Osobitná správa
č.19 2019

INEA: prínosy boli zrealizované, no treba ešte vyriešiť nedostatky v súvislosti s NPE

O tejto správe: Poslaním agentúry INEA je podporovať Komisiu, predkladateľov projektov a zainteresované strany poskytovaním odborných vedomostí a riadenia programu pre infraštruktúrne, výskumné a inovačné projekty v oblastiach dopravy, energetiky a telekomunikácií a podporovať synergie medzi týmito činnosťami.
Agentúre INEA bolo zverených 93 % celkového rozpočtu NPE a 7 % rozpočtu programu Horizont 2020. Spolu je to 33,6 mld. EUR, čo je najväčší spomedzi rozpočtov, ktoré riadia výkonné agentúry EÚ.
Zistili sme, že agentúra INEA si plní delegované úlohy vymedzené v jej mandáte a s výnimkou istých limitov daných jej rámcovými obmedzeniami zrealizovala očakávané prínosy. Našli sme nedostatky vo výberových konaniach NPE, ktoré sú inak dobre organizované, a zistili sme riziká súvisiace s vykonávaním programu a nedostatky v podávaní správ o výkonnosti.
Komisii a agentúre INEA predkladáme odporúčania zamerané na zvýšenie potenciálu synergií, posilnenie rámca riadenia delegovaných programov agentúrou, zabezpečenie väčšej harmonizácie a transparentnosti výberových postupov pre projekty NPE, stanovenie lepších podmienok pre včasnú realizáciu NPE a úpravu koncepcie rámca výkonnosti, aby sa výsledky projektov NPE dali lepšie monitorovať.
Osobitná správa EDA podľa článku 287 ods. 4 druhého pododseku ZFEÚ.

Táto publikácia je dostupná v 23 jazykoch v tomto formáte:
PDF
PDF General Report

Zhrnutie

I

Výkonná agentúra pre inovácie a siete (INEA) bola vytvorená na programové obdobie 2014 – 2020, aby vykonávala časti Nástroja na prepájanie Európy (NPE) a programu Horizont 2020. Jej celkový rozpočet predstavuje 33,6 mld. EUR určených na spolufinancovanie projektov v oblasti dopravy, energetiky a telekomunikácií. Agentúru INEA sme na audit vybrali jednak preto, lebo spravuje najväčší rozpočet spomedzi výkonných agentúr EÚ, a tiež preto, že príslušný právny rámec je v súčasnosti predmetom revízie na obdobie 2021 – 2027.

II

Posudzovali sme, ako INEA riadi delegované výdavkové programy EÚ. S týmto cieľom sme preskúmali, či INEA spolu s Komisiou i) plní úlohy, ktorými bola poverená, a dosahuje očakávané prínosy externalizácie povinností; a ii) uplatňuje spoľahlivé postupy riadenia programu NPE.

Agentúra INEA bola naším hlavným kontrolovaným subjektom. Zamerali sme sa na jej činnosti v období 2014 – 2020, pričom ako hlavné postupy získavania údajov sme použili rozhovory a administratívne kontroly.

III

INEA zrealizovala očakávané prínosy s určitými limitmi vyplývajúcimi z rámcových obmedzení.

  • Agentúra INEA uplatňuje štandardizované postupy, ktoré zjednodušili vykonávanie delegovaných výdavkových programov. Jej celkové administratívne výdavky v súčasnosti neprekračujú pôvodné odhady, hoci náklady na zamestnancov sú o niečo vyššie. Synergie medzi NPE a programom Horizont 2020, medzi sektormi NPE a s inými agentúrami sa prejavili len pri obmedzenom počte opatrení.
  • INEA splnila svoje úlohy merané piatimi kľúčovými ukazovateľmi výkonnosti, tieto však nie sú zamerané osobitne na výsledky, t. j. nezameriavajú sa na meranie vykonávania programu ani čerpanie prostriedkov.
  • Predovšetkým pre rámcové obmedzenia má riadenie ľudských zdrojov určité limity. Keďže počty zamestnancov sa odvodzujú od delegovaných programov, INEA nemôže flexibilne preradiť svojich zamestnancov na najnaliehavejšie úlohy.
  • Zistili sme nedostatky v koordinácii výziev Komisie, ktoré sa neplánujú na viacročnom základe, čo by zlepšilo predvídateľnosť pre predkladateľov projektov.
IV

Našli sme nedostatky vo výberových konaniach NPE, ktoré sú inak dobre organizované, a zistili sme riziká súvisiace s vykonávaním programu a nedostatky v podávaní správ o výkonnosti.

  • Postupy výberu projektu sú organizované dobre, no treba ich ešte v rámci troch sektorov NPE lepšie zosúladiť. Miera korelácie medzi posúdením externých expertov a konečným rozhodnutím Komisie o udelení grantu sa medzi sektormi NPE líši. V sektore NPE pre dopravu pravdepodobnosť výberu nezávisí od počtu bodov udelených externými odborníkmi pre odporučené projekty. Dôvody odklonu od posúdení je potrebné lepšie dokumentovať. To sa týka hlavne 14 projektov programu NPE pre dopravu (s grantmi v približnej výške 711 mil. EUR) vybraných Komisiou, ktoré však externí experti neodporučili na financovanie z dôvodov súvisiacich s pripravenosťou, kvalitou či vplyvom.
  • Kritériá na udelenie grantov použité pri výbere projektov treba okrem toho lepšie vyjasniť. Obzvlášť posúdenie pripravenosti a kvality je kľúčové pre identifikáciu prípadných problémov, ktoré by mohli ovplyvniť včasnú realizáciu projektov.
  • Vzniká riziko, že program sa v plnej miere nevykoná. Do januára 2019, piateho roku obdobia, sa vyplatila menej ako štvrtina finančných prostriedkov udelených na projekty. Pomalé vyplácanie prostriedkov možno pripísať oneskorenej a nedostatočnej realizácii projektov.
  • Okrem toho súčasný systém výziev neodrádza od predkladania nedostatočne pripravených návrhov. V súlade s harmonogramom Komisie pre výzvy na predkladanie návrhov rozdelila agentúra INEA významný podiel rozpočtu NPE v skorej fáze programového obdobia. 85 % rozpočtu NPE pre dopravu bolo pridelených v rámci výziev z roku 2014 a 2015 a rozpočet NPE pre dopravu len na rok 2014 predstavoval 12 mld. EUR, teda 52 % celkového delegovaného rozpočtu na dané obdobie. Nevýhodou pridelenia takej veľkej časti tak skoro bola nedostatočná pripravenosť niektorých vybraných projektov.
  • Keďže budúci rok sa má skončiť obdobie 2014 – 2020, vzniká riziko, že v nadchádzajúcich mesiacoch sa výrazne nahromadia platby, zrušenia viazanosti a spätné toky prostriedkov. To by znamenalo ďalšie oneskorenie potenciálneho vplyvu programu. Monitorovanie napredovania projektov je dôležité preto, aby sa zistili oneskorenia a mohli sa prijať nápravné opatrenia. Avšak monitorovacie nástroje, ako sú ustanovenia v dohodách o grante a správy o stave opatrení, by bolo dobré vylepšiť, aby sa zaistilo účinné využitie finančných prostriedkov EÚ.
  • Súčasný výkonnostný rámec nie je vhodný na to, aby bolo možné preukázať, ako projekty prispievajú k celkovým cieľom NPE. Agentúra INEA monitoruje najmä výstupy projektov, no tento prístup nestačí na posúdenie výsledkov. Preto nie je jasné, či alebo ako sa projektmi spolufinancovanými z prostriedkov EÚ dosiahli zamýšľané výsledky.
V

Na základe našich zistení odporúčame opatrenia, ktoré majú Komisii a agentúre INEA pomôcť:

  1. zlepšiť možné synergie medzi programom NPE a programom Horizont 2020 a medzi jednotlivými sektormi NPE;
  2. posilniť rámec agentúry INEA pre riadenie delegovaných programov;
  3. zabezpečiť väčší súlad a transparentnosť postupov výberu projektov;
  4. vytvoriť lepšie podmienky pre vykonávanie programu NPE v súlade s časovým plánom;
  5. prepracovať rámec výkonnosti, aby bolo možné projektové výsledky lepšie monitorovať.

Úvod

Výkonné agentúry Európskej únie

01

Od roku 2003 má Komisia právo na obmedzené časové obdobie zakladať výkonné agentúry, aby sa ujali osobitných úloh spojených s programami EÚ1. Prvá takáto agentúra bola vytvorená začiatkom roka 2004. Odvtedy Komisia postupne zvýšila objem finančných prostriedkov a počet programov, ktoré externe riadi teraz šesť výkonných agentúr2.

02

Na rozdiel od decentralizovaných agentúr a ďalších subjektov Komisia nesmie výkonnej agentúre zveriť úlohy, ktoré by si vyžadovali diskrečné právomoci uvádzať politické rozhodnutia do praxe.

03

Vo svojom návrhu viacročného finančného rámca (VFR) na roky 2021 – 2027 Komisia poukázala na význam výkonných agentúr pri vykonávaní programov, keďže to vedie k úsporám nákladov a úsporám z rozsahu a zabezpečuje to operačnú blízkosť k príjemcom. Podľa Komisie by sa teda malo zvážiť externé zabezpečovanie činností v ešte väčšom rozsahu.

Výkonná agentúra pre inovácie a siete

04

Výkonná agentúra pre inovácie a siete (INEA) so sídlom v Bruseli bola založená v roku 20133 na programové obdobie 2014 – 20204. Nadviazala na prácu Výkonnej agentúry pre transeurópsku dopravnú sieť (výkonnú agentúru TEN-T), ktorá riadila program TEN-T na roky 2007 – 2013 (s približne 100 zamestnancami a rozpočtom vo výške 7,9 mld. EUR prideleným na takmer 700 projektov). Poslaním agentúry INEA je podporovať Komisiu, predkladateľov projektov a zainteresované strany poskytovaním odborných vedomostí a riadenia programu pre infraštruktúrne, výskumné a inovačné projekty v oblastiach dopravy, energetiky a telekomunikácií a podporovať synergie medzi týmito činnosťami5. Agentúra INEA preto zohráva kľúčovú úlohu pri technickom vykonávaní odvetvových politík Komisie.

05

Agentúra INEA má v Komisii štyri tzv. materské generálne riaditeľstvá (GR), pre ktoré riadi časti delegovaných programov uvedených v tabuľke 1.

Tabuľka 1 – Programy delegované na agentúru INEA a príslušné „materské“ GR

Program Materské GR
Nástroj na prepájanie Európy (NPE): doprava, energetika a telekomunikácie GR MOVE (vedúce GR), GR ENER, GR CNECT
Horizont 2020: výskum v oblasti dopravy a energetiky GR RTD, GR MOVE, GR ENER, GR CNECT
Staršie projekty financované v rámci programov TEN-T na roky 2007 – 2013 a Marco Polo II GR MOVE

Zdroj: Pracovné programy agentúry INEA a memorandum o porozumení medzi agentúrou INEA a materskými generálnymi riaditeľstvami.

06

Konkrétnejšie INEA pripravuje a vyhlasuje výzvy na predkladanie návrhov, organizuje hodnotenie projektov a postupy ich výberu, pripravuje a podpisuje dohody o grante, zabezpečuje technické a finančné monitorovanie projektov a poskytuje spätnú väzbu Komisii. Má ročné administratívne výdavky okolo 27 mil. EUR a v roku 2018 mala takmer 300 zamestnancov na plný úväzok.

Tabuľka 2 – Rozpočet delegovaný na agentúru INEA na roky 2014 – 2020 a počet projektov

Delegovaný rozpočet (mil. EUR) Príspevok EÚ na projekty (mil. EUR) Počet projektov Dokončené projekty
NPE – Doprava 23 187 22 870 711 33
NPE – Energetika 4 574 2 400 121 40
NPE – Telekomunikácie 388 228 394 60
NPE – Synergie - 21 7 -
NPE spolu 28 149 25 519 1 233 133
Horizont 2020 – doprava 2 276 1 757 296 28
Horizont 2020 – energetika 3 018 2 257 312 25
Spolu Horizont 2020 5 294 4 014 608 53
Celkový súčet (bez WiFi4EU) 33 443 29 533 1 841 186
WiFi4EU6 128
Celkový súčet 33 571

Zdroj: Informácie od agentúry INEA, január 2019.

07

Agentúre INEA bolo zverených 93 % celkového rozpočtu NPE a 7 % rozpočtu programu Horizont 2020. Spolu je to 33,6 mld. EUR, čo je najväčší spomedzi rozpočtov, ktoré riadia výkonné agentúry EÚ. Z týchto dvoch programov sa spolufinancuje takmer 2 000 projektov v portfóliu agentúry INEA. V rokoch 2014 – 2018 agentúra INEA vo všetkých troch sektoroch NPE zorganizovala 59 výziev na predkladanie návrhov a vyhodnocovanie 2 272 oprávnených návrhov projektov. Granty sa udelili na 1 233 projektov a celková podpora z NPE dosiahla 25,5 mld. EUR (pozri tabuľku 2).

Nástroj na prepájanie Európy

08

Program NPE, ktorý sa začal v januári 2014, je hlavným program stratégie Európa 2020, z ktorého sa spolufinancujú investície do infraštruktúry v sektoroch dopravy, energetiky a telekomunikácií.

09

V rámci tohto programu je NPE pre dopravu kľúčovým nástrojom EÚ na financovanie vykonávania európskej politiky v oblasti dopravnej infraštruktúry. Jeho hlavným cieľom je pomôcť dokončiť transeurópsku dopravnú sieť (TEN-T), ktorá sa skladá z ciest, železničných tratí, vnútrozemských vodných ciest, vnútrozemských a námorných prístavov, letísk a terminálov železničnej dopravy vo všetkých 28 členských štátoch a cezhraničných prepojení s niektorými tretími krajinami. Cieľom NPE je financovať projekty s pridanou hodnotou EÚ, ktoré odstraňujú úzke miesta, dopĺňajú chýbajúce prepojenia a cezhraničné úseky, najmä v udržateľných druhoch dopravy. Cieľom EÚ je dokončiť základnú sieť do roku 2030 a širšiu komplexnú sieť do roku 2050.

10

NPE pre energetiku má za cieľ finančne podporiť realizáciu projektov spoločného záujmu, t. j. projektov kľúčovej energetickej infraštruktúry, najmä cezhraničných elektrických a plynovodných prepojení, inteligentných sietí a cezhraničných sietí pre oxid uhličitý, ktoré nie sú komerčne životaschopné. Jeho všeobecnejším politickým cieľom je zvýšenie konkurencieschopnosti podporou ďalšej integrácie vnútorného trhu s energiou a cezhraničnej interoperability elektrických a plynových sietí, čím sa posilňuje bezpečnosť dodávky energie v EÚ a prispieva k udržateľnému rozvoju a ochrane životného prostredia.

11

Cieľom NPE pre telekomunikácie (NPE pre IKT) je prinášať zlepšenia pre občanov, podniky a verejnú správu zavádzaním transeurópskej interoperabilnej infraštruktúry v oblasti telekomunikácií. Zameriava sa na poskytovanie funkčných služieb, ktoré sú pripravené na zavedenie a budú udržateľné v priebehu času.

Pokiaľ ide o pripojiteľnosť, cieľom NPE pre IKT je stimulovať investície do zavádzania a modernizácie širokopásmových sietí a poskytovať kvalitné bezdrôtové pripojenie v miestnych komunitách.

