INEA: foram alcançados benefícios, mas é necessário melhorar o MIE

Síntese

A Agência de Execução para a Inovação e as Redes (INEA) foi criada para o período de programação de 2014-2020 para executar partes dos programas Mecanismo Interligar a Europa (MIE) e Horizonte 2020. Tem um orçamento total de 33,6 mil milhões de euros para cofinanciar projetos no domínio dos transportes, da energia e das telecomunicações. O Tribunal selecionou a INEA para auditoria porque dispõe do maior orçamento gerido por uma agência de execução da UE e porque o seu quadro jurídico está a ser revisto para o período de 2021-2027.

O Tribunal avaliou a gestão, por parte da INEA, dos programas de despesas delegados da UE. Para o efeito, examinou se a INEA, juntamente com a Comissão, i) desempenhou as funções que lhe são delegadas e atingiu os benefícios esperados da externalização das responsabilidades e ii) aplica procedimentos sólidos para a gestão do MIE.

A INEA foi a principal entidade auditada. O Tribunal concentrou-se nas suas atividades no período de 2014-2020, recorrendo a entrevistas e análises documentais enquanto principais procedimentos de recolha de dados.

A INEA atingiu os benefícios esperados, com algumas limitações relacionadas com condicionalismos do seu quadro de funcionamento.

• A INEA recorre a procedimentos normalizados que simplificaram a execução dos programas de despesas delegados. Os seus custos administrativos globais são atualmente inferiores às estimativas iniciais, embora os custos de pessoal sejam ligeiramente superiores. As sinergias entre o MIE e o Horizonte 2020, entre os setores do MIE e com outras agências só se concretizaram num reduzido número de ações.
• A INEA desempenhou as suas funções, segundo os valores de cinco indicadores-chave de desempenho. Porém, estes não estão especificamente orientados para os resultados, ou seja, para medir a execução dos programas ou a absorção dos fundos.
• Devido especialmente a condicionalismos do seu quadro de funcionamento, a gestão do pessoal tem algumas limitações. Uma vez que o número de efetivos está relacionado com os programas delegados, a INEA não tem flexibilidade para poder reafetar o seu pessoal às tarefas mais prementes.
• O Tribunal constatou insuficiências na coordenação dos convites à apresentação de propostas da Comissão, cuja programação não é plurianual, o que aumentaria a sua previsibilidade para os promotores dos projetos.

O Tribunal detetou insuficiências nos procedimentos de seleção do MIE, que em geral estão bem organizados, riscos na execução do programa e falhas na comunicação de informações sobre o desempenho.

• Os procedimentos de seleção dos projetos estão bem organizados, mas necessitam de ser mais harmonizados entre os três setores do MIE. O grau de correlação entre a avaliação realizada por peritos externos e a decisão de concessão final pela Comissão varia consoante os setores. No caso do MIE-Transportes, a probabilidade de um projeto recomendado ser selecionado é independente da pontuação atribuída pelos peritos externos. Os motivos da divergência em relação à avaliação têm de ser mais bem documentados. Esta questão afeta especialmente 14 projetos do MIE-Transportes (num montante de cerca de 711 milhões de euros em subvenções) selecionados pela Comissão, mas que os peritos externos não tinham recomendado para financiamento por motivos relacionados com a sua maturidade, qualidade ou impacto.
• Além disso, é necessário clarificar os critérios de concessão utilizados para selecionar os projetos. A avaliação aprofundada da maturidade e da qualidade, em especial, é essencial para prever as questões que poderão afetar a execução dos projetos em tempo oportuno.
• O programa corre o risco de não ser executado na íntegra. Até janeiro de 2019, no quinto ano do período, menos de um quarto dos fundos atribuídos a projetos deu origem a pagamentos. Este lento desembolso do financiamento pode atribuir-se aos atrasos na execução e à subexecução dos projetos.
• Além disso, o atual sistema de convites à apresentação de propostas não dissuadia a apresentação de propostas de projetos imaturos. Com base no calendário da Comissão para os convites à apresentação de propostas, a INEA concedeu uma parte importante do orçamento do MIE no início do período de programação, tendo 85% do orçamento do MIE-Transportes sido concedidos ao abrigo dos convites à apresentação de propostas de 2014 e 2015 (o respetivo orçamento só para 2014 ascendia a 12 mil milhões de euros, ou seja, 52% do orçamento total delegado para o período). O inconveniente de afetar montantes tão elevados numa fase tão inicial foi que alguns projetos selecionados não tinham maturidade suficiente.
• Com o período de 2014-2020 a terminar no próximo ano, existe o risco de os pagamentos, as anulações de autorizações e os montantes recuperados aumentarem significativamente nos próximos meses. Esta situação implicaria adiar ainda mais o impacto potencial do programa. O acompanhamento dos progressos dos projetos é importante para detetar atrasos e tomar as medidas corretivas, mas os instrumentos de acompanhamento, como as disposições das convenções de subvenção e os relatórios sobre a situação das medidas, necessitam de melhorias para assegurarem uma utilização eficaz dos fundos da UE.
• O quadro de desempenho em vigor não é adequado para demonstrar de que forma os projetos contribuem para os objetivos globais do MIE. A INEA acompanha principalmente as realizações dos projetos, mas esta abordagem não é suficiente para avaliar os resultados. Assim, não existem informações claras sobre se e como os projetos cofinanciados pela UE alcançaram os resultados pretendidos.

Com base nas suas constatações, o Tribunal recomenda medidas que ajudariam a Comissão e a INEA a:

1. melhorar as possibilidades de sinergias entre os programas MIE e Horizonte 2020 e entre os setores do MIE;
2. reforçar o quadro da gestão dos programas delegados efetuada pela INEA;
3. assegurar uma maior harmonização e transparência dos procedimentos de seleção dos projetos;
4. criar melhores condições para a execução oportuna do MIE;
5. alterar a conceção do quadro de desempenho de forma a acompanhar melhor os resultados dos projetos.

Introdução

Agências de execução da União Europeia

Desde 2003, a Comissão tem o direito de criar agências de execução por um período limitado para gerir funções específicas relacionadas com os programas da UE¹. A primeira dessas agências foi criada no início de 2004. Desde então, a Comissão aumentou gradualmente o volume de fundos e o número de programas externalizados para as atuais seis agências de execução².

Ao contrário do que sucede no caso das agências e outros organismos descentralizados, a Comissão não pode confiar a uma agência de execução funções que exijam poderes discricionários para a materialização das escolhas políticas em ações.

Na sua proposta relativa ao quadro financeiro plurianual (QFP) para 2021-2027, a Comissão sublinhou a importância destas agências na execução dos programas, uma vez que geram economias de custos, economias de escala e asseguram uma proximidade operacional com os beneficiários. Segundo a Comissão, deve, por conseguinte, considerar-se a possibilidade de uma maior externalização.

