Rapport spécial
19 2019

INEA: des avantages certains, mais un MIE à améliorer

À propos du rapport: La mission de l'INEA consiste à aider la Commission, les promoteurs de projets et les parties prenantes en fournissant une expertise et en assurant la gestion de programmes en lien avec des projets d'infrastructure, de recherche et d'innovation dans les domaines des transports, de l'énergie et des télécommunications, ainsi qu'à favoriser les synergies entre ces activités.
L'INEA a été chargée d'exécuter 93 % de l'ensemble du budget du MIE et 7 % du budget d'Horizon 2020, soit une enveloppe totale de 33,6 milliards d'euros, qui représente le budget le plus important qui soit géré par une agence exécutive de l'UE.
Nous avons constaté que l'INEA s'est acquittée des tâches qui lui sont déléguées conformément à son mandat et qu'elle a permis d'obtenir les avantages escomptés, mais dans certaines limites du fait de contraintes liées au cadre dans lequel elle opère. Nous avons observé que les procédures de sélection du MIE, bien organisées dans l'ensemble, présentent toutefois des insuffisances, que des risques pèsent sur la mise en œuvre du programme et que la présentation d'informations sur la performance comporte des faiblesses.
Nous adressons à la Commission et à l'INEA plusieurs recommandations en vue d'améliorer les possibilités de synergies, de renforcer le cadre établi pour la gestion, par l'INEA, des programmes délégués, de faire en sorte que les procédures de sélection de projets soient davantage uniformisées et plus transparentes, de créer de meilleures conditions pour une mise en œuvre rapide du MIE et de revoir la conception du cadre de performance pour un meilleur suivi des résultats des projets du MIE.
Rapport spécial de la Cour des comptes européenne présenté en vertu de l'article 287, paragraphe 4, deuxième alinéa, du TFUE.

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Synthèse

I

L'agence exécutive pour l'innovation et les réseaux (INEA) a été instituée pour la période de programmation 2014‑2020. Elle a pour mission de mettre en œuvre certains volets du mécanisme pour l'interconnexion en Europe (MIE) et du programme Horizon 2020. Elle est dotée d'un budget total de 33,6 milliards d'euros, destiné au cofinancement de projets dans les domaines des transports, de l'énergie et des télécommunications. Nous avons sélectionné l'INEA pour la réalisation d'un audit parce que son budget est le plus important qui soit géré par une agence exécutive de l'UE et parce que son cadre juridique est actuellement en cours de révision en vue de la période de programmation 2021‑2027.

II

Nous avons évalué la manière dont l'INEA gère les programmes de dépenses de l'UE qui lui sont délégués. Pour ce faire, nous avons examiné si l'INEA, agissant conjointement avec la Commission: i) s'est acquittée des tâches qui lui sont déléguées et a procuré les avantages qu'est censée apporter l'externalisation de responsabilités, et ii) applique des procédures fiables pour gérer le mécanisme pour l'interconnexion en Europe.

L'INEA a été notre principale entité auditée. Nous avons centré nos travaux sur ses activités au cours de la période 2014‑2020 et, pour collecter des données, nous avons essentiellement procédé à des entretiens et à des contrôles documentaires.

III

L'INEA a permis d'obtenir les avantages escomptés, mais dans certaines limites du fait de contraintes liées au cadre dans lequel elle opère.

  • L'INEA applique des procédures standardisées qui ont simplifié la mise en œuvre des programmes de dépenses délégués. Ses coûts administratifs globaux sont actuellement inférieurs aux estimations initiales, bien que les frais de personnel soient légèrement plus élevés. Peu d'actions ont donné lieu à des synergies, que ce soit entre le MIE et Horizon 2020, entre les différents volets du MIE ou avec d'autres agences.
  • L'INEA s'est acquittée de ses tâches au regard de cinq indicateurs de performance clés, mais ceux-ci ne sont pas axés spécifiquement sur les résultats; en d'autres termes, ils ne visent pas à évaluer la mise en œuvre des programmes ou à mesurer l'absorption des fonds.
  • En raison notamment de contraintes liées au cadre dans lequel opère l'INEA, la gestion du personnel présente certaines insuffisances. Les effectifs étant liés aux programmes délégués, l'INEA n'est pas en mesure de réaffecter souplement ses agents aux tâches les plus urgentes.
  • Nous avons relevé des insuffisances dans la coordination des appels à propositions de la Commission: une planification pluriannuelle de ces derniers, qui permettrait d'en accroître la prévisibilité pour les promoteurs de projets, n'est pas assurée.
IV

Nous avons constaté que les procédures de sélection du MIE, bien organisées dans l'ensemble, présentent toutefois des insuffisances, que des risques pèsent sur la mise en œuvre du programme et que la présentation d'informations sur la performance comporte des faiblesses.

  • Les procédures de sélection des projets sont bien organisées, mais devraient être davantage unifiées dans l'ensemble des trois volets du MIE. Le degré de corrélation entre l'appréciation donnée par les experts externes et la décision finale d'attribution prise par la Commission varie selon le volet. Dans le MIE-Transports, la probabilité qu'un projet recommandé soit sélectionné est indépendante des notes attribuées par les experts externes. Les raisons de s'écarter de l'appréciation devraient être mieux documentées. Ce problème concerne tout particulièrement 14 projets relevant du MIE-Transports (bénéficiant de subventions de l'UE pour un montant de quelque 711 millions d'euros) qui ont été sélectionnés par la Commission alors que, pour des raisons liées à leur maturité, à leur qualité ou à leur impact, les experts externes n'avaient pas recommandé de les financer.
  • En outre, les critères d'attribution utilisés pour sélectionner les projets devraient être davantage clarifiés. Une évaluation approfondie de la maturité et de la qualité, en particulier, revêt une importance cruciale pour anticiper les problèmes susceptibles de compromettre la mise en œuvre des projets dans les délais prévus.
  • Le programme risque de ne pas être entièrement mis en œuvre. En janvier 2019, cinq ans après le début de la période de programmation, moins d'un quart des fonds alloués à des projets avaient été versés. La lenteur du décaissement est imputable aux retards dans la mise en œuvre des projets et à la sous-exécution de ces derniers.
  • De plus, le système actuel d'appels à propositions n'a pas découragé les propositions de projets non aboutis. Sur la base du calendrier des appels à propositions établi par la Commission, l'INEA a alloué une grande partie du budget du MIE dès le début de la période de programmation. Ainsi, 85 % du budget du MIE-Transports ont été octroyés dans le cadre des appels à propositions de 2014 et de 2015, et le budget disponible au titre du MIE-Transports pour la seule année 2014 s'est élevé à 12 milliards d'euros, soit 52 % du montant total du budget délégué pour la période. L'inconvénient de cette affectation précoce d'une partie aussi importante du budget est que certains projets retenus étaient insuffisamment aboutis.
  • La période 2014‑2020 expirant l'année prochaine, les paiements, les dégagements et les remboursements risquent d'augmenter fortement dans les mois à venir. Cela aurait pour conséquence de retarder encore les effets potentiels du programme. Le suivi de l'avancement des projets est essentiel pour pouvoir repérer les retards et prendre des mesures correctrices. Cependant, les outils de suivi, comme les dispositions des conventions de subvention et les rapports sur l'état d'avancement, gagneraient à être améliorés pour garantir une utilisation efficace des fonds de l'UE.
  • Le cadre de performance existant n'est pas approprié pour rendre compte de la manière dont les projets contribuent à la réalisation des objectifs généraux du MIE. L'INEA axe son suivi sur les réalisations des projets, mais cette approche ne suffit pas pour en évaluer les résultats. C'est pourquoi il n'existe pas d'informations précises permettant de savoir si et comment les projets cofinancés par l'UE ont donné les résultats escomptés.
V

Sur la base de nos constatations, nous formulons des recommandations de mesures qui aideraient la Commission et l'INEA:

  1. à améliorer les possibilités de synergies entre le MIE et Horizon 2020, ainsi qu'entre les volets du MIE;
  2. à renforcer le cadre établi pour la gestion, par l'INEA, des programmes délégués;
  3. à faire en sorte que les procédures de sélection de projets soient davantage uniformisées et plus transparentes;
  4. à créer de meilleures conditions pour une mise en œuvre rapide du MIE;
  5. à revoir la conception du cadre de performance pour un meilleur suivi des résultats des projets.

Introduction

Les agences exécutives de l'Union européenne

01

Depuis 2003, la Commission a le droit d'instituer des agences exécutives, pour une durée limitée, à des fins de gestion de certaines tâches relatives à des programmes de l'UE1. La première agence de ce type a été créée au début de 2004. Depuis lors, la Commission a graduellement accru le volume des fonds ainsi que le nombre des programmes externalisés auprès de ses agences exécutives, qui sont à présent au nombre de six2.

02

Contrairement à ce qui est autorisé dans le cas des agences décentralisées et d'autres organismes, la Commission ne peut pas confier aux agences exécutives des tâches impliquant une marge d'appréciation de nature à traduire des choix politiques en actions.

03

Dans sa proposition relative au cadre financier pluriannuel (CFP) pour 2021‑2027, la Commission a souligné l'importance du rôle joué par les agences exécutives dans la mise en œuvre des programmes, dès lors qu'elles génèrent des économies de coûts ainsi que des économies d'échelle et qu'elles assurent la proximité avec les bénéficiaires sur le plan opérationnel. D'après la Commission, il convient par conséquent d'envisager de recourir davantage à l'externalisation.

L'Agence exécutive pour l'innovation et les réseaux

04

L'Agence exécutive pour l'innovation et les réseaux (INEA), sise à Bruxelles, a été instituée en 20133 pour la période de programmation 2014‑20204. Elle a succédé à l'Agence exécutive du réseau transeuropéen de transport (TEN‑T EA), qui avait géré le programme RTE-T de la période 2007‑2013 (avec une centaine d'agents et un budget de 7,9 milliards d'euros, qui ont été alloués à près de 700 projets). La mission de l'INEA consiste à aider la Commission, les promoteurs de projets et les parties prenantes en fournissant une expertise et en assurant la gestion de programme en lien avec des projets d'infrastructure, de recherche et d'innovation dans les domaines des transports, de l'énergie et des télécommunications, et à favoriser les synergies entre ces activités5. Ainsi, l'INEA joue un rôle déterminant dans la mise en œuvre technique des politiques sectorielles de la Commission.

05

L'INEA a, à la Commission, quatre directions générales (DG) «de tutelle» pour le compte desquelles elle gère certains volets des programmes délégués cités dans le tableau 1.

Tableau 1 – Programmes délégués à l'INEA, avec les directions générales de tutelle correspondantes

Programme DG de tutelle
Mécanisme pour l'interconnexion en Europe (MIE): volets Transports, Énergie et Télécommunications DG MOVE (chef de file), DG ENER, DG CNECT
Horizon 2020: recherche en matière de transports et d'énergie DG RTD, DG MOVE, DG ENER, DG CNECT
Reliquat des programmes RTE-T et Marco Polo II de la période 2007‑2013 DG MOVE

Source: Programmes de travail de l'INEA et protocole d'accord entre l'INEA et ses directions générales de tutelle.

06

Plus précisément, l'INEA élabore et lance les appels à propositions, organise les procédures d'évaluation et de sélection des projets, établit et signe les conventions de subvention, effectue le suivi technique et financier des projets, et assure un retour d'information à la Commission. Ses dépenses administratives avoisinent 27 millions d'euros par an, pour un effectif de quelque 300 agents à temps plein en 2018.

Tableau 2 – Budget délégué à l'INEA pour la période 2014-2020 et nombre de projets

Budget délégué
(millions d'euros)
Contribution de l'UE aux projets (millions d'euros) Nombre de projets Projets
menés à bien
MIE-Transports 23 187 22 870 711 33
MIE-Énergie 4 574 2 400 121 40
MIE-TIC 388 228 394 60
Projets en synergie du MIE - 21 7 -
Total pour le MIE 28 149 25 519 1 233 133
Projets Horizon 2020 dans le domaine des transports 2 276 1 757 296 28
Projets Horizon 2020 dans le domaine de l'énergie 3 018 2 257 312 25
Total pour Horizon 2020 5 294 4 014 608 53
Total général (hors initiative WiFi4EU) 33 443 29 533 1 841 186
Initiative WiFi4EU6 128
Total général 33 571

Source: Informations communiquées par l'INEA, janvier 2019.

07

L'INEA a été chargée d'exécuter 93 % de l'ensemble du budget du MIE et 7 % du budget d'Horizon 2020, soit une enveloppe totale de 33,6 milliards d'euros, qui représente le budget le plus important qui soit géré par une agence exécutive de l'UE. Ces deux programmes cofinancent près de 2 000 projets faisant partie du portefeuille de l'INEA. De 2014 à 2018, pour les trois volets du MIE, l'INEA a organisé 59 appels à propositions et coordonné l'évaluation de 2 272 propositions de projets éligibles. Des subventions ont été accordées à 1 233 projets, pour un montant total de soutien au titre du MIE de 25,5 milliards d'euros (voir tableau 2).

Le mécanisme pour l'interconnexion en Europe

08

Le mécanisme pour l'interconnexion en Europe (MIE) a été lancé en janvier 2014. Il s'agit d'un programme phare de la stratégie Europe 2020 qui cofinance des investissements dans les infrastructures, dans les secteurs des transports, de l'énergie et des télécommunications.

09

Parmi les éléments de ce programme, le volet MIE-Transports est un important instrument de financement de l'UE utilisé pour mettre en œuvre la politique européenne en matière d'infrastructures de transport. Il a pour principal objectif de contribuer à l'achèvement du réseau transeuropéen de transports (RTE-T), qui consiste en des routes, des lignes ferroviaires, des voies navigables intérieures, des ports intérieurs et maritimes, des aéroports et des terminaux rail-route dans les 28 États membres de l'UE, ainsi qu'en des projets transfrontaliers avec plusieurs pays tiers. Le MIE vise à financer des projets apportant une valeur ajoutée européenne qui permettent de supprimer les goulets d'étranglement, d'établir les liaisons manquantes et d'achever les tronçons transfrontaliers, principalement dans les modes de transport durables. L'objectif de UE consiste à achever le «réseau central» d'ici à 2030 et le «réseau global», plus étendu, d'ici à 2050.

