za vse kazalnike. Na splošno je Sodišče našlo dokaze takih pregledov za 116 (90 %) od 129 vrednosti kazalnikov, ki jih je pregledalo.

Revizijsko delo v zvezi s podatki o smotrnosti je bilo prepuščeno presoji revizijskih organov

64 Komisija je oktobra 2018 revizijske organe pozvala, naj v svojih letnih poročilih o nadzoru za obdobje 2017–2018 poročajo o pripravljenosti sistemov spremljanja za zagotavljanje zanesljivih podatkov za pregled smotrnosti za let2019. Komisija je v preteklih letih na sestankih in delavnicah z revizijskimi organi razpravljala o možnih pristopih k revidiranju podatkov o smotrnosti. Poleg tega je v svojih smernicah za revizijsko strategijo predlagala, naj revizijski organi vključijo zanesljivost podatkov o smotrnosti v svoje revizije operacij, tematske revizije ali revizije sistemov.

65 Vendar je do leta 2018 vsak revizijski organ večinoma sam presojal o vrsti, obsegu in časovnem razporedu revizij podatkov o smotrnosti. Delegirana uredba Komisije, na podlagi katere morajo revizijski organi v revizije operacij sistematično vključiti zanesljivost podatkov o smotrnosti, je začela veljati šele maja 2019^[53]. To je bilo prepozno, da bi vplivalo na pregled smotrnosti za let2019.

66 Na splošno so po navedbah Komisije revizijski organi pred pregledom smotrnosti za let2019 opravili neko obliko revizijskega dela v zvezi z zanesljivostjo podatkov o smotrnosti za 81 % vseh operativnih programov ESRR/Kohezijskega sklada in 90 % vseh operativnih programov ESS. To so storili z revizijami operacij, tematskimi revizijami ali revizijami sistemov. Na splošno so revizijski organi večinoma izvajali revizije sistemov in tematske revizije, čemur so sledile revizije operacij (glej sliko 10).

67 Iz analize Sodišča za štiri države članice, preučene v tej reviziji, je razvidno, da so revizijski organi za 12 od 14 operativnih programov Komisiji pred pregledom smotrnosti poročali o svojem revizijskem delu v zvezi z zanesljivostjo podatkov o smotrnosti. Sodišče pa je ugotovilo tudi, da so njihovi pregledi zajeli samo 6 od 57 operacij, pregledanih za to revizijo.

Komisija je zanesljivost podatkov o smotrnosti določila za več kot sedem od desetih operativnih programov

68 Komisija je leta 2019 pred izvedbo pregleda smotrnosti ocenila popolnost, doslednost in verodostojnost podatkov o smotrnosti, ki so jih države članice predložile v svojih letnih poročilih o izvajanju za let2018. Komisija je v 14 državah članicah izvedla tudi ad hoc tematske revizije v zvezi z 31 programi, za katere je menila, da so najbolj tvegani. V njih so bile ugotovljene slabosti v zvezi z zanesljivostjo podatkov o smotrnosti in vrednostmi, sporočenimi za kazalnike iz okvira smotrnosti za osem programov v Belgiji, Nemčiji, na Madžarskem, v Italiji, Romuniji in na Slovaškem.

69 Na splošno je Komisija na podlagi dela revizijskih organov in lastnega dodatnega dela pred pregledom smotrnosti določila zanesljivost podatkov o smotrnosti za 71 % operativnih programov ESRR/Kohezijskega sklada^[54] in 81 % operativnih programov ESS.

70 Komisija bi lahko začasno ustavila vmesna plačila, če bi ugotovila, da sta kakovost in zanesljivost sistema spremljanja ali podatkov o kazalnikih resno pomanjkljivi^[55]. Na splošno je Komisija v zvezi s tem ocenila 15 operativnih programov, pri čemer je leta 2019 pred pregledom smotrnosti začela postopke pred ustavitvijo plačil za šest operativnih programov v Belgiji, Nemčiji, na Madžarskem, v Litvi, Romuniji in Sloveniji. Vendar je Komisija na koncu odpravila vse postopke pred ustavitvijo in ni začasno ustavila nobenega plačila. Po mnenju Komisije so zadevne države članice predložile dodatne informacije ali odpravile pomanjkljivosti.

Večina podatkov o smotrnosti se je ujemala s s tem povezanimi dokazi, vendar ne vsi

71 Da bi Sodišče oblikovalo neodvisno mnenje o kakovosti podatkov o smotrnosti, je preučilo vrednosti, sporočene za vseh 120 kazalnikov v okvirih smotrnosti 20 prednostnih osi za 14 operativnih programov, zajetih z revizijo Sodišča. Preučilo je tudi 57 projektov s 129 kazalniki v okviru teh 20 prednostnih osi (glej PrilogI).

72 Na splošno je iz analize Sodišča razvidno, da se je večina (ne pa vsi) podatkov o smotrnosti, sporočenih Komisiji, ujemala s s tem povezanimi dokazi:

•  Sodišče je podatke, sporočene Komisiji v letnih poročilih o izvajanju za let2018, primerjalo s podatki o projektih, ki so jih imeli organi upravljanja. Iz analize Sodišča je razvidno, da so se vrednosti za 110 od 120 kazalnikov iz okvira smotrnosti (92 %) popolnoma ujemale,
•  Sodišče je preverilo, ali so bili podatki, ki so jih imeli organi upravljanja, usklajeni s s tem povezanimi dokazi upravičencev. Sodišče je na splošno lahko uskladilo vrednosti za 115 od 129 kazalnikov (89 %), ki se nanašajo na 46 od 57 projektov (81 %) v vzorcu Sodišča.

73 Vse štiri države članice so imele vsaj en operativni program, za katerega je Sodišče lahko uskladilo vse podatke o smotrnosti na ravni projektov (glej sliko 11).

Pregled smotrnosti je imel le omejen učinek na dodeljevanje sredstev EU

Sprostitev rezerve za smotrnost je bila odvisna od uspeha pri doseganju ključnih faz izvajanja ali izložkov ter pri porabi sredstev

74 Iz analize Sodišča je razvidno, da je bila sprostitev rezerve za smotrnost odvisna predvsem od napredka držav članic pri izvajanju, ki se kaže v doseganju ključnih faz izvajanja ali izložkov, in njihovega uspeha pri porabi sredstev (približno tretjina vseh kazalnikov so bili finančni kazalniki, kot je prikazano na sliki 12). Za poljski operativni program za pametno rast ter italijanski operativni program za podjetja in konkurenčnost sta bili na primer sproščeni rezervi za smotrnost v višini 195 milijonov EUR oziroma 52 milijonov EUR, ker so bili za prioritete teh operativnih programov doseženi mejniki v zvezi s številom podjetij, ki prejemajo nepovratna sredstva, ali številom podprtih podjetij, številom začetih operacij in odhodki, prijavljenimi Komisiji.

75 Samo s 13 od 5 802 kazalnikov (ali manj kot 1 %) se je merila smotrnost programa v smislu rezultatov (glej sliko 12). Eden od razlogov, ki so prispevali k nizkemu številu kazalnikov rezultatov, je bil, da je bil časovni okvir za doseganje mejnikov za pregled smotrnosti razmeroma kratek (največ štiri leta) in zato nezadosten za naložbe, pri katerih traja dlje, da pride do rezultatov.

76 V pregledu smotrnosti, ki ga je opravila Komisija, je bilo opredeljenih 288 prednostnih osi v 121 operativnih programih, pri katerih „zdaleč niso bili doseženi” mejniki za finančne kazalnike (kazalnike vložkov) in kazalnike izložkov. V teh primerih je Komisija imela možnost, da začasno ustavi plačila. Toda Sodišče je ugotovilo, da Komisija tega ni storila v nobenem od teh primerov. Po navedbah Komisije sta bila glavna razloga to, da je 80 % programov v zadostni meri obravnavalo svoje slabosti v zvezi z izvajanjem in da je bila približno tretjina prioritet reprogramiranih ali pa so bile v postopku reprogramiranja. Ko so bile države članice soočene s tveganjem začasne ustavitve plačil zaradi resne nezadostne smotrnosti, so predlagale spremembe operativnih programov, ki so zajemale spremembe mejnikov, Komisija pa je predloge sprejela (glej odstavek 58).

Sprostitev rezerve za smotrnost se je izravnala s finančnim posledicami drugih proračunskih prerazporeditev

77 Sodišče je preučilo vseh 1 624 prioritet, kar zajema 267 od 300 operativnih programov, za katere je bil pregled smotrnosti zaključen do decembra 2020, da bi ocenilo, kako se je dodelitev sredstev na splošno spremenila od prve različice odobrenih operativnih programov. Sodišče je preučilo skupna dodeljena sredstva EU, tj. glavno dodelitev sredstev in rezervo za smotrnost.

78 Kadar v okviru prioritete niso bili doseženi mejniki, se je ustrezna rezerva za smotrnost prerazporedila na tiste prioritete, v okviru katerih so bili mejniki doseženi. Te prerazporeditve so večinoma spremljale druge spremembe operativnih programov.