Agência de Execução para a Inovação e as Redes

Situada em Bruxelas, a Agência de Execução para a Inovação e as Redes (INEA) foi criada em 2013³ para o período de programação de 2014-2020⁴. Sucedeu à Agência de Execução da Rede Transeuropeia de Transportes, que geriu o programa RTE-T de 2007-2013 (com cerca de 100 efetivos e um orçamento de 7,9 mil milhões de euros distribuído por quase 700 projetos). A INEA tem por missão apoiar a Comissão, os promotores de projetos e as partes interessadas, facultando conhecimentos especializados e assegurando a gestão de programas no que se refere a projetos de infraestruturas, de investigação e de inovação nos domínios dos transportes, da energia e das telecomunicações, bem como promover sinergias entre estas atividades⁵. Por conseguinte, a INEA desempenha um papel fundamental na execução técnica das políticas setoriais da Comissão.

A INEA tem quatro Direções-Gerais (DG) «de tutela» na Comissão, para as quais gere partes dos programas delegados apresentados no quadro 1.

Quadro 1 – Programas delegados na INEA e respetivas DG de tutela

Fonte: Programas de trabalho da INEA e Memorando de Entendimento entre a INEA e as DG de tutela.

Mais especificamente, a INEA prepara e lança convites à apresentação de propostas, organiza procedimentos de avaliação e seleção de projetos, elabora e assina convenções de subvenção, assegura o acompanhamento técnico e financeiro dos projetos e informa a Comissão. Tem uma despesa administrativa anual de cerca de 27 milhões de euros e dispunha de aproximadamente 300 efetivos a tempo inteiro em 2018.

Quadro 2 – Orçamento delegado na INEA para o período de 2014-2020 e número de projetos

Fonte: Informações da INEA, janeiro de 2019.

Foi confiada à INEA a execução de 93% do orçamento total do MIE e 7% do orçamento do Horizonte 2020, totalizando 33,6 mil milhões de euros, o que representa o orçamento mais elevado gerido por uma agência de execução da UE. Os dois programas cofinanciam quase 2 000 projetos da carteira da INEA. Em 2014-2018, nos três setores do MIE, a INEA organizou 59 convites à apresentação de propostas e a avaliação de 2 272 propostas de projetos elegíveis. Foram concedidas subvenções a 1 233 projetos, o que corresponde a um apoio total do MIE de 25,5 mil milhões de euros (ver quadro 2).

Mecanismo Interligar a Europa

O MIE, lançado em janeiro de 2014, é um programa emblemático da Estratégia Europa 2020 que cofinancia investimentos em infraestruturas nos setores dos transportes, da energia e das telecomunicações.

No âmbito deste programa, o MIE-Transportes é um instrumento de financiamento fundamental utilizado para executar a política europeia de infraestruturas de transportes. O seu principal objetivo consiste em ajudar a concluir a rede transeuropeia de transportes (RTE-T), que compreende as estradas, as linhas ferroviárias, as vias navegáveis interiores, os portos interiores e marítimos, os aeroportos e os terminais rodoferroviários nos 28 Estados-Membros, bem como as ligações transfronteiriças com alguns países terceiros. O MIE visa financiar projetos com valor acrescentado europeu que eliminem os estrangulamentos, colmatem as ligações em falta e completem os troços transfronteiriços, sobretudo nos modos de transporte sustentáveis. A UE pretende concluir a rede principal até 2030 e a rede global mais vasta até 2050.

O MIE-Energia visa apoiar financeiramente a execução de projetos de interesse comum, ou seja, projetos de infraestruturas energéticas essenciais, em especial as interligações de eletricidade e gás transfronteiriças, as redes inteligentes e as redes transfronteiriças de dióxido de carbono, que não são comercialmente viáveis. Os seus objetivos políticos mais vastos são aumentar a competitividade promovendo a maior integração do mercado interno da energia e a interoperabilidade das redes de eletricidade e gás através das fronteiras, reforçar a segurança do aprovisionamento energético da União e contribuir para o desenvolvimento sustentável e a proteção do ambiente.

O MIE-Telecomunicações (MIE-TIC) visa trazer melhorias aos cidadãos, empresas e administrações através da implantação de infraestruturas transeuropeias interoperáveis no domínio das telecomunicações. Centra-se na prestação de serviços operacionais prontos para serem implantados e que serão sustentáveis ao longo do tempo.

Em termos de conectividade, o MIE-TIC destina-se a estimular o investimento para a implantação e a modernização de redes de banda larga e proporcionar uma conectividade sem fios de elevada qualidade nas comunidades locais.

Âmbito e método da auditoria

O Tribunal selecionou a INEA para auditoria dada a dimensão dos orçamentos que a agência gere no período de programação de 2014-2020 e o facto de nunca ter auditado o seu desempenho anteriormente. O relatório foi planeado de modo a poder contribuir para a reflexão sobre a renovação do quadro jurídico aplicável ao próximo programa MIE II.

A INEA foi a principal entidade auditada. Uma vez que se trata de uma agência de execução, sem poderes discricionários, foi também necessário auditar os processos da Comissão Europeia que têm um impacto direto no trabalho da INEA.

Por conseguinte, o Tribunal examinou se a INEA, juntamente com a Comissão:

• atinge os benefícios esperados da externalização das responsabilidades e desempenha as funções que lhe são delegadas;
• garante a existência de procedimentos sólidos para a gestão do programa MIE.

Para a auditoria da gestão dos programas, o Tribunal concentrou-se na contribuição da INEA para a execução eficiente e eficaz do MIE, que constituiu o grosso do orçamento delegado na INEA. A auditoria não abrangeu os programas Horizonte 2020 ou os programas antigos (Marco Polo II e RTE-T).

O Tribunal realizou entrevistas com representantes da INEA, das suas DG de tutela (MOVE, ENER, CNECT e RTD) e de outras partes interessadas, nomeadamente os avaliadores externos responsáveis pela sua avaliação trienal, os coordenadores europeus de RTE-T, a Agência de Cooperação dos Reguladores da Energia (ACER) e observadores dos procedimentos de avaliação da INEA. O Tribunal assistiu às reuniões do Comité de Direção da INEA, do Grupo Consultivo da INEA para o MIE-Transportes, do Comité do MIE-Transportes e (no contexto da elaboração de um relatório de consenso) dos avaliadores externos no âmbito do convite à apresentação de propostas de 2018 do MIE-TIC.

O Tribunal examinou o quadro regulamentar da INEA, as suas responsabilidades e sistemas de controlo e realizou testes diretos do seu desempenho na gestão do MIE e respetivos projetos. Analisou igualmente o papel da Comissão na seleção final dos projetos e avaliou o quadro de desempenho para o acompanhamento dos resultados.

