Inea: fördelar har uppnåtts men brister som rör Fonden för ett sammanlänkat Europa behöver åtgärdas

Sammanfattning

Genomförandeorganet för innovation och nätverk (Inea) inrättades för programperioden 2014–2020 i syfte att genomföra delar av programmen Fonden för ett sammanlänkat Europa (FSE) och Horisont 2020. Det har en total budget på 33,6 miljarder euro för att medfinansiera projekt på områdena transport, energi och telekommunikation. Vi valde ut Inea för revision både för att detta är den största budget som ett genomförandeorgan i EU förvaltar och för att den rättsliga ramen för närvarande ses över till perioden 2021–2027.

Vi bedömde Ineas förvaltning av de delegerade EU-utgiftsprogrammen. För detta ändamål undersökte vi om Inea, tillsammans med kommissionen, i) har fullgjort de uppgifter som delegerats till genomförandeorganet och uppnått de förväntade fördelarna med externalisering av ansvarsområden och ii) följer stabila förfaranden för att förvalta FSE.

Inea var vårt främsta revisionsobjekt. Vi fokuserade på Ineas verksamheter under perioden 2014–2020 och använde oss främst av intervjuer och skrivbordsgranskningar för att samla in uppgifter.

Inea har uppnått de förväntade fördelarna, med vissa begränsningar som hänger samman med hinder i den rättsliga ramen.

• Inea använder standardiserade förfaranden som har förenklat genomförandet av de delegerade utgiftsprogrammen. De sammanlagda administrativa kostnaderna understiger för närvarande de ursprungliga beräkningarna, men personalkostnaderna är något högre. Synergieffekter mellan FSE och Horisont 2020, mellan FSE-sektorer och med andra organ har dock endast förverkligats i ett begränsat antal åtgärder.
• Inea har fullgjort sina uppgifter enligt fem kritiska prestationsindikatorer, men de är inte specifikt resultatorienterade, det vill säga inte inriktade på att mäta programgenomförandet eller utnyttjandet av medlen.
• Framför allt på grund av hinder i Ineas ram har personalförvaltningen vissa brister. Eftersom personalstyrkan är kopplad till de delegerade programmen har Inea inte möjlighet att på ett flexibelt sätt omfördela personal till de mest brådskande arbetsuppgifterna.
• Vi noterade brister i samordningen av kommissionens ansökningsomgångar som inte planeras på flerårsbasis för att öka förutsebarheten för de projektansvariga.

Vi konstaterade brister i FSE:s för övrigt välorganiserade urvalsförfaranden, risker i programgenomförandet och brister i prestationsrapporteringen.

• Förfarandena för att välja ut projekt är välorganiserade men måste harmoniseras ytterligare i de tre FSE-sektorerna. Graden av överensstämmelse mellan externa experters bedömning och kommissionens slutgiltiga tilldelningsbeslut skiljer sig åt mellan sektorerna. Inom FSE Transport är sannolikheten att projekt väljs ut oberoende av de poäng som de externa experterna har gett rekommenderade projekt. Skälen till att man avviker från bedömningen behöver dokumenteras bättre. Detta är ett särskilt problem när det gäller 14 FSE-T-projekt (för omkring 711 miljoner euro i bidrag) som kommissionen valde ut men som de externa experterna inte hade rekommenderat för finansiering på grund av mognadsgrad, kvalitet och effekt.
• Vidare behöver de tilldelningskriterier som används för att välja ut projekt bli tydligare. En noggrann bedömning av framför allt mognadsgrad och kvalitet är av central betydelse för att förutse problem som kan påverka om projekten genomförs i tid.
• Det finns en risk för att programmet inte kommer att genomföras fullt ut. I januari 2019, periodens femte år, hade mindre än en fjärdedel av de medel som tilldelats projekt lett till utbetalningar. Den långsamma utbetalningen av medel beror på att genomförandet av projekt är försenat eller ofullständigt.
• Det nuvarande systemet för ansökningsomgångar motverkar dessutom inte projektförslag som inte är tillräckligt mogna. Till följd av kommissionens plan för ansökningsomgångar beviljade Inea en stor del av FSE-budgeten tidigt i programperioden. 85 % av FSE-T-budgeten beviljades under ansökningsomgångarna 2014 och 2015, och enbart för 2014 uppgick FSE-T-budgeten till 12 miljarder euro eller 52 % av den totala delegerade budgeten för perioden. Nackdelen med att fördela så mycket pengar så tidigt var att vissa av de projekt som valdes ut inte var tillräckligt mogna.
• I och med att programperioden 2014–2020 tar slut nästa år finns det risk för att utbetalningar, tillbakadraganden och återflöden kommer att hopa sig under de kommande månaderna. Det skulle innebära att programmets potentiella effekter försenas ytterligare. Det är viktigt att övervaka hur projekt framskrider så att förseningar kan identifieras och korrigerande åtgärder vidtas. Men övervakningsverktygen, såsom bestämmelser i bidragsavtal och lägesrapporter, skulle behöva bli bättre för att säkerställa att EU-medel används ändamålsenligt.
• Den befintliga prestationsramen lämpar sig inte för att visa hur projekt bidrar till FSE:s övergripande mål. Inea övervakar i första hand projektoutput, men det är inte tillräckligt för att bedöma resultat. Det finns alltså ingen tydlig information om huruvida eller hur EU-medfinansierade projekt har uppnått målsättningarna.

På grundval av våra granskningsresultat rekommenderar vi åtgärder som hjälper kommissionen och Inea att

1. förbättra potentialen för synergieffekter mellan FSE- och Horisont 2020-programmen och mellan FSE-sektorer,
2. stärka ramen för Ineas förvaltning av de delegerade programmen,
3. säkerställa ökad harmonisering av och insyn i förfarandena för projekturval,
4. skapa bättre förutsättningar för att FSE ska genomföras i tid,
5. ändra prestationsramen så att projektresultaten kan övervakas bättre.

Inledning

Europeiska unionens genomförandeorgan

Sedan 2003 har kommissionen behörighet att inrätta genomförandeorgan för en begränsad tidsperiod i syfte att sköta specifika uppgifter med anknytning till EU:s program¹. Det första genomförandeorganet inrättades i början av 2004. Sedan dess har kommissionen gradvis ökat anslagsvolymen och antalet program som läggs ut på de numera sex genomförandeorganen².

Till skillnad från när det gäller decentraliserade byråer och andra organ får kommissionen inte anförtro genomförandeorgan sådana uppgifter som kräver utrymme för skönsmässig bedömning när politiska beslut ska omsättas i handling.

I sitt förslag till flerårig budgetram 2021–2027 framhöll kommissionen genomförandeorganens betydelse för programgenomförandet, eftersom de för med sig kostnadsbesparingar och stordriftsfördelar och säkerställer operativ närhet till stödmottagarna. Enligt kommissionen bör därför ytterligare utläggning övervägas.

Genomförandeorganet för innovation och transportnät

Genomförandeorganet för innovation och nätverk (Inea) ligger i Bryssel och inrättades 2013³ för programperioden 2014–2020⁴. Det ersatte genomförandeorganet för det transeuropeiska transportnätet (TEN-T EA) som hade förvaltat TEN-T-programmet 2007–2013 (med omkring 100 anställda och en budget på 7,9 miljarder euro som fördelades till nästan 700 projekt). Inea har i uppdrag att stödja kommissionen, projektansvariga och berörda parter genom att tillhandahålla expertis och programförvaltning till infrastruktur-, forsknings- och innovationsprojekt på områdena för transport, energi och telekommunikation samt att främja synergieffekter mellan dessa verksamheter⁵. Inea har därför en central roll i det tekniska genomförandet av kommissionens sektorspolitik.

Inea har fyra ”ansvariga” generaldirektorat (GD) vid kommissionen, för vilka det förvaltar delar av de delegerade program som visas i tabell 1.

Tabell 1 – Program som delegerats till Inea och respektive ansvarigt generaldirektorat

Källa: Ineas arbetsprogram och samförståndsavtal mellan Inea och ansvariga generaldirektorat.

Närmare bestämt utarbetar och inleder Inea ansökningsomgångar, organiserar projektutvärdering och urvalsförfaranden, utarbetar och undertecknar bidragsavtal, säkerställer teknisk och ekonomisk uppföljning av projekt och ger feedback till kommissionen. Inea har årliga administrativa utgifter på omkring 27 miljoner euro och hade nästan 300 heltidsanställda 2018.

Tabell 2 – Budget som delegerats till Inea för perioden 2014–2020 och antal projekt

Källa: Uppgifter från Inea, januari 2019.

Inea har anförtrotts 93 % av den totala FSE-budgeten och 7 % av Horisont 2020-budgeten. Dessa sammanlagt 33,6 miljarder euro gör det till den största budget som förvaltas av ett genomförandeorgan i EU. De två programmen medfinansierar nästan 2 000 projekt i Ineas portfölj. År 2014–2018 anordnade Inea 59 ansökningsomgångar och utvärderade 2 272 stödberättigande projektförslag inom ramen för de tre FSE-sektorerna. Bidrag beviljades 1 233 projekt, vilket motsvarade sammanlagt 25,5 miljarder euro i FSE-stöd (se tabell 2).

Fonden för ett sammanlänkat Europa (FSE)

FSE, som inleddes i januari 2014, är ett flaggskeppsprogram inom Europa 2020-strategin som medfinansierar infrastrukturinvesteringar inom transport-, energi- och telekommunikationssektorerna.

