Financiranje na temelju uspješnosti u području kohezijske politike: pohvalne ambicije, ali u razdoblju 2014. – 2020. i dalje su postojale određene prepreke

Sažetak

I. Postizanje rezultata ključno je za ostvarivanje ciljeva politika EU-a, a time i za jačanje gospodarske, socijalne i teritorijalne kohezije Unije. Povećanje mjere u kojoj se kohezijska politika temelji na uspješnosti zajednički je cilj Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije.

II. Uredbom o zajedničkim odredbama za razdoblje 2014. – 2020. predviđen je izričit „okvir uspješnosti” za operativne programe država članica, uključujući ključne etape i ciljne vrijednosti koje treba dosegnuti s pomoću ulaganja iz europskih strukturnih i investicijskih fondova. Nadalje, državama članicama pružali su se financijski poticaji za postizanje rezultata i optimiziranje njihove upotrebe financijskih sredstava s pomoću triju instrumenata:

•  zahtjev da se ispune posebni preduvjeti („ex ante uvjeti”) kako bi se od početka provedbe programa stvorilo okruženje koje pogoduje ulaganjima. Njihov je cilj ujedno bio zajamčiti da su postavljeni potrebni uvjeti za djelotvornu i učinkovitu upotrebu europskih strukturnih i investicijskih fondova radi nadoknade rashoda država članica iz proračuna EU-a;
•  obvezna pričuva za uspješnost u vrijednosti od otprilike 20 milijardi eura (ili 6 % rashoda u području kohezijske politike), koja se mogla osloboditi za uspješne prioritetne osi ili je morala biti preraspodijeljena na druge prioritetne osi istog programa ili na druge programe u istoj državi članici; i
•  modeli financiranja na temelju uspješnosti kojima se financijska potpora EU-a izravno povezuje s unaprijed utvrđenim ostvarenjima ili rezultatima.

III. Sud je revizijom procijenio upotrebu tih instrumenata u razdoblju 2014. – 2020. Sud je posebno ispitao sljedeće:

•  jesu li ti su instrumenti dobro osmišljeni kako bi se njima potaknula uspješnost i prebacio naglasak na postizanje rezultata;
•  jesu li ih Komisija i države članice djelotvorno upotrebljavale; te
•  je li njihovom upotrebom postignuta razlika u načinu na koji se dodjeljuju i isplaćuju sredstva u okviru kohezijske politike.

IV. Sva tri instrumenta imala su potencijala za poticanje uspješnosti i prebacivanje naglaska na postizanje rezultata. Nadalje, ti su se instrumenti međusobno nadopunjavali jer su se mogli primijeniti u različitim fazama i na različite aspekte provedbe programa, dok se istodobno svim trima instrumentima financiranje u okviru kohezijske politike povezivalo s uspješnošću i rezultatima.

V. Komisija i države članice bile su tek djelomično uspješne u upotrebi predmetnih triju instrumenata za povećanje mjere u kojoj se financiranje u okviru kohezijske politike temelji na uspješnosti. Procjena koju je Sud proveo pokazala je pozitivnije rezultate za ex ante uvjete nego za pričuvu za uspješnost, a najmanje pozitivne za modele financiranja na temelju uspješnosti (osim pojednostavnjenih mogućnosti obračuna troškova, koje su postojale i prije 2014.).

VI. Države članice ispunile su većinu, ali ne i sve ex ante uvjete prije početka provedbe programa. Dogovoreni su akcijski planovi za ispunjavanje ex ante uvjeta koji nisu bili ispunjeni te su oni u velikoj mjeri provedeni, ali u nekim slučajevima tek kasno u tom razdoblju. Procjena ispunjavanja ex ante uvjeta koju je provela Komisija osmišljena je kao jednokratan postupak, a ne kao proces praćenja njihova ispunjavanja tijekom cijelog razdoblja. „Uvjeti koji omogućuju provedbu” (koji zamjenjuju ex ante uvjete u razdoblju 2021. – 2027.) morat će se ispunjavati tijekom cijelog razdoblja. Međutim, potrebno je dodatno pojasniti mehanizme za praćenje u vezi s uvjetima koji omogućuju provedbu i izvješćivanje o njima.

VII. Komisija je 2019. oslobodila 82 % od 20 milijardi eura iz pričuve za uspješnost za razdoblje 2014. – 2020. Oslobađanje iznosa uglavnom se temeljilo na tome što su države članice dosegnule svoje ciljne vrijednosti potrošnje i ostvarenja jer se za dodjelu pričuve za uspješnost gotovo uopće nisu upotrebljavali pokazatelji rezultata. Cjelokupno gledajući, dodjela pričuve za uspješnost imala je tek ograničen učinak na proračune programa. Za razdoblje 2021. – 2027. upotreba obvezne pričuve za uspješnost ukinuta je i zamijenjena preispitivanjem u sredini programskog razdoblja. Međutim, povezane su odredbe nejasne i njima se ne određuje način na koji će stvarna uspješnost programa utjecati na dodjelu sredstava.

VIII.Države članice pokazale su vrlo ograničen interes za upotrebu dvaju novih modela financiranja na temelju uspješnosti, tj. „zajedničkih akcijskih planova” i „financiranja koje nije povezano s troškovima”. Komisija je bila uspješnija u promicanju upotrebe tradicionalnijih pojednostavnjenih mogućnosti obračuna troškova, iako se one nisu sve temeljile na uspješnosti. „Financiranje koje nije povezano s troškovima” u narednim će godinama postati prevladavajući model financiranja sredstvima EU-a, uglavnom zbog njegove obvezne upotrebe u okviru Mehanizma za oporavak i otpornost. Međutim, Sud smatra da je potrebno dodatno pojasniti pravila koja se primjenjuju na upotrebu tog modela u okviru kohezijske politike kako bi se povećala vjerojatnost da će države članice upotrijebiti taj inovativni model financiranja.

IX. Cjelokupno gledajući, revizija koju je proveo Sud potvrdila je da je uvođenje okvira uspješnosti u razdoblju 2014. – 2020. doprinijelo promjeni kulture u financijskom upravljanju kohezijskom politikom. Međutim, revizija je pokazala i da financiranje na temelju uspješnosti još nije postalo stvarnost u kohezijskoj politici. Konkretno, iako su tri nova instrumenta dovela do primjene novih pristupa u provedbi, njima nije postignuta osjetna razlika u načinu na koji se financijska sredstva EU-a dodjeljuju i isplaćuju.

X. Sud upućuje Komisiji sljedeće preporuke:

•  u razdoblju 2021. – 2027. potrebno je na najbolji mogući način iskoristiti uvjete koji omogućuju provedbu;
•  potrebno je u ranoj fazi pripremiti teren za djelotvorno preispitivanje u sredini programskog razdoblja 2021. – 2027.;
•  potrebno je pojasniti pravila na kojima se temelji model „financiranja koje nije povezano s troškovima”; i
•  potrebno je pojasniti pristup pružanju jamstva u pogledu financiranja sredstvima EU-a s pomoću modela „financiranja koje nije povezano s troškovima”.

XI. Tijekom razdoblja 2021. – 2027. fondovi u okviru kohezijske politike upotrebljavat će se usporedno s Mehanizmom za oporavak i otpornost. Neke od pouka izvučenih iz upotrebe instrumenata za financiranje na temelju uspješnosti u području kohezijske politike tijekom razdoblja 2014. – 2020. mogle bi biti primjenjive i na Mehanizam za oporavak i otpornost, u slučaju kojeg će se financiranje također temeljiti na uspješnosti.

Uvod

Usmjeravanje proračuna EU-a na rezultate bilo je prioritet u razdoblju 2014. – 2020.

01. Rezultati potrošnje sredstava EU-a imaju ključnu ulogu u doprinosu postizanju ciljeva politika EU-a. U skladu s Financijskom uredbom EU-a sva sredstva Unije moraju se trošiti u skladu s načelima dobrog financijskog upravljanja^[1] kako bi se ostvarila najveća moguća vrijednost za uloženi novac. Komisija je 2015. pokrenula inicijativu pod nazivom „Proračun EU-a usmjeren na rezultate”^[2] čiji je cilj povećanje transparentnosti i odgovornosti pri potrošnji sredstava EU-a te stavljanje rezultata u središte proračuna EU-a.

02. Pri donošenju zakonodavnog paketa za europske strukturne i investicijske (ESI) fondove za razdoblje 2014. – 2020. u prosincu 2013. izričiti cilj Europskog parlamenta i Vijeća bio je povećati mjeru u kojoj se kohezijska politika temelji na uspješnosti^[3].

03. Kohezijsku politiku provode upravljačka tijela u državama članicama na temelju otprilike 390 operativnih programa (OP), pod nadzorom i vodstvom Komisije. Za razdoblje 2014. – 2020. ukupni proračun za kohezijsku politiku iznosio je oko 357 milijardi eura, što je otprilike trećina ukupnog proračuna EU-a. Za razdoblje 2021. – 2027. proračun će iznositi oko 373 milijarde eura (u tekućim cijenama). U okviru 1. navedene su osnovne informacije o kohezijskoj politici u ta dva razdoblja.

04. Europski parlament i Vijeće postigli su 24. lipnja 2021. dogovor o Uredbi o zajedničkim odredbama^[5] kojom se utvrđuju pravila za razdoblje 2021. – 2027. U većini razdoblja 2021. – 2027. financijska sredstva za kohezijsku politiku upotrebljavat će se usporedno s Mehanizmom za oporavak i otpornost (RRF) s proračunom od 672,5 milijardi eura (uključujući 312,5 milijardi eura bespovratnih sredstava). Cilj je RRF-a ublažiti gospodarski i socijalni učinak pandemije bolesti COVID-19 pružanjem financijskih sredstava državama članicama kako bi dosegnule dogovorene ključne etape i ciljne vrijednosti^[6].

Što obuhvaća izrada proračuna na temelju uspješnosti?

05. U sklopu izrade proračuna na temelju uspješnosti informacije o ostvarenjima, rezultatima i/ili učincima sustavno služe kao osnova za dodjelu javnih sredstava, za utjecaj na nju i/ili za njezino utvrđivanje^[7]. Organizacija za gospodarsku suradnju i razvoj (OECD) definira tri^[8] široke kategorije izrade proračuna na temelju uspješnosti: izrada proračuna s prikazom informacija o uspješnosti, izrada proračuna na temelju informacija o uspješnosti i izrada proračuna na temelju uspješnosti. Sud u ovom izvješću upotrebljava pojam „financiranje na temelju uspješnosti” analogno potonjoj kategoriji, ali njime obuhvaća i financiranje programa i operacija.

Financiranje na temelju uspješnosti u području kohezijske politike u razdoblju 2014. – 2020.

06. Uredbom o zajedničkim odredbama za razdoblje 2014. – 2020. uvedene su dvije glavne komponente čiji je cilj povećati usmjerenost potrošnje sredstava u području kohezije na rezultate. Kao prvo, postojao je izričit „okvir uspješnosti” kojim se od država članica zahtijevalo da utvrde posebne ciljeve koje treba ostvariti ulaganjem sredstava iz ESI fondova. Kao drugo, u okviru kohezijske politike uvedeni su posebni instrumenti za financiranje na temelju uspješnosti kako bi se državama članicama pružili financijski poticaji i kako bi se optimizirala njihova upotreba financijske potpore EU-a:

•  zahtjev da se ispune posebni ex ante uvjeti potrebni kako bi se od početka provedbe programa stvorilo okruženje koje pogoduje ulaganjima i zajamčilo da su postavljeni potrebni uvjeti za nadoknadu rashoda država članica iz proračuna EU-a;
•  obvezna pričuva za uspješnost u vrijednosti od 6 % ukupnih sredstava dodijeljenih svakoj državi članici, koja se mogla preraspodijeliti na druge prioritetne osi istog programa ili na druge programe u istoj državi članici na temelju pregleda uspješnosti iz 2019.;
•  širenje primjene modela financiranja na temelju uspješnosti. Konkretno, uvedena su dva modela financiranja („zajednički akcijski planovi” i „financiranje koje nije povezano s troškovima”), pri čemu je potonje uvedeno 2019. Time se financiranje sredstvima EU-a izravno povezalo s postizanjem unaprijed utvrđenih ostvarenja, rezultata ili uvjeta. Istodobno se države članice poticalo na primjenu „pojednostavljenih mogućnosti obračuna troškova” koje su već bile probno uvedene u razdoblju 2007. – 2013.

07. U razdoblju 2014. – 2020. na ESI fondove primjenjivala se i „makroekonomska uvjetovanost”, što je značilo da se financiranje sredstvima EU-a moglo reprogramirati ili obustaviti ako određena država članica nije poštovala pravila dobrog gospodarskog upravljanja. Međutim, to se pravilo nikada nije primijenilo.

Ograničenja u pogledu usmjerenosti na uspješnost u području kohezijske politike

08. Komisija je odgovorna za pravilnu uporabu financijske potpore EU-a, uključujući slučajeve u kojima tim sredstvima upravlja zajedno s državama članicama^[9]. Međutim, postoji niz posebnih ograničenja u pogledu povećanja mjere u kojoj se kohezijska politika temelji na uspješnosti^[10]:

•  Ukupni iznosi sredstava dodijeljenih državama članicama (poznati kao njihove „financijske omotnice”) dogovaraju se od samog početka tijekom pregovora o višegodišnjem financijskom okviru (VFO). Zbog toga nema fleksibilnosti za preraspodjelu sredstava među državama članicama tijekom predmetnog razdoblja.
•  Sedmogodišnjim VFO-om utvrđuju se maksimalni iznosi („gornje granice”) za svaku kategoriju rashoda koji se ne bi trebali prilagođavati osim u krajnjem slučaju.

09. Dodatna poteškoća nalazi se u činjenici da uspješnost, uključujući postizanje rezultata, ovisi o mnogo različitih aktera: Komisiji, nacionalnim, regionalnim i lokalnim vlastima u državama članicama te sudionicima iz javnog i privatnog sektora. Svi su uključeni u postizanje ciljeva te dosezanje ključnih etapa i ciljnih vrijednosti te moraju zajamčiti da se sredstva EU-a i nacionalna sredstva troše učinkovito, djelotvorno i u skladu s pravilima. Potrebno je uzeti u obzir i teritorijalne razlike koje mogu utjecati na uspješnost programa. Vanjski čimbenici, kao što je nedavno pokazala pandemija bolesti COVID-19, također mogu znatno utjecati na provedbu programa.

Revizijski opseg i pristup

10. Sud je revizijom procijenio upotrebu instrumenata za financiranje na temelju uspješnosti u području kohezije u razdoblju 2014. – 2020. Sud je posebno ispitao sljedeće:

•  jesu li ti su instrumenti dobro osmišljeni kako bi se njima potaknula uspješnost i prebacio naglasak na postizanje rezultata;
•  jesu li ih Komisija i države članice djelotvorno upotrebljavale; te
•  je li njihovom upotrebom postignuta razlika u načinu na koji se dodjeljuju i isplaćuju sredstva u okviru kohezijske politike.

11. Sud je u sklopu svojih revizijskih aktivnosti preispitao regulatorni okvir, postupke i smjernice Komisije te relevantnu dokumentaciju i literaturu o financiranju na temelju uspješnosti u kontekstu EU-a i kohezijske politike.

12. Sud je ujedno analizirao podatke koje je Komisija iznijela u vezi s dovršetkom akcijskih planova za ispunjavanje ex ante uvjeta i pregledom uspješnosti. Sud je za analizu odabrao 14 operativnih programa iz četiriju država članica (Njemačka, Italija, Poljska i Rumunjska) kojima su obuhvaćena sredstva iz EFRR-a/KF-a i ESF-a u okviru pet tematskih ciljeva usko povezanih sa strategijom Europa 2020. i osam povezanih akcijskih planova za ispunjavanje ex ante uvjeta (vidjeti Prilog I.). Sud je također proveo anketu među upravljačkim tijelima za tih 14 operativnih programa o potpori koju je Komisija pružila u svrhu ispunjavanja ex ante uvjeta, o provjerama koje su države članice provele kako bi se zajamčila pouzdanost podataka o uspješnosti te o preprekama u primjeni modela financiranja na temelju uspješnosti.

