Zvláštní zpráva
č.19 2019

INEA: přínosy byly realizovány, ale nedostatky CEF je třeba řešit

O zprávě: Úkolem agentury INEA je podporovat Komisi, předkladatele projektů a zainteresované subjekty poskytováním odborných znalostí a programového řízení infrastrukturních, výzkumných a inovačních projektů v oblasti dopravy, energetiky a telekomunikací a podporovat synergie mezi těmito činnostmi.
Agentuře INEA bylo svěřeno 93 % celkového rozpočtu Nástroje pro propojení Evropy a 7 % rozpočtu programu H2020. Součet těchto částek činí 33,6 miliardy EUR, což je největší rozpočet spravovaný výkonnou agenturou EU.
Zjistili jsme, že INEA splnila úkoly, jimiž byla pověřena, jak jí je stanoví její mandát, a s určitými limity danými omezeními svého rámce realizovala očekávané přínosy. Zjistili jsme nedostatky v jinak dobře organizovaných výběrových řízeních CEF, rizika v provádění programu a nedostatky ve vykazování výkonnosti.
Cílem našich doporučení Komisi a agentuře INEA je zlepšit potenciál synergií, posílit rámec INEA pro řízení delegovaných programů, zajistit větší harmonizaci a transparentnost výběrových řízení pro projekty CEF, stanovit lepší podmínky pro včasnou realizaci CEF a změnit koncepci výkonnostního rámce, aby se lépe monitorovaly výsledky projektů CEF.
Zvláštní zpráva EÚD podle čl. 287 odst. 4 druhého pododstavce Smlouvy o fungování EU.

Tato publikace je k dispozici ve 23 jazycích v tomto formátu:
PDF
PDF General Report

Shrnutí

I

Výkonná agentura pro inovace a sítě (INEA) byla ustavena na programové období 2014–2020, aby prováděla části Nástroje pro propojení Evropy (CEF) a programu Horizont 2020. Disponuje rozpočtem na spolufinancování projektů v oblasti dopravy, energetiky a telekomunikací v celkové výši 33,6 miliardy EUR. Vybrali jsme agenturu INEA k auditu jednak proto, že jde o největší rozpočet spravovaný výkonnou agenturou EU, a proto, že právě probíhá revize právního rámce na období 2021–2027.

II

Posuzovali jsme, jak agentura INEA řídí výdajové programy EU, jejichž správa jí byla svěřena. Prověřovali jsme tedy, zda INEA spolu s Komisí i) plní úkoly, jimiž byla pověřena, a dosahuje očekávaných přínosů plynoucích z externího zajišťování činností a ii) Nástroj pro propojení Evropy řídí pomocí spolehlivých postupů.

INEA byla naším hlavním kontrolovaným subjektem. Zaměřili jsme se na její činnosti v období 2014–2020 a našimi hlavními postupy pro sběr údajů byly pohovory a dokumentární přezkumy.

III

INEA realizovala očekávané přínosy s určitými limity souvisejícími s omezeními jejího rámce.

  • INEA používá standardizované postupy, které provádění delegovaných výdajových programů zjednodušily. Její správní náklady se nyní pohybují pod původními odhady, i když osobní náklady jsou mírně vyšší. K synergiím mezi CEF a programem Horizont 2020, mezi jednotlivými sektory CEF a ostatními agenturami docházelo však pouze u malého počtu opatření.
  • INEA splnila své úkoly měřené pěti hlavními ukazateli výkonnosti, ty však nejsou konkrétně zaměřeny na výsledky, tj. nezaměřují se na měření provádění programu nebo čerpání prostředků.
  • Zejména kvůli omezením rámce pro činnost agentury má řízení lidských zdrojů určité limity. Jelikož počty zaměstnanců se odvozují od delegovaných programů, agentura nemůže k rozdělování práce přistoupit pružně a uložit zaměstnancům práci na nejnaléhavějších úkolech.
  • Zjistili jsme nedostatky v koordinaci výzev Komise, které nebyly plánovány v perspektivě více let, což by zvýšilo předvídatelnost pro předkladatele projektů.
IV

Odhalili jsme nedostatky v jinak dobře organizovaných výběrových řízeních CEF, rizika v provádění programů a nedostatky ve vykazování výkonnosti.

  • Postupy pro výběr projektů jsou dobře organizované, je ale nutno je v rámci tří sektorů CEF dále harmonizovat. Míra vzájemné souvislosti mezi posouzením externích odborníků a konečným rozhodnutím Komise o udělení grantů se v jednotlivých sektorech různí. V sektoru CEF Doprava pravděpodobnost výběru nezávisí na počtu bodů udělených doporučeným projektům externími odborníky. Důvody odklonu od posouzení je nutno lépe dokumentovat. To se týká zejména 14 projektů CEF-T (s granty v přibližné výši 711 milionů EUR), které Komise vybrala, ale odborníci je k financování nedoporučili z důvodů pokročilosti, kvality či dopadu.
  • Kritéria pro udělení grantu je navíc nutno dále vyjasnit. Posouzení pokročilosti a kvality je klíčové pro identifikaci problémů, které mohou mít dopad na včasnou realizaci projektů.
  • Je zde riziko, že program nebude realizován v plném rozsahu. Do ledna 2019, tj. v pátém roce programového období, dospěla do fáze platby méně než čtvrtina prostředků přidělená na projekty. Pomalé čerpání prostředků lze přičíst zpožděnému a nedostatečnému provádění projektů.
  • Stávající systém výzev neodrazoval od podávání málo pokročilých projektových návrhů. V souladu s časovým plánem Komise pro výzvy k podávání návrhů přidělila agentura INEA významný podíl rozpočtu CEF v rané fázi programového období. 85 % rozpočtu CEF-T bylo rozděleno ve výzvách z let 2014 a 2015 a jen rozpočet CEF-T na rok 2014 činil 12 miliard EUR – tj. 52 % celkového delegovaného rozpočtu na dané období. Nevýhodou přidělení tak velkého objemu v rané fázi bylo, že některé vybrané projekty nebyly dostatečně pokročilé.
  • Vzhledem k tomu, že programové období 2014–2020 příští rok končí, je zde riziko, že platby, zrušená přidělení prostředků na závazky a prostředky z dřívějších operací se budou v nadcházejících měsících výrazně akumulovat. To by znamenalo další zpoždění potenciálního dopadu programu. Je důležité monitorovat pokrok projektů, aby bylo možné zjistit zpoždění a přijmout nápravná opatření. K zajištění účinného využívání prostředků EU by bylo dobré zdokonalit monitorovací nástroje jako ustanovení v grantových dohodách a zprávy o stavu provádění opatření.
  • Stávající rámec výkonnosti není dobře uzpůsoben k tomu, aby bylo možné prokazovat, jak projekty přispívají k obecným cílům CEF. INEA monitoruje především projektové výstupy, tento přístup je však pro posuzování výsledků nedostatečný. Nejsou proto k dispozici jasné informace o tom, zda a jak projekty spolufinancované EU dosáhly předpokládaných výsledků.
V

Na základě svých zjištění doporučujeme opatření, jež Komisi a INEA pomohou:

  1. zlepšit potenciál pro synergie mezi Nástrojem pro propojení Evropy a programem Horizont 2020 a mezi jednotlivými sektory CEF;
  2. posílit rámec agentury INEA pro řízení delegovaných programů;
  3. zajistit větší harmonizaci a transparentnost výběrových řízení pro projekty;
  4. nastavit lepší podmínky pro včasnou realizaci CEF;
  5. přepracovat koncepci rámce výkonnosti, aby bylo možné projektové výsledky lépe monitorovat.

Úvod

Výkonné agentury Evropské unie

01

Od roku 2003 je Komise oprávněna zřizovat výkonné agentury s omezenou dobou působnosti k řízení konkrétních úkolů souvisejících s programy EU1. První taková agentura byla ustavena začátkem roku 2014. Od té doby Komise postupně zvyšovala objem prostředků a počet programů převedených na svých nyní šest nových výkonných agentur2.

02

Na rozdíl od decentralizovaných agentur a jiných subjektů nemůže Komise výkonnou agenturu pověřit úkoly, jež vyžadují pravomoci provádět politická rozhodnutí v praxi na základě vlastního uvážení.

03

Ve svém návrhu víceletého finančního rámce (VFR) na období 2021–2027 Komise zdůraznila význam výkonných agentur pro plnění programu: díky nim se šetří náklady, vytvářejí se úspory z rozsahu a operace probíhají v blízkosti příjemců. Podle Komise je tedy na místě uvážit možnost dalšího externího zajišťování činností.

Výkonná agentura pro inovace a sítě

04

Výkonná agentura pro inovace a sítě (INEA), která sídlí v Bruselu, byla ustavena v roce 20133 na programové období 2014–20204. Je následovnicí Výkonné agentury pro transevropskou dopravní síť (TEN-T EA), která řídila program TEN-T na období 2007–2013 (a zaměstnávala přibližně 100 pracovníků s rozpočtem 7,9 miliardy EUR, vyčleněným na téměř 700 projektů). Úkolem agentury INEA je podporovat Komisi, předkladatele projektů a zainteresované subjekty poskytováním odborných znalostí a programového řízení infrastrukturních, výzkumných a inovačních projektů v oblasti dopravy, energetiky a telekomunikací a podporovat synergie mezi těmito činnostmi5. INEA tedy hraje důležitou roli při technické realizace odvětvových politik Evropské komise.

05

INEA má v rámci Komise čtyři mateřská generální ředitelství (GŘ), pro něž řídí části programů, jejichž správou byla pověřena a jež jsou uvedeny v tabulce 1.

Tabulka 1 – Programy delegované na agenturu INEA a příslušná mateřská GŘ

Program Mateřská GŘ
Nástroj pro propojení Evropy: doprava, energetika a telekomunikace GŘ MOVE (vedoucí GŘ), GŘ ENER, GŘ CNECT
Horizont 2020 (H2020): výzkum v oblasti dopravy a energetiky GŘ RTD, GŘ MOVE, GŘ ENER, GŘ CNECT
Zbylá část programů TEN-T a Marco Polo II na období 2007–2013 GŘ MOVE

Zdroj: pracovní programy agentury INEA a memorandum o porozumění mezi INEA a mateřskými GŘ.

06

INEA konkrétně připravuje a vyhlašuje výzvy k předkládání nabídek, organizuje řízení pro výběr a hodnocení projektů, připravuje a podepisuje grantové dohody, zajišťuje následnou technickou a finanční kontrolu projektů a poskytuje Komisi zpětnou vazbu. V roce 2018 její roční správní výdaje dosáhly přibližně 27 milionů EUR a měla téměř 300 zaměstnanců na plný úvazek.

Tabulka 2 – Rozpočet svěřený agentuře INEA na období 2014–2020 a počet projektů

Svěřený rozpočet, (v mil. EUR) Příspěvek EU na projekty, v mil. EUR Počet projektů Dokončené projekty
CEF Doprava 23 187 22 870 711 33
CEF Energetika 4 574 2 400 121 40
CEF Telecom 388 228 394 60
CEF Synergie 21 7
CEF celkem 28 149 25 519 1 233 133
Doprava H2020 2 276 1 757 296 28
Energetika H2020 3 018 2 257 312 25
H2020 celkem 5 294 4 014 608 53
Celkový součet (bez WiFi4EU) 33 443 29 533 1 841 186
WiFi4EU6 128
Celkový součet 33 571

Zdroj: informace od agentury INEA k lednu 2019.

07

Agentuře INEA bylo svěřeno 93 % celkového rozpočtu Nástroje pro propojení Evropy a 7 % rozpočtu programu H2020. Součet těchto částek činí 33,6 miliardy EUR, což je největší rozpočet spravovaný výkonnou agenturou EU. Z těchto dvou programů se spolufinancovalo téměř 2 000 projektů v portfoliu agentury INEA. V letech 2014–2018 zorganizovala agentura INEA pro všechny tři sektory Nástroje pro propojení Evropy 59 výzev k podávání návrhů a vyhodnotila 2 272 způsobilých projektových návrhů. Granty byly rozděleny mezi 1 233 projektů a celková výše podpory z nástroje CEF činila 25,5 miliardy EUR (viz tabulka 2).

Nástroj pro propojení Evropy

08

Program CEF, který začal fungovat v lednu 2014, je vlajkovým programem strategie Evropa 2020, z něhož se financují investice do infrastruktury v oblasti dopravy, energeticky a telekomunikací.

09

CEF Doprava (CEF-T) se v rámci tohoto programu používá jako hlavní nástroj EU pro financování evropské politiky v oblasti dopravní infrastruktury. Jeho hlavním cílem je pomoci dokončit transevropskou dopravní síť (TEN-T), která sestává z pozemních komunikací, železničních tratí, vnitrozemských vodních cest, vnitrozemských a námořních přístavů, letišť a kombinovaných terminálů železniční a silniční dopravy v 28 členských státech a z přeshraničních vazeb s některými třetími zeměmi. Cílem CEF je financovat projekty s přidanou hodnotou EU, které eliminují problematická místa, překlenují chybějící spoje a vedou k dokončení přeshraničních úseků, hlavně v případě udržitelných způsobů dopravy. Cílem EU je dokončit tzv. hlavní síť do roku 2030 a širší globální síť do roku 2050.

10

Cílem CEF Energetika (CEF-E) je finančně podporovat provádění projektů společného zájmu, tzn. hlavní energetické infrastrukturní projekty, zejména přeshraniční propojení elektroenergetických a plynárenských soustav, inteligentní sítě a přeshraniční síť pro přepravu oxidu uhličitého, které nejsou komerčně životaschopné. K širším cílům politiky patří zvýšit konkurenceschopnost podporou další integrace vnitřního trhu s energií a přeshraniční interoperability elektroenergetických a plynárenských sítí, a posílit tak zabezpečení dodávek energie v EU a přispět k udržitelnému rozvoji a ochraně životního prostředí.