Mais especificamente, o Tribunal:

• efetuou uma análise quantitativa e qualitativa da carteira global de projetos do MIE. Examinou os procedimentos de seleção de projetos em cinco convites à apresentação de propostas do MIE-Energia, quatro convites do MIE-Transportes e três convites do MIE-TIC. Analisou os procedimentos de execução, anulação e encerramento dos projetos;
• examinou pormenorizadamente uma amostra de 22 projetos com base na documentação disponível na INEA. Além disso, relativamente a oito projetos adicionais, efetuou uma análise documental centrada na fase de seleção. Os critérios do Tribunal para selecionar os projetos a incluir na amostra foram a cobertura dos diferentes setores do MIE, o montante do apoio da UE, a cobertura geográfica, o equilíbrio entre projetos transfronteiriços e outros e o estado de conclusão dos projetos;
• analisou a avaliação intercalar da INEA relativa a 356 projetos⁷ do MIE-Transportes e os seus relatórios anuais sobre o MIE-Energia. Examinou documentação relativa à execução dos projetos e às alterações das datas para a conclusão dos projetos e dos respetivos orçamentos; investigou também as razões das anulações de autorizações e dos atrasos na execução dos projetos;
• reuniu elementos de prova corroborativos a partir de várias outras fontes, tais como a avaliação trienal da INEA iniciada pela Comissão em 2018, documentos relacionados com a avaliação e relatórios do Serviço de Auditoria Interna da Comissão.

Observações

A INEA atingiu os benefícios esperados, com algumas limitações relacionadas com condicionalismos do seu quadro de funcionamento

O Tribunal examinou a estrutura organizativa da INEA sob dois aspetos: se a sua criação concretizou os benefícios esperados da delegação de programas e se desempenhou as funções que lhe foram delegadas.

Antes de criar a agência de execução, a Comissão efetuou em 2013 a análise de custo-benefício obrigatória para o efeito⁸. Esta análise salientou os seguintes benefícios principais da delegação de funções na INEA em comparação com a gestão do programa pela Comissão:

• coerência entre a carteira do programa e a simplificação contínua dos processos e procedimentos;
• ganhos de eficiência de aproximadamente 54 milhões de euros, por os custos de pessoal necessários para gerir os programas serem mais reduzidos fora da Comissão;
• sinergias decorrentes da reunião de domínios políticos estreitamente relacionados sob a égide da mesma agência de execução, com prováveis ganhos de eficiência no futuro.

A INEA desenvolveu procedimentos normalizados que simplificaram a execução

A INEA desenvolveu ferramentas e procedimentos normalizados que simplificaram a gestão do programa. Por exemplo, a base de dados TENtec utilizada para acompanhar o MIE dispõe de módulos bem desenvolvidos para a apresentação eletrónica de propostas e para o acompanhamento da execução dos projetos. A INEA elaborou orientações metodológicas para todas as etapas do ciclo de gestão dos projetos. Atua como ponto de contacto central para os beneficiários, prestando serviços de assistência e aconselhamento sobre a apresentação das propostas e a comunicação de informações sobre a execução.

Os procedimentos de aprovação de subvenções da INEA são também mais rápidos: em 2007-2010, o tempo médio para a concessão de subvenções registado pela anterior agência de execução da RTE-T foi de 10 a 20 meses, enquanto a média da INEA, em 2014-2017, é de 7,7 a 8 meses. A avaliação intercalar do MIE de 2014-2020 confirma estes dados, tendo concluído que a gestão das subvenções pela INEA se revelou muito eficiente⁹. A avaliação externa trienal da INEA revelou igualmente que a sua organização, governação, procedimentos operacionais e práticas eram sólidos e que a maioria dos beneficiários tinha notado uma certa simplificação dos procedimentos¹⁰.

Os custos administrativos da INEA são inferiores às estimativas iniciais, embora os custos de pessoal sejam ligeiramente superiores

O Tribunal examinou os custos administrativos da INEA para avaliar se se obtiveram ganhos de eficiência. Em 2014-2018, os custos administrativos ascenderam a um total de 105 milhões de euros, abaixo da meta inicial de 111 milhões de euros calculada para os ganhos de eficiência referidos¹¹. Esta situação deveu-se principalmente a despesas de infraestruturas e operacionais (menos 6 milhões de euros) e a despesas de apoio ao programa (menos 5 milhões de euros) inferiores às previstas. No entanto, os custos de pessoal foram 5 milhões de euros (7%) superiores ao previsto, uma vez que a estimativa inicial se baseou numa média de custos de pessoal, sem ter em conta o índice dos salários, a reclassificação do pessoal e o aumento dos custos dos recursos humanos.

Se os custos administrativos totais permanecerem em conformidade com a estimativa inicial ou abaixo desta durante o tempo de vida total da INEA, os ganhos de eficiência esperados de 54 milhões de euros poderão ser alcançados. Só será possível avaliar esta situação após o encerramento dos programas.

As sinergias só se concretizaram num reduzido número de ações

Um dos principais benefícios esperados da delegação de programas na INEA foi a obtenção de sinergias decorrentes da reunião de domínios políticos estreitamente relacionados sob a égide de uma única agência, com prováveis ganhos de eficiência no futuro¹². O Regulamento MIE exige a coordenação dos programas de trabalho para explorar sinergias entre os três setores e a adoção de, pelo menos, um convite multissetorial à apresentação de propostas¹³.

O Tribunal constatou que vários elementos limitaram a possibilidade de obtenção de sinergias. Algumas das sinergias esperadas não eram realistas devido às diferenças inerentes entre o MIE e o Horizonte 2020 e entre os setores do MIE. Estas diferenças referem-se nomeadamente aos objetivos políticos, âmbito e quadros jurídicos dos programas, bem como às regras de execução dos programas (diferentes tipos de partes interessadas visadas, regras jurídicas e financeiras).

Apesar destas dificuldades, a INEA adotou várias medidas para obter sinergias entre o Horizonte 2020 e o MIE, especialmente nos setores dos transportes e da energia. Para os transportes, a INEA definiu áreas temáticas comuns agrupadas em quatro categorias. Foram apresentadas várias iniciativas às DG de tutela, tais como a criação de uma plataforma da INEA dedicada às sinergias Horizonte 2020/MIE e a introdução de indicadores de inovação para medir as prioridades do MIE. No entanto, até à data, apenas os resultados de um pequeno número de projetos de investigação foram executados no MIE, principalmente porque os programas, pela sua natureza, não estão harmonizados e devido ao tempo necessário para que os projetos de investigação alcancem a maturidade tecnológica. A avaliação externa trienal salientou igualmente as sinergias limitadas entre os projetos de investigação do Horizonte 2020 e os projetos de infraestruturas do MIE.

Não obstante os esforços da INEA, verifica-se uma menor sinergia entre os setores do MIE do que o previsto inicialmente. O único convite multissetorial sinergético realizado até à data não teve muito sucesso, tendo pouco mais de metade do seu orçamento sido afetado a sete projetos (ver quadro 2). A avaliação intercalar do MIE¹⁴ confirmou igualmente que o reduzido número de ações que abrangem vários setores do MIE se devia principalmente a diferenças nos quadros jurídicos setoriais, o que dificulta a obtenção de sinergias através de convites à apresentação de propostas multissetoriais. As causas dessas incompatibilidades residem designadamente nas diferenças das regras dos três setores, por exemplo, no que diz respeito à localização geográfica de uma ação ou ao tipo de ativos elegíveis.