13. Nadalje, Sud je obavio razgovore s osobljem Komisije te stručnjacima za razvoj i provedbu modela financiranja na temelju uspješnosti iz Organizacije za gospodarsku suradnju i razvoj (OECD), Svjetske banke, Istraživačkog centra za europske politike (EPRC), Centra za europske političke studije (CEPS) i četiriju država članica (Austrija, Nizozemska, Portugal i Njemačka).

14. Naposljetku, za potrebe ove revizije Sud je uzeo u obzir i svoja prethodna izvješća o usmjerenosti na uspješnost u području kohezijske politike i mišljenja o zakonodavnim prijedlozima Komisije (vidjeti Prilog II.).

15. Revizijom koju je proveo Sud obuhvaćeno je razdoblje do prosinca 2020. Sud je razmotrio i najnovija kretanja te utvrdio određene rizike i prilike za razdoblje 2021. – 2027. Međutim, u sklopu ove revizije nije uzeta u obzir preraspodjela proračunskih sredstava 2020. kao odgovor na pandemiju bolesti COVID-19^[11].

Opažanja

Ex ante uvjeti

Inovativan instrument za stvaranje potrebnih uvjeta za djelotvornu potrošnju sredstava

16. Ex ante uvjeti jedna su od glavnih inovacija za razdoblje 2014. – 2020. Ex ante uvjeti odnose se, primjerice, na postojanje temeljnog pravnog okvira, administrativni kapacitet za upravljanje fondovima i postojanje strateškog okvira za usmjeravanje ulaganja iz ESI fondova^[12].

17. Prije donošenja operativnih programa države članice morale su dokazati da su ispunile ex ante uvjete ili predložiti akcijske planove u kojima će objasniti kako će ispuniti te uvjete do 31. prosinca 2016. Države članice trebale su izvijestiti o dovršetku provedbe tih akcijskih planova u svojim godišnjim izvješćima o provedbi koja su trebale podnijeti do 30. lipnja 2017. ili u izvješćima o napretku koja su trebale dostaviti u kolovozu 2017.^[13]

18. Države članice trebale su ispuniti 29 tematskih ex ante uvjeta povezanih s određenim vrstama ulaganja i sedam općih ex ante uvjeta (vidjeti okvir 2. i sliku 1.).

19. Neki od općih ex ante uvjeta odnosili su se na posebne aspekte povezane s vladavinom prava i vrijednostima EU-a, kao što su borba protiv diskriminacije, rodna ravnopravnost ili prava osoba s invaliditetom te djelotvorna primjena zakona o javnoj nabavi ili pravila o državnim potporama, ali nije postojao opći uvjet u pogledu vladavine prava.

20. Sud je u okviru jedne prethodne revizije već utvrdio da je ex ante uvjetima pružen dosljedan okvir za procjenu spremnosti država članica na upotrebu sredstava EU-a te da su ih države članice smatrale pozitivnim elementom^[14]. Sud je istodobno utvrdio i određene nedostatke u načinu na koji su ex ante uvjeti osmišljeni. To su ujedno područja na koja se Sud usredotočio u okviru ove revizije.

Komisija i države članice nisu se pravodobno posvetile ispunjavanju ex ante uvjeta

Procjena ispunjavanja ex ante uvjeta temeljila se na općenitim kriterijima

21. Počevši od 2014. godine države članice morale su same procjenjivati jesu li ispunile ex ante uvjete. Ta se samoprocjena temeljila na kriterijima utvrđenima u Uredbi o zajedničkim odredbama^[15] i Komisija ju je morala potvrditi. Kriteriji iz Uredbe o zajedničkim odredbama često su bili općeniti, ostavljali su znatan prostor za tumačenje te se često nisu odnosili na konkretne mjerljive ciljne vrijednosti, čak i ako su se te ciljne vrijednosti mogle izvesti iz zakonodavstva EU-a.

22. Komisija je 2014. objavila dodatne smjernice o tome kako bi države članice i njezine vlastite službe trebale procjenjivati napredak u ispunjavanju ex ante uvjeta. Međutim, Sud je utvrdio nedosljednosti u načinu na koji je Komisija procjenjivala i potvrđivala napredak koji su države članice ostvarile u pogledu dovršetka provedbe svojih akcijskih planova za ispunjavanje ex ante uvjeta. To se stanje nije promijenilo do kraja razdoblja 2014. – 2020., kao što je prikazano u okviru 3.

Procjena ispunjavanja ex ante uvjeta osmišljena je kao jednokratni postupak na početku razdoblja 2014. – 2020.

23. U fazi donošenja operativnih programa otprilike jedna trećina tematskih ex ante uvjeta i dalje nije bila ispunjena. Komisija je za 26 od tadašnjih 28 država članica utvrdila probleme s najmanje nekima od ex ante uvjeta. Samo su Austrija i Danska ispunile sve relevantne ex ante uvjete do donošenja svojih operativnih programa. Preostalih 26 država članica donijelo je ukupno 761 akcijski plan o tome kako planiraju ispuniti ex ante uvjete nakon donošenja operativnih programa.

24. Te brojke nisu pokazatelj mogućeg učinka neispunjenih ex ante uvjeta na uspješnost. Međutim, one pokazuju da neispunjavanje ex ante uvjeta nije bio izoliran slučaj, već je do toga došlo u više područja i u mnogim državama članicama.

25. Države članice prijavile su do kraja kolovoza 2017. da je od 761 akcijskog plana dovršena provedba njih 746 (98 %)^[16]. Preostalih 15 akcijskih planova koji nisu provedeni odnosilo se na osam država članica: Cipar, Španjolsku, Francusku, Grčku, Irsku, Italiju, Luksemburg i Rumunjsku. Većina tih država članica dovršila je provedbu svojih akcijskih planova do 2018. godine. Međutim, provedba akcijskih planova za jedan talijanski i jedan ciparski operativni program nije bila dovršena u prosincu 2020.

26. U razdoblju 2014. – 2020. procjena ispunjavanja ex ante uvjeta osmišljena je kao jednokratni postupak. Uredbom o zajedničkim odredbama od država članica tražilo se da procijene jesu li ispunjavale ex ante uvjete u trenutku donošenja operativnih programa (ili, u određenim okolnostima, do prosinca 2016.), a od Komisije da tu procjenu potvrdi. Međutim, Uredbom o zajedničkim odredbama od država članica i Komisije nije se tražilo da prate jesu li ex ante uvjeti ostali ispunjeni tijekom cijelog trajanja programa. Stoga nije jasno jesu li se postignuća o kojima se izvijestilo u tom procesu održala tijekom cijelog razdoblja 2014. – 2020.

Ograničeni dokazi o učinku ex ante uvjeta na djelotvornost potrošnje sredstava

27. Različite države članice imale su različita očekivanja u pogledu učinka ex ante uvjeta. U većini slučajeva nisu smatrale da bi njihovo ispunjavanje automatski dovelo do djelotvornije provedbe kohezijske politike, već su ex ante uvjete smatrale korisnim instrumentom za samoprocjenu^[17]. Revizije koje je Sud proveo posljednjih godina potvrđuju da čak i ako određena država članica formalno ispunjava određeni ex ante uvjet, to ne znači nužno samo po sebi da se situacija na terenu poboljšala i da su stvoreni uvjeti za postizanje rezultata (vidjeti primjere u okviru 4.).

28. Istodobno se uvođenjem ex ante uvjeta možda neizravno doprinijelo tomu jer bi bez njih uvjeti za potrošnju sredstava EU-a na terenu bili još zahtjevniji. U jednoj studiji Komisije iz 2017. zaključeno je da su ex ante uvjeti povećali djelotvornost i strukturiranost upotrebe ESI fondova^[21]. Međutim, potvrđeno je i da su dokazi bili ograničeni i da zaključci mogu biti preuranjeni. Komisija otad nije provela daljnju procjenu učinka ex ante uvjeta na djelotvornost potrošnje sredstava na terenu.

Neispunjavanje ex ante uvjeta rijetko je imalo financijske posljedice

29. U razdoblju 2014. – 2020. u dvjema je fazama postojala izravna veza između neispunjavanja ex ante uvjeta i isplate sredstava EU-a za relevantne prioritete jer je Komisija imala ovlast obustaviti plaćanja ako države članice ne ispune relevantne ex ante uvjete^[22]:

•  kao prvo, u fazi donošenja operativnih programa Komisija bi mogla obustaviti međuplaćanja do dovršetka provedbe akcijskih planova ako bi mogla dokazati da je postizanje posebnih ciljeva bitno ugroženo;
•  kao drugo, ako provedba akcijskih planova nije bila dovršena do 31. prosinca 2016., mogla je obustaviti plaćanja.

Međutim, neispunjavanje ex ante uvjeta samo po sebi nije bilo dovoljan razlog za obustavu plaćanja.

Komisija nije obustavila plaćanja za neispunjavanje ex ante uvjeta u fazi donošenja operativnih programa

30. Kad je riječ o prvoj fazi, Sud je utvrdio da Komisija nije naložila obustave plaćanja u trenutku donošenja operativnih programa, iako otprilike jedna trećina tematskih ex ante uvjeta i dalje nije bila ispunjena (vidjeti odlomak 23.). Međutim, Sud je također utvrdio da su države članice naložile vlastite obustave kojima je obuhvaćeno otprilike 2 % sredstava iz EFRR-a/KF-a i 3,5 % sredstava iz ESF-a^[23]. To je možda spriječilo Komisiju da sama uvede obustave i ujedno pokazuje da su ex ante uvjeti, barem na početku razdoblja 2014. – 2020., utjecali na upotrebu ESI fondova.

31. Kad je riječ o drugoj fazi, Komisija je osmislila postupke za praćenje provedbe akcijskih planova država članica^[24] i utvrdila kriterije za moguće obustave plaćanja^[25]. Stajalište Komisije bilo je da je obustava moguća samo ako postoji „dovoljno informacija i pravna osnova za postupanje”. Nedovršena provedba akcijskog plana sama po sebi bila nije dovoljna za pokretanje obustave. U skladu s Uredbom o zajedničkim odredbama sve obustave plaćanja koje Komisija naloži na diskrecijskoj osnovi morale su biti razmjerne, uzimajući u obzir „aktivnosti koje treba poduzeti i ugrožena sredstva”^[26].

32 S druge strane, države članice nisu bile obvezne sustavno izvješćivati o srednjoročnom napretku u provedbi akcijskih planova prije roka za podnošenje izvješća 2017., kao ni dostavljati informacije koje bi omogućile da se sustavno i dosljedno procjenjuje postoje li uvjeti za obustavu plaćanja. Bez jasne i mjerljive poveznice u Uredbi o zajedničkim odredbama između ex ante uvjeta i postizanja posebnih ciljeva operativnih programa Komisija gotovo nikako nije mogla opravdati odluke o obustavi. Slijedom toga, iako je teret dokazivanja opravdanosti obustava bio na Komisiji, ona nije imala pristup informacijama koje su joj bile potrebne za to.

Komisija je u razdoblju 2014. – 2020. obustavila plaćanja samo za dva operativna programa

33. Tijekom prvih triju godina razdoblja 2014. – 2020. od 761 akcijskog plana Komisija je ispitala potrebu za obustavom plaćanja u vezi s njih 15 kojima je bilo obuhvaćeno osam država članica (vidjeti odlomak 25.). Međutim, opomene pred obustavu plaćanja mogle su se poslati tek nakon što bi države izvijestile o provedbi svojih akcijskih planova, za što je rok bio kraj kolovoza 2017. Krajem 2017. i nakon analize napretka koji su države članice ostvarile u ispunjavanju ex ante uvjeta Komisija je poslala opomene pred obustavu plaćanja za pet akcijskih planova u vezi s pet različitih operativnih programa (u Španjolskoj, Italiji i Rumunjskoj).

34. U travnju 2018. i veljači 2019. Komisija je odlučila obustaviti plaćanja za dva od tih pet operativnih programa (Španjolska i Italija). Obustava za španjolski operativni program ukinuta je u ožujku 2019., dok su plaćanja za talijanski operativni program i dalje bila obustavljena.

Izgledi za razdoblje 2021. – 2027.: „uvjeti koji omogućuju provedbu” primjenjuju se tijekom cijelog razdoblja i uveden je novi uvjet „vladavine prava”

35. U razdoblju 2021. – 2027. ex ante uvjeti bit će zamijenjeni „uvjetima koji omogućuju provedbu”^[27]. Ukupno je utvrđeno 20 uvjeta koji omogućuju provedbu, u usporedbi s 36 ex ante uvjeta. Većina tih uvjeta koji omogućuju provedbu uglavnom je u skladu s prethodnim ex ante uvjetima. Nadalje, opći ex ante uvjeti zamijenjeni su horizontalnim uvjetima koji omogućuju provedbu. Ti horizontalni uvjeti odnose se na aspekte povezane s javnom nabavom i državnim potporama, kao i na Povelju EU-a o temeljnim pravima i Konvenciju UN-a o pravima osoba s invaliditetom. Na slici 1. prikazan je pregled ex ante uvjeta za razdoblje 2014. – 2020. i uvjeta koji omogućuju provedbu za razdoblje 2021. – 2027.

36. Za razliku od razdoblja 2014. – 2020., države članice moraju primjenjivati uvjete koji omogućuju provedbu tijekom cijelog razdoblja 2021. – 2027. Nadalje, Komisija može obustavljati plaćanja do kraja tog razdoblja ako države članice prestanu ispunjavati uvjete koji omogućuju provedbu^[28]. Time je znatno ojačana uloga koju Komisija može imati u načinu na koji države članice primjenjuju fondove u okviru kohezijske politike.

37. Međutim, slično kao i u razdoblju 2014. – 2020., Uredbom o zajedničkim odredbama od Komisije se ne traži da obavijesti Europski parlament i Vijeće o usklađenosti država članica s uvjetima koji omogućuju provedbu u razdoblju 2021. – 2027. Takvo izvješćivanje moglo bi doprinijeti tome da se naglasi važnost ispunjavanja uvjeta koji omogućuju provedbu kako bi se zajamčilo djelotvorno i učinkovito trošenje sredstava EU-a.

38. Europski parlament i Vijeće donijeli su 16. prosinca 2020. Uredbu (EU) 2020/2092 o utvrđivanju pravila za zaštitu proračuna EU-a u slučajevima u kojima države članice krše načela vladavine prava^[29]. Novim uvjetom „vladavine prava” (tzv. mehanizam uvjetovanosti u pogledu vladavine prava) dopunjuju se uvjeti koji omogućuju provedbu utvrđeni u Uredbi o zajedničkim odredbama za razdoblje 2021. – 2027. te drugi instrumenti i postupci kojima se promiče vladavina prava i njezina primjena. Kad je konkretno riječ o fondovima u okviru kohezijske politike, Komisija može predložiti mjere samo u slučajevima u kojima se posebnim postupcima u okviru Uredbe o zajedničkim odredbama ne jamči odgovarajuće financijsko upravljanje proračunom EU-a ili ne štite financijski interesi EU-a.

Pričuva za uspješnost i preispitivanje

Izdvajanje dijela financijskih sredstava za uspješnije mjere

Oslobađanje pričuve za uspješnost na temelju pregleda uspješnosti iz 2019.

39. Pričuvom za uspješnost pokušalo se povezati proračunske odluke s uspješnošću, a posebno s rezultatima. Oslobađanje pričuve ovisilo je o tome jesu li do kraja 2018. dosegnute relevantne ključne etape za svaku prioritetnu os, što se utvrđivalo u okviru pregleda uspješnosti^[30]. Taj pregled uspješnosti trebao se provesti 2019. uzimajući u obzir podatke o uspješnosti koje su države članice dostavile za razdoblje 2014. – 2018.

40. U operativnim programima za razdoblje 2014. – 2020. u iznose sredstava dodijeljenih u okviru cilja „Ulaganje za rast i radna mjesta” (isključujući cilj „Europska teritorijalna suradnja”) uključena je pričuva za uspješnost u iznosu od otprilike 6 % financijskih sredstava EU-a (oko 20,2 milijarde eura), kako je prikazano na slici 2.