Inom detta program är FSE Transport (FSE-T) ett centralt EU-finansieringsinstrumentet för att genomföra EU:s transportinfrastrukturpolitik. Dess främsta mål är att bidra till att slutföra det transeuropeiska transportnätet (TEN-T), som inbegriper vägar, järnvägslinjer, inre vattenvägar, inlandshamnar, kusthamnar, flygplatser och järnvägsterminaler i de 28 medlemsstaterna samt gränsöverskridande förbindelser till vissa tredjeländer. FSE syftar till att finansiera projekt med ett europeiskt mervärde som avlägsnar flaskhalsar, kompletterar felande länkar och färdigställer gränsöverskridande sträckor, framför allt med hjälp av hållbara transportsätt. EU:s mål är att slutföra stomnätet senast 2030 och det bredare, övergripande nätet senast 2050.

FSE Energi (FSE-E) syftar till att ekonomiskt stödja genomförandet av projekt av gemensamt intresse, det vill säga centrala energiinfrastrukturprojekt, särskilt gränsöverskridande el- och gassammanlänkning, smarta nät och gränsöverskridande koldioxidnät, som inte är kommersiellt bärkraftiga. De bredare politiska målen består i att öka konkurrenskraften genom att främja fortsatt integrering av den inre marknaden för energi och driftskompatibilitet för el- och gasnät över gränserna samt att stärka försörjningstryggheten i EU och bidra till hållbar utveckling och miljöskydd.

Syftet med FSE Telekom (FSE-IKT) är att skapa förbättringar för medborgare, företag och förvaltningar genom att bygga ut den transeuropeiska driftskompatibla infrastrukturen på telekommunikationsområdet. Fokus ligger på att tillhandahålla operativa tjänster som är redo att tas i bruk och som är hållbara över tid.

Vad beträffar uppkopplingsmöjligheter ska FSE-IKT stimulera investeringar i utbyggnad och modernisering av bredbandsnät och tillhandahålla trådlös uppkoppling av hög kvalitet i lokalsamhällen.

Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod

Vi valde ut Inea för revision på grund av storleken på de budgetar som genomförandeorganet förvaltar under programperioden 2014–2020 och eftersom vi inte hade granskat dess prestation tidigare. Vi har tajmat rapporten så att den ska kunna bidra till reflektionerna kring den nya rättsliga ramen för det kommande FSE II-programmet.

Inea var vårt främsta revisionsobjekt. Mot bakgrund av Ineas status som genomförandeorgan, utan befogenhet att göra skönsmässiga bedömningar, innebar detta även att vi granskade kommissionens processer som direkt inverkar på Ineas arbete.

Vi undersökte därför om Inea, tillsammans med kommissionen,

• uppnår de förväntade fördelarna med att externalisera ansvarsområden och fullgör de uppgifter som delegerats till det,
• säkerställer stabila förfaranden för att förvalta FSE-programmet.

Vid granskningen av programförvaltningen koncentrerade vi oss på hur Inea bidrar till ett effektivt och ändamålsenligt genomförande av FSE, som står för merparten av Ineas delegerade budget. Revisionen omfattade inte Horisont 2020 eller de tidigare programmen (Marco Polo II och TEN-T).

Vi genomförde intervjuer med Inea, de ansvariga generaldirektoraten (GD Transport och rörlighet, GD Energi, GD Kommunikationsnät, innehåll och teknik och GD Forskning och innovation) och andra berörda parter. Bland dem fanns de externa utvärderare som har hand om treårsbedömningen, europeiska samordnare för TEN-T, Europeiska unionens byrå för samarbete mellan energitillsynsmyndigheter (Acer) och observatörer för Ineas utvärderingsförfaranden. Vi närvarade vid sammanträden som hölls av Ineas styrelse, Ineas rådgivande grupp för FSE Transport, FSE:s transportkommitté och externa utvärderare (när de sammanställde en konsensusrapport) i samband med ansökningsomgången för FSE-IKT 2018.

Vi undersökte Ineas rättsliga ram, ansvarsområden och kontrollsystem och utförde direkt granskning av Ineas prestation när det gäller förvaltningen av FSE-programmet och FSE-projekt. Vi analyserade även kommissionens roll i det slutliga projekturvalet och bedömde prestationsramen för att övervaka resultat.

Närmare bestämt gjorde vi följande:

• Vi genomförde en kvantitativ och kvalitativ analys av FSE:s hela projektportfölj. Vi undersökte förfarandena för projekturval i fem ansökningsomgångar för FSE-E, fyra för FSE-T och tre för FSE-IKT. Vi analyserade förfarandena för att genomföra, avbryta och avsluta projekt.
• Vi djupgranskade ett urval av 22 projekt på grundval av tillgänglig dokumentation vid Inea. För ytterligare åtta projekt utförde vi en skrivbordsgranskning med fokus på urvalsfasen. Våra kriterier för att välja ut projekt var täckning av de olika FSE-sektorerna, EU-stödets omfattning, geografisk täckning, balans mellan gränsöverskridande och icke gränsöverskridande projekt samt projektens slutförandestatus.
• Vi analyserade Ineas halvtidsöversyn av 356 projekt inom FES-T⁷ och årsrapporter för FSE-E. Vi granskade dokumentationen av projektgenomförandet och ändringar av slutdatum och budgetar för projekt. Vi undersökte även anledningar till tillbakadraganden och förseningar i genomförandet av projekt.
• Vi samlade in styrkande underlag från diverse andra källor, till exempel treårsutvärderingen av Inea som inleddes av kommissionen 2018 och utvärderingsrelaterade dokument och rapporter från kommissionens tjänst för internrevision.

Iakttagelser

Inea har uppnått de förväntade fördelarna, med vissa begränsningar som hänger samman med hinder i den rättsliga ramen

Vi undersökte Ineas organisationsstruktur från två synvinklar: om inrättandet av organet har fört med sig de förväntade fördelarna med att delegera program och om organet har fullgjort de delegerade uppgifterna.

Innan kommissionen inrättade organet genomförde den en obligatorisk kostnads-nyttoanalys 2013⁸. Kostnads-nyttoanalysen visade på följande huvudfördelar med att delegera uppgifter till Inea jämfört med om kommissionen skulle förvalta programmet:

• Samstämmighet mellan programportfölj och kontinuerlig förenkling av processer och förfaranden.
• Effektivitetsvinster på cirka 54 miljoner euro tack vare lägre personalkostnader för att förvalta programmen utanför kommissionen.
• Synergieffekter genom att närbesläktade politikområden finns under samma paraply hos samma genomförandeorgan, med sannolika effektivitetsvinster som följd.

Inea tog fram standardiserade förfaranden som har förenklat genomförandet

Inea har tagit fram standardiserade verktyg och förfaranden som har förenklat programförvaltningen. Exempelvis har TENtec-databasen, som används för att övervaka FSE, väl utvecklade moduler för elektronisk inlämning av förslag och övervakning av projektgenomförandet. Inea har tagit fram metodvägledning för alla steg i projektförvaltningscykeln. Inea fungerar som central kontaktpunkt för stödmottagare genom att tillhandahålla helpdesk- och rådgivningstjänster om inlämning av projektförslag och rapportering av projektgenomförandet.

Inea bidrar även till snabbare förfaranden för bidragsbeviljande: år 2007–2010 var den genomsnittliga tiden för föregångaren TEN-T EA 10–20 månader, medan Ineas genomsnitt 2014–2017 var 7,7–8 månader. Detta bekräftas i halvtidsutvärderingen av FSE 2014–2020, där det konstateras att Ineas bidragsförvaltning har visat sig vara mycket effektiv⁹. I den externa treårsutvärderingen av Inea rapporterades det även att Ineas organisation och styrning samt operativa förfaranden och praxis var sunda och att de flesta stödmottagare hade noterat en viss förenkling av förfarandena¹⁰.

Ineas administrativa kostnader understiger de ursprungliga beräkningarna, men personalkostnaderna är något högre

Vi granskade Ineas administrativa kostnader för att bedöma om effektivitetsvinster hade uppnåtts. År 2014–2018 uppgick de totala administrativa kostnaderna till 105 miljoner euro, det vill säga de var lägre än det ursprungliga målet på 111 miljoner euro som de ovannämnda effektivitetsvinsterna skulle leda till¹¹. Detta berodde främst på att infrastruktur- och driftskostnaderna och utgifterna för programstöd var lägre än förväntat (6 miljoner euro respektive 5 miljoner euro lägre). Personalkostnaderna var dock 5 miljoner euro (7 %) högre än planerat, eftersom den ursprungliga beräkningen grundades på genomsnittliga personalkostnader och inte tog hänsyn till löneindexering, omklassificering av personal och ökade kostnader för rekrytering och personalförvaltning.

Om de totala administrativa kostnaderna fortsätter att ligga i linje med eller under den ursprungliga beräkningen under Ineas hela livslängd skulle de förväntade effektivitetsvinsterna på 54 miljoner euro kunna uppnås. Detta kan inte bedömas förrän programmen har avslutats.

Synergieffekter har bara uppstått inom ett begränsat antal åtgärder

En av de största förväntade fördelarna med att delegera program till Inea var att synergieffekter skulle uppnås genom att närbesläktade politikområden fanns under ett enda organs paraply, med sannolika effektivitetsvinster som följd¹². I FSE-förordningen föreskrivs att arbetsprogrammen ska samordnas så att synergieffekterna mellan de tre sektorerna utnyttjas, och att minst en sektorsövergripande ansökningsomgång ska antas¹³.