As sinergias com os programas executados por outras agências de execução e empresas comuns são também limitadas. O Regulamento do Conselho que cria a empresa comum Shift2Rail¹⁵ estipula que, a fim de alcançar um impacto máximo na aplicação de soluções inovadoras, são necessárias sinergias estreitas com outros programas da UE, incluindo o MIE. Apesar dos esforços mútuos para partilhar informações acerca das carteiras e determinar possíveis sinergias ou cooperação, a coordenação entre as duas partes poderia ser melhorada, com vista a desenvolver medidas estruturadas.

O facto de a INEA e a Agência de Execução para as Pequenas e Médias Empresas (EASME) partilharem a responsabilidade pela execução do programa de investigação no domínio da energia do Horizonte 2020 constitui um desafio. As duas agências coordenam os convites à apresentação de propostas, mas cada uma gere separadamente a sua parte do programa, o que representa custos administrativos para ambas as partes e uma limitação das possibilidades de sinergias.

A INEA enfrenta condicionalismos do seu quadro de funcionamento

A INEA desempenha as suas funções e cumpre os seus indicadores-chave de desempenho, mas estes não estão especificamente orientados para os resultados, ou seja, para medir a eficácia da execução dos programas

Foi confiada à INEA a execução de partes dos programas MIE e Horizonte 2020 (o anexo I apresenta mais informações sobre as responsabilidades respetivas da Comissão e da INEA). Mais especificamente, a INEA:

• prepara e lança convites à apresentação de propostas;
• organiza a avaliação dos projetos (incluindo a receção das propostas, os controlos de elegibilidade e de admissibilidade e o recrutamento de avaliadores externos) e apoia a Comissão durante o processo de seleção final;
• elabora e assina convenções de subvenção, atuando como ponto de contacto único para os promotores de projetos;
• presta acompanhamento técnico e financeiro dos projetos, incluindo a sua supervisão diária, bem como dos pagamentos e recuperações, e as auditorias;
• informa a Comissão, através de relatórios sobre a carteira de projetos e de outros relatórios adaptados e estatísticas.

O Tribunal constatou que a INEA desempenha as suas funções tal como definidas no seu mandato (ponto 31) e medidas com base em indicadores-chave de desempenho (ICD). A INEA dispõe de cinco ICD, aprovados pela Comissão, para avaliar a eficácia das suas funções. Nos seus Relatórios Anuais de Atividades, apresenta informações sobre estes ICD de forma completa e estruturada. A INEA tem tido sempre um bom desempenho relativamente a todos os ICD, alcançando plenamente todas as metas (ver quadro 3).

Quadro 3 – Indicadores-chave de desempenho da INEA

N.B.: A «taxa de execução das dotações de autorização» e a «taxa de execução das dotações de pagamento» referem-se às dotações orçamentais de autorização anuais e às dotações de pagamento anuais previstas, e não às estimativas iniciais para todo o QFP.

Fonte: Programas de trabalho anuais da INEA e Relatórios Anuais de Atividades do período de 2014-2018.

Os ICD da INEA são essenciais para medir a sua gestão administrativa do apoio da UE aos projetos. No entanto, na sua forma atual fornecem poucas informações sobre a qualidade da gestão dos programas. Por exemplo, a INEA acompanha de perto a sua carteira de projetos para atenuar os riscos associados à lentidão da respetiva execução. Os indicadores atuais não estão suficientemente relacionados com a taxa de execução dos programas ou a absorção dos fundos (ponto 60).

Outras agências de execução utilizam ICD semelhantes, mas algumas também aplicam indicadores que medem a eficiência da gestão dos convites à apresentação de propostas e das avaliações, o acompanhamento dos projetos e o retorno de informação às DG de tutela e a outros clientes. Num relatório especial de 2009 sobre as agências de execução, o Tribunal recomendou que fossem controladas numa perspetiva de resultados, com objetivos SMART a controlar por meio de um número limitado de ICD¹⁶.

A INEA não tem flexibilidade na afetação do seu pessoal às tarefas mais prementes

O quadro de pessoal da INEA inclui até 318 equivalentes a tempo inteiro (ETI) para o período que vai até 2020. Este quadro foi ajustado várias vezes entre 2014 e 2018, em conformidade com a reafetação de partes do orçamento dos programas de despesas (ver figura 1).

Fonte: Ficha financeira específica¹⁷, informações fornecidas pela INEA em janeiro-fevereiro de 2019.

No que se refere à afetação de pessoal na INEA, algumas das projeções iniciais do volume de trabalho específico do setor não se basearam numa avaliação adequada das necessidades, pelo que o número de efetivos acordado não correspondia às necessidades reais. Além disso, a carteira do programa MIE evoluiu consideravelmente (por exemplo, o orçamento do MIE-TIC é agora significativamente superior à estimativa inicial).

A INEA não tem a flexibilidade necessária para reafetar o seu pessoal de um setor para outro para as tarefas mais prementes, uma vez que os efetivos são repartidos por programa e, dentro de cada programa, por atividade e por DG¹⁸. Esta situação cria um condicionalismo. Em especial, as regras atuais não permitem de todo que a INEA reafete o seu pessoal entre o MIE e o Horizonte 2020. Esta situação limita a flexibilidade da INEA para se adaptar às flutuações do volume de trabalho.

De 2014 a 2018, a INEA teve dificuldades de recrutamento para fazer face à necessidade rapidamente crescente de pessoal qualificado. No final de 2018, empregava 282 agentes dos 298 ETI autorizados (ver figura 1). A sua rotação do pessoal foi de 11% em 2016 e 9% em 2018. Em setembro de 2018, a INEA adotou uma política de retenção de pessoal baseada em medidas como a integração e a orientação dos novos agentes, o horário flexível e a mobilidade interna.

A Comissão não dispõe de um mecanismo coordenado para o planeamento plurianual dos convites à apresentação de propostas

A proposta de Regulamento MIE para 2021-2027 prevê que o calendário e os temas dos convites à apresentação de propostas sejam definidos em programas de trabalho trienais. Esse planeamento plurianual poderia melhorar a coordenação e previsibilidade dos convites¹⁹.

Durante o período de 2014-2020, os programas de trabalho, incluindo o calendário dos convites à apresentação de propostas, são estabelecidos pelas DG de tutela e decididos pela Comissão após consulta do Comité de Coordenação do MIE, numa base anual e não plurianual. O planeamento é regularmente adaptado às alterações da situação, como as novas iniciativas legislativas. O Tribunal constatou que a coordenação entre as diferentes DG no que diz respeito ao planeamento dos convites à apresentação de propostas criava ocasionalmente dificuldades à INEA. Esta situação deve-se às diferentes abordagens das DG relativamente ao planeamento estratégico nos três setores do MIE, que dependem das exigências internas e dos condicionalismos em termos de calendário. Para a INEA, as consequências são períodos de pico dos trabalhos na preparação dos convites e na conclusão das avaliações das propostas. Por exemplo, o segundo e o quarto trimestres de 2018 foram muito preenchidos, devido a um número invulgarmente elevado de convites à apresentação de propostas em simultâneo.