41. Pričuva za uspješnost postojala je već i prije razdoblja 2014. – 2020. U razdoblju 2000. – 2006. ona je bila obvezna, ali nije bilo potrebno u operativnim programima utvrditi kriterije za procjenu uspješnosti. U razdoblju 2007. – 2013. države članice mogle su je primjenjivati dobrovoljno. U usporedbi s prethodnim razdobljima ključne inovacije za razdoblje 2014. – 2020. bile su obvezna upotreba okvira uspješnosti koji se temelji na logici intervencije iz operativnih programa, detaljan prikaz pričuve na razini prioriteta i izričito povezivanje oslobađanja pričuve (za svaku prioritetnu os) sa zadovoljavajućom uspješnošću, mjerenom na temelju ključnih etapa utvrđenih u operativnim programima u trenutku pregleda uspješnosti.

Pregled uspješnosti temeljio se na velikom broju pokazatelja i ključnih etapa

42. Komisija je 2019. provela pregled uspješnosti za 300 operativnih programa za EFRR/KF i ESF s pričuvom za uspješnost. Povezani okviri uspješnosti sastojali su se od skupa pokazatelja, ključnih etapa i ciljnih vrijednosti za svaku prioritetnu os predmetnih operativnih programa za EFRR/KF i ESF^[31]. Pregled se odnosio na 1 917 različitih prioritetnih osi u okviru tih operativnih programa i 5 802 pokazatelja. Postojale su četiri vrste pokazatelja:

•  financijski pokazatelji (pokazatelji uloženih financijskih resursa) za mjerenje potrošnje. Takav je pokazatelj bilo potrebno utvrditi za svaki prioritet;
•  ključni provedbeni koraci kojima se nadopunjavaju pokazatelji ostvarenja u slučaju kojih nije bilo očekivano da će se do kraja 2018. postići ikakva ostvarenja;
•  pokazatelje ostvarenja (zajednički pokazatelji ili posebni pokazatelji za pojedinačne programe) za mjerenje provedbe aktivnosti;
•  pokazatelji rezultata (zajednički pokazatelji ili posebni pokazatelji za pojedinačne operativne programe za ESF i posebni pokazatelji za pojedinačne programe za druge fondove) za mjerenje, u relevantnim slučajevima, mjere u kojima su postignuti posebni ciljevi operativnih programa, u uskoj povezanosti s intervencijama politike za koju se pruža potpora.

Uporaba zajedničkih pokazatelja omogućuje Komisiji da usporedi programe i objedini vrijednosti pokazatelja.

Uvjeti za oslobađanje pričuve za uspješnost

43. Okvir uspješnosti za svaku prioritetnu os morao je uključivati barem jedan financijski pokazatelj (pokazatelj uloženih resursa) i jedan pokazatelj ostvarenja, dok je uporaba pokazatelja rezultata i ključnih provedbenih koraka bila neobvezna. Kako bi se ispunili uvjeti za oslobađanje pričuve za uspješnost, pokazatelji su morali dosegnuti najmanje 85 % vrijednosti ključne etape, a u slučajevima u kojima se upotrebljavalo više od dvaju pokazatelja, prag od 85 % smanjen je na 75 % za jedan od pokazatelja^[32]. Kad je riječ o prioritetima za koje nisu dosegnute ključne etape, države članice imale su rok od triju mjeseca da predlože izmjenu operativnog programa kako bi se pričuva preraspodijelila na one prioritete za koje su ključne etape dosegnute.

44. Početnim pravilima za operacije u okviru EFRR-a/KF-a bilo je propisano da bi se o pokazateljima trebalo izvješćivati tek nakon što su operacije u potpunosti provedene^[33]. O rashodima za projekte, koji se upotrebljavaju za izračun financijskih pokazatelja, moglo se izvješćivati u godišnjem izvješću o provedbi samo ako su nastali i ovjereni Komisiji do kraja 2018.^[34]

45. Državama članicama dopušteno je da izmijene početne vrijednosti ključnih etapa i pokazatelje iz operativnih programa prije pregleda uspješnosti u „opravdanim slučajevima”, kao što su znatne promjene okolnosti u gospodarstvu, okolišu ili na tržištu rada^[35]. Komisija je 2014. predložila sekundarno zakonodavstvo kojim je omogućeno da se netočne pretpostavke koje dovode do prikazivanja procijenjenih iznosa manjima ili većima od stvarnih upotrebljavaju kao opravdanje za izmjenu ključnih etapa^[36].

46. U razdoblju 2014. – 2020. Komisija je mogla obustaviti međuplaćanja u slučaju „ozbiljnog neuspjeha” u dosezanju ključnih etapa^[37]. Kako bi iskoristila tu mogućnost, Komisija je morala obavijestiti relevantnu državu članicu o povezanim nedostatcima u provedbi i dati joj priliku da poduzme korektivne mjere.

47. Sud je prethodno napomenuo da nije vjerojatno da će pregled uspješnosti dovesti do znatne preraspodjele sredstava dodijeljenih za potrošnju u području kohezije na uspješnije programe i prioritete^[38]. Sud je također izrazio zadrške u pogledu prikladnosti gotovo polovice ključnih etapa koje su utvrđene kao kriteriji za oslobađanje pričuve za uspješnost i za obustavu plaćanja zbog nezadovoljavajućih rezultata^[39]. OECD je 2017. ocijenio da je opseg pričuve za uspješnost ograničen te je doveo u pitanje mjeru u kojoj je ona strogo povezana s uspješnošću^[40].

48. Nadalje, Sud je izvijestio o poteškoćama s kojima su se države članice suočile pri utvrđivanju ciljnih vrijednosti za zajedničke pokazatelje ostvarenja i rezultata^[41]. To je potvrđeno i u Komisijinoj procjeni učinka iz 2018. godine^[42].

Promjene pravila prije pregleda uspješnosti iz 2019. dovele su do dodatne fleksibilnosti za države članice

Uvjeti i kriteriji prilagođeni su od 2014. godine nadalje

49. Razdoblje 2014. – 2020. započelo je s kašnjenjima: Europski parlament i Vijeće donijeli su pravni okvir tek u prosincu 2013., a većina operativnih programa donesena je tek u prosincu 2015.^[43] U spoju s daljnjim kašnjenjima u provedbi projekata na terenu to je značilo da su se sredstva iskorištavala sporije nego što je prvotno planirano. Do kraja 2017., tj. tri godine nakon početka sedmogodišnjeg razdoblja, rashodi koje su države članice prijavile činili su samo 16 % raspoloživih proračunskih sredstava za razdoblje 2014. – 2020.^[44]

50. Od 2014. nadalje Komisija je uvela nekoliko izmjena pravila za pregled uspješnosti iz 2019. godine (vidjeti sliku 3.). Te su promjene dovele do dodatne fleksibilnosti za države članice u pogledu izvješćivanja o uspješnosti. Njima je upravljačkim tijelima posebice omogućeno izvješćivanje o sljedećemu:

•  ostvarenjima postignutima u pogledu operacija u okviru EFRR-a/KF-a koje još nisu u potpunosti provedene (2018.)^[45];
•  rashodima koji su nastali 2018., ali koji su Komisiji potvrđeni do 30. lipnja 2019. za potrebe pregleda uspješnosti^[46].

51. Nadalje, Komisija je 2017. pojasnila da će za ocjenjivanje mjere u kojoj su dosegnute godišnje ciljne vrijednosti potrošnje država članica uzeti u obzir ne samo rashode koji su nastali državama članicama i koje su one prijavile, nego i godišnja plaćanja pretfinanciranja koja je ona izvršila^[47]. To je značilo da su države članice koje su odredile ključne etape na temelju pravila „n + 3” za opozive sredstava mogle prijaviti manje rashoda kako bi ispunile svoje ciljne vrijednosti potrošnje.

Uvedene izmjene i iznesena pojašnjenja mogla bi dovesti do toga da države članice izvijeste o većoj uspješnosti nego što bi to bio slučaj na temelju početnog zakonodavstva

52. Te su promjene omogućile državama članicama da izvješćuju o većoj uspješnosti nego što bi to mogle učiniti u skladu s početnim zakonodavstvom. Države članice brzo su uzele u obzir te promjene pri izvješćivanju o uspješnosti. Na kraju 2018. upravljačka tijela za svih sedam operativnih programa za EFRR/KF iz uzorka Suda prijavila su ostvarenja za nedovršene operacije i/ili rashode koji su nastali i prijavljeni, ali do kraja 2018. još nisu ovjereni. Za sve osim jednog od 14 ispitanih operativnih programa (uključujući i one za ESF) ostvarenja su prijavljena čak i prije nego što su povezani rashodi prijavljeni Komisiji. Sud je također utvrdio da 38 od 57 operacija iz njegova uzorka nije bilo dovršeno do kraja 2018. godine. Međutim, za 32 od tih operacija koje su bile u tijeku upravljačka tijela u svojim su godišnjim izvješćima o provedbi za 2018. već navela podatke o pokazateljima ostvarenja. Bez promjena koje je Komisija uvela prije pregleda uspješnosti iz 2019. te se operacije ne bi mogle uzeti u obzir pri dodjeli pričuve za uspješnost.

Više od polovice pokazatelja / ključnih etapa izmijenjeno je prije pregleda uspješnosti

53. Izvorno je mogućnost izmjene ključnih etapa i ciljnih vrijednosti bila ograničena na neiscrpan popis primjera opravdanih slučajeva utvrđenih u Uredbi o zajedničkim odredbama. Ti primjeri posebice nisu uključivali scenarij koji bi se odnosio na početne ciljne vrijednosti i ključne etape koji su utvrđeni u programima i izračunani na temelju pogrešnih pretpostavki. Kako bi pružila odgovor na takve situacije, Komisija je 2014. državama članicama dala mogućnost da izmijene ključne etape i ciljne vrijednosti ako su se temeljile na netočnim početnim pretpostavkama^[48]. Komisija je preporučila i da države članice zatraže eventualne izmjene okvira uspješnosti najkasnije do 30. lipnja 2018.^[49]

54. U razdoblju 2014. – 2018. države članice u velikoj su mjeri iskoristile mogućnost izmjene pokazatelja uspješnosti i njihovih vrijednosti. Analiza koju je proveo Sud pokazuje da je od donošenja operativnih programa do pregleda uspješnosti izmijenjeno više od polovice (55 %) od 5802 pokazatelja i/ili ključnih etapa (vidjeti sliku 4.). Konkretno, države članice učinile su sljedeće:

•  povećale su vrijednost ključnih etapa za otprilike 7 % od svih pokazatelja obuhvaćenih okvirom uspješnosti, uglavnom za financijske pokazatelje (pokazatelje uloženih financijskih resursa) i posebne pokazatelje ostvarenja za pojedinačne programe;
•  smanjile su vrijednost ključnih etapa za otprilike jednu trećinu svih pokazatelja obuhvaćenih okvirom uspješnosti, uglavnom za financijske pokazatelje (pokazatelje uloženih financijskih resursa);
•  uvele su 916 novih pokazatelja s odgovarajućim ključnim etapama, djelomično zamjenjujući početne pokazatelje dogovorene pri donošenju operativnih programa.

55. Države članice smanjile su vrijednosti ključnih etapa za otprilike 30 % od svih pokazatelja obuhvaćenih okvirom uspješnosti. Na slici 5. nalazi se detaljan prikaz vrsta promjena u pokazateljima i/ili njihovim ključnim etapama po državama članicama.

Većina država članica opravdala je uvedene prilagodbe netočnim početnim pretpostavkama

56. Komisija je 2018., godinu dana prije pregleda uspješnosti, zabilježila 148 zahtjeva za izmjenama u pogledu pokazatelja / ključnih etapa obuhvaćenih okvirom uspješnosti za operativne programe za ESF-a iz 24 država članica. Za 16 od tih država članica razlozi upotrijebljeni kako bi se opravdali ti zahtjevi uključivali su netočne početne pretpostavke pri utvrđivanju ključnih etapa. Sudu nisu dostavljeni slični podatci u vezi s izmjenama za operativne programe za EFRR/KF.

57. Međutim, analiza koju je proveo Sud dovela je do sličnog nalaza. Sud je pregledao izmjene u vezi sa 120 pokazatelja i ključnih etapa uključenih u 14 operativnih programa za EFRR/KF i ESF obuhvaćenih ispitivanjem (vidjeti Prilog I.). Sud je utvrdio da je njih 66 bilo smanjeno, novouvedeno ili izmijenjeno. Države članice opravdale su polovicu tih izmjena netočnim pretpostavkama pri utvrđivanju početnih ključnih etapa. Uredbom o zajedničkim odredbama nije utvrđen rok za izmjenu okvira uspješnosti prije pregleda uspješnosti te je Komisija prihvaćala takve zahtjeve država članica do kraja 2018., šest mjeseci nakon roka koji je sama preporučila (vidjeti odlomak 53.). U slučaju jednog rumunjskog operativnog programa u lipnju 2019. odobrila je čak i pet novih pokazatelja ostvarenja.

Prilagodbe ključnih etapa dovele su do oslobađanja pričuve za uspješnost za znatno veći broj prioriteta

58. Slijedom navedenih prilagodbi okvira uspješnosti države članice izvijestile su o većem uspjehu u dosezanju ključnih etapa za dodjelu pričuve za uspješnost. Cjelokupno gledajući, pregledom uspješnosti koji je provela Komisija zaključeno je da su ključne etape dosegnute za tri četvrtine prioritetnih osi te je, kao posljedica toga, za predmetne prioritete za koje je ostvaren uspješan napredak oslobođeno otprilike 82 % pričuve za uspješnost (vidjeti sliku 6.).

59. Analiza koju je proveo Sud također je pokazala da bi bez prilagodbe pokazatelja i/ili ključnih etapa prije pregleda uspješnosti udio pričuve za uspješnost koji se odnosi na prioritetne osi za koje ključne etape nisu dosegnute bio više nego dvostruko veći te bi umjesto 18 % (3,7 milijardi eura) iznosio 44 % (8,9 milijardi eura), što znači da se moglo osloboditi samo 56 % pričuve. U slučaju jedanaest država članica najmanje bi polovica njihove pričuve za uspješnost bila povezana s prioritetima za koje nije ostvaren uspješan napredak i koji nisu izmijenjeni (vidjeti sliku 7.). U financijskom smislu najveći učinak zabilježen je za Poljsku, Španjolsku i Italiju. Na te tri države članice zajedno otpadala je trećina ukupne pričuve koja bez izmjena ne bi bila oslobođena. Izmjene nisu imale učinka u samo dvjema državama članicama (Luksemburg i Finska, vidjeti sliku 8.).

60. Još jedna posljedica izmjena pokazatelja / ključnih etapa koje je Komisija ocijenila opravdanima bila je činjenica da je broj prioriteta za koje je ostvaren „ozbiljan neuspjeh” u dosezanju ključnih etapa (288) bio manji od polovice onoga koliko bi izvorno iznosio (605, odnosno otprilike jedna trećina svih prioriteta s pričuvom za uspješnost). U slučaju Hrvatske, Irske i Danske Komisija bi morala razmotriti obustavu plaćanja za više od polovice sredstava dodijeljenih u okviru tih prioriteta.

Komisija nije utvrdila stupanj pouzdanosti za sve podatke o uspješnosti koji su upotrijebljeni za pregled uspješnosti

Prijavljeni podatci o uspješnosti nisu u potpunosti potvrđeni

61. Izrada korisnog pregleda uspješnosti uvelike ovisi o dostavljanju pouzdanih podataka o uspješnosti. Zbog toga su nacionalna tijela morala pružiti jamstvo u pogledu pouzdanosti podataka o uspješnosti koje su sastavile države članice:

•  upravljačka tijela morala su u svojim izjavama o upravljanju potvrditi pouzdanost podataka o uspješnosti iznesenih u godišnjem izvješću o provedbi; i
•  revizijska su tijela u godišnjem izvješću o kontroli na temelju vlastitih revizijskih aktivnosti izrazila dodatno jamstvo, uključujući revizorsko mišljenje.