11

Cílem CEF Telekomunikace (CEF-ICT) je přinášet občanům, společnostem a správním orgánům zlepšení zaváděním transevropské interoperabilní infrastruktury v oblasti telekomunikací. Zaměřuje se na poskytování operačních služeb, jejichž zavedení je připraveno a které jsou dlouhodobě udržitelné.

Pokud jde o konektivitu, je smyslem CEF-ICT stimulovat investice do zavádění a modernizace širokopásmových sítí a poskytovat vysoce kvalitní bezdrátové připojení v místních komunitách.

Rozsah a koncepce auditu

12

Agenturu INEA jsme vybrali k auditu kvůli velikosti rozpočtů, které v programovém období 2014–2020 spravuje, a s ohledem na skutečnost, že jsme dosud její výkonnost neauditovali. Naši zprávu jsme načasovali tak, aby mohla přispět k diskusi o obnoveném právním rámci příštího programu CEF II.

13

INEA byla naším hlavním kontrolovaným subjektem. S ohledem na její status výkonné agentury bez diskrečních pravomocí naše práce rovněž obnášela audit postupů v Evropské komisi, které mají přímý dopad na činnost INEA.

14

Zkoumali jsme proto, zda INEA spolu s Komisí:

  • dosahuje očekávaných přínosů externího zajišťování činností a plní úkoly, jimiž byla pověřena;
  • zajišťuje spolehlivé postupy pro řízení a správu Nástroje pro propojení Evropy.
15

V rámci našeho auditu programového řízení jsme se zaměřili na příspěvek agentury INEA k efektivnímu a účinnému provádění CEF, na něž připadá velká část svěřeného rozpočtu INEA. H2020 a starší programy (Marco Polo II a TEN-T) nebyly předmětem auditu.

16

Vedli jsme pohovory s agenturou INEA, jejími mateřskými GŘ (MOVE, ENER, CNECT a RTD) a dalšími zúčastněnými stranami. K nim patřili externí hodnotitelé odpovědní za tříleté hodnocení, evropští koordinátoři TEN-T, Agentura pro spolupráci energetických regulačních orgánů (ACER) a pozorovatelé hodnoticích postupů agentury INEA. Zúčastnili jsme se jednání řídicího výboru INEA, poradní skupiny INEA pro CEF Doprava, výboru pro CEF Doprava a (v kontextu jejich přípravy společné zprávy) externích hodnotitelů v rámci výzvy CEF-ICT pro rok 2018.

17

Prověřovali jsme právní rámec INEA, její povinnosti a kontrolní systémy a prováděli jsme přímé testování její výkonnosti při řízení programu a projektů CEF. Rovněž jsme analyzovali úlohu Komise při konečném výběru projektů a posuzovali jsme rámec výkonnosti pro monitorování výsledků.

18

Konkrétně:

  • jsme provedli kvantitativní a kvalitativní analýzu celého projektového portfolia CEF. Prověřovali jsme postupy pro výběr projektů u pěti výzev CEF-E, čtyř výzev CEF-T a tří výzev CEF-ICT. Analyzovali jsme postupy pro realizaci, rušení a ukončení projektů;
  • na základě dokumentace, který byla k dispozici v agentuře INEA, jsme podrobně prověřovali vzorek 22 projektů. U osmi dalších projektů jsme provedli dokumentární kontrolu zaměřenou na jejich fázi výběru. Ke kritériím pro výběr projektů do vzorku patřilo: pokrytí různých sektorů CEF, částka podpory EU, zeměpisný rozsah, rovnováha mezi přeshraničními projekty a ostatními projekty a stav dokončení projektů;
  • analyzovali jsme přezkum v polovině období provedený agenturou INEA u 365 projektů CEF-T7 a její výroční zprávy o CEF-E. Prověřili jsme dokumentaci realizace projektů a změn v termínech dokončení projektů a v rozpočtech. Rovněž jsme šetřili, z jakých důvodů bylo rušeno přidělení prostředků na závazky a byla zpožděna realizace projektů;
  • shromažďovali jsme potvrzující důkazní informace z různých jiných zdrojů, např. tříletých hodnocení INEA iniciovaných Komisí v roce 2018, dokumentů souvisejících s hodnocením a zpráv útvaru interního auditu Komise.

Připomínky

INEA realizovala očekávané přínosy, ale s určitými limity danými omezeními jejího rámce

19

Prověřovali jsme organizační strukturu agentury INEA ze dvou úhlů: zda vytvoření agentury přineslo očekávané přínosy, jež se od pověření agentury správou programů očekávaly, a zda agentura plní úkoly, jimiž byla pověřena.

20

Před zřízením výkonné agentury provedla Komise v roce 2013 povinnou analýzu nákladů a přínosů8. Tato analýza upozornila na níže uvedené hlavní přínosy převodu úkolů na agenturu INEA ve srovnání s řízením programu Komisí:

  • souvislost mezi portfoliem programů a pokračujícím zjednodušováním postupů a řízení,
  • úspory z důvodu vyšší efektivity v přibližné výši 54 milionů EUR díky nižším nákladům na zaměstnance, kteří jsou potřeba pro řízení programů mimo Komisi,
  • synergie plynoucí z úzce souvisejících oblastí politiky v rámci jedné výkonné agentury s perspektivou pravděpodobných úspor z důvodu vyšší efektivity.

INEA vypracovala standardizované postupy, které zjednodušily provádění projektů

21

INEA vyvinula standardizované nástroje a postupy, které zjednodušily programové řízení. Například databáze TenTec používaná k monitorování Nástroje pro propojení Evropy má kvalitně propracované moduly pro elektronické podávání návrhů a pro monitorování realizace projektů. INEA vyvinula metodické pokyny pro všechny kroky cyklu projektového řízení. Funguje jako ústřední kontaktní místo pro příjemce a poskytuje asistenční a poradenské služby zaměřené na podávání projektových návrhů a hlášení o realizaci projektu.

22

Rovněž zajišťuje rychlejší schvalování grantů: u předcházející EA TEN-T činila v období 2007–2010 průměrná doba do udělení grantu 10 až 20 měsíců, zatímco průměr agentury INEA za období 2014–2017 je 7,7 až 8 měsíců. Tyto skutečnosti potvrdilo i hodnocení CEF na období 2014–2020 v polovině období, v jehož závěru se uvádí, že agentura INEA řídí granty velmi efektivně9. Z tříletého externího hodnocení INEA rovněž vyplynulo, že její organizace a správa, operační postupy a praxe jsou řádné a že většina příjemců zaznamenala určité zjednodušení postupů10.

Správní náklady agentury INEA se pohybují pod původními odhady, i když osobní náklady jsou mírně vyšší

23

Prověřovali jsme správní náklady agentury INEA, abychom mohli posoudit, zda bylo dosaženo úspor z důvodu vyšší efektivity. V letech 2014–2018 činily celkové správní náklady 105 milionů EUR, pohybovaly se tedy pod původním cílem ve výši 111 milionů EUR vypočteným pro výše uvedené úspory z důvodu vyšší efektivity11. Důvodem jsou především oproti odhadu nižší výdaje na infrastrukturu a operační výdaje (o 6 milionů EUR méně) a výdaje na podporu programů (o 5 milionů EUR méně). Osobní náklady však byly o 5 milionů EUR (7 %) vyšší, než se plánovalo, protože původní odhad vycházel z průměrných nákladů na zaměstnance a nezohledňoval valorizace platů, přeřazení zaměstnanců do jiných platových tříd a zvýšené náklady na řízení lidských zdrojů.

24

Pokud by celkové správní náklady zůstaly v průběhu celé doby fungování agentury INEA na úrovni původního odhadu nebo pod ní, bylo by možné dosáhnout očekávaných úspor z důvodu vyšší efektivity ve výši 54 milionů EUR. To však bude možné posoudit až po uzávěrce programů.

K synergiím skutečně došlo pouze u omezeného počtu opatření

25

Jedním z hlavních očekávaných přínosů delegování programů na agenturu INEA mělo být vytváření synergií plynoucích ze zastřešení úzce souvisejících oblastí politiky jednou agenturou, výhledově s následnými úsporami z důvodu vyšší efektivity.12 Nařízení o Nástroji pro propojení Evropy (nařízení o CEF) stanoví, že pracovní programy mají být koordinovány tak, aby se využily synergie mezi příslušnými třemi sektory, a že bude přijata alespoň jedna víceodvětvová výzva k předkládání návrhů.13

26

Zjistili jsme, že možnost dosáhnout synergií omezovalo několik faktorů. Některé očekávané synergie nebyly realistické z důvodu přirozených rozdílů mezi Nástrojem pro propojení Evropy a programem Horizont 2020 a v rámci sektorů CEF. Sem patří rozdíly v cílech politik, rozsahu a právním rámci programů i v prováděcích pravidlech programů (zaměření na různé typy zúčastněných stran, právní a finanční pravidla).

27

Navzdory těmto obtížím přijala agentura INEA řadu opatření, aby dosáhla synergií mezi programem Horizont 2020 a Nástrojem pro propojení Evropy, zejména v sektorech dopravy a energetiky. V sektoru dopravy agentura určila společné tematické oblasti, rozdělené do čtyř kategorií. Mateřským generálním ředitelstvím bylo předloženo několik iniciativ, jako vytvoření platformy INEA pro synergie mezi programem Horizont 2020 a CEF nebo zavedení inovačních ukazatelů pro měření priorit CEF. Dosud však byly v CEF zavedeny pouze výsledky omezeného počtu výzkumných projektů. Hlavním důvodem je především to, že spolu přirozeně neladí, a doba, která je nutná k tomu, aby se výzkumné projekty dostaly do fáze technologické připravenosti. Tříleté externí hodnocení rovněž upozornilo na omezené synergie mezi výzkumnými projekty programu Horizont 2020 a infrastrukturními projekty CEF.

28

Navzdory snahám agentury INEA je synergií mezi sektory CEF méně, než se původně předpokládalo. Dosud jediná vyhlášená víceodvětvová synergická výzva nebyla příliš úspěšná, neboť na závazky – k sedmi projektům – bylo přijato pouze něco přes polovinu jejího rozpočtu (viz tabulka 2). Hodnocení CEF v polovině období14 rovněž potvrdilo, že důvodem nízkého počtu opatření, jež by se vztahovala na více sektorů CEF, byly především rozdíly v právním rámci jednotlivých sektorů. Dosáhnout synergií prostřednictvím víceodvětvových výzev je proto obtížné. Příkladem nekompatibility jsou různá pravidla způsobilosti nákladů v těchto třech sektorech, pokud jde například o zeměpisné umístění opatření nebo typ způsobilých aktiv.

29

Synergie s programy prováděnými jiným výkonnými agenturami a společnými podniky jsou také omezené. V nařízení Rady o zřízení společného podniku Shift2Rail15 se uvádí, že pro zajištění maximálního dopadu při zavádění inovativních řešení je nutná úzká součinnost s ostatními programy Unie, včetně Nástroje pro propojení Evropy. Navzdory oboustrannému úsilí sdílet informace o portfoliích a identifikovat možnosti spolupráce či synergií by bylo možné koordinaci mezi oběma stranami zlepšit a vyvinout strukturovaná opatření.

30

Výzvou je skutečnost, že jak INEA, tak Výkonná agentura pro malé a střední podniky (EASME) sdílejí odpovědnost za provádění výzkumného programu pro energetiku H2020. Agentury koordinují výzvy k předkládání nabídek, ale své programové části spravují odděleně, což znamená, že oběma stranám vznikají správní náklady a potenciál pro synergie zůstává omezený.

INEA se potýká s omezeními rámce pro svou činnost

INEA plní své úkoly a dosahuje hodnot stanovených pro klíčové ukazatele výkonnosti, ty však nejsou specificky orientovány na výsledky a jejich cílem není měřit účinnou realizaci programů

31

INEA byla pověřena prováděním částí Nástroje pro propojení Evropy a programu Horizont 2020 (podrobnosti o příslušných povinnostech Komise a INEA viz příloha). INEA konkrétně:

  • připravuje a následně vyhlašuje výzvy k předkládání návrhů,
  • organizuje hodnocení projektů (včetně přijímání návrhů, kontrol způsobilosti a přípustnosti a najímání externích hodnotitelů) a poskytuje Komisi podporu v průběhu finálního výběrového řízení,
  • připravuje a podepisuje grantové dohody a funguje jako jednotné kontaktní místo pro předkladatele projektů,
  • zajišťuje technickou a finanční následnou kontrolu projektů, včetně každodenního dohledu nad projekty, platbami a zpětně získanými prostředky a audity,
  • poskytuje Komisi zpětnou vazbu formou zpráv o projektovém portfoliu a jiných zpráv a statistik uzpůsobených konkrétním potřebám.
32

Zjistili jsme, že agentura INEA plní své úkoly, jak jí stanoví její mandát (viz bod 31) a měřeno podle klíčových ukazatelů výkonnosti (KPI). INEA má pět KPI, schválených Komisí, s jejichž pomocí měří účinnost svých úkolů. Ve svých výročních zprávách o činnosti podává o těchto KPI vyčerpávající a strukturovanou zprávu. INEA si při plnění ukazatelů soustavně vedla dobře a v plném rozsahu splnila všechny stanovené cíle (viz tabulka 3).

Tabulka 3 – Klíčové ukazatele výkonnosti agentury INEA

Ukazatel Cíl Výsledky
Míra plnění prostředků na závazky 100 % 100 %
Míra plnění prostředků na platby 100 % 100 %
Doba nutná pro uzavření grantové dohody > 98 % grantů podepsáno včas • CEF: 9 měsíců (276 dní); • H2020: 8 měsíců (245 dní). Všech cílů bylo dosaženo v plném rozsahu.
Čistá doba nutná pro provedení platby > 98 % plateb provedeno včas • 30 dní u předběžného financování, • 60 dní pro další předběžné financování, • 90 dní pro průběžné/konečné platby Všech cílů bylo dosaženo v plném rozsahu.
Víceletá míra zbytkových chyb zjištěná v průběhu auditu ex post Míra chyb nižší než 2 % 0,27 % – 0,75 %

Pozn.: „míra čerpání prostředků na závazky“ a „míra čerpání prostředků na platby“ se vztahují k ročním rozpočtovým prostředků na závazky a ročním plánovaným prostředkům na platby, nikoliv na původní odhady pro celý VFR.