79 Sodišče je tudi preučilo, ali bi bilo mogoče splošne podatke o spremembah dodeljenih proračunskih sredstev med začetkom obdobja 2014–2020 in pregledom smotrnosti pripisati uspešnosti držav članic pri doseganju mejnikov in ciljnih vrednosti. Iz analize Sodišča je razvidno, da se skupna dodelitev sredstev EU ni samodejno povečala ali zmanjšala glede na to, ali so prioritete glede na pregled smotrnosti dosegle svoje mejnike. Sodišče je ugotovilo zlasti, da je 17 % (62 od 357) prioritet, ki niso dosegle svojih mejnikov, dejansko prejelo več sredstev EU. Podobno se je za 24 % (304 od 1 267) prioritet, ki so svoje mejnike dosegle, skupno financiranje EU dejansko zmanjšalo (glej sliko 13).

80 To kaže, da je bila povezava med prioritetami programa, pri katerih so bile ciljne vrednosti do leta 2018 dosežene, in tistimi, za katere so bila sredstva prerazporejena (med začetkom obdobja in letom 2018), le šibka. K temu je morda prispevalo več dejavnikov, vključno z omejenimi zneski rezerve za smotrnost (ki pomenijo le 6 % skupnih dodeljenih sredstev) in spremembami dodeljenih proračunskih sredstev po sprejetju operativnih programov, sprejetimi iz drugih razlogov, kot sta samodejno povečanje sredstev zaradi tehničnih prilagoditev (kot se je zgodilo leta 2017) ali določitev novih prioritet.

Obeti za obdobje 2021–2027: prožnejše dodeljevanje sredstev, vendar je obvezna rezerva za smotrnost ukinjena

Ukinitev obvezne rezerve za smotrnost

81 Leta 2025 se bo za vsak program opravil vmesni pregled, da se določi dodelitev polovice sredstev za zadnji dve leti. Vmesni pregled bo med drugim temeljil na napredku pri doseganju mejnikov, pri čemer se bodo upoštevale večje težave pri izvajanju programa^[56]. Vendar sta bila pregled smotrnosti in obvezna rezerva za smotrnost ukinjena. Komisija doslej še ni predstavila nadaljnjih podrobnosti o tem, kako se bosta izvedla vmesni pregled in naknadno reprogramiranje.

Prožnejše dodeljevanje sredstev v obdobju 2021–2027 ter uvedba mehanizma za okrevanje in odpornost kot alternativnega vira za financiranje naložb

82 Kontekst za vmesni pregled za obdobje 2021–2027 bo drugačen kot v prejšnjih obdobjih. Države članice bodo lahko izkoristile večjo prožnost in kadar koli v programskem ciklusu reprogramirale in prerazporedile sredstva. Države članice imajo zlasti možnost, da v okviru določenih zgornjih mej prerazporedijo sredstva med prioritetami v okviru istega sklada, programa ali iste kategorije regij brez predhodne odobritve Komisije. Uredba o skupnih določbah za obdobje 2021–2027 zagotavlja tudi možnost prerazporeditve do 5 % dodeljenih sredstev posameznega sklada na kateri koli drug instrument v okviru neposrednega ali posrednega upravljanja^[57].

83 Poleg tega se bodo v prihodnjih letih skladi kohezijske politike izvajali hkrati z mehanizmom za okrevanje in odpornost. Države članice so se leta 2021 osredotočile na pripravo svojih nacionalnih načrtov za okrevanje in odpornost v okviru mehanizma za okrevanje in odpornost ter pogajanja o njih. Znaki, da bo začetek programov za obdobje 2021–2027 še bolj odložen kot pred sedmimi leti, so že vidni. Ker v okviru mehanizma za okrevanje in odpornost ni nacionalnega sofinanciranja, se lahko številni naložbeni projekti, ki bi se v običajnih okoliščinah izvajali prek skladov kohezijske politike, zdaj financirajo iz mehanizma za okrevanje in odpornost. Zato bodo države članice verjetno počrpale manj prvotno načrtovanih finančnih sredstev, kot je bilo predvideno. To posledično pomeni, da bo do vmesnega pregleda verjetno doseženih manj izložkov in rezultatov.

Modeli financiranja na podlagi smotrnosti

Uporaba modelov financiranja na podlagi smotrnosti je bila v obdobju 2014–2020 razširjena

Dva nova modela financiranja: skupni akcijski načrti in financiranje, ki ni povezano s stroški

84 V obdobju 2014–2020 sta bila uvedena dva nova modela financiranja. Z njima izplačila sredstva iz ESRR/Kohezijskega sklada in ESS temeljijo na preverjeni smotrnosti, kot je bila izmerjena s kazalniki z mejniki za izložke in/ali rezultate, ali izpolnjevanju pogojev, ne pa na dejansko nastalih upravičenih stroških, kot je bilo običajno.

85 Prvi od teh modelov financiranja je bil skupni akcijski načrt^[58], ki je na voljo od začetka obdobja 2014–2020. Plačila v okviru skupnih akcijskih načrtov so v obliki pavšalnih zneskov ali standardnih stroškov na enoto, povezanih z mejniki in ciljnimi vrednostmi (glej okvir 6).

86 Z revizijo finančne uredbe leta 2018 je bil uveden drugi instrument, tj. model financiranja, ki ni povezano s stroški^[60]. To je povsem nova metoda financiranja EU, ki temelji na izpolnjevanju pogojev ali doseženih rezultatih. Posebej za sklade ESI je financiranje povezano z napredkom pri izvajanju ali doseganju ciljev programa^[61]. Financiranje, ki ni povezano s stroški, bi se lahko od leta 2019 uporabljalo za naložbe ESRR/Kohezijskega sklada na področju energijske učinkovitosti in energije iz obnovljivih virov^[62] (glej okvir 7).

87 Oba modela zagotavljata poenostavljeno ureditev za upravljanje in nadzor s finančnim poslovodenjem, nadzorom in revizijo, katerih namen je preverjanje, ali so bile izpolnjene ciljne vrednosti v zvezi s smotrnostjo ali pogoji za plačilo^[64]. Njuna uporaba je neobvezna, pri čemer mora skupne akcijske načrte odobriti Komisija, če nameravajo države članice uporabiti financiranje, ki ni povezano s stroški, pa morajo o tem Komisijo le obvestiti.

Možnosti poenostavljenega obračunavanja stroškov: tradicionalna metoda povezovanja sredstev s smotrnostjo

88 Uredba o skupnih določbah določa tudi tri vrste možnosti poenostavljenega obračunavanja stroškov za povračilo odhodkov, izračunanih z uporabo vnaprej določenih metod ali standardnih stopenj^[65], in ne z dejanskimi nastalimi stroški:

•  standardne lestvice stroškov na enoto,
•  pavšalne zneske,
•  pavšalno financiranje.

89 Možnosti poenostavljenega obračunavanja stroškov so bile prvič vključene v uredbo o ESS za obdobje 2007–2013, njihovo področje uporabe pa se je od takrat stalno širilo. Nazadnje je bilo to leta 2018 z razširitvijo na manjše operacije, ki se financirajo iz ESRR, pri čemer je bila obvezna uporaba možnosti poenostavljenega obračunavanja stroškov pred tem že uvedena za operacije, financirane iz ESS^[66]. Komisija je od leta 2015 v skladu z uredbo o ESS sprejela stopnje na ravni EU in stopnje za posamezne države članice^[67].

90 Standardne lestvice stroškov na enoto in pavšalni zneski spodbujajo smotrnost, če plačila povezujejo z izložki, vendar ne nujno z rezultati. Pavšalno financiranje pa v celoti temelji na vložkih. Kljub temu lahko po mnenju Komisije možnosti poenostavljenega obračunavanja stroškov prispevajo k preusmeritvi osredotočenosti organov upravljanja in upravičencev z vložkov na doseganje izložkov (in rezultatov)^[68].

91 Sodišče je v preteklih letih dosledno podpiralo, da se v okviru kohezijske politike uvede financiranje, ki bolj temelji na smotrnosti. Sodišče:

•  od leta 2012 priporoča uporabo možnosti poenostavljenega obračunavanja stroškov za zmanjšanje upravnega bremena in tveganja napak^[69] ter
•  je že leta 2017 priporočilo uvedbo modela financiranja na podlagi smotrnosti, ki povezuje plačila z izpolnjevanjem pogojev ali doseganjem predhodno določenih rezultatov^[70].

Zaradi negotovosti, kako uporabljati nove modele financiranja na podlagi smotrnosti, je bila njihova uporaba v državah članicah ovirana

Malo zanimanja za uporabo novih modelov financiranja na podlagi smotrnosti

92 V obdobju 2014–2020 so države članice pokazale malo zanimanja za uporabo obeh novih modelov financiranja na podlagi smotrnosti. Do januarja 2018 je predlog skupnega akcijskega načrta predložila le Poljska. Vendar so se poljski organi julija 2019 po izmenjavi dopisov s Komisijo odločili umakniti svoj predlog. Komisija je aprila 2018 objavila poseben razpis za zbiranje izkušenj in spodbujanje zanimanja za skupne akcijske načrte ter izbrala dva pilotna projekta: „spodbujanje trajnostne in vključujoče rasti z aktiviranjem skritih talentov mladih, ki niso zaposleni, se ne izobražujejo ali usposabljajo, in migrantov” na Nizozemskem ter „Training2Work” na Portugalskem. Oba projekta trenutno neposredno upravlja Komisija, skupni prispevek EU pa znaša približno 1,1 milijona EUR.

93 V obdobju 2014–2020 je samo Avstrija pilotno uporabljala model financiranja, ki ni povezano s stroški, za en projekt ESRR s prispevkom EU v višini približno 36 milijonov EUR (glej okvir 8).