62. U okviru Komisijina sustava za dobivanje jamstva u području kohezijske politike upravljačka tijela iznose podatke o uspješnosti u svojim godišnjim izvješćima o provedbi za relevantnu kalendarsku godinu^[50] (od 1. siječnja do 31. prosinca). Međutim, njihove izjave o upravljanju^[51] i godišnja izvješća o kontroli koja sastavljaju revizijska tijela (uključujući njihova revizorska mišljenja) odnose se na obračunsku godinu^[52] (od 1. srpnja do 30. lipnja). Zbog toga su podatci o uspješnosti za drugu polovicu 2018. bili obuhvaćeni izjavom o upravljanju za razdoblje 2018. – 2019. i godišnjim izvješćem o kontroli koje su revizijska tijela podnijela u veljači 2020. Kad je riječ o pregledu uspješnosti iz 2019., Komisija je svoju procjenu morala temeljiti na prijelaznim informacijama koje su dostavila upravljačka tijela, ali koje revizijska tijela još nisu provjerila (vidjeti sliku 9.).

Opseg provjera podataka o uspješnosti koje su provela upravljačka tijela bio je neujednačen

63. Analiza koju je proveo Sud pokazala je da su provjere pouzdanosti podataka o uspješnosti koje su provela upravljačka tijela bile vrlo neujednačene. U 14 operativnih programa koje je Sud ispitao upravljačka tijela uglavnom su provjeravala podatke o uspješnosti navedene u godišnjem izvješću o provedbi u odnosu na povezane evidencije korisnika. Međutim, opseg tih provjera bio je vrlo neujednačen (vidjeti okvir 5.) te se one nisu dosljedno obavljale za sve pokazatelje. Sve u svemu, Sud je pronašao dokaze o takvim provjerama za 116 (90 %) od 129 vrijednosti pokazatelja koje je pregledao.

Odluke o revizijskim aktivnostima povezanima s podatcima o uspješnosti prepuštene su revizijskim tijelima

64. Komisija je u listopadu 2018. zatražila od revizijskih tijela da u svojim godišnjim izvješćima o kontroli za razdoblje 2017. – 2018. izvijeste o pripravnosti sustava za praćenje da se s pomoću njih prikupe pouzdani podatci za pregled uspješnosti iz 2019. Komisija je tijekom višegodišnjeg razdoblja na sastancima i radionicama s revizijskim tijelima raspravljala o mogućim pristupima reviziji podataka o uspješnosti. U svojim smjernicama o revizijskoj strategiji Komisija je također predložila da revizijska tijela obuhvate pitanje pouzdanosti podataka o uspješnosti u sklopu revizija operacija, tematskih revizija ili revizija sustava koje provode.

65. Međutim, sve d2018. odluke o vrsti, opsegu i vremenskom rasporedu revizija podataka o uspješnosti uglavnom su bile prepuštene pojedinačnim revizijskim tijelima. Delegirana uredba Komisije kojom se od revizijskih tijela traži da svojim revizijama operacija sustavno obuhvate i pitanje pouzdanosti podataka o uspješnosti stupila je na snagu tek u svibnju 2019.^[53] To je bilo prekasno da bi imalo ikakav utjecaj na pregled uspješnosti iz 2019.

66. Općenito govoreći, Komisija je navela da su revizijska tijela još prije pregleda uspješnosti iz 2019. provela neki oblik revizije pouzdanosti podataka o uspješnosti za 81 % svih operativnih programa za EFRR/KF i 90 % svih operativnih programa za ESF, i to u okviru revizija operacija, tematskih revizija ili revizija sustava. Cjelokupno gledajući, revizijska tijela uglavnom su provodila revizije sustava i tematske revizije, a potom i revizije operacija (vidjeti sliku 10.).

67. Analiza koju je Sud proveo za četiri države članice obuhvaćene ovom revizijom pokazala je da su revizijska tijela za 12 od 14 operativnih programa obavijestila Komisiju o tome da su prije izrade pregleda uspješnosti provela revizije pouzdanosti podataka o uspješnosti. Međutim, Sud je također utvrdio da je tim provjerama obuhvaćeno samo šest od 57 operacija pregledanih u okviru ove revizije.

Komisija je za više od sedam operativnih programa na svakih deset utvrdila da su podatci o uspješnosti pouzdani

68. Prije provedbe pregleda uspješnosti Komisija je 2019. procijenila cjelovitost, dosljednost i vjerodostojnost podataka o uspješnosti koje su države članice dostavile u svojim godišnjim izvješćima o provedbi za 2018. Komisija je u 14 država članica provela i ad hoc tematske revizije za 31 program koji je smatrala najrizičnijim. Tim su revizijama u osam programa u Belgiji, Njemačkoj, Mađarskoj, Italiji, Rumunjskoj i Slovačkoj utvrđeni nedostatci u pogledu pouzdanosti podataka o uspješnosti i prijavljenih vrijednosti za pokazatelje iz relevantnih okvira uspješnosti.

69. Ukupno gledajući, na temelju aktivnosti revizijskih tijela i vlastitih dodatnih aktivnosti Komisija je i prije provedbe pregleda uspješnosti utvrdila da su za 71 % operativnih programa EFRR-a/KF^[54]-a i 81 % operativnih programa ESF-a podatci o uspješnosti bili pouzdani.

70. Komisija ima mogućnost obustaviti međuplaćanja ako sazna za ozbiljne nedostatke u kvaliteti i pouzdanosti sustava praćenja ili podataka o pokazateljima^[55]. Općenito govoreći, Komisija je u tom kontekstu još prije pregleda uspješnosti iz 2019. procijenila 15 operativnih programa te je za šest operativnih programa u Belgiji, Njemačkoj, Mađarskoj, Litvi, Rumunjskoj i Sloveniji pokrenula postupke pred obustavu plaćanja. Međutim, Komisija je na koncu prekinula sve te postupke i nije obustavila nijedno plaćanje, navevši da su predmetne države članice dostavile dodatne informacije ili otklonile nedostatke.

Većina podataka o uspješnosti, no ne i svi, podudarala se s popratnim dokazima

71. Kako bi dobio neovisnu predodžbu o kvaliteti podataka o uspješnosti, Sud je ispitao prijavljene vrijednosti za svih 120 pokazatelja iz okvira uspješnosti za 20 prioritetnih osi za 14 operativnih programa obuhvaćenih revizijom. Također je u sklopu tih 20 prioritetnih osi ispitao 57 projekata sa 129 pokazatelja (vidjeti Prilog I.).

72. Sve u svemu, analiza koju je proveo Sud pokazala je da se većina podataka o uspješnosti, ali ne i svi, podudarala s popratnim dokazima:

•  kao prvo, Sud je usporedio podatke dostavljene Komisiji u godišnjim izvješćima o provedbi za 2018. s projektnim podatcima kojima raspolažu upravljačka tijela. Analiza je pokazala da su se vrijednosti za 110 od 120 pokazatelja iz okvira uspješnosti (92 %) u potpunosti podudarale;
•  kao drugo, Sud je provjerio jesu li podatci kojima raspolažu upravljačka tijela usklađeni s popratnim dokazima koji su prikupljeni od korisnika. Ukupno gledajući, Sud je potvrdio usklađenost za 115 od 129 vrijednosti pokazatelja (89 %) koji se odnose na 46 od 57 projekata (81 %) iz revizijskog uzorka.

73. U svim četirima državama članicama postojao je barem jedan operativni program za koje je Sud potvrdio usklađenost svih podataka o uspješnosti na razini projekata (vidjeti sliku 11.).

Pregled uspješnosti imao je tek ograničen učinak na raspodjelu financijskih sredstava EU-a

Oslobađanje pričuve za uspješnost ovisilo je o uspješnom postizanju ključnih provedbenih koraka ili ostvarenja i uspješnoj potrošnji sredstava

74. Analiza koju je proveo Sud pokazala je da je oslobađanje pričuve za uspješnost uglavnom ovisilo o napretku država članica u provedbi, koji se očitovao u postizanju ključnih provedbenih koraka ili ostvarenja i uspješnoj potrošnji sredstava (otprilike jedna trećina svih pokazatelja bili su financijski pokazatelji, kao što je prikazano na slici 12.). Na primjer, za poljski operativni program „Pametan rast” oslobođena je pričuva za uspješnost u iznosu od 195 milijuna eura, a za talijanski operativni program „Poduzeća i konkurentnost” u iznosu od 52 milijuna eura, i to zato što su u pogledu prioriteta tih operativnih programa dosegnute ključne etape za broj poduzeća koja primaju bespovratna sredstva ili potporu, broj pokrenutih operacija i rashode prijavljene Komisiji.

75. Samo 13 od 5 802 pokazatelja (odnosno manje od 1 %) upotrebljavalo se za mjerenje uspješnosti programa u smislu rezultata (vidjeti sliku 12.). Jedan od razloga koji su doprinijeli niskom broju pokazatelja rezultata bio je taj što su za dosezanje ključnih etapa koje bi se na vrijeme moglo zabilježiti u pregledu uspješnosti zadani relativno kratki rokovi (najviše četiri godine) koji stoga nisu bili dostatni za ulaganja, za koje je potrebno više vremena da se ostvare rezultati.

76. Komisijinim pregledom uspješnosti utvrđeno je 288 prioritetnih osi u 121 operativnom programu za koje je ostvaren „ozbiljan neuspjeh” u dosezanju ključnih etapa za financijske pokazatelje (uloženi resursi) i pokazatelje ostvarenja. U tim je slučajevima Komisija imala ovlasti za obustavu plaćanja. Međutim, Sud je utvrdio da Komisija nije naložila obustave plaćanja. Prema navodima Komisije glavni razlozi bili su to što su u 80 % programa u dovoljnoj mjeri otklonjeni nedostatci u provedbi te je otprilike trećina prioriteta reprogramirana je ili je njihovo reprogramiranje bilo u tijeku. Kada su bile suočene s rizikom od obustave plaćanja zbog razine uspješnosti koja ni izbliza nije bila dovoljna, države članice predložile su, a Komisija je prihvatila, izmjene operativnih programa kojima su promijenjene ključne etape (vidjeti odlomak 58.).

Oslobađanje pričuve za uspješnost neutralizirano je financijskim učinkom drugih promjena u proračunu

77. Kako bi se procijenilo kako se raspodjela sredstava općenito promijenila od prve verzije odobrenih operativnih programa, Sud je ispitao sva 1 624 prioriteta povezana s 267 od 300 operativnih programa za koje je do prosinca 2020. dovršen pregled uspješnosti. Analizirao je ukupna dodijeljena sredstva EU-a, tj. glavna dodijeljena sredstva i pričuvu za uspješnost.

78. U slučajevima u kojima za određene prioritete nisu dosegnute ključne etape, pripadajuća pričuva za uspješnost preraspodjeljuje se na one prioritete za koje su te etape dosegnute. Takve su preraspodjele uglavnom bile popraćene drugim izmjenama operativnih programa.

79. Sud je također ispitao mogu li se opći podatci o promjenama u raspodjeli proračunskih sredstava između početka razdoblja 2014. – 2020. i razdoblja izrade pregleda uspješnosti dovesti u vezu s uspjehom država članica u pogledu dosezanja ključnih etapa i ciljnih vrijednosti. Analiza koju je proveo Sud pokazala je da se ukupna dodijeljena financijska sredstva EU-a nisu automatski povećavala ili smanjivala ovisno o tome je li u pregledu uspješnosti zabilježeno da su za prioritete dosegnute relevantne ključne etape ili da nisu. Konkretno, Sud je utvrdio da je 17 % (62 od 357) prioriteta za koje nisu dosegnute ključne etape zapravo dobilo veću financijsku potporu EU-a. Isto tako, za 24 % (304 od 1267) prioriteta za koje su dosegnute ključne etape ukupna financijska potpora EU-a zapravo se smanjila (vidjeti sliku 13.).

80 Iz toga je vidljivo da je postojala tek slaba poveznica između programskih prioriteta za koje su d2018. dosegnute ciljne vrijednosti i onih prioriteta za koje su preraspodijeljena sredstava (od početka predmetnog razdoblja d2018.). Tome je možda doprinijelo nekoliko čimbenika, uključujući ograničen iznos sredstava pričuve za uspješnost (koja su činila tek 6 % ukupnih dodijeljenih sredstava) i promjene u raspodjeli proračunskih sredstava nakon donošenja operativnih programa iz drugih razloga, kao što su automatsko povećanje financiranja zbog tehničkih prilagodbi (kao što se dogodilo 2017.) ili uvođenje novih prioriteta.

Izgledi za razdoblje 2021. – 2027.: raspodjela sredstava bit će fleksibilnija, no ukida se obvezna pričuva za uspješnost

Ukinuta je obvezna pričuva za uspješnost

81. Tijekom 2025. za svaki će se program obaviti preispitivanje u sredini programskog razdoblja kako bi se provjerila raspodjela polovice sredstava za posljednje dvije godine. Preispitivanje u sredini programskog razdoblja temeljit će se, među ostalim, na napretku u dosezanju ključnih etapa, pri čemu će se voditi računa o većim poteškoćama na koje se naišlo pri provedbi određenog programa^[56]. Međutim, pregled uspješnosti i obvezna pričuva za uspješnost su ukinuti. Komisija dosad još nije iznijela dodatne pojedinosti o tome kako će se provesti preispitivanje u sredini programskog razdoblja i naknadno reprogramiranje.

Fleksibilnija raspodjela financiranja tijekom razdoblja 2021. – 2027. i uvođenje RRF-a kao alternativnog izvora za financiranje ulaganja

82. Kontekst preispitivanja u sredini razdoblja 2021. – 2027. razlikovat će se u odnosu na prethodna razdoblja. Države članice imat će veću fleksibilnost u reprogramiranju i preraspodjeli sredstava u bilo kojem trenutku tijekom programskog ciklusa. Konkretno, države članice imaju mogućnost, u okviru određenih gornjih granica, prenositi sredstva među različitim prioritetima u sklopu istog fonda, programa ili iste kategorije regije i bez prethodnog odobrenja Komisije. Uredbom o zajedničkim odredbama za razdoblje 2021. – 2027. predviđena je i mogućnost prijenosa do 5 % dodijeljenih sredstava iz svakog fonda u bilo koji drugi instrument pod izravnim ili neizravnim upravljanjem^[57].

83. Nadalje, u narednim će se godinama fondovi kohezijske politike primjenjivati istodobno s RRF-om. Države članice usredotočile su se 2021. na pripremu svojih nacionalnih planova za oporavak i otpornost u okviru RRF-a i popratne pregovore. Već postoje naznake da će početak provedbe programa za razdoblje 2021. – 2027. kasniti još i više nego prije sedam godina. Povrh toga, budući da u okviru RRF-a nije predviđeno nacionalno sufinanciranje, mnogi projekti ulaganja koji bi se u uobičajenim okolnostima provodili s pomoću fondova kohezijske politike sada se mogu financirati iz RRF-a. Zbog toga će države članice vjerojatno iskoristiti manje financijskih sredstava nego što je to predviđeno izvornim programom. To pak znači da je vjerojatno da će se do preispitivanja u sredini razdoblja postići manji broj ostvarenja i rezultata.

Modeli financiranja na temelju uspješnosti

Model financiranja na temelju uspješnosti u razdoblju 2014. – 2020. počeo se raširenije upotrebljavati

Dva nova modela financiranja: „zajednički akcijski planovi” i „financiranje koje nije povezano s troškovima”

84. U razdoblju 2014. – 2020. uvedena su dva nova modela financiranja. U skladu s njima financiranje iz EFRR-a/KF-a i ESF-a temeljilo se na provjerenoj uspješnosti izmjerenoj pokazateljima s ključnim etapama za ostvarenja i/ili rezultate, odnosno na temelju ispunjenja uvjeta, a ne na stvarno nastalim prihvatljivim troškovima, kao što je to dotad bio slučaj.

