Financiación basada en el rendimiento de la política de cohesión: una respetable ambición, pero persistían los obstáculos en el período 2014 2020

Resumen

I La obtención de resultados es clave para alcanzar los objetivos políticos de la UE y, por tanto, para reforzar la cohesión económica, social y territorial de la Unión. Lograr que la política de cohesión esté más fundamentada en el rendimiento es un objetivo que comparten el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión.

II El Reglamento sobre disposiciones comunes del período 2014‑2020 prevé un «marco de rendimiento» expreso para los programas operativos de los Estados miembros, con hitos y metas que deben alcanzarse con las inversiones de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos. Por otro lado, tres instrumentos ofrecían incentivos financieros a los Estados miembros para obtener resultados y optimizar el uso de la financiación:

•  El requisito de cumplir las condiciones ex ante específicas necesarias para crear un entorno propicio a la inversión desde el inicio de los programas. El objetivo de estas condiciones era también garantizar que concurrían las condiciones necesarias para el uso eficaz y eficiente de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos para reembolsar el gasto de los Estados miembros con cargo al presupuesto de la UE.
•  Una reserva de rendimiento obligatoria de unos 20 000 millones de euros (o el 6 % del gasto en cohesión), que pudo liberarse en favor de diversos ejes prioritarios eficaces del mismo programa o a otros programas en el mismo Estado miembro.
•  unos modelos de financiación basados en el rendimiento, que vinculaban la ayuda financiera de la UE directamente a realizaciones o resultados predefinidos.

III Nuestra auditoría evaluó el uso de estos instrumentos durante el período 2014‑2020. En particular, examinamos si:

•  estos instrumentos estaban bien diseñados para incentivar el rendimiento y orientar la atención hacia la consecución de resultados
•  la Comisión y los Estados miembros los emplearon con eficacia;
•  su utilización produjo algún cambio en la forma en que se asignaron y desembolsaron los fondos de cohesión.

IV Los tres instrumentos contaban con potencial para incentivar el rendimiento y reorientar el enfoque hacia la consecución de resultados. Además, son complementarios, ya que se pueden aplicar en diferentes etapas y a distintos elementos de la ejecución de los programas, aunque todos vinculan la financiación de la cohesión al rendimiento y los resultados.

V La Comisión y los Estados miembros solo han sido parcialmente eficaces en el uso de los tres instrumentos para que la financiación de la política de cohesión dependa más de los resultados. Nuestra evaluación es más positiva para las condiciones ex ante que para la reserva de rendimiento, y menos positiva para los modelos de financiación basados en el rendimiento (excepto las opciones de costes simplificados, que ya existían antes de 2014).

VI Antes del inicio de los programas, los Estados miembros cumplían la mayoría de las condiciones ex ante, aunque no todas. Los planes de acción relativos a las condiciones ex ante pendientes se acordaron y se completaron en gran parte, pero en algunos casos esto no se produjo hasta el final del período. La evaluación de las condiciones ex ante realizada por la Comisión se concibió como un ejercicio puntual en lugar de una supervisión de su cumplimiento durante todo el período. Las «condiciones favorecedoras» (sus sucesoras para el período 2021‑2027) requieren que se cumplan a lo largo de todo el período, si bien hace falta aclarar las modalidades de seguimiento y presentación de informes relativos a tales condiciones.

VII En 2019, la Comisión liberó el 82 % de los 20 000 millones de euros de la reserva de rendimiento para el período 2014‑2020. Los importes se liberaron principalmente sobre la base de la consecución por los Estados miembros de sus objetivos de gasto y de realizaciones, puesto que prácticamente no se emplearon indicadores de resultados para asignar la reserva de rendimiento. En líneas generales, la asignación de la reserva de rendimiento solo tuvo un impacto limitado en los presupuestos de los programas. El empleo de una reserva obligatoria de rendimiento se ha interrumpido para el período 2021‑2027 y reemplazado por una revisión intermedia. Sin embargo, las disposiciones son vagas y no establecen cómo afectará el rendimiento real de los programas a la asignación de fondos.

VIII Los Estados miembros mostraron escaso interés en usar los dos nuevos modelos de financiación basados en el rendimiento, es decir, los «planes de acción conjuntos» y la «financiación no vinculada a los costes». La Comisión se ha mostrado más eficaz promoviendo el uso de las opciones de costes simplificados, más tradicionales, aunque no todas se basan en el rendimiento. En los próximos años, la «financiación no vinculada a los costes» será el modelo dominante de financiación de la E, debido principalmente a su empleo obligatorio en el contexto del Mecanismo de Recuperación y Residencial. Sin embargo, consideramos que hace falta una mayor aclaración de la normativa aplicable a su empleo en la política de cohesión de manera que los Estados miembros tengan más posibilidades de aprovechar este innovador modelo de financiación.

IX En general, como constatamos en nuestra auditoria, la introducción del marco de rendimiento en el período 2014‑2020 ha contribuido a cambiar la cultura de la gestión financiera de la política de cohesión. Sin embargo, nuestra auditoria puso también de manifiesto que la financiación basada en el rendimiento dista aún de ser una realidad en la política de cohesión. En particular, a pesar de que los tres nuevos instrumentos dieron lugar a nuevos planteamientos de ejecución, estos no produjeron cambios sustanciales en las modalidades de asignación y desembolso de la financiación de la E.

X Formulamos las siguientes recomendaciones a la Comisión:

•  aprovechar al máximo las condiciones favorecedoras en el período 2021‑2027;
•  preparar el terreno con antelación para una revisión intermedia eficaz del período 2021‑2027;
•  aclarar las normas que rigen el modelo de «financiación no vinculada a los costes»;
•  precisar el enfoque que se ha de aplicar para garantizar la financiación de la E a través del modelo de « financiación no vinculada a los costes ».

XI Durante el período 2021‑2027, los fondos de la política de cohesión funcionarán simultáneamente con el Mecanismo de Recuperación y Residencial. Algunas enseñanzas extraídas del empleo de los instrumentos para lograr una financiación de la cohesión basada en el rendimiento en el período 2014‑2020 se pueden aplicar también al Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, cuya financiación también se basará en el rendimiento.

Introducción

La orientación el presupuesto de la E a los resultados se configuró como prioridad para el período 2014‑2020

01 Los resultados del gasto de la E contribuyen de forma esencial a la consecución de sus objetivos políticos. El Reglamento Financiero de la UE exige que todo el gasto de la UE se ajuste a los principios de buena gestión financiera^[1] a fin de maximizar la rentabilidad. En 2015, la Comisión puso en marcha una iniciativa denominada «[un] presupuesto de la E centrado en los resultados»^[2], cuyo objetivo es aumentar la transparencia y la rendición de cuentas del gasto de la UE y dar a los resultados una prioridad central en el presupuesto de la UE.

02 Lograr que la política de cohesión se base más en el rendimiento fue un objetivo explícito del Parlamento Europeo y del Consejo cuando se adoptó el paquete legislativo correspondiente a los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (Fondos EIE) 2014‑2020 en diciembre de 2013^[3].

03 Las autoridades de gestión de los Estados miembros aplican la política de cohesión en aproximadamente 390 programas operativos (PO), bajo la supervisión y las directrices de la Comisión. Para 2014‑2020, el presupuesto global de la política de cohesión ascendió a unos 357 000 millones de euros, aproximadamente un tercio del presupuesto general de la UE. Para 2021‑2027, el presupuesto ascenderá aproximadamente a 373 000 millones de euros (a precios corrientes). En el recuadro 1 se recoge información general sobre la política de cohesión en ambos períodos.

04 El 24 de junio de 2021, el Parlamento Europeo y el Consejo llegaron a un acuerdo sobre el Reglamento sobre disposiciones comunes (RDC)^[5], que establece las normas para el período 2021‑2027. En la mayor parte del período 2021‑2027, los fondos de la política de cohesión se ejecutarán simultáneamente con el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR), con un presupuesto de 672 500 millones de euros (que contiene 312,5 millones de euros en subvenciones). El MRR tiene como objetivo mitigar el impacto económico y social de la pandemia de COVID-19 financiando los Estados miembros para que alcancen los hitos y metas acordados^[6].

¿Cuáles son los efectos de la presupuestación basada en el rendimiento?

05 La presupuestación basada en el rendimiento consiste en el uso sistemático de la información sobre las realizaciones, los resultados o los efectos para fundamentar, orientar o determinar la asignación de fondos públicos^[7]. La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) define tres^[8] grandes categorías de presupuestación basada en el rendimiento, a saber: de presentación, basada en la información sobre el rendimiento y basada en el rendimiento. En este informe, utilizamos el término «financiación basada en el rendimiento» de forma análoga a esta última, pero incluyendo también la financiación de programas y operaciones.

La financiación basada en el rendimiento de la política de cohesión en el período 2014‑2020

06 El RDC 2014‑2020 introdujo dos componentes principales con objeto de que el gasto en cohesión se orientara más a los resultados. En primer lugar, existía un «marco de rendimiento» expreso que exigía a los Estados miembros el establecimiento de objetivos específicos que debían alcanzarse con inversiones de los Fondos EIE. En segundo lugar, se introdujeron instrumentos específicos en materia de financiación basada en el rendimiento en la política de cohesión, con el fin de ofrecer a los Estados miembros incentivos financieros y optimizar el uso que hacían de la ayuda financiera de la UE:

•  El requisito de cumplir las condiciones ex ante específicas tenía que generar un entorno favorable a la inversión desde el inicio de los programas y garantizar que concurrían las condiciones necesarias para reembolsar los gastos de los Estados miembros con cargo al presupuesto de la UE.
•  Una reserva de rendimiento obligatoria del 6 % de la asignación total de cada Estado miembro, susceptible de reasignarse a otros ejes prioritarios del mismo programa u otros diferentes en el mismo Estado miembro en función del examen del rendimiento de 2019.
•  Ampliar el uso de los modelos de financiación basados en el rendimiento. En particular, se introdujeron dos modelos de financiación («planes de acción conjuntos» y «financiación no vinculada a los costes»), este último en 2019. que vinculaban la financiación de la UE directamente a la consecución de realizaciones, resultados o condiciones predefinidos, al tiempo que se animó a los Estados miembros a aplicar las «opciones de costes simplificados», con las que ya se había ensayado en el período 2007‑2013.

07 En el período 2014‑2020, los Fondos EIE también estaban sujetos a una «condicionalidad macroeconómica» por la que la financiación de la UE podía reprogramarse o suspenderse si un Estado miembro incumplía las normas de buena gobernanza económica. No obstante, esta norma nunca llegó a aplicarse.

Restricciones de la orientación al rendimiento en la política de cohesión

08 La Comisión es responsable de hacer un buen uso de la ayuda financiera de la UE, incluso cuando comparte la gestión de estos fondos con los Estados miembros^[9]. Sin embargo, hay una serie de limitaciones particulares para que la política de cohesión esté más basada en el rendimiento^[10]:

•  El total de las asignaciones a los Estados miembros (conocidas como las «dotaciones financieras») se acuerda desde el principio durante las negociaciones del marco financiero plurianual. Por lo tanto, no hay flexibilidad para reasignar fondos entre los Estados miembros a lo largo del período;
•  El MFP de siete años establece unos límites máximos para cada categoría de gasto, que solo deben ajustarse en casos extremos.

09 Una dificultad adicional reside en el hecho de que el rendimiento, como el logro de los resultados, depende de muchos actores diferentes: la Comisión, las autoridades nacionales, regionales y locales de los Estados miembros y los participantes del sector público y privado. Todos ellos intervienen en la consecución de objetivos, hitos y metas, y tienen que garantizar que los fondos nacionales y de la UE se gasten de forma eficiente, eficaz y con arreglo a las normas. También hay que tener en cuenta las diferencias territoriales que pueden afectar al rendimiento de un programa. Los factores externos, como ha demostrado recientemente la pandemia de COVID-19, también tienen un posible impacto significativo en la aplicación de los programas.

Alcance y enfoque de la auditoría

10 Nuestra auditoría evaluó el uso de los instrumentos de la financiación basada en el rendimiento en el ámbito de cohesión durante el período 2014‑2020. En particular, examinamos si:

•  Estos instrumentos estaban bien diseñados para incentivar el rendimiento y orientar la atención hacia la consecución de resultados.
•  La Comisión y los Estados miembros los emplearon con eficacia.
•  Su utilización influyó en la forma en que se asignaron y desembolsaron los fondos de cohesión.

11 Como parte de nuestro trabajo de auditoría, revisamos el marco normativo, los procedimientos y las orientaciones de la Comisión, así como la documentación y las publicaciones pertinentes sobre la financiación basada en el rendimiento en el contexto de la UE y de la política de cohesión.

12 También analizamos los datos facilitados por la Comisión sobre la finalización de los planes de acción en relación con las condiciones ex ante y con el examen del rendimiento. Para nuestro análisis, seleccionamos catorce programas operativos de cuatro Estados miembros (Alemania, Italia, Polonia y Rumanía) que abarcaban tanto la financiación del FEDER o del Fondo de Cohesión y del FSE en el marco de cinco objetivos temáticos estrechamente relacionados con Europa 2020 y ocho planes de acción relacionados en el contexto de las condiciones ex ante (véase el anexo I). También encuestamos a las autoridades de gestión de estos catorce programas operativos sobre el apoyo de la Comisión a la hora de cumplir las condiciones ex ante, así como sobre los controles de los Estados miembros para garantizar la fiabilidad de los datos sobre el rendimiento y sobre los obstáculos para la adopción de los modelos de financiación basados en el rendimiento.

13 Además, entrevistamos al personal de la Comisión, así como a expertos en el desarrollo y ejecución de los modelos de financiación basados en el rendimiento en la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), el Banco Mundial, el Centro de Investigación de Políticas Europeas, el Centro de Estudios Políticos Europeos (CEPS) y en cuatro Estados miembros (Austria, Países Bajos, Portugal y Alemania).