10

Le volet MIE-Énergie vise à soutenir financièrement la mise en œuvre de projets d'intérêt commun, c'est-à-dire des projets d'infrastructures énergétiques clés – concernant en particulier des interconnexions électriques et gazières transfrontalières, des réseaux intelligents et des réseaux transfrontaliers de transport du dioxyde de carbone – qui ne sont pas commercialement viables. D'un point de vue plus général, ses objectifs stratégiques consistent à améliorer la compétitivité en promouvant une intégration plus poussée du marché intérieur de l'énergie et l'interopérabilité des réseaux d'électricité et de gaz par-delà les frontières, à renforcer la sécurité de l'approvisionnement énergétique dans l'Union et à contribuer au développement durable ainsi qu'à la protection de l'environnement.

11

Le volet Télécommunications (MIE-TIC) vise à déployer des infrastructures transeuropéennes interopérables dans le domaine des télécommunications de manière à apporter des améliorations pour les citoyens, les entreprises et les administrations. Il est axé sur la fourniture de services opérationnels prêts pour leur déploiement et appelés à s'avérer durables.

En matière de connectivité, le MIE-TIC a pour objet de stimuler les investissements destinés au déploiement et à la modernisation des réseaux à haut débit et de fournir une connectivité sans fil de haute qualité dans les communautés locales.

Étendue et approche de l'audit

12

Nous avons sélectionné l'INEA pour la réalisation d'un audit en raison de l'importance des budgets dont elle assure la gestion au cours de la période de programmation 2014‑2020 et parce que nous n'avions jamais contrôlé sa performance auparavant. Nous avons fixé le calendrier de notre rapport de manière à pouvoir contribuer à la réflexion sur le nouveau cadre juridique qui régira le programme MIE II à venir.

13

L'INEA a été notre principale entité auditée et, compte tenu de sa nature – il s'agit d'une agence exécutive sans pouvoir discrétionnaire –, nous avons été amenés à contrôler également les processus de la Commission européenne qui influent directement sur ses travaux.

14

Nous avons donc examiné si l'INEA, agissant conjointement avec la Commission:

  • procure les avantages qu'est censée apporter l'externalisation de responsabilités et s'acquitte des tâches qui lui ont été déléguées;
  • garantit la fiabilité des procédures de gestion du mécanisme pour l'interconnexion en Europe.
15

Nous avons centré notre audit de la gestion des programmes sur la contribution de l'INEA à une mise en œuvre efficiente et efficace du MIE, dont relève la majeure partie du budget qui lui est délégué. Nous n'avons examiné ni le programme Horizon 2020 ni les anciens programmes (Marco Polo II et RTE-T).

16

Nous nous sommes entretenus avec des représentants de l'INEA, de ses DG de tutelle (à savoir les DG MOVE, ENER, CNECT et RTD) et d'autres parties prenantes de l'Agence, parmi lesquelles figuraient les évaluateurs externes chargés de son évaluation triennale, les coordonnateurs européens du RTE-T, l'Agence de coopération des régulateurs de l'énergie (ACER) et plusieurs observateurs assurant la surveillance des procédures d'évaluation de l'INEA. Nous avons assisté à des réunions du comité de direction de l'INEA, de son comité consultatif pour le MIE-Transports, du comité chargé du MIE-Transports et (dans le contexte de l'élaboration d'un rapport consensuel) des évaluateurs externes de l'appel à propositions 2018 du MIE-TIC.

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Nous avons examiné le cadre réglementaire de l'INEA, ses responsabilités et ses systèmes de contrôle, et nous avons procédé à des tests directs de sa performance en ce qui concerne la gestion du MIE et des projets qui en relèvent. Nous avons également analysé le rôle de la Commission dans la sélection finale des projets et évalué le cadre de performance destiné au suivi des résultats.

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Plus précisément:

  • nous avons réalisé une analyse tant quantitative que qualitative du portefeuille de projets du MIE dans son ensemble. Nous avons examiné les procédures de sélection des projets établies pour cinq appels à propositions relevant du MIE-Énergie, quatre appels à propositions au titre du MIE-Transports et trois appels à propositions du MIE-TIC. Nous nous sommes penchés sur les procédures de mise en œuvre, d'annulation et de clôture des projets;
  • nous avons procédé à un examen approfondi d'un échantillon de 22 projets, en nous fondant sur les documents disponibles auprès de l'INEA, ainsi qu'à un contrôle documentaire axé sur la phase de sélection, pour huit autres projets. Les critères appliqués pour constituer notre échantillon de projets avaient trait à la couverture des différents volets du MIE, au montant du soutien de l'UE, à la couverture géographique, à l'équilibre entre projets transfrontaliers et non transfrontaliers et à l'état d'avancement des projets;
  • nous avons analysé l'examen à mi-parcours réalisé par l'INEA pour 356 projets relevant du MIE-Transports7 de même que les rapports annuels relatifs au MIE-Énergie. Nous avons examiné les documents sur la mise en œuvre des projets, ainsi que sur les modifications de leurs dates d'achèvement et de leurs budgets; nous avons également cherché les raisons des dégagements de fonds et des retards dans la mise en œuvre des projets;
  • nous avons recueilli des éléments probants de corroboration provenant de diverses autres sources, telles que l'évaluation triennale de l'INEA lancée par la Commission en 2018, plusieurs documents liés à l'évaluation et les rapports du service d'audit interne de la Commission.

Observations

L'INEA a permis d'obtenir les avantages escomptés, mais dans certaines limites du fait de contraintes liées au cadre dans lequel elle opère

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Notre examen de la structure organisationnelle de l'INEA s'est articulé autour de deux questions: la création de l'Agence a-t-elle produit les avantages qu'est censée apporter la délégation de programmes, et l'Agence s'est-elle acquittée des tâches qui lui ont été déléguées?

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Avant de créer l'Agence, la Commission a réalisé l'analyse coûts-avantages8 obligatoire à cet effet, en 2013 en l'occurrence. Cette analyse a fait apparaître que, par rapport à la gestion du programme par la Commission, la délégation de tâches à l'INEA apporterait les principaux avantages suivants:

  • cohérence au sein du portefeuille de programmes et simplification continue des processus et des procédures;
  • des gains d'efficience de l'ordre de 54 millions d'euros, les frais de personnel liés à la gestion des programmes étant moins élevés qu'à la Commission;
  • des synergies résultant de la réunion, sous l'égide d'une même agence exécutive, de plusieurs domaines d'intervention étroitement liés, avec des gains d'efficience en perspective.

L'INEA a mis au point des procédures standardisées qui ont simplifié la mise en œuvre des programmes

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L'INEA a mis au point des outils et des procédures standardisés qui ont simplifié la gestion des programmes. Par exemple, la base de données TENtec, utilisée pour assurer le suivi du MIE, comprend des modules très élaborés pour la soumission électronique des propositions et pour le suivi de la mise en œuvre des projets. L'INEA a établi des orientations méthodologiques pour toutes les étapes du cycle de gestion d'un projet. Elle fait office de point de contact central pour les bénéficiaires en fournissant aussi bien une assistance technique que des services de conseil en matière de soumission de propositions de projets et d'établissement de rapports sur la mise en œuvre.

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Grâce à l'INEA, les procédures d'approbation des demandes de subvention sont également plus rapides: durant la période 2007‑2010, le délai moyen d'octroi des subventions par la TEN‑T EA, à laquelle elle a succédé, était de 10 à 20 mois, tandis que la moyenne de l'INEA s'est située entre 7,7 et 8 mois pour la période 2014‑2017. L'évaluation à mi-parcours du MIE (période 2014‑2020), qui a débouché sur la conclusion que la gestion des subventions par l'INEA s'était avérée très efficace9, vient corroborer cette constatation. L'évaluation externe triennale de l'INEA a également montré que son organisation, sa gouvernance, ses procédures opérationnelles ainsi que ses pratiques étaient saines et a fait apparaître que la plupart des bénéficiaires avaient observé une certaine simplification des procédures10.

Les coûts administratifs de l'INEA sont inférieurs aux estimations initiales bien que les frais de personnel soient légèrement plus élevés

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Nous avons examiné les coûts administratifs de l'INEA afin de déterminer si des gains d'efficience avaient été réalisés. Au cours de la période 2014‑2018, les coûts administratifs totaux se sont élevés à 105 millions d'euros, un montant inférieur à la valeur cible de 111 millions d'euros initialement calculée pour les gains d'efficience susmentionnés11. Cela s'explique principalement par le niveau, plus bas que les estimations, des dépenses d'infrastructure et de fonctionnement (6 millions d'euros de moins) ainsi que des dépenses d'appui aux programmes (5 millions d'euros de moins). Par contre, les frais de personnel ont été de 5 millions d'euros (soit 7 %) supérieurs aux prévisions, parce que l'estimation initiale, fondée sur les frais moyens de personnel, ne tenait pas compte de l'indexation des salaires, du reclassement des agents et de la hausse des coûts liés aux ressources humaines.

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Si le montant total des coûts administratifs devait rester égal ou inférieur aux estimations initiales pendant toute la durée de vie de l'INEA, les gains d'efficience escomptés (54 millions d'euros) pourraient se concrétiser. Il ne sera possible de déterminer si tel est le cas qu'après la clôture des programmes.

Peu d'actions ont donné lieu à des synergies

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L'un des principaux avantages qu'était censée apporter la délégation de programmes à l'INEA résidait dans l'obtention de synergies par la réunion, sous l'égide d'une même agence, de plusieurs domaines d'intervention étroitement liés, avec des gains d'efficience en perspective12. Le règlement MIE dispose que les programmes de travail sont coordonnés de manière à permettre l'exploitation des synergies entre les trois secteurs et qu'au moins un appel à propositions multisectoriel doit être adopté13.

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Nous avons constaté que plusieurs éléments limitaient les possibilités de synergies. Certaines prévisions à cet égard étaient irréalistes en raison des différences intrinsèques entre le MIE et Horizon 2020, et entre les volets du MIE. Ces différences concernent notamment les objectifs stratégiques, l'étendue et le cadre juridique des programmes, de même que leurs règles de mise en œuvre (les types de parties prenantes ciblés ainsi que les règles juridiques et financières diffèrent).

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Malgré ces difficultés, l'INEA a pris de nombreuses mesures pour créer des synergies entre Horizon 2020 et le MIE, en particulier dans les domaines des transports et de l'énergie. En matière de transports, l'INEA a recensé des domaines thématiques communs, regroupés dans quatre catégories. Plusieurs initiatives ont été présentées à ses DG de tutelle, par exemple la création d'une plateforme INEA spécialement consacrée aux synergies entre Horizon 2020 et le MIE, ou l'introduction d'indicateurs d'innovation pour évaluer les priorités du MIE. Toutefois, à ce jour, seuls quelques projets de recherche ont donné des résultats qui ont pu être exploités dans le cadre du MIE, essentiellement parce que les programmes ne sont pas naturellement en phase et à cause du temps nécessaire pour que les projets de recherche arrivent à maturité du point de vue technologique. L'évaluation externe triennale a également fait état du peu de synergies entre les projets de recherche relevant d'Horizon 2020 et les projets d'infrastructure relevant du MIE.

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Malgré les efforts de l'INEA, les synergies entre les différents volets du MIE sont moins importantes que ce qui était initialement prévu. Le seul appel à propositions en rapport avec des synergies multisectorielles lancé à ce jour n'a guère rencontré de succès: il n'a permis d'engager qu'un peu plus de la moitié de son budget, les projets retenus étant au nombre de sept (voir tableau 2). L'évaluation à mi-parcours du MIE14 a également confirmé que si le nombre d'actions couvrant plusieurs volets du MIE était faible, c'était avant tout parce que les cadres juridiques de ces différents volets présentaient des divergences. Il est dès lors difficile de créer des synergies au moyen d'appels à propositions multisectoriels. Les causes de ces incompatibilités sont, entre autres, les divergences entre les règles des trois volets pour ce qui est, par exemple, de l'emplacement géographique de l'action ou du type d'actifs éligibles.

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Les synergies avec les programmes mis en œuvre par d'autres agences exécutives ou par des entreprises communes sont également limitées. Le règlement du Conseil portant création de l'entreprise commune Shift2Rail dispose15 que, pour obtenir une efficacité maximale en ce qui concerne le déploiement de solutions innovantes, d'étroites synergies doivent être établies avec d'autres programmes de l'UE, y compris le MIE. Malgré les efforts déployés par l'un comme par l'autre pour partager les informations sur les portefeuilles et pour repérer des possibilités de coopération ou de synergies, il reste possible de renforcer encore la coordination entre les deux parties afin de mettre au point des mesures structurées.

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Le fait que l'INEA et l'Agence exécutive pour les petites et moyennes entreprises (EASME) partagent la responsabilité de la mise en œuvre du programme Horizon 2020 dans le domaine de la recherche énergétique rend les choses difficiles. Les deux agences coordonnent leurs appels à propositions, mais chacune gère séparément sa partie du programme, ce qui se traduit par des coûts administratifs des deux côtés et par un potentiel limité en matière de synergies.

L'INEA se heurte à des contraintes liées au cadre dans lequel elle opère

L'INEA s'acquitte de ses tâches et répond aux attentes au regard de ses indicateurs de performance clés, mais ceux-ci ne sont pas axés spécifiquement sur les résultats, dans la mesure où ils ne visent pas à évaluer l'efficacité de la mise en œuvre des programmes

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L'INEA a été chargée de mettre en œuvre certains volets du MIE et d'Horizon 2020 (voir annexe I pour des informations détaillées sur les responsabilités respectives de la Commission et de l'INEA). Plus précisément, l'INEA:

  • élabore et lance les appels à propositions;
  • organise l'évaluation des projets (y compris la réception des propositions de projets, les contrôles d'éligibilité et de recevabilité, et le recrutement des évaluateurs) et seconde la Commission lors du processus de sélection finale;
  • établit et signe les conventions de subvention, en jouant le rôle de point de contact unique pour les promoteurs de projets;
  • effectue le suivi technique et financier des projets, notamment leur supervision quotidienne ainsi que celle des paiements et des recouvrements, et les audits;
  • assure un retour d'information à la Commission, sous la forme des rapports sur les portefeuilles de projets et d'autres rapports et statistiques sur mesure.
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Nous avons constaté que l'INEA s'acquittait de ses tâches, tant au regard de son mandat (voir point 31) que de ses indicateurs de performance clés (IPC). Elle dispose de cinq IPC approuvés par la Commission européenne et destinés à mesurer l'efficacité avec laquelle elle les réalise. Dans ses rapports annuels d'activité, elle fournit des informations complètes et structurées sur ces IPC. Elle a toujours obtenu de bons résultats pour chacun de ces derniers, atteignant pleinement tous les objectifs (voir tableau 3).