Existem insuficiências nos procedimentos de seleção do MIE, que em geral estão bem organizados, riscos na execução do programa e falhas na comunicação de informações sobre o desempenho

A presente secção examina a gestão do MIE pela Comissão e pela INEA ao longo do ciclo de vida dos projetos: seleção, execução do programa e comunicação de informações sobre o desempenho.

Os procedimentos de seleção estão bem organizados, mas beneficiariam de uma maior coerência e transparência

Os procedimentos de seleção dos projetos estão bem organizados

A Comissão planeia os convites à apresentação de propostas e define os critérios de seleção dos projetos em conformidade com os regulamentos aplicáveis²⁰. A INEA contribui para este trabalho preparatório com a sua experiência de avaliação e execução de projetos anteriores e, em seguida, lança os convites à apresentação de propostas. Em cada convite, as propostas de projetos são avaliadas em função dos critérios de elegibilidade, de seleção e de concessão²¹. As candidaturas devem ainda cumprir requisitos formais de admissibilidade.

A avaliação das propostas de projetos e a concessão do apoio financeiro estão estruturadas por fases. Os procedimentos de avaliação das propostas de projetos do MIE consistem em duas fases: a avaliação externa e a interna. O procedimento é descrito em pormenor na caixa 1.

Na sequência do processo de avaliação e de seleção, a Comissão, em concertação com o Comité de Coordenação do MIE (que representa os Estados-Membros), adota uma decisão contendo a lista dos projetos selecionados. A INEA é então responsável pela celebração, o acompanhamento e a execução das respetivas convenções de subvenção com os promotores de projetos enquanto beneficiários de fundos da UE.

Os procedimentos de seleção de projetos necessitam de ser mais harmonizados entre os setores do MIE

Um dos objetivos de conferir à INEA a responsabilidade por todos os setores do MIE era simplificar e harmonizar os procedimentos (ponto 20). O Tribunal constatou que a INEA e as suas DG de tutela ainda não tinham analisado de forma suficiente os procedimentos de avaliação nos três setores do MIE, a fim de determinar as melhores práticas e posteriormente harmonizar o processo e os critérios utilizados.

Tal como indicado na caixa 1, a avaliação das propostas de projetos é organizada de forma diferente nos três setores do MIE. Estas diferenças são evidentes nos critérios de concessão (redação e conteúdo), na ponderação dos critérios (apenas existe no MIE-Energia) e na classificação das propostas de projetos (utilizada no MIE-Energia e no MIE-TIC, mas não no MIE-Transportes).

Diferenças entre a decisão de concessão da Comissão e a recomendação dos peritos

Dado vez que os peritos analisam as propostas de projetos em pormenor e que a INEA investe tempo e recursos na seleção de peritos e na organização das avaliações, a avaliação realizada pelos peritos externos deve contribuir para a decisão de concessão da Comissão²². Embora a decisão de concessão final incumba à Comissão, as divergências em relação à avaliação externa devem ser justificadas e bem documentadas, em conformidade com as orientações da Comissão para a administração da subvenção do MIE-Energia ou com o texto dos convites à apresentação de propostas do MIE-Transportes. Esta prática é importante para a transparência na utilização dos fundos da UE.

Relativamente ao MIE-Transportes, a ligação entre a avaliação externa e a decisão de concessão necessita de ser mais bem documentada

O Tribunal constatou que a importância atribuída à avaliação realizada pelos peritos externos (incluindo o seu fator de ponderação) na decisão de concessão final da Comissão varia consoante os setores do MIE. Por exemplo, no MIE-Transportes, uma pontuação mais elevada na avaliação externa não correspondeu sistematicamente à seleção final dos projetos recomendados. Alguns projetos com uma pontuação mais elevada na avaliação externa não foram adotados, enquanto outros com uma pontuação mais baixa foram selecionados. De todas as propostas de projetos recomendadas por peritos externos, 68% acabaram por ser cofinanciadas. As considerações de natureza política desempenharam um papel importante no processo de seleção final, como previsto nas disposições do programa de trabalho e no texto do convite à apresentação de propostas.

O impacto da avaliação externa na seleção final dos projetos varia consoante os setores devido a diferenças no procedimento de seleção final. No MIE-Transportes, utilizam-se as pontuações sobretudo para classificar os projetos acima ou abaixo de um limiar previamente determinado, sem classificação, o que dá origem a um sistema em que a probabilidade de um projeto recomendado ser selecionado é independente da pontuação atribuída pelos peritos externos. Esta situação é ilustrada em seguida, tomando como exemplo dois convites à apresentação de propostas (um do MIE-Transportes e outro do MIE-Energia). A figura 2 mostra que, para o convite à apresentação de propostas do MIE-Transportes, quando uma proposta de projeto atinge a pontuação mínima de 3 pontos, a probabilidade de ser selecionada é praticamente independente da pontuação média atribuída pelos peritos externos. O Tribunal não detetou uma relação sistemática entre a classificação das propostas de projetos recomendadas por peritos externos e a lista final de projetos selecionados definida pela Comissão.

Mesma probabilidade de ser selecionado independentemente das pontuações atribuídas por peritos externos

Fonte: TCE, com base em dados da INEA.

Em contrapartida, no MIE-Energia e no MIE-TIC, existe uma forte correlação entre as pontuações atribuídas pelos peritos externos e a seleção final da Comissão (ver a figura 3 relativamente ao MIE-Energia).

Maior probabilidade de ser selecionado em função da pontuação mais elevada atribuída por peritos externos

Fonte: TCE, com base em dados da INEA.

Além disso, no caso do MIE-Transportes, a Comissão não documenta claramente em que medida a avaliação dos peritos externos é tomada em consideração na seleção final. As atas do comité de seleção não apresentam pormenores sobre as decisões de concessão. Os procedimentos aplicados pela Comissão para a seleção final dos projetos do MIE-Transportes não estão, por conseguinte, devidamente documentados.

Alguns projetos foram selecionados, embora não tenham obtido a pontuação mínima na avaliação externa

O Tribunal constatou que, em alguns casos, projetos a que os peritos externos não tinham atribuído sequer a pontuação mínima foram, ainda assim, selecionados pela Comissão. Durante o período de 2014-2020, a Comissão selecionou 14 projetos do MIE-Transportes num montante de cerca de 711 milhões de euros de subvenções da UE, que os peritos externos não tinham recomendado para financiamento por motivos relacionados com a sua maturidade, qualidade ou impacto²³. A INEA objetou à seleção de seis destes projetos (cofinanciamento total de cerca de 411 milhões de euros) remetendo para a avaliação dos peritos externos. No entanto, o comité de seleção decidiu escolhê-los todos, citando o «valor acrescentado da UE», os «benefícios mais amplos para a rede», o «efeito de alavanca dos fundos da UE» ou um «sinal político para outro Estado-Membro», embora nem estes critérios nem o seu peso na avaliação fossem suficientemente explicados. A caixa 2 apresenta o exemplo de um projeto deste tipo. No MIE-Energia, dois projetos que os peritos externos não recomendaram para financiamento foram aprovados para concessão de subvenções num montante total de 41 milhões de euros de cofinanciamento da UE.