14 Por último, para esta auditoría también nos basamos en nuestros informes anteriores sobre la orientación al rendimiento de la política de cohesión y en nuestros dictámenes sobre las propuestas legislativas de la Comisión (véase el anexo II).

15 La duración de nuestro trabajo de auditoría abarca hasta diciembre de 2020. También revisamos los últimos acontecimientos e identificamos algunos riesgos y oportunidades para el período 2021‑2027. Sin embargo, esta auditoría no aborda las reasignaciones presupuestarias realizadas en 2020 como respuesta a la pandemia de COVID-19^[11].

Observaciones

Condiciones ex ante

Una herramienta innovadora orientada a crear las condiciones necesarias para un gasto eficaz

16 Las condiciones ex ante son una de las principales innovaciones del período 2014‑2020. Se refieren, por ejemplo, a la existencia de un marco jurídico subyacente, la capacidad administrativa para gestionar los fondos y la existencia de un marco estratégico para orientar las inversiones de los Fondos EIE^[12].

17 Antes de poder adoptar los programas operativos, los Estados miembros tenían que demostrar que habían cumplido las condiciones ex ante o proponer planes de acción y explicar cómo los cumplirían antes del 31 de diciembre de 2016. Los Estados miembros tenían que informar sobre la realización de estos planes de acción en sus informes anuales de ejecución, que debían presentarse antes del 30 de junio de 2017, o en los informes de situación que debían presentarse en agosto de 2017^[13].

18 Los Estados miembros debían cumplir veintinueve condiciones ex ante temáticas vinculadas a determinados tipos de inversiones y siete condiciones ex ante generales (véase el recuadro 2 y la ilustración 1).

19 Algunas de las condiciones ex ante generales atendían a aspectos específicos relacionados con el Estado de Derecho y los valores de la UE, como la lucha contra la discriminación, la igualdad de género o los derechos de las personas con discapacidad, así como la aplicación eficaz de la legislación en materia de contratación pública o de las normas sobre ayudas estatales, pero no existía ninguna condición relativa al Estado de Derecho.

20 En una auditoría anterior, ya constatamos que las condiciones ex ante proporcionaban un marco coherente para evaluar la preparación de los Estados miembros para ejecutar los fondos de la UE y que los Estados miembros los percibían como un elemento positivo^[14]. Al mismo tiempo, también observamos una serie de deficiencias en el diseño de las condiciones ex ante, y centramos nuestra auditoría en este ámbito.

La Comisión y los Estados miembros no abordaron a tiempo las condiciones ex ante

Evaluación de las condiciones ex ante a partir de criterios genéricos

21 A partir de 2014, los Estados miembros tuvieron que autoevaluarse para determinar si cumplían las condiciones ex ante. Esta autoevaluación se basaba en los criterios especificados en el RDC^[15] y requería la validación de la Comisión. Los criterios del RDC eran a menudo de carácter general, dejaban un amplio margen de interpretación y, con frecuencia, no se referían a objetivos específicos cuantificables, incluso cuando podían derivarse de la legislación de la UE.

22 En 2014, la Comisión emitió otras orientaciones sobre la forma en que sus servicios internos y los Estados miembros deberían evaluar el progreso en el cumplimiento de las condiciones ex ante. No obstante, detectamos incoherencias en los métodos de la Comisión para evaluar y validar los avances de los Estados miembros en la realización de sus planes de acción relacionados con las condiciones ex ante. Así fue hasta el final del período 2014‑2020, como ilustra el recuadro 3.

La evaluación de las condiciones ex ante se diseñó como un ejercicio único a principios de 2014‑2020

23 En la etapa de aprobación de los programas operativos, alrededor de un tercio de las condiciones ex ante temáticas seguían sin cumplirse. La Comisión detectó problemas con algunas de las condiciones ex ante de veintiséis de los entonces veintiocho Estados miembros. Solo Austria y Dinamarca cumplían todas las condiciones ex ante pertinentes cuando se aprobaron sus programas operativos. Los veintiséis Estados miembros restantes adoptaron un total de 761 planes de acción sobre el modo en que planeaban cumplir las condiciones ex ante tras la adopción de los programas operativos.

24 Estas cifras no indican el impacto potencial del incumplimiento de las condiciones ex ante sobre el rendimiento. Sin embargo, ilustran que el incumplimiento de las condiciones ex ante no era un caso aislado, sino que afectaba a múltiples ámbitos y a muchos Estados miembros.

25 De los 761 planes de acción, los Estados miembros habían notificado la finalización de 746 (el 98 %)^[16] al final de agosto de 2017. Los quince planes de acción pendientes afectaban a ocho Estados miembros: Chipre, España, Francia, Grecia, Irlanda, Italia, Luxemburgo y Rumanía. En 2018, la mayoría de estos Estados miembros habían completado sus planes de acción. Sin embargo, los correspondientes a dos programas operativos, uno de Italia y uno de Chipre, seguían sin completarse en diciembre de 2020.

26 En el período 2014‑2020, la evaluación de las condiciones ex ante se concibió como un ejercicio aislado. El RDC exigía que los Estados miembros evaluaran el cumplimiento de las condiciones ex ante en el momento de adoptarse el programa operativo (o, en determinadas circunstancias, antes de diciembre de 2016), y que la Comisión validara esta evaluación. Sin embargo, el RDC no exigía a los Estados miembros ni a la Comisión que supervisaran si las condiciones ex ante seguían cumpliéndose a lo largo de la duración del programa. Por lo tanto, no está claro si los logros notificados en este proceso se han mantenido durante todo el período 2014‑2020.

Hay pocas pruebas sobre el impacto de las condiciones ex ante en la eficacia del gasto

27 Las expectativas de los Estados miembros en cuanto al impacto de las condiciones ex ante eran diferentes. En la mayoría de los casos, no consideraban que cumpliéndose, la ejecución de la política de cohesión fuera automáticamente más eficaz; entendían los controles ex ante más bien como un herramienta útil de autoevaluación^[17]. Según corrobora nuestro trabajo de auditoría de los últimos años, el hecho de que un Estado miembro cumpla formalmente una condición ex ante no significa necesariamente que la situación sobre el terreno haya mejorado y que se hayan creado las condiciones necesarias para la obtención de resultados (véanse los ejemplos del recuadro 4).

28 Al mismo tiempo, es posible que la introducción de las condiciones ex ante haya tenido un impacto indirecto; en su defecto, las condiciones para gastar los fondos de la UE sobre el terreno habrían sido aún más difíciles. Según las conclusiones de un estudio de la Comisión de 2017, las condiciones ex ante hacían que la ejecución de los Fondos EIE fuera más eficaz y estructurado^[21]. No obstante, reconocía que las pruebas eran escasas y que las conclusiones podían ser prematuras. Desde entonces, la Comisión no ha llevado a cabo una nueva evaluación adicional del impacto de las condiciones ex ante en la eficacia del gasto sobre el terreno.

El incumplimiento de las condiciones ex ante rara vez ha tenido consecuencias financieras

29 En el período 2014‑2020, existía una relación directa entre el incumplimiento de las condiciones ex ante y el desembolso de los fondos de la UE para las prioridades afectadas en dos etapas, ya que la Comisión tenía la facultad de suspender los pagos si los Estados miembros no cumplían las condiciones ex ante correspondientes^[22]:

•  En primer lugar, en la etapa de adopción de los programas operativos, la Comisión podía suspender los pagos intermedios a la espera de la finalización de los planes de acción cuando pudiera demostrar la existencia de un perjuicio importante para la consecución de objetivos específicos.
•  En segundo lugar, podía suspender los pagos cuando los planes de acción no se hubieran completado antes del 31 de diciembre de 2016.

Sin embargo, el incumplimiento de las condiciones ex ante no constituía motivos suficientes para suspender los pagos.

La Comisión no suspendió los pagos en ninguna ocasión por incumplimiento de las condiciones ex ante en la etapa de adopción de los programas operativos

30 Por lo que respecta a la primera etapa, constatamos que la Comisión no había impuesto ninguna suspensión de pagos en el momento de la adopción de los programas operativos, pese a que alrededor de un tercio de las condiciones ex ante temáticas seguían sin cumplirse (véase el apartado 23). Sin embargo, también constatamos que los Estados miembros impusieron sus propias suspensiones, que representaron alrededor del 2 % de la financiación del FEDER o el Fondo de Cohesión y el 3,5 % de la financiación del FSE^[23]. Esto puede haber evitado que la Comisión, por su parte, impusiera suspensiones. Asimismo, es un ejemplo de que las condiciones ex ante, al menos al principio del período 2014‑2020, afectaron a la ejecución de los Fondos EIE.

31 En cuanto a la segunda etapa, la Comisión desarrolló procedimientos para supervisar la ejecución de los planes de acción de los Estados miembros^[24] y definió criterios para posibles suspensiones de los pagos^[25]. Según la Comisión, una suspensión solo era posible si se disponía de «la información y la base jurídica suficientes para proceder». El hecho de no haber completado un plan de acción no era, en sí mismo, suficiente para desencadenar una suspensión. De acuerdo con el RDC, las suspensiones de los pagos discrecionales impuestas por la Comisión debían ser proporcionadas, teniendo en cuenta las «medidas que deban tomarse y los fondos en riesgo»^[26].

32 Mientras tanto, los Estados miembros no estaban obligados a informar sistemáticamente sobre el progreso intermedio de sus planes de acción hasta el plazo de declaración en 2017, ni a proporcionar información que permitiera una evaluación sistemática y coherente para saber si se daban las condiciones necesarias para suspender los pagos. Dado que el RDC no contaba con un vínculo claro y cuantificable entre las condiciones ex ante y la consecución de los objetivos específicos de los programas operativos, para la Comisión fue casi imposible justificar las decisiones de suspensión. En consecuencia, aunque la carga de la prueba de la justificación de las suspensiones de pagos recaía en la Comisión, esta no tenía acceso a la información necesaria para proceder.

La Comisión solo suspendió los pagos de dos programas operativos en el período 2014‑2020

33 Durante los tres primeros años del período 2014‑2020, la Comisión examinó la necesidad de suspender los pagos en relación con 15 de los 761 planes de acción que abarcan ocho Estados miembros (véase el apartado 25). Sin embargo, las cartas de suspensión previa solo pudieron emitirse después de que los Estados miembros hubieran informado sobre la ejecución de sus planes de acción a finales de agosto de 2017. A finales de 2017, y tras el análisis de los progresos realizados por los Estados miembros en el cumplimiento de las condiciones ex ante, la Comisión envió cartas de suspensión previa en cinco planes de acción de cinco programas operativos diferentes (en España, Italia y Rumanía).

34 En abril de 2018 y febrero de 2019, la Comisión decidió suspender los pagos a dos de estos cinco programas operativos (España e Italia). La suspensión del PO de España se levantó en marzo de 2019, mientras que la del PO de Italia se mantuvo.

Perspectivas para 2021‑2027: las «condiciones favorecedoras» serán aplicables durante todo el período y se introducirá una nueva condicionalidad en materia de «Estado de Derecho»

35 Para el período 2021‑2027, las condiciones ex ante serán sustituidas por las «condiciones favorecedoras»^[27], en total, existen 20, frente a las 36 condiciones ex ante. La mayoría de estas condiciones favorecedoras concuerdan en líneas generales con las antiguas condiciones ex ante. Además, las condiciones ex ante generales han sido sustituidas por condiciones favorecedoras horizontales. Estas condiciones horizontales se refieren a aspectos relacionados con la contratación pública y las ayudas estatales, así como la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE y la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad. La ilustración 1 ofrece una visión general de las condiciones ex ante del período 2014‑2020 y de las condiciones favorecedoras del período 2021‑2027.

36 A diferencia del período 2014‑2020, los Estados miembros deben aplicar las condiciones favorecedoras durante todo el período 2021‑2027. Además, hasta el final de este período, la Comisión puede suspender los pagos si los Estados miembros dejan de cumplir las condiciones favorecedoras^[28]. Esto supone un importante refuerzo del papel que la Comisión puede desempeñar en la forma en que los Estados miembros aplican los fondos de la política de cohesión.

37 Sin embargo, al igual que en la situación existente en el período 2014‑2020, el RDC no exige a la Comisión que informe periódicamente al Parlamento Europeo y al Consejo sobre el cumplimiento de las condiciones favorecedoras por parte de los Estados miembros en el período 2021‑2027. Dicha información podría ayudar a destacar la importancia que tiene el cumplimiento de las condiciones favorecedoras para garantizar el gasto eficaz y eficiente de los fondos de la UE.

38 El 16 de diciembre de 2020, el Parlamento Europeo y el Consejo adoptaron el Reglamento (UE, Euratom) 2020/2092 por el que se establecen normas para proteger el presupuesto de la UE en caso de que los Estados miembros vulneren los principios del Estado de Derecho^[29]. La nueva condicionalidad del «Estado de Derecho» suplementa las condiciones favorecedoras establecidas en el marco del RDC para el período 2021‑2027 y otros instrumentos y procesos que promueven el Estado de Derecho y su aplicación. Concretamente, en lo que se refiere a los fondos de la política de cohesión, la Comisión puede proponer medidas solo en aquellos casos en los que los procedimientos específicos del Reglamento sobre disposiciones comunes no garantice adecuadamente la buena gestión financiera del presupuesto de la UE o proteja los intereses financieros de la UE.

Reserva de rendimiento y revisión

Provisión de una parte de la financiación para las medidas de mejor rendimiento

Liberación de la reserva de rendimiento en función del examen del rendimiento de 2019

39 La reserva de rendimiento constituía un intento de vincular las decisiones presupuestarias al rendimiento, y en particular a las realizaciones. La liberación de la reserva se condicionaba a la consecución de los hitos pertinentes para cada eje prioritario al final de 2018, según lo determinado por un examen del rendimiento^[30]. Este examen del rendimiento debía realizarse en 2019, teniendo en cuenta los datos de rendimiento notificados por los Estados miembros para el período 2014‑2018.