Rozsah auditu a audítorský prístup

12

Agentúru INEA sme na audit vybrali pre výšku rozpočtov, ktoré riadi v programovom období 2014 – 2020, a pretože sme jej výkonnosť doteraz nekontrolovali. Svoju správu sme načasovali tak, aby sme ňou mohli prispieť k úvahám o revidovanom právnom rámci pre budúci program NPE II.

13

Agentúra INEA bola naším hlavným kontrolovaným subjektom. S ohľadom na jej postavenie ako výkonnej agentúry bez diskrečných právomocí to znamenalo vykonať tiež audit procesov v Európskej komisii, ktoré majú priamy vplyv na činnosť agentúry INEA.

14

Preto sme preskúmali, či INEA spolu s Komisiou:

  • dosahuje očakávané prínosy externalizácie povinností a plní úlohy, ktoré na ňu boli delegované,
  • zabezpečuje spoľahlivé postupy riadenia programu NPE.
15

Pri audite riadenia programu sme sa zamerali na príspevok agentúry INEA k efektívnemu a účinnému vykonávaniu NPE, na ktorý je vyčlenená podstatná časť jej delegovaného rozpočtu. Program Horizont 2020 ani staršie programy (Marco Polo II a TEN-T) neboli predmetom auditu.

16

Viedli sme rozhovory s agentúrou INEA, jej materskými GR (MOVE, ENER, CNECT a RTD) a ďalšími zainteresovanými stranami. Medzi tieto zainteresované strany patria externí hodnotitelia, ktorí majú na starosti jej posúdenie vykonávané každé tri roky, európski koordinátori pre TEN-T, Agentúra pre spoluprácu regulačných orgánov v oblasti energetiky (ACER) a pozorovatelia postupov vyhodnocovania v agentúre INEA. Zúčastnili sme sa na zasadnutiach riadiaceho výboru agentúry INEA, poradnej skupiny agentúry INEA pre NPE pre dopravu, výboru pre NPE pre dopravu a (v kontexte prípravy správy o konsenze) na zasadnutí externých hodnotiteľov v súvislosti s výzvou NPE pre IKT v roku 2018.

17

Preskúmali sme regulačný rámec agentúry INEA, jej povinnosti a systémy kontroly a viedli sme priame testovanie jej výkonnosti pri riadení programu a projektov NPE. Analyzovali sme aj úlohu Komisie pri konečnom výbere projektov a posudzovali výkonnostný rámec na monitorovanie výsledkov.

18

Konkrétne sme:

  • vykonali sme kvantitatívnu a kvalitatívnu analýzu celkového portfólia projektov NPE. Preskúmali sme postupy výberu projektov v piatich výzvach v rámci NPE pre energetiku, v štyroch v rámci NPE pre dopravu a v troch v rámci NPE pre IKT. Analyzovali sme postupy realizácie, rušenia a ukončovania projektov;
  • vykonali sme hĺbkové preskúmanie vzorky 22 projektov na základe dokumentácie dostupnej v agentúre INEA. Okrem toho sme v prípade ôsmich ďalších projektov vykonali administratívnu kontrolu zameranú na fázu výberu. Našimi kritériami výberu projektov do vzorky boli zahrnutie rôznych odvetví NPE, výška podpory EÚ, geografické pokrytie, rovnováha medzi cezhraničnými a vnútroštátnymi projektmi a dokončenosť projektu;
  • analyzovali sme preskúmanie 356 projektov NPE pre dopravu v polovici ich trvania agentúrou INEA7 a jej výročné správy o NPE pre energetiku. Preskúmali sme dokumentáciu k vykonávaniu projektov a zmeny dátumov dokončenia a rozpočtov projektov; skúmali sme aj dôvody zrušení viazanosti a oneskorení v realizácii projektov;
  • zhromaždili sme podporné dôkazy z rôznych zdrojov ako hodnotenie agentúry INEA vykonávané každé tri roky, ktoré Komisia začala v roku 2018, dokumenty súvisiace s hodnotením a správy Útvaru Komisie pre vnútorný audit.

Pripomienky

INEA zrealizovala očakávané prínosy s určitými limitmi vyplývajúcimi z rámcových obmedzení

19

Organizačnú štruktúru agentúry INEA sme preskúmali z dvoch perspektív: či vytvorenie agentúry viedlo k očakávaným prínosom delegovania programov a či plní svoje delegované úlohy.

20

Pred založením agentúry Komisia v roku 2013 uskutočnila analýzu nákladov a prínosov (cost-benefit analysis – CBA)8. V analýze sa poukázalo na tieto hlavné prínosy delegovania úloh na agentúru INEA oproti situácii, keď by program riadila Komisia:

  • súdržnosť v rámci portfólia programu a neustále zjednodušovanie procesov a postupov;
  • zvýšenie efektívnosti na úrovni približne 54 mil. EUR v dôsledku toho, že na riadenie programov mimo Komisie sú potrebné nižšie náklady na zamestnancov;
  • synergie vyplývajúce z toho, že úzko spojené oblasti politiky zastrešuje tá istá výkonná agentúra, s možným následným zvýšením efektívnosti.

Agentúra INEA vyvinula štandardizované postupy, ktoré zjednodušili vykonávanie

21

Agentúra INEA vyvinula štandardizované nástroje a postupy, ktoré zjednodušili riadenie programu. Napríklad databáza TenTec používaná na monitorovanie NPE má dobre vyvinuté moduly na elektronické predkladanie návrhov a na monitorovanie realizácie projektov. Agentúra INEA vypracovala metodické usmernenia pre všetky kroky cyklu riadenia projektov. Agentúra INEA pôsobí ako centrálne kontaktné miesto pre prijímateľov, keďže poskytuje asistenčnú a poradnú službu o predkladaní návrhov projektov a podávaní správ o realizácii projektov.

22

Agentúra INEA zabezpečuje aj rýchlejšie postupy schvaľovania grantov: v rokoch 2007 – 2010 priemerný čas potrebný na udelenie grantu predchádzajúcej agentúry TEN-T EA dosahoval 10 až 20 mesiacov, zatiaľ čo agentúre INEA v rokoch 2014 – 2017 udelenie grantu trvalo 7,7 až 8 mesiacov. Potvrdzuje sa to aj v hodnotení programu NPE na roky 2014 – 2020 v polovici trvania, v ktorom sa dospelo k záveru, že riadenie grantov agentúrou INEA sa preukázalo ako veľmi efektívne9. V externom hodnotení agentúry INEA vykonávanom každé tri roky sa takisto zistilo, že jej organizácia a správa, prevádzkové postupy a praktiky sú primerané a že väčšina prijímateľov zaznamenala určité zjednodušenie postupov10.

Administratívne výdavky agentúry INEA sú nižšie ako počiatočné odhady, hoci náklady na zamestnancov sú o niečo vyššie

23

Preskúmali sme administratívne výdavky agentúry INEA, aby sa posúdilo, či sa dosiahlo zvýšenie efektívnosti. V rokoch 2014 – 2018 administratívne výdavky dosahovali 105 mil. EUR, čiže boli nižšie ako pôvodný cieľ 111 mil. EUR vypočítaný v súvislosti s uvedeným zvýšením efektívnosti11. Bolo to najmä z dôvodu, že výdavky na infraštruktúru a prevádzkové výdavky boli oproti očakávaniam nižšie (o 6 mil. EUR) a výdavky na podporu programu tiež (o 5 mil. EUR). Náklady na zamestnancov však boli o 5 mil. EUR (7 %) vyššie, ako sa plánovalo, lebo počiatočný odhad bol založený na priemerných personálnych nákladoch bez toho, aby sa zohľadnil index miezd, preradenie zamestnancov a zvýšené náklady na riadenie ľudských zdrojov.

24

Ak by celkové administratívne výdavky počas celej existencie agentúry INEA ostali v súlade s počiatočným odhadom alebo nižšie, mohlo by sa dosiahnuť očakávané zvýšenie efektívnosti na úrovni 54 mil. EUR. Toto posúdenie však bude možné len po ukončení programov.

Synergie sa prejavili len pri obmedzenom počte opatrení

25

Jedným z hlavných očakávaných prínosov delegovania programov na agentúru INEA bolo, že sa mali dosiahnuť synergie na základe toho, že úzko spojené oblasti politiky by zastrešovala tá istá výkonná agentúra, s možnými následnými zvýšeniami efektívnosti12. V nariadení o NPE sa vyžaduje, aby sa pracovné programy koordinovali s cieľom využiť synergie medzi týmito tromi sektormi a aby sa schválila aspoň jedna viacsektorová výzva na predkladanie návrhov13.

26

Zistili sme, že možnosť dosiahnuť synergie obmedzuje viacero prvkov. Niektoré z očakávaných synergií neboli realistické z dôvodu inherentných rozdielov medzi NPE a programom Horizont 2020 a v rámci sektorov NPE. Patria sem rozdielne politické ciele, rozsahy pôsobnosti a právne rámce programov, ako aj rozdielne pravidlá vykonávania programov (rôzne typy cieľových zainteresovaných strán, právne a finančné pravidlá).

27

Napriek týmto ťažkostiam INEA podnikla niekoľko opatrení na dosiahnutie synergií medzi programom Horizont 2020 a NPE, najmä pokiaľ ide o dopravu a energetiku. V prípade dopravy INEA identifikovala spoločné tematické oblasti zoskupené do štyroch kategórií. Materským generálnym riaditeľstvám bolo predložených viacero iniciatív, napríklad na vytvorenie platformy INEA venovanej synergiám medzi programom Horizont 2020 a NPE či zavedenie ukazovateľov inovácií na meranie priorít NPE. Doteraz sa však v rámci NPE realizoval len obmedzený počet výskumných projektov. Je to najmä preto, že programy nie sú v prirodzenom súlade, a pretože výskumné projekty potrebujú určitý čas na to, aby boli technologicky pripravené. V externom hodnotení vykonávanom každé tri roky sa poukázalo aj na obmedzené synergie medzi výskumnými projektmi programu Horizont 2020 a infraštruktúrnymi projektmi NPE.

28

Napriek úsiliu agentúry INEA sa medzi odvetviami NPE dosiahlo menej synergií, ako sa pôvodne plánovalo. Zatiaľ jediná vyhlásená výzva, ktorou by sa dosiahla medzisektorová synergia, nebola veľmi úspešná, pretože na sedem projektov (pozri tabuľku 2) sa pridelila trochu viac ako polovica príslušného rozpočtu. Hodnotením NPE v polovici trvania14 sa tiež potvrdilo, že nízky počet opatrení, ktoré sa týkajú viac ako jedného sektora NPE, vyplynul hlavne z nejednotnosti sektorových právnych rámcov. To sťažilo dosahovanie synergií pomocou viacsektorových výziev. Príkladmi takéhoto nesúladu sú rozličné pravidlá v troch odvetviach, napríklad pokiaľ ide o geografickú polohu opatrenia či typ oprávnených aktív.

29

Synergie s programami, ktoré vykonávajú iné výkonné agentúry a spoločné podniky, sú tiež obmedzené. V nariadení Rady, ktorým sa zriaďuje spoločný podnik Shift2Rail15 sa stanovuje, že v záujme dosiahnutia maximálneho vplyvu na zavádzanie inovačných riešení sú potrebné úzke synergie s inými programami EÚ vrátane NPE. Napriek obojstrannému úsiliu o výmenu informácií o portfóliách a určenie možnej spolupráce alebo synergií by bolo možné zlepšiť koordináciu medzi oboma stranami a vyvinúť štruktúrované opatrenia.

30

Výzva je spojená so skutočnosťou, že INEA aj Výkonná agentúra pre malé a stredné podniky (EASME) zodpovedajú za vykonávanie výskumného programu Horizont 2020 v oblasti energetiky spoločne. Tieto dve agentúry koordinujú výzvy na predkladanie návrhov, ale svoje časti programy riadia samostatne, čo vedie k administratívnym výdavkom na oboch stranách a znamená to, že potenciál synergií je obmedzený.

Agentúra INEA čelí rámcovým obmedzeniam

Agentúra INEA si plní úlohy a spĺňa kľúčové ukazovatele výkonnosti, tie však nie sú osobitne zamerané na výsledky a nemerajú účinné vykonávanie programov

31

Agentúra INEA bola poverená vykonávaním častí programov NPE a Horizont 2020 (podrobnosti o príslušných povinnostiach Komisie a agentúry INEA sa nachádzajú v prílohe I). Konkrétnejšie INEA:

  • pripravuje a vyhlasuje výzvy na predloženie návrhov;
  • organizuje hodnotenie projektov (vrátane prijímania návrhov projektov, kontrol oprávnenosti a prípustnosti a prijímania externých hodnotiteľov) a podporuje Komisiu v priebehu konečného výberového konania;
  • pripravuje a podpisuje dohody o grante, pričom funguje ako jednotné kontaktné miesto pre predkladateľov projektov;
  • zabezpečuje technické a finančné monitorovanie projektov vrátane každodenného dohľadu nad projektmi, platbami a vymáhaním prostriedkov, ako aj audity;
  • poskytuje Komisii spätnú väzbu prostredníctvom správ o portfóliu projektov a iných špecializovaných správ a štatistík.
32

Zistili sme, že INEA si plní úlohy vymedzené v jej mandáte (bod 31) a merané na základe kľúčových ukazovateľov výkonnosti (KPI). Agentúra INEA má na meranie účinnosti vykonávania svojich úloh päť KPI, ktoré schválila Komisia. Vo svojich výročných správach o činnosti podáva úplnú a štruktúrovanú správu o týchto KPI. Agentúra INEA dosahuje v súvislosti so všetkými KPI systematicky dobré výsledky, pričom úplne splnila všetky ciele (pozri tabuľku 3).

Tabuľka 3 – Kľúčové ukazovatele výkonnosti agentúry INEA

Ukazovateľ Cieľ Výsledky
Miera plnenia viazaných rozpočtových prostriedkov 100 % 100 %
Miera plnenia platobných rozpočtových prostriedkov 100 % 100 %
Čas do podpisu dohody o grante > 98 % grantov podpísaných načas • NPE: 9 mesiacov (276 dní) • Horizont 2020: 8 mesiacov (245 dní) Všetky ciele v plnej miere splnené
Čistý čas do platby > 98 % platieb prebehlo načas • 30 dní v prípade predbežného financovania • 60 dní v prípade ďalšieho predbežného financovania • 90 dní v prípade priebežných platieb/platieb zostatku Všetky ciele v plnej miere splnené
Zostatková viacročná miera chybovosti zistená pri audite ex post Miera chybovosti nižšia ako 2 % 0,27 % – 0,75 %

Pozn.: Údaje „miera plnenia viazaných rozpočtových prostriedkov“ a „miera plnenia platobných rozpočtových prostriedkov“ sa vzťahujú na ročné viazané rozpočtové prostriedky a plánované ročné platobné rozpočtové prostriedky, a nie na pôvodný odhad za celý VFR.

Zdroj: Ročné pracovné programy a výročné správy o činnosti agentúry INEA za roky 2014 – 2018.

33

Ukazovatele KPI agentúry INEA sú nevyhnutné na meranie administratívneho riadenia podpory EÚ na projekty. KPI však v súčasnej podobe poskytujú málo informácií o kvalite riadenia programov. Agentúra INEA napríklad dôsledne monitoruje svoje portfólio projektov, aby zmiernila riziká spojené s pomalou realizáciou projektov. Súčasné ukazovatele dostatočne nevyjadrujú mieru vykonávania programov ani čerpanie prostriedkov (bod 60).