Izvedljivost skupnih akcijskih načrtov in financiranja, ki ni povezano s stroški, ter potencialno povpraševanje po njih nista bila predhodno ocenjena

94 Po mnenju Komisije so bili glavni razlogi za to, da države članice niso bile naklonjene uporabi skupnih akcijskih načrtov, preveč zapleten postopek za njihovo sprejetje ter težave pri določanju kazalnikov izložkov in rezultatov, pa tudi to, da so menile, da so možnosti poenostavljenega obračunavanja stroškov učinkovitejše^[71]. V odgovoru na anketo Komisije o financiranju, ki ni povezano s stroški, so predstavniki držav članic kot razloge za neuporabo financiranja, ki ni povezano s stroški, navedli obremenjujočo vzpostavitev, nejasnost zasnove in možne uporabe ter negotovost glede veljavnih revizijskih ureditev. Strokovnjaki držav članic so na splošno menili, da so modeli financiranja na podlagi smotrnosti obremenjujoči, zapleteni in zamudni, bolj tvegani za upravičence ter manj prožni^[72]. Poleg tega je bila uporaba modela financiranja, ki ni povezano s stroški, ovirana tudi zato, ker se je lahko ta uporabljal šele od leta 2019, ko so bili operativni programi za obdobje 2014–2020 že sprejeti in obveznosti za večino njihovih sredstev že prevzete.

95 Iz analize Sodišča je razvidno tudi, da Komisija ni ocenila izvedljivosti takih modelov financiranja in potencialnega povpraševanja po njih s predhodno oceno učinka. Sodišče je našlo tudi omejene dokaze o obsežnem posvetovanju znotraj Komisije (na primer z Generalnim direktoratom za energetiko, ki nadzoruje izvajanje direktive o energetski učinkovitosti) ali z državami članicami pred zakonodajnim predlogom.

96 Sodišče je odkrilo tri glavne ovire za uporabo teh inovativnih modelov financiranja. To so:

•  pozna uvedba financiranja, ki ni povezano s stroški, v obdobju 2014–2020,
•  težave, ki jih imajo organi upravljanja pri opredelitvi ustreznih operacij,
•  pomisleki držav članic glede njihove pravne varnosti v smislu naknadnih pregledov in kontrol, zlasti kar zadeva obveznost spoštovanja pravil o državni pomoči in javnem naročanju.

Nenaklonjenost držav članic do uporabe modelov financiranja na podlagi smotrnosti v obdobju 2014–2020 je mogoče pripisati tudi razhajanjem v veljavnih pravilih

97 Sodišče na podlagi dolgoletnih izkušenj iz revizij ve, da želijo organi upravljanja pravno in finančno varnost, saj se bojijo, da bi lahko Komisija v primeru težav začasno ustavila plačila ali celo naložila finančne popravke. To je bilo potrjeno tudi v ocenah učinka, ki ju je opravila Komisija^[73].

98 Komisija je na začetku obdobja 2014–2020 izdala smernice za možnosti poenostavljenega obračunavanja stroškov^[74]. Maja 2021 jih je revidirala, da bi pojasnila, da morajo preverjanja upravljanja in revizije operacij, ki vključujejo možnosti poenostavljenega obračunavanja stroškov, še naprej vključevati preverjanje pravil o državni pomoči, ne pa posebnih postopkov javnega naročanja^[75].

99 Podobna vprašanja so se pojavila, ko je bil leta 2018 uveden model financiranja, ki ni povezano s stroški, saj so bila veljavna pravila o finančnem nadzoru in reviziji dvoumna. Ta razhajanja v veljavnih pravilih so prispevala k nenaklonjenosti držav članic do uporabe tega novega modela financiranja, ki temelji na smotrnosti, v obdobju 2014–2020. Komisija je februarja 2019 sprejela delegirano uredbo, da bi se to pojasnilo. Kljub temu Sodišče meni, da se s tem ni obravnavalo temeljno vprašanje, kako bi se z revizijami in kontrolami držav članic zagotovila skladnost z osnovnimi pravili notranjega trga (glej okvir 9).

Financiranje na podlagi smotrnosti je bilo v obdobju 2014–2020 izplačano skoraj izključno v okviru tradicionalnih možnosti poenostavljenega obračunavanja stroškov

Možnosti poenostavljenega obračunavanja stroškov naj bi zajemale približno tretjino porabe ESS, vendar še niso osredotočene na rezultate

100 Možnosti poenostavljenega obračunavanja stroškov so bile edini model financiranja na podlagi smotrnosti, ki se je v obdobju 2014–2020 široko uporabljal. V tem obdobju je Komisija dejavno spodbujala in pospeševala uporabo možnosti poenostavljenega obračunavanja stroškov, da bi se zmanjšala upravno breme za organe upravljanja in tveganje napak. To je v primerjavi s prejšnjim obdobjem prispevalo k znatni uporabi možnosti poenostavljenega obračunavanja stroškov. Skoraj pri vseh operativnih programih ESS se vsaj deloma uporabljajo možnosti poenostavljenega obračunavanja stroškov (večinoma standardne lestvice stroškov na enoto), pri nekaterih operativnih programih ESRR pa so se začele uporabljati tudi možnosti poenostavljenega obračunavanja stroškov (večinoma pavšalne stopnje na podlagi vložkov). Komisija ocenjuje, da bodo možnosti poenostavljenega obračunavanja stroškov do konca obdobja 2014–2020 zajemale 33 % porabe ESS in 4 % porabe ESRR/Kohezijskega sklada^[79].

101 Sodišče na splošno ocenjuje, da bo približno 22,5 milijarde EUR ali 8,5 % porabe za kohezijo v obdobju 2014–2020, ki temelji na nepovratnih sredstvih, povrnjenih z modeli financiranja na podlagi smotrnosti, in sicer skoraj v celoti z možnostmi poenostavljenega obračunavanja stroškov.

Obeti za obdobje 2021–2027: za uspešno uvedbo financiranja, ki ni povezano s stroški, so potrebna dodatna pojasnila

Uporaba financiranja, ki ni povezano s stroški, se je v obdobju 2021–2027 razširila za porabo za kohezijo ter postala obvezna za mehanizem za okrevanje in odpornost

102 V prihodnjih letih bo financiranje na podlagi smotrnosti postalo prevladujoča oblika financiranja EU v smislu krite porabe. Razlog za to je predvsem to, da bo financiranje, ki ni povezano s stroški, kot je opredeljeno v finančni uredbi^[80], edini model financiranja za zagotavljanje nepovratnih sredstev državam članicam v okviru mehanizma za okrevanje in odpornost^[81]. To je velik premik v finančnem poslovodenju EU.

103 Za obdobje 2021–2027 bo za sklade kohezijske politike, ki jih ureja uredba o skupnih določbah, uporaba modela financiranja, ki ni povezano s stroški, postala možnost na dveh ravneh: i) za zagotavljanje prispevka EU za celotno prioriteto (ali njene dele) ter ii) za projekte, ki se izvajajo v okviru takih programov ali prioritet, za nepovratna sredstva, dodeljena upravičencu^[82]. To bo državam članicam olajšalo združevanje sredstev EU z nacionalnimi ali regionalnimi shemami financiranja, katerih pravila bi bilo sicer težko uskladiti s pravili EU o upravičenosti. Model financiranja, ki ni povezano s stroški, bo postal obvezen tudi za nekatere ukrepe za okrepitev upravne zmogljivosti držav članic^[83]. Skupni akcijski načrti pa so ukinjeni.

104 Komisija je v obdobju 2021–2027 pooblaščena za sprejemanje delegiranih aktov za dopolnitev določb uredbe o skupnih določbah^[84]. To bi lahko bil koristen način, da se zagotovijo standardni modeli financiranja, ki ni povezano s stroški, ki na primer pojasnjujejo področja naložb, vrste dejavnosti, ukrepe in operacije ter pogoje, ki jih je treba izpolniti, ali izložke/rezultate, ki jih je treba doseči pri uporabi tega modela financiranja.

Ureditve za preverjanje skladnosti s pravili notranjega trga v okviru modela financiranja, ki ni povezano s stroški, še vedno niso dovolj jasne

105 Skladnost s temi pravili o javnem naročanju in državni pomoči je bistvena za uspešno delovanje notranjega trga EU. Države članice bodo morale še vedno zagotoviti, da bo vsa poraba EU v skladu s pravili o javnem naročanju in državni pomoči^[85]. Komisija pa je tudi dolžna zagotoviti, da države članice pravilno in dosledno uporabljajo pravila EU o javnem naročanju in državni pomoči. Ta obveznost zajema vso javno porabo in vse vrste finančne podpore. Sodišče zato meni, da je pomembno že na začetku pojasniti, kako bi morali organi upravljanja in revizijski organi pri uporabi modelov financiranja, ki ni povezano s stroški, v obdobju 2021–2027 obravnavati javno naročanje in državno pomoč, tudi zato, da bi se izognili pravni negotovosti, do katere je prišlo v prejšnjem obdobju.

106 V uredbi o skupnih določbah za obdobje 2021–2027 je določeno, da bi bilo treba s preverjanji upravljanja in revizijami za dele programa, za katere se uporablja model financiranja, ki ni povezano s stroški, preverjati, ali so bili pogoji za povračilo izpolnjeni oziroma ali so bili doseženi rezultati. Ne bi pa bilo treba z njimi preverjati s tem povezanih stroškov, saj Komisija v zvezi s temi zneski zagotovi predhodno soglasje^[86]. To ne posega v obveznost držav članic, da zagotovijo skladnost s pravili o javnem naročanju ali državni pomoči. Organi upravljanja in revizijski organi morajo Komisiji kljub temu dati zagotovilo, da so vsi odhodki, vključeni v zaključni račun, pravilni in skladni z vsemi veljavnimi pravili^[87].