Tableau 3 – Les indicateurs de performance clés de l'INEA

Indicateur Valeur cible Résultats
Taux d'exécution des crédits d'engagement 100 % 100 %
Taux d'exécution des crédits de paiement 100 % 100 %
Délai écoulé jusqu'à la signature de la convention de subvention Plus de 98 % de conventions de subvention signées dans le délai imparti • MIE: 9 mois (276 jours) • Horizon 2020: 8 mois (245 jours) Tous les objectifs ont été pleinement atteints.
Délai de paiement Plus de 98 % de paiements effectués dans le délai imparti • 30 jours pour les préfinancements • 60 jours pour les préfinancements supplémentaires • 90 jours pour les paiements intermédiaires/finals Tous les objectifs ont été pleinement atteints.
Taux d'erreur résiduel pluriannuel déterminé lors des audits ex post Taux d'erreur inférieur à 2 % 0,27 % à 0,75 %

NB: le «taux d'exécution des crédits d'engagement» et le «taux d'exécution des crédits de paiement» se rapportent aux crédits d'engagement budgétaire annuels ainsi qu'aux crédits de paiement annuels planifiés, pas aux estimations initiales pour l'ensemble du CFP.

Source: Programmes de travail annuels et rapports annuels d'activité de l'INEA pour la période 2014‑2018.

33

Les IPC de l'INEA sont d'une importance essentielle pour évaluer la gestion administrative du soutien de l'UE en faveur des projets. Sous leur forme actuelle, toutefois, ils n'apportent guère d'informations sur la qualité de la gestion des programmes. Par exemple, l'INEA surveille de près son portefeuille de projets afin d'atténuer les risques liés à des lenteurs dans leur mise en œuvre. Il n'existe pas un lien suffisamment étroit entre les indicateurs actuels et le taux de mise en œuvre des programmes ou l'absorption des fonds (voir point 60).

34

D'autres agences exécutives se servent d'IPC similaires, mais certaines utilisent également des indicateurs qui mesurent l'efficience de la gestion des appels à propositions et des évaluations, celle du suivi des projets et celle du retour d'information à leurs DG de tutelle et à leurs autres clients. Dans un rapport spécial de 2009 qui traitait des agences exécutives, nous avons recommandé d'effectuer le contrôle des agences sur la base des résultats, avec des objectifs SMART et un suivi de leur réalisation au moyen d'un nombre limité d'IPC16.

L'INEA se heurte à des rigidités dans l'affectation de son personnel aux tâches les plus urgentes

35

Le tableau des effectifs de l'INEA comprend jusqu'à 318 équivalents temps plein (ETP) pour la période allant jusqu'à 2020. Entre 2014 et 2018, il a été modifié à plusieurs reprises pour tenir compte de la réaffectation de certaines parties du budget des programmes de dépenses (voir figure 1).

Figure 1

Tableau des effectifs et effectifs réels de l'INEA, période 2014-2020

Source: Fiche financière spécifique17, informations fournies par l'INEA en janvier-février 2019.

36

Pour ce qui est de l'affectation du personnel au sein de l'INEA, certaines des projections initiales concernant la charge de travail par secteur ne s'appuyaient pas sur une évaluation appropriée des besoins et, par suite, les effectifs convenus n'ont pas correspondu aux besoins réels. Parallèlement, le portefeuille de programmes du MIE a considérablement évolué: le budget du MIE-TIC, par exemple, est désormais bien plus élevé que l'estimation de départ.

37

L'INEA ne dispose pas de la souplesse nécessaire pour réaffecter ses agents d'un secteur à l'autre en fonction des tâches les plus urgentes, car ses effectifs sont ventilés par programme et, au sein de chaque programme, par activité et par DG18, ce qui constitue une contrainte. En particulier, les règles en vigueur mettent l'INEA dans l'impossibilité totale de réaffecter ses agents entre le MIE et Horizon 2020. La capacité de l'INEA de s'adapter à une charge de travail fluctuante s'en trouve restreinte.

38

De 2014 à 2018, l'INEA a rencontré des difficultés pour recruter de manière à satisfaire son besoin rapidement grandissant d'agents qualifiés. À la fin de 2018, elle employait 282 agents, alors que le nombre d'ETP autorisés s'élevait à 298 (voir figure 1). Son taux de rotation du personnel s'est établi à 11 % en 2016 et à 9 % en 2018. En septembre 2018, l'INEA a adopté une politique de fidélisation du personnel reposant sur des mesures telles qu'une intégration et une orientation pour les nouveaux agents, un horaire flexible et une mobilité interne.

La Commission ne dispose pas d'un mécanisme coordonné pour planifier les appels à propositions sur une base pluriannuelle

39

La proposition de règlement relatif au MIE pour 2021‑2027 prévoit que le calendrier et les thèmes des appels à propositions soient définis dans des programmes de travail triennaux. Cette planification pluriannuelle pourrait se traduire par une meilleure coordination et une prévisibilité accrue des appels à propositions19.

40

Pour la période 2014‑2020, les programmes de travail, y compris les dates des appels à propositions, sont établis par les DG de tutelle et arrêtés par la Commission après consultation du comité de coordination du MIE, sur une base annuelle et non pluriannuelle. La planification est régulièrement revue pour tenir compte de l'évolution de la situation, comme en cas de nouvelles initiatives législatives. Nous avons constaté que la coordination entre les DG pour ce qui a trait à la planification des appels à propositions était parfois source de difficultés pour l'INEA. Cela s'explique par les divergences entre les approches des DG en matière de planification dans les trois volets du MIE, ces approches dépendant des exigences internes et des contraintes de temps. Pour l'INEA, cela se traduit par des pics de charge de travail dans la préparation des appels à propositions et la finalisation des évaluations qui s'y rapportent. Par exemple, le deuxième et le quatrième trimestres de 2018 ont constitué deux périodes de pointe, du fait d'un nombre anormalement élevé d'appels à propositions simultanément en cours.

Les procédures de sélection du MIE, bien organisées dans l'ensemble, présentent toutefois des insuffisances, des risques pèsent sur la mise en œuvre du programme et la présentation d'informations sur la performance comporte des faiblesses

41

Dans cette section, nous nous intéressons à la gestion du MIE par la Commission et l'INEA durant tout le cycle de vie des projets: la sélection, la mise en œuvre du programme et l'établissement de rapports sur la performance.

Les procédures de sélection sont bien organisées, mais tireraient avantage d'une cohérence et d'une transparence accrues

Les procédures de sélection des projets sont bien organisées

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La Commission planifie les appels à propositions et définit les critères de sélection des projets conformément à la réglementation applicable20. L'INEA contribue à ces travaux préparatoires en apportant son expérience de l'évaluation et de la mise en œuvre des projets antérieurs. Elle lance ensuite les appels à propositions. Pour chacun d'entre eux, les propositions de projets sont évaluées selon des critères d'éligibilité, de sélection et d'attribution21. Elles doivent en outre respecter des exigences de forme pour être recevables.

43

L'évaluation des propositions de projets et l'octroi de l'aide financière sont organisés en phases. Les procédures d'évaluation des propositions de projets relevant du MIE se déroulent en deux phases: l'évaluation externe et l'évaluation interne. La procédure est décrite en détail dans l'encadré 1.

Encadré 1

Procédures d'évaluation dans les trois volets du MIE

  1. Contrôles de recevabilité et d'éligibilité, y compris au regard des critères de sélection (responsabilité de l'INEA). L'INEA vérifie que les propositions de projets sont recevables et les évalue en fonction des critères d'éligibilité et des critères de sélection. Chaque proposition de projet doit être évaluée par au moins trois experts. Ceux-ci sont choisis par l'INEA, en accord avec la DG de tutelle compétente. À ce stade, le processus d'évaluation est identique pour les trois volets.
  2. Première phase (évaluation par des experts externes, organisée par l'INEA). En collaboration avec la DG de tutelle, l'INEA organise une séance d'information pour porter à la connaissance des experts externes les objectifs de l'appel à propositions/du programme de travail ainsi que les critères d'attribution (qui diffèrent pour chaque volet) qu'ils doivent appliquer afin d'évaluer les propositions de projets et d'établir leurs rapports d'appréciation individuelle. Les évaluations sont suivies de réunions de consensus, animées par l'INEA, au cours desquelles les experts parviennent à une appréciation finale de chaque proposition de projet. La note minimale requise est de trois sur cinq pour chaque critère.

    Pour certains appels à propositions, l'INEA a eu recours, lors des deux phases de l'évaluation, à des observateurs indépendants chargés de surveiller le processus d'évaluation, d'attirer l'attention sur les domaines problématiques et de présenter des suggestions d'améliorations.
  3. MIE-Transports MIE-Énergie MIE-TIC
    Critères d'attribution employés par les experts externes - Pertinence - Impact - Maturité - Qualité - Maturité - Dimension transfrontalière - Externalités positives et impact de l'action sur la solidarité - Nécessité de surmonter les obstacles financiers - Solidité du plan de mise en œuvre - Pertinence - Qualité et efficience de la mise en œuvre - Impact - Durabilité
    Orientations sur la manière d'interpréter les critères Communication orale d'informations avec documents de présentation, mais pas de lignes directrices écrites détaillées Communication orale d'informations avec documents de présentation et lignes directrices écrites détaillées Communication orale d'informations avec documents de présentation et lignes directrices écrites depuis 2018
    Classement Non Oui Oui
  4. Deuxième phase (évaluation par un comité, organisée par la DG de tutelle)
  5. MIE-Transports MIE-Énergie MIE-TIC
    Procédure à la DG de tutelle Évaluation en deux étapes, dont la première est réalisée par un panel interne et la deuxième, par un comité de sélection (tous deux présidés par la DG MOVE). Le panel examine les résultats de la première phase d'évaluation. Le comité d'évaluation (comité interne à la DG ENER) est chargé d'évaluer les propositions en fonction de chaque critère d'attribution, y compris ceux appliqués par les experts externes au cours de la première phase d'évaluation. Le processus d'évaluation est réalisé par un comité d'évaluation (présidé par la DG CNECT) après consultation des DG/unités concernées par l'appel à propositions.
    Critères d'attribution employés lors de la deuxième phase Le comité de sélection examine les propositions de financement issues des travaux du panel d'évaluation interne à la lumière des objectifs de financement, des priorités et des questions stratégiques au niveau du MIE-Transports en général. Cet examen doit notamment tenir compte des résultats de l'évaluation externe et comporter une analyse: i) de la complémentarité des actions, ii) de la valeur ajoutée européenne, iii) des synergies potentielles, iv) des contraintes budgétaires, v) de l'effet de levier des fonds de l'UE et du Fonds européen pour les investissements stratégiques, vi) de l'équilibre géographique, vii) de l'équilibre dans le développement du réseau et viii) des risques de double financement. Le comité évalue les propositions selon les deux critères d'attribution suivants: i) la priorité et l'urgence de l'action, la question de savoir si le projet permettra d'éliminer des goulets d'étranglement et de mettre fin à l'isolement énergétique, et s'il contribuera au marché intérieur de l'énergie; ii) l'effet stimulant de l'aide financière sur la pleine réalisation de l'action. (La pondération totale de ces deux critères s'élève à 30 % pour les travaux et à 40 % pour les études.) Le comité interne n'effectue pas d'autre évaluation des propositions. Au lieu de cela, il examine le risque de double financement, met en lumière les questions pertinentes du point de vue stratégique à prendre en considération lors de la rédaction de la convention de subvention et donne une appréciation de l'approche de financement en se fondant sur l'évaluation des experts externes.
    Décisions s'écartant de l'avis des experts externes Dans des cas exceptionnels, le panel peut s'écarter des recommandations des experts externes, en motivant dûment sa décision. La pondération totale de l'appréciation donnée par les experts est de 70 % pour les travaux et de 60 % pour les études. Le comité peut s'écarter de l'avis des experts en motivant dûment sa décision. Ses arguments doivent être clairement consignés. Le comité se fonde sur le classement que les experts externes ont établi en fonction des critères définis dans les appels à propositions.
    Classement final des propositions Non. L'avis des experts sert de base aux travaux du panel d'évaluation interne/du comité de sélection, qui établit la liste finale des projets sélectionnés. Oui. Sur la base de l'avis des experts, le comité d'évaluation attribue les scores finals et détermine le classement des propositions de projets. Oui, sur la base du classement établi par les experts externes
    Liste de réserve Possibilité inutilisée à ce jour, mais pas exclue en principe Possibilité inutilisée à ce jour, mais pas exclue en principe Pas pour tous les appels à propositions
    Rôle de l'INEA Le directeur de l'INEA siège au comité de sélection. L'INEA désigne un observateur pour l'évaluation interne. L'INEA désigne un observateur pour l'évaluation interne.
44

Une fois le processus d'évaluation et de sélection achevé, la Commission, agissant en concertation avec le comité de coordination du MIE (représentant les États membres), adopte une décision contenant la liste des projets sélectionnés. Il appartient alors à l'INEA de conclure les conventions de subvention correspondantes, d'en assurer le suivi et de les mettre en œuvre, avec les promoteurs de projets comme bénéficiaires des fonds de l'UE.

Les procédures de sélection des projets dans les différents volets du MIE devraient être davantage uniformisées

45

L'un des objectifs du placement de tous les volets du MIE sous la responsabilité de l'INEA consistait à simplifier et à uniformiser les procédures (voir point 20). Nous avons constaté que l'INEA et ses DG de tutelle n'avaient pas encore suffisamment bien analysé les procédures d'évaluation dans les trois volets du MIE pour pouvoir repérer les bonnes pratiques, puis uniformiser le processus et les critères y afférents.