34

Ostatné výkonné agentúry používajú podobné KPI, ale niektoré uplatňujú aj ukazovatele na meranie efektívnosti riadenia výziev a vyhodnocovania, monitorovania projektov a spätnej väzby pre materské generálne riaditeľstvá a iných klientov. V našej osobitnej správe o výkonných agentúrach z roku 2009 sme odporučili, aby sa dohľad nad agentúrami vykonával na základe výsledkov a aby sa kritériá SMART monitorovali pomocou obmedzeného počtu KPI16.

Agentúra INEA má obmedzenú flexibilitu pri preraďovaní svojich zamestnancov na najnaliehavejšie úlohy

35

Do plánu personálneho obsadenia agentúry INEA je zahrnutých až 318 ekvivalentov plného pracovného času na obdobie do roku 2020. Tento plán bol od roku 2014 do roku 2018 niekoľkokrát upravený v súlade s presunutím časti rozpočtu výdavkových programov (pozri graf 1).

Graf 1

Plán personálneho obsadenia agentúry INEA na roky 2014 – 2020 a skutočný počet zamestnancov

Zdroj: Osobitný finančný výkaz17, informácie, ktoré INEA poskytla v januári – februári 2019.

36

Pokiaľ ide o pridelenie pracovníkov do jednotlivých útvarov agentúry INEA, niektoré z odhadov pracovného zaťaženia špecifických pre daný sektor neboli založené na riadnom posúdení potrieb, a preto sa ukázalo, že dohodnuté počty zamestnancov nezodpovedajú skutočným potrebám. Okrem toho sa značne zmenilo portfólio programu NPE. Napríklad rozpočet na NPE pre IKT je oproti počiatočnému odhadu výrazne vyšší.

37

Agentúra INEA nemá potrebnú schopnosť flexibilne preraďovať zamestnancov medzi sektormi na najnaliehavejšie úlohy, keďže počty zamestnancov sú pridelené podľa programov a v rámci každého programu podľa činnosti a podľa generálneho riaditeľstva18. To predstavuje obmedzenie. Podľa súčasných pravidiel agentúra INEA nemôže presúvať svojich zamestnancov medzi programami NPE a Horizont 2020. To obmedzuje flexibilitu agentúry INEA, aby sa prispôsobila kolísajúcemu pracovnému zaťaženiu.

38

Od roku 2014 do roku 2018 mala INEA ťažkosti s náborom zamestnancov, aby naplnila potreby týkajúce sa počtu kvalifikovaných zamestnancov, ktoré sa rýchlo zvyšovali. Na konci roka 2018 zamestnávala 282 zamestnancov z 298 povolených ekvivalentov plného pracovného času (pozri graf 1). Fluktuácia zamestnancov v agentúre dosahovala 11 % v roku 2016 a 9 % v roku 2018. V septembri 2018 INEA prijala politiku udržania zamestnancov, ktorá zahŕňala opatrenia ako integrácia a úvodné školenia pre nových zamestnancov, flexibilný pracovný čas a interná mobilita.

Komisia nemá žiadny koordinovaný mechanizmus pre viacročné plánovanie výziev

39

Podľa návrhu nariadenia o NPE na obdobie 2021 – 2027 sa budú harmonogramy a témy výziev stanovovať v trojročných pracovných programoch. Takéto viacročné plánovanie by mohlo zlepšiť koordináciu a predvídateľnosť výziev19.

40

V období 2014 – 2020 pracovné programy vrátane načasovania výziev stanovujú materské generálne riaditeľstvá a rozhoduje o nich Komisia po konzultácii s koordinačným výborom NPE na ročnom základe, a nie na viacročnom základe. Plánovanie sa pravidelne prispôsobuje zmenám situácie, napríklad novým legislatívnym iniciatívam. Zistili sme, že koordinácia medzi rôznymi generálnymi riaditeľstvami v súvislosti s plánovaním výziev niekedy agentúre INEA sťažovala prácu. Táto situácia vyplýva z rôznych prístupov generálnych riaditeľstiev k strategickému plánovaniu v troch sektoroch NPE, ktoré je dané internými požiadavkami a časovými obmedzeniami. To pre agentúru INEA znamená obdobia vysokej pracovnej záťaže pri prípravnej práci a uzatváraní vyhodnocovania výziev. Napríklad druhý a štvrtý štvrťrok 2018 boli obdobia vysokej pracovnej záťaže, a to z dôvodu neobvykle veľkého počtu súbežne prebiehajúcich výziev.

Nedostatky vo výberových konaniach NPE, ktoré sú inak dobre organizované, riziká súvisiace s vykonávaním programu a nedostatky v podávaní správ o výkonnosti

41

V tomto oddiele sa skúma riadenie NPE zo strany Komisie a agentúry INEA počas celého životného cyklu projektu: výber, vykonávanie programov a podávanie správ o výkonnosti.

Výberové konania sú dobre organizované, prospela by im však väčšia jednontosť a transparentnosť

Postupy výberu projektov sú dobre organizované

42

Komisia plánuje výzvy na predkladanie návrhov a vymedzuje kritériá výberu projektov v súlade so základnými nariadeniami20. Agentúra INEA k tejto prípravnej práci prispieva svojimi skúsenosťami z hodnotenia a vykonávania predchádzajúcich projektov. Agentúra INEA potom vyhlasuje výzvy. V každej výzve sa návrhy projektov vyhodnocujú na základe kritérií oprávnenosti, podmienok účasti a kritérií na vyhodnotenie návrhu21. Žiadosti musia spĺňať aj formálne požiadavky prípustnosti.

43

Vyhodnocovanie návrhov projektov a udeľovanie finančnej pomoci sú štruktúrované do fáz. Postup vyhodnocovania návrhov projektov NPE je rozdelený do dvoch fáz: externé a interné hodnotenie. Postup sa podrobne opisuje v rámčeku 1.

Rámček 1

Postupy vyhodnocovania v troch sektoroch NPE

  1. Kontroly prípustnosti a oprávnenosti vrátane podmienok účasti (zodpovednosť INEA) Agentúra INEA kontroluje prípustnosť návrhov projektov a kritériá oprávnenosti a podmienky účasti. Každý návrh projektu musia ohodnotiť aspoň traja experti. Expertov vyberá agentúra INEA po dohode s materským generálnym riaditeľstvom. Táto fáza procesu vyhodnocovania je rovnaká vo všetkých troch sektoroch.
  2. Prvá fáza (vyhodnocovanie externými expertmi, ktoré organizuje INEA) Agentúra INEA v spolupráci s materským generálnym riaditeľstvom zorganizuje informačné stretnutie, aby externých expertov oboznámila s cieľmi výziev/pracovných programov a kritériami na vyhodnotenie návrhov (ktoré sa medzi sektormi líšia), na základe ktorých by experti mali vyhodnotiť návrhy projektov a vypracovať jednotlivé správy o posúdení. Po týchto posúdeniach nasledujú stretnutia zamerané na dosiahnutie konsenzu, ktoré moderuje INEA a na ktorých sa experti dohodnú na konečnom posúdení jednotlivých návrhov projektov. Požadovaný počet bodov za každé kritérium sú aspoň tri body z piatich.

    V rámci niektorých výziev sa agentúra INEA v oboch fázach hodnotenia obrátila na nezávislých pozorovateľov, aby monitorovali hodnotiaci proces, poukázali na problémové oblasti a navrhli zlepšenia.
  3. NPE pre dopravu NPE pre energetiku NPE pre IKT
    Kritériá na vyhodnotenie návrhov používané externými expertmi - Relevantnosť - Vplyv - Pripravenosť - Kvalita - Pripravenosť - Cezhraničný rozmer - Pozitívne externality a vplyv opatrenia na solidaritu - Nutnosť prekonať finančné prekážky - Náležitosť navrhovaného plánu realizácie - Relevantnosť - Kvalita a efektívnosť vykonávania - Vplyv - Udržateľnosť
    Usmernenie k výkladu kritérií Ústne informovanie vrátane materiálov z prezentácie, ale bez podrobných písomných usmernení Ústne informovanie vrátane materiálov z prezentácie a podrobné písomné usmernenia Ústne informovanie vrátane materiálov z prezentácie a písomné usmernenia od roku 2018
    Poradie Nie Áno Áno
  4. Druhá fáza (vyhodnocovanie výbormi, ktoré organizuje materské generálne riaditeľstvo)
  5. NPE pre dopravu NPE pre energetiku NPE pre IKT
    Postup v materskom GR Vyhodnocovanie pozostáva z dvoch krokoch: najprv vyhodnocuje interný hodnotiaci výbor, potom výberová komisia (obidvom predsedá GR MOVE). Výbor skúma výsledky prvej fázy vyhodnocovania. Výberová komisia, interná v rámci GR ENER, má na starosti posúdenie návrhov podľa jednotlivých kritérií na vyhodnotenie návrhov vrátane tých, ktoré použili externí experti počas prvej fázy vyhodnocovania. Proces vyhodnocovania vykonáva výberová komisia (predsedá jej GR CNECT) po konzultácii s generálnymi riaditeľstvami/ útvarmi, ktorých sa výzvy týkajú.
    Kritériá na vyhodnotenie návrhov použité v druhej fáze Výberová komisia preskúma návrhy na financovanie, ktoré vyplynuli z práce interného hodnotiaceho výboru, na základe celkových cieľov financovania, priorít a politických otázok NPE pre dopravu. Do tohto preskúmania by mali byť zahrnuté najmä výsledky externého hodnotenia a analýza: i) komplementárnosti opatrení; ii) pridanej hodnoty EÚ; iii) možných synergií; iv) rozpočtových obmedzení; v) pákového efektu finančných prostriedkov EÚ a Európskeho fondu pre strategické investície; vi) geografickej vyváženosti; vii) vyváženého rozvoja siete a viii) rizika dvojitého financovania. Komisia návrhy vyhodnocuje na základe týchto dvoch kritérií na vyhodnotenie návrhov: i) priorita a naliehavosť opatrenia, či sa projektom odstránia úzke miesta, ukončí sa energetická izolácia a prispeje sa k vnútornému trhu s energiou, a ii) stimulačný účinok finančnej pomoci na dokončenie opatrenia. (Celková váha týchto dvoch kritérií je 30 % v prípade stavebných prác a 40 % v prípade štúdií). Interný výbor nevykonáva dodatočné hodnotenie návrhov. Namiesto toho kontroluje riziko dvojitého financovania, upozorňuje na otázky relevantné z hľadiska politiky, ktoré by sa mali zohľadniť pri príprave dohody o grante, a na základe hodnotení externých expertov posudzuje prístup k financovaniu.
    Odklon od odporúčania externých expertov Vo výnimočných prípadoch sa môže výbor odchýliť od odporúčaní externých expertov, no svoje rozhodnutia musí riadne zdôvodniť. Celková váha posúdenia expertov je 70 % v prípade stavebných prác a 60 % v prípade štúdií. Komisia sa môže odkloniť od odporúčania expertov, pričom svoje rozhodnutie odôvodní. Dané argumenty by sa mali jasne zaznamenať. Komisia sa opiera o poradie, ktoré zostavili externí experti s použitím kritérií vymedzených vo výzvach.
    Konečné poradie návrhov Nie. Stanovisko expertov slúži ako základ pre prácu interného hodnotiaceho výboru/výberovej komisie, ktoré vypracujú konečný zoznam vybraných projektov. Áno, stanovisko expertov slúži ako základ a hodnotiaca komisia stanoví konečný počet bodov a poradie návrhov projektov. Áno, na základe poradia, ktoré zostavili externí experti.
    Rezervný zoznam Zatiaľ nebol využitý, ale v zásade sa nevylučuje. Zatiaľ nebol využitý, ale v zásade sa nevylučuje. Nie v prípade všetkých výziev.
    Úloha agentúry INEA Riaditeľ agentúry INEA je členom výberovej komisie. INEA vymenuje pozorovateľa interného vyhodnocovania. INEA vymenuje pozorovateľa interného vyhodnocovania.
44

Po procese hodnotenia a výberu Komisia po porade s koordinačným výborom NPE pozostávajúcom z členských štátov prijme rozhodnutie vrátane zoznamu vybraných projektov. Agentúra INEA potom zodpovedá za uzavretie, monitorovanie a vykonávanie príslušných dohôd o grante s predkladateľmi projektov ako príjemcami finančných prostriedkov EÚ.

Postupy výberu projektov si vyžadujú ďalšiu harmonizáciu v rámci sektorov NPE

45

Jedných z cieľov toho, že sa agentúre INEA zverila zodpovednosť za všetky sektory NPE, bolo zjednodušiť a harmonizovať postupy (bod 20). Zistili sme, že agentúra INEA a jej materské generálne riaditeľstvá zatiaľ dostatočne nezanalyzovali hodnotiace postupy v troch sektoroch NPE s cieľom nájsť osvedčené postupy a následne zosúladiť proces a uplatňované kritériá.

46

Ako sa uvádza v rámčeku 1, vyhodnocovanie návrhov projektov sa v troch sektoroch NPE organizuje rôznymi spôsobmi. Tieto rozdiely sa prejavujú v kritériách na vyhodnotenie návrhov (ich formulácia a obsah), v určovaní váhy kritérií (existuje len v NPE pre energetiku) a zostavovaní poradia návrhov projektov (používa sa v NPE pre energetiku a NPE pre IKT, ale nie v NPE pre dopravu).

Rozdiely medzi rozhodnutím Komisie o udelení grantu a odporúčaním expertov

47

Keďže experti podrobne skúmajú návrhy projektov a INEA investuje do výberu expertov a organizácie vyhodnocovania čas a zdroje, posúdenie návrhov externými expertmi by malo byť súčasťou rozhodnutia Komisie o udelení grantu22. Hoci konečné rozhodnutie o udelení grantu prináleží Komisii, odklon od externého posúdenia by sa mal odôvodniť a dobre zdokumentovať, ako sa stanovuje v usmerneniach Komisie pre správu grantov NPE pre energetiku či v znení výziev NPE pre dopravu. Je to dôležité pre transparentné využívanie finančných prostriedkov EÚ.

V prípade NPE pre dopravu musí byť súvislosť medzi externým hodnotením a rozhodnutím o udelení grantu lepšie zdokumentovaná.

48

Zistili sme, že význam, ktorý Komisia prisudzuje pri konečnom rozhodnutí o udelení grantov odporúčaniu externých expertov, vrátane váhového faktora, sa v jednotlivých odvetviach NPE líši. Napríklad v prípade NPE pre dopravu vyššie bodové hodnotenie udelené externými expertmi systematicky neviedlo k definitívnemu výberu odporúčaných projektov. Niektoré projekty, ktoré v externom hodnotení dosiahli vyšší počet bodov, neboli vybrané, zatiaľ čo iné s nižším počtom bodov boli. V konečnom dôsledku bolo spolufinancovaných 68 % všetkých návrhov projektov, ktoré odporučili externí experti. Ohľad na charakter politiky zohrával pri konečnom výbere dôležitú úlohu podľa ustanovení pracovného programu i znenia výzvy.