40 En los programas operativos del período 2014‑2020, se introdujo una reserva de rendimiento de aproximadamente el 6 % de la financiación de la UE (alrededor de 20 200 millones de euros) en las asignaciones relativas al objetivo de «inversión para el crecimiento y empleo» [excluyendo el objetivo de «cooperación territorial europea» (CTE)], como se muestra en la ilustración 2.

41 Antes del período 2014‑2020 ya existía una reserva de rendimiento; en el período 2000‑2006 era obligatoria, aunque los criterios de evaluación del rendimiento no tenían que establecerse en los programas operativos; en el período 2007‑2013, los Estados miembros podían aplicarla voluntariamente. Con respecto a los períodos anteriores, las principales innovaciones para 2014‑2020 fueron el uso obligatorio de un marco de rendimiento derivado de la lógica de intervención de los programas operativos, el desglose de la reserva en prioridades y la vinculación explícita de la liberación de la reserva (para cada eje prioritario) a un rendimiento satisfactorio, medido a través de hitos fijados en los programas operativos en el momento de realizarse el examen del rendimiento.

Un examen del rendimiento basado en un gran número de hitos e indicadores

42 En 2019, la Comisión llevó a cabo su examen del rendimiento para 300 programas operativos del FEDER o el Fondo Social Europeo con una reserva de rendimiento. Estos marcos de rendimiento comprendían un conjunto de indicadores, hitos y metas para cada eje prioritario de estos programas operativos del FEDER o el Fondo de Cohesión, o bien el Fondo Social Europeo^[31]. En conjunto, la revisión afectó a 1 917 ejes prioritarios diferentes dentro de estos programas operativos y a 5 802 indicadores. Había cuatro tipos de indicadores:

•  Indicadores (de recursos) financieros para medir el gasto. Cada prioridad debía contar con un indicador de este tipo.
•  etapas clave de la ejecución para complementar los indicadores de realizaciones cuando no estaban previstas realizaciones a finales de 2018;
•  indicadores de realizaciones (comunes o específicos del programa) para medir la ejecución de las acciones;
•  Indicadores de resultados (comunes o específicos del programa para los programas operativos del FSE y específicos del programa para otros fondos) para medir la consecución de los objetivos específicos del programa operativo cuando proceda y en estrecha relación con las intervenciones apoyadas en la política.

Con el empleo de indicadores comunes, la Comisión puede realizar comparaciones entre programas y obtener un valor agregado de cada indicador.

Condiciones para la liberación de la reserva de rendimiento

43 El marco de rendimiento de cada eje prioritario tenía que incluir al menos un indicador (de recursos) financieros y un indicador de realizaciones; el uso de indicadores de resultados y etapas clave de ejecución era opcional. Para poder liberar la reserva de rendimiento, los indicadores debían alcanzar al menos el 85 % del valor de los hitos; cuando se utilizaban más de dos indicadores, el umbral del 85 % se reducía al 75 % para uno de los indicadores^[32]. En el caso de las prioridades que no habían alcanzado los valores de dichos hitos, los Estados miembros disponían de tres meses para proponer una modificación del programa operativo con el fin de reasignar la reserva a las prioridades en las que se habían alcanzado los hitos.

44 Las normas iniciales para las operaciones del FEDER o los Fondos de Cohesión estipulaban que los indicadores de los proyectos solo debían notificarse una vez que los proyectos se hubieran ejecutado plenamente^[33]. Los gastos de los proyectos, que se utilizan para calcular los indicadores financieros, solo podrían notificarse en el informe anual de ejecución si se efectuaban y se certificaban a la Comisión antes de finales de 2018^[34].

45 Se permitió a los Estados miembros revisar los valores y los indicadores originales de los hitos de los programas operativos antes del examen del rendimiento en «casos debidamente justificados», como un cambio significativo en las condiciones económicas, medioambientales y del mercado laboral^[35]. En 2014, la Comisión propuso una legislación derivada por la que permitía que los supuestos incorrectos conducentes a infraestimaciones o sobrestimaciones se utilizaran como justificación para revisar los hitos^[36].

46 En el período 2014‑2020, la Comisión podía suspender los pagos intermedios en caso de «incumplimiento grave» en la consecución de los hitos^[37]. Para ejercer esta opción, la Comisión debía comunicar las deficiencias de ejecución subyacentes al Estado miembro en cuestión y darle la oportunidad de adoptar medidas correctoras.

47 Como hemos señalado anteriormente, era improbable que el examen del rendimiento desencadenara una reasignación significativa del gasto en cohesión a los programas y las prioridades con mejores resultados^[38]. También expresamos nuestras reservas sobre la idoneidad de casi la mitad de los hitos especificados como criterios para liberar la reserva de rendimiento y suspender los pagos por rendimiento insuficiente^[39]. En 2017, la OCDE determinó que la reserva de rendimiento tenía un alcance limitado y cuestionó el rigor de su vinculación con el rendimiento^[40].

48 También informamos sobre las dificultades de los Estados miembros para fijar objetivos relacionados con los indicadores comunes de realizaciones y resultados^[41]; la propia evaluación de impacto de la Comisión lo confirmó en 2018^[42].

Las modificaciones a las normas antes del examen del rendimiento de 2019 otorgaron una mayor flexibilidad para los Estados miembros

Condiciones y criterios ajustados a partir de 2014

49 El período 2014‑2020 comenzó con retrasos: el Parlamento Europeo y el Consejo no adoptaron el marco jurídico hasta diciembre de 2013, y hubo que esperar hasta diciembre de 2015^[43] para aprobar la mayoría de los programas operativos. A causa de este y de otros retrasos en la ejecución de los proyectos sobre el terreno, la absorción de la financiación fue más lenta de lo inicialmente previsto. A finales de 2017, es decir, tres años después del inicio del período de siete años, los gastos declarados por los Estados miembros representaban solo el 16 % de las asignaciones presupuestarias^[44] disponibles para el período 2014‑2020.

50 A partir de 2014, la Comisión introdujo varias modificaciones a las normas que rigen el examen del rendimiento de 2019 (véase la ilustración 3). Estas modificaciones dotaron a los Estados miembros de una flexibilidad adicional en sus informes relativos al rendimiento. En particular, posibilitaron el hecho de que las autoridades de gestión informasen sobre:

•  realizaciones conseguidas para las operaciones del FEDER/Fondos de Cohesión que aún no se habían ejecutado plenamente (en 2018)^[45];
•  gastos contraídos en 2018 pero certificados a la Comisión antes del 30 de junio de 2019 a efectos del examen del rendimiento^[46].

51 Además, la Comisión aclaró en 2017 que, para medir la consecución de los objetivos anuales de gasto de los Estados miembros, tendría en cuenta no solo los gastos efectuados y declarados por los Estados miembros, sino también los pagos anuales de prefinanciación realizados por la Comisión^[47]. Esto suponía que los Estados miembros que establecen sus hitos basándose en la norma de liberación automática de compromisos (n+3) podían declarar un gasto inferior para cumplir sus objetivos de gastos.

Como consecuencia de estos cambios y aclaraciones, los Estados miembros pudieron notificar mejores resultados que con la legislación inicial

52 Estos cambios permitieron a los Estados miembros notificar un rendimiento mejor del que podrían haber registrado con la legislación inicial. Los Estados miembros tuvieron en cuenta rápidamente estos cambios al informar sobre el rendimiento. Al final de 2018, las autoridades de gestión de los siete programas operativos del FEDER o los Fondos de Cohesión de nuestra muestra notificaron las realizaciones de las operaciones no completadas o de los gastos realizados y declarados pero aún no certificados al final de 2018. En todos menos uno de los catorce programas operativos examinados (que también comprenden el FSE), las realizaciones se notificaron incluso antes de que se hubiera declarado a la Comisión cualquier gasto relacionado. También constatamos que treinta y ocho de las cincuenta y siete operaciones de nuestra muestra no se habían completado a finales de 2018. Sin embargo, con respecto a treinta y dos de estas operaciones en curso, las autoridades de gestión ya habían informado sobre los indicadores de realizaciones en sus informes anuales de ejecución de 2018. Sin los cambios introducidos por la Comisión antes del examen del rendimiento de 2019, estas operaciones no podrían haberse tenido en cuenta para la asignación de la reserva de rendimiento.

Más de la mitad de los hitos e indicadores fueron modificados antes del examen del rendimiento

53 En una etapa inicial, la posibilidad de modificar los hitos y las metas se limitaba a una lista no exhaustiva de ejemplos de casos debidamente justificados como se establece en el Reglamento sobre disposiciones comunes. En particular, estos ejemplos no comprendían la situación en la que los hitos y metas inicialmente establecidos en los programas se habían calculado en función de supuestos erróneos. En 2014, para abordar estas situaciones, la Comisión dio a los Estados miembros la posibilidad de revisar los hitos y metas si estos estaban basados en supuestos iniciales equívocos^[48]. La Comisión también recomendó que los Estados miembros solicitaran modificaciones del marco de rendimiento a más tardar el 30 de junio de 2018^[49].

54 Entre 2014 y 2018, los Estados miembros explotaron de manera extensiva la posibilidad de modificar los indicadores de resultados y sus valores. Nuestro análisis muestra que más de la mitad (55 %) de los 5 802 hitos o indicadores se habían modificado entre la adopción de los programas operativos y el examen del rendimiento (véase la ilustración 4). En particular, los Estados miembros:

•  aumentaron el valor de los hitos en aproximadamente el 7 % de los indicadores del marco de rendimiento, principalmente para los indicadores (de recursos) financieros y los indicadores de realizaciones específicas de los programas;
•  redujeron el valor de los hitos en un tercio de todos los indicadores del marco de rendimiento, principalmente para los indicadores (de recursos) financieros;
•  introdujeron 916 nuevos indicadores con sus hitos correspondientes, sustituyendo en parte a los indicadores iniciales acordados con la aprobación de los programas operativos.

55 Los Estados miembros redujeron los hitos en alrededor del 30 % de todos los indicadores del marco de rendimiento. La ilustración 5 ofrece un desglose por Estado miembro según la tipología de los cambios realizados en los hitos o indicadores.

La mayoría de Estados miembros justificaron sus ajustes basándose en que los supuestos iniciales eran incorrectos

56 En 2018, un año antes del examen del rendimiento, la Comisión registró 148 solicitudes de cambio de 24 Estados miembros en relación con los indicadores o los hitos del marco de rendimiento de los programas operativos del FSE. En 16 de estos Estados miembros, los supuestos iniciales incorrectos que se emplearon para establecer los hitos eran una de las razones esgrimidas para justificar estas solicitudes. No recibimos datos similares sobre las modificaciones de los programas operativos del FEDER o el Fondo de Cohesión.

57 Sin embargo, nuestro propio análisis lleva a una conclusión similar. Revisamos las modificaciones relativas a 120 hitos e indicadores que figuran en los 14 programas operativos examinados del FEDER o el Fondo de Cohesión, así como del FSE (véase el anexo I). Constatamos que 66 de ellos se habían reducido, introducido recientemente o modificado. Los Estados miembros justificaron la mitad de estos cambios basándose en que se había partido de supuestos incorrectos para fijar los hitos en una fase inicial. En el Reglamento sobre disposiciones comunes no se fija un plazo para modificar el marco de rendimiento antes de realizar su correspondiente examen del rendimiento y la Comisión admitió las solicitudes presentadas por los Estados miembros hasta el final de 2018, seis meses después del plazo recomendado por esta institución (véase el apartado 53). En un programa operativo de Rumanía, se llegó incluso a aprobar cinco nuevos indicadores de realizaciones en junio de 2019.

Debido a los ajustes realizados sobre los hitos, se liberó la reserva de rendimiento para un número considerablemente mayor de prioridades

58 Como consecuencia de estos ajustes del marco de rendimiento, los Estados miembros comunicaron unos resultados más satisfactorios en la consecución de los hitos para la asignación de la reserva de rendimiento. En general, el examen del rendimiento de la Comisión concluyó que tres cuartas partes de los ejes prioritarios habían cumplido sus hitos y, en consecuencia, alrededor del 82 % de la reserva de rendimiento se liberó para estas prioridades satisfactorias (véase la ilustración 6).

59 Como también demostró nuestro análisis, sin el ajuste de los hitos o los indicadores antes del examen del rendimiento, el porcentaje de la reserva de rendimiento correspondiente a los ejes prioritarios para los que no se cumplieron los hitos se habría duplicado con creces, pasando del 18 % (3 700 millones de euros) al 44 % (8 900 millones de euros), lo que supone que solo podría haberse liberado el 56 % de la reserva. Once Estados miembros habrían vinculado al menos la mitad de su reserva de rendimiento a prioridades incumplidas sin las modificaciones (véase la ilustración 7). En términos financieros, los países más afectados fueron Polonia, España e Italia. El conjunto de estos tres Estados miembros representa un tercio del total de la reserva que no se habría liberado sin las modificaciones. Solamente dos Estados miembros (Luxemburgo y Finlandia) no se vieron afectados por las modificaciones (véase la ilustración 8).

60 Otra consecuencia derivada de la modificación de indicadores o de hitos, debidamente justificada conforme al criterio de la Comisión, fue que el número de prioridades que incumplían gravemente la consecución de los hitos(288) se redujo a menos de la mitad de las que habrían existido en un principio (605, alrededor de un tercio de todas las prioridades con una reserva de rendimiento). En el caso de Croacia, Irlanda y Dinamarca, la Comisión habría tenido que estudiar la posibilidad de suspender los pagos de más de la mitad de los fondos asignados a estas prioridades.