Vi konstaterade att flera faktorer begränsade möjligheten att uppnå synergieffekter. Vissa av de förväntade synergieffekterna var inte realistiska på grund av inneboende skillnader mellan FSE och Horisont 2020 och inom FSE-sektorer. Skillnaderna rör bland annat politiska mål, omfattning och rättsliga ramar för programmen samt programmens genomförandebestämmelser (olika typer av berörda parter samt rättsliga och finansiella regler).

Dessa svårigheter till trots har Inea vidtagit ett antal åtgärder för att uppnå synergieffekter mellan Horisont 2020 och FSE, särskilt vad beträffar transport och energi. När det gäller transport har Inea identifierat gemensamma tematiska områden som grupperats i fyra kategorier. Flera initiativ har presenterats för de ansvariga generaldirektoraten, exempelvis inrättandet av en Inea-plattform för synergieffekter mellan Horisont 2020 och FSE och införandet av innovationsindikatorer för att mäta FSE:s prioriteringar. Hittills har dock resultaten från endast ett begränsat antal forskningsprojekt genomförts inom FSE. Detta beror främst på att programmen inte naturligt överensstämmer med varandra och på den tid som krävs för att forskningsprojekt ska nå teknisk mognad. I den externa treårsutvärderingen noterades även de begränsade synergieffekterna mellan forskningsprojekt inom Horisont 2020 och infrastrukturprojekt inom FSE.

Trots Ineas insatser är synergieffekterna mellan FSE-sektorerna färre än ursprungligen planerat. Den enda sektorsövergripande ansökningsomgång för att uppnå synergieffekter som hittills inletts var inte särskilt framgångsrik, eftersom bara lite drygt halva dess budget anslogs till sju projekt (se tabell 2). I halvtidsutvärderingen av FSE¹⁴ bekräftades även att det faktum att så få åtgärder omfattar flera FSE-sektorer främst berodde på skillnader i de rättsliga ramarna för sektorerna. Det gör det svårt att få till stånd synergieffekter genom sektorsövergripande ansökningsomgångar. Exempel på sådan bristande överensstämmelse är olika regler inom de tre sektorerna vad beträffar geografisk plats för en åtgärd eller typ av godtagbara tillgångar.

Synergieffekterna med program som genomförs av andra genomförandeorgan och gemensamma företag är också begränsade. Rådets förordning om bildande av det gemensamma företaget Shift2Rail¹⁵ anger att det krävs nära synergier med andra EU-program, bland annat FSE, för att få maximal verkan när det gäller tillämpningen av innovativa lösningar. Trots ömsesidiga insatser för att dela information om portföljer och identifiera möjligt samarbete eller möjliga synergieffekter skulle samordningen mellan de båda sidorna kunna ökas i syfte att ta fram strukturerade åtgärder.

En utmaning är det faktum att Inea och genomförandeorganet för små och medelstora företag (Easme) delar ansvaret för att genomföra Horisont 2020:s forskningsprogram för energi. De två organen samordnar ansökningsomgångar men förvaltar sin del av programmet separat, vilket innebär administrativa kostnader på båda sidor och begränsad potential för synergieffekter.

Hinder i Ineas ram

Inea fullgör sina uppgifter och uppfyller de kritiska prestationsindikatorerna, men de är inte specifikt resultatorienterade eller inriktade på att mäta huruvida programmen genomförs på ett ändamålsenligt sätt

Inea fick i uppdrag att genomföra delar av programmen FSE och Horisont 2020 (se bilaga I för närmare uppgifter om kommissionens och Ineas respektive ansvarsområden). Närmare bestämt gör Inea följande:

• Utarbetar och inleder ansökningsomgångar.
• Organiserar projektutvärderingen (inbegripet mottagning av projektförslag, kontroller av stödberättigande och tillåtlighet samt rekrytering av externa utvärderare) och stöder kommissionen under den slutgiltiga urvalsprocessen.
• Utarbetar och undertecknar bidragsavtal och fungerar som enda kontaktpunkt för projektansvariga.
• Ombesörjer teknisk och finansiell uppföljning av projekt, inbegripet daglig övervakning av projekt, utbetalningar och återkrav samt granskningar.
• Ger feedback till kommissionen genom projektportföljsrapporter och andra skräddarsydda rapporter och statistiska uppgifter.

Vi konstaterade att Inea fullgör sina uppgifter i enlighet med uppdragsbeskrivningen (punkt 31) och mätt i förhållande till prestationsindikatorerna. Inea har fem kritiska prestationsindikatorer, som godkänts av kommissionen, genom vilka man ska mäta hur ändamålsenligt uppgifterna genomförs. I sina årliga verksamhetsrapporter tar Inea upp dessa kritiska prestationsindikatorer på ett fullständigt och strukturerat sätt. Inea har genomgående uppnått goda resultat när det gäller samtliga indikatorer och uppnått alla mål fullt ut (se tabell 3).

Tabell 3 – Ineas kritiska prestationsindikatorer

Obs.: ”Genomförandegrad för åtagandebemyndiganden” och ”genomförandegrad för betalningsbemyndiganden” syftar på årliga budgeterade åtagandebemyndiganden och årliga planerade betalningsbemyndiganden och inte på de ursprungliga beräkningarna för hela den fleråriga budgetramen.

Källa: Ineas årliga arbetsprogram och årliga verksamhetsrapporter 2014–2018.

De kritiska prestationsindikatorerna är av väsentlig betydelse för mätningen av Ineas administrativa förvaltning av EU-stöd till projekt. I sin nuvarande form ger de dock begränsad information om programförvaltningens kvalitet. Exempelvis övervakar Inea noga sin projektportfölj för att begränsa riskerna med långsamt projektgenomförande. De nuvarande indikatorerna hänför sig inte tillräckligt till genomförandegraden för programmen eller utnyttjandet av medel (punkt 60).

Andra genomförandeorgan använder liknande kritiska prestationsindikatorer, men vissa använder även indikatorer som mäter hur effektiv förvaltningen av ansökningsomgångar och utvärderingar, projektövervakningen och återkopplingen till ansvariga generaldirektorat och andra kunder är. I en särskild rapport från 2009 om genomförandeorgan rekommenderade vi att organen skulle kontrolleras utifrån en resultatbaserad grund med hjälp av SMART-mål som övervakas genom ett begränsat antal nyckelindikatorer¹⁶.

Ineas möjligheter att fördela personal till de mest brådskande uppgifterna är begränsade

Ineas tjänsteförteckning omfattar upp till 318 heltidsekvivalenter för perioden fram till 2020. Förteckningen justerades flera gånger mellan 2014 och 2018 i linje med omfördelningen av delar av budgeten för utgiftsprogram (se figur 1).

Källa: Särskild finansieringsöversikt¹⁷, uppgifter som Inea lämnade i januari–februari 2019.

När det gäller personalfördelningen vid Inea grundades vissa av de ursprungliga sektorspecifika prognoserna för arbetsbördan inte på en ordentlig behovsbedömning, och därför visade det sig att den personalstyrka man kommit överens om inte motsvarade de verkliga behoven. Dessutom har FSE:s programportfölj utvecklats avsevärt, till exempel är budgeten för FSE-IKT nu betydligt större än ursprungligen beräknat.

Inea har inte den flexibilitet som krävs för att kunna omfördela personal till de mest brådskande uppgifterna bland sektorerna, eftersom personalstyrkan är fördelad per program och, inom varje program, per verksamhet och generaldirektorat¹⁸. Detta skapar begränsningar. Framför allt kan Inea enligt de nuvarande reglerna inte omfördela personal alls mellan FSE och Horisont 2020. Detta begränsar Ineas möjligheter att anpassa sig till den varierande arbetsbelastningen.

Från 2014 till 2018 hade Inea problem med rekryteringen för att tillgodose sitt snabbt ökande behov av kvalificerad personal. I slutet av 2018 hade Inea 282 anställda av de 298 godkända heltidsekvivalenterna (figur 1). Personalomsättningen var 11 % år 2016 och 9 % år 2018. I september 2018 antog Inea en strategi för att minska personalomsättningen baserad på åtgärder som integration och vägledning för ny personal, flexibel arbetstid och intern rörlighet.

Kommissionen har ingen samordnad mekanism för den fleråriga planeringen av ansökningsomgångar

Enligt förslaget till FSE-förordning 2021–2027 ska ansökningsomgångarnas tidsplan och teman fastställas i treåriga arbetsprogram. Denna fleråriga planering skulle kunna förbättra samordningen och förutsebarheten när det gäller ansökningsomgångarna¹⁹.

Arbetsprogrammen under 2014–2020, liksom tidpunkten för ansökningsomgångarna, fastställs av de ansvariga generaldirektoraten och beslutas av kommissionen efter samråd med samordningskommittén för FSE på en årlig och inte en flerårig grund. Planeringen anpassas regelbundet till hur situationen förändras, till exempel nya lagstiftningsinitiativ. Vi konstaterade att samordningen mellan de olika generaldirektoraten av planeringen av ansökningsomgångar ibland ledde till utmaningar för Inea. Denna situation beror på generaldirektoratens olika tillvägagångssätt för strategisk planering inom de tre FSE-sektorerna som bestäms av interna krav och tidsbegränsningar. För Inea innebär detta arbetstoppar i samband med förberedande arbete och när utvärderingarna av ansökningsomgångarna slutförs. Till exempel var det andra och det fjärde kvartalet 2018 mycket intensiva på grund av att ett ovanligt stort antal ansökningsomgångar pågick parallellt.