Zdroj: roční pracovní programy a výroční zprávy o činnosti agentury INEA za období 2014–2018.

33

KPI agentury INEA jsou pro měření správního řízení podpory EU na projekty zásadní. Ve své stávající podobě však KPI poskytují málo informací o kvalitě programového řízení. INEA například pečlivě monitoruje své projektové portfolio, aby zmírnila rizika spojená s pomalou realizací projektů. Stávající ukazatele a míra realizace programu či čerpání prostředků však nejsou dostatečně provázány (bod 60).

34

Ostatní výkonné agentury používají obdobné KPI, ale některé uplatňují i ukazatele, které měří efektivnost řízení výzev a hodnocení, monitorování projektů a zpětnou vazbu pro mateřská generální ředitelství a ostatní klienty. V naší zvláštní zprávě o výkonných agenturách z roku 2009 doporučujeme na výsledky agentur pravidelně dohlížet s využitím cílů, které budou SMART, a monitorovat dosahování těchto cílů omezeným počtem klíčových ukazatelů výkonnosti16.

Pružnost agentury INEA, pokud jde o přidělování lidských zdrojů na nejnaléhavější úkoly, je omezená

35

Plán pracovních míst agentury INEA uvádí pro období do roku 2020 až 318 ekvivalentů plného pracovního úvazku (EPPÚ). Tento plán byl v letech 2014 až 2018 v souladu se změnami v rozdělení částí rozpočtu výdajových programů několikrát upraven (viz obrázek 1).

Obrázek 1

Plán pracovních míst agentury INEA na období 2014–2020 a skutečný počet pracovníků

Zdroj: ZFV17, informace poskytnuté agenturou INEA v lednu – únoru 2019.

36

Pokud jde o rozdělení lidských zdrojů v rámci agentury INEA, některé původní odhady objemu práce pro jednotlivé sektory nevycházely z řádného posouzení potřeb, a dohodnuté počty pracovních sil pak ve výsledku neodpovídaly skutečným potřebám. Rovněž došlo k výrazné proměně portfolia CEF, například rozpočet CEF-ICT se oproti původnímu odhadu výrazně zvětšil.

37

INEA nemůže pružně měnit pracovní zařazení svých zaměstnanců mezi sektory a přidělovat pracovní síly na nejnaléhavější úkoly, protože zaměstnanci jsou přidělení na programy a v rámci každého programu na určitou činnost a k určitému generálnímu ředitelství18. To představuje omezení. INEA podle stávajících pravidel zejména nemůže své pracovníky vůbec přeřazovat mezi CEF a H2020. Kapacita agentury INEA pružně reagovat na kolísání pracovní zátěže je tak omezená.

38

V letech 2014 až 2018 se agentura INEA potýkala s obtížemi při náboru pracovníků, kteří by pokryli její rychle rostoucí poptávku po kvalifikovaných zaměstnancích. Ke konci roku 2018 zaměstnávala 282 pracovníků, přičemž schválený plán pracovních míst měl 298 EPPÚ (viz obrázek 1). Fluktuace zaměstnanců agentury INEA v roce 2016 činila 11 % a v roce 2018 to bylo 9 %. V září 2018 schválila agentura INEA politiku pro udržení zaměstnanců, která vycházela z opatření jako integrace a orientace nových pracovníků, pružné pracovní doby (flexitime) a interní mobility.

Komise nedisponuje žádným koordinačním mechanismem pro víceleté plánování výzev

39

Podle návrhu nařízení o CEF na období 2021–2027 by měl být kalendář výzev a jejich témata stanoveny ve tříletých pracovních programech. Takové víceleté plánování by mohlo zlepšit koordinaci a předvídatelnost výzev19.

40

V období 2014–2020 stanoví mateřská GŘ pracovní programy, včetně načasování výzev, a Komise o nich rozhoduje po konzultaci s koordinačním výborem jednou za rok, nikoliv na víceletém základě. Plán se pravidelně přizpůsobuje změnám situace, například novým legislativním iniciativám. Zjistili jsme, že koordinace plánování výzev mezi různými generálními ředitelstvími občas agentuře INEA ztěžovala práci. Tato situace vznikla v důsledku různých přístupů generálních ředitelství ke strategickému plánování ve třech sektorech CEF, které byly dány interními požadavky a časovými omezeními. Výsledkem jsou období, kdy se INEA potýká s velkým objemem přípravné práce a uzávěrkou hodnocení výzev. V roce 2018 například práce kulminovala ve druhém a čtvrtém čtvrtletí, a to z důvodu neobvykle vysokého počtu výzev, které probíhaly souběžně.

Jinak dobře organizovaná výběrová řízení CEF mají nedostatky, s prováděním programů jsou spojena rizika a vykazování výkonnosti má slabé stránky

41

V tomto oddíle prověřujeme, jak Komise a agentura INEA řídí Nástroj pro propojení Evropy v průběhu životního cyklu projektu: výběrová řízení, provádění programů a vykazování výkonnosti.

Výběrová řízení jsou dobře organizovaná, ale prospěla by jim větší koherentnost a transparentnost

Výběrová řízení na projekty jsou dobře organizovaná

42

Komise plánuje výzvy k předkládání návrhu a definuje kritéria pro výběr projektů v souladu s příslušnými nařízeními20. Agentura INEA přispívá k této přípravné práci na základě svých zkušeností z hodnocení a provádění předchozích projektů. Následně pak výzvy vyhlašuje. V rámci každé výzvy jsou projektové návrhy hodnoceny na základě kritérii způsobilosti, kritérií pro výběr a kritérií pro udělení grantu21. Žadatelé musí také splňování oficiální podmínky přípustnosti.

43

Hodnocení projektových návrhů a udělení finanční podpory je rozděleno do fází. Postupy pro hodnocení projektových návrhů CEF mají dvě fáze: externí a interní hodnocení. Příslušný postup je podrobně popsán v rámečku 1.

Rámeček 1

Postupy pro hodnocení ve třech sektorech programu CEF

  1. Kontroly přípustnosti a způsobilosti, včetně kritérií pro výběr (odpovědnost agentury INEA). INEA kontroluje přípustnost projektových návrhů, kritéria způsobilosti a kritéria pro výběr. Každý projektový návrh musí hodnotit minimálně tři odborníci. Odborníky vybírá INEA ve shodě s mateřským generálním ředitelstvím. V této fázi je postup hodnocení ve všech třech sektorech stejný.
  2. První fáze (hodnocení externími odborníky, organizované agenturou INEA). INEA ve spolupráci s mateřským generálním ředitelstvím organizuje informační setkání, aby externí odborníky zpravila o cílech výzev/pracovního programu a kritériích pro udělení grantu (různá pro různé sektory), na jejichž základě by odborníci měli projektové návrhy vyhodnotit a vypracovat jednotlivé hodnoticí zprávy. Po hodnocení následuje jednání moderované INEA, v jehož průběhu se odborníci dohodnou na konečném znění posouzení každého projektového návrhu. Minimální bodové ohodnocení pro postup jsou tři body z pěti u každého kritéria.

    U některých výzev přizvala INEA v obou fázích hodnocení nezávislé pozorovatele, aby monitorovali proces hodnocení, upozorňovali na problematické oblasti a navrhovali zlepšení.
  3. CEF-T CEF-E CEF-ICT
    Kritéria pro udělení grantu používaná externími odborníky - Relevantnost - Dopad - Pokročilost - Kvalita - Pokročilost - Přeshraniční složka - Pozitivní externality a dopad opatření na solidaritu - Potřeba překonat finanční překážky - Řádnost prováděcího plánu - Relevantnost - Kvalita a efektivnost provádění - Dopad - Udržitelnost
    Pokyny k výkladu kritérií Ústně podané informace včetně prezentačních materiálů, ale žádné podrobné písemné pokyny Ústně podané informace včetně prezentačních materiálů a podrobné písemné pokyny Ústně podané informace včetně prezentačních materiálů a podrobné písemné pokyny od roku 2018
    Pořadí Ne Ano Ano
  4. Druhá fáze (hodnocení prováděné výbory organizované mateřským GŘ).
  5. CEF-T CEF-E CEF-ICT
    Řízení v mateřském GŘ Hodnocení se provádí ve dvou krocích: napřed interním panelem pro hodnocení a poté výběrovou komisí (oběma předsedá GŘ MOVE). Panel přezkoumá výsledky první fáze hodnocení. Za posuzování návrhů na základě jednotlivých kritérií pro udělení grantu, včetně kritérií uplatněných externími odborníky v první fázi hodnocení, odpovídá hodnoticí výbor, který je interním subjektem GŘ ENER. Hodnocení provádí hodnoticí výbor (jemuž předsedá GŘ CNECT) po konzultaci s GŘ/odděleními relevantními pro příslušné výzvy.
    Kritéria pro udělení grantu uplatněná v druhé fázi Výběrová komise přezkoumá návrhy na financování vzešlé z výsledků práce interního panelu pro hodnocení na základě obecných cílů financování CET-T, jeho priorit a problematiky příslušné politiky. Součástí přezkumu by měly být zejména výsledky externího hodnocení a analýza: i) doplňkovosti opatření, ii) přidané hodnoty EU, iii) potenciálních synergií, iv) rozpočtových omezení, v) pákového efektu fondů EU a Evropského fondu pro strategické investice, vi) zeměpisné rovnováhy, vii) vyváženého rozvoje sítě a viii) rizik dvojího financování. Výbor hodnotí návrhy na základě těchto dvou kritérií pro udělení grantu: i) priority a naléhavosti opatření, toho, zda projekt odstraní problematická místa, ukončí energetickou izolaci a přispěje k vnitřnímu trhu s energií a ii) stimulujícího účinku finanční pomoci pro dokončení opatření. (Celková váha těchto dvou kritérií je 30 % v případě stavebních prací a 40 % v případě studií). Interní výbor neprovádí dodatečné hodnocení návrhů. Namísto toho se zabývá rizikem dvojího financování, zdůrazňuje skutečnosti relevantní z hlediska opatření, jež by měly být zohledněny při přípravě grantové dohody, a posuzuje přístup k financování založený na hodnocení externích odborníků.
    Odklon od rady externích odborníků Panel se může ve výjimečných případech, pokud svá rozhodnutí náležitě odůvodní, od doporučení externích odborníků odklonit. Celková váha posouzení odborníků je 70 % v případě stavebních prací a 60 % v případě studií. Výbor se radami odborníků nemusí řídit, pokud své rozhodnutí řádně odůvodní. Argumentace by měla být jasně zaevidována. Výbor se spoléhá na pořadí určené externími odborníky, kteří použili kritéria definovaná ve výzvách.
    Konečné pořadí návrhů Ne. Názor odborníků je východiskem pro práci interního hodnoticího panelu / výběrové komise, které vypracují konečný seznam vybraných projektů. Ano. Stanovisko odborníků slouží jako východisko a hodnoticí výbor určí konečné bodové hodnocení a pořadí projektových návrhů. Ano, na základě pořadí určeného externími odborníky.
    Rezervní seznam Dosud nevyužit, ale v zásadě není vyloučen. Dosud nevyužit, ale v zásadě není vyloučen. Ne u všech výzev.
    Úloha agentury INEA Ředitel agentury INEA je členem výběrové komise. INEA jmenuje pozorovatele pro interní hodnocení. INEA jmenuje pozorovatele pro interní hodnocení.
44

Po hodnocení a výběru Komise na základě konzultace s koordinačním výborem CEF členských států přijme rozhodnutí včetně seznamu vybraných projektů. Agentura INEA je pak odpovědná za uzavření, monitorování a provádění příslušných grantových dohod s předkladateli projektů jako příjemci fondů EU.

Postupy pro výběr projektů je mezi sektory CEF třeba dále harmonizovat

45

Jedním z důvodů, proč byla agentuře INEA postoupena odpovědnost za všechny sektory CEF, bylo zjednodušení a harmonizace postupů (bod 20). Zjistili jsme, že INEA a její mateřská generální ředitelství dosud neprovedly dostatečnou analýzu těchto postupů pro hodnocení v příslušných třech sektorech CEF, která by určila osvědčené postupy, což by jim umožnilo harmonizovat celý proces i související kritéria.

46

Jak se uvádí v rámečku 1, hodnocení projektových návrhů se v každém sektoru CEF organizuje jinak. Tyto rozdíly jsou zjevné u kritérií pro udělení grantu (jejich znění a obsah), váhy kritérií (existuje pouze u CEF-E) a stanovování pořadí projektových návrhů (existuje u CEF-E a CEF-ICT, ale nikoliv u CEF-T).

Rozdíly mezi rozhodnutím Komise o udělení grantu a doporučením odborníků

47

Vzhledem k tomu, že odborníci projektové návrhy podrobně zkoumají a INEA investuje do výběru odborníků a organizace hodnocení čas i zdroje, měla by posouzení provedená externími odborníky přispívat k rozhodnutí Komise o udělení grantu22. Přestože konečné rozhodnutí je věcí Komise, odklon od externího posouzení by měl být odůvodněn a dobře zdokumentován, jak se předpokládá v pokynech Komise ke správě grantů CEF-E nebo textu výzev CEF-T. Tato skutečnost je důležitá pro transparentní využívání prostředků EU.