46

Comme l'indique l'encadré 1, l'évaluation des propositions de projets n'est pas organisée de la même façon dans les trois volets du MIE. Les différences concernent les critères d'attribution (texte et contenu), la pondération de ces critères (qui n'existe que dans le volet MIE-Énergie) et le classement des propositions de projets (utilisé dans les volets MIE-Énergie et MIE-TIC, mais pas dans le MIE-Transports).

Divergences entre la décision d'attribution prise par la Commission et les recommandations des experts

47

Puisque les experts examinent en détail les propositions de projets et que l'INEA consacre du temps et des ressources à sélectionner les experts ainsi qu'à organiser les évaluations, l'appréciation des experts externes devrait être prise en considération dans la décision d'attribution de la Commission22. Même si c'est à cette dernière qu'appartient la décision finale en la matière, les choix s'écartant des appréciations externes devraient être motivés et bien documentés, conformément aux lignes directrices de la Commission pour la gestion des subventions relevant du MIE-Énergie ou au texte des appels à propositions au titre du MIE-Transports. Il y va de la transparence dans l'utilisation des fonds de l'UE.

Dans le cas du MIE-Transports, le lien entre l'appréciation externe et la décision d'attribution devrait être mieux documenté

48

Nous avons constaté que l'importance accordée aux recommandations des experts externes (et notamment leur coefficient de pondération) dans la décision finale d'attribution prise par la Commission différait selon le volet du MIE. Par exemple, dans le cas du MIE-Transports, des notes élevées à l'évaluation externe n'ont pas toujours permis aux projets recommandés d'être finalement sélectionnés. Certains projets ayant reçu une note élevée lors de cette évaluation n'ont pas été retenus, tandis que d'autres ont été sélectionnés malgré une note plus faible. Sur l'ensemble des propositions de projets que les experts externes avaient recommandé de soutenir, 68 % ont finalement été cofinancés. Des considérations d'ordre stratégique ont joué un rôle important dans le processus de sélection finale, suivant le programme de travail et les clauses de l'appel à propositions.

49

L'impact de l'évaluation externe sur la sélection finale des projets varie selon le volet du MIE en raison des différences dans les procédures de sélection finale. Dans le cas du MIE-Transports, les notes servent avant tout à situer les projets par rapport à un seuil prédéterminé, et pas à établir un classement. Il en résulte un système où, pour un projet recommandé, la probabilité d'être sélectionné est indépendante des notes attribuées par les experts externes, comme l'illustrent les deux exemples d'appels à propositions ci-après (relevant, l'un, du MIE-Transports, l'autre, du MIE-Énergie). Concernant l'appel à propositions au titre du MIE-Transports, la figure 2 montre que, dès lors qu'une proposition de projet avait obtenu 3 points (la note minimale) ou plus, la probabilité qu'elle soit retenue était pratiquement indépendante de la note moyenne attribuée par les experts externes. Nous avons constaté qu'il n'existait pas systématiquement un lien entre les notes attribuées aux propositions de projets que les experts externes recommandaient de financer et la liste finale des projets sélectionnés établie par la Commission.

Figure 2

Notes attribuées par les experts externes et sélection finale des projets, dans un appel à propositions relevant du MIE-Transports (MAP 2014 F01)

La probabilité qu'un projet soit sélectionné est identique, quelle que soit la note décernée par les experts externes.

Source: Cour des comptes européenne, sur la base des données reçues par l'INEA.

50

Dans le MIE-Énergie et dans le MIE-TIC, il existe par contre une forte corrélation entre les notes attribuées par les experts externes et la sélection finale de la Commission (voir la figure 3 pour le MIE-Énergie).

Figure 3

Notes attribuées par les experts et sélection finale des projets, dans un appel à propositions relevant du MIE-Énergie (2014)

La probabilité qu'un projet soit sélectionné augmente avec la note décernée par les experts externes.

Source: Cour des comptes européenne, sur la base des données reçues par l'INEA.

51

En outre, pour le MIE-Transports, la Commission ne documente pas très clairement la mesure dans laquelle l'évaluation des experts externes est prise en considération pour la sélection finale. Les procès-verbaux du comité de sélection n'apportent pas d'informations circonstanciées sur les décisions d'attribution. Les procédures appliquées par la Commission pour la sélection finale des projets relevant du MIE-Transports ne sont donc pas documentées de façon appropriée.

Certains projets qui n'avaient pas obtenu la note minimale lors de l'appréciation externe ont néanmoins été sélectionnés

52

Nous avons constaté que plusieurs projets auxquels les experts externes n'avaient même pas attribué la note minimale avaient toutefois été sélectionnés par la Commission. Au cours de la période 2014‑2020, celle-ci a retenu, dans le cadre du MIE-Transports, 14 projets (bénéficiant de subventions de l'UE pour un montant de quelque 711 millions d'euros) que, pour des raisons liées à leur maturité, à leur qualité ou à leur impact, les experts externes n'avaient pas recommandé de financer23. L'INEA a émis des objections contre la sélection de six d'entre eux (correspondant à un montant total de cofinancement d'environ 411 millions d'euros), en renvoyant à l'évaluation des experts externes. Le comité de sélection a néanmoins décidé de tous les retenir, en invoquant leur «valeur ajoutée européenne», leurs «avantages plus larges pour le réseau», l'«effet de levier des fonds de l'UE» ou «un signal politique à un autre État membre», bien que des explications suffisantes sur ces critères et leur poids dans l'évaluation n'aient pas été apportées. L'encadré 2 fournit un exemple de projet de ce type. Dans le cadre du MIE-Énergie, l'octroi de subventions a été approuvé pour deux projets que les experts externes n'avaient pas recommandé de financer (montant total de cofinancement de l'UE: 41 millions d'euros).

Encadré 2

Exemple de projet rejeté par les experts et par l'INEA, mais retenu par le comité de sélection du MIE

Une proposition de projet concernant l'électrification d'une ligne ferroviaire dans un État membre a été rejetée par les experts au motif qu'elle n'aurait pas véritablement d'impact, à moins que les autorités d'un État membre voisin entreprennent d'électrifier aussi le tronçon de ligne situé de leur côté de la frontière. L'INEA a également élevé des objections au sujet de ce projet, pour la même raison.

Le comité de sélection a toutefois retenu le projet, auquel a été accordée une subvention de 19 millions d'euros. À ce jour, les autorités de ce deuxième État membre n'ont toujours pas classé ce projet comme prioritaire dans leur planification à long terme pour 2030. Son impact restera donc faible.

Les critères d'attribution appliqués devraient être davantage clarifiés

53

Conformément aux dispositions de l'article 199 du règlement financier, la Commission est tenue de définir, pour la sélection des projets, des critères d'attribution clairs qui permettent d'évaluer la qualité des propositions au regard des objectifs. L'INEA organise des réunions d'information à l'intention des experts externes et fournit de la documentation pour les aider à comprendre les critères.

54

Notre analyse des notes données dans les évaluations externes individuelles met en lumière des divergences ainsi que des incohérences dans la notation au regard des différents critères d'attribution. Les observateurs externes confirment cette analyse, en relevant que les différents experts ont interprété les critères d'évaluation de manière divergente dans plusieurs cas, alors même que les critères d'attribution sont généralement bien compris. Un échange de vues sur les divergences entre évaluations (voir encadré 3) a ensuite eu lieu et une position commune a été trouvée lors des réunions de consensus. Des orientations écrites détaillées à l'intention des experts, concernant l'interprétation des critères d'attribution, sont disponibles pour le MIE-Énergie et, depuis 2018, pour le MIE-Transports.

Encadré 3

Exemples de problèmes concernant l'interprétation des critères d'attribution

Les rapports des observateurs externes font ressortir des problèmes de clarté des critères:

Veiller à l'uniformité des descriptions détaillées des critères et des sous-critères d'attribution dans l'ensemble de l'évaluation: par exemple, il est apparu, lors de certaines réunions de consensus, que les experts avaient utilisé des descriptions légèrement différentes des critères qui n'étaient pas mentionnés dans les documents de préparation de l'appel à propositions. (MIE-TIC, appels à propositions de 2017).

L'interprétation et l'application des critères d'attribution posent toujours des problèmes. […] Au cours de cette phase, il importe – comme cela a régulièrement été signalé – de rappeler périodiquement aux évaluateurs ce que certains critères d'évaluation signifient dans des contextes spécifiques (par exemple ce qu'il faut entendre par «maturité» dans le cas des travaux, dans celui des études et dans les projets mixtes) et que les notes attribuées doivent cadrer avec les commentaires et les remarques. Lors de certaines réunions de consensus, il a été remarqué que les points de vue des experts divergeaient quant à ce qui était explicitement exprimé dans la proposition et ce qu'il était possible de déduire de sa description. (MIE-Transports, appels à propositions réalisés en 2014 au titre des programmes de travail annuel et pluriannuel).

55

Une évaluation approfondie des critères que constituent la «maturité» et la «qualité» revêt une importance cruciale pour anticiper les problèmes susceptibles de compromettre la mise en œuvre des projets dans les délais prévus. L'une des principales causes des retards réside, selon l'INEA, dans une planification peu réaliste. Pour ce qui est de la maturité des projets, les principaux problèmes mis en évidence par les experts externes concernent l'achat de terrains, l'évaluation de l'impact environnemental et le degré de préparation sur le plan financier ou technique.

56

Nous avons constaté que les éléments du dossier de candidature ne permettaient pas toujours aux experts d'apprécier correctement la maturité d'un projet. Les travaux peuvent commencer jusqu'à 18 mois après la présentation de la proposition. Il est également possible qu'un même projet comporte à la fois des études et des travaux, ou que des travaux soient réalisés en même temps que des études dans le cadre d'un autre projet. Ainsi, une proposition de projet peut être présentée même si sa composante «travaux» n'est encore qu'au début de son développement. Il est difficile d'apprécier la maturité des projets dans ce cas, car une grande part des informations nécessaires ne seront connues qu'une fois l'étude menée à bien.

Le mécanisme pour l'interconnexion en Europe risque de ne pas être entièrement mis en œuvre

57

Nous avons fait le point sur l'exécution du budget alloué au MIE ainsi que sur les mesures que l'INEA avait prises pour garantir l'utilisation des fonds. Des avantages concrets ne peuvent être obtenus dans les secteurs des transports, de l'énergie et des télécommunications que si le budget est bien géré et sert à financer des projets d'investissement pertinents et appropriés, qui seront ensuite mis en œuvre en temps opportun.

Il existe un risque de sous-exécution du MIE

58

Le règlement MIE lui-même fournissait une estimation des besoins de financement des secteurs des transports, des télécommunications et de l'énergie largement supérieure aux 33 milliards d'euros disponibles au titre du budget pour la période 2014‑202024. Le règlement relatif au programme RTE-T (le programme de la période 2007‑2013 auquel a succédé le MIE) donnait une appréciation similaire.

59

Malgré les besoins exprimés, le budget alloué au programme RTE-T pour la période 2007‑2013 n'a pas été entièrement utilisé. Le taux d'absorption à la clôture s'est élevé à 74 %, avec 5,5 milliards d'euros de fonds réellement dépensés sur un total de 7,4 milliards d'euros25. Un euro sur quatre n'a donc pas été investi, bien que l'ensemble du budget ait été affecté à des projets. Des projets d'infrastructure retardés et exécutés en partie seulement ont constitué la principale cause de lenteurs dans l'utilisation des fonds, nuisant ainsi en fin de compte à la mise en œuvre du programme dans son ensemble.

60

L'INEA suit l'avancement de l'exécution, mais sans effectuer de comparaison, mutatis mutandis, avec le taux d'exécution du programme précédent. Plusieurs éléments indiquent cependant que les lenteurs dans l'utilisation des fonds de l'UE persistent avec le programme actuel. D'après les prévisions de l'INEA, le montant cumulé des engagements budgétaires aurait dû s'élever à 19 milliards d'euros en 2018; or il n'atteignait en réalité que 14 milliards d'euros, soit une valeur de 26 % inférieure aux prévisions26. En janvier 2019, cinq ans après le début de la période de programmation, moins d'un quart des fonds du MIE affectés à des projets avaient été versés (voir tableau 4).

Tableau 4 – Mise en œuvre du MIE (période 2014-2020), en millions d'euros

Subventions allouées aux projets Engagements budgétaires Paiements Paiements en pourcentage des subventions allouées
Transports 22 870 11 868 5 416 24 %
Énergie 2 400 1 836 416 17 %
Télécommunications 228 208 100 44 %
Projets en synergie 21 21 8 40 %
Total général 25 519 13 933 5 940 23 %

Source: Informations communiquées par l'INEA, janvier 2019.

61

Le taux de paiement pour le MIE-Énergie et le MIE-Transports est particulièrement peu élevé: il équivaut à 17 % et 24 %, respectivement, du budget initial. Cette faiblesse est imputable aux retards dans la mise en œuvre des projets. En janvier 2019, les conventions de subvention relatives à 76 projets (représentant, au total, 4 milliards d'euros de subventions de l'UE) avaient été revues de manière à repousser les délais de mise en œuvre d'au moins une année. Nous avons toutefois constaté que ces modifications ne reflétaient qu'une petite partie des retards. En réalité, le nombre de projets accusant des retards est bien plus élevé, comme l'a montré l'analyse interne de l'INEA:

  • pour le MIE-Transports, un examen à mi-parcours a permis de faire le bilan de la mise en œuvre d'un échantillon de 356 projets. Plus de la moitié des projets étaient retardés, 156 d'entre eux, d'une année ou plus, et 50, de moins d'un an. Le retard moyen à l'achèvement était de 10,7 mois;
  • pour le MIE-Énergie, l'INEA a fait le point sur 39 projets en cours à la fin de 2017 et a constaté que près des deux tiers de ces projets n'étaient pas véritablement en bonne voie. Le retard moyen se chiffrait à 6,5 mois.

Un grand nombre de projets accusant des retards n'étaient pas suffisamment aboutis au moment de leur présentation

62

Les DG de tutelle planifient les appels à propositions et décident donc de la répartition du budget (voir points 39 et 40). C'est pourquoi l'INEA a affecté une grande partie du budget du MIE dès le début de la période de programmation, allouant 85 % du budget du MIE-Transports dans le cadre des appels à propositions de 2014 et de 2015. Le budget disponible au titre du MIE-Transports pour la seule année 2014 s'élevait à 12 milliards d'euros, soit 52 % de l'enveloppe totale de la période (23 milliards d'euros).