Det förekommer brister i FSE:s för övrigt välorganiserade urvalsförfaranden, risker i genomförandet av programmet och brister i prestationsrapporteringen

I detta avsnitt granskar vi kommissionens och Ineas förvaltning av FSE under projektens livscykel: urval, programgenomförande och prestationsrapportering.

Urvalsförfarandena är välorganiserade men skulle gynnas av ökad enhetlighet och insyn

Förfarandena för att välja ut projekt är välorganiserade

Kommissionen planerar ansökningsomgångar och fastställer kriterierna för att välja ut projekt i enlighet med de tillämpliga förordningarna²⁰. Inea bidrar till detta förberedande arbete genom sina erfarenheter av utvärdering och genomförande av tidigare projekt. Inea inleder därefter ansökningsomgångarna. Inom varje ansökningsomgång utvärderas projektförslagen utifrån kriterier för stödberättigande, urvalskriterier och tilldelningskriterier²¹. Ansökningarna måste också uppfylla formella tillåtlighetskrav.

Utvärderingen av projektförslag och beviljandet av finansiellt stöd är indelat i faser. Det finns två faser i utvärderingsförfarandena för FSE-projektförslag: extern och intern utvärdering. Förfarandet beskrivs i detalj i ruta 1.

Efter utvärderings- och urvalsprocessen antar kommissionen i samråd med medlemsstaternas samordningskommitté för FSE ett beslut med förteckningen över utvalda projekt. Inea bär sedan ansvaret för att ingå, övervaka och genomföra respektive bidragsavtal med projektansvariga som mottar EU-medel.

Förfarandena för projekturval behöver harmoniseras ytterligare bland FSE-sektorerna

Ett av syftena med att göra Inea ansvarigt för samtliga sektorer inom FSE var att förenkla och harmonisera förfarandena (punkt 20). Vi konstaterade att Inea och de ansvariga generaldirektoraten ännu inte hade gjort en tillräcklig analys av utvärderingsförfarandena inom de tre FSE-sektorerna för att identifiera bästa praxis och sedan harmonisera den process och de kriterier som används.

Såsom visas i ruta 1 organiseras utvärderingen av projektförslag på olika sätt inom de tre FSE-sektorerna. Dessa skillnader är tydliga när det gäller tilldelningskriterier (ordalydelse och innehåll), viktning av kriterierna (finns enbart inom FSE-E) och rangordning av projektförslag (används inom FSE-E och FSE-IKT men inte inom FSE-T).

Skillnader mellan kommissionens tilldelningsbeslut och experternas rekommendation

Eftersom experter granskar projektförslagen i detalj och eftersom Inea lägger ner tid och resurser på att välja ut experter och organisera utvärderingar, bör de externa experternas bedömning bidra till kommissionens tilldelningsbeslut²². Det är visserligen kommissionen som fattar det slutliga tilldelningsbeslutet, men enligt kommissionens riktlinjer om bidragsförvaltning för FSE-E och informationen i ansökningsomgångarna för FSE-T bör avvikelser från den externa bedömningen motiveras och dokumenteras väl. Detta är viktigt för att EU:s medel ska användas på ett transparent sätt.

När det gäller FSE-T måste kopplingen mellan den externa bedömningen och tilldelningsbeslutet dokumenteras bättre

Vi konstaterade att den betydelse som kommissionen i sitt slutliga tilldelningsbeslut tillmätte de externa experternas bedömning, inbegripet en viktningsfaktor, skilde sig åt mellan FSE-sektorerna. Inom FSE-T, till exempel, ledde högre externa bedömningspoäng inte systematiskt till att de rekommenderade projekten slutligen valdes ut. Vissa projekt som fått högre poäng i den externa utvärderingen togs inte med, medan andra med lägre poäng valdes ut. 68 % av alla projektförslag som rekommenderats av externa experter fick till sist medfinansiering. Överväganden av politisk karaktär spelade en viktig roll i den slutliga urvalsprocessen, i enlighet med bestämmelserna i arbetsprogrammet och texten i ansökningsomgången.

Den externa utvärderingens inverkan på det slutliga urvalet av projekt skiljer sig åt mellan sektorerna på grund av skillnader i förfarandet för det slutliga urvalet. Inom FSE-T används poäng huvudsakligen till att klassificera projekt över eller under ett på förhand fastställt tröskelvärde, utan rangordning. Det resulterar i ett system där sannolikheten att väljas ut är oberoende av de poäng som externa experter har gett rekommenderade projekt. Detta illustreras nedan, med två ansökningsomgångar som exempel (en vardera för FSE-T och FSE-E). När det gäller ansökningsomgången för FSE-T visar figur 2 att sannolikheten att ett projekt skulle väljas ut när det hade fått minimipoängen tre var praktiskt taget oberoende av de externa experternas genomsnittliga poäng. Vi kunde inte konstatera någon systematisk koppling mellan poängen för projektförslag som rekommenderats av externa expertpaneler och kommissionens slutliga lista över utvalda projekt.

Sannolikheten att ett projekt väljs ut är oberoende av de externa experternas poäng

Källa: Revisionsrätten, på grundval av uppgifter från Inea.

När det gäller FSE-E och FSE-IKT finns det däremot ett starkt samband mellan de poäng som getts av de externa experterna och kommissionens slutliga urval (se figur 3 för FSE-E).

Sannolikheten att ett projekt väljs ut är större om det fått högre poäng av externa experter

Källa: Revisionsrätten, på grundval av uppgifter från Inea.

Inom FSE-T dokumenterar dessutom inte kommissionen särskilt tydligt i vilken utsträckning de externa experternas utvärderingar beaktas i det slutliga urvalet. Urvalskommitténs protokoll innehåller inga närmare uppgifter om tilldelningsbeslut. De förfaranden som kommissionen tillämpar för det slutliga urvalet av FSE-T-projekt är således inte ordentligt dokumenterade.

Vissa projekt valdes ut trots att de inte fick minimipoängen i den externa bedömningen

I ett antal fall konstaterade vi att projekt som inte ens hade fått minimipoängen av de externa experterna ändå valdes ut av kommissionen. Under perioden 2014–2020 har kommissionen valt ut 14 projekt inom FSE-T, värda omkring 711 miljoner euro i EU-bidrag, som de externa experterna inte hade rekommenderat för finansiering på grund av mognadsgrad, kvalitet och effekt²³. Med hänvisning till de externa experternas utvärdering motsatte sig Inea urvalet av sex av dessa projekt (total medfinansiering på omkring 411 miljoner euro). Ändå beslutade urvalskommittén att välja ut samtliga projekt under åberopande av deras europeiska mervärde, bredare fördelar för nätet, EU-medlens hävstångseffekt eller en politisk signal till en annan medlemsstat, trots att varken dessa kriterier eller deras viktning i utvärderingen förklaras tillräckligt. Ett exempel på ett sådant projekt finns i ruta 2. Inom FSE-E beviljades två projekt som inte hade rekommenderats för finansiering av de externa experterna bidrag på totalt på 41 miljoner euro i EU-medfinansiering.

De tilldelningskriterier som används behöver förtydligas

Enligt artikel 199 i budgetförordningen ska kommissionen fastställa tydliga tilldelningskriterier för urval av projekt, så att kvaliteten på förslag kan bedömas i förhållande till målen. Inea anordnar informationsmöten för externa experter och tillhandahåller informationsmaterial för att hjälpa dem att förstå kriterierna.

Vår analys av poängen i enskilda externa utvärderingar visar på diskrepanser och inkonsekvenser när det gäller poängsättningen för tilldelningskriterierna. Denna ståndpunkt bekräftas av de externa observatörerna som noterar att tilldelningskriterierna i allmänhet förstås väl, men att enskilda experter gjorde en annan tolkning av kriterierna i ett antal fall. Dessa diskrepanser bland utvärderingarna (se exempel i ruta 3) diskuterades och en gemensam ståndpunkt nåddes under samförståndsmöten. Detaljerad skriftlig vägledning för experter om tolkningen av tilldelningskriterier finns inom FSE-E och, sedan 2018, inom FSE-T.

En noggrann bedömning av kriterierna mognadsgrad och kvalitet är av central betydelse för att förutse problem som kan påverka om projekten genomförs i tid. Inea uppgav att orealistisk planering var ett av de främsta skälen till att genomförandet släpar efter tidsplanen. De största problem som identifierades av de externa experterna när det gäller projektens mognadsgrad rör markförvärv, miljökonsekvensbedömningar och finansiell eller teknisk beredskap.

Vi konstaterade att experter inte alltid kan bedöma projektens mognadsgrad korrekt med hjälp av de handlingar som lämnas in med ansökan. Bygg- och anläggningsarbeten kan inledas upp till 18 månader efter det att ett förslag har lämnats in. Dessutom kan projekten inbegripa både studier och bygg- och anläggningsarbeten, eller så kan bygg- och anläggningsarbeten utföras parallellt med studier i ett separat projekt. Det innebär att ett projekt kan lämnas in trots att mognadsgraden för delen avseende bygg- och anläggningsarbeten fortfarande är låg. Att bedöma mognadsgraden för sådana projekt är en utmaning, eftersom en hel del relevant information inte blir känd förrän studien har slutförts.