U CEF-T je nutno souvislost mezi externím posouzením a rozhodnutím o udělení grantu lépe dokumentovat

48

Zjistili jsme, že význam, který Komise dává doporučení externích odborníků včetně váhového faktoru při svém konečném rozhodnutí o udělení grantu se u jednotlivých sektorů CEF liší. Například u CEF-T vyšší skóre z externího hodnocení systematicky nevedlo ke konečnému výběru doporučených projektů. Některé projekty s vyšším počtem bodů z externího hodnocení nebyly schváleny, zatímco jiné projekty s nižším počtem bodů vybrány byly. Nakonec bylo spolufinancováno 68 % všech projektových návrhů doporučených externími odborníky. Ohledy na povahu opatření hrají při konečnému výběru důležitou roli, jak podle ustanovení pracovního programu, tak podle textu výzvy.

49

Dopad externího hodnocení na konečný výběr projektů se sektor od sektoru různí z důvodu rozdílů v postupech uplatňovaných při konečném výběru. U CEF-T se bodové hodnocení používá především ke klasifikaci projektů nad předem stanovený práh nebo pod něj, aniž by se stanovovalo pořadí. Výsledkem je systém, kde pravděpodobnost výběru nezávisí na bodovém hodnocení doporučených projektů externími odborníky. To je znázorněno níže na příkladech dvou výzev (jedna za CEF-T a jedna za CEF-E). Z obrázku 2 vyplývá, že pokud projekt v rámci výzvy CEF-T získal minimální tři body, pravděpodobnost, že bude vybrán, na průměrném bodovém hodnocení přiznaném externími odborníky prakticky vůbec nezávisela. Zjistili jsme, že mezi pořadím projektových návrhů doporučených panely externích odborníků a konečným seznamem projektů vybraných Komisí neexistuje žádná systematická vazba.

Obrázek 2

Bodové hodnocení přiznané externími odborníky a konečný výběr projektů u jedné výzvy CEF-T (MAP 2014 F01)

Stejná pravděpodobnost výběru bez ohledu na bodové hodnocení externích odborníků

Zdroj: EÚD na základě údajů poskytnutých agenturou INEA.

50

Oproti tomu v sektorech CEF-E a CEF-ICT je mezi bodovým hodnocením provedeným externími odborníky a konečným výběrem Komise silná vazba (viz příklad z CEF-E na obrázku 3).

Obrázek 3

Bodové hodnocení přiznané externími odborníky a konečný výběr projektů u jedné výzvy CEF-E (2014)

Vysoká pravděpodobnost výběru závisí na vysokém bodovém hodnocení externími odborníky.

Zdroj: EÚD na základě údajů poskytnutých agenturou INEA.

51

U CEF-T Komise dostatečně jasně nedokumentuje, nakolik jsou hodnocení externích odborníků brána v úvahu při konečném výběru. V zápisech z jednání výběrové komise nejsou k rozhodnutí o udělení grantu uvedeny žádné podrobnosti. Postupy, které Komise používá ke konečnému výběru projektů CEF-T, tedy nejsou řádně zdokumentovány.

Některé projekty byly vybrány, přestože při externím hodnocení neobdržely minimální počet bodů

52

Zjistili jsme, že v řadě případů projekty, které od externích odborníků nedostaly ani minimální počet bodů, Komise přesto vybrala. V období 2014–2020 vybrala Komise pro granty EU v přibližné výši 711 milionů EUR 14 projektů CEF-T, které odborníci k financování nedoporučili z důvodů pokročilosti, kvality či dopadu23. K výběru šesti z těchto projektů (celkové spolufinancování v přibližné výši 411 milionů EUR) vyjádřila INEA námitky s odkazem na hodnocení externích odborníků. Výběrová komise se nicméně rozhodla všechny tyto projekty vybrat na základě „přidané hodnoty EU“, „širších přínosů pro síť“, „pákového efektu fondů EU“ nebo „politického signálu jinému členskému státu“, ačkoliv ani tato kritéria, ani jejich váha při hodnocení nejsou dostatečně vysvětleny. Příklad takového projektu je uveden v rámečku 2. U CEF-E byly schváleny pro granty spolufinancování EU v celkové hodnotě 41 milionů EUR dva projekty, které externí odborníci k financování nedoporučili.

Rámeček 2

Příklad projektu odmítnutého odborníky a INEA, ale vybraného výběrovou komisí CEF

Projektový návrh týkající se elektrifikace železniční tratě v jednom členském státě odborníci zamítli, protože by neměl žádný reálný dopad, pokud by orgány v sousedním členském státě nepokročily s elektrifikací pokračování tratě na svém území. INEA měla proti tomuto projektu námitky z téhož důvodu.

Výběrová komise tento projekt přesto vybrala a udělila mu grant ve výši 19 milionů EUR. Do dnešního dne orgány sousedního členského státu projekt neklasifikovaly jako prioritu svého dlouhodobého plánu do roku 2030, dopad projektu tedy zůstane malý.

Kritéria pro udělení grantu je nutno dále vyjasnit

53

Článek 199 finančního nařízení stanoví Komisi povinnost definovat pro účely výběru projektů jasná kritéria pro udělení grantu, aby bylo možné posuzovat kvalitu návrhů ve světle stanovených cílů. INEA organizuje informační setkání pro externí odborníky a poskytuje informační materiály, aby jim pomohla se v kritériích dobře zorientovat.

54

Naše analýza bodového výsledku jednotlivých externích hodnocení poukazuje na nesrovnalosti a nejednotnost v přidělování bodů za kritéria pro udělení grantu. To potvrzuje i stanovisko externích pozorovatelů, kteří se domnívají, že i když kritéria pro udělení grantu byla obecně pochopena dobře, jednotliví odborníci v řadě případů chápali kritéria pro hodnocení odlišně. O těchto rozdílech v hodnoceních (viz příklady v rámečku 3) se diskutovalo a na jednáních bylo dosaženo shody. Podrobné písemné pokyny pro odborníky k výkladu kritérií pro udělení grantu jsou k dispozici pro CEF-E a od roku 2018 i pro CEF-T.

Rámeček 3

Příklady problémů týkajících se výkladu kritérií pro udělení grantu

Zprávy externích pozorovatelů zdůrazňují problémy související s jasností kritérií:

Zajistit, aby podrobné popisy kritérií pro udělení grantu a dílčích kritérií byly v průběhu hodnocení jednotné: např. při některých jednáních, na nichž se hledala shoda, odborníci použili mírně odlišné popisy kritérií, které nebyly uvedeny v přípravných materiálech příslušné výzvy.“ (CEF-ICT, výzvy roku 2017)

Opakovaně se vyskytují problémy s výkladem a uplatňováním kritérií pro udělení grantu. […] V této fázi bylo důležité, jak se pravidelně konstatovalo, příležitostně hodnotitelům připomínat, co konkrétní kritéria v konkrétních kontextech znamenají (například jak vykládat pokročilost v případě stavebních prací, studií a u smíšených projektů) a že známky musí být v souladu s komentáři a poznámkami. Při některých jednáních, na nichž se hledala shoda, odborníci vyjadřovali rozdílné názory na to, co je v návrhu výslovně uvedeno a co lze z popisu návrhu vyvodit.“ (CEF-T, výzvy ročního a víceletého pracovního programu za rok 2014)

55

Podrobné posouzení kritéria „pokročilost“ a „kvalita“ je klíčové pro předběžnou identifikaci problémů, jež mohou mít vliv na včasnou realizaci projektů. Jako jeden z hlavních důvodů, proč provádění zaostává za původním harmonogramem, agentura INEA uvedla nedostatečně realistické plánování. Hlavní problémy, které externí odborníci identifikovali u pokročilosti projektů, se týkaly nabývání půdy, posouzení dopadu na životní prostředí a finanční a technologické připravenosti.

56

Zjistili jsme, že na základě dokumentů podaných spolu s žádostí nejsou odborníci vždy schopni pokročilost projektů řádně posoudit. Stavební práce mohou být zahájeny až 18 měsíců po podání návrhu. Projekty mohou zahrnovat jak studie, tak stavební práce, případně mohou být stavební práce prováděny souběžně se studiemi v rámci samostatného projektu. To znamená, že je možné předkládat projekty, i když je složka stavebních prací stále ještě v rané fázi pokročilosti. Posuzovat pokročilost takových projektů je náročné, protože mnoho rozhodných skutečností bude známo až po dokončení studie.

Je zde riziko, že Nástroj pro propojení Evropy nebude realizován v plném rozsahu

57

Prověřovali jsme stávající stav plnění rozpočtu CEF a jaká opatření agentura INEA přijala, aby zajistila jeho čerpání. Aby bylo dosaženo konkrétních přínosů v sektoru dopravy, energetiky a telekomunikací, je nutno rozpočet spravovat řádně a vydávat prostředky na relevantní a vhodné investiční projekty, které by měly následně být včas provedeny.

Je zde riziko nedostatečného plnění CEF

58

V nařízení o CEF byly odhadnuty potřeby v oblasti dopravy, telekomunikací a energetiky, které byly výrazně vyšší než 33 miliard EUR v rozpočtu na období 2014–202024. Nařízení programu TENT-T na období 2007–2013, který byl předchůdcem programu CET, uvádí obdobné hodnocení.

59

Navzdory těmto uvedeným potřebám nebyl rozpočet programu TEN-T na období 2007–2013 plně vyčerpán. Míra čerpání při uzávěrce činila 74 % rozpočtu, z celkové částky 7,4 miliardy EUR bylo skutečně vyčerpáno 5,5 miliardy EUR25. Každé čtvrté euro v rozpočtu tedy nebylo investováno. Celý rozpočet byl nicméně rozdělen mezi projekty. Hlavním důvodem pomalého čerpání finančních prostředků byly zpožděné a nedokončené infrastrukturní projekty, což ve výsledku mělo negativní dopad na celkovou realizaci programu.

60

INEA monitoruje pokrok plnění, ale nesrovnává ho po nezbytných úpravách s mírou plnění předchozího programu. Několik faktorů nicméně vypovídá o tom, že prostředky EU na financování stávajícího programu jsou stále čerpány pomalu. Podle plánu agentury INEA měly kumulované rozpočtové závazky dosáhnout v roce 2018 částky 19 miliard EUR, zatímco skutečná míra těchto závazků činila 14 miliard EUR, tj. byla o 26 % nižší, než se očekávalo26. Do ledna 2019, tj. v pátém roce programového období, dospěla do fáze platby méně než čtvrtina prostředků CEF přidělených na projekty (viz tabulka 4).

Tabulka 4 – Provádění Nástroje pro propojení Evropy na období 2014–2020, v mil. EUR

Granty udělené projektům Rozpočtové závazky Platby % plateb /
grantů
Doprava 22 870 11 868 5 416 24 %
Energetika 2 400 1 836 416 17 %
Telekomunikace 228 208 100 44 %
Synergie 21 21 8 40 %
Celkový součet 25 519 13 933 5 940 23 %

Zdroj: informace od agentury INEA k lednu 2019.

61

Míra plateb je nízká zejména u CEF-E a CEF-T; v prvním případě činí 17 % a ve druhém 24 % původně přiděleného rozpočtu. Příčinou takto nízké míry je zpožděná realizace projektů. Do ledna 2019 byly grantové dohody 76 projektů (granty EU v celkové hodnotě 4 miliardy EUR) upraveny a lhůta pro dokončení byla odložena nejméně o jeden rok. Zjistili jsme však, že tyto změny reflektují pouze malý počet zpoždění. Ve skutečnosti je zpožděno mnohem více projektů, jak ukazuje interní analýza agentury INEA:

  • U CEF-T se při hodnocení v polovině období inventarizovalo provádění u vzorku 356 projektů. Více než polovina těchto projektů byla zpožděna: 156 o více než rok nebo více a 50 o méně než jeden rok. V průměru činilo zpoždění při dokončení 10,7 měsíců.
  • U CEF-E neběžely ke konci roku 2017 přibližně dvě třetiny z 39 aktuálně realizovaných projektů, které byly předmětem přezkumu agentury INEA, zcela podle plánu; průměrné zpoždění činilo 6,5 měsíce.

Zpožděné projekty často nebyly v době podání dostatečně pokročilé

62

Mateřská GŘ plánují výzvy k předkládání návrhů, a tedy rozhodují o rozdělení rozpočtových prostředků (body 3940). Na tomto základě rozdělila agentura INEA velké části rozpočtu CEF v rané fázi programového období: 85 % CEF-T bylo přiděleno v rámci výzev z let 2014 a 2015. Rozpočet CEF-T disponibilní v roce 2014 činil 12 miliard EUR, tj. 52 % z celkem 23 miliard EUR na toto období.

63

Protože velká část rozpočtu byla přidělena na první výzvy a pro žadatele bylo obtížné předvídat budoucí výzvy, některé vybrané projekty nebyly dostatečně pokročilé.

64

Bez plánování víceletých výzev příjemci podávali žádosti navzdory tomu, že u některých projektů by bylo z důvodu jejich pokročilosti lepší, kdyby byly podány později. Z interní analýzy agentury INEA vyplynulo, že nedostatečná pokročilost původních návrhů je běžnou příčinou zpoždění projektů. Příklad takového nedostatečně pokročilého projektu je uveden v rámečku 4. U osmi z 12 projektů27, které byly dosud předčasně ukončeny, byla důvodem ukončení jejich nedostatečná pokročilost.

Rámeček 4

Příklad nedostatečně pokročilého projektu: Výstavba propojení energetických soustav mezi dvěma členskými státy

V rámci výzvy CEF-E byly podány dvě žádosti týkající se návrhu a stavebních prací na propojení energetických soustav dvou členských států.

Odborníci dali projektu na stavební práce za pokročilost pouze tři body z pěti. Projekt dostal minimální počet bodů nutných pro financování, ale celkově byl vyhodnocen jako zatím nepřipravený. Oba projekty byly vybrány, projekt stavebních prací však měl být zahájen až v květnu 2016.

Na konci roku 2018 byl projekt studie zpožděn o 22 měsíců. Projekt stavebních prací byl zpožděn o 24 měsíců.