En el examen del rendimiento, la Comisión no determinó la fiabilidad de todos los datos de rendimiento utilizados

Los datos de rendimiento notificados no están plenamente validados

61 Un examen coherente del rendimiento depende absolutamente de que se notifiquen unos datos fiables al respecto. Por este motivo, las autoridades nacionales debían ofrecer garantías de la fiabilidad de los datos de rendimiento de los Estados miembros:

•  las autoridades de gestión tenían que certificar en sus declaraciones de gestión la fiabilidad de los datos de rendimiento comunicados en el informe anual de ejecución;
•  las autoridades de auditoría ofrecían garantías adicionales a partir de su trabajo de auditoría en el informe de control anual con la opinión de auditoría.

62 En el sistema de garantías de la Comisión en el contexto de la política de cohesión, las autoridades de gestión comunican los datos de rendimiento en sus informes de ejecución anual correspondientes al año natural^[50] (del 1 de enero al 31 de diciembre). En cambio, sus declaraciones de gestión^[51] y los informes de control anual de las autoridades de auditoría (y también sus opiniones de auditoría) abarcan el ejercicio contable^[52] (del 1 de julio al 30 de junio). Como consecuencia de ello, los datos sobre el rendimiento correspondientes a la segunda mitad de 2018 se recogían en la declaración de gestión en el período 2018‑2019 y en el informe de control anual presentado por las autoridades de auditoría en febrero de 2020. A efectos del examen del rendimiento en 2019, la Comisión tuvo que basar su evaluación en información intermedia facilitada por las autoridades de gestión pero todavía no examinada por las autoridades de auditoría (véase la ilustración 9).

El alcance de los controles de los datos de rendimiento difería entre las distintas autoridades de gestión

63 Nuestro análisis también puso de manifiesto que los controles de la fiabilidad de los datos de rendimiento varían considerablemente entre las autoridades de gestión. En los 14 programas operativos examinados, las autoridades de gestión comprobaron en su mayoría los datos de rendimiento notificados en el informe anual de ejecución con los registros subyacentes de los beneficiarios. Sin embargo, el alcance de estos controles difería considerablemente (véase el recuadro 5) y no se realizaban de forma coherente en todos los indicadores. En general, hallamos pruebas de dichos controles en 116 (el 90 %) de los 129 valores de los indicadores que examinamos.

El trabajo de auditoría sobre los datos de rendimiento fue realizado a discreción de las autoridades de auditoría

64 En octubre de 2018, la Comisión pidió a las autoridades de auditoría que informaran, en sus informes anuales de control de 2017‑2018, de la capacidad de los sistemas de supervisión para proporcionar datos fiables para el examen del rendimiento de 2019. A lo largo de los años, la Comisión había debatido posibles enfoques aplicables a la auditoría de los datos de rendimiento en talleres y reuniones con las autoridades de auditoría. En sus orientaciones estratégicas de auditoría, la Comisión también sugería que las autoridades de auditoría examinaran la fiabilidad de los datos de rendimiento en sus auditorías de operaciones, auditorías temáticas o auditorías de sistemas.

65 Sin embargo, hasta 2018, el tipo, el alcance y el calendario de las auditorías de los datos de rendimiento quedaban en gran medida a discreción de cada autoridad de auditoría. Un Reglamento Delegado de la Comisión por el que se exigía a las autoridades de auditoría que abordaran sistemáticamente la fiabilidad de los datos de rendimiento en sus auditorías de operaciones no entró en vigor hasta mayo de 2019^[53], demasiado tarde para que tuviera algún efecto en el examen del rendimiento del mismo año.

66 En general, según la Comisión, las autoridades de auditoría llevaron a cabo algún tipo de trabajo de auditoría sobre la fiabilidad de los datos de rendimiento en el 81 % de los programas operativos del FEDER o el Fondo de Cohesión y el 90 % de los programas operativos del FSE antes del examen del rendimiento de 2019. Lo hicieron mediante auditorías de operaciones, auditorías temáticas o auditorías de sistemas. En general, las autoridades de auditoría realizaron en su mayoría auditorías temáticas y de sistemas, seguidas de auditorías de operaciones (véase la ilustración 10).

67 Nuestro propio análisis de los cuatro Estados miembros examinados en esta auditoría muestra que las autoridades de auditoría de 12 de los 14 programas operativos informaron a la Comisión de su trabajo de auditoría sobre la fiabilidad de los datos de rendimiento antes del examen del rendimiento. Sin embargo, también constatamos que sus controles solo abarcaban 6 de los 57 proyectos examinados en esta auditoría.

De los diez programas operativos, la Comisión determinó la fiabilidad de los datos sobre el rendimiento en más de siete programas

68 En 2019, antes de realizar el examen del rendimiento, la Comisión evaluó la exhaustividad, la coherencia y la plausibilidad de los datos de rendimiento facilitados por los Estados miembros en sus informes anuales de ejecución de 2018. La Comisión también llevó a cabo auditorías temáticas ad hoc en 14 Estados miembros sobre los 31 programas que consideró más arriesgados. Estas auditorías detectaron deficiencias en la fiabilidad de los datos de rendimiento y en los valores notificados con respecto a los indicadores del marco de rendimiento de ocho programas en Bélgica, Alemania, Hungría, Italia, Rumanía y Eslovaquia.

69 En general, sobre la base del trabajo de las autoridades de auditoría y su propio trabajo adicional, la Comisión definió la fiabilidad de los datos de rendimiento en el 71 % de los programas operativos del FEDER o el Fondo de Cohesión^[54] y en el 81 % de los programas operativos del FSE antes del examen del rendimiento.

70 La Comisión podía suspender los pagos intermedios si tuviera constancia de que concurrían deficiencias graves en la calidad y fiabilidad de los sistemas de seguimiento o de los datos de los indicadores^[55]. En total, la Comisión evaluó 15 programas operativos en este contexto, iniciando procedimientos de suspensión previa para seis programas operativos de Bélgica, Alemania, Hungría, Lituania, Rumanía y Eslovenia, antes del examen del rendimiento en 2019. Al final, sin embargo, la Comisión retiró todas las suspensiones previas y no suspendió ningún pago. Según la Comisión, los Estados miembros afectados facilitaron información adicional o subsanaron las deficiencias.

La mayoría de los datos de rendimiento, aunque no todos, coinciden con las pruebas subyacentes

71 Con el fin de formarnos una opinión independiente sobre la calidad de los datos de rendimiento, examinamos los valores notificados respecto de los 120 indicadores de los marcos de rendimiento de 20 ejes prioritarios para los 14 programas operativos cubiertos por nuestra auditoría. También examinamos 57 proyectos con 129 indicadores en el marco de estos 20 ejes prioritarios (véase el anexo I).

72 En general, nuestro análisis mostró que, si bien no todos, la mayoría de los datos de rendimiento notificados a la Comisión coinciden con las pruebas subyacentes:

•  en primer lugar, comparamos los datos notificados a la Comisión en los informes anuales de ejecución de 2018 con los datos de los proyectos registrados por las autoridades de gestión. Nuestro análisis demostró que los valores de 110 indicadores en los marcos de rendimiento de un total de 120 (el 92 %) coincidían plenamente;
•  en segundo lugar, verificamos si los datos que manejaban las autoridades de gestión coincidían con las pruebas subyacentes obtenidas de los beneficiarios. En general, pudimos cotejar los valores de 115 de los 129 indicadores (el 89 %), relativos a 46 de los 57 proyectos (el 81 %) de nuestra muestra.

73 Los cuatro Estados miembros tenían al menos un programa operativo en el que pudimos cotejar todos los datos de rendimiento de los proyectos (véase la ilustración 11).

La evaluación del rendimiento solo tuvo un impacto limitado en la asignación de la financiación de la UE

El éxito en la consecución de las medidas clave de ejecución o las realizaciones, o en el gasto de fondos, fue determinante en la liberación de la reserva de rendimiento

74 Según demostró nuestro análisis, la liberación de la reserva de rendimiento vino determinada principalmente por el éxito de los Estados miembros en la ejecución, reflejada en el logro de las medidas clave de ejecución o de las realizaciones, o en el gasto de dinero (alrededor de un tercio de los indicadores eran financieros, como figura en la ilustración 12). Por ejemplo, se liberó una reserva de rendimiento de 195 millones de euros y otra de 52 millones euros al programa operativo polaco «Crecimiento inteligente» y al programa «Empresas y Competitividad» de Italia, respectivamente, porque las prioridades de ambos programas operativos alcanzaron sus hitos en relación con el número de empresas que reciben subvenciones o apoyo, el número de operaciones iniciadas y el gasto declarado a la Comisión.

75 Solo 13 de los 5 802 indicadores (menos del 1 %) medían el rendimiento de los programas en cuanto a sus resultados (véase la ilustración 12). Una de las razones que contribuyeron al bajo número de indicadores de resultados fue que el plazo para alcanzar los hitos hasta el examen del rendimiento era relativamente corto (máximo de cuatro años) y, por tanto, insuficiente para las inversiones, en las que los resultados tardan más en materializarse.

76 El examen del rendimiento de la Comisión identificó 288 ejes prioritarios en 121 programas operativos que «incumplieron gravemente» los hitos de los indicadores (de recursos) financieros y de realización. En estos casos, la Comisión estaba facultada para suspender los pagos y sin embargo, constatamos que no había impuesto ninguna suspensión. Según la Comisión, las principales razones eran que el 80 % de los programas habían subsanado suficientemente sus deficiencias de ejecución y que aproximadamente un tercio de las prioridades se habían reprogramado o estaban en proceso de reprogramación. Ante el riesgo de suspensión por graves insuficiencias de rendimiento, los Estados miembros habían propuesto la modificación de los programas operativos y a su vez, de los hitos, con la aceptación de la Comisión (véase el apartado 58).

La liberación de la reserva de rendimiento se vio compensada por el impacto financiero de otras transferencias presupuestarias

77 Examinamos las 1 624 prioridades correspondientes a 267 de los 300 PO cuyo examen del rendimiento había finalizado en diciembre de 2020 para evaluar cómo había cambiado globalmente la asignación de fondos desde la primera versión de los programas operativos aprobados. Examinamos la asignación total de la UE, es decir, la asignación principal y la reserva de rendimiento.

78 En los casos en que las prioridades no han alcanzado sus hitos, la reserva de rendimiento correspondiente se reasigna a las prioridades que sí lo han hecho. En la mayoría de casos, a estas reasignaciones se añadieron otras modificaciones de los programas operativos.

79 También examinamos si los datos generales sobre las modificaciones de las asignaciones presupuestarias entre el inicio del período 2014‑2020 y el examen del rendimiento podían atribuirse al éxito de los Estados miembros en la consecución de hitos y metas. En nuestro análisis también constatamos que la asignación global de la financiación de la UE no aumentó ni disminuyó automáticamente en función de que las prioridades alcanzaran sus hitos en el examen del rendimiento. En concreto, constatamos que, en realidad, el 17 % de las prioridades que no habían alcanzado sus hitos (62 de un total de 357) habían recibido, de hecho, más financiación de la UE. Asimismo, el 24 % de las prioridades que alcanzaron sus hitos (304 de un total de 1 267) habían recibido menos financiación global de la UE (véase la ilustración 13).

80 Esto ilustra el hecho de que solo existía una sutil relación entre la cuestión de si se alcanzaban los objetivos en las prioridades de los programas en 2018 y la reasignación de recursos a estas prioridades (entre el inicio del período y 2018). Pueden haber contribuido diversos factores a esta situación, como los escasos importes de las reservas de rendimiento (que solo equivalían al 6 % de las asignaciones totales), y las modificaciones realizadas en las asignaciones presupuestarias tras la adopción de los programas operativos por otros motivos, como el aumento automático de la financiación por ajustes técnicos (como sucedió en 2017) o la introducción de nuevas prioridades.

Perspectivas para el período 2021‑2027: la asignación de fondos será más flexible, pero se interrumpe la reserva de rendimiento obligatoria

Interrupción de la reserva de rendimiento obligatoria

81 En 2025, cada programa se someterá a una revisión intermedia para determinar la asignación de la mitad de los fondos para los dos últimos años. La revisión intermedia se basará, entre otras cosas, en los avances hacia la consecución de los hitos, teniendo en cuenta las principales dificultades halladas en la ejecución del programa^[56]. Sin embargo, el examen del rendimiento y la reserva de rendimiento obligatoria han sido interrumpidas. Hasta ahora, la Comisión no ha ofrecido más detalles sobre cómo se llevará a cabo ni la revisión intermedia ni un posterior ejercicio de reprogramación.

Asignación más flexible de los fondos a lo largo del período 2021‑2027 e introducción del MRR como fuente alternativa de financiación de las inversiones

82 El contexto de la revisión intermedia para el período 2021‑2027 será diferente al de los períodos anteriores. Los Estados miembros tendrán mayor flexibilidad para reprogramar y reasignar fondos en cualquier momento durante el ciclo del programa. En particular, los Estados miembros tienen la posibilidad, dentro de ciertos límites máximos, de transferir fondos entre prioridades del mismo fondo o programa, o en la misma categoría de región, sin la aprobación previa de la Comisión. El RDC 2021‑2027 también prevé la posibilidad de transferir hasta un 5 % de la asignación de cada fondo a cualquier otro instrumento gestionado directa o indirectamente^[57].

83 Asimismo, en los próximos años, los fondos de la Política de Cohesión se ejecutarán al mismo tiempo que el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR). En 2021, los Estados miembros se centraron en la preparación y negociación de sus planes nacionales de recuperación y resiliencia en el marco del MRR. Ya hay indicios de que la puesta en marcha de los programas del período 2021‑2027 sufrirá un retraso mayor que el de hace siete años. Por otro lado, dado que no existe cofinanciación nacional en el marco del MRR, muchos proyectos de inversión que se habrían ejecutado a través de los fondos de la política de cohesión en circunstancias normales se pueden financiar ahora a través del MRR. De esta manera, la absorción de asignaciones financieras inicialmente programadas por los Estados miembros será seguramente inferior a la prevista. A su vez, también supone que, en el momento de realizarse la revisión intermedia, se habrán obtenido probablemente menos realizaciones y resultados.