Det finns risk för att FSE inte kommer att genomföras fullt ut

Vi granskade läget när det gäller genomförandet av FSE-budgeten och de åtgärder som Inea har vidtagit för att säkerställa att den används. Om konkreta fördelar inom transport-, energi- och telekommunikationssektorerna ska uppnås måste budgeten användas på ett sunt sätt och medlen gå till relevanta och lämpliga investeringsprojekt som sedan genomförs i tid.

Det finns risk för underutnyttjande av FSE

Enligt de finansiella bedömningarna i FSE-förordningen är finansieringsbehoven inom transport-, telekommunikations- och energisektorerna mycket större än de 33 miljarder euro som finns tillgängliga i budgeten för 2014–2020²⁴. I förordningen om det föregående TEN-T-programmet 2007–2013 gjordes en liknande bedömning.

Trots dessa påtalade behov användes inte TEN-T-budgeten 2007–2013 fullt ut. Vid avslutandet låg utnyttjandegraden på 74 % av budgeten: av totalt 7,4 miljarder euro hade 5,5 miljarder euro faktiskt använts²⁵. Alltså hade en fjärdedel av budgeten inte investerats. Hela budgeten hade dock anslagits till projekt. Försenade och underutnyttjade infrastrukturprojekt var den främsta anledningen till att finansieringen användes långsamt, vilket i slutändan påverkade det övergripande programgenomförandet negativt.

Inea övervakar framstegen med genomförandet men jämför det inte i tillämpliga delar med genomförandegraden för det föregående TEN-T-programmet. Ändå tyder flera faktorer på att användningen av EU-finansieringen fortfarande är långsam i det nuvarande programmet. Inea hade planerat att det ackumulerade beloppet för budgetåtaganden skulle uppgå till 19 miljarder euro 2018, men det faktiska beloppet var 14 miljarder euro, det vill säga 26 % lägre än förväntat²⁶. I januari 2019, fem år in i programperioden, hade mindre än en fjärdedel av de FSE-medel som tilldelats projekt resulterat i utbetalningar (se tabell 4).

Tabell 4 – Genomförande av FSE 2014–2020 (miljoner euro)

Källa: Uppgifter från Inea, januari 2019.

Utbetalningsgraden är särskilt låg för FSE-E och FSE-T och uppgår till 17 % respektive 24 % av den ursprungliga budgeten. Denna låga nivå kan hänföras till det försenade genomförandet av projekt. I januari 2019 hade bidragsavtalen för 76 projekt (totala EU-bidrag på 4 miljarder euro) ändrats i syfte att skjuta upp tidsfristen för genomförandet med minst ett år. Vi konstaterade dock att ändringarna endast återspeglar ett litet antal förseningar. Faktum är att ett mycket större antal projekt är försenade, såsom framgår av Ineas interna analys:

• När det gäller FSE-T bedömdes genomförandet för ett urval av 356 projekt i en halvtidsöversyn. Mer än hälften av projekten var försenade: 156 projekt var försenade med minst ett år och 50 projekt med mindre än ett år. I genomsnitt var förseningen vid slutförandet 10,7 månader.
• När det gäller FSE-E var omkring två tredjedelar av 39 pågående projekt, som granskades av Inea, i slutet av 2017 inte helt i fas: den genomsnittliga förseningen var 6,5 månader.

Projekt som försenades hade ofta otillräcklig mognadsgrad när de lämnades in

De ansvariga generaldirektoraten planerar ansökningsomgångar och beslutar således om fördelningen av budgeten (punkterna 39–40). Av den anledningen anslog Inea stora delar av FSE-budgeten tidigt under programperioden: 85 % av budgeten för FSE-T anslogs under ansökningsomgångarna 2014 och 2015. FSE-T-budgeten för enbart 2014 uppgick till 12 miljarder euro eller 52 % av den totala budgeten på 23 miljarder euro för perioden.

Eftersom en så stor del av budgeten anslogs till de första ansökningsomgångarna, och det var svårt för de sökande att förutspå framtida ansökningsomgångar, var mognadsgraden hos vissa av de utvalda projekten otillräcklig.

Eftersom det inte fanns någon flerårig planering för ansökningsomgångar lämnade stödmottagare in ansökningar trots att mognadsgraden hos vissa projekt kunde ha gynnats av en senare inlämning. Ineas interna analys visade att otillräcklig mognadsgrad hos de ursprungliga förslagen var ett vanligt skäl till att projekt försenades. I ruta 4 ges ett exempel på ett projekt med otillräcklig mognadsgrad. När det gäller åtta av de tolv projekt²⁷ som hittills har avbrutits i förtid var anledningen att projekten inte hade en tillräcklig mognadsgrad.

Förseningar övervakas, men det säkerställer inte att ändamålsenliga korrigerande åtgärder vidtas i tid

Det är av väsentlig betydelse att Inea noga övervakar det tekniska och finansiella genomförandet av projekt, så att ändamålsenliga korrigerande åtgärder kan vidtas i god tid. Användningen av medel kan påskyndas genom att man drar tillbaka medel från lågpresterande projekt och tillför dem till andra projekt. Om hela bidraget inte används inom ett projekt kan de outnyttjade beloppen göras tillgängliga för andra projekt genom en ny ansökningsomgång. Det är enbart möjligt om projektens status övervakas så noga att man kan upptäcka om genomförandet är bristfälligt.

I bidragsavtalen görs ingen direkt koppling mellan finansiering och uppnående av delmål

Inea övervakar genomförandet av de verksamheter som får stöd på grundval av bidragsavtal. Även om avtalen innehåller bestämmelser som gör det möjligt för Inea att avbryta en åtgärd i händelse av otillräckliga framsteg, är tidsfristerna för uppnåendet av specifika delmål inte direkt kopplade till EU-finansieringen.

Lägesrapporterna tar inte alltid upp projektförseningar

Inea använder lägesrapporter för att övervaka det tekniska och finansiella genomförandet av projekt inom FSE-E och FSE-T. Lägesrapporterna är årliga framstegsrapporter som utarbetas av stödmottagarna. De ger en fingervisning om hur projekten framskrider, men det finns en risk för att de inte alltid visar förseningarnas eller underutnyttjandets fulla omfattning, trots att stödmottagarna enligt bidragsavtalen måste rapportera detta. Vår analys av ett urval av lägesrapporter²⁸ visade att förseningar som påverkade projektens genomförandeperiod inte alltid rapporterades fullt ut. I stället identifierades de senare, under halvtidsöversynen.

Endast inom FSE-T görs en halvtidsöversyn och finns ett fastställt slutdatum för genomförandet

Med vetskap om att lågpresterande projekt innebär utmaningar för en ändamålsenlig användning av medel beslutade GD Transport och rörlighet 2010 att medel som inte används inom ett projekt inom en viss period ska dras tillbaka från det projektet och återföras till budgeten för att omfördelas till andra projekt. I detta sammanhang fastställde GD Transport och rörlighet den slutliga tidsfristen 31 december 2023 för genomförandet av FSE-T, vilket innebär att inga bidragsavtal kan undertecknas eller förlängas efter den tidpunkten. Det är en nödvändig grund för tillbakadraganden eftersom projekt annars skulle kunna förlängas i det oändliga, till och med utan att några framsteg görs. Genom halvtidsöversynen 2017/2018 av 356 projekt gjorde Inea dessutom en omfattande analys av genomförandestatusen för projektportföljen för FSE-T. Med hjälp av externa experter bedömde Inea projektens framsteg och föreslog anpassningar av den tekniska omfattningen, budgeten och genomförandevillkoren. Genom att analysera situationen på ett mer realistiskt sätt avslöjade Inea fler förseningar än lägesrapporterna och gjorde det således möjligt att justera utgiftsprofilen för flera projekt (se figur 4). Över hälften av de 139 åtgärder som skulle slutföras i april 2019 behövde längre tidsfrister för genomförandet eller minskad finansiering.

Obs.: En utgiftsprofil är den budget som anslagits till ett projekt under de år det genomförs.

Källa: Ineas halvtidsöversyn, 2018.

Detta ledde till att 46 miljoner euro återkrävdes från dessa 139 projekt. För de återstående 217 projekten konstaterades det i halvtidsöversynen att tillbakadragandena i slutändan skulle kunna uppgå till en miljard euro, det vill säga tjugo gånger mer än det belopp som återkrävdes. Det har ännu inte fattats något formellt beslut om vilka åtgärder som ska vidtas mot bakgrund av denna information. Enligt våra intervjuer med Ineas personal kan de framtida tillbakadragandena bli ännu mer omfattande.

Inom FSE-E finns det inga planer på att minska bidragen och återföra medel till programmet. Det finns ingen slutlig tidsfrist för genomförandet och ingen halvtidsöversyn. Hittills har genomförandet varit långsammare för energi än för transport (se tabell 4). Till följd av det skulle genomförandet av FSE-E kunna försenas till långt efter programperiodens slut.

Ineas korrigerande åtgärder för projekt som inte ligger i fas hanterar inte dessa risker fullt ut.

Trots att Inea kan förhandsberäkna utnyttjandegrader på ett ganska korrekt sätt genom sina olika övervakningsverktyg, har de åtgärder som hittills vidtagits inte hanterat de nuvarande riskerna fullt ut. Inea rapporterar förseningar till de ansvariga generaldirektoraten, men dess befogenhet att vidta korrigerande åtgärder har inte angetts i detalj.