49

Vplyv externého hodnotenia na konečný výber projektov sa v jednotlivých odvetviach líši z dôvodu rozdielov vo výberových postupoch. V prípade NPE pre dopravu sa bodové hodnotenie používa najmä na klasifikáciu projektov nad vopred určenou prahovou hodnotou alebo pod ňou bez toho, aby sa stanovilo poradie. Výsledkom je systém, v ktorom pravdepodobnosť výberu nezávisí od počtu bodov udelených externými odborníkmi pre odporučené projekty. Demonštrujeme to v ďalšej časti textu na príklade dvoch výziev (jedna za NPE pre dopravu a jedna za NPE pre energetiku). V grafe 2 je znázornené, že keď vo výzve NPE pre dopravu projekt získa minimálne 3 body, pravdepodobnosť, že bude vybraný, bola v podstate nezávislá od priemerného počtu bodov, ktoré udelili externí experti. Nenašli sme systematickú súvislosť medzi bodovým hodnotením návrhov projektov udeleným externými expertmi a záverečným zoznamom Komisie obsahujúcim vybrané projekty

Graf 2

Počet bodov, ktoré udelili externí experti, a konečný výber projektov v jednej z výziev NPE pre dopravu (viacročný program 2014 F01)

Rovnaká pravdepodobnosť, že projekt bude vybraný, bez ohľadu na počet bodov, ktoré udelili externí experti

Zdroj: EDA na základe údajov poskytnutých agentúrou INEA.

50

Naopak v NPE pre energetiku a NPE pre IKT existuje výrazná súvislosť medzi počtom bodov, ktoré boli udelené externými expertmi, a konečným výberom Komisie (pozri graf 3 týkajúci sa NPE pre energetiku).

Graf 3

Počet bodov externých expertov a konečný výber projektov v jednej z výziev NPE pre energetiku (2014)

Vyššia pravdepodobnosť, že projekt bude vybraný, v prípade, že externí experti udelili vyšší počet bodov

Zdroj: EDA na základe údajov poskytnutých agentúrou INEA.

51

Okrem toho v NPE pre dopravu Komisia úplne jasne nedokumentuje, do akej miery sa pri konečnom výbere zohľadnili hodnotenia externých expertov. V zápisniciach výberových komisií nie sú uvedené podrobnosti o rozhodnutiach o udelení grantu. Postupy, ktoré Komisia uplatňuje na konečný výber projektov NPE pre dopravu, preto nie sú riadne zdokumentované.

Niektoré projekty boli vybrané, hoci v externom posúdení nezískali minimálny počet bodov

52

Zistili sme, že v niekoľkých prípadoch projekty, ktoré od externých expertov nezískali ani minimálny počet bodov, Komisia aj tak schválila. V období 2014 – 2020 Komisia vybrala 14 projektov NPE pre dopravu v približnej hodnote 711 mil. EUR v grantoch EÚ, ktoré externí experti neodporučili na financovanie z dôvodov pripravenosti, kvality či vplyvu23. Agentúra INEA namietala proti výberu šiestich z týchto projektov (s celkovým spolufinancovaním vo výške okolo 411 mil. EUR) a odkázala pri tom na hodnotenie externých expertov. Výberová komisia sa však napriek tomu rozhodla všetky tieto projekty vybrať, pričom zdôvodnením bola „pridaná hodnota EÚ“, „širšie prínosy pre sieť“, „pákový efekt finančných prostriedkov EÚ“ či “politický signál inému členskému štátu“, hoci tieto kritériá ani ich váha v hodnotení neboli dostatočne vysvetlené. Príklad takéhoto projektu je uvedený v rámčeku 2. V NPE pre energetiku boli schválené dva projekty na spolufinancovanie z prostriedkov EÚ v celkovej výške 41 mil. EUR, hoci tieto projekty externí odborníci neodporučili na financovanie z grantov.

Rámček 2

Príklad projektu, ktorý experti a INEA zamietli, ale výberová komisia pre NPE ho vybrala

Návrh projektu týkajúci sa elektrifikácie železničnej trate v jednom členskom štáte experti zamietli, pretože by nemal žiadny skutočný vplyv, pokiaľ by orgány v susednom členskom štáte nepokročili s elektrifikáciou pokračovania trate na svojom území. Agentúra INEA proti tomuto projektu z rovnakého dôvodu takisto namietala.

Výberová komisia tento projekt aj napriek tomu vybrala a udelila naň grant vo výške 19 mil. EUR. Orgány v susednom členskom štáte doteraz vo svojom dlhodobom pláne do roku 2030 stále neoznačili projekt ako prioritný, a preto vplyv projektu ostane nízky.

Kritériá na vyhodnotenie návrhov treba ešte vyjasniť

53

V článku 199 nariadenia o rozpočtových pravidlách sa vyžaduje, aby Komisia vymedzila jasné kritériá na vyhodnotenie návrhov na výber projektov, aby sa mohla posúdiť kvalita návrhov vzhľadom na ciele. Agentúra INEA organizuje informačné stretnutia pre externých expertov a zabezpečuje informačné materiály, ktoré im pomáhajú pochopiť kritériá.

54

Pri našej analýze bodového hodnotenia z jednotlivých externých hodnotení sa zistili nezrovnalosti a nejednotnosť v bodovom hodnotení kritérií na vyhodnotenie návrhov. Toto zistenie potvrdzuje aj stanovisko externých pozorovateľov, ktorí uvádzajú, že hoci boli kritériá na vyhodnotenie návrhov vo všeobecnosti dobre pochopené, jednotliví experti chápali v niekoľkých prípadoch kritériá vyhodnocovania rozdielne. Tieto rozdiely medzi hodnoteniami (pozri príklady v rámčeku 3) boli prediskutované a na zasadnutiach zameraných na dosiahnutie konsenzu sa dospelo k spoločnej pozícii. Podrobné písomné usmernenia k výkladu kritérií na vyhodnotenie návrhov pre expertov sú dostupné v prípade NPE pre energetiku a od roku 2018 aj pre NPE pre dopravu.

Rámček 3

Príklady problémov spojených s výkladom kritérií na vyhodnotenie návrhov

V správach externých pozorovateľov sa poukazuje na otázky súvisiace s jasnosťou kritérií

Zabezpečiť, aby boli podrobné opisy kritérií a čiastkových kritérií na vyhodnotenie návrhov jednotné počas celého vyhodnocovania: napr. na niektorých stretnutiach zameraných na dosiahnutie konsenzu experti používali mierne odlišné opisy kritérií, ktoré neboli uvedené v materiáloch z fázy prípravy výzvy.“ (NPE pre IKT, výzvy z roku 2017)

Pretrvávajú určité problémy s výkladom a uplatňovaním kritérií na vyhodnotenie návrhov. […] Ako sa pravidelne konštatuje, v tejto fáze je dôležité príležitostne hodnotiteľom pripomínať, čo konkrétne hodnotiace kritériá znamenajú v konkrétnom kontexte (napríklad to, ako vykladať kritérium pripravenosti v prípade stavebných prác, štúdií a zmiešaných projektov) a že bodové hodnotenia musia byť v súlade s komentármi a pripomienkami. Na niektorých stretnutiach zameraných na dosiahnutie konsenzu sa konštatovalo, že experti majú rôzne názory na to, čo je v návrhu výslovne uvedené a čo je možné vyvodiť z opisu návrhu.“ (NPE pre dopravu, výzvy v rámci ročného a viacročného pracovného programu za rok 2014)

55

Dôkladné posúdenie kritérií pripravenosti a kvality je kľúčové pre identifikáciu prípadných problémov, ktoré by mohli ovplyvniť včasnú realizáciu projektov. Agentúra INEA uviedla nedostatočne realistické plánovanie ako jeden z hlavných dôvodov, prečo sa vykonávanie oproti harmonogramu oneskoruje. Hlavné problémy, ktoré externí experti identifikovali v súvislosti s pripravenosťou projektov, sa týkajú nadobúdania pozemkov, posúdení vplyvu na životné prostredie a finančnej alebo technickej pripravenosti.

56

Zistili sme, že experti vždy nedokážu riadne posúdiť pripravenosť projektov na základe dokumentov predložených v žiadosti. Stavebné práce sa môžu začať až 18 mesiacov po predložení návrhu. Projekt okrem toho môže zahŕňať štúdie aj stavebné práce alebo stavebné práce môžu prebiehať súbežne so štúdiami v rámci samostatného projektu. To znamená, že projekt môže byť predložený, aj keď je zložka stavebných prác stále v ranom štádiu pripravenosti. Posúdenie pripravenosti takýchto projektov je náročné, pretože mnohé relevantné informácie budú známe až po dokončení štúdie.

Riziko, že NPE nebude realizovaný v plnom rozsahu

57

Preskúmali sme súčasný stav plnenia rozpočtu NPE a to, aké opatrenia INEA prijala, aby zabezpečila jeho využívanie. Na dosiahnutie konkrétnych prínosov v sektoroch dopravy, energetiky a telekomunikácií je potrebné, aby sa rozpočet riadil primeraným spôsobom a vynakladal na relevantné a vhodné investičné projekty, ktoré sa realizujú načas.

Riziko nedostatočného vykonania NPE

58

V nariadení o NPE boli potreby financovania v sektoroch dopravy, telekomunikácií a energetiky odhadnuté na výrazne vyššiu sumu, ako bol rozpočet dostupný na obdobie 2014 – 2020 vo výške 33 mld. EUR24. Nariadenie o predchádzajúcom programe TEN-T na obdobie 2007 – 2013 obsahovalo podobné posúdenie.

59

Napriek uvedeným potrebám sa rozpočet na TEN-T na roky 2007 – 2013 úplne nevyužil. Miera čerpania prostriedkov v čase ukončenia dosahovala 74 % rozpočtu, pričom z celkovej sumy vo výške 7,4 mld. EUR25 sa skutočne použilo 5,5 mld. EUR. Každé štvrté euro z rozpočtu sa teda neinvestovalo. Na projekty bol však pridelený celý rozpočet. Oneskorené a nedostatočne realizované infraštruktúrne projekty predstavovali hlavný dôvod pomalého využívania finančných prostriedkov, čo malo v konečnom dôsledku negatívny vplyv na celkové vykonávanie programu.

60

Agentúra INEA monitoruje pokrok vykonávania, ale neporovnáva ho mutatis mutandis s mierou vykonávania predchádzajúceho programu. Niekoľko prvkov však aj tak naznačuje, že využívanie finančných prostriedkov EÚ je v súčasnom programe stále pomalé. Podľa plánu agentúry INEA kumulatívna suma rozpočtových záväzkov mala v roku 2018 dosahovať 19 mld. EUR, no skutočná výška bola 14 mld. EUR, čiže o 26 % nižšia oproti očakávaniam26. Do januára 2019, piateho roku programového obdobia, sa vyplatila menej ako štvrtina finančných prostriedkov z NPE udelených na projekty (pozri tabuľka 4).

Tabuľka 4 – Vykonávanie NPE na roky 2014 – 2020, v mil. EUR

Granty udelené na projekty Rozpočtové záväzky Platby % platieb/grantov
Doprava 22 870 11 868 5 416 24 %
Energetika 2 400 1 836 416 17 %
Telekomunikácie 228 208 100 44 %
Synergie 21 21 8 40 %
Celkový súčet 25 519 13 933 5 940 23 %

Zdroj: Informácie od agentúry INEA, január 2019.

61

Miera platieb je obzvlášť nízka pri NPE pre energetiku (17 % pôvodného rozpočtu) a NPE pre dopravu (24 % pôvodného rozpočtu). Táto nízka miera je spojená s oneskorenou realizáciou projektov. Do januára 2019 boli dohody o grante na 76 projektov (celkové granty EÚ vo výške 4 mld. EUR) zmenené, aby sa termín realizácie posunul aspoň o jeden rok. Zistili sme však, že do takýchto zmien sa premietol len malý počet oneskorení. V skutočnosti sa oneskoruje oveľa viac projektov, ako dokazuje interná analýza agentúry INEA.

  • Pokiaľ ide o NPE pre dopravu, v preskúmaní v polovici trvania sa posúdila realizácia vzorky 356 projektov. Oneskorila sa viac než polovica projektov: 156 o jeden rok alebo viac a 50 o menej ako jeden rok. Priemerné oneskorenie v čase dokončenia projektu bolo 10,7 mesiaca.
  • Približne dve tretiny z 39 prebiehajúcich projektov, ktoré preskúmala INEA v súvislosti s NPE pre energetiku, ku konca roka 2017 nepostupovali úplne podľa plánu, pričom priemerné oneskorenie predstavovalo 6,5 mesiaca.

Projekty sa oneskorujú, pri predložení často neboli dostatočne pripravené

62

Materské GR plánujú výzvy na predkladanie návrhov, a teda rozhodujú o rozdelení rozpočtu (body 3940). Z tohto dôvodu INEA udelila veľkú časť rozpočtu NPE v skorej fáze programového obdobia, pričom 85 % rozpočtu NPE pre dopravu bolo udelených vo výzvach z rokov 2014 a 2015. Rozpočet NPE pre dopravu len na rok 2014 predstavoval 12 mld. EUR, čiže 52 % celkového rozpočtu vo výške 23 mld. EUR.

63

Keďže veľká časť rozpočtu bola pridelená na prvé výzvy a pre žiadateľov bolo zložité predvídať budúce výzvy, niektoré vybrané projekty neboli dostatočne pripravené.

64

Keďže viacročný plán výziev nebol k dispozícii, prijímatelia predložili návrhy aj napriek tomu, že pri niektorých projektoch by bolo z dôvodu ich pripravenosti lepšie, keby boli predložené neskôr. Internou analýzou agentúry INEA sa zistilo, že nedostatočná pripravenosť pôvodných návrhov bola častou príčinou oneskorení v rámci projektov. V rámčeku 4 je uvedený príklad nepripraveného projektu. V prípade ôsmich z 12 projektov27, ktoré boli zatiaľ ukončené predčasne, bola dôvodom nedostatočná pripravenosť projektov.

Rámček 4

Príklad nedostatočne pripraveného projektu: Výstavba prepojenia energetických sietí medzi dvomi členskými štátmi

Vo výzve NPE pre energetiku v roku 2014 boli predložené dve žiadosti týkajúce sa návrhu prepojenia elektronických sietí medzi dvomi členskými štátmi a súvisiacich stavebných prác.

Experti projektu stavebných prác udelili len tri z piatich bodov za pripravenosť. Projekt získal minimálny počet bodov na financovanie, ale podľa celkového posúdenia nebol pripravený. Obidva projekty boli vybrané, pričom projekt stavebných prác mal začať až v máji 2016.

Na konci roku 2018 sa projekt štúdie oneskoroval o 22 mesiacov. Projekt stavebných prác bol oneskorený o 24 mesiacov.

Oneskorenia sa monitorujú, ale to nezabezpečuje včasné prijatie účinných nápravných opatrení

65

Je nevyhnutné, aby agentúra INEA dôkladne monitorovala technickú a finančnú realizáciu projektov, aby bolo možné včas prijať účinné nápravné opatrenia. Využívanie finančných prostriedkov možno urýchliť zrušením viazanosti z projektov, ktoré nedosahujú dostatočné výsledky, a ich presunutím na iné projekty. Keď sa na projekt nevyužije celý grant, nepoužité sumy sa môžu pre iné projekty sprístupniť prostredníctvom novej výzvy na predkladanie návrhov. To je možné, len ak sa dôkladne monitoruje stav projektov, aby sa zistila nedostatočná realizácia.