Os critérios de concessão aplicados têm de ser mais claros

O artigo 199.º do Regulamento Financeiro exige que a Comissão defina critérios de concessão claros para a seleção dos projetos, de molde a permitir avaliar a qualidade das propostas tendo em conta os objetivos. A INEA organiza sessões de informação destinadas a peritos externos e fornece material informativo para os ajudar a compreender os critérios.

A análise efetuada pelo Tribunal à pontuação das avaliações externas individuais revela discrepâncias e incoerências na pontuação dos critérios de concessão. Esta opinião é corroborada pelos observadores externos, que constatam que, embora os critérios de concessão sejam, de um modo geral, bem compreendidos, os diferentes peritos tinham um entendimento variado dos critérios de avaliação em diversos casos. Estas discrepâncias entre os avaliadores (ver exemplos na caixa 3) foram debatidas, tendo sido encontrada uma posição comum nas reuniões de consenso. Estão disponíveis orientações pormenorizadas escritas destinadas aos peritos sobre a interpretação dos critérios de concessão no MIE-Energia e, desde 2018, no MIE-Transportes.

É essencial uma avaliação aprofundada dos critérios de «maturidade» e de «qualidade» para prever as questões que poderão afetar a execução dos projetos nos prazos previstos. Uma das principais razões que a INEA citou para justificar o atraso da execução em relação ao calendário previsto foi o planeamento pouco realista. Os maiores problemas referidos pelos peritos externos relativamente à maturidade dos projetos dizem respeito à aquisição de terrenos, às avaliações de impacto ambiental e à preparação financeira ou técnica.

O Tribunal constatou que os peritos nem sempre podem avaliar corretamente a maturidade dos projetos com base nos documentos apresentados numa candidatura. As obras podem ter início até 18 meses após a apresentação de uma proposta. Além disso, os projetos podem incluir estudos e obras ou realizar obras em paralelo com estudos num projeto separado, o que significa que um projeto pode ser apresentado embora a componente de obras ainda esteja numa fase inicial de maturidade. É difícil avaliar a maturidade destes projetos, uma vez que muitas informações necessárias só serão conhecidas quando o estudo estiver concluído.

O MIE corre o risco de não ser executado na íntegra

O Tribunal examinou o ponto da situação no que se refere à execução do orçamento do MIE e às ações que a INEA tomou para garantir a sua utilização. Para obter benefícios concretos nos setores dos transportes, da energia e das telecomunicações, o orçamento tem de ser bem gerido e utilizado em projetos de investimento pertinentes e adequados, que serão depois ser executados em tempo oportuno.

Há um risco de subexecução do MIE

O próprio Regulamento MIE estimava que as necessidades de financiamento dos setores dos transportes, das telecomunicações e da energia seriam substancialmente superiores aos 33 mil milhões de euros disponíveis no orçamento para 2014-2020²⁴. O regulamento relativo ao anterior programa RTE-T de 2007-2013 tinha apresentado uma avaliação semelhante.

Apesar destas necessidades indicadas, o orçamento do programa RTE-T para 2007-2013 não foi inteiramente utilizado. A taxa de absorção, no encerramento, foi de 74% do orçamento, tendo sido efetivamente utilizados 5,5 mil milhões de euros de um total de 7,4 mil milhões de euros²⁵. Assim, não foi investido um euro em cada quatro do orçamento. Porém, todo o orçamento tinha sido atribuído a projetos. Os projetos de infraestruturas com atrasos e subexecutados foram a principal razão para a utilização lenta do financiamento, que acabou por ter um impacto negativo na execução global do programa.

A INEA acompanha os progressos da execução, mas não a compara, mutatis mutandis, com a taxa de execução do anterior programa. No entanto, vários elementos indicam que a utilização do financiamento da UE continua lenta no programa atual. A INEA tinha planeado um montante acumulado das autorizações orçamentais de 19 mil milhões de euros em 2018, mas o nível real cifrou-se em 14 mil milhões de euros, ou seja, 26% inferior ao previsto²⁶. Até janeiro de 2019, no quinto ano do período de programação, menos de um quarto dos fundos do MIE atribuídos a projetos tinha dado origem a pagamentos (ver quadro 4).

Quadro 4 – Execução do MIE (período de 2014-2020), em milhões de euros

Fonte: Informações fornecidas pela INEA, janeiro de 2019.

A taxa de pagamento é especialmente baixa no caso do MIE-Energia e do MIE-Transportes, situando-se, respetivamente, em 17% e 24% do orçamento inicial. Esta taxa reduzida está relacionada com o atraso na execução dos projetos. Em janeiro de 2019, as convenções de subvenção de 76 projetos (subvenções da UE no valor total de 4 mil milhões de euros) foram alteradas para adiar o prazo de execução por, pelo menos, um ano. No entanto, o Tribunal constatou que estas alterações apenas refletem um pequeno número de atrasos. Na realidade, há muitos mais projetos atrasados, como demonstra a análise interna da INEA:

• no que se refere ao MIE-Transportes, foi realizada uma avaliação intercalar da execução de uma amostra de 356 projetos. Mais de metade dos projetos registava atrasos, que eram em 156 iguais ou superiores a um ano e em 50 inferiores a um ano. Em média, o atraso na conclusão foi de 10,7 meses;
• no que se refere ao MIE-Energia, no final de 2017, cerca de dois terços dos 39 projetos em curso analisados pela INEA não estavam plenamente no bom caminho, registando um atraso médio de 6,5 meses.

Os projetos que sofrem atrasos muitas vezes não tinham maturidade quando foram apresentados

As DG de tutela planeiam os convites à apresentação de propostas e decidem assim sobre a repartição do orçamento (pontos 39 a 40). Por este motivo, a INEA concedeu uma grande parte do orçamento do MIE no início do período de programação, tendo 85% do orçamento do MIE-Transportes sido concedidos ao abrigo dos convites à apresentação de propostas de 2014 e 2015. Só o orçamento do MIE-Transportes para 2014 ascendia a 12 mil milhões de euros, ou seja, 52% do total de 23 mil milhões de euros para o período.

Dado que uma parte tão importante do orçamento foi afetada aos primeiros convites à apresentação de propostas, e que era difícil os candidatos preverem os convites futuros, alguns projetos selecionados não tinham maturidade suficiente.

Não existindo um planeamento plurianual dos convites à apresentação de propostas, os beneficiários apresentaram candidaturas embora alguns projetos pudessem beneficiar em termos de maturidade se fossem apresentados mais tarde. A análise interna da INEA revelou que a pouca maturidade das propostas iniciais era uma causa comum de atrasos nos projetos. A caixa 4 apresenta o exemplo de um projeto com maturidade insuficiente. No caso de oito dos 12 projetos²⁷ que até agora foram cancelados antes da sua conclusão, o motivo apresentado foi a falta de maturidade dos projetos.