I och med att programperioden 2014–2020 löper ut nästa år finns det risk för att utbetalningar, tillbakadraganden och återflöden kommer att hopa sig under de kommande månaderna. Detta kan påverka genomförandet negativt: om tillbakadraganden görs för sent under programperioden har Inea inte särskilt lång tid på sig att återföra medel till andra projekt.

I vår särskilda rapport nr 17/2018 om delad förvaltning inom EU:s sammanhållningsstöd konstaterade vi att åtgärder för att öka utnyttjandet mot slutet av en programperiod kan leda till att resultat inte beaktas i någon större utsträckning. Därför är det viktigt att använda samtliga befintliga verktyg för att säkerställa att medlen används ändamålsenligt under hela genomförandeperioden. Vi konstaterade även att om stora summor fortfarande måste hanteras efter det att det efterföljande programmet har inletts kan det leda till en dominoeffekt som försenar genomförandet av det programmet²⁹.

Den befintliga prestationsramen lämpar sig inte för att visa hur projekt bidrar till programmets mål

Det bör finnas mekanismer för att övervaka och utvärdera om och hur projekt bidrar till att FSE-programmets mål uppnås. Det måste råda klarhet om vem som har ansvar för att övervaka de resultat som uppnås.

Prestationsramen lämpar sig inte för Ineas övervakning av om och hur de finansierade projekten bidrar till programmets mål. Olika rättsliga källor anger indikatorer och mål som ska övervakas, men de är inte helt tydliga eller enhetliga. Delegeringsbeslutet avseende Inea ger inte uttryckligen Inea i uppdrag att utarbeta en prestationsram och rapportera om projektframsteg.

År 2017 bildade Inea och de ansvariga generaldirektoraten en arbetsgrupp för att undersöka lämpligheten hos de indikatorer som fastställts i FSE:s programförklaring. Arbetsgruppen konstaterade att ingen indikator var direkt lämplig för övervakningssyften: tio indikatorer skulle vara lämpliga om de genomgick smärre förbättringar, men 34 indikatorer krävde stora förbättringar, var helt olämpliga eller föll utanför Ineas område. Ett exempel: FSE-förordningen innehåller en allmän definition av begreppet ”flaskhals” på transportområdet, men det är otillräckligt för att ett projekts prestation i detta avseende ska kunna mätas³⁰. Det kan leda till inkonsekvent rapportering för projekt av olika omfattning (se ruta 5).

I början av 2018 lade Inea fram ett förslag till nya transport- och energiindikatorer för FSE II för de ansvariga generaldirektoraten. Vid tidpunkten för revisionen stod dock den processen stilla.

Trots dessa svårigheter genomför Inea viss prestationsövervakning och samlar in information från stödmottagarna för nio outputindikatorer. För att bättre fånga projektens faktiska output avviker dessa indikatorer något från indikatorerna i FSE-förordningen.

Denna övervakning är dock främst inriktad på input och output, såsom antal kilometer eller antal tankställen för alternativa bränslen som anlagts, och fångar inte resultat, exempelvis tidsbesparingar eller ökade trafikvolymer som uppnåtts. Detta överensstämmer med Ineas uppdrag och de delegeringsbeslut som ingåtts med de ansvariga generaldirektoraten. Bidragsavtalen har tekniska bilagor med beskrivningar av mål, verksamheter och delmål, men de innehåller inga kritiska prestationsindikatorer för utvärdering av projektresultat, vilket skulle förbättra prestationsövervakningen väsentligt.

Vi har redan konstaterat i flera tidigare rapporter att projektövervakningen främst är inriktad på output och att resultat inte bedöms³¹. Det finns således ingen systematisk information om huruvida och hur EU-medfinansierade projekt, enskilt och/eller i samband med stomnätskorridorerna, har uppnått de förväntade resultatbaserade målen och effekterna på den ekonomiska utvecklingen. En mer systematisk utvärdering av de resultat som uppnås genom FSE-projekt skulle göra det möjligt för kommissionen att bedöma i vilken utsträckning det finansiella stödet har bidragit till framsteg mot FSE:s mål och i slutändan till det övergripande målet att komma vidare med de transeuropeiska näten (punkterna 08–11).

Slutsatser och rekommendationer

Inea har fullgjort de delegerade uppgifter som fastställs i dess uppdrag och uppnått de förväntade fördelarna, med vissa begränsningar som hänger samman med hinder i den rättsliga ramen. Vi konstaterade brister i FSE:s för övrigt välorganiserade urvalsförfaranden, risker i genomförandet av programmet och brister i prestationsrapporteringen.

De förväntade fördelarna med att externalisera ansvarsområden från kommissionen till Inea har uppnåtts men med vissa begränsningar som hänger samman med hinder i den rättsliga ramen. Inea har tagit fram standardiserade förfaranden som har förenklat genomförandet av de delegerade programmen. De totala administrativa utgifterna är lägre än ursprungligen beräknat (punkterna 20–24).

Inea har vidtagit ett antal åtgärder för att bereda vägen för synergieffekter mellan Horisont 2020 och FSE och mellan FSE-sektorerna. Trots detta är de faktiska synergieffekterna än så länge begränsade på grund av hinder i den rättsliga ramen, programmål som inte anpassats till varandra och projektens olika mognadsgrad. Inea och Easme delar ansvaret för att genomföra Horisont 2020:s forskningsprogram för energi, och eftersom de administrerar sina delar av programmet separat förekommer administrativa kostnader på båda sidor (punkterna 25–30).

1. Kommissionen och Inea bör inom sina respektive ansvarsområden avlägsna hinder för synergieffekter, inbegripa nödvändiga delar i strategiska dokument och arbetsprogram och införa relevanta bestämmelser för att utvärdera de uppnådda synergieffekterna.
2. Kommissionen bör bedöma om genomförandet av liknande program, exempelvis på området för energiforskning, ska delegeras till endast ett genomförandeorgan under nästa programperiod.

Tidsram: När FSE 2021–2027 börjar genomföras.

Inea har fulljort de uppgifter som delegerats till det och uppfyllt sina kritiska prestationsindikatorer. Den befintliga ramen skapar emellertid hinder. Eftersom personalstyrkan är kopplad till de delegerade programmen har inte Inea tillräckliga möjligheter att omfördela personal till de mest brådskande arbetsuppgifterna. Vidare är Ineas kritiska prestationsindikatorer inte specifikt resultatinriktade: de är inte specifikt inriktade på att mäta kvaliteten på programförvaltningen (punkterna 31–40).

1. För att komma till rätta med kortsiktiga fluktuationer när det gäller personalbehovet bör kommissionen fastställa en ram som gör det möjligt för Inea att omfördela personal på ett mer flexibelt sätt mellan och inom programmen.
2. Kommissionen och Inea bör använda sig av mer resultatorienterade mål och indikatorer.

Tidsram: Från 2021.

Förfarandena för att välja ut FSE-projekt är välorganiserade, men vi noterade brister i genomförandet. Förfarandena behöver harmoniseras bättre i de tre FSE-sektorerna. Inom FSE-T är sannolikheten att projekt väljs ut oberoende av de poäng som de externa experterna har gett rekommenderade projekt. Skälen till att man avviker från bedömningen behöver dokumenteras bättre. Det förekommer även skillnader i hur tilldelningskriterier tillämpas (punkterna 42–56).

I syfte att förbättra förfarandena för projekturval bör kommissionen och Inea göra följande:

1. Genomföra en strukturerad analys av förfarandena inom de tre FSE-sektorerna för att identifiera bästa praxis och eventuellt harmonisera dem.
2. Definiera – både för den externa och den interna utvärderingen – tilldelningskriterierna i närmare detalj; framför allt bör mognadskriteriet definieras på ett exakt sätt och bedömningen av det stärkas. Andra tilldelningskriterier bör formuleras tydligare och göra det möjligt att visa att utvalda projekt kommer att ha betydande inverkan och ett EU-mervärde.
3. Bättre dokumentera kopplingen mellan externa experters utlåtande och kommissionens slutliga bedömning, särskilt när det gäller motiveringen av avvikelser.

Tidsram: Före slutet av 2020.

Det finns en risk för att FSE-programmet inte kommer att genomföras fullt ut. Detta skulle innebära att programmets effekter skjuts ytterligare på framtiden. Tidigare erfarenheter har visat att åtgärder för att öka utnyttjandet mot slutet av en programperiod riskerar att leda till att resultat inte beaktas lika mycket. Och om stora summor fortfarande måste hanteras efter det att ett efterföljande program har inletts kan det leda till en dominoeffekt med förseningar.

Den särskilt låga utnyttjandegraden inom FSE-E och FSE-T beror på att genomförandet av projekt är försenat eller ofullständigt. Det bakomliggande problemet är lågpresterande projekt som inte till fullo kan utnyttja de medel som beviljats dem. För närvarande planerar inte kommissionen sina ansökningsomgångar på flerårig basis, vilket leder till att förslag med olika mognadsgrad lämnas in.

Ineas korrigerande åtgärder för projekt som inte ligger i fas hanterar inte dessa risker fullt ut. I mallarna för bidragsavtal görs ingen direkt koppling mellan finansiering och uppnående av delmål. Verktygen för ingående övervakning av projekt behöver förbättras (punkterna 58–73).