Modelos de financiación basados en el rendimiento

El uso de modelos de financiación basados en el rendimiento aumentó en el período 2014‑2020

Dos nuevos modelos de financiación: los «planes de acción conjuntos» y la «financiación no vinculada a los costes»

84 En el período 2014‑2020 se introdujeron dos nuevos modelos de financiación, que basan la financiación del FSE y del FEDER o el Fondo de Cohesión en el rendimiento verificado, medido mediante indicadores con hitos para las realizaciones o los resultados, o en el cumplimiento de las condiciones, en lugar de en los costes subvencionables realmente efectuados, como se hacía tradicionalmente.

85 El primero de estos modelos de financiación fue el «plan de acción conjunto»^[58], disponible desde el inicio del período 2014‑2020. Los pagos a los planes de acción conjuntos adoptan la forma de sumas a tanto alzado o baremos estándar de costes unitarios vinculados a hitos y metas (véase el recuadro 6).

86 Una revisión del Reglamento Financiero de 2018 introdujo el segundo instrumento, el modelo de «financiación no vinculada a los costes»^[60]. Se trata de un método de financiación de la UE fundamentalmente nuevo, basado en el cumplimiento de condiciones o en los resultados logrados. En el caso específico de los Fondos EIE, la financiación está vinculada a los avances en la ejecución o al logro de los objetivos del programa^[61]. La financiación no vinculada a los costes podría utilizarse a partir de 2019 para inversiones del FEDER o del fondo de cohesión en los ámbitos de eficiencia energética y energía procedente de fuentes renovables^[62] (véase el recuadro 7).

87 Ambos modelos ofrecen disposiciones simplificadas de gestión y control, con una gestión financiera, un control y una auditoría destinados a verificar que se han cumplido los objetivos de rendimiento o las condiciones de pago^[64]. Si bien su uso es opcional, los planes de acción conjuntos están sujetos a la aprobación de la Comisión; los Estados miembros que pretendan utilizar solamente la financiación no basada en los costes solo debían informar a la Comisión.

Opciones de costes simplificados: el método habitual de vincular la financiación al rendimiento

88 Además, el RDC establece tres tipos de opciones de costes simplificados (OCS) para el reembolso de los gastos, calculados a partir de métodos predefinidos o tipos estándar^[65] en lugar de calcularse en función de los costes reales.

•  baremos estándar de costes unitarios;
•  sumas a tanto alzado;
•  financiación a tipo fijo.

89 Las OCS se introdujeron por primera vez en el Reglamento del FSE para el período 2007‑2013 y desde entonces su ámbito de aplicación se ha ampliado de manera continua, por última vez en 2018 con la extensión del uso obligatorio de las OCS a operaciones pequeñas financiadas por el FEDER, introducidas previamente en operaciones financiadas por el FSE^[66]. Desde 2015, la Comisión ha adoptado porcentajes específicos a escala la UE y de los Estados miembros conforme al Reglamento del FSE^[67].

90 Los baremos estándar de costes unitarios y las sumas a tanto alzado promueven el rendimiento en la medida en que vinculan los pagos a las realizaciones, pero no necesariamente a los resultados. La financiación a tipo fijo, no obstante, se basa totalmente en los insumos. Sin embargo, según la Comisión, las OCS pueden ayudar a que las autoridades de gestión y los beneficiarios se centren en la consecución de realizaciones (y resultados) en lugar de en los recursos^[68].

91 En años anteriores, hemos apoyado sistemáticamente la introducción de una financiación más basada en el rendimiento de la política de cohesión. Hemos formulado las siguientes recomendaciones:

•  desde 2012, el empleo de OCS para reducir la carga administrativa y el riesgo de errores^[69];
•  ya en 2017, introducir un modelo de financiación basado en los resultados, que vincula los pagos al cumplimiento de las condiciones o a la obtención de resultados previamente establecidos^[70].

La incertidumbre sobre el uso del nuevo modelo de financiación basado en el rendimiento dificultó su adopción por los Estados miembros

Escaso interés en el uso de los nuevos modelos de financiación basados en el rendimiento

92 En el período 2014‑2020, los Estados miembros mostraron un interés escaso en utilizar los dos modelos nuevos de financiación basados en el rendimiento. En enero de 2018, solo Polonia había presentado una propuesta de planes de acción conjuntos. Sin embargo, en julio de 2019, después de un intercambio de correspondencia con la Comisión, las autoridades polacas decidieron retirar su propuesta. En abril de 2018, la Comisión organizó una licitación específica para adquirir experiencia y fomentar el interés en los planes de acción conjuntos, además de seleccionar dos proyectos piloto: «Promoción del crecimiento sostenible e inclusivo activando el talento oculto de los ninis y los migrantes» en los Países Bajos y «Training2Work» en Portugal. Ambos proyectos están actualmente en marcha bajo la gestión directa de la Comisión, con una contribución combinada de la UE de alrededor de 1,1 millones de euros.

93 En el período 2014‑2020, solo Austria ha dirigido el modelo de financiación no vinculada a los costes en un proyecto del FEDER con una contribución de la UE de aproximadamente 36 millones de euros (véase el recuadro 8).

La viabilidad y la demanda potencial de los planes de acción conjuntos y la financiación no vinculada a los costes no se evaluó de antemano

94 Según la Comisión, las principales razones por las que los Estados miembros se mostraron reticentes a utilizar los planes de acción conjuntos fueron la excesiva complicación del procedimiento de adopción y la dificultad de determinar los indicadores de realizaciones y resultados, además de su consideración de que las OCS son más eficientes^[71]. En respuesta a una encuesta de la Comisión sobre la financiación no vinculada a los costes, los representantes de los Estados miembros señalaron que las razones de no utilizar la financiación no vinculada a los costes eran la gravosa configuración, la falta de claridad de su concepción y su posible uso, así como la incertidumbre sobre las disposiciones aplicables en materia de auditoría. En general, los expertos de los Estados miembros consideraron que los modelos de financiación basados en el rendimiento eran onerosos, complicados y lentos, más arriesgados para los beneficiarios y menos flexibles^[72]. Por último, la adopción del modelo de financiación no vinculada a los costes también se vio obstaculizada porque solo podía emplearse a partir de 2019, cuando los programas operativos del período 2014‑2020 ya se hubieran adoptado y se hubiera comprometido la mayor parte de sus fondos.

95 Nuestro análisis también mostró que la Comisión no había examinado la viabilidad y la demanda potencial de estos modelos de financiación con una evaluación de impacto ex ante. Hallamos escasa evidencia de una amplia consulta en la Comisión (por ejemplo, con la Dirección General de Energía, que supervisa la aplicación de la Directiva relativa a la eficiencia energética) o con los Estados miembros antes de la propuesta legislativa.

96 Para el empleo de estos modelos innovadores de financiación, detectamos tres obstáculos fundamentales:

•  la introducción tardía de la financiación no vinculada a los costes en el período 2014‑2020;
•  las dificultades de las autoridades de gestión para identificar operaciones adecuadas;
•  las dudas de los Estados miembros sobre su seguridad jurídica en cuanto a las comprobaciones y los controles posteriores, especialmente en lo que se refiere a la obligación de cumplir las normas sobre ayudas estatales y contratación pública.

La reticencia de los Estados miembros a emplear modelos de financiación basada en el rendimiento en el período 2014‑2020 también puede atribuirse a discordancias en la normativa aplicable

97 Gracias a nuestros años de experiencia en auditoría, sabemos que las autoridades de gestión quieren seguridad jurídica y financiera, ya que temen que la Comisión pueda suspender los pagos o incluso imponer correcciones financieras si surgen problemas. Lo confirman las propias evaluaciones de impacto de la Comisión^[73].

98 En lo referente a las OCS, la Comisión había publicado unas directrices al inicio del período 2014‑2020^[74]. En mayo de 2021, la Comisión revisó estas directrices para aclarar que se deben seguir comprobando las normas sobre ayudas estatales en las verificaciones de la gestión y las auditorías de las operaciones con OCS, pero no así en los procedimientos específicos de contratación pública^[75].

99 Surgieron cuestiones semejantes cuando el modelo de financiación no vinculada a los costes se introdujo en 2018, por la ambigüedad de la normativa aplicable en materia de auditoría y control financieros. Estas discrepancias en la normativa aplicable han contribuido a que los Estados miembros sean reacios a recurrir a este nuevo modelo de financiación basado en el rendimiento durante el período 2014‑2020. En febrero de 2019, la Comisión aprobó un Reglamento Delegado para ofrecer aclaraciones al respecto. Sin embargo, consideramos que este Reglamento no atendió el problema subyacente sobre la manera en que la auditoría y el control de los Estados miembros garantizarían el respeto de las normas fundamentales del mercado interior (véase la ilustración 9).

En 2014‑2020, la financiación basada en el rendimiento se desembolsó casi exclusivamente a través de OCS tradicionales

Se prevé que las OCS cubran alrededor de un tercio de los gastos del FSE, pero todavía no se presta atención a los resultados

100 Las OCS se han configurado como el único modelo de financiación basado en el rendimiento que se emplea de forma generalizada durante el período 2014‑2020. Durante el período, la Comisión fomentó activamente el recurso a las OCS para reducir la carga administrativa de las autoridades de gestión y el riesgo de errores, lo cual ha contribuido a un volumen importante de absorción de las OCS con respecto al período anterior. En casi todos los programas operativos del FSE se emplean OCS al menos en cierta medida (principalmente baremos estándar de costes unitarios), además de su uso incipiente en algunos programas operativos del FEDER (en su mayoría sumas a tanto alzado basadas en recursos). La Comisión calcula que las OCS habrán cubierto el 33 % de los gastos del FSE y el 4 % en el caso del FEDER o el Fondo de Cohesión de aquí a finales del período 2014‑2020^[79].

101 En general, estimamos que en torno a 22 500 millones de euros, es decir, el 8,5 % de los gastos de cohesión basados en subvenciones del período 2014‑2020, se habrán reembolsado mediante modelos de financiación basados en el rendimiento, casi en su totalidad OCS.

Perspectivas para el período 2021‑2027: una ejecución acertada de la financiación no vinculada a los costes exige una mayor aclaración

El uso de la financiación no vinculada a los costes aumentó en el gasto de cohesión del período 2021‑2027 y es obligatorio para el MRR

102 En los próximos años, la financiación basada en el rendimiento se convertirá en la forma dominante de financiación de la UE en términos de gasto cubierto. Esto se debe principalmente a que la financiación no vinculada a los costes, tal y como se define en el Reglamento Financiero^[80], será el único modelo de financiación para conceder subvenciones a los Estados miembros en el marco del MRR^[81]. Se trata de un giro notable en la gestión financiera de la UE.

103 Para el período 2021‑2027, en el contexto de los fondos de la política de cohesión que rige el RDC, podrá emplearse el modelo de financiación no vinculada a los costes a dos niveles: i) para facilitar la contribución de la UE a la totalidad o a partes de una prioridad, y ii) en los proyectos realizados en el marco de tales programas o prioridades, para las subvenciones facilitadas al beneficiario^[82]. De esta manera, será más fácil para los Estados miembros combinar la financiación de la UE con los planes de financiación a nivel nacional o regional cuya normativa sea difícil de reconciliar, a través de otras vías, con las normas de subvencionabilidad de la UE. El modelo de financiación no vinculada a los costes será también obligatorio en algunas acciones concebidas para reforzar la capacidad administrativa de los Estados miembros^[83]. no obstante, los planes de acción conjuntos se han suspendido.

104 En cuanto al período 2021‑2027, la Comisión está facultada para adoptar un acto delegado y complementar las disposiciones del RDC^[84]. Podría ser una forma útil de ofrecer modelos disponibles para la financiación no vinculada a los costes que aclare, por ejemplo, los ámbitos de inversión, el tipo de actividades, las medidas, operaciones y condiciones que deben satisfacerse, o los resultados o realizaciones que deben alcanzarse cuando se emplea este modelo de financiación.

El régimen de control sobre el cumplimiento de las normas del mercado interior conforme al modelo de financiación todavía no es suficientemente claro

105 El cumplimiento de la normativa referente a la contratación pública y las ayudas estatales es fundamental para que el mercado interior de la UE funcione con eficacia. Los Estados miembros deberán aún garantizar que todo el gasto de la UE cumple las normas sobre contratación pública y ayudas estatales^[85]. Finalmente, la Comisión está obligada a garantizar que las normas de la UE en materia de contratación pública y ayudas estatales se aplican correctamente y de forma coherente por los Estados miembros. Esta obligación comprende todo el gasto público y los tipos de ayuda financiera. Por tanto, consideramos que es importante aclarar desde el principio la manera en que las autoridades de gestión y de auditoría deben tratar la contratación pública y la ayuda estatal cuando utilicen los modelos de financiación no vinculada a los costes durante el período 2021‑2027, además de evitar una situación de inseguridad jurídica como la planteada en el período anterior.

106 El RDC relativo al período 2021‑2027 establece que las auditorías y las verificaciones de gestión de las partes de un programa en el que se emplee el modelo de financiación no vinculada a los costes tendrán por objeto comprobar que se cumplen las condiciones para el reembolso o que se han conseguido los resultados. Sin embargo, en este contexto no se deberían verificar los gastos subyacentes, puesto que la Comisión facilita un acuerdo previo sobre estos importes^[86], todo ello sin perjuicio de la obligación que contraen los Estados miembros de garantizar el cumplimiento de la normativa sobre contratación pública o ayudas estatales. Las autoridades de gestión y de auditoría deberán garantizar a la Comisión la regularidad y la legalidad del gasto incluido en las cuentas con respecto a la normativa aplicable^[87].