85. Prvi od tih modela financiranja bio je „zajednički akcijski plan”^[58], koji je dostupan od samog početka razdoblja 2014. – 2020. Plaćanja za zajedničke akcijske planove izvršavaju se u obliku jednokratnih iznosa ili standardnih ljestvica jediničnih troškova povezanih s ključnim etapama i ciljnim vrijednostima (vidjeti okvir 6.).

86. Izmjenama Financijske uredbe iz 2018. uveden je drugi instrument, model „financiranja koje nije povezano s troškovima”^[60]. Riječ je o potpuno novoj metodi financiranja sredstvima EU-a koja se temelji na ispunjavanju uvjeta ili postignutim rezultatima. Konkretno, u slučaju ESI fondova financiranje je povezano s napretkom u provedbi ili s postizanjem ciljeva programa^[61]. Taj bi se model od 2019. nadalje mogao upotrebljavati za ulaganja iz EFRR-a/KF-a u područjima energetske učinkovitosti i energije iz obnovljivih izvora^[62] (vidjeti okvir 7.).

87. U obama modelima predviđeni su pojednostavnjeni mehanizmi upravljanja i kontrole, pri čemu je cilj financijskog upravljanja, kontrole i revizije provjeriti jesu li dosegnute ciljne vrijednosti u pogledu uspješnosti odnosno jesu li ispunjeni uvjeti za plaćanje^[64]. Njihova je upotreba neobvezna, s tim da je za zajedničke akcijske planove potrebno odobrenje Komisije, dok je za financiranje koje nije povezano s troškovima dovoljno da države članice koje namjeravaju primjenjivati taj model o tome obavijeste Komisiju.

Pojednostavnjene mogućnosti obračuna troškova: tradicionalna metoda povezivanja financijskih sredstava s uspješnošću

88. Uredbom o zajedničkim odredbama također su predviđene tri vrste pojednostavnjenih mogućnosti obračuna troškova za nadoknadu rashoda, i to na temelju izračuna primjenom unaprijed utvrđenih metoda ili standardnih stopa^[65], a ne na temelju stvarnih nastalih troškova:

•  standardne ljestvice jediničnih troškova;
•  jednokratni iznosi;
•  financiranje uz primjenu paušalne stope.

89. Pojednostavnjene mogućnosti obračuna troškova prvi su put uvedene Uredbom o ESF-u za razdoblje 2007. – 2013. i otad se njihovo područje primjene kontinuirano proširuje: zadnje takvo proširenje potječe iz 2018. kad je uvedena obvezna upotreba pojednostavnjenih mogućnosti obračuna troškova za male operacije koje se financiraju iz EFRR-a koja je prethodno već uvedena za operacije financirane iz ESF-a^[66]. Komisija od 2015. primjenjuje stope koje je na temelju Uredbe o ESF-u utvrdila na razini EU-a i pojedinačnih država članica^[67].

90. Standardnim ljestvicama jediničnih troškova i jednokratnim iznosima doprinosi se uspješnosti jer se u okviru tih mogućnosti plaćanja povezuju s ostvarenjima, ali ne nužno i s rezultatima. S druge pak strane, financiranje uz primjenu paušalne stope u potpunosti se temelji na uloženim resursima. Međutim, Komisija smatra da pojednostavnjene mogućnosti obračuna troškova mogu doprinijeti preusmjeravanju pozornosti upravljačkih tijela i korisnika s uloženih resursa na postizanje ostvarenja (i rezultata)^[68].

91. Sud već niz godina dosljedno podržava uvođenje u kohezijsku politiku financiranja koje se u većoj mjeri temelji na uspješnosti. Iznio je sljedeće preporuke:

•  još 2012. preporučio je primjenu pojednostavnjenih mogućnosti obračuna troškova radi smanjenja administrativnog opterećenja i rizika od pogrešaka^[69];
•  još 2017. preporučio je uvođenje modela financiranja na temelju uspješnosti kojim bi se plaćanja povezala s ispunjavanjem uvjeta ili postizanjem prethodno utvrđenih rezultata^[70].

Nesigurnost u pogledu načina upotrebe novih modela financiranja na temelju uspješnosti otežala je državama članicama njihovu primjenu u praksi

Slab interes za upotrebu novih modela financiranja na temelju uspješnosti

92. U razdoblju 2014. – 2020. države članice pokazale su slab interes za upotrebu dvaju novih modela financiranja na temelju uspješnosti. Do siječnja 2018. samo je Poljska podnijela prijedlog zajedničkog akcijskog plana. Međutim, u srpnju 2019., nakon razmjene mišljenja s Komisijom, relevantna poljska tijela odlučila su povući svoj prijedlog. Komisija je u travnju 2018. objavila poseban poziv za prikupljanje iskustava i poticanje interesa za zajedničke akcijske planove te je odabrala dva pilot-projekta: „Promicanje održivog i uključivog rasta aktiviranjem skrivenih talenata mladih koji ne rade, koji nisu u sustavu redovitog obrazovanja i koji nisu u sustavu obrazovanja odraslih te migranata” u Nizozemskoj i „Osposobljavanje za rad” u Portugalu. Oba projekta trenutačno se provode pod izravnim upravljanjem Komisije, uz ukupan doprinos EU-a od oko 1,1 milijuna eura.

93. U razdoblju 2014. – 2020. samo je Austrija isprobala model financiranja koje nije povezano s troškovima za jedan projekt EFRR-a za koji je doprinos EU-a iznosio približno 36 milijuna eura (vidjeti okvir 8.).

Nije bilo prethodne procjene izvedivosti i potencijalne potražnje u pogledu zajedničkih akcijskih planova i modela financiranja koje nije povezano s troškovima

94. Prema navodima Komisije glavni razlozi zbog kojih države članice nisu bile sklone uporabi zajedničkih akcijskih planova bili su pretjerano složen postupak donošenja i poteškoće pri utvrđivanju pokazatelja ostvarenja i rezultata, ali i činjenica da su se pojednostavnjene mogućnosti obračuna troškova smatrale učinkovitijima^[71]. U anketi o takvom modelu koju je provela Komisija predstavnici država članica istaknuli su da su razlozi za nekorištenje modelom njegov prekomjerno složen ustroj, manjak jasnoće u pogledu njegove strukture i potencijalne upotrebe te nesigurnost u pogledu primjenjivih mehanizama revizije. Općenito govoreći, stručnjaci u državama članicama smatrali su da su modeli financiranja na temelju uspješnosti prekomjerno složeni i zamršeni, da iziskuju mnogo vremena te da su rizičniji za korisnike i manje fleksibilni^[72]. Naposljetku, primjena u praksi modela financiranja koje nije povezano s troškovima bila je otežano i činjenicom da se model mogao upotrebljavati tek od 2019. nadalje, a dotad su operativni programi za razdoblje 2014. – 2020. već bili doneseni, a većina financijskih sredstava koja je u njima bila predviđena već je bila rezervirana.

95. Analiza koju je proveo Sud također je pokazala da Komisija nije obavila ex ante procjenu učinka kojom bi ispitala izvedivost i potencijalnu potražnju u pogledu takvih modela financiranja. Sud je također pronašao malo dokaza o tome da je prije iznošenja zakonodavnog prijedloga obavljeno šire savjetovanje unutar Komisije (na primjer, s Glavnom upravom za energetiku, koja nadzire provedbu Direktive o energetskoj učinkovitosti) ili s državama članicama.

96. Sud je utvrdio tri glavne prepreke za upotrebu tih inovativnih modela financiranja:

•  model financiranja koje nije povezano s troškovima uveden je u kasnoj fazi razdoblja 2014. – 2020.;
•  upravljačkim tijelima bilo je teško pronaći odgovarajuće operacije; i
•  države članice bile su zabrinute za vlastitu pravnu sigurnost u smislu naknadnih provjera i kontrola, posebice u pogledu obveze poštovanja pravila o državnim potporama i javnoj nabavi.

Nesklonost država članica upotrebi modela financiranja na temelju uspješnosti u razdoblju 2014. – 2020. može se pripisati i odstupanjima u primjenjivim pravilima

97. Sud je na temelju dugogodišnjeg revizorskog iskustva svjestan činjenice da upravljačka tijela žele pravnu i financijsku sigurnost zato što strahuju da bi Komisija mogla obustaviti plaćanja ili čak naložiti financijske ispravke ako se pojave problemi. To potvrđuju i procjene učinka koje izrađuje sama Komisija^[73].

98. Komisija je na početku razdoblja 2014. – 2020. objavila smjernice za pojednostavnjene mogućnosti obračuna troškova^[74]. U svibnju 2021. izmijenila je te smjernice kako bi pojasnila da se upravljačkim provjerama i revizijama operacija koje uključuju pojednostavnjene mogućnosti obračuna troškova moraju i dalje provjeravati pravila o državnim potporama, ali ne i pojedinačni postupci javne nabave^[75].

99. Slična su se pitanja pojavila kada je 2018. uveden model financiranja koje nije povezano s troškovima jer su primjenjiva pravila o financijskoj kontroli i reviziji bila nejasna. Te nepreciznosti u primjenjivim pravilima pojačale su nesklonost država članica upotrebi tog novog modela financiranja u razdoblju 2014. – 2020. Komisija je u svrhu pojašnjenja u veljači 2019. donijela delegiranu uredbu. Međutim, Sud smatra da se time nije odgovorilo na temeljno pitanje načina na koji bi se revizijom i kontrolom koju obavljaju države članice zajamčila usklađenost s osnovnim pravilima unutarnjeg tržišta (vidjeti okvir 9.).

Financijska potpora na temelju uspješnosti u razdoblju 2014. – 2020. isplaćivala se gotovo isključivo kroz tradicionalne pojednostavnjene mogućnosti obračuna troškova

Očekuje se da će kroz pojednostavnjene mogućnosti obračuna troškova nastati otprilike trećina rashoda iz ESF-a, no naglasak još nije na rezultatima

100. Pojednostavnjene mogućnosti obračuna troškova bile su jedini model financiranja na temelju uspješnosti koji je u razdoblju 2014. – 2020. bio u širokoj upotrebi. Komisija je tijekom tog razdoblja aktivno poticala i promicala upotrebu pojednostavnjenih mogućnosti obračuna troškova kako bi se smanjilo administrativno opterećenje upravljačkih tijela i rizik od pogreške. To je doprinijelo znatno većoj primjeni tih mogućnosti u praksi u usporedbi s prethodnim razdobljem. Pojednostavnjene mogućnosti obračuna troškova upotrebljavaju se barem u određenoj mjeri u gotovo svim operativnim programima za ESF (uglavnom standardne ljestvice jediničnih troškova), a također su se počele upotrebljavati i u nekim operativnim programima za EFRR (uglavnom paušalne stope koje se temelje na uloženim resursima). Komisija procjenjuje da će do kraja razdoblja 2014. – 2020. kroz pojednostavnjene mogućnosti financiranja nastati 33 % rashoda ESF-a i 4 % potrošnje sredstava iz EFRR-a/KF-a^[79].

101. Ukupno gledajući, Sud procjenjuje da će se otprilike 22,5 milijardi eura, odnosno 8,5 % rashoda u području kohezije koji se odnose na dodjelu bespovratnih sredstva za razdoblje 2014. – 2020. nadoknaditi primjenom modela financiranja na temelju uspješnosti, i to gotovo u potpunosti kroz pojednostavnjene mogućnosti obračuna troškova.

Izgledi za razdoblje 2021. – 2027.: za uspješno korištenje modelom financiranja koje nije povezano s troškovima potrebna su dodatna pojašnjenja

Za rashode u području kohezije za razdoblje 2021. – 2027. predviđena je šira upotreba modela financiranja koje nije povezano s troškovima, dok je za RRF postala obvezna

102. U narednim će godinama financiranje na temelju uspješnosti postati prevladavajući oblik financiranja sredstvima EU-a u smislu vrijednosti obuhvaćenih rashoda. To je uglavnom zato što će financiranje koje nije povezano s troškovima, kako je definirano u Financijskoj uredbi^[80], biti jedini model financiranja za dodjelu bespovratnih sredstava državama članicama u okviru RRF-a^[81]. To je izniman pomak u financijskom upravljanju EU-a.

103. U razdoblju 2021. – 2027. za fondove u okviru kohezijske politike koji su uređeni Uredbom o zajedničkim odredbama primjena modela financiranja koje nije povezano s troškovima postat će moguća na dvije razine: (1) za pružanje doprinosa EU-a za sve (ili pojedine) dijelove određenog prioriteta i (2) u slučaju projekata koji se provode u okviru takvih programa ili prioriteta, za bespovratna sredstva dodijeljena korisniku^[82]. Time će se državama članicama olakšati kombiniranje financijske potpore EU-a s nacionalnim ili regionalnim programima financiranja čija bi pravila u protivnom moglo biti teško uskladiti s pravilima EU-a o prihvatljivosti. Model financiranja koje nije povezano s troškovima postat će obvezan i za određene mjere namijenjene jačanju administrativnih kapaciteta država članica^[83]. S druge pak strane, zajednički akcijski planovi više ne postoje.

104. U razdoblju 2021. – 2027. Komisija je ima ovlasti za donošenje delegiranog akta kojim se dopunjuju odredbe Uredbe o zajedničkim odredbama^[84]. To bi mogao biti koristan način da se ponude gotovi modeli financiranja koje nije povezano s troškovima i da se, primjerice, objasne područja ulaganja, vrste aktivnosti, mjera i operacija te uvjeti koje treba ispuniti ili ostvarenja/rezultati koje treba postići upotrebom tog modela financiranja.

U okviru modela financiranja koje nije povezano s troškovima još ne postoje dovoljno jasni mehanizmi za provjeru usklađenosti s pravilima unutarnjeg tržišta

105. Usklađenost s pravilima o javnoj nabavi i državnim potporama ključna je za djelotvorno funkcioniranje unutarnjeg tržišta EU-a. Države članice i dalje će morati jamčiti da su svi rashodi EU-a usklađeni s pravilima o javnoj nabavi i državnim potporama^[85]. Naposljetku, Komisija ima obvezu zajamčiti da države članice pravilno i dosljedno primjenjuju pravila EU-a o javnoj nabavi i državnim potporama. Ta se obveza odnosi na sveukupnu javnu potrošnju i na sve vrste financijske potpore. Sud stoga smatra da je važno od samog početka pojasniti kako upravljačka i revizijska tijela trebaju postupati s javnom nabavom i državnim potporama u slučajevima primjene modela financiranja koje nije povezano s troškovima tijekom razdoblja 2021. – 2027., među ostalim kako bi se izbjegla situacija pravne nesigurnosti kao što je bila ona iz prethodnog razdoblja.

106. Uredbom o zajedničkim odredbama za razdoblje 2021. – 2027. propisano je da bi se upravljačkim provjerama i revizijama za dijelove programa u kojima se primjenjuje model financiranja koje nije povezano s troškovima trebalo provjeravati jesu li ispunjeni uvjeti za nadoknadu troškova odnosno jesu li ostvareni rezultati. Međutim, one ne bi trebale služiti za provjeru povezanih troškova jer Komisija za takva sredstva daje ex ante suglasnost^[86]. Time se ne dovodi u pitanje obveza država članica da zajamče usklađenost s pravilima o javnoj nabavi ili državnim potporama. Upravljačka i revizijska tijela i dalje moraju Komisiji pružati jamstvo da su svi rashodi uneseni u računovodstvenu dokumentaciju pravilni i usklađeni sa svim primjenjivim pravilima^[87].

Zaključci i preporuke

Financiranje na temelju uspješnosti u području kohezijske politike: pohvalne ambicije, ali u razdoblju 2014. – 2020. i dalje su postojale određene prepreke

107. Tijekom razdoblja 2014. – 2020. mnogo je toga učinjeno kako bi se povećala usmjerenost kohezijske politike na uspješnost, a uvođenje okvira uspješnosti doprinijelo je promjeni kulture u financijskom upravljanju kohezijskom politikom. Međutim, revizija koju je proveo Sud pokazala je da financiranje na temelju uspješnosti još nije postalo stvarnost. Konkretno, iako su tri nova instrumenta dovela do primjene novih pristupa u provedbi, njima nije postignuta osjetna razlika u načinu na koji se financijska sredstva EU-a dodjeljuju i isplaćuju.