V dohodách o grante sa financovanie priamo nepodmieňuje dosiahnutím čiastkových cieľov

66

Agentúra INEA dohliada na realizáciu podporených činností na základe dohôd o grante. Hoci dohody obsahujú ustanovenia, ktoré agentúre INEA umožňujú ukončiť opatrenie v prípade nedostatočného pokroku, termíny realizácie konkrétnych čiastkových cieľov nie sú priamo prepojené s financovaním EÚ.

Správy o pokroku projektu neposkytujú vždy informácie o oneskorení projektov

67

INEA používa správy o pokroku projektu na monitorovanie technickej a finančnej realizácie projektov NPE pre energetiku a NPE pre dopravu. Správy o pokroku projektu sú výročné správy o pokroku, ktoré vypracúva prijímateľ. Poskytujú určitý obraz o napredovaní projektu, existuje však riziko, že sa v nich neopisuje vždy úplný rozsah oneskorení alebo nedostatočného čerpania prostriedkov, a to ani napriek skutočnosti, že v dohodách o grante sa vyžaduje, aby o tom prijímatelia informovali. Z našej vzorky správ o pokroku28 vyplynulo, že oneskorenia s vplyvom na obdobie realizácie projektov sa vždy v plnej miere nenahlásili. Namiesto toho sa vykazovali neskôr, až v rámci preskúmania v polovici trvania.

Preskúmanie v polovici trvania a pevný dátum ukončenia realizácie existujú len v prípade NPE pre dopravu

68

V roku 2010 sa GR MOVE s ohľadom na výzvy, ktoré pre účinné využívanie finančných prostriedkov predstavujú projekty s nedostatočnými výsledkami, rozhodlo, že finančné prostriedky, ktoré sa počas stanoveného obdobia nevyužijú, sa z daného projektu stiahnu a vrátia sa do rozpočtu, aby sa prerozdelili na iné projekty. V tejto súvislosti GR MOVE stanovilo na implementáciu NPE pre dopravu konečný termín 31. decembra 2023, čo znamená, že po tomto dátume nie je možné podpísať ani predĺžiť žiadnu dohodu o grante. Je to nevyhnutný základ pre zrušenia viazanosti, keďže inak by projekty bolo možné donekonečna predlžovať aj bez toho, aby sa dosiahol pokrok. Okrem toho po preskúmaní 356 projektov v polovici obdobia 2017/2018 vykonala agentúra INEA rozsiahlu analýzu stavu vykonávania portfólia projektov NPE pre dopravu. S pomocou externých odborníkov posúdila napredovanie projektov a navrhované úpravy technického rozsahu, rozpočtov a podmienok vykonávania. Prostredníctvom realistickejšej analýzy situácie zistila viac oneskorení ako sa uvádzalo v správach o pokroku projektov, čo umožnilo upraviť výdavkové profily niekoľkých projektov (pozri graf 4). Pri viac ako polovici z 139 opatrení, ktoré mali byť dokončené do apríla 2019, bolo potrebné posunúť termín alebo znížiť financovanie.

Graf 4

Porovnanie súhrnných profilov výdavkov na projekty NPE pre dopravu podľa dohôd o grante, správ o pokroku projektov a preskúmania v polovici trvania, v mld. EUR

Pozn.: Profil výdavkov je rozpočet pridelený na projekt počas rokov jeho vykonávania.

Zdroj: Preskúmanie agentúry INEA v polovici trvania, 2018.

69

To viedlo k vráteniu 46 mil. EUR z týchto 139 projektov. Pokiaľ ide o zostávajúcich 217 projektov, záverom preskúmania v polovici trvania je, že zrušenia viazanosti môžu nakoniec dosiahnuť 1 mld. EUR, t. j. dvadsaťkrát viac než vrátená suma. Ešte sa formálne nerozhodlo, aké kroky sa v súvislosti s touto informáciou podniknú. Podľa našich rozhovorov so zamestnancami agentúry INEA zrušenia viazanosti v budúcnosti môžu dokonca dosiahnuť vyššiu výšku.

70

Pokiaľ ide o NPE pre energetiku, neplánuje sa zníženie grantov a ich opätovné vloženie do programu. Neexistuje žiadny konečný termín na vykonanie ani preskúmanie v polovici trvania. Doteraz bolo vykonávanie pomalšie v oblasti energetiky ako v oblasti dopravy (pozri tabuľku 4). V dôsledku toho môže vykonávanie NPE pre energetiku výrazne presiahnuť koniec programového obdobia.

Nápravné kroky, ktoré INEA podniká v súvislosti s projektmi, ktoré nepostupujú podľa plánu, plne neriešia riziká

71

Hoci INEA dokáže pomerne presne predpovedať miery čerpania pomocou rôznych nástrojov monitorovania, zatiaľ podniknuté opatrenia úplne nevyriešili súčasné riziká. Hoci INEA oznamuje oneskorenia materskému GR, jej mandát, pokiaľ ide o prijímanie nápravných opatrení, nie je jasne vymedzený.

72

Keďže budúci rok sa má skončiť obdobie 2014 – 2020, vzniká riziko, že v nadchádzajúcich mesiacoch sa výrazne nahromadia platby, zrušenia viazanosti a spätné toky prostriedkov. To môže mať negatívny vplyv na vykonávanie: ak sa viazanosť prostriedkov zruší v príliš neskorej fáze programového obdobia, INEA nemusí mať dostatok času, aby finančné prostriedky presunula na iné projekty.

73

V osobitnej správe č. 17/2018 o zdieľanom riadení finančných prostriedkov na podporu súdržnosti sme informovali, že opatrenia na zlepšenie čerpania ku koncu programového obdobia nemusia dostatočne zohľadňovať výsledky. Je preto dôležité používať všetky existujúce nástroje na zabezpečenie účinného využívania finančných prostriedkov počas celého obdobia vykonávania. Zistili sme aj to, že keď po začiatku nasledujúceho programu stále treba riadiť veľký objem prostriedkov, hrozí, že vedľajším účinkom bude oneskorenie jeho vykonávania29.

Súčasný výkonnostný rámec nie je vhodný na to, aby bolo možné preukázať, ako projekty prispievajú k celkovým cieľom programu

74

Mali by byť zavedené mechanizmy na monitorovanie a hodnotenie toho, či a ako projekty prispievajú k plneniu cieľov programu NPE. Malo by byť jasné, kto zodpovedá za monitorovanie dosiahnutých výsledkov.

75

Rámec výkonnosti INEA pre monitorovanie nie je vhodný na posudzovanie toho, či a ako financované projekty prispievajú k cieľom programu NPE. V rôznych právnych zdrojoch sa stanovujú ukazovatele a ciele, ktoré sa majú monitorovať, ale nie sú úplne jasné ani jednotné. V akte o delegovaní týkajúcom sa agentúry INEA nie je INEA výslovne poverená úlohou vytvoriť rámec výkonnosti ani podávať správy o pokroku projektov.

76

V roku 2017 INEA a materské generálne riaditeľstvá vytvorili pracovnú skupinu, ktorá mala preskúmať vhodnosť ukazovateľov vymedzených v jej programovom vyhlásení NPE. Pracovná skupina dospela k záveru, že žiadny ukazovateľ nebol priamo vhodný na účely monitorovania: desať ukazovateľov by bolo vhodných s menšími zlepšeniami, ale 34 ukazovateľov si vyžadovalo väčšie zlepšenia alebo boli úplne nevhodné či nepatrili do rozsahu pôsobnosti agentúry INEA. Napríklad hoci sa v nariadení o NPE všeobecne vymedzuje pojem „úzke miesto“ v oblasti dopravy, nestačí to v tomto ohľade na zmeranie výkonnosti projektov30. To môže viesť k nejednotnému podávaniu správ pri projektoch rôzneho rozsahu (pozri rámček 5).

Rámček 5

Príklad nejednotného podávania správ o úzkych miestach pri projektoch rôzneho rozsahu

V rámci jedného projektu NPE pre dopravu sa na plány odstrániť šesť problémových miest nahradením mostov a priepustov na úseku vodnej cesty dlhej 4,2 km pridelilo 4,3 mil. EUR.

V kontraste s tým sa komplexným projektom NPE pre dopravu na výstavbu cezhraničného Brennerského pätného tunela za viac ako 500 mil. EUR odstraňuje len jedno úzke miesto.

77

Začiatkom roka 2018 agentúra INEA predložila materským generálnym riaditeľstvám návrh nových ukazovateľov v oblasti dopravy a energetiky pre NPE II. V čase auditu bol však tento proces zastavený.

78

Agentúra INEA napriek týmto ťažkostiam vykonáva určité monitorovanie výkonnosti, pričom od príjemcov zbiera informácie v súvislosti s deviatimi ukazovateľmi výstupu. Na lepšie zachytenie skutočných výstupov projektov sa tieto ukazovatele mierne odlišujú od ukazovateľov stanovených v nariadení o NPE.

79

Monitorovanie sa však väčšinou zameriava na vstupy a výstupy, napríklad počet vybudovaných kilometrov alebo zásobovacích miest pre alternatívne palivá, a nezachytáva výsledky, napríklad ušetrený čas alebo zvýšený objem dopravy. To je v súlade s mandátom agentúry INEA a s aktmi o delegovaní ich materských generálnych riaditeľstiev. Hoci dohody o grante majú technické prílohy s opisom cieľov, činností a čiastkových cieľov, neobsahujú KPI na hodnotenie výsledkov projektov, čo by výrazne zlepšilo monitorovanie výkonnosti.

80

V minulosti sme už v niekoľkých správach konštatovali, že monitorovanie projektov je zamerané najmä na výstupy a neposudzujú sa v ňom výsledky31. Nie sú teda k dispozícii systematické informácie o tom, či a ako sa v projektoch spolufinancovaných z EÚ vykonávaných samostatne a/alebo v kontexte koridorov základnej siete dosahujú očakávané ciele z hľadiska výsledkov a vplyv na hospodársky rozvoj. Systematickejšie hodnotenie výsledkov projektov NPE by Komisii umožnilo posúdiť, do akej miery jej finančná podpora prispela k pokroku pri plnení cieľov NPE a nakoniec k celkovému cieľu rozvoja transeurópskych sietí (body 0811).

Závery a odporúčania

81

Agentúra INEA si plní delegované úlohy vymedzené v jej mandáte a s výnimkou istých limitov daných jej rámcovými obmedzeniami zrealizovala očakávané prínosy. Našli sme nedostatky vo výberových konaniach NPE, ktoré sú inak dobre organizované, a zistili sme riziká súvisiace s vykonávaním programu a nedostatky v podávaní správ o výkonnosti.

82

Očakávané prínosy externalizácie povinností z Komisie na agentúru INEA sa čiastočne dosiahli, no s istými limitmi vyplývajúcimi z rámcových obmedzení. Agentúra INEA vyvinula štandardizované postupy, ktoré uľahčili vykonávanie delegovaných programov. Jej celkové administratívne výdavky sú nižšie ako pôvodné odhady (body 2024).

83

Agentúra INEA prijala niekoľko opatrení, aby pripravila pôdu pre synergie medzi programom Horizont 2020 a NPE a medzi sektormi NPE. Napriek tomu sú realizované synergie stále obmedzené z dôvodu prekážok v právnom rámci, nesúrodých cieľov programu a rozdielnej úrovne pripravenosti projektov. INEA a EASME sa delia o zodpovednosť za realizáciu výskumného programu Horizont 2020 v oblasti energetiky, keďže však každá agentúra spravuje svoju časť programu oddelene, správne náklady vznikajú obom stranám (body 2530).

Odporúčanie 1 – Zlepšiť potenciál synergií
  1. Komisia a agentúra INEA by mali v rámci svojej pôsobnosti odstrániť legislatívne prekážky synergií, zahrnúť do strategických dokumentov a pracovných programov potrebné prvky a zaviesť príslušné ustanovenia na zhodnotenie dosiahnutých synergií.
  2. Komisia by mala posúdiť, či v nasledujúcom programovom období nedelegovať vykonávanie podobných programov, napríklad v oblasti výskumu energie, len na jednu výkonnú agentúru.

Časový rámec: začiatok vykonávania NPE na obdobie 2021 – 2027.

84

INEA si plní úlohy, ktoré na ňu boli delegované, a spĺňa svoje kľúčové ukazovatele výkonnosti. Súčasný rámec však vytvára prekážky. Keďže počty zamestnancov sa odvodzujú od delegovaných programov, INEA nemá dostatočnú flexibilitu na preradenie svojich zamestnancov na najnaliehavejšie úlohy. KPI agentúry INEA okrem toho nie sú osobitne orientované na výsledky a konkrétne zamerané na meranie kvality riadenia programu (body 31 až 40).

Odporúčanie 2 – Posilniť rámec agentúry INEA pre riadenie delegovaných programov
  1. Na riešenie krátkodobých výkyvov potrieb ľudských zdrojov by Komisia mala vymedziť rámec, ktorý by agentúre INEA umožnil flexibilne preraďovať zamestnancov medzi programami a v rámci nich.
  2. Komisia a INEA by mali používať ciele a ukazovatele, ktoré sú viac zamerané na výsledky.

Časový rámec: od roku 2021.

85

Postupy výberu projektov NPE sú dobre organizované, zistili sme však nedostatky týkajúce sa ich uplatňovania. Je potrebné, aby boli vo všetkých troch sektoroch lepšie zosúladené. V sektore NPE pre dopravu pravdepodobnosť výberu nezávisí od počtu bodov udelených externými odborníkmi pre odporučené projekty. Dôvody odklonu od posúdení je potrebné lepšie dokumentovať. Rozdiely existujú aj pri uplatňovaní kritérií na vyhodnotenie návrhov (body 42 až 56).

Odporúčanie 3 – Zabezpečiť väčší súlad a transparentnosť postupov výberu projektov

V záujme zlepšenia postupov výberu projektov by Komisia a INEA mali:

  1. uskutočniť štruktúrovanú analýzu postupov v troch sektoroch NPE, aby určili najlepšie postupy a prípadne ich harmonizovali;
  2. vymedziť – v súvislosti s externým aj interným vyhodnocovaním – detailnejšie kritériá na vyhodnotenie ponúk, najmä kritérium pripravenosti by sa malo presne vymedziť a jeho posudzovanie by sa malo zlepšiť. Ostatné kritériá na vyhodnotenie ponúk by sa mali explicitnejšie sformulovať a mali by umožňovať preukázanie, že vybrané projekty budú mať významný vplyv a pridanú hodnotu EÚ;
  3. lepšie zdokumentovať súvislosť medzi stanoviskom externých expertov a konečným posúdením Komisie s osobitným odkazom na odôvodnenie rozdielov.

Časový rámec: do konca roka 2020.

86

Hrozí, že program NPE sa nevykoná v plnej miere. To by prinieslo ďalšie oddialenie účinkov programu do budúcnosti. Minulé skúsenosti ukázali, že keď sa opatrenia na zlepšenie čerpania prijmú ku konci programového obdobia, hrozí, že sa bude menej prihliadať na výsledky. Ak po začiatku nasledujúceho programu ešte treba spravovať vysokú sumu finančných prostriedkov, môže to viesť k dominovému efektu na oneskorenia.

87

Osobitne nízka miera platieb v NPE pre energetiku a NPE pre dopravu je spojená s oneskorenou a nedostatočnou realizáciou projektov. Hlavným problémom sú projekty s nedostatočnými výsledkami, ktoré nie sú schopné plne využiť pridelené finančné prostriedky. Komisia v súčasnej dobe neplánuje svoje výzvy na predkladanie návrhov na viacročnom základe, čo vedie k podávaniu návrhov v rôznom štádiu pripravenosti.