Zpoždění se monitorují, to však nezajišťuje včasné přijetí účinných nápravných opatření

65

Je důležité, aby INEA pečlivě monitorovala technické a finanční provádění projektů, aby mohla být včas přijata účinná nápravná opatření. Čerpání financování lze urychlit tím, že se přidělení prostředků na závazky vůči nevýkonným projektům zruší a takto získané prostředky se investují do jiných projektů. Pokud projekt nevyčerpá celý grant, nevyužité prostředky mohou být formou nové výzvy k předkládání návrhů zpřístupněny jiným projektům. To je možné jedině tehdy, je-li stav projektů dostatečně pečlivě sledován, aby bylo možné jejich nedostatečné provádění odhalit.

Grantové dohody přímo nepropojují financování a dosahování cílů

66

INEA dohlíží na provádění podporovaných činností na základě grantových dohod. I když dohody obsahují ustanovení, jež INEA umožní v případě nedostatečného pokroku opatření ukončit, lhůty pro realizaci konkrétních milníků nejsou přímo navázány na financování EU.

Zprávy o stavu opatření ne vždy zpoždění projektu odhalí

67

INEA využívá k monitorování technického a finančního plnění projektů CEF-E a CEF-T zprávy o stavu opatření (ZSO). ZSO jsou výroční zprávy o pokroku vypracovávané příjemcem. Zprávy sice uvádějí určité informace o pokroku projektu, je zde však riziko, že ne vždy budou popisovat plný rozsah zpoždění nebo nevyčerpaných prostředků, přestože grantové dohody stanoví příjemcům povinnost tyto informace poskytovat. Z naší analýzy vzorku ZSO28 vyplynulo, že zpoždění s dopadem na dobu realizace projektů nebyla vždy vykázána v plném rozsahu. Byla zjišťována později, až v rámci hodnocení v polovině období.

Hodnocení v polovině období a stanová pevná lhůta dokončení existuje pouze u CEF-T

68

S vědomím problémů, které neefektivní projekty vytvářejí pro účinné čerpání prostředků, se GŘ MOVE v roce 2010 rozhodlo, že prostředky, jež projekt nevyčerpá v předem stanovené době, budou tomuto projektu odejmuty a vráceny do rozpočtu, aby mohly být znovu přiděleny na jiné projekty. V tomto kontextu GŘ MOVE stanovilo jako konečnou lhůtu pro plnění CET-T 31. prosinec 2023, tzn., že po tomto datu nelze podepisovat žádné grantové dohody a stávající dohody není možné prodlužovat za toto datum. Jde o nutné východisko rušení prostředků přidělených na závazky, protože projekty by jinak mohly být prodlužovány donekonečna, aniž by učinily jakýkoliv pokrok. Dále prostřednictvím hodnocení 365 projektů v polovině období 2017/2018 provedla INEA rozsáhlou analýzu stavu provádění projektového portfolia CEF-T. S pomocí externích odborníků posuzovala pokrok projektů a navrhované úpravy technického rozsahu, rozpočtů a podmínek plnění. Realističtější analýza situace odhalila více zpoždění než ZSO, a umožnila tak úpravy výdajových profilů několika projektů (viz obrázek 4). Více než polovině ze 139 opatření, která měla skončit do dubna 2019, musela být prodloužena konečná lhůta realizace nebo sníženo financování.

Obrázek 4

Srovnání agregovaných výdajových profilů projektů CEF-T podle grantových dohod, zpráv o stavu opatření a přezkumu v polovině období, v mld. eur

Pozn.: výdajový profil je rozpočet přidělený na projekt v letech, kdy probíhá jeho provádění.

Zdroj: přezkum agentury INEA v polovině období, 2018.

69

Výsledkem bylo zpětné získání 46 milionů EUR z těchto 139 projektů. U zbývajících 217 projektů z přezkumu v polovině období vyplynulo, že objem zrušených přidělení prostředků na závazky by mohl nakonec dosáhnout 1 miliardy EUR, tj. dvacetkrát více, než činí zpětně získaná částka. Zatím nebylo oficiálně rozhodnuto, jak na tuto informaci reagovat. Z pohovorů s pracovníky INEA vyplynulo, že v budoucnu by mohl být objem zrušených přidělení prostředků na závazky ještě vyšší.

70

Pokud jde o CEF-E, neexistují žádné plány snížit granty a prostředky opětovně investovat do programu. Nebyla stanovena žádná konečná lhůta pro plnění a neprobíhá žádné hodnocení v polovině období. V současné době je tempo provádění v sektoru energetiky pomalejší než v sektoru dopravy (viz tabulka 4). Provádění CEF-E by se proto mohlo protáhnout za konec stávajícího programového období.

Nápravné kroky INEA u projektů, které neběží podle plánu, se riziky nezabývají v jejich plném rozsahu

71

I je když INEA schopna pomocí různých monitorovacích nástrojů prognózovat míry čerpání poměrně přesně, dosud přijatá opatření současná rizika zatím úplně nevyřešila. Přestože hlásí zpoždění mateřským GŘ, její mandát přijímat nápravná opatření nebyl podrobně rozpracován.

72

Vzhledem k tomu, že programové období 2014–2020 příští rok končí, je zde riziko, že platby, rušení přidělení prostředků na závazky a prostředky z dřívějších operací se budou v nadcházejících měsících výrazně akumulovat. To může mít na provádění projektů negativní dopad: pokud k rušení přidělení prostředků na závazky dojde v pozdní fázi programového období, INEA by mohla mít na opětovné investování prostředků do jiných projektů málo času.

73

Ve zvláštní zprávě č. 17/2018 o sdíleném řízení fondů soudržnosti EU jsme upozornili na to, že opatření k posílení čerpání ke konci programového období nemusí dostatečně zohledňovat výsledky. Je proto důležité využít všechny stávající nástroje k tomu, aby byly prostředky účinně využívány v průběhu celého prováděcího období. Rovněž jsme zjistili, že pokud je po zahájení následnického programu ještě nutno řídit velký objem prostředků, hrozí, že vedlejším účinkem bude jeho zpožděné provádění29.

Stávající výkonnostní rámec není vhodný pro prokazování toho, jak projekty přispívají k cílům programu

74

Měly by být zavedeny mechanismy pro monitorování a hodnocení toho, zda a jak projekty přispívají k dosahování cílů CEF. Mělo by být jasné, kdo odpovídá za monitorování dosažených výsledků.

75

Rámec výkonnosti INEA není vhodný pro monitorování toho, zda a jak financované projekty přispívají k cílům programů. Různé zdroje v podobě právních předpisů uvádí ukazatele a cíle pro monitorování, nejsou však zcela jasné ani konzistentní. Akt v přenesené pravomoci agentury INEA ji výslovně nepověřuje úkolem vyvinout rámec výkonnosti a podávat zprávy o dosaženém pokroku projektů.

76

V roce 2017 INEA a mateřská GŘ vytvořily pracovní skupinu s cílem prověřit vhodnost ukazatelů definovaných v programovém prohlášení CEF. Pracovní skupina dospěla k názoru, že ani jeden z ukazatelů není pro účely monitorování vhodný: deset ukazatelů by bylo vhodných po menších zlepšeních, 34 ukazatelů však potřebuje zásadní zlepšení, jsou zcela nevhodné nebo mimo gesci agentury INEA. Příklad: i když nařízení o CEF uvádí obecnou definici termínu „problematické místo“ v oblasti dopravy, není to pro měření výkonnosti projektů v tomto ohledu dostatečné30. U projektů různého rozsahu to může vést k nejednotnému vykazování (viz rámeček 5).

Rámeček 5

Příklad nejednotného hlášení problematických míst u projektů různé velikosti

V rámci jednoho projektu CEF-T bylo přiděleno 4,3 miliony EUR na odstranění problematických míst nahrazením mostů a propustků podél úseku vodní cesty o délce 4,2 km.

Oproti tomu jiný složitý projekt CEF-T spočívající ve výstavbě přeshraničního tunelu v hodnotě přes 500 milionů EUR odstraní pouze jedno problematické místo.

77

Začátkem roku 2018 agentura INEA předložila mateřským generálním ředitelstvím návrh nových ukazatelů CEF II pro oblast dopravy a energetiky. V době auditu se tato věc dále nevyvíjela.

78

Navzdory těmto obtížím zajišťuje agentura INEA určité monitorování výkonnosti a shromažďuje od příjemců informace k devíti ukazatelům výstupů. Tyto ukazatele se mírně odchylují od ukazatelů uvedených v nařízení o CEF, aby lépe zachytily skutečné výstupy projektů.

79

Monitorování se však zaměřuje především na vstupy a výstupy, jako počet kilometrů nebo vybudované stanice pro alternativní paliva, a nezachycuje výsledky, jako vytvořené časové úspory nebo zvýšené objemy dopravy. To je v souladu s mandátem INEA a pověřovacími akty jejích mateřských generálních ředitelství. Přestože grantové dohody mají technické přílohy s popisy cílů, činností a milníků, neuvádí KPI pro hodnocení výsledků projektů, které by výrazně posílily monitorování výkonnosti.

80

Jak jsme již uvedli v několika předchozích zprávách, monitorování projektů je orientováno hlavně na výstupy a výsledky neposuzuje31. Nejsou tedy k dispozici systematické informace o tom, zda a jak projekty spolufinancované EU jednotlivě nebo v rámci koridorů hlavní sítě dosáhly očekávaných cílů založených na výsledcích a měly dopad na hospodářský rozvoj. Systematičtější hodnocení výsledků vytvořených projekty CEF by Komisi umožnilo posoudit, nakolik její finanční podpora přispěla ke splnění cílů programu CEF a souhrnně k obecnému cíli rozvoje transevropských sítí (body 811).

Závěry a doporučení

81

INEA splnila úkoly, jimiž byla pověřena, jak je stanoví její mandát, a realizovala očekávané přínosy, s určitými limity danými omezeními jejího rámce. Zjistili jsme nedostatky v jinak dobře organizovaných výběrových řízení CEF, rizika v provádění programu a nedostatky ve vykazování výkonnosti.

82

Očekávaných přínosů externalizace povinností Komise na agenturu INEA bylo dosaženo, ale s určitými limity, jež souvisí s rámcovými omezeními. INEA vypracovala standardizované postupy, které provádění delegovaných programů zjednodušily. Její souhrnné správní výdaje jsou pod původními odhady (body 2024).

83

Agentura přijala řadu opatření, jimiž položila základy pro synergie mezi H2020 a CEF a mezi jednotlivými sektory CEF. Navzdory tomu bylo kvůli překážkám daným právním rámcem, nesouladem v cílech programů a různou mírou připravenosti projektů fakticky realizováno pouze málo synergií. Odpovědnost za realizaci výzkumného programu H2020 v oblasti energetiky sdílí INEA a EASME, ale jelikož každá agentura spravuje svou část programu odděleně, vznikají správní náklady oběma stranám (body 2530).

Doporučení 1 – Zlepšit potenciál pro synergie
  1. Komise a agentura INEA by měly v rámci své působnosti odstranit právní překážky synergií, začlenit do strategických dokumentů a pracovních programů příslušné nutné prvky a formulovat relevantní ustanovení pro hodnocení dosažených synergií.
  2. Komise by měla posoudit, zda prováděním obdobných programů, například v oblasti energetického výzkumu, v příštím programovém období nepověřit pouze jednu výkonnou agenturu.

Časový rámec: začátek realizace CEF na období 2021–2027.

84

INEA splnila úkoly, jimiž byla pověřena, a dosáhla stanovených hodnot svých klíčových ukazatelů výkonnosti. Stávající rámec nicméně vytváří omezení. Jelikož počty zaměstnanců se odvozují od delegovaných programů, agentura nemůže k rozdělování práce přistoupit dostatečně pružně, měnit pracovní zařazení zaměstnanců a přidělovat jim práci na nejnaléhavějších úkolech. KPI agentury INEA rovněž nejsou výslovně orientovány na výsledky a konkrétně zaměřeny na měření kvality řízení programu (body 3140).

Doporučení 2 – Posílení rámce pro řízení delegovaných programů agenturou INEA
  1. Krátkodobé výkyvy v potřebách lidských zdrojů by Komise měla řešit vytvořením rámce, jež by agentuře INEA umožnil pružně přidělovat zaměstnancům úkoly v rámci programů i mezi nimi.
  2. Komise a INEA by měly více využívat cílů a ukazatelů orientovaných na výsledky.

Časový rámec: od roku 2021.

85

Postupy pro výběr projektů CEF jsou dobře organizovány, zjistili jsme nicméně nedostatky v jejich provádění. Je nutno je lépe harmonizovat u všech tří sektorů CEF. U CEF-T pravděpodobnost výběru nezávisí na bodovém hodnocení doporučených projektů externími odborníky. Důvody odklonu od posouzení je potřeba lépe dokumentovat. Existují rovněž rozdíly v používání kritérií pro udělení grantu (body 4256).

Doporučení 3 – Zajistit větší harmonizaci a transparentnost řízení pro výběr projektů

K posílení postupů pro výběr projektů by Komise a INEA měly:

  1. provést strukturovanou analýzu těchto postupů v příslušných třech sektorech CEF, definovat osvědčené postupy a případně je harmonizovat;
  2. podrobněji rozpracovat kritéria pro udělení grantu – pro externí i interní hodnocení; přesně by mělo být definováno zejména kritérium pokročilosti a jeho posuzování by mělo být posíleno. Ostatní kritéria pro udělení grantu by měla být formulována explicitněji a mělo by být možné prokázat, že vybrané projekty budou mít významný dopad a vytvoří přidanou hodnotu EU;
  3. lépe dokumentovat vazbu mezi stanoviskem externích odborníků a finálním posouzením provedeným Komisí se zvláštním zřetelem na odůvodnění rozdílů.

Časový rámec: do konce roku 2020.

86

Je zde riziko, že CEF nebude proveden v plném rozsahu. To by znamenalo, že účinky programu se posunou do vzdálenější budoucnosti. Ze zkušeností z minulosti vyplývá, že opatření na posílení čerpání ke konci programového období jsou spojena s rizikem, že se nebudou dostatečně zohledňovat výsledky. Velký objem prostředků, které je stále nutno řídit po zahájení následnického programu, může vytvořit dominový efekt zpoždění.