Os atrasos são acompanhados, mas nada garante que sejam tomadas medidas corretivas eficazes em tempo útil

É essencial a INEA acompanhar de perto a execução técnica e financeira dos projetos, para que possam ser tomadas medidas corretivas eficazes em tempo útil. A utilização do financiamento pode ser acelerada através da anulação de fundos de projetos com um fraco desempenho e da reorientação desses fundos para outros projetos. Se um projeto não utilizar a totalidade da sua subvenção, os montantes não utilizados podem ser disponibilizados para outros projetos através de um novo convite à apresentação de propostas. Esta situação só é possível se o estado de adiantamento dos projetos for acompanhado suficientemente de perto para detetar uma fraca execução.

As convenções de subvenção não relacionam diretamente o financiamento com a concretização de etapas intermédias

A INEA supervisiona a execução das atividades apoiadas com base em convenções de subvenção. Embora estas convenções contenham disposições que lhe permitem pôr termo a uma ação em caso de progressos insuficientes, os prazos para a execução de etapas intermédias específicas não estão diretamente relacionados com o financiamento da UE.

Os relatórios sobre a situação das medidas nem sempre divulgam os atrasos dos projetos

A INEA recorre a relatórios sobre a situação das medidas para acompanhar a execução técnica e financeira dos projetos do MIE-Energia e do MIE-Transportes. Trata-se de relatórios anuais sobre o progresso, elaborados pelo beneficiário. Dão algumas indicações sobre a evolução do projeto, mas existe o risco de nem sempre descreverem a dimensão total dos atrasos ou a subutilização das dotações, apesar de as convenções de subvenção exigirem que os beneficiários o comuniquem. A análise do Tribunal a uma amostra desses relatórios²⁸ indicou que os atrasos com impacto no período de execução dos projetos nem sempre foram plenamente comunicados, tendo sido antes detetados mais tarde, durante a avaliação intercalar.

Apenas o MIE-Transportes tem uma avaliação intercalar e uma data-limite fixa para a execução

Em 2010, ciente dos desafios colocados pelos projetos com fraco desempenho à utilização eficaz dos fundos, a DG MOVE decidiu que os fundos não utilizados por um projeto num determinado período serão retirados desse projeto e devolvidos ao orçamento para serem reafetados a outros projetos. Neste contexto, a DG MOVE definiu o prazo final de 31 de dezembro de 2023 para a execução do MIE-Transportes, pelo que não será possível assinar ou prorrogar uma convenção de subvenção após essa data. Trata-se de uma base necessária para a anulação de autorizações, uma vez que, caso contrário, os projetos poderiam ser prolongados indefinidamente mesmo sem registarem progressos. Além disso, a INEA efetuou uma análise exaustiva do estado de execução da carteira de projetos do MIE-Transportes através da avaliação intercalar de 2017/2018 a 356 projetos. Com a ajuda de peritos externos, avaliou o progresso dos projetos e propôs adaptações do âmbito técnico, dos orçamentos e das condições de execução. Analisando a situação de forma mais realista, revelou mais atrasos do que os relatórios sobre a situação das medidas, permitindo assim o ajustamento dos perfis de despesas de vários projetos (ver figura 4). Mais de metade das 139 ações que deveriam terminar em abril de 2019 necessitaram de alargar o prazo de execução ou de reduzir o financiamento.

N.B.: Um perfil de despesas é o orçamento afetado a um projeto ao longo dos anos da sua execução.

Fonte: Avaliação intercalar da INEA, 2018.

Estas medidas levaram à recuperação de 46 milhões de euros provenientes destes 139 projetos. Para os restantes 217 projetos, a avaliação intercalar concluiu que as anulações de autorizações poderão ascender a mil milhões de euros, ou seja, vinte vezes mais do que o montante recuperado. Não foi tomada ainda uma decisão formal sobre a forma de agir com base nestas informações. De acordo com as entrevistas realizadas pelo Tribunal ao pessoal da INEA, as futuras anulações de autorizações poderão ser ainda mais elevadas.

No MIE-Energia, não existem planos para reduzir as subvenções e reorientar os fundos para o programa. Não está previsto um prazo final de execução nem uma avaliação intercalar. Até à data, a execução tem sido mais lenta no setor da energia do que no dos transportes (ver quadro 4). Por conseguinte, a execução do MIE-Energia poderá ser adiada muito para além do final do período de programação.

As medidas corretivas tomadas pela INEA para os projetos que não se encontram no bom caminho não dão totalmente resposta aos riscos

Embora a INEA consiga prever taxas de absorção bastante rigorosas através dos seus vários instrumentos de acompanhamento, as medidas tomadas até à data não dão totalmente resposta aos riscos atuais. Apesar de comunicar os atrasos às DG de tutela, o seu mandato para tomar medidas corretivas não foi definido em pormenor.

Com o período de 2014-2020 a terminar no próximo ano, os pagamentos, as anulações de autorizações e os montantes recuperados poderão aumentar significativamente nos próximos meses. Este aumento pode ter um impacto negativo na execução: se as anulações de autorizações forem efetuadas demasiado tarde no período de programação, a INEA pode ter pouco tempo para reorientar os fundos para outros projetos.

No seu Relatório Especial n.º 17/2018 sobre a gestão partilhada dos fundos de coesão da UE, o Tribunal constatou que as medidas destinadas a aumentar a absorção no final de um período de programação podem dar pouca atenção aos resultados. Por conseguinte, é importante utilizar todos os instrumentos existentes para assegurar uma utilização eficaz dos fundos durante todo o período de execução. O Tribunal constatou também que, quando um montante elevado de fundos permanece por gerir após o início do programa seguinte, pode haver um efeito de repercussão que atrasa a execução desse programa²⁹.

O quadro de desempenho em vigor não é adequado para demonstrar de que forma os projetos contribuem para os objetivos do programa

Devem existir mecanismos para acompanhar e avaliar se e de que forma os projetos contribuem para a concretização dos objetivos do programa MIE. Deve ser claro quem é responsável pelo acompanhamento dos resultados obtidos.

O quadro de desempenho não é adequado para a INEA acompanhar se e de que forma os projetos financiados contribuem para os objetivos do programa. Diferentes fontes jurídicas estabelecem indicadores e metas que devem ser acompanhados, mas não são totalmente claras ou coerentes. O ato de delegação da INEA não lhe confere explicitamente a função de elaborar um quadro de desempenho e de comunicar informações sobre os progressos dos projetos.

Em 2017, a INEA e as DG de tutela criaram um grupo de trabalho para examinar a adequação dos indicadores definidos na sua declaração sobre o programa MIE, que concluiu que nenhum deles era diretamente adequado para efeitos de acompanhamento: 10 indicadores seriam adequados com pequenas melhorias, mas 34 necessitavam de grandes melhorias, eram completamente inadequados ou estavam fora do âmbito da INEA. A título de exemplo, embora o Regulamento MIE apresente uma definição geral do termo «estrangulamento» no domínio dos transportes, esta não é suficiente para medir o desempenho dos projetos a este respeito³⁰. Por isso, a comunicação de informações entre projetos de magnitude diferente pode ser incoerente (ver caixa 5).