Zaključki in priporočila

Financiranje na podlagi smotrnosti na področju kohezijske politike: plemenite ambicije, za katere so v obdobju 2014–2020 še vedno obstajale ovire

107 V obdobju 2014–2020 je bilo veliko storjenega za večjo usmerjenost kohezijske politike v smotrnost, uvedba okvira smotrnosti pa je prispevala k spremembi kulture v finančnem poslovodenju na področju kohezijske politike. Vendar pa je bilo v reviziji Sodišča ugotovljeno tudi to, da financiranje na podlagi smotrnosti še ni realnost. Trije novi instrumenti so sicer privedli do novih pristopov k izvajanju, vendar niso bistveno vplivali na način dodeljevanja in izplačevanja sredstev EU.

108 Postopek izvajanja evropskih strukturnih in investicijskih skladov (skladov ESI) traja več let, včasih tudi več kot sedemletno obdobje večletnega finančnega okvira, pri čemer obstaja precejšnji časovni zamik, preden naložbe EU prinesejo rezultate, včasih celo izložke. Drug pomislek sta zanesljivost in uporabnost informacij o smotrnosti, na podlagi katerih bi bilo treba dodeliti finančna sredstva. Eno od ključnih spoznanj, pridobljenih pri dobro načrtovanih pobudah v obdobju 2014–2020, je, da povezovanje dodeljevanja sredstev s smotrnostjo nikakor ni preprosta naloga.

Ali so bili instrumenti dobro zasnovani za spodbujanje smotrnosti in preusmeritev osredotočenosti v doseganje rezultatov?

109 V reviziji Sodišča je bilo potrjeno, da so vsi trije instrumenti imeli potencial za spodbujanje smotrnosti in preusmeritev osredotočenosti v doseganje rezultatov. Instrumenti so se dopolnjevali, saj so se uporabljali v različnih fazah in za različne vidike izvajanja programov. Vendar pa so vsi zagotavljali način za povezovanje sredstev Kohezijskega sklada s smotrnostjo in rezultati.

110 Predhodne pogojenosti so bile ena od glavnih novosti v obdobju 2014–2020. Zasnovane so bile tako, da so bili določeni pravi pogoji za uspešno porabo od začetka programov, pri čemer se je upoštevalo osnovno načelo, da je bolje zgodaj, tj. preden se izplačajo sredstva EU, obravnavati vsa vprašanja, ki bi lahko omejila potencial držav članic in regij za doseganje predvidenih rezultatov (odstavki 16–20).

111 Obvezna prihranitev dela sredstev za ukrepe, ki se izvajajo smotrno, v obliki rezerve za smotrnost sama po sebi ni bila nov vidik, saj se je v drugačni obliki uporabljala že v obdobju 2000–2006. Inovativni element je bila ocena smotrnosti v dogovorjenem okviru, ki je zajemala sklop mejnikov za vsako prednostno os in dodelitev rezerve uspešnim prioritetam. Z rezervo za smotrnost je bil uveden pregleden in na pravilih temelječ instrument, da bi financiranje kohezijske politike bolj temeljilo na smotrnosti, pod pogojem, da so podatki o smotrnosti, ki jih sporočijo organi upravljanja, zanesljivi, okvir pa stabilen in se ustrezno izvaja. Slaba stran tega instrumenta so bili omejeni zneski, saj so pomenili na le 6 % sredstev skladov ESI, ki so bila dodeljena državam članicam (odstavki 39–41).

112 Na podlagi obeh novih modelov financiranja, tj. skupnih akcijskih načrtov in financiranja, ki ni povezano s stroški, je bilo financiranje operacij mogoče utemeljiti s preverjeno smotrnostjo, kot je bila izmerjena s kazalniki izložkov ali rezultatov, ali z izpolnjevanjem pogojev. To je bil jasen korak k temu, da bi kohezijska politika bolj temeljila na smotrnosti, čeprav je bila njuna uporaba neobvezna in omejena na posebna področja. Poleg tega so bile pri vseh skladih ESI na voljo možnosti poenostavljenega obračunavanja stroškov. Pri dveh od njih (standardne lestvice stroškov na enoto in pavšalni zneski) so plačila izrecno povezana z izložki (odstavki 84–91).

Ali so bile Komisija in države članice uspešne pri uporabi instrumentov, da bi financiranje na področju kohezijske politike bolj temeljilo na smotrnosti?

113 V reviziji Sodišča je bilo ugotovljeno, da so bile Komisija in države članice le delno uspešne pri uporabi treh instrumentov, da bi financiranje na področju kohezijske politike bolj temeljilo na smotrnosti. Na splošno je ocena Sodišča bolj pozitivna v zvezi s predhodnimi pogojenostmi kot v zvezi z rezervo za smotrnost, najmanj pozitivna pa je v zvezi z modeli financiranja na podlagi smotrnosti (z izjemo možnosti poenostavljenega obračunavanja stroškov).

Predhodne pogojenosti

114 Ocenjevanje predhodnih pogojenosti (in dokončanje povezanih akcijskih načrtov) je pogosto temeljilo na ohlapnih merilih, določenih v uredbi o skupnih določbah, kar je dopuščalo veliko prostora za razlago, poleg tega pa se pri tem ocenjevanju pogosto niso nanašale na specifične količinsko opredeljive ciljne vrednosti, tudi če bi bilo te mogoče izpeljali iz zakonodaje EU. Komisija je leta 2014 izdala dodatne smernice o tem, kako naj države članice in njene službe ocenjujejo napredek pri doseganju predhodnih pogojenosti. Kljub temu je iz revizije Sodišča razvidno, da se je Komisija do konca obdobja srečevala s težavami pri uskladitvi ocene predhodnih pogojenosti med državami članicami (odstavka 21 in 22).

115 Približno tretjina tematskih predhodnih pogojenosti je v fazi sprejemanja programa ostala neizpolnjena. Iz teh podatkov ni razviden morebiten učinek neizpolnjenih predhodnih pogojenosti na sposobnost držav članic za doseganje rezultatov. Razvidno pa je, da pri vprašanju neizpolnjevanja predhodnih pogojenosti ni šlo za osamljen primer, ampak se je nanašalo na več vidikov in številne države članice. Pozitivno je, da so države članice do roka za poročanje, tj. do konca avgusta 2017, dokončale 98 % akcijskih načrtov (odstavki 23–25).

116 V obdobju 2014–2020 je bila ocena predhodnih pogojenosti zasnovana kot enkratna naloga. Zato ni jasno, ali so bili dosežki, sporočeni v okviru tega postopka, ohranjeni celotno obdobje 2014–2020. Poleg tega formalno izpolnjevanje predhodne pogojenosti samo po sebi ne pomeni nujno, da so se razmere na terenu izboljšale in da so se ustvarili pogoji za doseganje rezultatov. Neizpolnjevanje predhodnih pogojenosti (ali nedokončanje akcijskih načrtov) je imelo le redko finančne posledice za države članice. Hkrati je uvedba predhodnih pogojenosti morda zagotovila neposreden prispevek, saj bi bili pogoji za porabo sredstev EU na terenu brez njih še zahtevnejši (odstavki 26–34).

117 Omogočitveni pogoji (naslednik predhodnih pogojenosti) se bodo uporabljali v celotnem obdobju 2021–2027. Vendar Komisiji tako kot v prejšnjem obdobju ni treba obvestiti Evropskega parlamenta in Sveta o tem, ali države članice izpolnjujejo omogočitvene pogoje. Poleg tega Sodišče ugotavlja, da omogočitvene pogoje za obdobje 2021–2027 dopolnjuje nova pogojenost v zvezi s pravno državo. Vendar pa lahko Komisija za sklade kohezijske politike predlaga ukrepe le, če posebni postopki v okviru uredbe o skupnih določbah ne zagotavljajo v zadostni meri ustreznega dobrega finančnega poslovodenja pri proračunu EU ali ne ščitijo finančnih interesov EU (odstavki 35–38).

Rezerva za smotrnost

118 Sodišče je že poročalo o težavah, ki so jih imele države članice pri določanju ciljnih vrednosti za skupne kazalnike izložkov in rezultatov, ki so bili nato uporabljeni za dodelitev rezerve za smotrnost (odstavki 42–48).

119 Komisija je od leta 2014 prilagodila in pojasnila pogoje in merila za pregled smotrnosti. Države članice so zaradi teh sprememb poročale o boljši smotrnosti, kot bi lahko na podlagi prvotne zakonodaje (odstavki 49–52).

120 Države članice so pred pregledom smotrnosti spremenile številne mejnike. Po teh spremembah okvira smotrnosti poslovanja je Komisija v letih 2019 in 2020 sprostila približno 82 % rezerve za smotrnost. Brez teh sprememb bi bilo sproščenih 56 % rezerve za smotrnost, pri približno tretjini vseh prioritet z rezervo za smotrnost pa bi se štelo, da mejniki „zdaleč niso doseženi” (odstavki 53–60).