87

Obzvláště nízká míra plateb u CEF-E a CEF-T je spojena se zpožděným prováděním či nedostatečnou realizací projektů. Prvotní příčinou tohoto stavu jsou neefektivní projekty, které nejsou schopny plně vyčerpat granty, jež jim byly přiděleny. Komise v současné době neplánuje své výzvy k podávání návrhů na víceletém základě, což vede k podávání návrhů v různé míře pokročilosti.

88

Nápravné kroky INEA u projektů, které neběží podle plánu, se těmito riziky nezabývají v jejich plném rozsahu. Vzorové grantové dohody přímo nespojují financování s dosahováním milníků. Je nutno posílit nástroje pro podrobné monitorování projektů (body 5873).

Doporučení 4 – Nastavit lepší podmínky pro včasné provedení CEF

Pro efektivnější víceleté plánování alokace prostředků a zlepšení jejich čerpání by:

  1. Komise a INEA měly zajistit dlouhodobé a koherentní plánování závazků a výzev;
  2. Časový rámec: začátek realizace CEF na období 2021–2027.

  3. Komise a INEA by měly posílit vazbu mezi financováním a dosahováním projektových milníků;
  4. Časový rámec: začátek realizace CEF na období 2021–2027.

  5. Komise měla posílit nástroje pro důkladné monitorování projektů, pokud jde o čerpání financování. U všech sektorů CEF by se agentura INEA měla více zaměřit na včasné provádění projektů v úzké spolupráci s mateřskými generálními ředitelstvími, členskými státy a příjemci. Komise by měla podpořit agenturu INEA při přijímání nápravných kroků, pokud projekty neběží podle plánu.
  6. Časový rámec: do konce roku 2020.
89

Stávající rámec výkonnosti dostatečně neměří, jak projekty přispívají k dosahování cílů CEF. INEA monitoruje ukazatele a soustřeďuje se hlavně na výstupy projektů, které však neumožňují posuzovat efektivnost programu. V roce 2018 vypracovala revidované ukazatele, v tomto procesu je však třeba dále pokračovat (body 7580).

Doporučení 5 – Změnit koncepci rámce výkonnosti pro lepší monitorování výsledků projektů
  1. Na základě zkušeností a poznatků získaných z projektů TEN-T a CEF by agentura INEA a Komise měly koncipovat rámec výkonnosti, který rozdělí cíle CEF do jasných a měřitelných ukazatelů, které pokryjí všechny sektory CEF, a očekávaných projektových výsledků.
  2. INEA by měla tyto ukazatele specifikovat v cílech výzev, zohledňovat je při hodnocení projektových návrhů, monitorovat je prostřednictvím grantových dohod a pravidelně jejich hodnoty hlásit Komisi.
  3. Časový rámec: začátek realizace CEF na období 2021–2027.

Tuto zprávu přijal senát II, jemuž předsedá Iliana IVANOVOVÁ, členka Účetního dvora, v Lucemburku na svém zasedání dne 25. září 2019.

Za Účetní dvůr

Klaus-Heiner LEHNE
předseda

Příloha

Povinnosti Komise a INEA v oblasti řízení CEF

Zdroj: EÚD.

Glosář a zkratky

CEF: Nástroj pro propojení Evropy (Connecting Europe Facility): mechanismus, který od roku 2014 poskytuje finanční podporu pro tři sektory – energetiku (CEF-E), dopravu (CEF-T) a informační a komunikační technologie (CEF-ICT). Nástroj v těchto třech sektorech identifikuje prioritní investice, k nimž patří koridory pro přenos elektřiny a pro přepravu plynu, využívání energie z obnovitelných zdrojů, propojení dopravních koridorů a čistší druhy dopravy, vysokorychlostní širokopásmové připojení a digitální sítě.

CEF-E: Nástroj pro propojení Evropy – Energetika.

CEF-ICT: Nástroj pro propojení Evropy – Telekomunikace.

CEF-T: Nástroj pro propojení Evropy – Doprava.

EACEA – Výkonná agentura pro vzdělávání, kulturu a audiovizuální oblast (Education, Audio-visual and Culture Executive Agency): subjekt, který ustavila Evropská komise, aby jejím jménem řídil financování v oblasti vzdělání, kultury, audio-vizuální oblasti, sportu, občanství a dobrovolnické činnosti.

EASME – Výkonná agentura pro malé a střední podniky (Executive Agency for Small and Medium-sized Enterprises): subjekt, který ustavila Evropská komise, aby jejím jménem řídil několik programů EU v oblasti podpory a inovací malých a středních podniků, životního prostředí, opatření v oblasti klimatu, energetiky a námořních záležitostí.

EPPÚ: ekvivalent plného pracovního úvazku.

ERCEA – Výkonná agentura Evropské rady pro výzkum (European Research Council (ERC) Executive Agency): subjekt ustavený Komise k provádění strategie ERC stanovené vědeckou radou, který odpovídá za běžnou správu grantů.

GŘ CNECT – Generální ředitelství pro komunikační sítě, obsah a technologie: útvar Komise odpovědný za rozvoj digitálního jednotného trhu v Evropě s cílem stimulovat inteligentní a udržitelný růst podporující začlenění.

GŘ ENER – Generální ředitelství pro energetiku: útvar Komise odpovědný za energetickou politiku EU, tj. za bezpečnou a udržitelnou energie pro Evropu za konkurenceschopné ceny.

GŘ MOVE – Generální ředitelství pro mobilitu a dopravu: útvar Komise odpovědný za politiku EU v oblasti mobility a dopravy.

GŘ RTD – Generální ředitelství pro výzkum a inovace: Generální ředitelství pro výzkum a inovace odpovídá za politiku EU v oblasti výzkumu, vědy a inovací a jeho cílem je pomáhat generovat růst, vytvářet pracovní místa a řešit nejaktuálnější společenské výzvy.

GŘ: generální ředitelství.

H2020 – Horizont 2020: program EU pro výzkum a inovace na období 2014–2020 s financováním ve výši téměř 80 miliard EUR, které se poskytuje během sedmi let.

CHAFEA – Výkonná agentura pro spotřebitele, zdraví, zemědělství a potraviny (Consumers, Health, Agriculture and Food Executive Agency): subjekt, který zřídila Evropská komise, aby jejím jménem řídil čtyři programy EU: program Zdraví, program Spotřebitelé, iniciativu Zlepšení školení pro zvýšení bezpečnosti potravin (BTSF – Better Training for Safer Food initiative) a program Podpora zemědělských produktů.

INEA Výkonná agentura pro inovace a sítě (Innovation and Networks Executive Agency): nástupnická organizace Výkonné agentury pro transevropskou dopravní síť (TEN-T EA), která byla vytvořena Evropskou komisí v roce 2006, aby řídila technické a finanční provádění programu TEN-T. Agentura INEA sídlí v Bruselu. Oficiálně zahájila svou činnost spočívající v provádění části Nástroje pro propojení Evropy, programu Horizont 2020 a dalších starších programů (TEN-T a Marco Polo 2007–2013) dne 1. ledna 2014.

KPI: klíčové ukazatele výkonnosti.

Projekty společného zájmu: klíčové infrastrukturní projekty, zejména přeshraniční projekty, které propojují energetické systémy zemí EU. Využívají rychlejší a efektivnější řízení pro udělování povolení a jsou zvýhodněny i z hlediska regulace (alokace nákladů podle čistých přínosů). Mohou rovněž dostávat podporu z CEF.

Přezkum v polovině období: v roce 2018 provedla agentura INEA přezkum v polovině období zaměřený na probíhající opatření z výzev z let 2014 a 2015 v rámci víceletého pracovního programu, aby zajistila efektivní a účinné využití prostředků EU. V závislosti na jejich příspěvku k CEF se u jednotlivých opatření prováděl buď „komplexní“, nebo „dokumentární“ přezkum.

REA – Výkonná agentura pro výzkum (Research Executive Agency): subjekt zřízený Komisí v roce 2007, aby realizoval části 7. rámcového programu pro výzkum a inovace (7. RP). V roce 2013 byla její gesce rozšířena a nyní spravuje většinu programu Horizont 2020.

Shift2Rail – Společný podnik Shift2Rail: evropská iniciativa na poli železniční dopravy, jež usiluje o cílený výzkum a inovace a trhem iniciovaná řešení urychlením integrace nových a vyspělých technologií do inovativních železničních řešení.

TEN-T – Transevropské dopravní sítě: plánovaný soubor sítí silniční, železniční, letecké a vodní dopravy v Evropě jako součást realizace politiky transevropské dopravní sítě. Sítě TEN-T jsou součástí širší soustavy transevropských sítí (TEN), kam patří telekomunikační síť (eTEN) a navrhovaná energetická síť (TEN-E). Rozvoj infrastruktury TEN-T je úzce spjat s prováděním a dalším rozvojem dopravní politiky EU.

ZSO – Zpráva o stavu opatření: dokument používaný příjemci k vykazování technického pokroku projektu ve srovnání s původním plánem a souvisejícího čerpání rozpočtu. Jde o hlavní dokument, který INEA používá ke sledování a přezkumu pokroku projektu.

Odpovědi Komise

Shrnutí

III

Druhá odrážka: Komise se domnívá, že ukazatele výkonnosti agentury INEA jsou přiměřené pro měření výkonnosti této agentury v souladu s mandátem, který jí Komise udělila. Komise se proto domnívá, že by se ukazatele výkonnosti agentury INEA měly odlišovat od hodnocení výsledků samotných programů.

Ukazatele výkonnosti agentury INEA poskytují informace o ročních výsledcích v souvislosti s rozpočtem, o němž hlasuje rozpočtový orgán (tj. čerpání finančních prostředků).

Čtvrtá odrážka: Generální ředitelství CEF v průběhu let zlepšila koordinaci svých výzev tak, aby snížila pracovní zátěž agentury INEA. V rámci CEF 2 bude první víceletý pracovní program zahrnovat harmonogram výzev k předkládání návrhů pro první tři roky programu, jejich témata a orientační rozpočet, jakož i budoucí rámec pokrývající celé programové období.

IV

První odrážka: Generální ředitelství CEF již přezkoumala své individuální postupy hodnocení a výběru a v souvislosti s CEF 2 připravují společný přístup. Tím se do kritérií pro udělení grantu promítnou prvky hodnocení uvedené v článku 13 návrhu nařízení o CEF 2. Tento společný přístup rovněž usnadní přechod programu CEF na IT modul eGrants.

14 projektů CEF-T, které EÚD zmiňuje, představuje pouze 1,9 % vybraných projektů a 3 % celkového financování. Pravidlem je, že výběr projektů je v souladu s doporučením odborníků, aby byly projekty financovány.

Třetí odrážka: Komise zdůrazňuje, že provádění výdajových programů EU představuje zejména v oblasti infrastruktury určitý stupeň rizika. Komise se domnívá, že spolu s agenturou INEA riziko, že programy CEF nebudou realizovány v plném rozsahu, soustavně zohledňuje.

Čtvrtá odrážka: Přednostní plnění rozpočtu CEF-T představovalo jasný politický přístup zaměřený na usnadnění hospodářského oživení, podporu velmi významných přeshraničních projektů v oblasti infrastruktury, které již byly částečně financovány v rámci programu TEN-T na období 2007–2013, optimalizaci čerpání rozpočtu a splnění závazku zajistit plné čerpání rozpočtu v oblasti soudržnosti (11,3 miliardy EUR) do konce roku 2016, což byla lhůta pro vnitrostátní příděly (čl. 11 odst. 2 nařízení o CEF).

Pátá odrážka: Aktivní správa portfolia by měla zajistit účinné využívání finančních prostředků EU, což může v případě potřeby zahrnovat rozšíření a změnu rozsahu záměrů.

V

Viz odpovědi Komise k doporučením 1 až 5.

Připomínky

29

Komise uznává, že koordinace mezi výkonnými agenturami a společnými podniky by se mohla s ohledem na další rozvoj strukturovaných opatření zvýšit.

V tomto směru se vyvíjí úsilí; například v souvislosti se společným podnikem Shift2Rail (S2R) je agentura INEA členem správní rady ERTMS, která koordinuje systém ERTMS a související technické záležitosti. Jakmile budou k dispozici výsledky výzkumných projektů řízených společným podnikem S2R a budou připravené k zavedení a budou-li způsobilé v rámci CEF, bude navázána další spolupráce. Tak je tomu v případě řízení letového provozu, v jehož rámci CEF provádí výsledky výzkumných projektů SESAR podporovaných společným podnikem SESAR.

Kromě toho alespoň jeden klíčový projekt (vybraný v rámci výzvy CEF Doprava na rok 2015) společně podpořily agentura INEA a společný podnik pro palivové články a vodík v souladu se svými příslušnými pravomocemi. Agentura INEA při hodnocení návrhů projektů rovněž využívá odborné znalosti regulačních agentur, jako jsou Agentura Evropské unie pro železnice (ERA), Evropská agentura pro námořní bezpečnost (EMSA) a Agentura Evropské unie pro bezpečnost letectví (EASA).

30

Horizont 2020 je s ohledem na výši částky a jednotlivé složky největším programem, který byl delegován na výkonné agentury. Za provádění částí programu Horizont 2020 odpovídají nejen výkonné agentury, ale také několik GŘ a společných podniků. V době delegování programu Horizont 2020 v oblasti energetiky na agentury INEA a EASME se spíše očekávaly synergie mezi složkou energetiky programu Horizont 2020 v agentuře INEA s CEF Energie a mezi složkou energetiky programu Horizont 2020 v EASME v agentuře EASME s oblastí životního prostředí a zdrojů programu Horizont 2020, finančním nástrojem pro životní prostředí LIFE a iniciativou pro ekologické inovace v mezích rámcového programu pro konkurenceschopnost a inovace.