108. Proces uporabe europskih strukturnih i investicijskih fondova (ESI) proteže se kroz mnogo godina, a ponekad se nastavlja i nakon sedmogodišnjeg razdoblja višegodišnjeg financijskog okvira, te je potrebno mnogo vremena prije nego što se ulaganjima EU-a postignu rezultati, a ponekad čak i ostvarenja. Još jedan razlog za zabrinutost leži u mjeri u kojoj su informacije o uspješnosti na temelju kojih bi trebalo dodijeliti financijska sredstva pouzdane i korisne. Jedna je od ključnih pouka izvučenih iz inicijativa za razdoblje 2014. – 2020. osmišljenih s dobrim namjerama to da povezivanje dodjele sredstava s uspješnošću ni na koji način nije jednostavna zadaća.

Jesu li instrumenti kvalitetno osmišljeni kako bi se njima poticala uspješnost i prebacio naglasak na postizanje rezultata?

109. Revizijom koju je Sud proveo potvrđeno je da su sva tri instrumenta imala potencijala za poticanje uspješnosti i prebacivanje naglaska na postizanje rezultata. Instrumenti su se međusobno nadopunjavali jer su se mogli primijeniti u različitim fazama i na različite aspekte provedbe programa. Istodobno su sva tri instrumenta omogućavala povezivanje financiranja u okviru kohezijske politike s uspješnošću i rezultatima.

110. Ex ante uvjeti bili su jedna od glavnih inovacija u razdoblju 2014. – 2020. Osmišljeni su kako bi se postavili odgovarajući uvjeti za učinkovitu potrošnju sredstava od početka provedbe programa, u skladu s osnovnim načelom da je prije isplate sredstava EU-a bolje riješiti sva pitanja kojima bi se mogao ograničiti potencijal država članica i regija za postizanje željenih rezultata (odlomci 16. – 20.).

111. Obvezno izdvajanje dijela financijskih sredstava za uspješne mjere u obliku „pričuve za uspješnost” samo po sebi nije bio inovativan aspekt jer se već primjenjivalo u drukčijem obliku u razdoblju 2000. – 2006. Inovativni element bila je procjena uspješnosti u sklopu dogovorenog okvira koji je obuhvaćao niz ključnih etapa za svaku prioritetnu os i dodjelu pričuve za prioritete za koje je ostvaren uspješan napredak. Pričuvom za uspješnost uveden je transparentan instrument utemeljen na pravilima s ciljem da se financiranje kohezijske politike u većoj mjeri temelji na uspješnosti, pod uvjetom da su podatci o uspješnosti koje su dostavila upravljačka tijela pouzdani te da je relevantni okvir stabilan i da se na odgovarajući način jamči njegova primjena. Negativna strana tog instrumenta bila je to što su povezani iznosi bili ograničeni jer su činili tek 6 % sredstava dodijeljenih državama članicama iz ESI fondova (odlomci. 39. – 41.).

112. Zahvaljujući dvama novim modelima financiranja, „zajedničkim akcijskim planovima” i „financiranju koje nije povezano s troškovima” financiranje operacija bilo je moguće temeljiti ili na provjerenoj uspješnosti koja se mjerila s pomoću pokazatelja ostvarenja ili rezultata ili na ispunjenju uvjeta. To je bio jasan korak prema tome da se poveća mjera u kojoj se kohezijska politika temelji na uspješnosti, iako je njihova uporaba bila neobvezna i ograničena na posebna područja. Osim toga, u okviru svih europskih strukturnih i investicijskih fondova bile su dostupne pojednostavnjene mogućnosti obračuna troškova. Dvama od njih (standardne ljestvice jediničnih troškova i jednokratni iznosi) plaćanja su izričito povezana s ostvarenjima (odlomci 84. – 91.).

Jesu li Komisija i države članice djelotvorno upotrebljavale predmetne instrumente kako bi se financiranje u okviru kohezijske politike u većoj mjeri temeljilo na uspješnosti?

113. Revizijom koju je Sud proveo utvrđeno je da su Komisija i države članice bile tek djelomično djelotvorne u upotrebi predmetnih triju instrumenata za povećanje mjere u kojoj se financiranje u okviru kohezijske politike temelji na uspješnosti. Općenito gledajući, procjena koju je Sud proveo pokazala je pozitivnije rezultate za ex ante uvjete nego za pričuvu za uspješnost, a najmanje pozitivne za modele financiranja na temelju uspješnosti (osim pojednostavnjenih mogućnosti obračuna troškova).

Ex ante uvjeti

114. Procjena ispunjavanja ex ante uvjeta (i dovršetka provedbe povezanih akcijskih planova) često se temeljila na općenitim kriterijima utvrđenima u Uredbi o zajedničkim odredbama, što je ostavilo znatan prostor za tumačenje, te se njome često nije vodilo računa o konkretnim mjerljivim ciljnim vrijednostima čak i ako su se te ciljne vrijednosti mogle izvesti iz zakonodavstva EU-a. Komisija je 2014. objavila dodatne smjernice o tome kako bi države članice i njezine vlastite službe trebale procjenjivati napredak u ispunjavanju ex ante uvjeta. Unatoč tome, revizija koju je proveo Sud pokazala je da se Komisija suočila s poteškoćama u jamčenju provedbe usklađene procjene ispunjavanja ex ante uvjeta u svim državama članicama do kraja relevantnog razdoblja (odlomak 21. – 22.).

115. Otprilike trećina tematskih ex ante uvjeta i dalje nije bila ispunjena u fazi donošenja programa. Ta brojka nije pokazatelj mogućeg učinka neispunjenih ex ante uvjeta na sposobnost država članica da ostvare rezultate. Međutim, ona pokazuje da problem neispunjavanja ex ante uvjeta nije bio izoliran slučaj, već je do toga došlo u više područja i u mnogim državama članicama. S pozitivne strane, države članice dovršile su provedbu 98 % akcijskih planova do roka za izvješćivanje utvrđenog za kraj kolovoza 2017. (odlomci 23 – 25.).

116. U razdoblju 2014. – 2020. procjena ispunjavanja ex ante uvjeta osmišljena je kao jednokratni postupak. Zbog toga nije bilo jasno jesu li se postignuća o kojima se izvijestilo u tom procesu održala tijekom cijelog razdoblja 2014. – 2020. Osim toga, formalno ispunjavanje ex ante uvjeta ne znači nužno samo po sebi da se stanje na terenu poboljšalo i da su stvoreni uvjeti za postizanje rezultata. Neispunjavanje ex ante uvjeta (ili nedovršavanje provedbe akcijskih planova) rijetko je imalo financijske posljedice za države članice. Istodobno se uvođenjem ex ante uvjeta možda neizravno doprinijelo tomu jer bi bez njih uvjeti za potrošnju sredstava EU-a na terenu bili još zahtjevniji (odlomci 26. – 34.).

117. „Uvjeti koji omogućuju provedbu” (koji zamjenjuju ex ante uvjete) primjenjivat će se tijekom cijelog razdoblja 2021. – 2027. Međutim, kao i u prethodnom razdoblju, Komisija nije obvezna obavijestiti Europski parlament i Vijeće o usklađenosti država članica s uvjetima koji omogućuju provedbu. Naposljetku, Sud napominje da su uvjeti koji omogućuju provedbu za razdoblje 2021. – 2027. dopunjeni novim uvjetom „vladavine prava”. Međutim, kad je riječ o fondovima u okviru kohezijske politike, Komisija može predložiti mjere samo u slučajevima u kojima se posebnim postupcima u okviru Uredbe o zajedničkim odredbama ne jamči odgovarajuće financijsko upravljanje proračunom EU-a i ne štite financijski interesi EU-a (odlomci 35. – 38.).

Pričuva za uspješnost

118. Sud je prethodno izvijestio o poteškoćama s kojima su se države članice suočile pri određivanju ciljnih vrijednosti za zajedničke pokazatelje ostvarenja i rezultata, koji su se kasnije upotrebljavali za dodjelu pričuve za uspješnost (odlomci 42. – 48.).

119. Od 2014. nadalje Komisija je prilagodila i pojasnila uvjete i kriterije za pregled uspješnosti. Nakon tih izmjena države članice mogle su izvijestiti o većoj uspješnosti nego što bi to mogle učiniti u skladu s početnim zakonodavstvom. (odlomci 49. – 52.).

120. Države članice izmijenile su mnoge ključne etape prije pregleda uspješnosti. Nakon tih izmjena okvira uspješnosti Komisija je 2019. i 2020. oslobodila otprilike 82 % pričuve za uspješnost. Bez tih izmjena bilo bi oslobođeno 56 % te pričuve, a za otprilike jednu trećinu svih prioriteta s pričuvom za uspješnost smatralo bi se da je ostvaren „ozbiljan neuspjeh” u dosezanju ključnih etapa (odlomci 53. – 60.).

121. Sud je također utvrdio da Komisija nije utvrdila stupanj pouzdanosti za sve podatke o uspješnosti koji su upotrijebljeni za pregled uspješnosti. Postojale su razlike u provjerama pouzdanosti podataka o uspješnosti koje su provodila upravljačka tijela. Istodobno su revizijska tijela provela reviziju pouzdanosti podataka o uspješnosti za većinu, ali ne i za sve programe prije pregleda uspješnosti za 2019. Još jedan ograničavajući čimbenik bila je neusklađenost rokova za podnošenje godišnjih izvješća država članica o provedbi i njihovih pripadajućih izjava o upravljanju te godišnjih izvješća o kontroli. Komisija je te nedostatke uspjela nadoknaditi tek djelomično dodatnim provjerama podataka o uspješnosti koje su dostavile države članice. Naposljetku, Komisija nije obustavljala plaćanja za programe u slučaju ozbiljnih nedostataka u kvaliteti i pouzdanosti sustava praćenja uspješnosti ili podataka o pokazateljima (odlomci 61. – 73.).

122. Analiza koju je proveo Sud pokazala je da je oslobađanje pričuve za uspješnost uglavnom ovisilo o napretku država članica u provedbi, koji se očitovao u postizanju ključnih provedbenih koraka ili ostvarenja i uspješnoj potrošnji sredstava (otprilike jedna trećina svih pokazatelja bili su financijski pokazatelji). Na rezultate se odnosilo manje od 1 % pokazatelja. Komisija nije naložila nikakve obustave plaćanja u slučaju nedovoljne uspješnosti (odlomci 74. – 76.).

123. Sud je ujedno utvrdio da je postojala tek slaba poveznica između programskih prioriteta za koje su d2018. dosegnute ciljne vrijednosti i onih prioriteta za koje su preraspodijeljena sredstava (od početka predmetnog razdoblja d2018.). Cjelokupno gledajući, dodjela pričuve za uspješnost imala je tek ograničen učinak na proračune programa (odlomci 77. – 80.).

124. Pregled uspješnosti i pričuva za uspješnost ukinuti su za razdoblje 2021. – 2027. Tijekom 2025. provest će se preispitivanje u sredini programskog razdoblja u slučaju kojeg Komisija još nije pojasnila na koji će se način njime uzeti u obzir uspješnost. Međutim, kontekst ovog preispitivanja u sredini razdoblja bit će drukčiji u odnosu na prethodna razdoblja. Jedan od razloga za to leži u tome što će se financijska sredstva za kohezijsku politiku upotrebljavati usporedno s Mehanizmom za oporavak i otpornost (RRF). Već postoje naznake da će početak provedbe programa za razdoblje 2021. – 2027. kasniti još i više nego prije sedam godina. Nadalje, budući da u okviru RRF-a nije predviđeno nacionalno sufinanciranje, mnogi projekti ulaganja koji bi se u uobičajenim okolnostima provodili s pomoću fondova kohezijske politike sada se mogu financirati iz RRF-a. Zbog toga će države članice vjerojatno iskoristiti manje financijskih sredstava nego što je to predviđeno izvornim programom. To pak znači da je vjerojatno da će se do preispitivanja u sredini razdoblja financijskim sredstvima za kohezijsku politiku postići manji broj ostvarenja i rezultata (odlomci 81. – 83.).

Modeli financiranja na temelju uspješnosti

125. Države članice pokazale su slab interes za upotrebu dvaju novih modela financiranja na temelju uspješnosti u razdoblju 2014. – 2020. Jedino je Austrija probno primijenila model „financiranja koje nije povezano s troškovima” na jedan projekt. Nadalje, Komisija pod vlastitom odgovornošću probno primjenjuje model „zajedničkog akcijskog plana” (koji je ukinut za razdoblje 2021. – 2027.) na dva projekta. Za ta tri pilot-projekta izdvojena su financijska sredstva EU-a u visini od otprilike 37 milijuna eura (odlomci 92. – 93.).

126. Analiza koju je proveo Sud pokazala je da ex ante procjenom učinka koju je Komisija provela za razdoblje 2014. – 2020. nisu uzete u obzir izvedivost i potencijalna potražnja za novim modelima financiranja na temelju uspješnosti. Sud je utvrdio tri glavne prepreke raširenijoj primjeni tih modela:

•  model financiranja koje nije povezano s troškovima uveden je u kasnoj fazi razdoblja 2014. – 2020.;
•  upravljačkim tijelima bilo je teško pronaći odgovarajuće operacije; i
•  države članice bile su zabrinute za pravnu sigurnost u smislu naknadnih provjera i kontrola, posebice u pogledu obveze poštovanja pravila o javnoj nabavi ili državnim potporama (odlomci 94. – 99.).

127. S pozitivne strane, došlo je do osjetnog povećanja primjene pojednostavnjenih mogućnosti obračuna troškova u usporedbi s prethodnim razdobljem, djelomično zbog toga što je Komisija aktivno poticala upravljačka tijela da smanje administrativno opterećenje i rizik od pogreške. U gotovo svim programima za Europski socijalni fond pojednostavnjene mogućnosti obračuna troškova upotrebljavaju se barem u određenoj mjeri, a počele su se upotrebljavati i u nekim programima za Europski fond za regionalni razvoj. Međutim, riječ je o tek malom dijelu rashoda: Sud procjenjuje da će se za otprilike 8,5 % financijskih sredstava za kohezijsku politiku za razdoblje 2014. – 2020. nadoknada izvršiti primjenom modela financiranja na temelju uspješnosti (odlomci 100. – 101.).

128. Model financiranja koje nije povezano s troškovima u narednim će godinama postati prevladavajući model financiranja sredstvima EU-a, uglavnom zbog njegove obvezne upotrebe u okviru RRF-a. Istodobno će se uvesti kao neobvezni model financiranja u svim područjima kohezijske politike i bit će jedini dostupni model za određene mjere za jačanje administrativnih kapaciteta. U razdoblju 2021. – 2027. model financiranja koje nije povezano s troškovima može se upotrebljavati na dvjema razinama: (1) za pružanje doprinosa EU-a za sve (ili pojedine) dijelove određenog prioriteta i (2) u slučaju projekata koji se provode u okviru takvih programa ili prioriteta, za bespovratna sredstva dodijeljena korisniku. Time će se državama članicama olakšati kombiniranje financijske potpore EU-a s nacionalnim ili regionalnim programima financiranja čija bi pravila u protivnom moglo biti teško uskladiti s pravilima EU-a o prihvatljivosti. Komisija i dalje treba pojasniti posebne zahtjeve u pogledu prihvatljivosti i standardne mehanizme (kao što je utvrđivanje relevantnih područja za ulaganja, područja aktivnosti, mjera ili operacija i uvjeta koje treba ispuniti ili ostvarenja/rezultata koje treba postići) za model financiranja koje nije povezano s troškovima. Potrebno je i dodatno pojasniti mehanizme za pružanje jamstva Komisiji u pogledu usklađenosti s pravilima unutarnjeg tržišta (javna nabava i državne potpore) u slučajevima u kojima se primjenjuje model financiranja koje nije povezano s troškovima (odlomci 102. – 106.).