121 Sodišče je ugotovilo tudi, da Komisija ni ocenila zanesljivosti vseh podatkov o smotrnosti, uporabljenih za pregled smotrnosti Preverjanja zanesljivosti podatkov o smotrnosti, ki so jih opravili organi upravljanja, so se razlikovala. Hkrati so revizijski organi pred pregledom smotrnosti za let2019 opravili revizijsko delo v zvezi z zanesljivostjo podatkov o smotrnosti za večino programov, ne pa za vse. Drugi omejevalni dejavnik je bila neusklajenost med časovnimi okviri za letna poročila držav članic o izvajanju ter njihovimi izjavami o upravljanju in letnimi poročili o nadzoru. Komisija je lahko te pomanjkljivosti le delno izravnala z dodatnimi pregledi podatkov o smotrnosti, ki so jih sporočile države članice. Komisija tudi ni začasno ustavila nobenega plačila za programe zaradi resne pomanjkljivosti v zvezi s kakovostjo in zanesljivostjo sistema spremljanja smotrnosti ali podatkov o kazalnikih (odstavki 61–73).

122 Iz analize Sodišča je razvidno, da je bila sprostitev rezerve za smotrnost odvisna predvsem od napredka držav članic pri izvajanju, ki se kaže v doseganju ključnih faz izvajanja ali izložkov, in njihovega uspeha pri porabi sredstev (približno tretjina vseh kazalnikov so bili finančni kazalniki). Na rezultate se je nanašal manj kot 1 % kazalnikov. Komisija ni naložila nobene začasne ustavitve plačil zaradi nezadostne smotrnosti (odstavki 74–76).

123 Sodišče je tudi ugotovilo, da povezava med prioritetami programa, pri katerih so bile ciljne vrednosti do leta 2018 dosežene, in tistimi, za katere so bila sredstva prerazporejena (med začetkom obdobja in letom 2018), le šibka. Na splošno je imela dodelitev rezerve za smotrnost le omejene posledice za proračune programov (odstavki 77–80).

124 Pregled smotrnosti in rezerva za smotrnost sta bila za obdobje 2021–2027 ukinjena. Leta 2025 bo opravljen vmesni pregled, v zvezi s katerim Komisija še ni pojasnila, kako se bo upoštevala smotrnost. Vendar bodo okoliščine za ta vmesni pregled drugačne kot v prejšnjih obdobjih. Eden od razlogov za to je to, da se bodo skladi kohezijske politike izvajali hkrati z mehanizmom za okrevanje in odpornost. Znaki, da bo začetek programov za obdobje 2021–2027 še bolj odložen kot pred sedmimi leti, so že vidni. Ker v okviru mehanizma za okrevanje in odpornost ni nacionalnega sofinanciranja, se lahko številni naložbeni projekti, ki bi se v običajnih okoliščinah izvajali prek skladov kohezijske politike, zdaj financirajo iz mehanizma za okrevanje in odpornost. Zato bodo države članice verjetno počrpale manj prvotno načrtovanih finančnih sredstev, kot je bilo predvideno. To posledično pomeni, da bo do vmesnega pregleda s porabo za kohezijo verjetno doseženih manj izložkov in rezultatov (odstavki 81–83).

Modeli financiranja na podlagi smotrnosti

125 Države članice so pokazale malo zanimanja za uporabo dveh novih modelov financiranja na podlagi smotrnosti v obdobju 2014–2020. Model „financiranja, ki ni povezano s stroški” je za en projekt pilotno uporabljala le Avstrija. Poleg tega Komisija na lastno odgovornost za dva projekta pilotno izvaja model skupnega akcijskega načrta (ki je za obdobje 2021–2027 ukinjen). Sredstva EU za te tri pilotne projekte znašajo približno 37 milijonov EUR (odstavka 92 in 93).

126 Iz analize Sodišča je razvidno, da v predhodni oceni učinka za obdobje 2014–2020, ki jo je opravila Komisija, nista bila obravnavana izvedljivost novih modelov financiranja na podlagi smotrnosti in potencialno povpraševanje po njih. Sodišče je odkrilo tri glavne ovire za večjo uporabo:

•  pozna uvedba modela financiranja, ki ni povezano s stroški, v obdobju 2014–2020,
•  težave, ki jih imajo organi upravljanja pri opredelitvi ustreznih operacij,
•  pomisleki držav članic glede pravne varnosti v smislu naknadnih pregledov in kontrol, zlasti kar zadeva obveznost spoštovanja pravil o državni pomoči in javnem naročanju (odstavki 94–99).

127 Pozitivno je, da se je uporaba možnosti poenostavljenega obračunavanja stroškov v primerjavi s prejšnjim obdobjem znatno povečala, delno ker je Komisija organe upravljanja dejavno spodbujala, naj zmanjšajo upravno breme in tveganje napak. Skoraj pri vseh programih Evropskega socialnega sklada se vsaj deloma uporabljajo možnosti poenostavljenega obračunavanja stroškov, ki se že uporabljajo tudi pri nekaterih programih Evropskega sklada za regionalni razvoj. Vendar se to nanaša le na majhen del odhodkov: po ocenah Sodišča bo približno 8,5 % porabe za kohezijo v obdobju 2014–2020 povrnjenih z uporabo modelov financiranja na podlagi smotrnosti, in sicer skoraj v celoti z možnostmi poenostavljenega obračunavanja stroškov (odstavka 100 in 101).

128 Model financiranja, ki ni povezano s stroški, bo v prihodnjih letih postal prevladujoči model financiranja EU, predvsem zato, ker je njegova uporaba v okviru mehanizma za okrevanje in odpornost obvezna. Poleg tega bo ta model uveden kot neobvezen model financiranja na vseh področjih kohezijske politike in bo edini razpoložljivi model za nekatere ukrepe za okrepitev upravne zmogljivosti. V obdobju 2021–2027 se lahko model financiranja, ki ni povezano s stroški, uporablja na dveh ravneh: i) za prispevek EU k prioritetam programa (ali njihovim delom) v državi članici in ii) za projekte, ki se izvajajo v okviru takih programov ali prioritet, za nepovratna sredstva, dodeljena upravičencu. To bo državam članicam olajšalo združevanje sredstev EU z nacionalnimi ali regionalnimi shemami financiranja, katerih pravila bi bilo sicer težko uskladiti s pravili EU o upravičenosti. Komisija mora še pojasniti posebne zahteve za upravičenost in standardne ureditve (kot so določitev ustreznih naložbenih področij, področij dejavnosti, ukrepov ali operacij in pogojev, ki jih je treba izpolniti, ali izložkov/rezultatov, ki jih je treba doseči) za model financiranja, ki ni povezano s stroški. Treba je tudi dodatno pojasniti ureditve za dajanje zagotovil Komisiji v zvezi s skladnostjo s pravili notranjega trga (javno naročanje in državna pomoč), če se uporabi model financiranja, ki ni povezano s stroški (odstavki 102–106).

Priporočilo 1 – V obdobju 2021–2027 čim bolje izkoristiti omogočitvene pogoje

Komisija naj:

1. prek svojega predstavnika v odboru za spremljanje programov kohezijske politike sistematično spremlja izpolnjevanje omogočitvenih pogojev s strani držav članic v celotnem programskem obdobju ter
2. Evropskemu parlamentu in Svetu poroča o izpolnjevanju omogočitvenih pogojev s strani držav članic in lastnih dejavnostih v zvezi z izvrševanjem.

Časovni okvir: v celotnem obdobju 2021–2027.

Priporočilo 2 – V zgodnji fazi pripraviti podlago za uspešen vmesni pregled za obdobje 2021–2027

Komisija naj:

1. države članice v zgodnji fazi obvesti o pristopu, ki ga je treba uporabiti za vmesni pregled, tudi v zvezi z dodelitvijo sredstev za preostanek obdobja, ter
2. pri vmesnih pregledih naložb sklada kohezijske politike v teh državah članicah za let2025 upošteva vse ustrezne ugotovitve iz vrednotenja uporabe mehanizma za okrevanje in odpornost iz leta 2024 v državah članicah.

Časovni okvir: let2025.

Priporočilo 3 – Pojasniti pravila, na katerih temelji model financiranja, ki ni povezano s stroški

Komisija naj:

1. v tesnem sodelovanju z državami članicami opredeli ustrezna področja naložb, na katerih lahko financiranje temelji na modelu financiranja, ki ni povezano s stroški, in pogoje, ki jih je treba izpolniti, ali izložke/rezultate, ki jih je treba doseči za vrste dejavnosti, ukrepov in operacij, pri katerih se lahko uporabi financiranje, ki ni povezano s stroški, ter
2. določi merila za oceno utemeljenih zahtev držav članic za spremembo pogojev, ki jih je treba izpolniti, ali izložkov/rezultatov, ki jih je treba doseči.

Časovni okvir: do sredine leta 2023.

Priporočilo 4 – Pojasniti pristop, ki se uporablja pri dajanju zagotovil v zvezi s financiranjem EU z modelom financiranja, ki ni povezano s stroški

Komisija naj pojasni, kako naj organi upravljanja in revizijski organi v državah članicah:

1. preučijo zanesljivost sistemov držav članic za spremljanje pogojev, ki jih je treba izpolniti, ali izložkov/rezultatov, ki jih je treba doseči, in poročanje o njih ter
2. dajo zagotovila v zvezi z uspešno uporabo pravil, ki urejajo notranji trg (javno naročanje in državna pomoč).

Časovni okvir: do sredine leta 2022.

To poročilo je sprejel senat II, ki ga vodi članica Evropskega računskega sodišča Iliana Ivanova, v Luxembourgu 30. septembra 2021.