För att effektivisera den fleråriga planeringen av medelstilldelning och öka medelsanvändningen bör

1. kommissionen och Inea säkerställa långsiktig och sammanhängande planering av åtaganden och ansökningsomgångar,

Tidsram: När FSE 2021–2027 börjar genomföras.

2. kommissionen och Inea stärka kopplingen mellan finansiering och uppnående av projektdelmål,

Tidsram: När FSE 2021–2027 börjar genomföras.

3. kommissionen förbättra verktygen för ingående övervakning av projekt vad beträffar medelsanvändningen; när det gäller samtliga FSE-sektorer bör Inea lägga ytterligare fokus på att projekten genomförs i tid, i nära samarbete med de ansvariga generaldirektoraten, medlemsstaterna och stödmottagarna; kommissionen bör stödja Inea i fråga om att vidta korrigerande åtgärder när projekt inte ligger i fas.
Tidsram: Före slutet av 2020.

Den nuvarande resultatramen bedömer inte i tillräcklig utsträckning på vilket sätt projekt bidrar till att FSE-programmets mål uppnås. Inea övervakar indikatorer som är inriktade på framför allt projektoutput men som inte möjliggör bedömning av programmets effektivitet. Inea tog fram reviderade indikatorer 2018, men processen måste föras vidare (punkterna 75–80).

1. Utifrån tidigare erfarenheter och lärdomar från TEN-T- och FSE-projekt bör Inea och kommissionen definiera en resultatram som delar upp FSE-programmets mål i tydliga och mätbara indikatorer som omfattar alla FSE-sektorer och förväntade projektresultat.
2. Inea bör precisera dessa indikatorer i de mål som anges i ansökningsomgångarna, beakta dem i utvärderingen av projektförslag, övervaka dem genom bidragsavtal och regelbundet rapportera om dem till kommissionen.

Tidsram: När FSE 2021–2027 börjar genomföras.

Denna rapport antogs av revisionsrättens avdelning II, med ledamoten Iliana Ivanova som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 25 september 2019.

För revisionsrätten

Klaus-Heiner Lehne
ordförande

Bilagor

Bilaga I – Kommissionens och Ineas ansvarsområden när det gäller förvaltningen av FSE

Källa: Revisionsrätten.

Ordlista och förkortningar

Fonden för ett sammanlänkat Europa (FSE): en mekanism som sedan 2014 har tillhandahållit ekonomiskt stöd till tre sektorer: energi (FSE-E), transport (FSE-T) och informations- och kommunikationsteknik (FSE-IKT); inom dessa tre sektorer identifierar FSE vilka investeringar som ska prioriteras, såsom el- och gaskorridorerna, användning av förnybar energi, sammanlänkade transportkorridorer och renare transportsätt samt höghastighetsanslutningar för bredband och digitala nätverk.

FSE-E: Fonden för ett sammanlänkat Europa – energi.

FSE-IKT: Fonden för ett sammanlänkat Europa – telekommunikationer.

FSE-T: Fonden för ett sammanlänkat Europa – transport.

GD: generaldirektorat.

gemensamma företaget Shift2Rail: ett europeiskt initiativ på järnvägsområdet som tar sikte på fokuserad forskning och innovation och marknadsdrivna lösningar genom att påskynda integreringen av nya och avancerade tekniker i innovativa järnvägsproduktslösningar.

generaldirektoratet för energi: den kommissionsavdelning som bär ansvaret för EU:s energipolitik: säker, hållbar och konkurrenskraftigt prissatt energi för Europa.

generaldirektoratet för forskning och innovation: den kommissionsavdelning som bär ansvaret för EU:s politik för forskning, vetenskap och innovation, i syfte att bidra till att skapa tillväxt och arbetstillfällen samt ta itu med de mest akuta samhällsutmaningarna.

generaldirektoratet för kommunikationsnät, innehåll och teknik: den kommissionsavdelning som bär ansvaret för att utveckla en digital inre marknad i syfte att få till stånd smart och hållbar tillväxt för alla i Europa.

generaldirektoratet för transport och rörlighet: den kommissionsavdelning som bär ansvaret för EU:s politik för rörlighet och transport.

genomförandeorganet för Europeiska forskningsrådet (Ercea): ett organ som inrättats av kommissionen för att genomföra EFR:s strategi som fastställts av vetenskapliga rådet och som bär ansvaret för den dagliga bidragsförvaltningen.

genomförandeorganet för forskning (REA): ett organ som inrättades av kommissionen 2007 för att genomföra delar av sjunde ramprogrammet för forskning och innovation; år 2013 utvidgades ansvarsområdet till att omfatta förvaltningen av en stor del av Horisont 2020.

genomförandeorganet för innovation och nätverk (Inea): Inea har ersatt genomförandeorganet för det transeuropeiska transportnätet (TEN-T EA), som Europeiska kommissionen inrättade 2006 för att förvalta det tekniska och finansiella genomförandet av TEN-T-programmet; Inea, med huvudkontor i Bryssel, inledde officiellt sin verksamhet för att genomföra delar av FSE, Horisont 2020 och andra äldre program (TEN-T och Marco Polo 2007–2013) den 1 januari 2014.

genomförandeorganet för konsument-, hälso-, jordbruks- och livsmedelsfrågor (Chafea): ett organ som inrättats av Europeiska kommissionen för att förvalta fyra EU-program för dess räkning: hälsoprogrammet, konsumentprogrammet, initiativet bättre utbildning för säkrare livsmedel och programmet för främjande av jordbruksprodukter.

genomförandeorganet för små och medelstora företag (Easme): ett organ som inrättats av kommissionen för att för dess räkning förvalta flera EU-program på områdena för stöd och innovation för små och medelstora företag, miljö, klimatåtgärder, energi och havsfrågor.

genomförandeorganet för utbildning, audiovisuella medier och kultur (Eacea): ett organ som inrättats av kommissionen för att för dess räkning förvalta finansieringen av utbildning, kultur, audiovisuella medier, idrott, medborgarskap och volontärarbete.

halvtidsöversyn: år 2018 genomförde Inea en halvtidsöversyn av de pågående åtgärderna från ansökningsomgångarna 2014 och 2015 inom ramen för sitt fleråriga arbetsprogram i syfte att säkerställa effektiv och ändamålsenlig användning av EU-medel; beroende på åtgärdernas bidrag till FSE blev de föremål för antingen en ”omfattande” granskning eller en ”skrivbordskontroll”.

Horisont 2020: EU:s forsknings- och innovationsprogram för 2014–2020, med nästan 80 miljarder euro i tillgängliga anslag under sju år.

lägesrapport: ett dokument som stödmottagare använder för att rapportera om tekniska framsteg i sina projekt i förhållande till den ursprungliga planen samt tillhörande budgetanvändning; det är det viktigaste dokument som Inea använder för att följa upp och granska framstegen i ett projekt.

projekt av gemensamt intresse: viktiga infrastrukturprojekt, särskilt gränsöverskridande projekt som sammanlänkar EU-ländernas energisystem; de åtnjuter snabbare och effektivare förfaranden för tillståndsgivning och stärkt rättslig behandling (genom att kostnader fördelas i förhållande till nettovinster); de kan även få stöd inom ramen för FSE.

transeuropeiska transportnät (TEN-T): planerad utveckling av väg-, järnvägs-, luft- och vattentransportinfrastruktur för genomförande av strategin för det transeuropeiska transportnätet; TEN-T-näten ingår i ett större system av transeuropeiska nät med bland annat ett telekommunikationsnät (eTEN) och ett föreslaget energinät (TEN-E); infrastrukturutvecklingen av TEN-T är nära knuten till genomförandet och den fortsatta utvecklingen av EU:s transportpolitik.

Granskningsteam

I våra särskilda rapporter redovisar vi resultatet av våra revisioner av EU:s politik och program eller av förvaltningsteman kopplade till specifika budgetområden. För att uppnå så stor effekt som möjligt väljer vi ut och utformar granskningsuppgifterna med hänsyn till riskerna när det gäller resultat eller regelefterlevnad, storleken på de aktuella intäkterna eller kostnaderna, framtida utveckling och politiskt intresse och allmänintresse.

Denna effektivitetsrevision utfördes av revisionsrättens avdelning II investeringar för sammanhållning, tillväxt och inkludering, där ledamoten Iliana Ivanova är ordförande. Revisionsarbetet leddes av revisionsrättens ledamot Oskar Herics, med stöd av Thomas Obermayr (kanslichef), Laura Gores (attaché), Pietro Puricella (förstechef), Jolita Korzuniene (uppgiftsansvarig), Susanna Rafalzik, Dieter Böckem, Thierry Lavigne, Nils Odins och Christian Verzé (revisorer). Thomas Everett och Cathryn Lindsay gav språkligt stöd.

Från vänster till höger: Thomas Everett, Susanna Rafalzik, Dieter Böckem, Jolita Korzuniene, Oskar Herics, Cathryn Lindsay, Nils Odins, Laura Gores, Christian Verzé och Pietro Puricella.

Slutnoter

¹ Rådets förordning (EG) nr 58/2003 av den 19 december 2002 om stadgar för de genomförandeorgan som ansvarar för vissa uppgifter som avser förvaltningen av gemenskapsprogram (EGT L 11, 16.1.2003, s. 1).

² Utöver Inea finns genomförandeorganet för små och medelstora företag (Easme), genomförandeorganet för utbildning, audiovisuella medier och kultur (Eacea), genomförandeorganet för konsument-, hälso-, jordbruks- och livsmedelsfrågor (Chafea), genomförandeorganet för forskning (REA) och genomförandeorganet för Europeiska forskningsrådet (Ercea).