88

Nápravné kroky, ktoré INEA podniká v súvislosti s projektmi, ktoré nepostupujú podľa plánu, plne neriešia tieto riziká. Vo vzorových dohodách o grante sa financovanie priamo nepodmieňuje dosiahnutím čiastkových cieľov. Nástroje na hĺbkové monitorovanie projektov treba zlepšiť (body 58 až 73).

Odporúčanie 4 – Nastaviť lepšie podmienky pre včasné vykonávanie NPE

Na zjednodušenie viacročného plánovania prideľovania finančných prostriedkov a zlepšenie ich využívania:

  1. Komisia a INEA by mali zabezpečiť dlhodobé a súdržné plánovanie záväzkov a výziev;
  2. Časový rámec: začiatok vykonávania NPE na obdobie 2021 – 2027.

  3. Komisia a INEA by mali posilniť prepojenie financovania s plnením čiastkových cieľov projektov;
  4. Časový rámec: začiatok vykonávania NPE na obdobie 2021 – 2027.

  5. Komisia by mala zlepšiť nástroje na hĺbkové monitorovanie využívania financovania v rámci projektov. Pri všetkých sektoroch NPE by sa INEA mala viac zameriavať na včasnú realizáciu projektov v úzkej spolupráci s príslušnými GR, členskými štátmi a príjemcami. Komisia by mala agentúru INEA podporovať pri prijímaní nápravných krokov v prípade, že projekty nepostupujú podľa plánu.
  6. Časový rámec: do konca roka 2020.
89

Platný výkonnostný rámec dostatočne nemeria, ako projekty prispievajú k dosahovaniu cieľov programu NPE. Agentúra INEA monitoruje ukazovatele, ktoré sa zameriavajú najmä na výstupy projektov, ale neumožňujú posúdenie efektívnosti programu. INEA v roku 2018 vypracovala revidované ukazovatele, ale proces ešte treba posunúť vpred (body 75 až 80).

Odporúčanie 5 – Prepracovať rámec výkonnosti, aby bolo možné projektové výsledky lepšie monitorovať
  1. Na základe skúseností a poučení z projektov TEN-T a NPE by INEA a Komisia mali vymedziť výkonnostný rámec, v ktorom sa ciele programu NPE rozdelia na jasné a merateľné ukazovatele vzťahujúce sa na všetky sektory NPE a očakávané výsledky projektov.
  2. Agentúra INEA by mala špecifikovať tieto ukazovatele v cieľoch výziev, zohľadniť ich pri vyhodnocovaní návrhov projektov, monitorovať ich prostredníctvom dohôd o grante a pravidelne o nich podávať správy Komisii.
  3. Časový rámec: začiatok vykonávania NPE na obdobie 2021 – 2027.

Túto správu prijala komora II, ktorej predsedá Iliana Ivanova, členka Dvora audítorov, v Luxemburgu na svojom zasadnutí dňa 25. septembra 2019.

Za Európsky dvor audítorov

Klaus-Heiner LEHNE
predseda

Prílohy

Príloha I — Povinnosti Komisie a agentúry INEA v oblasti riadenia NPE

Zdroj: EDA.

Glosár a skratky

CBA: analýza nákladov a prínosov.

EACEA – Výkonná agentúra pre vzdelávanie, audiovizuálny sektor a kultúru: orgán zriadený Komisiou, ktorý spravuje finančné prostriedky na vzdelávanie, kultúru, audiovizuálny sektor, šport, občianstvo a dobrovoľníctvo.

EASME – Výkonná agentúra pre malé a stredné podniky: orgán zriadený Európskou komisiou, aby v jej mene riadil niekoľko programov EÚ v oblasti podpory MSP a inovácie, životného prostredia, opatrení v oblasti klímy, energetiky a námorných záležitostí.

ERCEA – Výkonná agentúra Európskej rady pre výskum: orgán zriadený Komisiou, ktorý vykonáva stratégiu ERC stanovenú vedeckou radou a zodpovedá za každodenné riadenie grantov.

FN: Nariadenie o rozpočtových pravidlách.

FTE: ekvivalent plného pracovného času

GR CNECT – GR pre komunikačné siete, obsah a technológie: útvar Komisie zodpovedný za rozvoj digitálneho jednotného trhu v záujme vytvárania inteligentného, udržateľného a inkluzívneho rastu v Európe.

GR ENER – Generálne riaditeľstvo pre energetiku: útvar Komisie, ktorý zodpovedá za energetickú politiku EÚ: bezpečná, udržateľná energia pre Európu za konkurenčné ceny.

GR MOVE – Generálne riaditeľstvo pre mobilitu a dopravu: útvar Komisie, ktorý zodpovedá za politiku EÚ v oblasti mobility a dopravy.

GR RTD – Generálne riaditeľstvo pre výskum a inováciu: útvar Komisie, ktorý zodpovedá za politiky EÚ v oblasti výskumu, vedy a inovácie s cieľom pomôcť vytvárať rast a pracovné miesta a riešiť najnaliehavejšie spoločenské výzvy.

GR: generálne riaditeľstvo.

Horizont 2020: program EÚ v oblasti výskumu a inovácií na obdobie 2014 – 2020 s financovaním vo výške takmer 80 mld. EUR, ktoré je dostupné počas obdobia siedmich rokov.

CHAFEA – Výkonná agentúra pre spotrebiteľov, zdravie, poľnohospodárstvo a potraviny: orgán, ktorý Európska komisia založila, aby v jej mene riadila štyri programy EÚ: program v oblasti zdravia, program Spotrebitelia, iniciatívu Lepšia odborná príprava pre bezpečnejšie potraviny, program podpory poľnohospodárskych výrobkov.

INEA – Výkonná agentúra pre inovácie a siete: nástupca Výkonnej agentúry pre transeurópsku dopravnú sieť (TEN-T EA), ktorú zriadila Komisia v roku 2006 na riadenie technického a finančného vykonávania jej programu TEN-T. Agentúra INEA so sídlom v Bruseli oficiálne začala svoje činnosti vykonávania častí NPE, programu Horizont 2020 a starších programov (TEN-T a Marco Polo na roky 2007 – 2013) 1. januára 2014.

KPI: kľúčový ukazovateľ výkonnosti.

NPE – Nástroj na prepájanie Európy: nástroj, z ktorého sa od roku 2014 poskytuje finančná podpora v troch sektoroch: energetika (NPE pre energetiku), doprava (NPE pre dopravu) a informačné a komunikačné technológie (NPE pre IKT). V týchto troch sektoroch NPE určuje investičné priority, napríklad koridory pre elektrinu a plyn, využívanie energie z obnoviteľných zdrojov, vzájomne prepojené dopravné koridory a čistejšie spôsoby dopravy, vysokorýchlostné širokopásmové pripojenia a digitálne siete.

NPE pre dopravu: Nástroj na prepojenie Európy – doprava

NPE pre energetiku: Nástroj na prepojenie Európy – energetika

NPE pre IKT: Nástroj na prepojenie Európy – telekomunikácie

Preskúmanie v polovici trvania: agentúra INEA vykonala v roku 2018 preskúmanie prebiehajúcich opatrení z výziev z rokov 2014 a 2015 v polovici trvania v rámci viacročného pracovného programu s cieľom zabezpečiť účinné a efektívne využívanie finančných prostriedkov EÚ. V závislosti od ich príspevkov k NPE opatrenia podliehali buď komplexnej, alebo administratívnej kontrole.

Projekty spoločného záujmu: kľúčové infraštruktúrne projekty, najmä cezhraničné projekty, ktorými sa prepájajú energetické systémy krajín EÚ. Vzťahujú sa na ne rýchlejšie a účinnejšie postupy udeľovania povolení a lepšie regulačné zaobchádzanie (prideľovaním nákladov podľa čistých prínosov). Môžu sa podporiť aj z NPE.

REA – Výkonná agentúra pre výskum: orgán zriadený Komisiou v roku 2007 na vykonávanie častí 7. rámcového programu pre výskum a inováciu (7. RP). V roku 2013 bol jej rozsah pôsobnosti rozšírený o riadenie veľkej časti programu Horizont 2020.

Spoločný podnik S2R – Shift2Rail: európska iniciatíva v oblasti železníc, ktorá sa snaží hľadať koncentrované trhovo orientované výskumné a inovačné riešenia zrýchlením začleňovania nových a rozvinutých technológií do inovačných riešení železničných produktov.

Správa o pokroku projektu: dokument používajú príjemcovia na oznamovanie technického pokroku projektu oproti počiatočnému plánu, ako aj súvisiaceho využívania rozpočtu. Ide o hlavný dokument, ktorý INEA používa na sledovanie a skúmanie pokroku projektu.

TEN-T – Transeurópska dopravná sieť: plánovaný súbor cestných, železničných, leteckých a vodných dopravných sietí v Európe. Siete TEN-T sú súčasťou širšieho systému transeurópskych sietí (TEN), ktoré zahŕňajú telekomunikačnú sieť (eTEN) a navrhovanú energetickú sieť (TEN-E). Vybudovanie infraštruktúry TEN-T je úzko spojené s vykonávaním a ďalším napredovaním politiky EÚ v oblasti dopravy.

Odpovede Komisie

Zhrnutie

III

Druhá zarážka: Komisia sa domnieva, že ukazovatele výkonnosti Výkonnej agentúry pre inovácie a siete (ďalej len „agentúra INEA“) sú primerané na meranie výkonnosti uvedenej agentúry v súlade s mandátom, ktorý jej Komisia udelila. Komisia sa preto domnieva, že ukazovatele výkonnosti agentúry INEA by mali byť oddelené od hodnotenia výsledkov samotných programov.

Ukazovatele výkonnosti agentúry INEA poskytujú informácie o ročných výsledkoch v súvislosti s rozpočtom schváleným rozpočtovým orgánom (t. j. čerpanie prostriedkov).

Štvrtá zarážka: Generálne riaditeľstvá NPE v priebehu rokov zlepšili koordináciu svojich výziev s cieľom znížiť pracovné zaťaženie agentúry INEA. V rámci NPE 2 bude prvý viacročný pracovný program zahŕňať harmonogram výziev na predkladanie návrhov pre prvé tri roky programu, ich témy a orientačný rozpočet, ako aj potenciálny rámec vzťahujúci sa na celé programové obdobie.

IV

Prvá zarážka: Generálne riaditeľstvá NPE už preskúmali svoje individuálne postupy hodnotenia a výberu projektov a v súvislosti s NPE 2 pripravujú spoločný prístup. Tým sa do kritérií na vyhodnotenie návrhov transponujú prvky hodnotenia uvedené v článku 13 návrhu nariadenia o NPE 2. Týmto spoločným prístupom sa uľahčí aj prechod programu NPE na IT modul eGranty.

Európskym dvorom audítorov uvedených 14 projektov NPE pre dopravu predstavuje len 1,9 % vybraných projektov a 3 % celkového financovania. Bežným postupom je, že výber projektov sa uskutočňuje v súlade s odporúčaním expertov projekty financovať.

Tretia zarážka: Komisia zdôrazňuje, že najmä vykonávanie výdavkových programov EÚ pre infraštruktúru predstavuje určitý stupeň rizika. Komisia sa domnieva, že spolu s agentúrou INEA sústavne riadi inherentné riziko, že programy NPE nemusia byť v plnej miere vykonané.

Štvrtá zarážka: Prednostné plnenie rozpočtu NPE pre dopravu predstavovalo jasný politický prístup zameraný na uľahčenie hospodárskeho oživenia, podporu veľmi významných cezhraničných projektov v oblasti infraštruktúry, ktoré sa už čiastočne financovali v rámci programu TEN-T na roky 2007 – 2013, optimalizovanie čerpania rozpočtu a splnenie záväzku zabezpečiť úplné plnenie rozpočtu v oblasti súdržnosti (11,3 mld. EUR) do konca roka 2016, čo bol termín pre finančné krytie pridelené jednotlivým štátom (článok 11 ods. 2 nariadenia o NPE).

Piata zarážka: Aktívnou správou portfólia by sa malo zabezpečiť efektívne využívanie finančných prostriedkov EÚ, čo môže v prípade potreby zahŕňať aj rozšírenie a obnovu projektov.

V

Pozri odpovede Komisie na odporúčania 1 až 5.

Pripomienky

29

Komisia uznáva, že koordinácia medzi výkonnými agentúrami a spoločnými podnikmi by sa mohla vzhľadom na ďalší rozvoj štruktúrovaných opatrení zvýšiť.

V tejto súvislosti sa vyvíja úsilie; napríklad vo vzťahu k spoločnému podniku Shift2Rail (S2R JU) je agentúra INEA členom správnej rady Európskeho systému riadenia železničnej dopravy (ďalej len „ERTMS“), v ktorej sa koordinuje ERTMS a súvisiace technické záležitosti. Hneď ako budú k dispozícii výsledky výskumných projektov, ktoré spravuje spoločný podnik S2R a pokiaľ budú oprávnené v rámci nástroja NPE, vznikne ďalšia spolupráca. Je to tak aj v prípade manažmentu letovej prevádzky, v rámci ktorého NPE implementuje výsledky výskumných projektov Výskumu manažmentu letovej prevádzky jednotného európskeho neba (ďalej len „SESAR“), ktoré podporuje spoločný podnik SESAR.

Okrem toho aspoň jeden kľúčový projekt (vybraný v rámci výzvy NPE pre dopravu na rok 2015) spoločne podporovali agentúra INEA a spoločný podnik pre palivové články a vodík, a to v súlade so svojimi príslušnými právomocami. A napokon, agentúra INEA pri hodnotení návrhov projektov takisto využíva odborné znalosti regulačných agentúr, ako sú Železničná agentúra Európskej únie (ERA), Európska námorná bezpečnostná agentúra (EMSA) a Agentúra Európskej únie pre bezpečnosť letectva (EASA).

30

Program Horizont 2020 je najväčší program, ktorý bol delegovaný na výkonné agentúry, pokiaľ ide o objem prostriedkov a rôzne zložky, ktoré pokrýva. Za vykonanie častí uvedeného programu sú zodpovedné nielen výkonné agentúry, ale aj viaceré generálne riaditeľstvá a spoločné podniky. V čase delegovania programu Horizont 2020 v oblasti energetiky na agentúru INEA a Výkonnú agentúru pre malé a stredné podniky (ďalej len „agentúra EASME“) sa skôr očakávali synergie medzi zložkou energetiky programu Horizont 2020 v agentúre INEA s NPE pre energetiku a medzi zložkou energetiky programu Horizont 2020 v agentúre EASME s oblasťou životného prostredia a zdrojov programu Horizont 2020, finančným nástrojom pre životné prostredie (LIFE) a iniciatívou pre ekologické inovácie v medziach rámcového programu pre konkurencieschopnosť a inovácie (CIP).

Komisia začala v septembri 2018 analýzu nákladov a prínosov, ktorá skúma rôzne scenáre týkajúce sa rozdelenia budúcich programov EÚ (alebo zložiek programov), ktoré sa majú v rokoch 2021 – 2027 delegovať na rôzne výkonné agentúry. V analýze nákladov a výnosov sa zohľadnia viaceré faktory, medzi ktoré patrí dosahovanie úspor, správa agentúr v zvládnuteľnom rozsahu, čo najväčšie obmedzenie počtu materských generálnych riaditeľstiev a konzistentnosť z hľadiska cieľových príjemcov.