Prilogi

Priloga I – Operativni programi, zajeti v reviziji

Priloga II – Prejšnja poročila in mnenja

Posebna poročila

•  Posebno poročilo št. 24/2016 – Potrebnih je več prizadevanj za seznanjanje s pravili o državni pomoči in uveljavljanje njihovega spoštovanja
•  Posebno poročilo št. 2/2017 – Pogajanja Komisije o partnerskih sporazumih in programih na področju kohezije za obdobje 2014–2020: poraba je bolj osredotočena na prioritete strategije Evropa 2020, vendar je ureditev za merjenje smotrnosti vedno bolj zapletena
•  Posebno poročilo št. 15/2017 – Predhodne pogojenosti in rezerva za smotrnost poslovanja na področju kohezije: inovativna instrumenta, ki pa še nista uspešna
•  Posebno poročilo št. 21/2018 – Izbor in spremljanje projektov Evropskega sklada za regionalni razvoj in Evropskega socialnega sklada v obdobju 2014–2020 sta še vedno usmerjena predvsem v izložke
•  Posebno poročilo št. 20/2020 – Boj proti revščini otrok: podpora Komisije bi morala biti bolj usmerjena

Pregledi

•  Pregled št. 5/2018 – Poenostavitev izvajanja kohezijske politike po letu 2020
•  Pregled št. 5/2019 – Natančnejši pregled neporavnanih obveznosti v proračunu EU (Hiter pregled primera)
•  Pregled št. 8/2019 – Zagotavljanje smotrnosti na področju kohezije (Informativni dokument)

Letna poročila

•  Letno poročilo za proračunsko let2011, Uradni list 2012/C 344/1, poglavje 6
•  Letno poročilo za proračunsko let2012, Uradni list 2013/C 331/1, poglavje 6
•  Letno poročilo za proračunsko let2013, Uradni list 2014/C 398/1, poglavje 10
•  Letno poročilo za proračunsko let2014, Uradni list 2015/C 373/01, poglavje 6
•  Letno poročilo o izvrševanju proračuna za proračunsko let2017, Uradni list 2018/C 357/01, poglavje 3
•  Letno poročilo o izvrševanju proračuna za proračunsko let2018, Uradni list 2019/C 340/01, poglavje 1

Mnenja

•  Mnenje št. 1/2017 o predlogu uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o finančnih pravilih, ki se uporabljajo za splošni proračun Unije
•  Mnenje št. 6/2018 o predlogu uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o določitvi skupnih določb
•  Mnenje št. 6/2020 o predlogu uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o vzpostavitvi mehanizma za okrevanje in odpornost

Kratice

EIS: Evropski investicijski sklad

EKSRP: Evropski kmetijski sklad za razvoj podeželja

ESRR: Evropski sklad za regionalni razvoj

ESS: Evropski socialni sklad

MSP: mala in srednja podjetja

OECD: Organizacija za gospodarsko sodelovanje in razvoj

Skladi ESI: evropski strukturni in investicijski skladi

Glosar

Ciljna vrednost: v tem poročilu izložek ali rezultat, ki ga je treba doseči, ali odhodki, ki jih je treba potrditi Komisiji, in sicer do 31. decembra 2023.

Evropski strukturni in investicijski skladi: pet glavnih skladov EU, ki so skupaj namenjeni podpori gospodarskega razvoja v celotni EU v obdobju 2014–2020: Evropski sklad za regionalni razvoj, Evropski socialni sklad, Kohezijski sklad, Evropski kmetijski sklad za razvoj podeželja ter Evropski sklad za pomorstvo in ribištvo.

Intervencijska logika: povezave med cilji predloga, načrtovanimi vložki in dejavnostmi ter predvidenimi rezultati in učinkom.

Izložek: nekaj, kar je bilo proizvedeno ali doseženo s projektom, kot je izvedba tečaja usposabljanja ali gradnja ceste.

Ključna faza izvajanja: vmesna faza, ki dopolnjuje mejnike, v okviru napredka pri doseganju ciljnih vrednosti izložkov.

Kohezijska politika: politika EU, katere cilj je zmanjšati ekonomske in socialne razlike med regijami in državami članicami s spodbujanjem ustvarjanja delovnih mest, konkurenčnosti podjetij, gospodarske rasti, trajnostnega razvoja ter čezmejnega in medregionalnega sodelovanja.

Letno poročilo o izvajanju: dokument o napredku pri izvajanju operativnega programa v preteklem proračunskem letu, ki ga pripravi organ upravljanja države članice in se predloži Komisiji.

Letno poročilo o nadzoru: dokument, ki ga pripravi revizijski organ države članice in se predloži Komisiji kot del letnega svežnja zagotovil te države.

Mejnik: vmesna ciljna vrednost na poti k specifičnemu cilju, ki ga je treba doseči v vnaprej določenem roku.

Možnosti poenostavljenega obračunavanja stroškov: pristop za določitev zneska nepovratnih sredstev, pri katerem se namesto dejanskih stroškov, ki ji je imel upravičenec, uporabijo metode, kot so standardni stroški na enoto, financiranje po pavšalni stopnji in pavšalni zneski. Možnosti poenostavljenega obračunavanja stroškov so zasnovane za zmanjšanje upravnega bremena.

Okvir smotrnosti: mejniki in ciljne vrednosti, določeni za sklop kazalnikov za vsako prednostno os operativnega programa (razen za tehnično pomoč).

Operativni program: osnovni okvir za izvajanje kohezijskih projektov, ki jih financira EU v določenem obdobju. Odraža prioritete in cilje, določene v partnerskih sporazumih med Komisijo in posameznimi državami članicami.

Organ upravljanja: nacionalni, regionalni ali lokalni organ (javni ali zasebni), ki ga država članica pooblasti za upravljanje programa, ki ga financira EU.

Pavšalni zneski: vrsta poenostavljenega obračunavanja stroškov, pri kateri se plačila izvršijo v celoti in ne v obrokih, na primer za povračilo upravičenih stroškov operacije, če so vnaprej določene dejavnosti in/ali izložki zaključeni.

Revizijski organ: neodvisen nacionalni subjekt, pristojen za revidiranje sistemov in operacij programa porabe EU.

Rezerva za smotrnost: znesek proračunskih sredstev, dodeljenih za porabo evropskih strukturnih in investicijskih skladov, ki se zadrži, dokler se ne dosežejo nekateri mejniki.

Rezultat: takojšnji učinek projekta ali programa po njegovem zaključku, kot sta izboljšana zaposljivost udeležencev tečaja ali boljši dostop po izgradnji nove ceste.

Skladi kohezijske politike: štirje skladi EU, namenjeni podpiranju ekonomske, socialne in teritorialne kohezije po vsej EU v obdobju 2021–2027: Evropski sklad za regionalni razvoj, Evropski socialni sklad plus, Kohezijski sklad in Sklad za pravični prehod.

Standardne lestvice stroškov na enoto: možnost poenostavljenega obračunavanja stroškov, ki se uporablja za izračun upravičenih odhodkov operacije, in sicer tako, da se dejavnosti, vložki, izložki in rezultati pomnožijo z vnaprej določenimi stroški za eno enoto.

Strategija Evropa 2020: desetletna strategija EU za krepitev rasti in ustvarjanje delovnih mest, ki se je začela izvajati leta 2010.

Tematski cilj: predvideni skupni rezultat prednostne naložbe, razdeljen na specifične cilje za namen izvajanja.

Učinek: širše dolgoročne posledice zaključenega projekta ali programa, kot so socialno-ekonomske koristi za celotno prebivalstvo.

Uredba o skupnih določbah: uredba, v kateri so določena pravila, ki se v obdobju 2014–2020 uporabljajo za vseh pet evropskih strukturnih in investicijskih skladov.

Vložek: finančno, kadrovsko, materialno, organizacijsko ali regulativno sredstvo, ki se uporabi za izvedbo projekta ali programa.

Odgovori Komisije

https://www.eca.europa.eu/sl/Pages/DocItem.aspx?did=59899

Časovni okvir

https://www.eca.europa.eu/sl/Pages/DocItem.aspx?did=59899

Revizijska ekipa

V posebnih poročilih Sodišča so predstavljeni rezultati njegovih revizij politik in programov EU ali tem v zvezi z upravljanjem na posameznih področjih proračuna. Sodišče izbira in načrtuje revizijske naloge tako, da je njihov učinek kar največji, in pri tem upošteva tveganje za smotrnost ali skladnost, višino ustreznih prihodkov ali porabe, prihodnji razvoj ter politični in javni interes.

To revizijo smotrnosti poslovanja je opravil revizijski senat II – Naložbe v kohezijo, rast in vključevanje, ki ga vodi članica Evropskega računskega sodišča Iliana Ivanova. Revizijo je vodil član Evropskega računskega sodišča Ladislav Balko, pri njej pa so sodelovali vodja njegovega kabineta Branislav Urbanic in atašejka v njegovem kabinetu Zuzana Frankova, vodilni upravni uslužbenec Friedemann Zippel, vodja naloge Bernard Witkos, namestnica vodje naloge Cristina Jianu ter revizorke Ana Popescu, Annekatrin Langer in Sabine Maur-Helmes. Jezikovno podporo je zagotovil Michael Pyper, podporo pri grafičnem oblikovanju pa Alexandra Mazilu.

Končne opombe

^[1] Uredba (EU, Euratom) 2018/1046 Evropskega Parlamenta in Sveta z dne 18. julija 2018 o finančnih pravilih, ki se uporabljajo za splošni proračun Unije, člen 33.