³ Kommissionens genomförandebeslut 2013/801/EU av den 23 december 2013 om inrättande av genomförandeorganet för innovation och nätverk och om upphävande av beslut 2007/60/EG ändrat genom beslut 2008/593/EG (EUT L 352, 24.12.2013, s. 65). Kommissionens beslut C(2013) 9235 delegerade befogenheter till organet.

⁴ Närmare bestämt januari 2014 till december 2024.

⁵ Bilaga till kommissionens beslut C(1453) 2019 av den 25 februari 2019, Approving the 2019 Work Programme of the Innovation and Networks Executive Agency (godkännande av 2019 års arbetsprogram för genomförandeorganet för innovation och nätverk), del 2.

⁶ Del av FSE-IKT.

⁷ Granskningen fokuserade på projekt med störst EU-anslag från de fleråriga ansökningsomgångarna 2014 och 2015. Det innebar 56 % av alla FSE-T-projekt, med bidrag på totalt 18 miljarder euro (80 % av EU:s totala bidrag till FSE-T-projekt).

⁸ Cost-Benefit Analysis for the delegation of certain tasks regarding the implementation of Union Programmes 2014–2020 to the Executive Agencies (kostnads-nyttoanalys av delegeringen av vissa uppgifter som rör genomförandet av unionsprogram 2014–2020 till genomförandeorgan), augusti 2013. Före delegeringen av initiativet WiFi4EU genomfördes också en kostnads-nyttoanalys.

⁹ Rapport från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén om halvtidsutvärderingen av fonden för ett sammanlänkat Europa, COM(2018) 66 final, 14.2.2018.

¹⁰ Denna slutsats grundades på en webbenkät bland sökande och stödmottagare (Study Supporting the Evaluation of the Innovation and Networks Executive Agency (INEA) 2014–2016 [undersökning till stöd för utvärderingen av genomförandeorganet för innovation och nätverk (Inea)], 5 februari 2019, Centre for Strategy and Evaluation Services).

¹¹ I målet på 111 miljoner euro efter effektivitetsvinster ingår inte initiativet WiFi4EU som delegerades till Inea 2018. År 2018 måste Inea därför täcka de administrativa kostnaderna för att driva Wifi4EU, särskilt löner, som ursprungligen inte ingick i målet.

¹² Kostnads-nyttoanalysen 2013.

¹³ Artikel 17.7 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1316/2013 av den 11 december 2013 om inrättande av Fonden för ett sammanlänkat Europa, om ändring av förordning (EU) nr 913/2010 och om upphävande av förordningarna (EG) nr 680/2007 och (EG) nr 67/2010 (EUT L 348, 20.12.2013, s. 129).

¹⁴ COM(2018) 66, 14.2.2018: Rapport från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén om halvtidsutvärderingen av fonden för ett sammanlänkat Europa.

¹⁵ Rådets förordning (EU) nr 642/2014 av den 16 juni 2014 om bildande av det gemensamma företaget Shift2Rail, skäl 15 (EUT L 177, 17.6.2014, s. 9).

¹⁶ Revisionsrättens särskilda rapport nr 13/2009 Delegering av genomförandeuppgifter till genomförandeorgan: ett framgångsrikt alternativ?, punkt 66.

¹⁷ Den särskilda finansieringsöversikten lämnas till kommittén för genomförandeorgan och budgetmyndigheten om uppgifter med anknytning till förvaltningen av EU-program delegeras till ett genomförandeorgan.

¹⁸ I linje med avsnitt 9.2.2 i kommissionens beslut C(2014) 9109 final, 2.12.2014, Guidelines for the establishment and operation of executive agencies financed from the Union budget (riktlinjer för inrättande och drift av genomförandeorgan som finansieras av unionens allmänna budget).

¹⁹ Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om inrättande av Fonden för ett sammanlänkat Europa och om upphävande av förordningarna (EU) nr 1316/2013 och (EU) nr 283/2014. I artikel 19 anges att FSE ska genomföras i form av arbetsprogram. Enligt kommissionen måste den anta de första fleråriga arbetsprogrammen senast den 31 december 2020, inklusive en tidsplan för ansökningsomgångarna, med teman och en vägledande budget, för de första tre åren av den nya FSE, samt en prognosticerad ram för hela perioden.

²⁰ Artiklarna 3 och 4 i förordning (EU) nr 1316/2013, förordning (EU) nr 1315/2013, förordning (EU) nr 347/2013 och förordning (EU) nr 283/2014.

²¹ Artiklarna 197–199 i budgetförordningen. Kriterierna för stödberättigande rör sökandenas rättsliga ställning och inbegriper efterlevnad av tillämplig EU-lagstiftning. Urvalskriterierna syftar till att bedöma sökandens förmåga att slutföra den föreslagna åtgärden. Tilldelningskriterier används för att bedöma kvaliteten på förslagen.

²² Vid tidpunkten för revisionen uppgav Inea att 380 externa experter hade deltagit i och ägnat uppskattningsvis 5 050 dagar åt utvärderingen av projektförslag för FSE.

²³ Sammanlagt valdes 711 projekt ut för 23 miljarder euro i FSE-T-bidrag (se tabell 2).

²⁴ I skäl 3 i förordning nr 1316/2013 uppskattas investeringsbehoven för de transeuropeiska näten inom transport-, telekommunikations- och energisektorerna till 970 miljarder euro fram till 2020.

²⁵ Utnyttjandegraden för TEN-T skulle ha varit ännu lägre om genomförandeorganet för det transeuropeiska transportnätet (TEN-T EA) inte hade lyckats anslå omkring en tredjedel av budgeten två gånger, genom att återföra medel från lågpresterande projekt till nya bidrag genom ansökningsomgångar grundade på återflöden (”reflow calls”) till ett värde av 2,3 miljarder euro.

²⁶ Efter att ha undertecknat bidragsavtal anslår Inea medel i enlighet med planerade utbetalningar för det aktuella året. Budgetåtagandena återspeglar alltså enbart en del av den budget som beviljas projekt.

²⁷ Detta är dock en liten andel av de 1 233 utvalda projekten. De tolv projekten hade ett totalt överenskommet ursprungligt EU-bidrag på 112 miljoner euro.

²⁸ Till exempel i fem av de tio projekt för bygg- och anläggningsarbeten inom FSE-T som vi granskade ändrades genomförandeperioden först efter halvtidsöversynen.

²⁹ Särskild rapport nr 17/2018 Kommissionens och medlemsstaternas åtgärder under de sista åren av programperioden 2007–2013 rådde bot på det låga anslagsutnyttjandet men var inte tillräckligt resultatinriktade (http://eca.europa.eu).

³⁰ Arbetsgruppen konstaterade att den nuvarande indikatorn för flaskhalsar, för vilken Inea samlar in uppgifter, behöver förbättras betydligt på grund av det låga informationsvärde som den har.

³¹ Översiktlig analys: Mot en väl fungerande transportsektor i EU: utmaningar som måste hanteras, särskild rapport nr 21/2018 Urvalet och övervakningen av Eruf- och ESF-projekt under perioden 2014–2020 inriktas fortfarande främst på utfall, särskild rapport nr 19/2018 Ett europeiskt järnvägsnät för höghastighetstrafik: ännu inte verklighet utan fortfarande ett oändamålsenligt lapptäcke och särskild rapport nr 23/2016 Sjötransporten inom EU: på stormigt hav – till stora delar oändamålsenliga och ohållbara investeringar.

Tidslinje

Kontakt

EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN
12, rue Alcide De Gasperi
L-1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tfn +352 4398-1
Frågor: eca.europa.eu/sv/Pages/ContactForm.aspx
Webbplats: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet via Europa-servern (http://europa.eu).

Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2019

© Europeiska unionen, 2019

Kopiering tillåten med angivande av källan.
För vidareutnyttjande eller kopiering av fotografier eller annat material som inte omfattas av Europeiska unionens upphovsrätt måste tillstånd begäras direkt från upphovsrättsinnehavaren.

Kontakta EU

Besök
Det finns hundratals Europa direkt-kontor i hela EU. Hitta ditt närmaste kontor: https://europa.eu/european-union/contact_sv

Telefon eller mejl
Tjänsten Europa direkt svarar på dina frågor om EU. Kontakta tjänsten på något av följande sätt:

• Ring det avgiftsfria telefonnumret 00 800 6 7 8 9 10 11 (en del operatörer kan ta betalt för samtalet).
• Ring telefonnumret +32 22999696.
• Mejla via webbplatsen (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-information

På nätet
På webbplatsen Europa finns det information om EU på alla officiella EU-språk (https://europa.eu/european-union/index_sv).

EU-publikationer
Ladda ned eller beställ både gratis och avgiftsbelagda EU-publikationer (https://op.europa.eu/sv/publications). Om du behöver flera kopior av en gratispublikation kan du kontakta Europa direkt eller ditt lokala informationskontor (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-lagstiftning och andra rättsliga handlingar
Rättsliga handlingar från EU, inklusive all EU-lagstiftning sedan 1952, finns på alla officiella EU-språk på EUR-Lex (http://eur-lex.europa.eu).

Öppna data från EU
På EU:s portal för öppna data (http://data.europa.eu/euodp/sv) finns dataserier från EU. Dataserierna får laddas ned och användas fritt för kommersiella och andra ändamål.