1. preporuka – U razdoblju 2021. – 2027. potrebno je na najbolji mogući način iskoristiti uvjete koji omogućuju provedbu

Komisija bi trebala:

1. sustavno pratiti ispunjavaju li države članice uvjete koji omogućuju provedbu tijekom cijelog programskog razdoblja preko svojeg predstavnika u odboru za praćenje provedbe programa u okviru kohezijske politike;
2. izvješćivati Europski parlament i Vijeće o tome ispunjavaju li države članice uvjete koji omogućuju provedbu i o aktivnostima koje ona sama provodi kako bi zajamčila njihovo ispunjavanje.

Preporučeni rok provedbe: tijekom cijelog razdoblja 2021. – 2027.

2. preporuka – Potrebno je u ranoj fazi pripremiti teren za djelotvorno preispitivanje u sredini programskog razdoblja 2021. – 2027.

Komisija bi trebala:

1. u ranoj fazi obavijestiti države članice o pristupu koji će se primjenjivati na preispitivanje u sredini programskog razdoblja, uključujući informacije u pogledu dodjele financijskih sredstava za ostatak razdoblja;
2. uzeti u obzir sve relevantne nalaze evaluacije iz 2024. u pogledu načina na koji države članice upotrebljavaju RRF u preispitivanjima u sredini programskog razdoblja koja će obaviti 2025. u vezi s ulaganjima sredstava iz Kohezijskog fonda u tim državama članicama.

Preporučeni rok provedbe: tijekom 2025.

3. preporuka – Potrebno je pojasniti pravila na kojima se temelji model „financiranja koje nije povezano s troškovima”

Komisija bi trebala:

1. u bliskoj suradnji s državama članicama utvrditi relevantna područja ulaganja u kojima se financijska potpora može temeljiti na modelu financiranja koje nije povezano s troškovima i uvjete koje je potrebno ispuniti ili rezultate koje je potrebno postići za vrste aktivnosti, mjera i operacija na koje se može primijeniti taj model;
2. utvrditi kriterije za ocjenu obrazloženih zahtjeva država članica za izmjenu uvjeta koje je potrebno ispuniti ili ostvarenja/rezultata koje je potrebno postići.

Preporučeni rok provedbe: do sredine 2023.

4. preporuka – Potrebno je pojasniti pristup pružanju jamstva u pogledu financiranja sredstvima EU-a s pomoću modela „financiranja koje nije povezano s troškovima”

Komisija bi trebala pojasniti kako bi upravljačka i revizijska tijela u državama članicama trebala:

1. ispitivati pouzdanost sustava država članica za praćenje u vezi s uvjetima koje je potrebno ispuniti ili rezultatima koje je potrebno postići i izvješćivanje o njima;
2. pružati jamstvo u pogledu djelotvorne primjene pravila kojima je uređeno unutarnje tržište (javna nabava i državne potpore).

Preporučeni rok provedbe: do sredine 2022.

Ovo je izvješće usvojilo II. revizijsko vijeće, kojim predsjeda članica Revizorskog suda Iliana Ivanova, u Luxembourgu 30. rujna 2021.

Prilozi

Prilog I. – Operativni programi obuhvaćeni revizijom

Prilog II. – Prethodna izvješća i mišljenja

Tematska izvješća

•  Tematsko izvješće br. 24/2016 „Potrebno je ulagati veće napore za podizanje razine osviještenosti o pravilima o državnim potporama u kohezijskoj politici i za osiguravanje usklađenosti s njima”
•  Tematsko izvješće br. 2/2017 „Pregovori Komisije o sporazumima o partnerstvu i programima u području kohezije za razdoblje 2014. – 2020.: potrošnja je usmjerenija na prioritete strategije Europa 2020., ali potrebni su sve složeniji mehanizmi za mjerenje uspješnosti”
•  Tematsko izvješće br. 15/2017 „Ex ante uvjeti i pričuva za uspješnost u području kohezije: inovativni, ali još uvijek ne i djelotvorni instrumenti”
•  Tematsko izvješće br. 21/2018 „Odabir i praćenje projekata u okviru EFRR-a i ESF-a u razdoblju 2014. – 2020. i dalje su uglavnom usmjereni na ostvarenja”
•  Tematsko izvješće br. 20/2020 „Borba protiv siromaštva djece – potrebno je bolje usmjeravati potporu Komisije”

Pregledi

•  Pregled br. 5/2018 „Pojednostavnjenje provedbe kohezijske politike u razdoblju nakon 2020.”
•  Pregled br. 5/2019 „Nepodmirene obveze u proračunu EU-a: detaljnija analiza” (kratki tematski pregled)
•  Pregled br. 8/2019 „Postizanje uspješnosti u području kohezije” (informativni dokument)

Godišnja izvješća

•  Godišnje izvješće za financijsku godinu 2011., Službeni list 2012/C 344/01, poglavlje 6.
•  Godišnje izvješće za financijsku godinu 2012., Službeni list 2013/C 331/1, poglavlje 6.
•  Godišnje izvješće za financijsku godinu 2013., Službeni list, 2014/C 398/1, poglavlje 10.
•  Godišnje izvješće za financijsku godinu 2014., Službeni list 2015/C 373/01, poglavlje 6.
•  Godišnje izvješće o izvršenju proračuna za financijsku godinu 2017., Službeni list 2018/C 357/01, poglavlje 3.
•  Godišnje izvješće o izvršenju proračuna za financijsku godinu 2018., Službeni list 2019/C 340/01, poglavlje 1.

Mišljenja

•  Mišljenje br. 1/2017 o prijedlogu Uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije
•  Mišljenje br. 6/2018 o prijedlogu Uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o utvrđivanju zajedničkih odredbi
•  Mišljenje br. 6/2020 o prijedlogu Uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o uspostavi Mehanizma za oporavak i otpornost

Pokrate i skraćeni nazivi

EFRR: Europski fond za regionalni razvoj

EIF: Europski investicijski fond

EPFRR: Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj

ESF: Europski socijalni fond

ESI fondovi: europski strukturni i investicijski fondovi

KF: Kohezijski fond

MSP: Mala i srednja poduzeća

OECD: Organizacija za gospodarsku suradnju i razvoj

OP: operativni program

RRF: Mehanizam za oporavak i otpornost

Skupina NEET: osobe koje nisu zaposlene, ne obrazuju se i ne osposobljavaju

VFO: višegodišnji financijski okvir

Pojmovnik

Ciljna vrijednost: za potrebe ovog izvješća, ostvarenje ili rezultat koji treba postići ili rashodi koje treba potvrditi Komisiji do 31. prosinca 2023.

Europski strukturni i investicijski fondovi: pet glavnih fondova EU-a iz kojih se pruža potpora gospodarskom razvoju cijeloga EU-a u razdoblju 2014. – 2020.: Europski fond za regionalni razvoj, Europski socijalni fond, Kohezijski fond, Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj i Europski fond za pomorstvo i ribarstvo.

Fondovi u okviru kohezijske politike: četiri fonda kojima se pruža potpora gospodarskoj, socijalnoj i teritorijalnoj koheziji u EU-u u razdoblju 2021. – 2027.: Europski fond za regionalni razvoj, Europski socijalni fond plus, Kohezijski fond i Fond za pravednu tranziciju.

Godišnje izvješće o kontroli: dokument koji je sastavilo revizijsko tijelo države članice i koji je dostavljen Komisiji kao dio godišnjeg jamstvenog paketa te zemlje.

Godišnje izvješće o provedbi: dokument o napretku u provedbi određenog operativnog programa tijekom prethodne financijske godine koji je pripremilo upravljačko tijelo države članice i koji je dostavljen Komisiji.

Jednokratni iznos: vrsta pojednostavnjene mogućnosti obračuna troškova u sklopu koje se plaćanja izvršavaju u cijelosti, za razliku od plaćanja u obrocima, na primjer za nadoknadu prihvatljivih troškova određene operacije ako su dovršene unaprijed definirane aktivnosti i/ili ostvarenja.

Ključna etapa: prijelazna ciljna vrijednost na putu prema ostvarivanju posebnog cilja koji je potrebno ostvariti do unaprijed određenog datuma.

Ključni provedbeni korak: međufaza u napretku prema dosezanju ciljnih vrijednosti ostvarenja kojom se nadopunjuju ključne etape.

Kohezijska politika: politika EU-a čiji je cilj smanjiti gospodarske i socijalne nejednakosti među regijama i državama članicama promicanjem otvaranja novih radnih mjesta, konkurentnosti poduzeća, gospodarskog rasta, održivog razvoja te prekogranične i međuregionalne suradnje.

Logika intervencije: poveznice između ciljeva, planiranih uloženih resursa i aktivnosti obuhvaćenih nekim prijedlogom te očekivanih rezultata i učinaka.

Okvir uspješnosti: ključne etape i ciljne vrijednosti utvrđene za skup pokazatelja za svaku prioritetnu os određenog operativnog programa (osim tehničke pomoći).

Operativni program: osnovni okvir za provedbu kohezijskih projekata financiranih sredstvima EU-a u zadanom razdoblju, u koji su ugrađeni prioriteti i ciljevi utvrđeni u sporazumima o partnerstvu između Komisije i pojedinačnih država članica.

Ostvarenja: ono što je postignuto ili ostvareno određenim projektom, primjerice provedba tečaja osposobljavanja ili izgradnja ceste.

Pojednostavnjene mogućnosti obračuna troškova (poznato i kao pojednostavnjene mogućnosti financiranja): pristup za utvrđivanje iznosa bespovratnih sredstava primjenom metoda kao što su standardni jedinični troškovi, financiranje uz primjenu paušalne stope ili jednokratni iznosi umjesto stvarnih troškova korisnika. Osmišljene su s ciljem smanjenja administrativnog opterećenja.

Pričuva za uspješnost (poznato i kao pričuva za ostvarenje postignuća): proračunska sredstva izdvojena za rashode iz europskih strukturnih i investicijskih fondova koja se isplaćuju tek ako se dosegnu određene ključne etape.

Revizijsko tijelo: neovisno nacionalno tijelo odgovorno za reviziju sustava i operacija u okviru određenog programa potrošnje EU-a.

Rezultat: neposredne posljedice određenog projekta ili programa po njegovu dovršetku, kao što su veća zapošljivost polaznika tečaja ili poboljšan pristup nekom području zbog novoizgrađene ceste.

Standardne ljestvice jediničnih troškova (poznato i kao standardne veličine jediničnih troškova): pojednostavnjena mogućnost obračuna troškova koja se upotrebljava za izračun prihvatljivih rashoda za određenu operaciju množenjem aktivnosti, uloženih resursa, ostvarenja i rezultata s unaprijed utvrđenim troškom isporuke jedne jedinice.

Strategija Europa 2020.: desetogodišnja strategija EU-a uvedena 2010. s ciljem poticanja rasta i otvaranja novih radnih mjesta.

Tematski cilj: predviđeni ukupni rezultat za određeni prioritet ulaganja, podijeljen na posebne ciljeve za potrebe provedbe.

Učinak: opsežnije dugoročne posljedice dovršenog projekta ili programa, kao što su društvene i gospodarske koristi za stanovništvo u cjelini.

Uloženi resursi: financijski, ljudski, materijalni, administrativni ili regulatorni resursi uloženi u provedbu određenog projekta ili programa.

Upravljačko tijelo: nacionalno, regionalno ili lokalno tijelo (javno ili privatno) koje je država članica zadužila za upravljanje određenim programom koji se financira sredstvima EU-a.

Uredba o zajedničkim odredbama: uredba kojom se utvrđuju pravila koja se primjenjuju na svih pet europskih strukturnih i investicijskih fondova u razdoblju 2014. – 2020.

Odgovori Komisije

https://www.eca.europa.eu/hr/Pages/DocItem.aspx?did=59899

Kronologija

https://www.eca.europa.eu/hr/Pages/DocItem.aspx?did=59899

Revizorski tim

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija koje su provedene za politike i programe EU-a ili teme povezane s upravljanjem u posebnim proračunskim područjima. U odabiru i oblikovanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovu reviziju uspješnosti provelo je II. revizijsko vijeće, kojim predsjeda članica Suda Iliana Ivanova i koje je specijalizirano za rashodovna područja ulaganja u koheziju, rast i uključivanje. Reviziju je predvodio član Suda Ladislav Balko, a potporu su mu pružali voditelj njegova ureda Branislav Urbanič, ataše u njegovu uredu Zuzana Frankova, rukovoditelj Friedemann Zippel, voditelj radnog zadatka Bernard Witkos, zamjenica voditelja radnog zadatka Cristina Jianu te revizorice Ana Popescu, Annekatrin Langer i Sabine Maur-Helmes. Jezičnu podršku pružao je Michael Pyper. Potporu u grafičkom dizajnu pružala je Alexandra Mazilu.

Bilješke

^[1] Uredba (EU, Euratom) 2018/1046 Europskog parlamenta i Vijeća od 18. srpnja 2018. o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije, članak 33.

^[2] Europska komisija, Preispitivanje/revizija u sredini razdoblja višegodišnjeg financijskog okvira 2014. – 2020. – Proračun EU-a usmjeren na rezultate, COM(2016) 603 final, 14. rujna 2016.; Europska komisija, Proračun EU-a usmjeren na rezultate.

^[3] Uredba (EU) br. 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju zajedničkih odredbi, uvodne izjave 3., 16. i 23.

^[4] Ugovor o funkcioniranju Europske unije, članak 174.

^[5] Uredba (EU) 2021/1060 Europskog parlamenta i Vijeća od 24. lipnja 2021. o utvrđivanju zajedničkih odredaba o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu plus, Kohezijskom fondu, Fondu za pravednu tranziciju i Europskom fondu za pomorstvo, ribarstvo i akvakulturu te financijskih pravila za njih i za Fond za azil, migracije i integraciju, Fond za unutarnju sigurnost i Instrument za financijsku potporu u području upravljanja granicama i vizne politike.

^[6] Uredba (EU) 2021/241 Europskog parlamenta i Vijeća od 12. veljače 2021. o uspostavi Mehanizma za oporavak i otpornost.

^[7] OECD, „Budgeting and performance in the European Union: A review by the OECD in the context of EU budget focused on results”, OECD Journal on Budgeting, svezak 2017/1, odlomak 1.2.1.

^[8] OECD, „Incentivising performance in public investment policies delivered at national and subnational levels: Managing across temporal and institutional horizons”, 31. ožujka 2017., str. 8. i 9.

^[9] Ugovor o funkcioniranju Europske unije, članak 317.; Uredba (EU, Euratom) 2018/1046, članak 62. stavak 3.

^[10] Europska komisija, Preispitivanje/revizija u sredini razdoblja višegodišnjeg financijskog okvira 2014. – 2020., COM(2016) 603 final, str. 14.; Godišnje izvješće Suda za 2017., odlomci 3.6. i 3.7.; Pregled Suda br. 8/2019 „Postizanje uspješnosti u području kohezije ” (informativni dokument), odlomak 26.

^[11] Uredba (EU) 2020/460 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. ožujka 2020. s obzirom na posebne mjere za mobilizaciju ulaganja u zdravstvene sustave država članica i u druge sektore njihovih gospodarstava u odgovoru na izbijanje bolesti COVID-19 (Investicijska inicijativa kao odgovor na koronavirus) i Uredba (EU) 2020/558 Europskog parlamenta i Vijeća od 23. travnja 2020. u pogledu posebnih mjera radi pružanja iznimne fleksibilnosti za korištenje europskih strukturnih i investicijskih fondova u odgovoru na izbijanje bolesti COVID-19.

^[12] Tematsko izvješće Suda br. 15/2017 „Ex ante uvjeti i pričuva za uspješnost u području kohezije: inovativni, ali još uvijek ne i djelotvorni instrumenti”, Prilog I. i Prilog II.

^[13] Uredba (EU) br. 1303/2013, članak 19. stavak 2.

^[14] Tematsko izvješće Suda br. 15/2017, odlomci 38. i 94.

^[15] Uredba (EU) br. 1303/2013, članak 19. i Prilog XI.