Komise v září 2018 zahájila analýzu nákladů a přínosů, která zkoumá různé scénáře týkající se rozdělení budoucích programů EU (nebo jejich složek), jež mají být v období let 2021–2027 delegovány na různé výkonné agentury. V analýze nákladů a přínosů se zohlední několik faktorů, mezi něž patří dosahování úspor, zachování zvládnutelné velikosti agentur, co největší omezení počtu mateřských GŘ a konzistentnost z hlediska cílových příjemců.

33

Komise se domnívá, že klíčové ukazatele výkonnosti agentury INEA jsou přiměřené pro měření výkonnosti této agentury v souladu s mandátem, který jí Komise udělila. Ukazatele výkonnosti agentury INEA by se proto měly odlišovat od ukazatelů, s jejichž pomocí se měří výsledky samotných programů a které spolunormotvůrci stanovili v právním rámci programů.

Klíčové ukazatele výkonnosti agentury INEA poskytují informace o ročních výsledcích v souvislosti s rozpočtem, o němž hlasuje rozpočtový orgán (tj. čerpání finančních prostředků).

34

Stávající soubor klíčových ukazatelů výkonnosti agentury INEA byl navržen tak, aby odrážel zvláštní úlohu agentury, je však podobný klíčovým ukazatelům výkonnosti, jež používají jiné výkonné agentury. Komise však konstatuje, že mezi programy řízenými různými výkonnými agenturami existují významné rozdíly, čímž by se dalo vysvětlit používání různých ukazatelů. Komise nicméně posoudí, zda existuje prostor pro další zlepšení ukazatelů, zároveň však bude dbát na to, aby zůstal omezený jejich celkový počet.

37

Komise v současné době posuzuje možnosti zavedení dalších mechanismů flexibility pro přidělování zaměstnanců mezi programy v rámci dané výkonné agentury s cílem dosáhnout vyšší účinnosti personálního řízení. Komise je však vázána dodržováním rozpočtových zásad stanovených ve finančním nařízení, a to zejména zásady specifikace; jakákoli flexibilita proto musí být řádně vymezena, aby bylo zajištěno dodržování této zásady.

45

Analýza postupů pro hodnocení a výběr v příslušných třech sektorech CEF byla mezitím provedena a s ohledem na CEF 2 se připravuje společný přístup.

48

Bodová hodnocení mají menší dopad, protože pro CEF Doprava neexistuje žádné pořadí. Doporučení odborníků obsahuje nejen bodové hodnocení, ale také kvalitativní hodnocení podle kritéria, které Komise zohledňuje při svém výběru.

Komise se domnívá, že hlavním důvodem, proč některé návrhy doporučené odborníky nebyly financovány, je nesoulad mezi rozpočtem, který je k dispozici, a poptávkou po financování, a nikoli bodové hodnocení.

49

Společná odpověď Komise k bodům 49 a 50:

Komise konstatuje, že dostupnost rozpočtu mezi těmito třemi odvětvími je velmi rozdílná. V oblasti dopravy je navzdory doporučením externích odborníků stále nadměrný zájem, v důsledku čehož musí Komise během výběrového řízení odmítat velice kvalitní návrhy. Naopak u ostatních dvou sektorů je tlak vyvolaný nadměrným zájmem méně relevantní, což vysvětluje zjevnou souvislost mezi bodovým hodnocením odborníků a výběrem ze strany Komise.

52

Jak již bylo uvedeno v bodě 48, představuje 14 vybraných projektů CEF-T uvedených Účetním dvorem, jejichž financování externí odborníci nedoporučili, pouze 1,9 % vybraných projektů a 3 % celkového financování. Komise se domnívá, že ve všech 14 případech je odůvodnění výběru jasně uvedeno v zápisu z jednání výběrové komise a v jednotlivých formulářích pro hodnocení příslušných projektů. Komise nicméně uznává, že v tomto ohledu mohla být vypracována podrobnější odůvodnění. Tato otázka se bude řešit v souvislosti se společným přístupem k postupu hodnocení a výběru v rámci CEF 2.

Rámeček 2 – Příklad projektu odmítnutého odborníky a agenturou INEA, ale vybraného výběrovou komisí CEF

Projekt se provádí v jednom členském státě a přinese zde významné výhody, avšak dopad na síť se plně projeví pouze tehdy, dojde-li k elektrifikaci tratě v sousedním členském státě. V sousedním členském státě se vyvíjí politické úsilí na místní úrovni zaměřené na pokračování elektrifikace. Komise opětovně zdůrazňuje, že pravidelné monitorování projektu agenturou INEA svědčí o jeho včasném a účinném provádění.

54

Kromě bodového hodnocení Komise rovněž klade zvláštní důraz na kvalitativní posouzení jednotlivých kritérií odborníky. Bodový výsledek má vyjadřovat velmi složitou situaci, která je v textu popsána jedinou hodnotou, zatímco text poskytuje více argumentů a hledisek.

Komise zdůrazňuje, že nesrovnalosti a nejednotnost při přidělování bodů za kritéria pro udělení mohou mít jiné důvody, než jsou rozdíly v chápání hodnotících kritérií, jako jsou například kritéria týkající se charakteristik a zkušeností odborníků.

Pokyny pro odborníky týkající se výkladu kritérií pro udělení jsou pro všechny sektory CEF k dispozici v písemné nebo ústní podobě.

56

Komise se domnívá, že ačkoli je posuzování pokročilosti projektů náročné, je přesto možné, neboť realizaci projektu lze v průběhu času přizpůsobit jakýmkoli okolnostem (prodloužení, změna rozsahu, ukončení).

V konkrétních pracovních programech a zněních výzev je vysvětleno, jaké druhy návrhů se očekávají (studie, stavební práce, smíšené projekty) a kdy projekty mají být zahájeny. Reálné podmínky v oblasti infrastruktury jsou velmi složité, přičemž zde souběžně probíhá několik fází. Ve stále více případech příjemci předkládají nabídky na základě přístupu „návrhu a stavby“, který zahrnuje studie a stavební práce v rámci jediné smlouvy.

60

Komise se domnívá, že v souvislosti se změnou z prioritních projektů na základní/komplexní přístup k síti v případě sektoru dopravy není takové srovnání relevantní. S ohledem na výše uvedené skutečnosti vynakládá Komise veškeré úsilí, aby zvýšila míru čerpání prostředků ve výši 74 % uvedenou v předchozím odstavci, a agentura INEA uplatňuje velmi aktivní správu portfolia s cílem maximalizovat míru čerpání prostředků CEF.

V případě CEF-T se v návaznosti na neustálý přezkum portfolia projektů prováděný agenturou INEA a následné změny grantových dohod týkající se některých zpožděných projektů v souladu se zásadou, podle níž nevyužité prostředky budou odebrány, připravují na roky 2019 a 2020 výzvy s cílem využít tyto prostředky z dřívějších operací. Cílem je minimalizovat nedostatečné využívání rozpočtových prostředků programu.

65

Komise se domnívá, že kromě monitorování zpoždění existují i další záruky, které mají zajistit, „včasné přijetí účinných nápravných opatření, například přijetí vhodných opatření v rozsahu příslušného právního a finančního rámce.

66

Komise se domnívá, že snížení financování EU v případě zpoždění nevede vždy k žádoucím výsledkům, pokud jde o provádění. Většinu faktorů způsobujících prodlení nemohou v plné míře ovlivnit pouze samotní příjemci. V konečném důsledku je důležitější, aby se významné investice do infrastruktury EU uskutečnily i za určitého zpoždění.

67

Za určitých okolností nemusí zprávy o stavu akce poskytovat nejaktuálnější přehled o technické a finanční realizaci projektů. Komise však podotýká, že tyto zprávy nejsou jediným monitorovacím nástrojem, který agentura INEA využívá.

Jak se správně ve zprávě uvádí, soubor stávajících nástrojů monitorování, který zahrnuje přezkum v polovině období pro oblast dopravy, umožňuje agentuře INEA identifikovat problémy s prováděním, a to i v případě, že tato skutečnost není plně uvedena ve zprávě o stavu akce.

70

Portfolia tří sektorů CEF jsou zcela odlišná, a proto je obtížné je porovnávat. Komise však podotýká, že snížení grantů by nemělo být naplánováno předem, ale mělo by se provádět, pouze je-li to potřebné pro jednotlivé projekty. To je v současnosti případ všech sektorů CEF, a to nezávisle na tom, zda bylo naplánováno rozsáhlé hodnocení v polovině období.

Kromě toho je v současnosti běžné, že provádění projektů pokračuje i po skončení programového období (tj. po roce 2020). V souladu s finančním nařízením přijme agentura INEA konečné závazky do konce roku 2021 a následně bude řídit postupné ukončování programu.

71

Komise se domnívá, že mandát agentury INEA je jasně stanoven v různých dokumentech týkajících se správy a grantové dohody poskytují agentuře INEA dostatečné nástroje pro přijímání nápravných opatření, přičemž zároveň zajišťují další provádění projektů.

V této oblasti je rovněž velmi účinná spolupráce mezi agenturou INEA a jejími mateřskými generálními ředitelstvími.

72

Komise má za to, že agentura INEA má k dispozici správné nástroje k řízení projektů. Závazky k jednotlivým projektům jsou možné až do konce roku 2021 a agentura INEA tohoto období v úzké spolupráci se svými mateřskými generálními ředitelstvími co nejlépe využije, aby finanční prostředky EU využila v co největší míře.

74

Pokud jde o příslušné úlohy, agentura INEA odpovídá za plnění rozpočtu, monitorování projektů a podávání zpráv Komisi, zatímco Komise odpovídá za monitorování programu jako celku a za příslušné podávání v podobě programových prohlášení.

75

Komise zdůrazňuje úsilí zaměřené na zlepšení a harmonizaci cílů a ukazatelů ve výkonnostním rámci CEF.

Poznamenává, že pověřovací akt agentury INEA zahrnuje v čl. 19 odst. 1 písm. a) a b) nezbytná ustanovení týkající se podávání zpráv agenturou INEA.

Při revizi pověřovacího aktu na období 2021–2027 Komise posoudí oblast působnosti agentury, aby vyjasnila úlohu agentury v tomto ohledu. Komise se domnívá, že výkonnostní rámec pro propojení financovaných projektů s cíli programu musí být společným úsilím mateřských GŘ a agentury INEA. I když agentura INEA k takovému systému významně přispěje, povinnosti je třeba mezi generálními ředitelstvími a agenturou INEA vhodným způsobem rozdělit.

Rámeček 5 – Příklad nejednotného hlášení problematických míst u projektů různé velikosti

Komise poznamenává, že rámeček pouze popisuje výsledek právní definice nařízení o CEF. Agentura INEA je však schopna správně informovat o projektech různého rozsahu, neboť kromě ukazatele „problematických míst“ existuje mnoho dalších ukazatelů.

77

Komise bere toto zjištění na vědomí a zdůrazňuje, že v březnu 2019 byla znovu zřízena pracovní skupina, a tento postup byl proto obnoven. Pracovní skupina zahrnuje členy ze všech mateřských GŘ a agentury INEA s cílem pokrýt všechny tři sektory CEF.

Komise se domnívá, že před začátkem dalšího programového období (tj. pro CEF 2) je na dokončení tohoto postupu dostatek času.

79

I když by bylo možné získat více informací o dlouhodobých výsledcích uskutečněných investic, Komise zdůrazňuje, že agentura INEA je v současné době pověřena konkrétně řízením finanční podpory na vybrané projekty, které se svou povahou zaměřují na výstupy na konci projektu. Měření dlouhodobých dopadů investic do infrastruktury představuje zajímavou oblast, v níž by se Komise chtěla angažovat.

80

Ačkoli jsou příslušná opatření žádoucí, Komise poukazuje na to, že na úrovni programu by mělo být naplánováno systematičtější hodnocení výsledků s přispěním agentury INEA. Komise se proto domnívá, že tato záležitost přesahuje rámec tohoto auditu, který se zaměřuje na výkonnost agentury INEA.

Závěry a doporučení

Doporučení 1 – Zlepšit potenciál pro synergie

a) Komise doporučení přijímá.

Komise zdůrazňuje, že návrhy týkající se CEF2 a programu Horizont Evropa již otázce dosažení synergií věnují zvláštní pozornost.

b) Komise toto doporučení přijímá, pokud je toto posouzení provedeno v rámci průběžné analýzy nákladů a přínosů.

Komise nemůže předjímat výsledky této analýzy, v níž se bude zvažovat několik scénářů. Konstatuje však, že v analýze bude třeba zohlednit další prvky, jako je správa agentur ve zvladatelném rozsahu, co největší omezení počtu mateřských GŘ a konzistentnost z hlediska cílových příjemců.

84

Pokud jde o flexibilitu v oblasti opětovného přidělování zaměstnanců, Komise v současné době posuzuje možnosti zavedení dalších mechanismů flexibility pro přidělování zaměstnanců mezi programy v rámci výkonné agentury s cílem dosáhnout vyšší účinnosti jejich řízení. Tuto flexibilitu při přidělování zaměstnanců však bude nutno řádně vymezit, aby bylo zajištěno dodržování zásady specifikace, která je stanovena ve finančním nařízení.

Doporučení 2 – Posílit organizační rámec agentury INEA pro řízení programů, které jí byly svěřeny

a) Komise toto doporučení částečně přijímá.

Posoudí možnosti zavedení dalších mechanismů flexibility pro přidělování zaměstnanců mezi programy v rámci dané výkonné agentury s cílem dosáhnout vyšší účinnosti jejich řízení. Komise je však vázána dodržováním rozpočtových zásad stanovených ve finančním nařízení, a zejména zásady specifikace. Aby bylo zajištěno dodržování této zásady, bude tedy nutné jakoukoli flexibilitu řádně vymezit. Kromě toho by se tato otázka měla řešit v rozsahu přezkumu rámce platného pro výkonné agentury, neboť Komise se domnívá, že tento mechanismus flexibility měl být společný pro všechny výkonné agentury.

b) Komise toto doporučení přijímá.