63

En raison de l'importance de la part du budget affectée aux premiers appels à propositions et de la faible prévisibilité, pour les candidats, de ceux à venir, certains projets retenus n'étaient pas suffisamment aboutis.

64

Faute d'une planification pluriannuelle des appels à propositions, les bénéficiaires ont présenté des candidatures concernant des projets qui auraient gagné à être proposés plus tard, car ils auraient alors été plus aboutis. L'analyse interne de l'INEA a révélé que le faible niveau de maturité des propositions de départ était une cause fréquente de retard des projets. L'encadré 4 fournit un exemple de projet non abouti. Sur les 12 projets27 qui, à ce jour, ont été abandonnés avant leur achèvement, huit l'ont été en raison de leur maturité insuffisante.

Encadré 4

Exemple de projet non abouti: construction d'une interconnexion énergétique entre deux États membres

Deux candidatures relatives à des travaux de conception et de construction d'une interconnexion énergétique entre deux États membres ont été présentées en réponse à un appel à propositions de 2014 relevant du MIE-Énergie.

En ce qui concerne la maturité, les experts n'ont attribué que trois points sur cinq au projet de travaux. Ce dernier a certes obtenu la note minimale permettant de bénéficier d'un financement, mais, selon l'appréciation globale, il n'était pas prêt. Les deux projets ont été sélectionnés. Le lancement du projet de travaux n'était prévu que pour mai 2016.

À la fin de 2018, le projet d'études accusait un retard de 22 mois. Le projet de travaux était retardé de 24 mois.

Les délais font l'objet d'un suivi, mais cela ne garantit pas que des mesures correctrices efficaces soient prises en temps utile

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Il importe que l'INEA suive de près la mise en œuvre technique et financière des projets afin que des mesures correctrices efficaces puissent être adoptées en temps utile. Il est possible d'accélérer l'utilisation des fonds en dégageant des crédits affectés à des projets insuffisamment performants et en les réinjectant dans d'autres projets. Si une partie seulement de la subvention allouée à un projet est utilisée, les crédits restants peuvent être libérés pour d'autres projets, moyennant un nouvel appel à propositions. Cela suppose que l'état d'avancement des projets fasse l'objet d'un suivi suffisamment attentif pour permettre de détecter une mise en œuvre non satisfaisante.

Les conventions de subvention ne rendent pas le financement directement tributaire de la réalisation d'étapes intermédiaires

66

L'INEA supervise la mise en œuvre des activités financées en se fondant sur les conventions de subvention. Bien que ces dernières comprennent des clauses autorisant l'INEA à mettre un terme à une action si les progrès sont insuffisants, il n'existe aucun lien direct entre le financement de l'UE et les délais de réalisation de certaines étapes intermédiaires.

Les rapports sur l'état d'avancement ne font pas toujours apparaître les retards dans les projets

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L'INEA utilise des rapports sur l'état d'avancement pour suivre la mise en œuvre technique et financière des projets relevant du MIE-Énergie et du MIE-Transports. Ces rapports sont établis annuellement par les bénéficiaires. Ils donnent une idée de l'avancement des projets, mais le risque existe qu'ils ne fassent pas systématiquement ressortir toute l'ampleur des retards ou de la sous-utilisation des fonds, que les bénéficiaires sont pourtant tenus de signaler en vertu des conventions de subvention. Notre analyse d'un échantillon de rapports sur l'état d'avancement28 a montré qu'ils ne rendaient pas toujours pleinement compte des retards se répercutant sur la période de mise en œuvre des projets. Ceux-ci étaient mis en évidence plus tard, lors de l'examen à mi-parcours.

Seul le MIE-Transports comporte un examen à mi-parcours et une date d'achèvement prédéterminée

68

En 2010, la DG MOVE, consciente de la menace que les projets non performants faisaient peser sur l'efficacité de l'utilisation des fonds, a décidé que les crédits qui n'auraient pas été utilisés au titre d'un projet donné dans un délai déterminé seraient retirés de ce projet et reversés au budget afin d'être réaffectés à d'autres projets. Dans ce contexte, elle a fixé la date d'achèvement du MIE-Transports au 31 décembre 2023, ce qui signifie qu'aucune convention de subvention ne pourra être signée après cette date, ni prorogée au delà. Il s'agit d'un préalable indispensable aux dégagements, sans lequel les projets pourraient être prolongés indéfiniment, même s'ils ne progressent pas. En outre, l'INEA a procédé, dans le cadre de l'examen à mi-parcours 2017/2018 qui a porté sur 356 projets, à une analyse approfondie de l'état de mise en œuvre du portefeuille de projets du MIE-Transports. Avec l'aide d'experts externes, elle a évalué l'avancement des projets et proposé des adaptations de leur portée technique, de leur budget et de leurs conditions de mise en œuvre. Elle a analysé la situation de façon plus réaliste et révélé davantage de retards que les rapports sur l'état d'avancement, ce qui a permis d'adapter les profils de dépenses de plusieurs projets (voir figure 4). Plus de la moitié des 139 actions qui devaient être achevées pour la fin du mois d'avril 2019 ont nécessité un report de leur délai de mise en œuvre ou une réduction de leur financement.

Figure 4

Comparaison entre les profils de dépenses agrégés des projets du MIE-Transports selon les conventions de subvention, les rapports sur l'état d'avancement et l'examen à mi-parcours (milliards d'euros)

NB: un «profil de dépenses» est le budget affecté à un projet sur toute la durée de sa mise en œuvre.

Source: Examen à mi-parcours de l'INEA, 2018.

69

Ces adaptations ont donné lieu au recouvrement de 46 millions d'euros affectés à ces 139 projets. Pour les 217 projets restants, l'examen à mi-parcours a conduit à la conclusion que les dégagements pourraient finalement atteindre un milliard d'euros, soit un chiffre vingt fois supérieur au montant recouvré. Aucune décision officielle concernant les mesures à adopter pour tenir compte de cette information n'a encore été prise. D'après nos entretiens avec les agents de l'INEA, les dégagements à venir pourraient être encore plus élevés.

70

Dans le MIE-Énergie, il n'est pas prévu de réduire les subventions pour réinjecter des fonds dans le programme. Aucune date d'achèvement n'est fixée et aucun examen à mi-parcours n'est prévu. À ce jour, la mise en œuvre s'est avérée plus lente dans le volet Énergie que dans le volet Transports (voir tableau 4). L'exécution du MIE-Énergie pourrait donc être repoussée bien au delà de la fin de la période de programmation.

Les mesures correctrices prises par l'INEA pour les projets qui ne sont pas en bonne voie ne permettent pas de parer pleinement aux risques

71

Bien que l'INEA soit à même de prévoir les taux d'absorption avec une certaine précision, grâce à ses divers outils de suivi, les mesures prises à ce jour n'ont pas permis de parer pleinement aux risques présents. Certes, l'INEA signale les retards aux DG de tutelle, mais son mandat en matière de mesures correctrices n'a pas été énoncé en détail.

72

La période 2014‑2020 expirant l'année prochaine, les paiements, les dégagements et les remboursements risquent d'augmenter fortement dans les mois à venir. Cela pourrait nuire à l'exécution: si les dégagements sont effectués trop tard dans la période de programmation, l'INEA pourrait n'avoir que peu de temps pour réinjecter les fonds dans d'autres projets.

73

Dans notre rapport spécial n° 17/2018, qui portait sur la gestion partagée des fonds de l'UE dans le domaine de la cohésion, nous avons fait observer que les mesures visant à améliorer l'absorption vers la fin d'une période de programmation risquaient de ne guère tenir compte des résultats. Il importe donc d'employer tous les outils disponibles pour garantir une utilisation efficace des fonds pendant toute la durée d'une période de mise en œuvre. Nous avons également constaté que, lorsqu'il reste un montant élevé de fonds à gérer après le lancement du programme suivant, cela risque, par répercussion, de retarder la réalisation de ce dernier29.

Le cadre de performance existant n'est pas approprié pour rendre compte de la manière dont les projets contribuent à la réalisation des objectifs du programme

74

Des mécanismes devraient permettre de surveiller et d'évaluer si et comment les projets contribuent à la réalisation des objectifs du MIE. Il conviendrait de savoir avec certitude à qui incombe la responsabilité du suivi des résultats obtenus.

75

Le cadre de performance n'est pas de nature à permettre à l'INEA de surveiller dans quelle mesure et de quelle manière les projets financés contribuent à la réalisation des objectifs du programme. Différentes sources juridiques comportent des dispositions concernant des indicateurs et des valeurs cibles à surveiller, mais elles ne sont pas parfaitement claires ni totalement cohérentes. L'acte de délégation de pouvoirs à l'INEA ne mandate pas expressément cette dernière pour élaborer un cadre de performance et faire rapport sur l'avancement des projets.

76

En 2017, l'INEA et ses DG de tutelle ont créé un groupe de travail chargé de déterminer si les indicateurs définis dans la fiche de programme concernant le MIE étaient adéquats. Le groupe de travail a conclu qu'aucun de ces indicateurs n'était approprié en l'état pour le suivi: dix le seraient moyennant de légères adaptations, mais 34 nécessiteraient des améliorations majeures, étaient totalement inadéquats ou ne relevaient pas du champ d'action de l'INEA. Par exemple, le règlement MIE fournit une définition générale du terme «goulet d'étranglement» dans le domaine des transports, mais elle n'est pas suffisamment précise pour permettre d'évaluer la performance des projets à cet égard30. Les informations sur les goulets d'étranglement supprimés communiquées pour des projets d'ampleur différente risquent dès lors d'être présentées de manière non uniforme (voir encadré 5).

Encadré 5

Exemple de manque d'uniformité dans la communication d'informations sur les goulets d'étranglement pour des projets d'ampleur différente

Un projet relevant du MIE-Transports et bénéficiant d'une subvention de 4,3 millions d'euros vise à supprimer six goulets d'étranglement en remplaçant les ponts et les ponceaux enjambant un cours d'eau sur un tronçon de 4,2 km.

Par contre, un autre projet complexe relevant du MIE-Transports et portant sur la construction d'un tunnel transfrontalier bénéficie d'une subvention de plus de 500 millions d'euros et n'élimine qu'un seul goulet d'étranglement.

77

Au début de 2018, l'INEA a soumis à ses DG de tutelle une proposition concernant de nouveaux indicateurs relatifs aux secteurs des transports et de l'énergie, destinés au MIE II. Le processus était toutefois au point mort au moment de l'audit.

78

Malgré ces difficultés, l'INEA procède dans une certaine mesure à un suivi de la performance, en collectant des informations auprès des bénéficiaires pour neuf indicateurs de réalisation. Pour mieux rendre compte des réalisations réellement issues des projets, ces indicateurs diffèrent légèrement de ceux visés dans le règlement MIE.

79

Cependant, ce suivi est essentiellement axé sur les intrants et les réalisations, comme le nombre de kilomètres ou de points de ravitaillement en carburant de substitution construits, et ne fait pas ressortir les résultats obtenus (tels que les gains de temps ou l'augmentation des volumes de trafic). Cela est conforme au mandat de l'INEA ainsi qu'aux actes de délégation conclus avec ses DG de tutelle. Les conventions de subvention comportent des annexes techniques décrivant les objectifs ainsi que les activités et fixant des étapes intermédiaires, mais elles ne définissent pas d'indicateurs de performance clés destinés à évaluer les résultats des projets, alors que de tels indicateurs amélioreraient nettement le suivi de la performance.

80

Nous avons déjà signalé, dans plusieurs rapports précédents, que le suivi dont les projets font l'objet est essentiellement axé sur les réalisations et que les résultats ne sont pas évalués31. De ce fait, il n'existe pas d'informations recueillies de manière systématique et permettant de déterminer si et comment les projets cofinancés par l'UE, qu'ils soient pris séparément ou dans le contexte des corridors du réseau central, ont atteint les objectifs escomptés en matière de résultats et ont eu un impact sur le développement économique. Une évaluation plus systématique des résultats produits par les projets relevant du MIE permettrait à la Commission d'apprécier dans quelle mesure son soutien financier a contribué à des progrès, s'il y en a eu, dans la réalisation des objectifs du MIE et, in fine, de l'objectif général qui consiste à faire avancer les réseaux transeuropéens (voir points 08 à 11).

Conclusions et recommandations

81

L'INEA s'est acquittée des tâches qui lui sont déléguées conformément à son mandat et a permis d'obtenir les avantages escomptés, dans certaines limites du fait de contraintes liées au cadre dans lequel elle opère. Nous avons constaté que les procédures de sélection du MIE, bien organisées dans l'ensemble, présentaient toutefois des insuffisances, que des risques pesaient sur la mise en œuvre du programme et que la présentation d'informations sur la performance comportait des faiblesses.

82

Les avantages qu'était censée apporter l'externalisation de responsabilités de la Commission à l'INEA ont été obtenus, mais dans certaines limites du fait de contraintes liées au cadre dans lequel elle opère. L'INEA a mis au point des procédures standardisées qui ont simplifié la mise en œuvre des programmes délégués. Ses dépenses administratives globales sont inférieures aux estimations initiales (voir points 20 à 24).

83

L'INEA a pris de nombreuses mesures pour permettre des synergies entre Horizon 2020 et le MIE ainsi qu'entre les volets de ce dernier. Peu de synergies ont toutefois été obtenues jusqu'à présent, en raison d'obstacles liés au cadre juridique, de divergences entre les objectifs des programmes et de différences de degré de maturité entre les projets. L'INEA et l'EASME partagent la responsabilité de la mise en œuvre du programme Horizon 2020 dans le domaine de la recherche énergétique, mais chacune gère séparément sa partie du programme, ce qui se traduit par des coûts administratifs des deux côtés (voir points 25 à 30).

Recommandation n° 1 – Augmenter le potentiel en matière de synergies
  1. Dans leur domaine de compétence, la Commission et l'INEA devraient supprimer les obstacles aux synergies, intégrer les éléments nécessaires à celles-ci dans les documents stratégiques et les programmes de travail et établir les dispositions utiles pour l'évaluation des synergies réalisées.
  2. La Commission devrait évaluer s'il convient de déléguer la mise en œuvre de programmes similaires (par exemple dans le domaine de la recherche énergétique) à une unique agence durant la prochaine période de programmation.