^[16] Tematsko izvješće Suda br. 15/2017, odlomak 34.

^[17] Tematsko izvješće Suda br. 15/2017, odlomci 38. i 39.

^[18] Tematsko izvješće Suda br. 20/2020 „Borba protiv siromaštva djece – potrebno je bolje usmjeravati potporu Komisije”, odlomak 65.

^[19] Tematsko izvješće Suda br. 24/2016 „Potrebno je ulagati veće napore za podizanje razine osviještenosti o pravilima o državnim potporama u kohezijskoj politici i za osiguravanje usklađenosti s njima”, odlomak 105.

^[20] Godišnje izvješće Suda za 2018., odlomak 1.30.

^[21] Europska komisija, radni dokument službi Komisije „The Value Added of Ex ante Conditionalities in the European Structural and Investment funds”, SWD(2017) 127 final, dijelovi C i D.

^[22] Uredba (EU) br. 1303/2013, članak 19. stavak 5.

^[23] Tematsko izvješće Suda br. 15/2017, odlomci 61. i 62.

^[24] Europska komisija, „Procedure for monitoring and assessing the implementation of action plans to fulfil applicable ex ante conditionalities by DG EMPL”, ažurirana verzija za godišnje izvješće o provedbi za 2017., 28. srpnja 2017.

^[25] Europska komisija, „ESI funds procedure on suspension of payments due to the failure to complete action plans to fulfil ex ante conditionalities”, inačica 3.0 – 26. lipnja 2017., RegiDDG.02.

^[26] Uredba (EU) br. 1303/2013, članak 19. stavak 5.

^[27] Uredba (EU) 2021/1060, Prilozi III. i IV.

^[28] Uredba (EU) 2021/1060, članak 15. stavak 6.

^[29] Uredba (EU, Euratom) 2020/2092 Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 2020. o općem režimu uvjetovanosti za zaštitu proračuna Unije.

^[30] Uredba (EU) br. 1303/2013, članak 20.

^[31] Europska komisija, „Guidance for Member States on performance framework, review and reserve EGESIF_18-0021-01”, 19. lipnja 2018., inačica 2.0.

^[32] Provedbena uredba Komisije (EU) br. 215/2014 od 7. ožujka 2014. o utvrđivanju pravila u skladu s Uredbom (EU) br. 1303/2013, članak 6.

^[33] Provedbena uredba Komisije (EU) br. 215/2014, članak 5. stavak 3.

^[34] Provedbena uredba Komisije (EU) 2015/207 od 20. siječnja 2015. o utvrđivanju detaljnih pravila za provedbu Uredbe (EU) br. 1303/2013., Prilog V.

^[35] Uredba (EU) br. 1303/2013, Prilog II., članak 5.

^[36] Provedbena uredba Komisije (EU) br. 215/2014, članak 5. stavak 6.

^[37] Uredba(EU) br. 1303/2013, članak 22. stavak 6., Provedbena uredba Komisije (EU) 215/2014, članak 6.

^[38] Godišnje izvješće Suda za 2013., odlomak 10.56.

^[39] Tematsko izvješće Suda br. 15/2017, odlomci 102. – 106. te 108. i 109.

^[40] OECD, „Budgeting and performance in the European Union”, odjeljci 1.2.2. i 1.2.3.

^[41] Tematsko izvješće Suda br. 21/2018 „Odabir i praćenje projekata u okviru EFRR-a i ESF-a u razdoblju 2014. – 2020. i dalje su uglavnom usmjereni na ostvarenja”, odlomci 61. i 62.; pregled Suda br. 5/2018 „Pojednostavnjenje provedbe kohezijske politike u razdoblju nakon 2020.”, odlomci 41. i 59.; tematsko izvješće Suda br. 15/2017, odlomci 78. i 79.

^[42] Europska komisija, procjena učinka priložena dokumentu „ Prijedlog uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o Europskom socijalnom fondu plus (ESF+)”, SWD(2018)289 final, 30. svibnja 2018., Prilog III.

^[43] Tematsko izvješće Suda br. 2/2017 „Pregovori Komisije o sporazumima o partnerstvu i programima u području kohezije za razdoblje 2014. – 2020.: potrošnja je usmjerenija na prioritete strategije Europa 2020., ali potrebni su sve složeniji mehanizmi za mjerenje uspješnosti”, odlomak 47.

^[44] Pregled Suda br. 5/2019 „Nepodmirene obveze u proračunu EU-a: detaljnija analiza” (kratki tematski pregled), odlomak 82.

^[45] Provedbena uredba Komisije (EU) 2018/276 od 23. veljače 2018. o izmjeni Provedbene uredbe (EU) br. 215/2014, članak 1. stavak 1.

^[46] Provedbena uredba Komisije (EU) 2019/256 оd 13. veljače 2019. o izmjeni Provedbene uredbe (EU) 2015/207, Prilozi V. i VI.

^[47] Europska komisija, „Decommitment methodology (n+3) and process in 2014 – 2020 – Update”, EGESIF_17-0012-2, 23. studenoga 2017.

^[48] Provedbena uredba Komisije (EU) br. 215/2014, članak 5. stavak 6.

^[49] Europska komisija, „Guidance for Member States on Performance framework, review and reserve”, str. 15.; Europska komisija, „Guidance on the Common approach to the revision of milestones and targets in the performance frameworks”, 14. lipnja 2018., inačica 3.0, str. 3., 8. i 9.

^[50] Uredba (EU) br. 1303/2013, članak 2. stavak 30. i članak 50. stavak 1.

^[51] Uredba(EU) br. 1303/2013, članak 125. stavak 4. točka (e); Provedbena uredba Komisije (EU) 2015/207, Prilog VI.

^[52] Uredba (EU) br. 1303/2013, članak 2. stavak 29. i članak 138. točke (b) i (c).

^[53] Delegirana uredba Komisije (EU) 2019/886 od 12. veljače 2019. u pogledu odredaba o financijskim instrumentima, pojednostavljenim mogućnostima obračuna troškova, revizorskom tragu, opsegu i sadržaju revizija operacija i metodologiji za odabir uzorka operacija te Priloga III., članak 1. točka (11) podtočka (a).

^[54] Europska komisija, „2019 Annual activity report DG REGIO”, str. 39.

^[55] Uredba (EU) br. 1303/2013, članak 142. stavak 1. točka (d).

^[56] Uredba (EU) 2021/1060, članak 18. stavak 1. točka (f).

^[57] Uredba (EU) 2021/1060, članak 24. stavak 5. i članak 26. stavak 1.

^[58] Uredba (EU) br. 1303/2013, članak 104.

^[59] Uredba (EU) br. 1303/2013, članak 104. stavak 2.

^[60] Uredba (EU, Euratom) 2018/1046, članak 125. stavak 1. točka (a).

^[61] Uredba (EU) br. 1303/2013, članak 67. stavak 1.

^[62] Delegirana uredba Komisije (EU) 2019/694 od 15. veljače 2019. o dopuni Uredbe (EU) br. 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća u pogledu oblika financiranja koje nije povezano s troškovima relevantnih operacija.

^[63] Delegirana uredba Komisije (EU) 2019/694.

^[64] Uredba(EU) br. 1303/2013, članak 67. stavak 1. i članak 109. stavak 2.; Delegirana uredba Komisije (EU) 2019/694, Prilog.

^[65] Uredba (EU) br. 1303/2013, članak 67. stavak 1. točke (b) – (d), članak 67. stavak 5., članak 67. stavak 5. točka (a), članci 68., 68.a i 68.b

^[66] Uredba (EU) br. 1303/2013, članak 67. stavak 2. točka (a).

^[67] Delegirana uredba Komisije (EU) 2015/2195 od 9. srpnja 2015. o dopuni Uredbe (EU) br. 1304/2013 Europskog parlamenta i Vijeća o Europskom socijalnom fondu, u pogledu definiranja standardnih veličina jediničnih troškova i paušalnih iznosa za izdatke koje Komisija nadoknađuje državama članicama.

^[68] Europska komisija, Smjernice o pojednostavljenim mogućnostima financiranja – Europski strukturni i investicijski (ESI) fondovi, EGESIF_14-0017, rujan 2014., str. 8.

^[69] Godišnje izvješće Suda za 2011., odlomak 6.30; Godišnje izvješće Suda za 2012., odlomak 6.42; Godišnje izvješće Suda za 2014., odlomak 6.79.

^[70] Tematsko izvješće Suda br. 2/2017, 6. preporuka; mišljenje Suda br. 1/2017 o prijedlogu Uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije, odlomci 82. i 84.

^[71] Europska komisija, Impact assessment accompanying the document „Proposal for a Regulation of the European Parliament and the Council on the European Social Fund Plus”, SWD(2018)289, 30. svibnja 2018., str. 22.

^[72] Transnational Network of ERDF/CF SCO practitioners, 6. sastanak, predstavljanje pristupa temeljenih na rezultatima, 2. srpnja 2020.; Europska Komisija (t33 & SWECO), „Use and intended use of simplified cost options in ESF, ERDF, CF and EAFRD”, 27. ožujka 2018., str. 13. i 16.

^[73] Europska komisija, Impact assessment accompanying the document „Proposal for a Regulation of the European Parliament and the Council on the European Social Fund Plus”, SWD(2018) 289, 30. svibnja 2018., str. 21.; Europska komisija, Impact assessment accompanying the document „Proposal for a Regulation of the European Parliament and the Council on the European Regional Development Fund and on the Cohesion Fund”, SWD(2018) 282, 29. svibnja 2018., str. 64.

^[74] Europska komisija, Smjernice o pojednostavljenim mogućnostima financiranja, EGESIF_14-0017, rujan 2014.

^[75] Obavijest Komisije – Smjernice o upotrebi pojednostavnjenih mogućnosti obračuna troškova u okviru Europskih strukturnih i investicijskih fondova – revidirana verzija (2021/C 200/01), 27. svibnja 2021., str. 15. i 41.

^[76] Uredba(EU) br. 1303/2013, članak 67. stavak 1., Delegirana uredba Komisije (EU) 2019/694 od 15. veljače 2019., uvodna izjava 6. i Prilog, točka 4. potdočka (f).

^[77] Uredba (EU) br. 1303/2013, članak 125. stavak 4. i točka (a); Uredba (EU) br. 651/2014 od 17. lipnja 2014. o ocjenjivanju određenih kategorija potpora spojivima s unutarnjim tržištem

^[78] Delegirana uredba Komisije (EU) br. 2019/694 od 15. veljače 2019., članak 3. stavak 2. i Prilog, točka 3. podtočka (1) i točka 5.

^[79] Europska komisija, „Use and intended use of simplified cost options in ESF, ERDF, CF, EARD and EAFRD”, 27. ožujka 2018., str. 42. i 53.

^[80] Uredba (EU, Euratom) 2018/1046, članak 125. stavak 1. točka (a).

^[81] Uredba (EU) 2021/241, uvodna izjava 18., članak 4. stavak 2. i članak 24. stavak 2.; mišljenje Suda br. 6/2020 o prijedlogu uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o uspostavi Mehanizma za oporavak i otpornost, odlomci 47., 53. – 56.

^[82] Uredba (EU) 2021/1060, članak 53. stavak 1. točka (f) i članak 95. stavak 1.

^[83] Uredba (EU) 2021/1060, članci 37. i 95.

^[84] Uredba (EU) 2021/1060, članak 95. stavak 4.

^[85] Uredba(EU) br. 1303/2013, članak 125. stavak 4. točka (a); Uredba (EU) 2021/1060, članak 74. stavak 1. točka (a).

^[86] Uredba (EU) 2021/1060, članak 95. stavak 3. i uvodna izjava 34.

^[87] Uredba (EU) 2021/1060, članak 69. stavak 2. i članak 74. stavak 1. točka (a).

Kontakt

EUROPSKI REVIZORSKI SUD
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx
Internetske stranice: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2021.

PDF	ISBN 978-92-847-6863-9	ISSN 2315-2230	doi:10.2865/407662	QJ-AB-21-024-HR-N
HTML	ISBN 978-92-847-6840-0	ISSN 2315-2230	doi:10.2865/66723	QJ-AB-21-024-HR-Q

AUTORSKA PRAVA

© Europska unija, 2021.

Politika Europskog revizorskog suda (Sud) o ponovnoj uporabi sadržaja provodi se na temelju Odluke Europskog revizorskog suda br. 6. – 201.9 o politici otvorenih podataka i ponovnoj uporabi dokumenata.

Osim ako je drukčije navedeno (npr. u pojedinačnim napomenama o autorskim pravima), sadržaj Suda koji je u vlasništvu EU-a ima dozvolu Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). To znači da je ponovna uporaba dopuštena pod uvjetom da se na odgovarajući način navede izvor i naznače promjene. Osoba koja ponovno upotrebljava sadržaj ne smije izmijeniti izvorno značenje ili poruku dokumenata. Sud ne snosi odgovornost za posljedice ponovne uporabe.

Ako određeni sadržaj prikazuje osobe čiji je identitet moguće utvrditi, npr. u slučaju fotografija koje prikazuju osoblje Suda, ili ako uključuje djela trećih strana, dužni ste zatražiti dodatno dopuštenje. Ako dobijete dopuštenje, njime se poništava i zamjenjuje prethodno opisano opće dopuštenje i jasno se navode sva ograničenja koja se primjenjuju na uporabu tog sadržaja.

Za uporabu ili reprodukciju sadržaja koji nije u vlasništvu EU-a dopuštenje ste po potrebi dužni zatražiti izravno od nositelja autorskih prava:

•  slike 9. i 13.: ikone izrađene u programu Pixel perfect na stranici https://flaticon.com.

Softver ili dokumenti na koje se primjenjuju prava industrijskog vlasništva, kao što su patenti, žigovi, registrirani dizajn, logotipi i nazivi, nisu obuhvaćeni politikom Suda o ponovnoj uporabi sadržaja te nemate dozvolu za njihovu uporabu.

Na internetskim stranicama institucija Europske unije unutar domene europa.eu dostupne su poveznice na internetske stranice trećih strana. Sud nema nikakvu kontrolu nad njihovim sadržajem te je stoga preporučljivo da provjerite njihove politike zaštite osobnih podataka i autorskih prava.

Uporaba logotipa Europskog revizorskog suda

Logotip Europskog revizorskog suda ne smije se upotrebljavati bez prethodne suglasnosti Europskog revizorskog suda.

KONTAKT S EU-om

Osobno
U cijeloj Europskoj uniji postoje stotine informacijskih centara Europe Direct. Adresu najbližeg centra možete pronaći na: https://europa.eu/european-union/contact_hr

Telefonom ili e-poštom
Europe Direct je služba koja odgovara na vaša pitanja o Europskoj uniji. Možete im se obratiti:

• na besplatni telefonski broj: 00 800 6 7 8 9 10 11 (neki operateri naplaćuju te pozive),
• na broj: +32 22999696 ili
• e-poštom preko: https://europa.eu/european-union/contact_hr

TRAŽENJE INFORMACIJA O EU-u

Na internetu
Informacije o Europskoj uniji na svim službenim jezicima EU-a dostupne su na internetskim stranicama Europa: https://europa.eu/european-union/index_hr

Publikacije EU-a
Besplatne publikacije EU-a i publikacije EU-a koje se plaćaju možete preuzeti ili naručiti preko internetske stranice: https://op.europa.eu/hr/publications. Za više primjeraka besplatnih publikacija obratite se službi Europe Direct ili najbližemu informacijskom centru (vidjeti https://europa.eu/european-union/contact_hr).

Zakonodavstvo EU-a i povezani dokumenti
Za pristup pravnim informacijama iz EU-a, uključujući cjelokupno zakonodavstvo EU-a od 1951. na svim službenim jezičnim verzijama, posjetite internetske stranice EUR-Lexa: http://eur-lex.europa.eu

Otvoreni podatci iz EU-a
Portal otvorenih podataka EU-a (http://data.europa.eu/euodp/hr) omogućuje pristup podatkovnim zbirkama iz EU-a. Podatci se mogu besplatno preuzimati i ponovno uporabiti u komercijalne i nekomercijalne svrhe.