Komise a agentura mají různé úlohy: agentura INEA provádí úkoly jménem Komise a její zprávy jsou podkladem pro podávání zpráv Komise o výkonnosti programu. Výkonnost agentury INEA jako agentury by se proto jako taková měla odlišovat od výkonnostního rámce samotných programů.

Doporučení 3 – Zajistit větší harmonizaci a transparentnost řízení pro výběr projektů

a) Komise toto doporučení přijímá.

b) Komise toto doporučení přijímá.

c) Komise toto doporučení přijímá.

86

Riziko spojené s úplným provedením programu je vlastní všem programům financovaným z prostředků EU, zejména v souvislosti s infrastrukturou. Projekty v oblasti infrastruktury jsou obvykle spojeny s dlouhou fází přípravy a provádění. Toto riziko bylo zjištěno a agentura INEA bude nadále pracovat na jeho zmírnění a snížení. Komise se dále domnívá, že dominovému efektu zpoždění lze zabránit, pokud je přechod mezi dvěma programovými obdobími dobře řízen. Komise bude usilovat o zajištění hladkého přechodu.

Doporučení 4 – Nastavit lepší podmínky pro včasné provedení CEF

a) Komise toto doporučení přijímá.

b) Komise toto doporučení přijímá.

c) Komise toto doporučení přijímá.

89

Otázka lepšího monitorování výsledků projektů z politického hlediska se již začala řešit.

Doporučení 5 – Změnit rámec výkonnosti za účelem lepšího monitorování výsledků projektů

a) Komise toto doporučení přijímá.

Komise zdůrazňuje, že za tímto účelem byla v březnu 2019 znovu zřízena pracovní skupina, která zahrnuje členy ze všech mateřských GŘ a z agentury INEA s cílem pokrýt všechny tři sektory CEF. Komise chce tento postup dokončit před začátkem dalšího programového období (tj. pro CEF 2).

b) Komise toto doporučení přijímá.

Auditní tým

Účetní dvůr ve svých zvláštních zprávách informuje o výsledcích auditů politik a programů EU či témat z oblasti správy a řízení zaměřených na konkrétní oblasti rozpočtu. Účetní dvůr vybírá a koncipuje tyto auditní úkoly tak, aby byl jejich dopad co nejvyšší, a zohledňuje přitom rizika pro výkonnost a zajištění souladu s předpisy, objem příslušných příjmů či výdajů, očekávaný vývoj, politické zájmy a zájem veřejnosti.

Tento audit výkonnosti provedl auditní senát II, který se zaměřuje na výdajové oblasti týkající se investic ve prospěch soudržnosti, růstu a začleňování a jemuž předsedá členka EÚD Iliana Ivanovová. Audit vedl člen EÚD Oskar Herics a podporu mu poskytovali vedoucí kabinetu Thomas Obermayr a tajemnice kabinetu Laura Goresová, vyšší manažer Pietro Puricella, vedoucí úkolu Jolita Korzunieneová a auditoři Susanna Rafalziková, Dieter Böckem, Thierry Lavigne, Nils Odins a Christian Verzé. Jazykovou podporu poskytovali Thomas Everett a Cathryn Lindsayová.

Zleva doprava: Thomas Everett, Susanna Rafalziková, Dieter Böckem, Jolita Korzunieneová, Oskar Herics, Cathryn Lindsayová, Nils Odins, Laura Goresová, Christian Verzé, Pietro Puricella.

Poznámky na konci textu

1 Nařízení Rady (ES) č. 58/2003 ze dne 19. prosince 2002, kterým se stanoví statut výkonných agentur pověřených některými úkoly správy programů Společenství (Úř. věst. L 11, 16.1.2003, s. 1).

2 Kromě agentury INEA existuje rovněž Výkonná agentura pro malé a střední podniky (EASME), Výkonná agentura pro vzdělávání, kulturu a audiovizuální oblast (EACEA), Výkonná agentura pro spotřebitele, zdraví, zemědělství a potraviny (CHAFEA), Výkonná agentura pro výzkum (REA) a Výkonná agentura Evropské rady pro výzkum (ERCEA).

3 Prováděcí rozhodnutí Komise 2013/801/EU ze dne 23. prosince 2013 o zřízení Výkonné agentury pro inovace a sítě a o zrušení rozhodnutí 2007/60/ES ve znění rozhodnutí 2008/593/ES (Úř. věst. L 352, 24.12.2013, s. 65). Pravomoci na agenturu přenáší rozhodnutí Komise C(2013) 9235.

4 Na období od ledna 2014 do prosince 2024.

5 Příloha rozhodnutí Komise C (2019)1453 ze dne 25.2.2019 Schválení pracovního programu Výkonné agentury pro inovace a sítě na rok 2019, část 2.

6 Část CEF-ICT.

7 Přezkum se zaměřil na projekty, které od EU získaly na základě víceletých výzev z let 2014 a 2015 nejvíce prostředků. Pokryl tedy 56 % všech projektů CEF-T s granty v celkové výši 18 miliard EUR (80 % celkového příspěvku EU na CEF-T).

8 Analýza nákladů a přínosů týkající se přenesení určitých úkolů v souvislosti s prováděním programů Unie na období 2014–2020 na výkonné agentury, srpen 2013. Před přenesením úkolů souvisejících s iniciativou WiFi4EU byla provedena dodatečná analýza přínosů a nákladů.

9 Zpráva Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů o hodnocení Nástroje pro propojení Evropy (CEF) v polovině období, COM(2018) 66 final ze dne 14. února 2018.

10 Tento závěr vychází z internetového průzkumu žadatelů a příjemců (Study Supporting the Evaluation of the Innovation and Networks Executive Agency (INEA) (Studie na podporu hodnocení agentury INEA) 2014–2016, 5. února 2019, Centre for Strategy and Evaluation Services (Středisko strategických služeb a hodnocení).

11 Cíl pro úspory z důvodu vyšší efektivity ve výši 111 milionů EUR nezahrnuje iniciativu WiFi4EU, jejíž správou byla agentura INEA pověřena v roce 2018. INEA proto musela v roce 2018 uhradit správní náklady na provoz Wifi4EU, zejména platy, které původně nebyly do cíle započteny.

12 Analýza nákladů a přínosů z roku 2013.

13 Čl. 17 odst. 7 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1316/2013 ze dne 11. prosince 2013, kterým se vytváří Nástroj pro propojení Evropy, mění nařízení (EU) č. 913/2010 a zrušují nařízení (ES) č. 680/2007 a (ES) č. 67/2010 (Úř. věst. L 348, 20.12.2013, s. 129).

14 COM(2018) 66 final ze dne 14. 2. 2018. Zpráva Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů o hodnocení Nástroje pro propojení Evropy (CEF) v polovině období.

15 15. bod odůvodnění nařízení Rady (EU) č. 642/2014 ze dne 16. června 2014 o zřízení společného podniku Shift2Rail (Úř. věst. L 177, 17.6.2014, s. 9).

16 Zvláštní zpráva EÚD č. 13/2009 „Přenesení úkolů plnění na jiné agentury: úspěšná volba?“, bod 66.

17 Zvláštní finanční výkaz se předkládá Výboru pro výkonné agentury a rozpočtovému orgánu v případě, kdy je výkonná agentura pověřena úkoly, jež se týkají řízení programů EU.

18 V souladu s článkem 9.2.2 Pokynů ke zřizování a fungování výkonných agentur financovaných z rozpočtu Unie (rozhodnutí Komise C(2014) 9109 final ze dne 2. 12. 2014).

19 Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se zřizuje Nástroj pro propojení Evropy a zrušují nařízení (EU) č. 1316/2013 a (EU) č. 283/2014. Článek 19 stanoví, že CEF bude prováděn prostřednictvím pracovních programů. Podle Komise musí schválit první víceleté pracovní programy do 31. prosince 2020, včetně kalendáře výzev k podávání návrhů s tématy a orientačním rozpočtem pro první tři roky nového CEF a také předpokládaný rámec pro celé období.

20 Články 3 a 4 nařízení (EU) č. 1316/2013, nařízení (EU) č. 1315/2013, nařízení (EU) č. 347/2013, nařízení (EU) č. 283/2014.

21 Čl. 197–199 finančního nařízení. Kritéria způsobilosti se týkají právní povahy žadatelů a jejich součástí je i soulad s příslušnými právními předpisy EU. Smyslem kritérií pro výběr je posoudit schopnost žadatele dokončit navrhované opatření. K posouzení kvality návrhů se používají kritéria pro udělení grantu.

22 V průběhu auditu nás INEA informovala, že na hodnocení projektových návrhů CEF se podílelo 380 externích odborníků a celkově mu věnovali 5 050 pracovních dní.

23 V souhrnu bylo v rámci CET-T vybráno 711 projektů, které získaly granty v hodnotě 23 miliard EUR (viz tabulka 2).

24 V 3. bodě odůvodnění nařízení č. 1316/2013 byla výše potřebných investic do transevropských sítí v sektorech dopravy, telekomunikací a energetiky v období do roku 2020 odhadnuta na 970 miliard EUR.

25 Míra čerpání u programu TEN-T by byla ještě nižší, pokud by se TEN-T EA nepodařilo přijmout závazky k přibližně třetině rozpočtu dvakrát, opětovným začleněním prostředků z neefektivních projektů na nové granty prostřednictvím tzv. výzev financovaných z přesměrovaných prostředků v hodnotě 2,3 miliardy EUR.

26 Po podepsání grantových dohod přidělí agentura INEA prostředky na závazky v souladu s plánovanými platbami pro příslušný rok. Rozpočtové závazky tedy odráží pouze část rozpočtu přiděleného na projekty.

27 To je nicméně jen malá část z 1 233 vybraných projektů. Celkový dohodnutý původní příspěvek EU na těchto 12 projektů činil 112 milionů EUR.

28 Například u pěti z deseti projektů stavebních prací CEF-T bylo o úpravě doby realizace rozhodnuto až po provedení hodnocení v polovině období.

29 Zvláštní zpráva č. 17/2018 „Opatření Komise a členských států v posledních letech programů v období 2007–2013 řešila otázku nízkého čerpání prostředků, ale málo se zaměřovala na výsledky“ (http://eca.europa.eu).

30 Pracovní skupina dospěla k závěru, že „stávající ukazatel pro problematická místa, k nimž INEA shromažďuje údaje, potřebuje zásadní zlepšení, neboť jeho informační hodnota je nízká“.

31 Situační zpráva „Na cestě k úspěšnému odvětví dopravy v EU: výzvy k řešení“, zvláštní zpráva č. 21/2018 „Výběr a monitorování projektů EFRR a ESF v programovém období 2014–2020 se stále zaměřují převážně na výstupy“, zvláštní zpráva č. 19/2018 „Vysokorychlostní železnice v Evropě: neúčinný a nesouvislý systém jako důsledek neexistence celoevropské sítě“, zvláštní zpráva č. 23/2016, „Námořní doprava v EU: v neklidných vodách – mnoho neúčinných a neudržitelných investic“.

Harmonogram

Událost Datum
Přijetí memoranda o plánování auditu / zahájení auditu 4. 7. 2018 / 3. 9. 2018
Oficiální zaslání návrhu zprávy Komisi (nebo jinému kontrolovanému subjektu) 28. 6. 2019
Přijetí konečné verze zprávy po sporném řízení 25. 9. 2019
Oficiální odpovědi Komise (nebo jiného kontrolovaného subjektu) byly obdrženy ve všech jazycích 31.10.2019

Kontakt

EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Lucemburk
LUCEMBURSKO

Tel.: +352 4398-1
Dotazy: eca.europa.eu/cs/Pages/ContactForm.aspx
Internetová stránka: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu.
Můžete se s nimi seznámit na portálu Europa (http://europa.eu).

Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2019

PDF ISBN 978-92-847-3684-3 ISSN 1977-5628 doi:10.2865/50430 QJ-AB-19-014-CS-N
HTML ISBN 978-92-847-3681-2 ISSN 1977-5628 doi:10.2865/88715 QJ-AB-19-014-CS-Q

© Evropská unie, 2019

Reprodukce povolena pod podmínkou uvedení zdroje.
K veškerému použití nebo reprodukci fotografií či jiného materiálu, k nimž Evropské unie nemá autorská práva, je nutné získat svolení přímo od držitelů těchto práv.

Obraťte se na EU

Osobně
Po celé Evropské unii se nachází stovky informačních středisek Europe Direct. Adresu nejbližšího střediska naleznete na internetové stránce: https://europa.eu/european-union/contact_cs.

Telefonicky nebo e-mailem
Europe Direct je služba, která odpoví na vaše dotazy o Evropské unii. Můžete se na ni obrátit:

  • prostřednictvím bezplatné telefonní linky: 00 800 6 7 8 9 10 11 (někteří operátoři mohou tento hovor účtovat),
  • na standardním telefonním čísle: +32 22999696 nebo
  • e-mailem prostřednictvím internetové stránky: https://europa.eu/european-union/contact_cs.

Vyhledávání informací o EU

On-line
Informace o Evropské unii ve všech úředních jazycích EU jsou dostupné na internetových stránkách Europa na adrese: https://europa.eu/european-union/index_cs.

Publikace EU
Publikace EU, ať už bezplatné, nebo placené, si můžete stáhnout nebo objednat na adrese: https://publications.europa.eu/cs/publications. Chcete-li obdržet více než jeden výtisk bezplatných publikací, obraťte se na službu Europe Direct nebo na místní informační střediska (viz https://europa.eu/european-union/contact_cs).

Právo EU a související dokumenty
Právní informace EU včetně všech právních předpisů EU od roku 1952 ve všech úředních jazykových verzích jsou dostupné na stránkách EUR-Lex na adrese: http://eur-lex.europa.eu.

Veřejně přístupná data od EU
Portál veřejně přístupných dat EU (http://data.europa.eu/euodp/cs) umožňuje přístup k datovým souborům z EU. Data lze bezplatně stahovat a opakovaně použít pro komerční i nekomerční účely.