Quand? Début de la mise en œuvre du MIE de la période 2021‑2027.

84

L'INEA s'est acquittée des tâches qui lui sont déléguées et a répondu aux attentes au regard de ses indicateurs de performance clés. Toutefois, le cadre dans lequel elle opère actuellement engendre des contraintes. Les effectifs étant liés aux programmes délégués, l'INEA ne dispose pas d'une souplesse suffisante pour réaffecter ses agents aux tâches les plus urgentes. En outre, ses indicateurs de performance clés ne sont pas en particulier axés sur les résultats: ils ne visent pas spécifiquement à apprécier la qualité de la gestion des programmes (voir points 31 à 40).

Recommandation n° 2 – Renforcer le cadre établi pour la gestion, par l'INEA, des programmes délégués
  1. Pour répondre aux fluctuations à court terme des besoins en matière de ressources humaines, la Commission devrait établir un cadre qui permette à l'INEA de réaffecter plus souplement ses agents d'un programme à l'autre, de même qu'au sein des programmes.
  2. La Commission comme l'INEA devraient adopter des objectifs et des indicateurs davantage axés sur les résultats.

Quand? À partir de 2021.

85

Les procédures de sélection des projets relevant du MIE sont bien organisées, mais nous avons constaté des faiblesses dans leur mise en œuvre. Elles devraient être davantage uniformisées dans l'ensemble des trois volets du MIE. Dans le MIE-Transports, la probabilité qu'un projet recommandé soit sélectionné est indépendante des notes attribuées par les experts externes. Les raisons de s'écarter de l'appréciation devraient être mieux documentées. En outre, les critères d'attribution ne sont pas appliqués de manière uniforme (voir points 42 à 56).

Recommandation n° 3 – Faire en sorte que les procédures de sélection de projets soient davantage uniformisées et plus transparentes

Pour améliorer les procédures de sélection de projets, la Commission et l'INEA devraient:

  1. entreprendre d'analyser les procédures d'évaluation dans les trois volets du MIE de façon structurée, en vue de repérer les bonnes pratiques et, éventuellement, de les uniformiser;
  2. définir plus en détail les critères d'attribution, tant pour l'évaluation externe que pour l'évaluation interne, et, en particulier, définir précisément le critère de «maturité» et en renforcer l'appréciation. Les autres critères d'attribution devraient être énoncés de façon plus explicite et permettre de démontrer que les projets retenus auront une incidence significative et apporteront une valeur ajoutée européenne;
  3. mieux documenter le lien entre l'avis des experts externes et l'évaluation finale par la Commission, en particulier pour ce qui est de justifier les divergences.

Quand? D'ici à la fin de 2020.

86

Le MIE risque de ne pas être entièrement mis en œuvre. Cela aurait pour conséquence d'en retarder encore les effets. L'expérience montre que les mesures visant à améliorer l'absorption vers la fin d'une période de programmation risquent de ne guère tenir compte des résultats. En outre, l'existence d'un montant élevé de fonds restant à gérer après le lancement du programme suivant peut avoir des répercussions sur les délais.

87

Le taux de paiement particulièrement peu élevé dans le cas du MIE-Énergie et du MIE-Transports est lié aux retards dans la mise en œuvre des projets et à la sous-exécution de ces derniers. Le problème sous-jacent réside dans les projets non performants, qui ne permettent pas d'utiliser en totalité les fonds qui leur sont alloués. Actuellement, la Commission ne planifie pas les appels à propositions sur une base pluriannuelle, avec pour conséquence que des propositions inégalement abouties sont présentées.

88

Les mesures correctrices prises par l'INEA dans le cas des projets qui ne sont pas en bonne voie ne permettent pas de parer pleinement à ces risques. Les conventions de subvention types ne rendent pas le financement directement tributaire de la réalisation d'étapes intermédiaires. Les outils destinés au suivi approfondi des projets doivent être améliorés (voir points 58 à 73).

Recommandation n° 4 – Créer de meilleures conditions pour une mise en œuvre rapide du MIE

Pour rationaliser la planification pluriannuelle de l'allocation des fonds et améliorer l'utilisation de ceux-ci:

  1. la Commission et l'INEA devraient assurer une planification cohérente, à long terme, des engagements et des appels à propositions;
  2. Quand? Début de la mise en œuvre du MIE de la période 2021‑2027.

  3. la Commission et l'INEA devraient rendre le financement davantage tributaire de la réalisation d'étapes intermédiaires;
  4. Quand? Début de la mise en œuvre du MIE de la période 2021‑2027.

  5. la Commission devrait améliorer ses outils destinés au suivi approfondi des projets en ce qui concerne l'utilisation des fonds. Pour tous les volets du MIE, l'INEA devrait insister davantage sur le fait de mettre en œuvre les projets dans les délais prévus, en étroite coopération avec les DG de tutelle, les États membres et les bénéficiaires. La Commission devrait accompagner l'INEA dans la prise de mesures correctrices lorsque des projets ne sont pas en bonne voie.
  6. Quand? D'ici à la fin de 2020.

89

Le cadre de performance actuel ne permet pas de mesurer de façon appropriée la contribution des projets à la réalisation des objectifs du MIE. L'INEA assure le suivi de plusieurs indicateurs axés principalement sur les réalisations des projets, avec lesquels l'efficience du programme ne peut pas être évaluée. En 2018, elle a entrepris de revoir les indicateurs, mais le processus n'est pas encore arrivé à son terme (voir points 75 à 80).

Recommandation n° 5 – Revoir la conception du cadre de performance pour un meilleur suivi des résultats des projets
  1. En s'appuyant sur l'expérience ainsi que sur les enseignements tirés des projets relevant du RTE-T et du MIE, l'INEA et la Commission devraient établir un cadre de performance où les objectifs du MIE soient traduits en indicateurs clairs et mesurables couvrant tous les volets du programme de même que les résultats escomptés des projets.
  2. L'INEA devrait mentionner ces indicateurs dans les objectifs des appels à propositions, en tenir compte lors de l'évaluation des propositions de projets, en assurer le suivi par l'intermédiaire des conventions de subvention et communiquer régulièrement des informations sur ces indicateurs à la Commission.
  3. Quand? Début de la mise en œuvre du MIE de la période 2021‑2027.

Le présent rapport a été adopté par la Chambre II, présidée par Mme Iliana Ivanova, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 25 septembre 2019.

Par la Cour des comptes

Klaus-Heiner Lehne
Président

Annexes

Annexe I — Responsabilités de la Commission et de l'INEA dans la gestion du mécanisme pour l'interconnexion en Europe

Source: Cour des comptes européenne.

Glossaire, sigles et acronymes

Chafea – Agence exécutive pour les consommateurs, la santé, l'agriculture et l'alimentation: organisme institué par la Commission européenne afin de gérer quatre programmes de l'UE en son nom: le programme «Santé», le programme «Consommateurs», l'initiative «Une meilleure formation pour des denrées alimentaires plus sûres» et le programme de promotion des produits agricoles.

DG CNECT – Direction générale des réseaux de communication, du contenu et des technologies: service de la Commission chargé de développer un marché unique numérique afin de générer une croissance intelligente, durable et inclusive en Europe.

DG ENER – Direction générale de l'énergie: service de la Commission responsable de la politique énergétique de l'UE, à savoir une énergie sûre et durable à un prix compétitif pour l'Europe.

DG MOVE – Direction générale de la mobilité et des transports: service de la Commission responsable de la politique de l'UE en matière de mobilité et de transports.

DG RTD – Direction générale de la recherche et de l'innovation: service de la Commission responsable de la politique de l'UE en matière de recherche, de science et d'innovation, qui vise à favoriser la croissance et la création d'emplois ainsi qu'à relever nos grands défis de société.

DG: direction générale.

EACEA – Agence exécutive «Éducation, audiovisuel et culture»: organisme institué par la Commission pour gérer, en son nom, des financements dans les domaines de l'éducation, de la culture, de l'audiovisuel, du sport, de la citoyenneté et du volontariat.

EASME – Agence exécutive pour les petites et moyennes entreprises: organisme institué par la Commission pour gérer, en son nom, plusieurs programmes de l'UE dans les domaines du soutien aux PME et de l'innovation, de l'environnement, de l'action pour le climat, de l'énergie et des affaires maritimes.

Entreprise commune Shift2Rail: initiative européenne dans le secteur ferroviaire qui tente de trouver des solutions ciblées de recherche et d'innovation fondées sur le marché en accélérant l'intégration de technologies nouvelles et avancées dans des solutions novatrices de produits ferroviaires.

ERCEA – Agence exécutive du Conseil européen de la recherche: organisme institué par la Commission pour mettre en œuvre la stratégie du Conseil européen de la recherche (CER) telle qu'elle a été définie par le conseil scientifique, et qui est chargé de la gestion quotidienne des subventions.

ETP: équivalent temps plein.

Examen à mi-parcours: examen des actions en cours issues des appels à propositions de 2014 et de 2015 qui relevaient du programme de travail pluriannuel de l'INEA, auquel celle-ci a procédé en 2018 dans le but d'assurer une utilisation efficiente et efficace des fonds de l'UE. Selon le montant des contributions qui leur étaient allouées au titre du MIE, les actions ont fait l'objet d'un examen approfondi ou d'un examen documentaire.

Horizon 2020: le programme de recherche et d'innovation de l'UE pour la période 2014‑2020. Il est doté de quelque 80 milliards d'euros disponibles pour des financements sur une période de sept ans.

INEA – Agence exécutive pour l'innovation et les réseaux: agence qui a succédé à l'agence exécutive pour le réseau transeuropéen de transport (TEN‑T EA) créée par la Commission en 2006 afin de gérer la mise en œuvre technique et financière du programme relatif au réseau transeuropéen de transport (RTE-T). L'INEA, dont le siège est situé à Bruxelles, a officiellement commencé le 1er janvier 2014 ses activités, qui consistent à réaliser certains volets du mécanisme pour l'interconnexion en Europe (MIE) ainsi que d'Horizon 2020 et le reliquat d'autres programmes (RTE-T et Marco Polo 2007‑2013).

IPC: indicateur de performance clé.

MIE – Mécanisme pour l'interconnexion en Europe: dispositif qui fournit, depuis 2014, un soutien financier à trois secteurs, à savoir ceux de l'énergie (MIE-Énergie), des transports (MIE-Transports) et des technologies de l'information et de la communication (MIE-TIC). Dans ces trois secteurs, le MIE détermine quels sont les investissements prioritaires, y compris les corridors dans le secteur de l'électricité et du gaz, l'utilisation d'énergies renouvelables, les corridors de transport interconnectés et les modes de transport plus propres, les connexions à haut débit et à large bande ainsi que les réseaux numériques.

MIE-Énergie: volet Énergie du mécanisme pour l'interconnexion en Europe.

MIE-TIC: volet Télécommunications du mécanisme pour l'interconnexion en Europe.

MIE-Transports: volet Transports du mécanisme pour l'interconnexion en Europe.

PIC – Projets d'intérêt commun: projets d'infrastructure clés, en particulier les projets transfrontaliers qui relient les systèmes énergétiques des pays de l'UE. Ils bénéficient de procédures plus rapides et plus efficaces pour l'octroi des autorisations et d'un meilleur aménagement réglementaire (les coûts étant imputés en fonction des bénéfices nets). Ils peuvent également bénéficier du soutien du MIE.

Rapport sur l'état d'avancement: document utilisé par les bénéficiaires pour rendre compte de l'avancement technique de leurs projets par rapport au plan initial, ainsi que de la consommation correspondante du budget. C'est le principal document dont l'INEA se sert pour suivre et analyser l'avancement d'un projet.

REA – Agence exécutive pour la recherche: organisme institué par la Commission en 2007 pour mettre en œuvre certains volets du septième programme-cadre pour la recherche et l'innovation (7e PC). En 2013, ses missions ont été élargies pour englober la gestion d'une grande partie d'Horizon 2020.

RTE-T – Réseaux transeuropéens de transport: ensemble planifié d'infrastructures routières, ferroviaires, aériennes, maritimes et fluviales développées dans le cadre de la mise en œuvre de la politique du réseau transeuropéen de transport. Les réseaux RTE-T font partie d'un système plus étendu de réseaux transeuropéens (RTE) qui comprend un réseau de télécommunications (eTEN) et un projet de réseau d'énergie (RTE-E). Le développement de l'infrastructure des RTE-T est étroitement lié à la mise en œuvre et à la consolidation de la politique de l'UE en matière de transports.

Réponses de la Commission

Synthèse

III

Point III, deuxième alinéa: La Commission estime que les indicateurs de performance de l’INEA sont suffisants pour mesurer les performances de l’agence conformément au mandat qu’elle a reçu de la Commission. Elle considère, par conséquent, qu’il convient de distinguer les indicateurs de performance de l’INEA de l’évaluation des résultats des programmes eux-mêmes.

Les indicateurs de performance de l’INEA fournissent des informations sur les résultats annuels par rapport au budget voté par l’autorité budgétaire (c’est-à-dire l’absorption des fonds).

Quatrième alinéa: Au fil des ans, les DG concernées par le MIE ont amélioré la coordination de leurs appels afin d’alléger la charge de travail de l’INEA. Dans le cadre du MIE 2, le premier programme de travail pluriannuel comprendra un calendrier des appels à propositions pour les trois premières années du programme, leur sujet et un budget indicatif, ainsi que le cadre envisagé pour l’ensemble de la période de programmation.

IV

Point IV, premier alinéa: Les DG concernées par le MIE ont déjà réexaminé leurs procédures respectives d’évaluation et de sélection et élaborent une approche commune dans la perspective du MIE 2. Cela permettra notamment de transposer les éléments d’évaluation figurant à l’article 13 du projet de règlement MIE 2 dans les critères d’attribution. Cette approche commune facilitera également la migration du programme MIE vers le module informatique «eGrants».

Les 14 projets MIE-T cités par la CCE ne représentent que 1,9 % des projets sélectionnés et 3 % du financement total. En règle générale, la sélection des projets est conforme à la recommandation des experts concernant les projets susceptibles de bénéficier d’un financement.