Conclusiones y recomendaciones

Financiación basada en el rendimiento de la política de cohesión: una respetable ambición, pero persistían los obstáculos en el período 2014‑2020

107 En el período 2014‑2020, se han acometido varias acciones por reforzar la orientación hacia el rendimiento en la política de cohesión, y la introducción del marco de rendimiento ha contribuido a un cambio en la cultura de la gestión financiera dentro de dicha política. Sin embargo, nuestra auditoría puso de manifiesto que la financiación basada en el rendimiento dista aún de ser una realidad. En particular, a pesar de que los tres nuevos instrumentos dieron lugar a nuevos planteamientos de ejecución, estos no produjeron cambios sustanciales en las modalidades de asignación y desembolso de la financiación de la UE.

108 El proceso de ejecución de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (Fondos EIE) se extiende a lo largo de muchos años, a veces más allá del período de siete años del marco financiero plurianual, y transcurre un período considerable antes de que la inversión de la UE produzca resultados, y a veces incluso realizaciones. Otra preocupación es la viabilidad y la utilidad de la información del rendimiento a partir de la cual se deben asignar los recursos financieros. Una de las principales lecciones aprendidas a raíz de las iniciativas bienintencionadas del período 2014‑2020 es que vincular la asignación de recursos al rendimiento no es en absoluto una tarea sencilla.

¿Era adecuada la concepción de estos instrumentos para incentivar el rendimiento y orientar la atención hacia la consecución de resultados?

109 Nuestra auditoría confirmó que los tres instrumentos tenían el potencial para incentivar el rendimiento y para reorientar el enfoque hacia la consecución de resultados. Estos instrumentos eran de carácter complementario, ya que se podían aplicar en diferentes fases y a aspectos distintos de la ejecución del programa. Sin embargo, todos ellos constituyen una forma de vincular la financiación de la política de cohesión con el rendimiento y los resultados.

110 Las condiciones ex ante se configuraron como una de las principales innovaciones del período 2014‑2020. Se concibieron para establecer las condiciones adecuadas para un gasto efectivo desde el inicio de los programas, siguiendo el principio básico de que es mejor abordar anticipadamente, antes del desembolso de la financiación de la UE, cualquier problema que pueda limitar el potencial de los Estados miembros y las regiones en la consecución de los resultados previstos (apartados 16 a 20).

111 La provisión obligatoria de parte de la financiación para las medidas eficaces en forma de «reserva de rendimiento» no supuso una innovación real, ya que se había utilizado de otra forma en el período 2000‑2006. El componente innovador fue la evaluación del rendimiento dentro de un marco acordado que incluye un conjunto de hitos para cada eje prioritario y la provisión de la reserva a las prioridades satisfactorias. La reserva de rendimiento supuso la introducción de un instrumento transparente y basado en las normas para hacer que la financiación de la política de cohesión se base más en el rendimiento, siempre y cuando los datos sobre el rendimiento proporcionados por las autoridades de gestión sean fiables y el marco sea estable y se aplique adecuadamente. La desventaja de este instrumento era el escaso volumen de los importes, puesto que equivalían a apenas el 6 % de las asignaciones de los Fondos EIE de los Estados miembros (apartados 39 a 41).

112 Los dos nuevos modelos de financiación, a saber, los «planes de acción conjuntos» y la «financiación no vinculada a los costes» hicieron posible la financiación de operaciones en función del rendimiento verificado, medido por indicadores de realizaciones o de resultados, y del cumplimiento de las condiciones. Esto supuso un claro avance hacia la consecución de una política de cohesión más basada en el rendimiento, aunque su uso era opcional y estaba limitado a ámbitos específicos. Además, se pusieron a disposición opciones de costes simplificados en todos los Fondos EIE. Dos de ellos (baremos estándar de costes unitarios y sumas a tanto alzado) vinculan explícitamente los pagos a las realizaciones (apartados 84 a 91).

¿Fueron eficaces la Comisión y los Estados miembros en el uso de los instrumentos para que la financiación de la política de cohesión se base más en el rendimiento?

113 Nuestra auditoría ha puesto de manifiesto que la Comisión y los Estados miembros solo fueron parcialmente eficaces en el uso de los tres instrumentos para que la financiación de la política de cohesión se base más en el rendimiento. En general, nuestra evaluación es más positiva por lo que se refiere a las condiciones ex ante que a la reserva de rendimiento, y menos positiva para los modelos de financiación basados en el rendimiento (excepto las OCS).

Condiciones ex ante

114 La evaluación de las condiciones ex ante (y la finalización de los planes de acción conexos) se basaban a menudo en los criterios generales establecidos en el RDC, que dejaba un amplio margen de interpretación, y con frecuencia no se referían a metas específicas cuantificables, aún cuando estas podían derivarse de la legislación de la UE. En 2014, la Comisión emitió otras orientaciones sobre la forma en que sus servicios internos y los Estados miembros deberían evaluar el progreso en el cumplimiento de las condiciones ex ante. Nuestra auditoría puso de manifiesto que la Comisión tuvo dificultades para garantizar una evaluación armonizada de las condiciones ex ante en todos los Estados miembros hasta la conclusión del período (apartados 21 a 22).

115 Alrededor de un tercio de las condiciones ex ante temáticas no se cumplieron en la fase de adopción del programa. Esta cifra no ofrece una indicación sobre el posible efecto de las condiciones ex ante no cumplidas en la capacidad de los Estados miembros para obtener resultados. No obstante, ilustra que el problema del incumplimiento de las condiciones ex ante no fue un caso aislado, sino que afectó a múltiples ámbitos y a muchos Estados miembros. Como aspecto positivo, los Estados miembros completaron el 98 % de los planes de acción antes de que finalizara el plazo de presentación de información a finales de agosto de 2017 (apartados 23 a 25).

116 En el período 2014‑2020, la evaluación de las condiciones ex ante se diseñó como un ejercicio único, de modo que no está claro si los logros comunicados en este proceso se han mantenido durante todo el período 2014‑2020. Además, el cumplimiento formal de una condición ex ante no significa necesariamente que la situación sobre el terreno haya mejorado y que ha creado las condiciones necesarias para lograr resultados. En contadas ocasiones, el incumplimiento de las condiciones ex ante (o si los planes de acción quedaban inconclusos) tuvo consecuencias financieras para los Estados miembros. Al mismo tiempo, es posible que la introducción de las condiciones ex ante haya tenido un impacto indirecto, ya que en su defecto, las condiciones para gastar los fondos de la UE sobre el terreno habrían sido aún más difíciles (apartados 26 a 34).

117 Las «condiciones favorecedoras» (las sucesoras de las condiciones ex ante) serán aplicables a lo largo del período 2021‑2027. No obstante, como ocurrió en el período anterior, la Comisión no está obligada a informar al Parlamento Europeo ni al Consejo del cumplimiento de las condiciones favorecedoras por los Estados miembros. Por último, observamos que las condiciones favorables para el período 2021‑2027 se complementan con una nueva condicionalidad del «Estado de Derecho». No obstante, en lo que se refiere a los fondos de la Política de Cohesión, la Comisión puede proponer medidas solo en aquellos casos en los que los procedimientos específicos del Reglamento sobre disposiciones comunes no garanticen adecuadamente la buena gestión financiera del presupuesto de la UE o protejan los intereses financieros de la UE (apartados 35 a 38).

Reserva de rendimiento

118 Anteriormente informamos de las dificultades que tenían los Estados miembros para fijar objetivos de realizaciones comunes e indicadores de resultados, de los que posteriormente se valieron para asignar la reserva de rendimiento (apartados 42 a 48).

119 A partir de 2014, la Comisión ajustó y aclaró las condiciones y criterios del examen del rendimiento. Después de estas modificaciones, los Estados miembros informaron de un rendimiento mejor del que podrían haber obtenido con la legislación inicial (apartados 49 a 52).

120 Los Estados miembros modificaron muchos de los hitos antes del examen del rendimiento. Tras estas modificaciones al marco de rendimiento, la Comisión liberó aproximadamente el 82 % de la reserva de rendimiento en 2019 y 2020. Sin estas modificaciones, solo se habría liberado el 56 % de la reserva de rendimiento, y se habría considerado que alrededor de un tercio de todas las prioridades con una reserva de rendimiento incumplían gravemente la consecución de los hitos (apartados 53 a 60).

121 Como también constatamos, la Comisión no definió la fiabilidad de todos los datos del rendimiento empleados en el examen. Las verificaciones de la fiabilidad de los datos de rendimiento por las autoridades de gestión han sido variadas. Al mismo tiempo, las autoridades de auditoría realizaron trabajos de auditoría sobre la fiabilidad de los datos de rendimiento para la mayoría de los programas antes del examen de rendimiento de 2019, pero no de todos. Otro factor limitador era el desajuste de plazos de los informes de ejecución anual de los Estados miembros y sus respectivas declaraciones de gestión e informes de control anual. La Comisión solo podía compensar parcialmente estas deficiencias a través de otras comprobaciones adicionales de los datos relativos al rendimiento comunicados por los Estados miembros. Por último, la Comisión no suspendía pagos a los programas con deficiencias graves en la calidad y fiabilidad de los sistemas de seguimiento o de los datos referentes a los indicadores (apartados 61 a 73).

122 Según demostró nuestro análisis, la liberación de la reserva de rendimiento vino determinada principalmente por el éxito de los Estados miembros en la ejecución, reflejada en el logro de las medidas clave de ejecución o de las realizaciones, o en el gasto de dinero (alrededor de un tercio de los indicadores eran financieros). Menos del 1 % de los indicadores se referían a las realizaciones. La Comisión no impuso suspensiones de pago por rendimiento insuficiente (apartados 74 a 76).

123 También constatamos solo una relación débil entre el cumplimiento de los objetivos en las prioridades de los programas en 2018 y la reasignación de recursos a dichas prioridades (entre el inicio del período y 2018). En líneas generales, la asignación de la reserva de rendimiento solo tuvo un impacto limitado en los presupuestos de los programas (apartados 77 a 80).

124 El examen del rendimiento y la reserva de rendimiento se suspendieron para el período 2021‑2027. En 2025 se llevará a cabo una revisión intermedia con respecto a la cual la Comisión aún no ha aclarado cómo se tendrá en cuenta el rendimiento. No obstante, el contexto de esta revisión intermedia será diferente al de períodos anteriores. Un motivo de ello es que los fondos de la Política de Cohesión se ejecutarán en paralelo con el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR). Ya hay indicios de que la puesta en marcha de los programas del período 2021‑2027 sufrirá un retraso mayor al de hace siete años. Asimismo, dado que no existe cofinanciación nacional en el marco del MRR, muchos proyectos de inversión que se habrían ejecutado a través de los fondos de la Política de Cohesión en circunstancias normales se pueden financiar ahora a través del MRR. Como resultado, la absorción de asignaciones financieras inicialmente programadas por los Estados miembros será seguramente inferior a la prevista. A su vez, también supone que, en el momento de realizarse la revisión intermedia, se habrán obtenido probablemente menos realizaciones y resultados a través del gasto en Cohesión (apartados 81 a 83).

Modelos de financiación basada en el rendimiento

125 En el período 2014‑2020, los Estados miembros mostraron escaso interés en utilizar los dos nuevos modelos de financiación basada en el rendimiento. Solo Austria dirigió el modelo de «financiación no vinculada a los costes» en un proyecto. Además, la Comisión está dirigiendo el modelo de «plan de acción conjunto» (interrumpido para el período 2021‑2027) bajo su propia responsabilidad para dos proyectos. La financiación de la UE para estos tres proyectos piloto asciende a unos 37 millones de euros (apartados 92 y 93).

126 Nuestro análisis mostró que la evaluación de impacto ex ante para el período 2014‑2020 no había tenido en cuenta la viabilidad y la demanda potencial de los nuevos modelos de financiación basada en el rendimiento. Detectamos tres obstáculos fundamentales que impedían una mejor absorción de los fondos:

•  la introducción tardía del modelo de financiación no vinculada a los costes en el período 2014‑2020;
•  las dificultades de las autoridades de gestión para identificar las operaciones adecuadas;
•  las dudas de los Estados miembros sobre su seguridad jurídica en cuanto a comprobaciones y controles posteriores, especialmente en lo que se refiere a la obligación de cumplir las normas sobre ayudas estatales y contratación pública (apartados 94 a 99).

127 Como aspecto positivo, la adopción de opciones de costes simplificados ha aumentado significativamente en comparación con el período anterior, en parte como consecuencia de los esfuerzos activos de la Comisión para alentar a las autoridades de gestión a reducir la carga administrativa y el riesgo de error. Casi todos los programas del Fondo Social Europeo utilizan opciones de costes simplificados, al menos hasta cierto grado, y algunos programas del Fondo Europeo de Desarrollo Regional también han empezado a utilizarlos. Sin embargo, este hecho solo afecta a una pequeña parte del gasto: estimamos que en torno al 8,5 % del gasto en cohesión durante el período 2014‑2020 se habrá reembolsado a través de modelos de financiación basada en el rendimiento, con opciones de costes simplificados en casi todos los casos (apartados 100 y 101).