^[2] Evropska komisija, Vmesni pregled/revizija večletnega finančnega okvira za obdobje 2014–2020 – Proračun EU, usmerjen v rezultate, COM(2016) 603 final z dne 14. septembra 2016; Evropska komisija, EU Budget Focused on Results (BFOR).

^[3] Uredba (EU) št. 1303/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o skupnih določbah, uvodne izjave 3, 16 in 23.

^[4] Pogodba o delovanju Evropske unije, člen 174.

^[5] Uredba (EU) 2021/1060 Evropskega parlamenta in Sveta določitvi skupnih določb Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu plus, Kohezijskem skladu, Skladu za pravični prehod in Evropskem skladu za pomorstvo, ribištvo in akvakulturo ter finančnih pravil zanje in za Sklad za azil, migracije in vključevanje, Sklad za notranjo varnost in Instrument za finančno podporo za upravljanje meja in vizumsko politiko.

^[6] Uredba (EU) 2021/241 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. februarja 2021 o vzpostavitvi Mehanizma za okrevanje in odpornost.

^[7] OECD, Budgeting and performance in the European Union: A review by the OECD in the context of EU budget focused on results, OECD Journal on Budgeting, zvezek 2017/1, oddelek 1.2.1.

^[8] OECD, Incentivising performance in public investment policies delivered at national and subnational levels: Managing across temporal and institutional horizons, 31. marec 2017, str. 8 in 9.

^[9] Pogodba o delovanju Evropske unije, člen 317; Uredba (EU, Euratom) 2018/1046, člen 62(3).

^[10] Evropska komisija, Vmesni pregled/revizija večletnega finančnega okvira za obdobje 2014–2020, COM(2016) 603 final, str. 14; Letno poročilo Evropskega računskega sodišča za let2017, odstavka 3.6 in 3.7; pregled Evropskega računskega sodišča št. 8/2019: Zagotavljanje smotrnosti na področju kohezije (Informativni dokument), odstavek 26.

^[11] Uredba (EU) 2020/460 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. marca 2020 glede posebnih ukrepov za mobilizacijo naložb v zdravstvenih sistemih držav članic in v drugih sektorjih njihovih gospodarstev v odziv na izbruh COVID-19 (Naložbena pobuda v odziv na koronavirus); Uredba (EU) 2020/558 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. aprila 2020 glede posebnih ukrepov za zagotovitev izredne prožnosti pri uporabi evropskih strukturnih in investicijskih skladov v odziv na izbruh COVID-19.

^[12] Posebno poročilo Evropskega računskega sodišča št. 15/2017 – Predhodne pogojenosti in rezerva za smotrnost poslovanja na področju kohezije: inovativna instrumenta, ki pa še nista uspešna, prilogi I in II.

^[13] Uredba (EU) št. 1303/2013, člen 19(2).

^[14] Posebno poročilo Evropskega računskega sodišča št. 15/2017, odstavka 38 in 94.

^[15] Uredba (EU) št. 1303/2013, člen 19 in Priloga XI.

^[16] Posebno poročilo Evropskega računskega sodišča št. 15/2017, odstavek 34.

^[17] Posebno poročilo Sodišča št. 15/2017, odstavka 38 in 39.

^[18] Posebno poročilo Evropskega računskega sodišča št. 20/2020 – Boj proti revščini otrok: podpora Komisije bi morala biti bolj usmerjena, odstavek 65.

^[19] Posebno poročilo Evropskega računskega sodišča št. 24/2016 – Potrebnih je več prizadevanj za seznanjanje s pravili o državni pomoči in uveljavljanje njihovega spoštovanja, odstavek 105.

^[20] Letno poročilo Evropskega računskega sodišča za let2018, odstavek 1.30.

^[21] Evropska komisija, delovni dokument služb Komisije, The Value Added of Ex ante Conditionalities in the European Structural and Investment Funds, 31. marec 2017, SWD(2017) 127 final, dela C in D.

^[22] Uredba (EU) št. 1303/2013, člen 19(5).

^[23] Posebno poročilo Evropskega računskega sodišča št. 15/2017, odstavka 61 in 62.

^[24] Evropska komisija, Procedure for monitoring and assessing the implementation of action plans to fulfil applicable ex ante conditionalities by DG EMPL, posodobljena različica za letno poročilo o izvajanju za let2017, 28. julij 2017.

^[25] Evropska komisija, ESI funds procedure on suspension of payments due to the failure to complete action plans to fulfil ex ante conditionalities, različica 3.0, 26. junij 2017, RegiDDG.02.

^[26] Uredba (EU) št. 1303/2013, člen 19(5).

^[27] Uredba (EU) 2021/1060, prilogi III in IV.

^[28] Uredba (EU) 2021/1060, člen 15(6).

^[29] Uredba (EU) 2020/2092 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2020 o splošnem režimu pogojenosti za zaščito proračuna Unije.

^[30] Uredba (EU) št. 1303/2013, člen 20.

^[31] Evropska komisija, Guidance for Member States on performance framework, review and reserve, EGESIF_18-0021-01, 19. junij 2018, različica 2.0.

^[32] Izvedbena uredba Komisije (EU) št. 215/2014 z dne 7. marca 2014 o določitvi pravil za izvajanje Uredbe (EU) št. 1303/2013, člen 6.

^[33] Izvedbena uredba Komisije (EU) št. 215/2014, člen 5(3).

^[34] Izvedbena uredba Komisije (EU) 2015/207 z dne 20. januarja 2015 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe (EU) št. 1303/2013, Priloga V.

^[35] Uredba (EU) št. 1303/2013, Priloga II, točka 5.

^[36] Izvedbena uredba Komisije (EU) št. 215/2014, člen 5(6).

^[37] Uredba (EU) št. 1303/2013, člen 22(6); Izvedbena uredba Komisije (EU) št. 215/2014, člen 6.

^[38] Letno poročilo Evropskega računskega sodišča za let2013, odstavek 10.56.

^[39] Posebno poročilo Evropskega računskega sodišča št. 15/2017, odstavki 102–106, 108 in 109.

^[40] OECD, Budgeting and performance in the European Union, oddelka 1.2.2 in 1.2.3.

^[41] Posebno poročilo Evropskega računskega sodišča št. 21/2018 – Izbor in spremljanje projektov Evropskega sklada za regionalni razvoj in Evropskega socialnega sklada v obdobju 2014–2020 sta še vedno usmerjena predvsem v izložke, odstavka 61 in 62; Pregled Evropskega računskega sodišča št. 5/2018 – Poenostavitev izvajanja kohezijske politike po letu 2020, odstavka 41 in 59; Posebno poročilo Evropskega računskega sodišča št. 15/2017, odstavka 78 in 79.

^[42] Evropska komisija, Impact assessment accompanying the document Proposal for a Regulation of the European Parliament and the Council on the European Social Fund Plus, SWD(2018) 289 final, 30. maj 2018, Priloga 3.

^[43] Posebno poročilo Evropskega računskega sodišča št. 2/2017 – Pogajanja Komisije o partnerskih sporazumih in programih na področju kohezije za obdobje 2014–2020: poraba je bolj osredotočena na prioritete strategije Evropa 2020, vendar je ureditev za merjenje smotrnosti vedno bolj zapletena, odstavek 47.

^[44] Pregled Evropskega računskega sodišča št. 5/2019 – Hiter pregled primera – Natančnejši pregled neporavnanih obveznosti v proračunu EU, odstavek 82.

^[45] Izvedbena uredba Komisije (EU) 2018/276 z dne 23. februarja 2018 o spremembi Izvedbene uredbe (EU) št. 215/2014, člen 1(1).

^[46] Izvedbena uredba Komisije (EU) 2019/256 z dne 13. februarja 2019 o spremembi Izvedbene uredbe (EU) št. 2015/207, prilogi V in VI.

^[47] Evropska komisija, Decommitment methodology (n+3) and process in 2014–2020 – Update, EGESIF_17-0012-2, 23. november 2017.

^[48] Izvedbena uredba Komisije (EU) št. 215/2014, člen 5(6).

^[49] Evropska komisija, Guidance for Member States on Performance framework, review and reserve, str. 15; Evropska komisija, Guidance on the Common approach to the revision of milestones and targets in the performance frameworks, 14. junij 2018, različica 3.0, str. 3, 8 in 9.

^[50] Uredba (EU) št. 1303/2013, člen 2(30) in člen 50(1).

^[51] Uredba (EU) št. 1303/2013, člen 125(4)(e); Izvedbena uredba Komisije (EU) 2015/207, Priloga VI.

^[52] Uredba (EU) št. 1303/2013, člen 2(29) ter člen 138(b) in (c).

^[53] Delegirana uredba komisije (EU) 2019/886 z dne 12. februarja 2019 glede določb o finančnih instrumentih, možnostih poenostavljenega obračunavanja stroškov, revizijski sledi, obsegu in vsebini revizij operacij in metodologiji za izbor vzorca operacij ter glede Priloge III, člen 1, točka (11)(a).

^[54] Evropska komisija, 2019 Annual activity report DG REGIO, str. 39.

^[55] Uredba (EU) št. 1303/2013, člen 142(1)(d).

^[56] Uredba (EU) 2021/1060, člen 18(1)(f).

^[57] Uredba (EU) 2021/1060, člen 24(5) in člen 26(1).

^[58] Uredba (EU) št. 1303/2013, člen 104.