Troisième alinéa: La Commission souligne que la mise en œuvre des programmes de dépenses de l’UE, notamment pour les infrastructures, comporte un certain degré de risque. Selon elle, le risque intrinsèque que les programmes MIE ne soient pas entièrement mis en œuvre est géré en permanence par la Commission et l’INEA.

Quatrième alinéa: L’approche consistant à concentrer en début de période de programmation le budget du MIE-Transports était clairement destinée à faciliter la reprise économique, à soutenir des projets d’infrastructure transfrontières de grande envergure déjà financés en partie dans le cadre du programme RTE-T 2007-2013, à optimiser l’absorption budgétaire et à respecter l’engagement d’exécution intégrale du budget de l’enveloppe allouée à la cohésion (11,3 milliards d’EUR) jusqu’à la fin de 2016, date limite pour les enveloppes nationales (article 11, paragraphe 2, du règlement MIE).

Cinquième alinéa: Une gestion de portefeuille active devrait permettre une utilisation efficace des fonds de l’UE, ce qui peut nécessiter, le cas échéant, de prolonger certains projets ou d’en modifier la portée.

V

Voir les réponses de la Commission aux recommandations 1 à 5.

Observations

29

La Commission reconnaît que la coordination entre les agences exécutives et les entreprises communes pourrait être renforcée de manière à développer davantage les mesures structurées.

À cet égard, des efforts sont entrepris, par exemple en ce qui concerne l’entreprise commune Shift2Rail (S2R), puisque l’INEA est membre du comité stratégique de l’ERTMS, qui est chargé de la coordination de l’ERTMS et des aspects techniques connexes. Dès que les projets de recherche gérés par l’entreprise commune S2R auront donné des résultats pouvant faire l’objet d’un déploiement et sous réserve d’une admissibilité au titre du MIE, de nouvelles possibilités de coopération apparaîtront. C’est le cas de la gestion du trafic aérien, dans le cadre de laquelle le MIE met en œuvre les résultats des projets de recherche SESAR soutenus par l’entreprise commune SESAR.

En outre, au moins un projet clé (sélectionné lors de l’appel 2015 du MIE-Transports) a été soutenu conjointement par l’INEA et l’entreprise commune Piles à combustible et Hydrogène, selon leurs compétences respectives. Enfin, l’INEA fait aussi appel à l’expertise d’agences de régulation comme l’AFE, l’AESM et l’AESA lors des évaluations des propositions de projets.

30

De par les montants concernés et la diversité de ses volets, «Horizon 2020» est le plus gros programme qui ait été délégué aux agences exécutives. Outre les agences exécutives, plusieurs DG et entreprises communes sont également responsables de la mise en œuvre de parties du programme «Horizon 2020». Lorsque le programme «Horizon 2020» a été délégué à l’INEA et à l’AESM, on s’attendait plutôt à des synergies entre le volet Énergie d’«Horizon 2020» confié à l’INEA et le volet Énergie du MIE, et entre le volet Énergie d’«Horizon 2020» confié à l’AESM et le volet «Environnement et ressources» d’«Horizon 2020», LIFE et l’initiative du PIC en matière d’éco-innovation.

En septembre 2018, la Commission a lancé une analyse coûts-avantages qui étudie différents scénarios concernant la ventilation des futurs programmes (ou volets de programmes) de l’UE qui seront délégués aux différentes agences exécutives pour la période 2021-2027. Cette analyse tiendra compte de plusieurs facteurs, parmi lesquels les économies réalisées, la nécessité de faire en sorte que les agences restent d’une taille gérable, le souci de limiter autant que possible le nombre de DG de tutelle et la cohérence en ce qui concerne les bénéficiaires visés.

33

La Commission estime que les indicateurs de performance clés (IPC) de l’INEA sont suffisants pour mesurer les performances de l’agence conformément au mandat qu’elle a reçu de la Commission. Il convient donc de distinguer les indicateurs de performance de l’INEA des indicateurs mesurant les résultats des programmes eux-mêmes, qui sont fixés par les colégislateurs dans le cadre juridique des programmes.

Les IPC de l’INEA fournissent des informations sur les résultats annuels par rapport au budget voté par l’autorité budgétaire (c’est-à-dire l’absorption des fonds).

34

L’ensemble actuel d’IPC de l’INEA a été conçu en tenant compte du rôle spécifique de l’agence, mais il est similaire aux IPC utilisés par les autres agences exécutives. Toutefois, la Commission note que les différences significatives observées entre les programmes gérés par différentes agences exécutives pourraient expliquer l’utilisation d’indicateurs différents. La Commission évaluera néanmoins la possibilité d’améliorer encore les indicateurs tout en limitant le nombre total d’IPC.

37

La Commission évalue actuellement les possibilités d’introduire des mécanismes de flexibilité supplémentaires pour répartir le personnel entre les programmes au sein d’une agence exécutive donnée afin d’accroître l’efficacité de sa gestion. Toutefois, elle est liée par le respect des principes budgétaires énoncés dans le règlement financier, et notamment par le principe de spécialité; il conviendrait que toute flexibilité envisagée soit encadrée de manière à garantir le respect de ce principe.

45

Dans l’intervalle, les procédures d’évaluation et de sélection des trois volets du MIE ont été analysées et une approche commune est en cours d’élaboration en vue du MIE 2.

48

Les aspects relatifs à la notation ont une incidence moindre, étant donné qu’il n’y a pas de classement dans le cadre du MIE-Transports. Outre les notes, la recommandation des experts contient aussi une évaluation qualitative par critère dont la Commission tient compte pour effectuer sa sélection.

Selon la Commission, lorsque des propositions recommandées par les experts ne sont pas financées, c’est principalement dû à une inadéquation entre le budget disponible et la demande de financement, et non à des considérations relatives à la notation.

49

Réponse groupée de la Commission aux points 49 et 50:

La Commission note que la différence majeure entre les trois volets est le budget disponible. Dans le domaine des transports, même après les recommandations des experts externes, le nombre de propositions soumises reste très élevé, ce qui contraint la Commission à rejeter des propositions de grande qualité au cours de la procédure de sélection. Pour les deux autres volets, en revanche, la pression due au nombre de propositions est moindre, d’où une apparente corrélation.

52

Comme cela a déjà été indiqué au point 48, les 14 projets MIE-T sélectionnés alors qu’ils n’ont pas été recommandés par les experts externes, que cite la CCE, ne représentent que 1,9 % des projets sélectionnés et 3 % du financement total. La Commission considère que, dans ces 14 cas, la justification de la sélection est clairement exposée dans le compte rendu du comité de sélection et dans les fiches d’évaluation correspondant à chacun des projets. Elle reconnaît néanmoins que des justifications plus détaillées auraient pu être élaborées à cet égard. Cet aspect sera traité dans le cadre de l’approche commune du processus d’évaluation et de sélection relatif au MIE 2.

Encadré 2 – Exemple de projet rejeté par les experts et par l’INEA, mais retenu par le comité de sélection du MIE

L’action est mise en œuvre dans un seul État membre, où elle s’accompagnera d’avantages considérables, mais il est vrai que l’électrification d’une ligne située dans l’État membre voisin serait nécessaire pour que l’impact sur le réseau soit réel. Des efforts politiques ont été entrepris au niveau local pour faire progresser l’électrification de la ligne dans l’État membre voisin. La Commission rappelle que le suivi régulier du projet effectué par l’INEA montre que la mise en œuvre se déroule de manière effective et dans les délais prévus.

54

Outre les notes, la Commission attache aussi une importance particulière à l’évaluation qualitative de chaque critère par les experts. En effet, une note tente de résumer en une seule valeur une situation très complexe décrite dans un texte, alors que le texte contient davantage d’arguments et de nuances.

La Commission souligne que les divergences et les incohérences dans la notation au regard des critères d’attribution peuvent s’expliquer par d’autres raisons que des interprétations différentes des critères d’évaluation, et notamment par les traits distinctifs et l’expérience de chaque expert.

Pour tous les volets du MIE, les experts disposent d’orientations écrites ou verbales sur l’interprétation des critères d’attribution.

56

Malgré la difficulté de la tâche, la Commission considère qu’il est possible d’apprécier la maturité d’un projet car la mise en œuvre de ce dernier au fil du temps peut être adaptée en fonction des problèmes qui se posent (prolongation, modification ou réduction de la taille, fin du projet).

Les programmes de travail spécifiques et les textes des appels fournissent des détails sur le type de propositions attendues (études, travaux, propositions mixtes) et la date de début des projets. Dans le cas des projets d’infrastructure, la réalité est très complexe car différentes phases se déroulent en parallèle. Il est de plus en plus fréquent que les candidats soumettent des propositions de «conception et construction», qui regroupent les études et travaux dans le cadre d’un même contrat.

60

Selon la Commission, pour le secteur des transports, l’abandon du système des projets prioritaires au profit d’une approche du réseau central/global ôte toute pertinence à la comparaison. Cela étant, la Commission est fermement résolue à augmenter le taux d’absorption de 74 % cité au point 59 et l’INEA applique une gestion de portefeuille très active afin de maximiser le taux d’absorption du MIE.

Pour le MIE-Transports, l’examen permanent du portefeuille de projets par l’INEA ayant conduit à des modifications des conventions de subvention relatives à certains projets retardés, en application du principe de l’utilisation obligatoire sous peine de perte définitive (use it or lose it), des opérations de remboursement appelées reflow calls sont en préparation pour 2019 et 2020. Il s’agit de réduire au minimum la sous-utilisation du budget du programme.

65

La Commission considère que, «pour que des mesures correctrices efficaces puissent être adoptées en temps utile» on peut recourir à d’autres mesures qu’un suivi attentif de la mise en œuvre, telles que l’adoption de mesures appropriées dans le cadre juridique et financier applicable.

66

La Commission estime que la réduction du financement de l’UE en cas de retard ne produit pas toujours les résultats escomptés en ce qui concerne la mise en œuvre. La plupart des facteurs à l’origine des retards ne relèvent pas exclusivement des seuls bénéficiaires. En fin de compte, il est plus important que des investissements importants dans les infrastructures de l’UE puissent être réalisés, même avec du retard.

67

Dans certaines circonstances, il arrive que les rapports sur l’état d’avancement de l’action ne reflètent pas la situation la plus récente de la mise en œuvre technique et financière des projets. Toutefois, la Commission observe que ces rapports ne sont pas le seul outil de contrôle utilisé par l’INEA.

La panoplie des outils de contrôle existants, qui comprend l’examen à mi-parcours pour les transports, permet à l’INEA de repérer les problèmes de mise en œuvre même si le rapport sur l’état d’avancement de l’action ne les fait pas totalement apparaître, comme le souligne à juste titre le rapport de la CCE.

70

Les portefeuilles des trois secteurs du MIE sont assez différents et, partant, difficiles à comparer. Cependant, la Commission fait observer qu’il n’y a pas lieu d’anticiper la réduction des subventions, mais de procéder à ces réductions uniquement si cela s’avère nécessaire pour des projets donnés. C’est actuellement le cas pour tous les volets du MIE, et ce, qu’un véritable examen à mi-parcours ait eu lieu ou non.

En outre, il est courant que la mise en œuvre des projets se poursuive bien après la fin de la période de programmation (c’est-à-dire fin 2020). Comme le prévoit le règlement financier, l’INEA procédera aux engagements restants jusqu’à la fin de 2021 et gérera ensuite l’arrêt progressif du programme.

71

La Commission considère que le mandat de l’INEA est clairement défini dans les différents documents de gouvernance et que les conventions de subvention dotent l’INEA d’outils suffisants pour prendre des mesures correctives, tout en garantissant que les projets continuent d’être mis en œuvre.

La coopération entre l’INEA et ses DG de tutelle sur ce sujet est également très efficace.

72

La Commission estime que l’INEA dispose des outils appropriés pour gérer les projets. Les engagements afférents à des projets individuels peuvent avoir lieu jusqu’à la fin de 2021 et l’INEA, en étroite coopération avec ses DG de tutelle, tirera le meilleur parti possible de cette période pour assurer une utilisation optimale des fonds de l’UE.

74

En ce qui concerne la répartition des rôles, l’INEA est responsable de l’exécution budgétaire, du suivi des projets et de la communication d’informations à la Commission, tandis que la Commission est responsable du suivi du programme dans son ensemble et des rapports y afférents dans les fiches de programme.

75

La Commission souligne les efforts accomplis pour améliorer et harmoniser les objectifs et les indicateurs du cadre de performance du MIE.

Elle note que l’acte de délégation de l’INEA prévoit, à l’article 19, paragraphe 1, points a) et b), les dispositions nécessaires concernant la communication d’informations par l’INEA.

Elle étudiera la possibilité de clarifier le rôle de l’agence à cet égard lors de la révision de l’acte de délégation pour la période 2021-2027. La Commission considère que l’élaboration d’un cadre de performance destiné à relier les projets financés aux objectifs du programme relève d’une démarche commune des DG de tutelle et de l’INEA. L’INEA apportera une contribution majeure à un tel système, mais il convient de répartir les responsabilités de manière appropriée entre les DG de tutelle et l’INEA.

Encadré 5 – Exemple de manque d’uniformité dans la communication d’informations sur les goulets d’étranglement pour des projets d’ampleur différente

La Commission fait observer que ce qui est décrit dans cet encadré n’est que le résultat de l’application de la définition juridique du terme «goulet d'étranglement» dans le règlement MIE. Or l’INEA est bien en mesure de communiquer des informations d’une manière appropriée sur les projets d’ampleur différente, car de nombreux indicateurs autres que celui du «goulet d’étranglement» sont utilisés.

77

La Commission prend note de cette observation et souligne qu’un groupe de travail a été rétabli en mars 2019 et que, par conséquent, le processus a repris. Ce groupe de travail comprend des membres issus de toutes les DG de tutelle et de l’INEA, afin de couvrir les trois volets du MIE.

La Commission estime que le temps disponible avant le début de la prochaine période de programmation est amplement suffisant pour mener à bien ce processus (c’est-à-dire pour le MIE 2).