128 El modelo de financiación no vinculada a los costes será el modelo dominante de financiación de la UE, debido principalmente a su empleo obligatorio en el contexto del MRR. Al mismo tiempo, se desarrollará como modelo opcional de financiación en todos los ámbitos de la Política de Cohesión y será el único modelo disponible para determinadas acciones destinadas a reforzar la capacidad administrativa. En el período 2021‑2027, el modelo de financiación no vinculada a los costes puede utilizarse en dos niveles: i) en la contribución de la UE a la totalidad o a partes de la prioridad de un programa en los Estados miembros, y ii) en los proyectos realizados en el marco de tales programas o prioridades, para las subvenciones facilitadas al beneficiario. De esta manera, será más fácil para los Estados miembros combinar la financiación de la UE con los planes de financiación a nivel nacional o regional cuya normativa sea difícil de conciliar, a través de otras vías, con las normas de subvencionabilidad de la UE. La Comisión todavía tiene que aclarar los requisitos de subvencionabilidad y las medidas estándar específicos (como el establecimiento de los ámbitos de inversión, los ámbitos de actividades, las medidas o las operaciones pertinentes y las condiciones que se deben cumplir o las realizaciones o los resultados que se deben alcanzar) en el modelo de financiación no vinculado a los costes. También es necesaria una aclaración adicional en cuanto al régimen de concesión de garantías a la Comisión conforme a la normativa sobre el mercado interior (contratación pública y ayudas estatales) cuando se aplique el modelo de financiación no vinculada a los costes (apartados 102 a 106).

Recomendación 1– Aprovechar al máximo las condiciones favorecedoras en el período 2021‑2027

La Comisión debería:

1. comprobar sistemáticamente que los Estados miembros cumplen las condiciones favorecedoras durante todo el período de programación a través de su representante en el comité de seguimiento de los programas operativos de los Fondos de Cohesión;
2. informar al Parlamento Europeo y al Consejo sobre el cumplimiento de los Estados miembros de las condiciones favorables y sobre sus propias medidas de ejecución.

Plazo: A lo largo del período 2021‑2027

Recomendación 2– Preparar el terreno con antelación para una revisión intermedia eficaz del período 2021‑2027

La Comisión debería:

1. comunicar a los Estados miembros en una fase temprana el enfoque que debe aplicarse en la evaluación intermedia, en relación con la asignación de la financiación para el resto del período, entre otros aspectos;
2. tener en cuenta las constataciones pertinentes de la evaluación de 2024 sobre el uso de los Estados miembros del MRR para sus evaluaciones intermedias de 2025 de las inversiones del fondo de la Política de Cohesión en dichos Estados miembros.

Plazo: 2025

Recomendación 3 – Aclarar las normas en las que se basa el modelo de «financiación no vinculada a los costes»

La Comisión debería:

1. identificar, en cooperación con los Estados miembros, los ámbitos de inversión pertinentes en los que la financiación puede basarse en la financiación no vinculada a los costes y las condiciones que deben cumplirse o las realizaciones/resultados que deben alcanzarse para los tipos de actividades, medidas y operaciones en los que cabe emplear la financiación no vinculada a los costes;
2. establecer criterios en su evaluación de las solicitudes motivadas de los Estados miembros con la finalidad de modificar las condiciones que deben satisfacerse o las realizaciones/resultados que deben alcanzarse.

Plazo: Mediados de 2023

Recomendación 4 – Aclarar el planteamiento por el que se garantiza la financiación de la UE a través del modelo de « financiación no vinculada a los costes »

Se recomienda a la Comisión que aclare la forma en que las autoridades de gestión y de auditoría de los Estados miembros deberían:

1. examinar la fiabilidad de los sistemas de seguimiento e información de los Estados miembros sobre las condiciones que deben cumplirse o las realizaciones/resultados que deben alcanzarse;
2. garantizar la aplicación efectiva de las normas que rigen el mercado interior (contratación pública y ayudas estatales).

Plazo: Mediados de 2022.

El presente informe ha sido aprobado por la Sala II, presidida por Iliana Ivanova, Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo el 30 de septiembre de 2021.

Anexos

Anexo I — Programas operativos cubiertos por la auditoría

Anexo II Informes y dictámenes anteriores

Informes especiales

•  Informe Especial n.º 24/2016 «Son necesarios más esfuerzos para dar a conocer mejor y hacer cumplir la normativa sobre ayudas estatales en la política de cohesión»
•  Informe Especial 2/2017 «Negociación por la Comisión de los acuerdos de asociación y los programas de cohesión 2014‑2020: un gasto más orientado a las prioridades de Europa 2020, pero unas disposiciones para medir el rendimiento cada vez más complejas».
•  Informe Especial n.° 15/2017 — «Las condiciones ex ante y la reserva de eficacia en el ámbito de la cohesión: instrumentos innovadores pero todavía no eficaces».
•  Informe Especial n.° 21/2018 — «La selección y el seguimiento de los proyectos del FEDER y del FSE en el período 2014--2020 todavía se orientan principalmente a las realizaciones».
•  Informe Especial n.º 20/2020 «Combatir la pobreza infantil: se requiere orientar mejor el apoyo de la Comisión»

Análisis

•  Análisis n.º 5/2018 «Simplificación de la aplicación de la política de cohesión después de 2020»
•  Análisis N.º 05/2019 - Compromisos pendientes de pago en el presupuesto de la UE – Análisis detallado (Análisis rápido de casos)
•  Análisis N.º 08/2019 - Obtención de resultados en cohesión (Documento informativo)

Informes anuales

•  Informe anual sobre el ejercicio financiero 2011, Diario Oficial 2012/C 344/1, capítul6.
•  Informe anual sobre el ejercicio financiero 2012, Diario Oficial 2013/C 331/1, capítul6.
•  Informe anual sobre el ejercicio financiero 2013, Diario Oficial 2014/C 398/1, capítul10.
•  Informe anual sobre el ejercicio financiero 2014, Diario Oficial 2015/C 373/01, capítul6.
•  Informe anual sobre la ejecución presupuestaria relativo al ejercicio 2017, Diario Oficial 2018/C 357/01, capítul3.
•  Informe anual sobre la ejecución presupuestaria relativo al ejercicio 2018, Diario Oficial 2019/C 340/01, capítul1.

Dictámenes

•  Dictamen n.º 1/2017 sobre una propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre las normas financieras aplicables al presupuesto general de la Unión
•  Dictamen n.º 6/2018 ​sobre la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establecen las disposiciones comunes
•  Dictamen n.º 6/2020 sobre la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece un Mecanismo de Recuperación y Resiliencia

Siglas y acrónimos

CTE: Cooperación territorial europea

Feader: Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural

FEDER: Fondo Europeo de Desarrollo Regional

FEI: Fondo Europeo de Inversiones

Fondos EIE: Fondos Estructurales y de Inversión Europeos

FSE: Fondo Social Europeo

MFP: Marco financiero plurianual

MRR: Mecanismo de Recuperación y Resiliencia

Ninis: Jóvenes que ni estudian, ni trabajan, ni reciben formación

OCDE: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos

OCS: Opciones de costes simplificados

PO Programa operativo

Pymes: Pequeñas y Medianas Empresas

RDC: Reglamento sobre Disposiciones Comunes

Glosario

Autoridad de auditoría: Entidad nacional independiente responsable de auditar los sistemas y operaciones de un programa de gasto de la UE.

Autoridad de gestión: Autoridad (pública o privada) nacional, regional o local designada por un Estado miembro para gestionar un programa financiado por la UE.

Baremos estándar de costes unitarios: Opción de coste simplificado que se emplea para calcular el gasto subvencionable de una operación, multiplicando recursos, realizaciones y resultados por el coste preestablecido de producir una unidad.

Estrategia Europa 2020: Estrategia decenal de la UE, iniciada en 2010, para impulsar el crecimiento y crear puestos de trabajo.

Etapa clave de ejecución: Fase intermedia que complementa los hitos, en vías a la consecución de las metas de realizaciones.

Fondos de la política de cohesión: Los cuatro fondos de la UE de apoyo a la cohesión económica, social y territorial en toda la UE durante el período 2021‑2027, a saber: el Fondo Europeo de Desarrollo Regional, el Fondo Social Europeo Plus, el Fondo de Cohesión y el Fondo de Transición Justa.

Fondos Estructurales y de Inversión Europeos: Los cinco fondos principales de la UE que dan apoyo conjuntamente al desarrollo económico en la UE en el período 2014‑2020: Fondo Europeo de Desarrollo Regional, Fondo Social Europeo, Fondo de Cohesión, Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural, y Fondo Europeo Marítimo y de Pesca.

Hito: Valor intermedio en vías de llegar a un objetivo específico que debe alcanzarse en un momento predeterminado.

Impacto: Las consecuencias a largo plazo más amplias de un proyecto o un programa completados, como los beneficios socioeconómicos para el conjunto de la población.

Informe anual de ejecución: Documento elaborado por las autoridades de gestión de un Estado miembro y presentado a la Comisión en el que se recogen sus avances en la ejecución de un programa operativo durante el ejercicio anterior.

Informe de control anual: Documento elaborado por la autoridad de auditoría de un Estado miembro y presentado a la Comisión como parte del paquete de fiabilidad anual de dicho Estado miembro.

Lógica de intervención: Vínculos entre los objetivos de una propuesta, los insumos y las actividades previstos y los resultados y el impacto previstos.

Marco de rendimiento: Hitos y metas definidos en un conjunto de indicadores para cada eje prioritario de un programa operativo (excepto la asistencia técnica).

Meta: A efectos del presente informe, el valor de las realizaciones o los resultados que deben alcanzarse o los gastos que deben certificarse a la Comisión a más tardar el 31 de diciembre de 2023.

Objetivo temático: Resultado global previsto de una prioridad de inversión, desglosado en objetivos específicos a efectos de puesta en práctica.

Opciones de costes simplificados: Enfoque para determinar el importe de una subvención utilizando métodos como los costes unitarios estándar, la financiación a tipo fijo o las sumas a tanto alzado, en lugar de los costes reales en que haya incurrido el beneficiario. Se han concebido para reducir la carga administrativa.

Política de cohesión: Política de la UE cuyo objetivo es reducir las disparidades económicas y sociales entre las regiones y los Estados miembros mediante el fomento de la creación de empleo, la competitividad empresarial, el crecimiento económico, el desarrollo sostenible y la cooperación transfronteriza e interregional.

Programa operativo: Marco básico para la ejecución de proyectos de cohesión financiados por la UE en un período determinado, que refleja las prioridades y los objetivos establecidos en acuerdos de asociación entre la Comisión y los distintos Estados miembros.

Realización: Lo que se produce o consigue mediante un proyecto, como la impartición de cursos de formación o la construcción de una carretera.

Recursos: Medios financieros, humanos, materiales, administrativos o reglamentarios empleados para ejecutar un proyecto o programa.

Reglamento sobre Disposiciones Comunes: Reglamento que establece las normas por las que se rigen los cinco Fondos Estructurales y de Inversión Europeos en el período 2014‑2020.

Reserva de rendimiento: Importe del presupuesto asignado al gasto de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos que se retiene hasta que se alcancen determinados hitos.

Resultado: Efecto inmediato de un proyecto o programa una vez terminado, como, por ejemplo, la mejora de la empleabilidad de los participantes en un curso o la mejora de la accesibilidad de una nueva carretera tras su construcción.

Suma a tanto alzado: Tipo de opción de coste simplificado en el que los pagos se efectúan en su integridad, a diferencia del pago a plazos, por ejemplo, para el reembolso de los gastos subvencionables de una operación si se completan actividades o realizaciones predefinidas.

Respuestas de la Comisión

https://www.eca.europa.eu/es/Pages/DocItem.aspx?did=59899

Cronología

https://www.eca.europa.eu/es/Pages/DocItem.aspx?did=59899

Equipo auditor

En los informes especiales del Tribunal de Cuentas Europeo se exponen los resultados de sus auditorías de las políticas y programas de la UE o de cuestiones de gestión relativas a ámbitos presupuestarios específicos. El Tribunal selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin de que tengan el máximo impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o al cumplimiento, el nivel de ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones y el interés político y público.

Esta auditoría de gestión fue realizada por la Sala II, especializada en inversión en los ámbitos de gasto de cohesión, crecimiento e inclusión, presidida por Iliana Ivanova, Miembro del Tribunal. La auditoría fue dirigida por Ladislav Balko, Miembro del Tribunal, asistido por Branislav Urbanic, jefe de Gabinete, y Zuzana Frankova, agregada de Gabinete; Friedemann Zippel, gerente principal; Bernard Witkos, jefe de tarea; Cristina Jianu, jefe de tarea adjunto; Ana Popescu, Annekatrin Langer y Sabine Maur-Helmes, auditores. Michael Pyper prestó asistencia lingüística. Alexandra Mazilu prestó asistencia en el diseño gráfico.

Notas finales

^[1] Reglamento (UE, Euratom) n.º 2018/1046 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de julio de 2018, sobre las normas financieras aplicables al presupuesto general de la Unión, artículo 33.

^[2] Comisión Europea, Examen/revisión intermedios del marco financiero plurianual 2014‑2020. Un presupuesto de la UE centrado en los resultados, COM(2016) 603 final, 14 de septiembre de 2016; Comisión Europea, EU Budget Focused on Results (BFOR).

^[3] Reglamento (UE) n1303/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se establecen disposiciones comunes, considerandos 3, 16 y 23.

^[4] Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, artículo 174.

^[5] Reglamento (UE) 2021/1060 del Parlamento Europeo y del Consejo de 24 de junio de 2021 por el que se establecen las disposiciones comunes relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo Plus, al Fondo de Cohesión, al Fondo de Transición Justa y al Fondo Europeo Marítimo, de Pesca y de Acuicultura, así como las normas financieras para dichos Fondos y para el Fondo de Asilo, Migración e Integración, el Fondo de Seguridad Interior y el Instrumento de Apoyo Financiero a la Gestión de Fronteras y la Política de Visados.

^[6] Reglamento (UE) 2021/241 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de febrero de 2021, por el que se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia.

^[7] OCDE, Budgeting and performance in the European Union: A review by the OECD in the context of EU budget focused on results, OECD Journal on Budgeting, volumen 2017/1, sección 1.2.1.