33

Komisia sa domnieva, že kľúčové ukazovatele výkonnosti agentúry INEA sú primerané na meranie výkonnosti agentúry INEA v súlade s mandátom, ktorý jej Komisia udelila. Ukazovatele výkonnosti agentúry INEA by sa preto mali odlišovať od ukazovateľov merajúcich výsledky samotných programov, ktoré spoluzákonodarcovia stanovili v právnom rámci programov.

Kľúčové ukazovatele výkonnosti agentúry INEA poskytujú informácie o ročných výsledkoch v súvislosti s rozpočtom, ktorý schválil rozpočtový orgán (t. j. čerpanie prostriedkov).

34

Súčasný súbor kľúčových ukazovateľov výkonnosti agentúry INEA bol navrhnutý tak, aby odrážal osobitnú úlohu agentúry, je však podobný kľúčovým ukazovateľom výkonnosti, ktoré používajú iné výkonné agentúry. Komisia však poznamenáva, že medzi programami, ktoré spravujú jednotlivé výkonné agentúry existujú značné rozdiely, čím by sa mohlo vysvetliť používanie rôznych ukazovateľov. Komisia aj napriek tomu posúdi priestor na ďalšie zlepšenie kľúčových ukazovateľov výkonnosti, pričom ich celkový počet zostane obmedzený.

37

Komisia v súčasnosti posudzuje možnosti zavedenia ďalších mechanizmov flexibility pre prideľovanie zamestnancov medzi programami v rámci danej výkonnej agentúry s cieľom dosiahnuť vyššiu efektívnosť svojho riadenia. Komisia je však viazaná dodržiavaním rozpočtových zásad stanovených v nariadení o rozpočtových pravidlách, a najmä zásady špecifikácie; akákoľvek takáto flexibilita bude preto musieť byť riadne vymedzená, aby bolo zaistené dodržiavanie uvedenej zásady.

45

Medzičasom bola vykonaná analýza hodnotiacich a výberových postupov troch sektorov NPE a so zreteľom na NPE 2 sa pripravuje spoločný prístup.

48

Bodové hodnotenie má menší vplyv, pretože v súvislosti s NPE pre dopravu neexistuje žiadne poradie. Odporúčanie expertov neobsahuje len bodové hodnotenie, ale aj kvalitatívne hodnotenie podľa kritéria, ktoré Komisia zohľadňuje vo svojom výbere.

Komisia sa domnieva, že hlavným dôvodom, prečo niektoré návrhy odporučené expertmi neboli financované, je nesúlad medzi rozpočtom, ktorý je k dispozícii a dopytom po financovaní, a nie bodové hodnotenie.

49

Spoločná odpoveď Komisie na body 49 a 50:

Komisia poznamenáva, že dostupnosť rozpočtových prostriedkov týchto troch sektoroch je výrazne odlišná. V oblasti dopravy je aj napriek odporúčaniam externých expertov stále nadmerný záujem, v dôsledku ktorého Komisia musí počas výberového konania zamietnuť kvalitné návrhy. Naopak, pokiaľ ide o ďalšie dva sektory, je tlak vyvolaný nadmerným záujmom menej relevantný, a preto je dôvod na zjavnú koreláciu.

52

Ako už bolo uvedené v bode 48, 14 projektov NPE pre dopravu, ktoré Dvor audítorov uviedol ako vybrané projekty, ktoré externí experti neodporučili, predstavuje len 1,9 % vybraných projektov a 3 % celkového financovania. Komisia sa domnieva, že vo všetkých 14 prípadoch je odôvodnenie výberu jasne uvedené v zápisnici výberovej komisie a v jednotlivých formulároch pre hodnotenie príslušných projektov. Komisia však uznáva, že v tejto súvislosti mohli byť vypracované podrobnejšie odôvodnenia. Táto otázka sa bude riešiť v kontexte spoločného prístupu k postupu hodnotenia a výberu v rámci NPE 2.

Rámček 2 – Príklad projektu, ktorý experti a INEA zamietli, ale výberová komisia pre NPE ho vybrala

Opatrenie sa vykonáva v jednom členskom štáte a prinesie mu významné výhody, vplyv siete sa v plnej miere prejaví len ale len za predpokladu, že v susednom členskom štáte dôjde k elektrifikácii. V susednom členskom štáte sa vyvíja miestne politické úsilie zamerané na dosiahnutie pokroku v elektrifikácii. Komisia opätovne zdôrazňuje, že pravidelné monitorovanie projektu agentúrou INEA svedčí o včasnom a účinnom vykonávaní.

54

V súvislosti s bodovým hodnotením Komisia kladie osobitný dôraz aj na kvalitatívne posúdenie každého z kritérií zo strany expertov. Bodové hodnotenie je snahou o vyjadrenie veľmi komplexnej situácie, ktorá je v texte vyjadrená jedinou hodnotou, zatiaľ čo text poskytuje viac argumentov a hľadísk.

Komisia zdôrazňuje, že nezrovnalosti a nejednotnosť pri prideľovaní bodov na základe kritérií na vyhodnotenie návrhov sa môžu vyskytnúť z iných dôvodov, než sú rozdiely v chápaní hodnotiacich kritérií, ako sú napríklad dôvody súvisiace s charakteristikami a skúsenosťami expertov.

Usmernenia pre expertov týkajúce sa výkladu kritérií na vyhodnotenie návrhov sú pre všetky sektory NPE k dispozícii v písomnej alebo ústnej forme.

56

Hoci je to naozaj náročné, Komisia sa domnieva, že posúdenie pripravenosti projektov je možné, pretože realizácia projektu v priebehu času sa môže prispôsobiť akýmkoľvek otázkam (rozšírenie, zmena či zúženie rozsahu, vymedzenia rozsahu, ukončenie).

V konkrétnych pracovných programoch a zneniach výziev sa vysvetľuje, aké druhy návrhov sa očakávajú (štúdie, práce, zmiešané projekty) a kedy sa projekty musia začať. Realita infraštruktúry je veľmi zložitá, pričom súbežne prebieha niekoľko fáz. V čoraz viac prípadoch príjemcovia predkladajú ponuky na základe prístupu „navrhnúť a zhotoviť“, ktorý zahŕňa štúdie a práce v rámci jedinej zmluvy.

60

Komisia sa domnieva, že keďže v sektore dopravy došlo k zmene z prioritných projektov na prístup založený na základnej/súhrnnej sieti, nie je také porovnanie relevantné. Vzhľadom na uvedené skutočnosti je Komisia pevne odhodlaná zvýšiť mieru čerpania prostriedkov vo výške 74 % rozpočtu uvedenú v predchádzajúcom bode a INEA uplatňuje veľmi aktívnu správu portfólia s cieľom maximalizovať mieru čerpania prostriedkov NPE.

V prípade NPE pre dopravu sa v nadväznosti na neustále preskúmavanie portfólia projektov vykonávané agentúrou INEA a následné zmeny dohôd o grante v prípade niektorých oneskorených projektov sa v súlade so zásadou straty prostriedkov v prípade ich nevyužitia pripravujú na roky 2019 a 2020 výzvy umožňujúce prerozdelenie zdrojov. Cieľom je minimalizovať nedostatočné využívanie rozpočtu programu.

65

Komisia sa domnieva, že okrem monitorovania oneskorení projektov existujú aj iné záruky, ktoré majú zabezpečiť „včasné prijatie účinných nápravných opatrení“, napríklad prijatie vhodných opatrení v rozsahu príslušného právneho a finančného rámca.

66

Komisia sa domnieva, že zníženie financovania EÚ v prípade oneskorení projektov nie vždy vedie k požadovaným výsledkom, pokiaľ ide o realizáciu. Väčšinu faktorov, ktoré spôsobujú oneskorenie, nemôžu v plnej miere ovplyvniť samotní príjemcovia. V konečnom dôsledku je dôležitejšie, aby sa významné investície do infraštruktúry EÚ uskutočnili, hoci s určitým oneskorením.

67

Za určitých okolností správy o pokroku projektu nemusia poskytovať najaktuálnejší prehľad o technickej a finančnej realizácii projektov. Komisia však poznamenáva, že správy o pokroku projektu nie sú jediným monitorovacím nástrojom, ktorý agentúra INEA využíva.

Ako sa správne v správe uvádza, súbor existujúcich nástrojov monitorovania, ktorý zahŕňa preskúmanie v polovici trvania pre oblasť dopravy, umožňuje agentúre INEA identifikovať problémy súvisiace s realizáciu, a to aj v prípade, že táto skutočnosť nie je úplne uvedená v správe o pokroku projektu.

70

Portfóliá troch sektorov NPE sú úplne odlišné, a preto je zložité ich porovnávať. Komisia však poznamenáva, že zníženie grantov by sa nemalo plánovať ex ante, ale malo by sa vykonávať len vtedy, keď je to pre jednotlivé projekty potrebné. To je v súčasnosti prípad všetkých sektorov NPE, a to aj napriek tomu, že bolo organizované plnohodnotné preskúmanie v polovici trvania.

Okrem toho je bežné, že realizácia projektov bude pokračovať aj po skončení programového obdobia (t. j. po roku 2020). Ako sa predpokladá v nariadení o rozpočtových pravidlách, agentúra INEA prijme konečné záväzky do konca roka 2021 a potom bude riadiť postupné ukončovanie programu.

71

Komisia sa domnieva, že mandát agentúry INEA je jasne stanovený v rôznych dokumentoch týkajúcich sa správy a dohody o grante poskytujú agentúre INEA dostatočné nástroje na prijatie nápravných opatrení, pričom zároveň zabezpečujú, aby realizácia projektov pokračovala.

V tejto oblasti je takisto veľmi účinná spolupráca medzi agentúrou INEA a jej materskými generálnymi riaditeľstvami.

72

Komisia zastáva názor, že INEA má k dispozícii správne nástroje na riadenie projektov. Záväzky týkajúce sa jednotlivých projektov sú možné do konca roka 2021 a agentúra INEA v úzkej spolupráci so svojimi materskými generálnymi riaditeľstvami čo najlepšie využije toto obdobie, aby finančné prostriedky EÚ využila v čo najväčšej miere.

74

Pokiaľ ide o úlohy oboch inštitúcií, agentúra INEA je zodpovedná za plnenie rozpočtu, monitorovanie projektov a podávanie správ Komisii, zatiaľ čo Komisia zodpovedá za monitorovanie programu ako celku a súvisiace podávanie správ v programových vyhláseniach.

75

Komisia zdôrazňuje úsilie zamerané na zlepšenie a harmonizáciu cieľov a ukazovateľov vo výkonnostnom rámci NPE.

Poznamenáva, že akt o delegovaní týkajúci sa agentúry INEA obsahuje v článku 19 ods. 1 písm. a) a b) potrebné ustanovenia týkajúce sa podávania správ agentúrou INEA.

Posúdi priestor na objasnenie úlohy agentúry v tejto súvislosti pri revízii aktu o delegovaní na obdobie 2021 – 2027. Komisia sa domnieva, že výkonnostný rámec na prepojenie financovaných projektov s cieľmi programu musí byť spoločným úsilím materských generálnych riaditeľstiev a agentúry INEA. Hoci agentúra INEA vo veľkej miere prispeje k takémuto systému, povinnosti sa majú primerane rozdeliť medzi materské generálne riaditeľstvá a agentúru INEA.

Rámček 5 – Príklad nejednotného podávania správ o úzkych miestach pri projektoch rôzneho rozsahu

Komisia poznamenáva, že v rámčeku sa iba opisuje výsledok právneho vymedzenia nariadenia o NPE. Agentúra INEA je však schopná správne informovať o projektoch rôzneho rozsahu, lebo okrem ukazovateľa úzkych miest existuje mnoho ďalších ukazovateľov.

77

Komisia berie toto zistenie na vedomie a zdôrazňuje, že v marci 2019 bola obnovená pracovná skupina, a preto bol tento postup obnovený. Pracovná skupina zahŕňa členov zo všetkých materských generálnych riaditeľstiev a agentúry INEA s cieľom pokryť všetky tri sektory NPE.

Komisia sa domnieva, že pred začiatkom ďalšieho programového obdobia (t. j. pre NPE 2) je na dokončenie tohto postupu dostatok času.

79

Hoci by bolo možné získať viac informácií o dlhodobých výsledkoch realizovaných investícií, Komisia zdôrazňuje, že agentúre INEA je v súčasnosti zverené konkrétne riadenie finančnej podpory pre vybrané projekty, ktoré sa svojou povahou zameriavajú na výstupy na konci projektu. Meranie dlhodobých účinkov investícií do infraštruktúry predstavuje zaujímavú oblasť, v ktorej by sa Komisia chcela angažovať.

80

Hoci sú príslušné opatrenia žiaduce, Komisia poukazuje na to, že na úrovni programu by malo byť naplánované systematickejšie hodnotenie výsledkov s prispením agentúry INEA. Komisia sa preto domnieva, že táto záležitosť presahuje rámec tohto auditu, ktorý je zameraný na výkonnosť agentúry INEA.

Závery a odporúčania

Odporúčanie 1 – Zlepšiť potenciál synergií

a) Komisia prijíma toto odporúčanie.

Komisia zdôrazňuje, že v návrhoch týkajúcich sa NPE 2 a programu Horizont Európa sa už využívaniu výhod vyplývajúcich zo synergií venuje osobitná pozornosť.

b) Komisia prijíma toto odporúčanie, pokiaľ sa toto posúdenie vykonáva v rámci prebiehajúcej analýzy nákladov a prínosov.

Komisia nemôže mať prejudikovať výsledky tejto analýzy, v ktorej sa bude zvažovať niekoľko scenárov. Konštatuje však, že v analýze sa budú musieť zohľadniť ďalšie prvky, ako napríklad správa agentúr v zvládnuteľnom rozsahu, čo najväčšie obmedzenie počtu materských generálnych riaditeľstiev a konzistentnosť z hľadiska cieľových prijímateľov.

84

Pokiaľ ide o flexibilitu pri preraďovaní zamestnancov, Komisia v súčasnosti posudzuje možnosti zavedenia ďalších mechanizmov flexibility pre prideľovanie zamestnancov medzi programami v rámci výkonnej agentúry s cieľom dosiahnuť vyššiu efektívnosť ich riadenia. Táto flexibilita pri prideľovaní zamestnancov sa však bude musieť riadne vymedziť, aby sa zabezpečilo dodržiavanie zásady špecifikácie, ktorá je stanovená v nariadení o rozpočtových pravidlách.

Odporúčanie 2 – Posilniť rámec agentúry INEA pre riadenie delegovaných programov

a) Komisia čiastočne prijíma toto odporúčanie.

Komisia posúdi možnosti zavedenia ďalších mechanizmov flexibility pre prideľovanie zamestnancov medzi programami v rámci danej výkonnej agentúry s cieľom dosiahnuť vyššiu efektívnosť jej riadenia. Komisia je však viazaná dodržiavaním rozpočtových zásad stanovených v nariadení o rozpočtových pravidlách, a najmä zásady špecifikácie. Na účely zaistenia dodržiavania tejto zásady bude preto každú takúto flexibilitu potrebné riadne vymedziť. Okrem toho by sa táto otázka mala riešiť v rozsahu revízie rámca uplatniteľného na výkonné agentúry, keďže Komisia sa domnieva, že takýto mechanizmus flexibility by mal byť spoločný pre všetky výkonné agentúry.

b) Komisia prijíma toto odporúčanie.