^[59] Uredba (EU) št. 1303/2013, člen 104(2).

^[60] Uredba (EU, Euratom) 2018/1046, člen 125(1)(a).

^[61] Uredba (EU) št. 1303/2013, člen 67(1)(e).

^[62] Delegirana uredba Komisije (EU) 2019/694 z dne 15. februarja 2019 o dopolnitvi Uredbe (EU) št. 1303/2013 Evropskega parlamenta in Sveta v zvezi z obliko financiranja, ki ni povezana s stroški zadevnih operacij.

^[63] Delegirana uredba Komisije (EU) 2019/694.

^[64] Uredba (EU) št. 1303/2013, člen 67(1) in člen 109(2); Delegirana uredba Komisije (EU) 2019/694, Priloga.

^[65] Uredba (EU) št. 1303/2013, člen 67(1)(b) do (d), člen 67(5), člen 67(5)(a), člen 68 ter člena 68a in 68b.

^[66] Uredba (EU) št. 1303/2013, člen 67(2)(a).

^[67] Delegirana uredba Komisije (EU) 2015/2195 z dne 9. julija 2015 o dopolnitvi Uredbe (EU) št. 1304/2013 Evropskega parlamenta in Sveta o Evropskem socialnem skladu v zvezi z opredelitvijo standardnih stroškov na enoto in pavšalnih zneskov za povračilo izdatkov državam članicam s strani Komisije.

^[68] Evropska komisija, Guidance on Simplified Cost Options – European Structural and Investment (ESI) Funds, EGESIF_14-0017, september 2014, str. 8.

^[69] Letno poročilo Evropskega računskega sodišča za let2011, odstavek 6.30; Letno poročilo Evropskega računskega sodišča za let2012, odstavek 6.42; Letno poročilo Evropskega računskega sodišča za let2014, odstavek 6.79.

^[70] Posebno poročilo Evropskega računskega sodišča št. 2/2017, priporočilo št. 6; Mnenje Sodišča št. 1/2017 o predlogu uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o finančnih pravilih, ki se uporabljajo za splošni proračun Unije, odstavka 82 in 84.

^[71] Evropska komisija, Impact assessment accompanying the document Proposal for a Regulation of the European Parliament and the Council on the European Social Fund Plus, SWD(2018) 289, 30. maj 2018, str. 22.

^[72] Nadnacionalna mreža izvajalcev možnosti poenostavljenega obračunavanja stroškov ESRR/Kohezijskega sklada, 6. srečanje, predstavitev pristopov, ki temeljijo na rezultatih, 2. julij 2020; Evropska komisija (t33 in SWECO), Use and intended use of simplified cost options in ESF, ERDF, CF and EAFRD, 27. marec 2018, str. 13 in 16.

^[73] Evropska komisija, Impact assessment accompanying the document Proposal for a Regulation of the European Parliament and the Council on the European Social Fund Plus, SWD(2018) 289, 30. maj 2018, str. 21; Evropska komisija, Impact assessment accompanying the document Proposal for a Regulation of the European Parliament and the Council on the European Regional Development Fund and on the Cohesion Fund, SWD(2018) 282, 29. maj 2018, str. 64.

^[74] Evropska komisija, Guidance on Simplified Cost Options, EGESIF_14-0017, september 2014.

^[75] Obvestilo Komisije – Smernice za uporabo možnosti poenostavljenega obračunavanja stroškov v evropskih strukturnih skladih in investicijskih skladih (skladi ESI) – revidirana različica (2021/C 200/01), 27. maj 2021, str. 15 in 41.

^[76] Uredba (EU) št. 1303/2013, člen 67(1); Delegirana uredba Komisije (EU) 2019/694 z dne 15. februarja 2019, uvodna izjava 6 in Priloga, točka 4(f).

^[77] Uredba (EU) št. 1303/2013, člen 125(4)(a); Uredba (EU) št. 651/2014 z dne 17. junija 2014 o razglasitvi nekaterih vrst pomoči za združljive z notranjim trgom.

^[78] Delegirana uredba Komisije (EU) 2019/694 z dne 15. februarja 2019, člen 3(2) in Priloga, točka 3(1) in točka 5.

^[79] Evropska komisija, Use and intended use of simplified cost options in ESF, ERDF, CF, EARD and EAFRD, 27. marec 2018, str. 42 in 53.

^[80] Uredba (EU, Euratom) 2018/1046, člen 125(1)(a).

^[81] Uredba (EU) 2021/241, uvodna izjava 18, člen 4(2) in člen 24(2); Mnenje Sodišča št. 6/2020 o predlogu uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o vzpostavitvi mehanizma za okrevanje in odpornost, odstavki 47 in 53–56.

^[82] Uredba (EU) 2021/1060, člen 53(1)(f) in člen 95(1).

^[83] Uredba (EU) 2021/1060, člena 37 in 95.

^[84] Uredba (EU) 2021/1060, člen 95(4).

^[85] Uredba (EU) št. 1303/2013, člen 125(4)(a); Uredba (EU) 2021/1060, člen 74(1)(a).

^[86] Uredba (EU) 2021/1060, člen 95(3) in uvodna izjava 34.

^[87] Uredba (EU) 2021/1060, člen 69(2) in člen 74(1)(a).

Stik

EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE
12, rue Alcide De Gasperi
L-1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1
Vprašanja: eca.europa.eu/sl/Pages/ContactForm.aspx
Spletišče: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Veliko dodatnih informacij o Evropski uniji je na voljo na internetu.
Dostop je mogoč na strežniku Europa (http://europa.eu).

Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2021

PDF	ISBN 978-92-847-6869-1	ISSN 1977-5784	doi:10.2865/34177	QJ-AB-21-024-SL-N
HTML	ISBN 978-92-847-6852-3	ISSN 1977-5784	doi:10.2865/369	QJ-AB-21-024-SL-Q

AVTORSKE PRAVICE

© Evropska unija, 2021

Politika Evropskega računskega sodišča (Sodišča) glede ponovne uporabe se izvaja s sklepom Decision of the European Court of Auditors No 6-2019 o politiki odprtih podatkov in ponovni uporabi dokumentov.

Če ni drugače navedeno (npr. v posameznih obvestilih o avtorskih pravicah), so vsebine Sodišča, ki so v lasti EU, pod licenco Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). To pomeni, da je ponovna uporaba dovoljena, če se ustrezno navede vir in označijo spremembe. Oseba, ki dokumente ponovno uporabi, ne sme potvoriti njihovega prvotnega pomena ali sporočila. Sodišče ni odgovorno za morebitne posledice ponovne uporabe.

Če so na gradivu prikazane določljive fizične osebe, npr. na fotografijah uslužbencev Sodišča, ali če gradivo vsebuje dela tretjih oseb, je treba pridobiti dodatne pravice. Kadar je pridobljeno dovoljenje, se z njim razveljavi in nadomesti zgoraj omenjeno splošno dovoljenje, zato morajo biti v njem jasno navedene omejitve glede uporabe.

Za uporabo in prikazovanje vsebin, katerih lastnica ni EU, je morda treba pridobiti dovoljenje neposredno od imetnikov avtorskih pravic:

•  Sliki 9 in 13: avtor ikon: Pixel perfect, https://flaticon.com.

Programska oprema ali dokumenti, za katere veljajo pravice industrijske lastnine, kot so patenti, blagovne znamke, registrirani modeli, logotipi in imena, niso vključeni v politiko Sodišča glede ponovne uporabe in vam niso dani na voljo v okviru licence.

Na spletiščih institucij Evropske unije znotraj domene europa.eu so povezave do spletišč tretjih oseb. Ker Sodišče na ta spletišča ne more vplivati, vas poziva, da preberete njihove dokumente o politiki glede varstva osebnih podatkov in avtorskih pravic.

Uporaba logotipa Evropskega računskega sodišča

Logotip Sodišča se ne sme uporabiti brez njegove predhodne privolitve.

Stik z EU

Osebno
Po vsej Evropski uniji je na stotine informacijskih točk Europe Direct. Naslov najbližje lahko najdete na spletni strani: https://europa.eu/european-union/contact_sl.

Po telefonu ali elektronski pošti
Europe Direct je služba, ki odgovarja na vaša vprašanja o Evropski uniji. Nanjo se lahko obrnete:

• s klicem na brezplačno telefonsko številko: 00 800 6 7 8 9 10 11 (nekateri ponudniki lahko klic zaračunajo),
• s klicem na navadno telefonsko številko: +32 22999696 ali
• po elektronski pošti s spletne strani: https://europa.eu/european-union/contact_sl.

Iskanje informacij o EU

Na spletu
Informacije o Evropski uniji v vseh uradnih jezikih EU so na voljo na spletišču Europa: https://europa.eu/european-union/index_sl.

Publikacije EU
Brezplačne in plačljive publikacije EU lahko prenesete s http://op.europa.eu/sl/publications ali jih tam naročite. Za več izvodov brezplačnih publikacij se obrnite na Europe Direct ali najbližjo informacijsko točko (https://europa.eu/european-union/contact_sl).

Zakonodaja EU in drugi dokumenti
Do pravnih informacij EU, vključno z vso zakonodajo EU od leta 1951 v vseh uradnih jezikovnih različicah, lahko dostopate na spletišču EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.

Odprti podatki EU
Do podatkovnih zbirk EU lahko dostopate na portalu odprtih podatkov EU (http://data.europa.eu/euodp/sl). Podatke lahko brezplačno prenesete in uporabite tudi v komercialne namene.