^[8] OCDE, Incentivising performance in public investment policies delivered at national and subnational levels: Managing across temporal and institutional horizons, 31 de marzo de 2017, pp. 8‑9.

^[9] Artículo 317 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea; artículo 62, apartado 3, del Reglamento (UE, Euratom) 2018/1046.

^[10] Comisión Europea, Examen/revisión intermedios del marco financiero plurianual 2014‑2020, COM(2016) 603 final, p. 14; Informe Anual del Tribunal de Cuentas Europeo relativo a 2017, apartados 3.6 y 3.7; Análisis del Tribunal de Cuentas Europe8/2019 «Obtención de resultados en cohesión» (Documento informativo), apartado 26.

^[11] Reglamento (UE) 2020/460 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de marzo de 2020, en lo relativo a medidas específicas para movilizar inversiones en los sistemas de atención sanitaria de los Estados miembros y en otros sectores de sus economías, en respuesta al brote de COVID‐19 (Iniciativa de inversión en respuesta al coronavirus); Reglamento (UE) 2020/558 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2020, en lo que respecta a medidas específicas para ofrecer una flexibilidad excepcional en el uso de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos en respuesta al brote de COVID-19.

^[12] Informe Especial n.º 15/2017 del Tribunal de Cuentas Europeo «Las condiciones ex ante y la reserva de eficacia en el ámbito de la cohesión: instrumentos innovadores pero todavía no eficaces», anexos I y II.

^[13] Artículo 19, apartado 2, del Reglamento (UE) 1303/2013.

^[14] Informe Especial 15/2017 del Tribunal de Cuentas Europeo, apartados 38 y 94.

^[15] Reglamento (UE) n.º 1303/2013, artículo 19 y anexXI.

^[16] Informe Especial 15/2017 del Tribunal de Cuentas Europeo, apartado 34.

^[17] Informe especial del Tribunal de Cuentas Europeo 15/2017, apartados 38 y 39.

^[18] Informe Especial n.º 20/2020 del Tribunal de Cuentas Europeo «Combatir la pobreza infantil: se requiere orientar mejor el apoyo de la Comisión», apartado 65.

^[19] Informe Especial n.º 24/2016 del Tribunal de Cuentas Europeo «Son necesarios más esfuerzos para dar a conocer mejor y hacer cumplir la normativa sobre ayudas estatales en la política de cohesión», apartado 105.

^[20] Informe Anual del Tribunal de Cuentas Europeo relativo a 2018, apartado 1.30.

^[21] Comisión Europea, Documento de trabajo de los servicios de la Comisión: The Value Added of Ex ante Conditionalities in the European Structural and Investment funds, 31 de marzo de 2017, SWD(2017) 127 final, partes C y D.

^[22] Artículo 19, apartado 5, del Reglamento (UE) 1303/2013.

^[23] Informe Especial 15/2017 del Tribunal de Cuentas Europeo, apartados 61 y 62.

^[24] Comisión Europea, Procedure for monitoring and assessing the implementation of action plans to fulfil applicable ex ante conditionalities by DG EMPL, versión actualizada para el informe anual de ejecución de 2017, 28 de julio de 2017.

^[25] Comisión Europea, ESI funds procedure on suspension of payments due to the failure to complete action plans to fulfil ex ante conditionalities, versión 3.0 – 26 de junio de 2017, REGIO.DDG.02.

^[26] Artículo 19, apartado 5, del Reglamento (UE) 1303/2013.

^[27] Reglamento (UE) n.º 2021/1060, anexos III y IV.

^[28] Artículo 15, apartado 6, del Reglamento (UE) 2021/1060.

^[29] Reglamento (UE, Euratom) 2020/2092 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2020, sobre un régimen general de condicionalidad para la protección del presupuesto de la Unión.

^[30] Reglamento (UE) 1303/2013, artículo 20.

^[31] Comisión Europea, Guidance for Member States on performance framework, review and reserve, EGESIF_18‑0021‑01, 19 de junio de 2018, versión 2.0.

^[32] Reglamento de Ejecución (UE) n.º 215/2014 de la Comisión, de 7 de marzo de 2014, por el que se establecen las modalidades de aplicación del Reglamento (UE) n.º 1303/2013, artículo 6.

^[33] Reglamento de Ejecución (UE) n.º 215/2014 de la Comisión, artículo 5, apartado 3.

^[34] Reglamento de Ejecución (UE) 2015/207 de la Comisión, de 20 de enero de 2015, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (UE) n.º 1303/2013, anexV.

^[35] Reglamento (UE) 1303/2013, anexo II, artículo 5.

^[36] Reglamento de Ejecución (UE) n.º 215/2014 de la Comisión, artículo 5, apartado 6.

^[37] Reglamento (EU) 1303/2013, artículo 22, apartado 6; Reglamento de Ejecución (UE) 215/2014, de la Comisión, artículo 6.

^[38] Informe Anual del Tribunal de Cuentas Europeo relativo al ejercicio 2013, apartado 10.56.

^[39] Tribunal de Cuentas Europeo: Informe Especial 15/2017, apartados 102 a 106, 108 y 109.

^[40] OCDE, «Budgeting and performance in the European Union», secciones 1.2.2 y 1.2.3.

^[41] Informe Especial 21/2018 del Tribunal de Cuentas Europeo, «La selección y el seguimiento de los proyectos del FEDER y del FSE en el período 2014 2020 todavía se orientan principalmente a las realizaciones», apartados 61 y 62; Análisis 5/2018 del Tribunal de Cuentas Europeo «Simplificación de la aplicación de la política de cohesión después de 2020», apartados 41 y 59; Informe Especial 15/2017 del Tribunal de Cuentas Europeo, apartados 78 y 79.

^[42] Comisión Europea, evaluación de impacto que acompaña al documento «Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing the European Defence Fund», SWD(2018) 289 final, 30 de mayo de 2018, anexo 3.

^[43] Informe Especial n.º 2/2017 del Tribunal de Cuentas Europeo, «Negociación por la Comisión de los acuerdos de asociación y los programas de cohesión 2014‑2020: un gasto más orientado a las prioridades de Europa 2020, pero unas disposiciones para medir el rendimiento cada vez más complejas», apartado 47.

^[44] Análisis n.º 5/2019 del Tribunal de Cuentas Europeo «Compromisos pendientes de pago en el presupuesto de la UE – Análisis detallado (Análisis rápido de casos)», apartado 82.

^[45] Reglamento de Ejecución (UE) 2018/276 de la Comisión, de 23 de febrero de 2018, que modifica el Reglamento de Ejecución (UE) n.º 215/2014, artículo 1, apartado 1.

^[46] Reglamento de Ejecución (UE) 2019/256 de la Comisión, de 13 de febrero de 2019, que modifica el Reglamento (UE) n.º 2015/207 del Consejo, anexos V y VI.

^[47] Comisión Europea, Decommitment methodology (n+3) and process in 2014 – 2020 – Update, EGESIF_17‑0012‑2, 23 de noviembre de 2017

^[48] Reglamento de Ejecución (UE) n.º 215/2014 de la Comisión, artículo 5, apartado 6.

^[49] Comisión Europea, «Guidance for Member States on Performance framework, review and reserve», p. 15; Comisión Europea, «Guidance on the Common approach to the revision of milestones and targets in the performance frameworks», 14 de junio de 2018, versión 3.0, pp. 3, 8 y 9.

^[50] Reglamento (EU) 1303/2013, artículos 2, apartado 30, y 50, apartado 1.

^[51] Reglamento (EU) 1303/2013, artículo 125, apartado 4, letra e); Reglamento de Ejecución (UE) 2015/207, de la Comisión, anexVI.

^[52] Reglamento (EU) 1303/2013, artículos 2, apartado 29, y 138, letras b) y c).

^[53] Reglamento Delegado (UE) 2019/886 de la Comisión, de 12 de febrero de 2019, en lo que respecta a las disposiciones sobre instrumentos financieros, las opciones de costes simplificados, la pista de auditoría, el ámbito de aplicación y contenido de las auditorías de las operaciones y la metodología para seleccionar la muestra de las operaciones, y el anexo III, artículo 1, punto 11, letra a).

^[54] Comisión Europea, 2019 Annual activity report DG REGIO, p. 39.

^[55] Reglamento (UE) 1303/2013, artículo 142, apartado 1, letra d).

^[56] Reglamento (UE) 2021/1060, artículo 18, apartado 1, letra f).

^[57] Reglamento (UE) 2021/1060, artículos 24, apartado 5, y 26, apartado 1.

^[58] Reglamento (UE) 1303/2013, artículo 104.

^[59] Reglamento (UE) 1303/2013, artículo 104, apartado 2.

^[60] Reglament(UE) 2018/1046, artículo 125, apartado 1, letra a).

^[61] Reglamento (UE) 1303/2013, artículo 67, apartado 1, letra e).

^[62] Reglamento Delegado (UE) 2019/694 de la Comisión, de 15 de febrero de 2019, por el que se complementa el Reglamento (UE) n.° 1303/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que respecta a la forma de financiación que no está vinculada a los costes de las operaciones en cuestión.

^[63] Reglamento Delegado (UE) 2019/694 de la Comisión.

^[64] Reglamento (EU) 1303/2013, artículo 67, apartado 1 y artículo 109, apartado 2; Reglamento de Ejecución (UE) 2019/694, de la Comisión, anexo.

^[65] Reglamento (UE) 1303/2013, artículo 67, apartado 1, letras b) a d), apartado 5, y apartado 5, letra a), y artículos 68, 68 bis y 68 ter.

^[66] Reglamento (UE) 1303/2013, artículo 67, apartado 2 bis.

^[67] Reglamento Delegado (UE) 2015/2195 de la Comisión, de 9 de julio de 2015, que complementa el Reglamento (UE) n.° 1304/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo relativo al Fondo Social Europeo, en lo que respecta a la definición de baremos estándar de costes unitarios e importes a tanto alzado para el reembolso de gastos a los Estados miembros por parte de la Comisión.

^[68] Comisión Europea, Guidance on Simplified Cost Options – European Structural and Investment (ESI) Funds, EGESIF_14‑0017, septiembre de 2014, p. 8.

^[69] Informe Anual del Tribunal relativo al ejercicio 2011, apartado 6.30; Informe Anual del Tribunal relativo al ejercicio 2012, apartado 6.42; Informe Anual del Tribunal relativo al ejercicio 2014, apartado 6.79.

^[70] Informe Especial 2/2017 del Tribunal de Cuentas Europeo, recomendación 6; Dictamen 1/2017 del Tribunal sobre una propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre las normas financieras aplicables al presupuesto general de la Unión, apartados 90 a 84.

^[71] Comisión Europea, Impact assessment accompanying the document «Proposal for a Regulation of the European Parliament and the Council on the European Social Fund Plus», SWD(2018) 289, 30 de mayo de 2018, p. 22.

^[72] Red transnacional de profesionales de las OCS del FEDER/FC, sexta reunión, presentación de enfoques basados en los resultados, 2 de julio de 2020; Comisión Europea (t33 & SWECO), Use and intended use of simplified cost options in ESF, ERDF, CF and EAFRD, 27 de marzo de 2018, pp. 13 y 16.

^[73] Comisión Europea, Impact assessment accompanying the document «Proposal for a Regulation of the European Parliament and the Council on the European Social Fund Plus», SWD(2018) 289, 30 de mayo de 2018, p. 21; Comisión Europea, Impact assessment accompanying the document «Proposal for a Regulation of the European Parliament and the Council on the European Regional Development Fund and on the Cohesion Fund», SWD(2018) 282, 29 de mayo de 2018, p. 64.

^[74] Comisión Europea, Guidance on Simplified Cost Options, EGESIF_14‑0017, septiembre de 2014.

^[75] Comunicación de la Comisión: Directrices sobre el uso de opciones de costes simplificados en los fondos estructurales y de inversión europeos (Fondos EIE) — versión revisada (2021/C 200/01), 27 de mayo de 2021, pp. 15 y 41.

^[76] Reglamento (UE) 1303/2013, artículo 67(1); Reglamento Delegado de la Comisión (UE) 2019/694 de 15 de febrero de 2019, considerando 6 y anexo, punto 4, letra f).

^[77] Reglamento (UE) 1303/2013, artículo 125, apartado 4, letra a); Reglamento (UE) n.º 651/2014 de la Comisión, de 17 de junio de 2014, por el que se declaran determinadas categorías de ayuda compatibles con el mercado interior.

^[78] Reglamento Delegado (UE) 2019/694 de la Comisión, de 15 de febrero de 2019, artículo 3, apartado 2, y anexo, puntos 3 (1) y 5.

^[79] Comisión Europea, Use and intended use of simplified cost options in ESF, ERDF, CF, EARD and EAFRD, 27 de marzo de 2018, pp. 42 y 53.

^[80] Reglamento (UE) 2018/1046, artículo 125, apartado 1, letra a).

^[81] Reglamento (UE) 2021/241, considerando 18, artículo 4, apartado 2, y artículo 24, apartado 2; Dictamen 6/2020 del Tribunal de Cuentas Europeo sobre la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece un Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, apartados 47, 53 a 56.

^[82] Reglamento (UE) 2021/1060, artículo 53, apartado 1, letra f), y artículo 95, apartado 1.

^[83] Reglamento (UE) 2021/1060, artículos 37 y 95.

^[84] Reglamento (UE) 2021/1060, artículo 95, apartado 4.

^[85] Reglamento (UE) 1303/2013, artículo 125, apartado 4, letra a); Reglamento (UE) 2021/1060, artículo 74, apartado 1, letra a).

^[86] Reglamento (UE) 2021/1060, artículo 95, apartado 3, y apartado 34.

^[87] Reglamento (UE) 2021/1060, artículo 69, apartado 2, y artículo 74, apartado 1, letra a).

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