Komisia a agentúra majú rôzne úlohy: Agentúra INEA vykonáva úlohy v mene Komisie a jej správy sú podkladom pre podávanie správ Komisie o výkonnosti programu. Výkonnosť agentúry INEA ako agentúry by sa ako taká mala odlišovať od výkonnostného rámca samotných programov.

Odporúčanie 3 – Zabezpečiť väčšiu harmonizáciu a transparentnosť postupov výberu projektov

a) Komisia prijíma toto odporúčanie.

b) Komisia prijíma toto odporúčanie.

c) Komisia prijíma toto odporúčanie.

86

Riziko spojené s úplným vykonaním programu je súčasťou všetkých programov financovania (EÚ), najmä pokiaľ ide o infraštruktúru. Projekty v oblasti infraštruktúry si zvyčajne vyžadujú dlhú fázu vývoja a realizácie. Riziko bolo zistené a agentúra INEA bude naďalej pracovať na jeho zmiernení a znížení. Komisia sa ďalej domnieva, že dominovému efektu na oneskorenia sa dá zabrániť, ak je prechod medzi dvoma programovými obdobiami dobre riadený. Komisia bude pracovať na zabezpečení hladkého prechodu.

Odporúčanie 4 – Nastaviť lepšie podmienky pre včasné vykonávanie programu NPE

a) Komisia prijíma toto odporúčanie.

b) Komisia prijíma toto odporúčanie.

c) Komisia prijíma toto odporúčanie.

89

Už sa začalo pracovať na lepšom monitorovaní výsledkov projektu z hľadiska politík.

Odporúčanie 5 – Zmeniť výkonnostný rámec s cieľom lepšie monitorovať výsledky projektov

a) Komisia prijíma toto odporúčanie.

Komisia zdôrazňuje, že na tento účel bola v marci 2019 opätovne zriadená pracovná skupina, do ktorej sú zahrnutí členovia všetkých materských generálnych riaditeľstiev a agentúry INEA, aby boli pokryté všetky tri sektory NPE. Komisia chce tento postup dokončiť pred začiatkom ďalšieho programového obdobia (t. j. pre NPE 2).

b) Komisia prijíma toto odporúčanie.

Audítorský tím

V osobitných správach EDA sa predkladajú výsledky jeho auditov, ktoré sa týkajú politík a programov EÚ alebo tém riadenia súvisiacich s konkrétnymi rozpočtovými oblasťami. Európsky dvor audítorov vyberá a navrhuje tieto audítorské úlohy tak, aby mali maximálny vplyv, pričom sa zohľadňujú riziká pre výkonnosť či zhodu, výška súvisiacich príjmov alebo výdavkov, budúci vývoj a politický a verejný záujem.

Tento audit výkonnosti vykonala audítorská komora II, ktorá sa špecializuje na výdavkové oblasti investícií na podporu súdržnosti, rastu a začlenenia a ktorej predsedá členka Dvora audítorov Iliana Ivanova. Audit viedol člen EDA Oscar Herics, ktorému podporu poskytol vedúci kabinetu Thomas Obermayr, atašé Laura Gores, hlavný manažér Pietro Puricella, vedúca úlohy Jolita Korzuniene a audítori Susanna Rafalzik, Dieter Böckem, Thierry Lavigne, Nils Odins a Christian Verzé. Thomas Everett a Cathryn Lindsay zabezpečovali jazykovú podporu.

Zľava doprava: Thomas Everett, Susanna Rafalzik, Dieter Böckem, Jolita Korzuniene, Oskar Herics, Cathryn Lindsay, Nils Odins, Laura Gores, Christian Verzé, Pietro Puricella.

Koncové poznámky

1 Nariadenie Rady (ES) č. 58/2003 z 19. decembra 2002, ktoré stanovuje štatút výkonných orgánov, ktorým majú byť zverené niektoré úlohy v rámci riadenia programov Spoločenstva (Ú. v. ES L 11, 16.1.2003, s. 1).

2 Okrem agentúry INEA sú to Výkonná agentúra pre malé a stredné podniky (EASME), Výkonná agentúra pre vzdelávanie, audiovizuálny sektor a kultúru (EACEA), Výkonná agentúra pre spotrebiteľov, zdravie, poľnohospodárstvo a potraviny (CHAFEA), Výkonná agentúra pre výskum (REA) a Výkonná agentúra Európskej rady pre výskum (ERCEA).

3 Vykonávacie rozhodnutie Komisie 2013/801/EÚ z 23. decembra 2013, ktorým sa zriaďuje Výkonná agentúra pre inovácie a siete a zrušuje rozhodnutie 2007/60/ES zmenené rozhodnutím 2008/593/ES (Ú. v. EÚ L 352, 24.12.2013, s. 65). Rozhodnutie Komisie C(2013) 9235, ktorým sa delegujú právomoci na agentúru.

4 Na obdobie od januára 2014 do decembra 2024.

5 Príloha k rozhodnutiu Komisie C(2019) 1453 z 25.2.2019, ktorým sa schvaľuje pracovný program Výkonnej agentúry pre inovácie a siete na rok 2019, časť 2.

6 Časť NPE – IKT.

7 Preskúmanie bolo zamerané na projekty, na ktoré boli pridelené najvyššie sumy prostriedkov EÚ v rámci viacročných výziev z rokov 2014 a 2015. Zahŕňalo teda 56 % všetkých projektov NPE pre dopravu s celkovými grantmi vo výške 18 mld. EUR (80 % celkového príspevku EÚ na NPE pre dopravu).

8 Analýza nákladov a prínosov týkajúca sa delegovania určitých úloh v súvislosti s vykonávaním programov Únie na roky 2014 – 2020 na výkonné agentúry (záverečná správa z 19. augusta 2013). Pred delegovaním iniciatívy WiFi4EU sa vykonala dodatočná analýza nákladov a prínosov.

9 Správa Komisie Európskemu parlamentu, Rade, Európskemu hospodárskemu a sociálnemu výboru a Výboru regiónov o hodnotení Nástroja na prepájanie Európy (NPE) v polovici trvania, COM(2018) 66 final zo 14. februára 2018, s. 6.

10 Tento záver vychádza z prieskumu medzi žiadateľmi a prijímateľmi vykonaného online (Štúdia, o ktorú sa opiera hodnotenie Výkonnej agentúry pre inovácie a siete (INEA) za roky 2014 – 2016, 5. február 2019, Centrum pre strategické a hodnotiace služby).

11 Cieľ vo výške 111 mil. EUR na zvýšenie efektívnosti nezahŕňa iniciatívu WiFi4EU, ktorá bola delegovaná na agentúru INEA v roku 2018. V roku 2018 musela preto INEA pokryť administratívne náklady na prevádzku Wifi4EU, najmä platy, ktoré neboli pôvodne súčasťou cieľa.

12 Analýza nákladov a prínosov z roku 2013.

13 Článok 17 ods. 7 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1316/2013 z 11. decembra 2013 o zriadení Nástroja na prepájanie Európy, ktorým sa mení nariadenie (EÚ) č. 913/2010 a zrušujú sa nariadenia (ES) č. 680/2007 a (ES) č. 67/2010 (Ú. v. EÚ L 348, 20.12.2013, s. 129).

14 COM(2018) 66 zo 14.2.2018: Správa Komisie Európskemu parlamentu, Rade, Európskemu hospodárskemu a sociálnemu výboru a Výboru regiónov o hodnotení Nástroja na prepájanie Európy (NPE) v polovici trvania.

15 Nariadenie Rady (EÚ) č. 642/2014 zo 16. júna 2014, ktorým sa zriaďuje spoločný podnik Shift2Rail, odôvodnenie 15 (Ú. v. EÚ L 177, 17.6.2014, s. 9).

16 Osobitná správa Európskeho dvora audítorov č. 13/2009: Je delegovanie realizačných úloh na vykonávacie agentúry dobrou voľbou?, bod 66.

17 Osobitný finančný výkaz sa predkladá Výboru pre výkonné agentúry a rozpočtovému orgánu v prípade delegovania úloh spojených s riadením programov EÚ na výkonné agentúry.

18 V súlade s časťou 9.2.2 usmernení pre zakladanie a prevádzku výkonných agentúr financovaných z rozpočtu Únie (rozhodnutie Komisie C(2014) 9109 final z 2. decembra 2014).

19 Návrh nariadenia Európskeho parlamentu a Rady, ktorým sa zriaďuje Nástroj na prepájanie Európy a zrušujú sa nariadenia (EÚ) č. 1316/2013 a (EÚ) č. 283/2014 V článku 19 sa stanovuje, že NPE sa má vykonávať prostredníctvom pracovných programov. Podľa Komisie sa prvé viacročné pracovné programy musia schváliť do 31. decembra 2020 vrátane harmonogramu výziev na predkladanie návrhov spolu s témami a orientačným rozpočtom na prvé tri roky nového programu NPE, a takisto sa musí schváliť aj predpokladaný rámec na celé obdobie.

20 Články 3 a 4 nariadenia (EÚ) č. 1316/2013, nariadenie (EÚ) č. 1315/2013, nariadenie (EÚ) č. 347/2013, nariadenie (EÚ) č. 283/2014.

21 Články 197 až 199 nariadenia o rozpočtových pravidlách. Kritériá oprávnenosti sa týkajú právnej povahy žiadateľov a patrí medzi ne súlad s príslušnými právnymi predpismi EÚ. Podmienky účasti majú za cieľ vyhodnotiť schopnosť žiadateľov dokončiť navrhované opatrenie. Kritériá na vyhodnotenie návrhov sa používajú na posúdenie kvality návrhov.

22 V čase auditu nás agentúra INEA informovala, že do vyhodnocovania návrhov projektov NPE zapojených 380 externých expertov a na hodnoteniach pracovali odhadom 5 050 dní.

23 Celkovo bolo v rámci NPE pre dopravu vybraných 711 projektov, ktoré získali granty NPE pre dopravu vo výške 23 mld. EUR (pozri tabuľku 2).

24 V odôvodnení 3 nariadenia č. 1316/2013 sa odhaduje, že investičné potreby pre transeurópske siete v sektoroch dopravy, telekomunikácií a energetiky sa na obdobie po roku 2020 predstavovali 970 mld. EUR.

25 Miera čerpania v rámci programu TEN-T by bola ešte nižšia, ak by sa výkonnej agentúre TEN-T nepodarilo prijať záväzky k približne tretine rozpočtu dvakrát tým, že finančné prostriedky z projektov s nedostatočnými výsledkami presunula do nových grantov prostredníctvom tzv. výziev financovaných zo spätného toku prostriedkov (reflow calls) v hodnote 2,3 mld. EUR.

26 Po podpísaní dohôd o grante INEA vyčleňuje finančné prostriedky v súlade s plánovanými platbami na príslušný rok. Rozpočtové záväzky teda odrážajú len časť rozpočtu prideleného na projekty.

27 To je však malá časť z 1 233 vybraných projektov. Týchto dvanásť projektov získalo celkový počiatočný príspevok EÚ vo výške 112 mil. EUR.

28 Napríklad v piatich z desiatich projektov stavebných prác v rámci NPE pre dopravu, ktoré sme preskúmali, bolo obdobie realizácie upravené až po vykonaní preskúmania v polovici trvania.

29 Osobitná správa č. 17/2018: Činnosti Komisie a členských štátov v posledných rokoch programov v období 2007 – 2013 riešili problém nízkej miery čerpania, ale neboli dostatočne zamerané na výsledky (http://eca.europa.eu).

30 Pracovná skupina dospela k záveru, že „súčasný ukazovateľ týkajúci sa úzkych miest, za ktoré INEA zbiera údaje […], si vyžaduje významné zlepšenia z dôvodu nízkej informačnej hodnoty“.

31 Situačná správa: Na ceste k úspešnému odvetviu dopravy v EÚ: problémy, ktorými sa treba zaoberať; osobitná správa č. 21/2018: Výber a monitorovanie projektov EFRR a ESF v období 2014 – 2020 sa stále zameriava najmä na výstupy; osobitná správa č. 19/2018: Európska vysokorýchlostná železničná sieť: namiesto reality len izolované úseky; osobitná správa č. 23/2016: Námorná doprava v EÚ: v rozbúrených vodách – príliš neúčinné a neudržateľné investície.

Harmonogram

Udalosť Dátum
Schválenie memoranda o plánovaní auditu/začiatok auditu 4. 7. 2018/
3. 9. 2018
Oficiálne zaslanie návrhu správy Komisii (prípadne inému kontrolovanému subjektu) 28. 6. 2019
Schválenie konečnej verzie správy po námietkovom konaní 25. 9. 2019
Prijatie oficiálnych odpovedí Komisie (alebo iného kontrolovaného subjektu) vo všetkých jazykoch 31. 10. 2019

Kontakt

EURÓPSKY DVOR AUDÍTOROV
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Otázky: eca.europa.eu/sk/Pages/ContactForm.aspx
Webová stránka: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Viac doplňujúcich informácií o Európskej únii je k dispozícii na internete. Sú dostupné cez server Európa (http://europa.eu).

Luxemburg: Úrad pre vydávanie publikácií Európskej únie, 2019.

PDF ISBN 978-92-847-3645-4 ISSN 1977-5776 doi:10.2865/679761 QJ-AB-19-014-SK-N
HTML ISBN 978-92-847-3669-0 ISSN 1977-5776 doi:10.2865/44258 QJ-AB-19-014-SK-Q

© Európska únia, 2019.

Reprodukcia je povolená len s uvedením zdroja.
Na akékoľvek použitie alebo reprodukciu fotografií alebo iného materiálu, ktorý nie je predmetom autorského práva Európskej únie, je potrebné povolenie priamo od držiteľov práv.

Obráťte sa na EÚ

Osobne
V rámci celej EÚ existujú stovky informačných centier Europe Direct. Adresu centra najbližšieho k vám nájdete na tejto webovej stránke: https://europa.eu/european-union/contact_sk.

Telefonicky alebo e-mailom
Europe Direct je služba, ktorá odpovedá na vaše otázky o Európskej únii. Túto službu môžete kontaktovať:

  • prostredníctvom bezplatného telefónneho čísla: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektorí operátori môžu tieto hovory spoplatňovať),
  • prostredníctvom štandardného telefónneho čísla: +32 22999696, alebo
  • e-mailom na tejto webovej stránke: https://europa.eu/european-union/contact_sk.

Vyhľadávanie informácií o EÚ

Online
Informácie o Európskej únii sú dostupné vo všetkých úradných jazykoch Európskej únie na webovej stránke Europa: https://europa.eu/european-union/index_sk.

Publikácie EÚ
Publikácie EÚ, bezplatné alebo platené, si môžete stiahnuť alebo objednať z kníhkupectva na webovej stránke https://op.europa.eu/sk publications. Ak chcete získať viac než jeden výtlačok bezplatných publikácií, obráťte sa na službu Europe Direct alebo vaše miestne informačné centrum (pozri https://europa.eu/european-union/contact_sk).

Právo EÚ a súvisiace dokumenty
Prístup k právnym informáciám EÚ vrátane všetkých právnych predpisov EÚ od roku 1952 vo všetkých úradných jazykoch nájdete na webovej stránke EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.

Otvorený prístup k údajom z EÚ
Portál otvorených dát EÚ (http://data.europa.eu/euodp/sk.) poskytuje prístup k súborom dát z EÚ. Dáta možno stiahnuť a opätovne použiť bezplatne na komerčné aj nekomerčné účely.