79

S’il est vrai que l’on pourrait recueillir davantage d’informations sur les résultats à long terme des investissements réalisés, la Commission souligne qu’à l’heure actuelle, l’INEA est spécifiquement chargée de la gestion du soutien financier aux projets sélectionnés, et que l’accent est donc mis sur les réalisations à la fin du projet. Mesurer les effets à long terme des investissements dans les infrastructures est une voie intéressante dans laquelle la Commission est désireuse de s’engager.

80

Si les mesures évoquées sont effectivement souhaitables, la Commission souligne qu’il convient de prévoir une évaluation plus systématique des résultats au niveau du programme avec la contribution de l’INEA. La Commission estime dès lors que cette question dépasse le cadre du présent audit, qui porte sur la performance de l’INEA.

Conclusions et recommandations

Recommandation n° 1 – Augmenter le potentiel en matière de synergies

a) La Commission accepte la recommandation.

La Commission souligne que la création de synergies occupe déjà une place importante dans les propositions relatives au MIE 2 et au programme Horizon Europe.

b) La Commission accepte la recommandation dans la mesure où cette évaluation est réalisée dans le cadre de l’analyse coûts-avantages en cours.

La Commission ne peut préjuger des résultats de cette analyse, au cours de laquelle plusieurs scénarios seront envisagés. Elle note toutefois que l’analyse devra tenir compte d’autres éléments — tels que le souci de conserver des agences de taille gérable, de limiter autant que possible le nombre de DG de tutelle et d’assurer la cohérence en ce qui concerne les bénéficiaires visés.

84

En ce qui concerne la réaffectation du personnel, la Commission évalue actuellement les possibilités d’introduire des mécanismes de flexibilité supplémentaires pour répartir le personnel entre les programmes au sein d’une agence exécutive donnée afin d’accroître l’efficacité de la gestion. Toutefois, il conviendra d’encadrer dûment cette flexibilité dans l’affectation du personnel de manière à garantir le respect du principe de spécialité, qui est défini dans le règlement financier.

Recommandation nº 2 – Renforcer le cadre applicable à la gestion par l’INEA des programmes délégués

a) La Commission accepte partiellement la recommandation.

Elle évalue actuellement les possibilités d’introduire des mécanismes de flexibilité supplémentaires permettant de répartir le personnel entre les programmes au sein d’une agence exécutive donnée afin d’accroître l’efficacité de sa gestion. Toutefois, la Commission est liée par le respect des principes budgétaires énoncés dans le règlement financier, et notamment par le principe de spécialité; il conviendra donc que toute flexibilité de ce type soit dûment encadrée de manière à garantir le respect de ce principe. En outre, cette question devrait être traitée dans le cadre de la révision du cadre applicable aux agences exécutives, car la Commission considère que ce type de mécanisme de flexibilité devrait être commun à toutes les agences exécutives.

b) La Commission accepte la recommandation.

La Commission et l’agence ont des rôles différents: l’INEA assure la mise en œuvre au nom de la Commission, et alimente, en communiquant des informations, le processus d’établissement de rapports de la Commission sur l’exécution du programme. Il convient donc de distinguer la performance de l’INEA en tant qu’agence du cadre de performance des programmes eux-mêmes.

Recommandation n° 3 – Faire en sorte que les procédures de sélection de projets soient uniformisées et transparentes

a) La Commission accepte la recommandation.

b) La Commission accepte la recommandation.

c) La Commission accepte la recommandation.

86

Le risque qu’un programme ne soit pas totalement mis en œuvre est inhérent à tous les programmes de financement (de l’UE), en particulier lorsqu’il s’agit d’infrastructures. En règle générale, les projets d’infrastructure impliquent de longs délais de développement et de mise en œuvre. Ce risque a été identifié et l’INEA continuera à s’employer à l’atténuer et à le réduire. En outre, la Commission estime qu’une bonne gestion de la transition entre les deux périodes de programmation peut permettre d’éviter un effet de cascade des retards. La Commission œuvrera en faveur d’une transition harmonieuse.

Recommandation n° 4 – Créer de meilleures conditions pour une mise en œuvre rapide du MIE

a) La Commission accepte la recommandation.

b) La Commission accepte la recommandation.

c) La Commission accepte la recommandation.

89

Des travaux destinés à assurer un meilleur suivi des résultats des projets dans une perspective stratégique ont déjà été lancés.

Recommandation nº 5 – Revoir le cadre de performance pour assurer un meilleur suivi des résultats des projets

a) La Commission accepte la recommandation.

La Commission souligne qu’un groupe de travail a été rétabli à cette fin en mars 2019. Il comprend des membres de toutes les DG de tutelle et de l’INEA, afin de couvrir les trois volets du MIE. La Commission a l’intention de conclure ce processus avant le début de la prochaine période de programmation (c’est-à-dire pour le MIE 2).

b) La Commission accepte la recommandation.

Équipe d'audit

Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits relatifs aux politiques et programmes de l'UE ou à des questions de gestion concernant des domaines budgétaires spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces activités d'audit de manière à maximiser leur incidence en tenant compte des risques pour la performance ou la conformité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de l'importance politique et de l'intérêt du public.

L'audit de la performance objet du présent rapport a été réalisé par la Chambre II (Investissements en faveur de la cohésion, de la croissance et de l'inclusion), présidée par Mme Iliana Ivanova, Membre de la Cour. Il a été effectué sous la responsabilité de M. Oskar Herics, Membre de la Cour, assisté de: M. Thomas Obermayr, chef de cabinet; Mme Laura Gores, attachée de cabinet; M. Pietro Puricella, manager principal; Mme Jolita Korzuniene, chef de mission; Mme Susanna Rafalzik, M. Dieter Böckem, M. Thierry Lavigne, M. Nils Odins et M. Christian Verzé, auditeurs. L'assistance linguistique a été assurée par M. Thomas Everett et Mme Cathryn Lindsay.

De gauche à droite: Thomas Everett, Susanna Rafalzik, Dieter Böckem, Jolita Korzuniene, Oskar Herics, Cathryn Lindsay, Nils Odins, Laura Gores, Christian Verzé, Pietro Puricella.

Notes

1 Voir le règlement (CE) n° 58/2003 du Conseil du 19 décembre 2002 portant statut des agences exécutives chargées de certaines tâches relatives à la gestion de programmes communautaires (JO L 11 du 16.1.2003, p. 1).

2 Outre l'INEA, il s'agit de l'Agence exécutive pour les petites et moyennes entreprises (EASME), l'Agence exécutive «Éducation, audiovisuel et culture» (EACEA), l'Agence exécutive pour les consommateurs, la santé, l'agriculture et l'alimentation (Chafea), l'Agence exécutive pour la recherche (REA) et l'Agence exécutive du Conseil européen de la recherche (ERCEA).

3 Voir la décision d'exécution 2013/801/UE de la Commission du 23 décembre 2013 instituant l'Agence exécutive pour l'innovation et les réseaux, et abrogeant la décision 2007/60/CE modifiée par la décision 2008/593/CE (JO L 352 du 24.12.2013, p. 65). La décision C(2013) 9235 de la Commission porte délégation de pouvoirs à l'Agence.

4 Pour la période allant de janvier 2014 à décembre 2024.

5 Voir annexe de la décision C (2019) 1453 de la Commission du 25 février 2019 approuvant le programme de travail 2019 de l'Agence exécutive pour l'innovation et les réseaux, deuxième partie.

6 Cette initiative relève du MIE-TIC.

7 Cet examen était centré sur les projets retenus à la suite des appels à propositions pluriannuels de 2014 et de 2015 et auxquels l'UE avait alloué les subventions les plus élevées. Ces critères correspondaient à 56 % des projets relevant du MIE-Transports, c'est-à-dire à un montant total de subventions s'élevant à 18 milliards d'euros (soit 80 % de l'ensemble de la contribution de l'UE à des projets financés au titre de ce volet du MIE).

8 Analyse coûts-avantages en vue de la délégation aux agences exécutives de certaines tâches concernant la mise en œuvre de programmes de l'Union (2014‑2020), août 2013. Une autre analyse coûts-avantages a été effectuée préalablement à la délégation de l'initiative WiFi4EU.

9 Voir le rapport de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions sur l'évaluation à mi-parcours du mécanisme pour l'interconnexion en Europe (MIE) (COM(2018) 66 du 14.2.2018).

10 Conclusion fondée sur une enquête en ligne auprès des candidats et des bénéficiaires (Study Supporting the Evaluation of the Innovation and Networks Executive Agency (INEA) 2014‑2016, 5 février 2019, Centre for Strategy and Evaluation Services).

11 La valeur cible de 111 millions d'euros concernant les gains d'efficience ne tient pas compte de l'initiative WiFi4EU, qui a été déléguée à l'INEA en 2018. En 2018, l'Agence a donc dû couvrir les coûts administratifs liés au fonctionnement de Wifi4EU, notamment les salaires, qui n'étaient initialement pas inclus dans la valeur cible.

12 Voir l'analyse coûts-avantages de 2013.

13 Article 17, paragraphe 7, du règlement (UE) n° 1316/2013 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2013 établissant le mécanisme pour l'interconnexion en Europe, modifiant le règlement (UE) n° 913/2010 et abrogeant les règlements (CE) n° 680/2007 et (CE) n° 67/2010 (JO L 348 du 20.12.2013, p. 129).

14 COM(2018) 66 du 14.2.2018: rapport de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions sur l'évaluation à mi-parcours du mécanisme pour l'interconnexion en Europe (MIE).

15 Considérant 15 du règlement (UE) n° 642/2014 du Conseil du 16 juin 2014 portant création de l'entreprise commune Shift2Rail (JO L 177 du 17.6.2014, p. 9).

16 Cour des comptes européenne, rapport spécial n° 13/2009 «La délégation des tâches d'exécution aux agences exécutives est-elle un choix judicieux?», point 66.

17 Fiche financière spécifique présentée au comité des agences exécutives ainsi qu'à l'autorité budgétaire en cas de délégation, à une agence exécutive, de tâches relatives à la gestion de programmes de l'UE.

18 Conformément à la section 9.2.2 des lignes directrices relatives à la mise en place et au fonctionnement d'agences exécutives financées par le budget de l'Union (décision C(2014) 9109 final de la Commission du 2 décembre 2014).

19 Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant le mécanisme pour l'interconnexion en Europe et abrogeant les règlements (UE) n° 1316/2013 et (UE) n° 283/2014. L'article 19 dispose que le MIE est mis en œuvre au moyen de programmes de travail. D'après la Commission, celle-ci doit adopter, au plus tard le 31 décembre 2020, les premiers programmes de travail pluriannuels, qui comprendront un calendrier des appels à propositions, avec leur sujet et un budget indicatif, pour les trois premières années du nouveau MIE, ainsi que le cadre envisagé pour l'ensemble de la période.

20 Articles 3 et 4 du règlement (UE) n° 1316/2013; règlement (UE) n° 1315/2013; règlement (UE) n° 347/2013; règlement (UE) n° 283/2014.

21 Voir articles 197 à 199 du règlement financier. Les critères d'éligibilité ont trait à la nature juridique des candidats et comprennent le respect de la législation applicable de l'UE. Les critères de sélection visent à évaluer la capacité du candidat de mener à bien l'action envisagée. Les critères d'attribution sont utilisés pour apprécier la qualité des propositions.

22 Au moment de l'audit, l'INEA nous a indiqué que 380 experts externes avaient participé à l'évaluation de propositions de projets relevant du MIE et qu'ils y avaient consacré 5 050 journées de travail, selon les estimations.

23 Au total, 711 projets ont été sélectionnés, pour 23 milliards d'euros de subventions au titre du MIE-Transports (voir tableau 2).

24 D'après le considérant 3 du règlement (UE) n° 1316/2013, les investissements requis pour les réseaux transeuropéens dans les secteurs des transports, des télécommunications et de l'énergie étaient estimés à 970 milliards d'euros pour la période allant jusqu'en 2020.

25 Le taux d'absorption relatif au RTE-T aurait été encore plus faible si la TEN‑T EA n'était pas parvenue à dégager, puis à réengager un tiers environ des crédits budgétaires, en réaffectant des fonds provenant de projets non performants à de nouvelles subventions (opérations appelées «re-flow calls») pour une valeur de 2,3 milliards d'euros.

26 Après avoir signé les conventions de subvention, l'INEA engage les fonds en fonction des paiements prévus pour l'exercice considéré. Les engagements budgétaires ne correspondent donc qu'à une partie du budget alloué aux projets.

27 Cela ne représente toutefois qu'une petite partie des 1 233 projets sélectionnés. La contribution de l'UE initialement convenue pour ces 12 projets s'élevait à 112 millions d'euros au total.

28 Par exemple, pour cinq des 10 projets de travaux relevant du MIE-Transports que nous avons examinés, la période de mise en œuvre n'a été modifiée qu'après l'examen à mi-parcours.

29 Voir le rapport spécial n° 17/2018 intitulé «Les actions engagées par la Commission et les États membres dans les dernières années des programmes de la période 2007‑2013 visaient bien à améliorer l'absorption, mais n'étaient pas suffisamment centrées sur les résultats» (http://eca.europa.eu).

30 Le groupe de travail a conclu que compte tenu de sa faible valeur informative, l'actuel indicateur relatif aux goulets d'étranglement pour lequel l'INEA collecte des données […] nécessite des améliorations majeures.

31 Analyse panoramique «Défis à relever pour un secteur européen des transports performant»; rapport spécial n° 21/2018 «La sélection et le suivi des projets relevant du FEDER et du FSE pour la période 2014‑2020 continuent à être principalement axés sur les réalisations»; rapport spécial n° 19/2018 «Réseau ferroviaire à grande vitesse européen: fragmenté et inefficace, il est loin d'être une réalité» et rapport spécial n° 23/2016 «Le transport maritime dans l'UE: un changement de cap s'impose – des investissements en grande partie inefficaces et précaires».

Calendrier

Étape Date
Adoption du plan d'enquête / Début de l'audit 4.7.2018 / 3.9.2018
Envoi officiel du projet de rapport à la Commission (ou à toute autre entité auditée) 28.6.2019
Adoption du rapport définitif après la procédure contradictoire 25.9.2019
Réception des réponses officielles de la Commission (ou de toute autre entité auditée) dans toutes les langues 31.10.2019

Contact

COUR DES COMPTES EUROPÉENNE
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
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