No início de 2018, a INEA apresentou uma proposta de novos indicadores para os setores dos transportes e da energia do MIE II às DG de tutela. No entanto, à data da auditoria, o processo encontrava-se num impasse.

Apesar destas dificuldades, a INEA realiza algum acompanhamento do desempenho, recolhendo informações junto dos beneficiários relativamente a nove indicadores de realizações. Para captar melhor as realizações reais dos projetos, estes indicadores divergem ligeiramente dos definidos no Regulamento MIE.

Contudo, este acompanhamento centra-se sobretudo nos recursos e nas realizações, como o número de quilómetros ou de pontos de abastecimento de combustíveis alternativos construídos, e não tem em conta os resultados obtidos, tais como a poupança de tempo ou o aumento dos volumes de tráfego. Esta situação está em conformidade com o mandato da INEA e os atos de delegação celebrados com as DG de tutela. Embora as convenções de subvenção tenham anexos técnicos com descrições dos objetivos, atividades e etapas intermédias, não incluem ICD para avaliar os resultados dos projetos, que permitiriam melhorar significativamente o acompanhamento do desempenho.

O Tribunal observou já, em diversos relatórios, que o acompanhamento dos projetos está maioritariamente orientado para as realizações, descurando a avaliação dos resultados³¹. Assim, não existem informações sistemáticas sobre se e de que forma os projetos cofinanciados pela UE, individualmente e/ou no contexto dos corredores da rede principal, alcançaram os objetivos previstos baseados em resultados e tiveram impacto sobre o desenvolvimento económico. Uma avaliação mais sistemática dos resultados gerados pelos projetos do MIE permitiria à Comissão avaliar em que medida o seu apoio financeiro contribuiu para quaisquer progressos no sentido de concretizar os objetivos do MIE e, em última instância, o objetivo global de fazer avançar as redes transeuropeias (pontos 08 a 11).

Conclusões e recomendações

A INEA desempenhou as tarefas delegadas definidas no seu mandato e atingiu os benefícios esperados, com algumas limitações relacionadas com condicionalismos do seu quadro de funcionamento. O Tribunal detetou insuficiências nos procedimentos de seleção do MIE, que em geral estão bem organizados, riscos na execução do programa e falhas na comunicação de informações sobre o desempenho.

Os benefícios esperados da externalização das responsabilidades da Comissão para a INEA foram atingidos, embora com algumas limitações relacionadas com condicionalismos do seu quadro de funcionamento. A INEA desenvolveu procedimentos normalizados que simplificaram a execução dos programas delegados. As suas despesas administrativas globais são inferiores às estimativas iniciais (pontos 20 a 24).

A INEA tomou várias medidas para lançar as bases para a obtenção de sinergias entre o Horizonte 2020 e o MIE e entre os setores do MIE. Apesar disso, até ao momento foram desencadeadas poucas sinergias devido a obstáculos no quadro jurídico, à falta de harmonização dos objetivos dos programas e às diferenças no nível de maturidade dos projetos. A INEA e a EASME partilham a responsabilidade pela execução do programa de investigação no domínio da energia do Horizonte 2020 e, visto que cada agência gere separadamente a sua parte do programa, existem custos administrativos suportados pelas duas partes (pontos 25 a 30).

1. A Comissão e a INEA devem, no âmbito dos seus mandatos, eliminar os obstáculos às sinergias, incluir os elementos necessários nos documentos estratégicos e nos programas de trabalho e introduzir disposições pertinentes para avaliar as sinergias alcançadas.
2. Comissão deve avaliar a possibilidade de delegar a execução de programas semelhantes, como no domínio da investigação em matéria de energia, numa única agência de execução no próximo período de programação.

Prazo: início da execução do MIE para 2021-2027.

A INEA desempenhou as funções que lhe foram delegadas e cumpriu os seus indicadores-chave de desempenho. Contudo, o quadro em vigor cria condicionalismos. Uma vez que o número de efetivos está relacionado com os programas delegados, a INEA não tem flexibilidade suficiente para reafetar o seu pessoal às tarefas mais prementes. Além disso, os ICD da INEA não estão especificamente orientados para os resultados, ou seja, para medir a qualidade da gestão dos programas (pontos 31 a 40).

1. Para fazer face às flutuações a curto prazo das necessidades de recursos humanos, a Comissão deve definir um quadro que permita à INEA proceder a uma reafetação mais flexível do pessoal de um programa para o outro e dentro de cada programa.
2. A Comissão e a INEA devem utilizar objetivos e indicadores que estejam mais orientados para os resultados.

Prazo: a partir de 2021.

Os procedimentos de seleção dos projetos do MIE estão bem organizados, mas o Tribunal detetou insuficiências na sua execução, necessitando de ser mais harmonizados entre os três setores do MIE. No caso do MIE-Transportes, a probabilidade de um projeto recomendado ser selecionado é independente da pontuação atribuída pelos peritos externos. Os motivos da divergência em relação à avaliação têm de ser mais bem documentados. Além disso, existem diferenças na aplicação dos critérios de concessão (pontos 42 a 56).

A fim de melhorar os procedimentos de seleção dos projetos, a Comissão e a INEA devem:

1. realizar uma análise estruturada dos procedimentos nos três setores do MIE para determinar as melhores práticas e, eventualmente, harmonizá-los;
2. definir os critérios de concessão em maior pormenor, tanto para a avaliação externa como para a interna (em especial, o critério da maturidade deve ser definido com precisão e a sua avaliação deve ser reforçada). Os outros critérios de concessão devem ser formulados de forma mais explícita e permitir demonstrar que os projetos selecionados terão um impacto significativo e um valor acrescentado para a UE;
3. documentar melhor a ligação entre o parecer dos peritos externos e a avaliação final da Comissão, especialmente no que se refere à justificação das divergências.

Prazo: até ao final de 2020.

O programa MIE corre o risco de não ser executado na íntegra, o que implicaria adiar ainda mais para o futuro os seus efeitos. A experiência do passado demonstrou que as medidas destinadas a aumentar a absorção no final de um período de programação correm o risco de ter os resultados em menor consideração. Além disso, quando um montante elevado de fundos permanece por gerir após o início do programa seguinte, pode haver um efeito de repercussão dos atrasos.

A taxa de pagamentos especialmente baixa no MIE-Energia e no MIE-Transportes está associada aos atrasos na execução e à subexecução dos projetos. A causa subjacente são os projetos com fraco desempenho que não conseguem utilizar totalmente os fundos que lhes são concedidos. A Comissão não planeia atualmente os convites à apresentação de propostas numa base plurianual, o que dá origem à apresentação de propostas com níveis de maturidade diferentes.

As medidas corretivas tomadas pela INEA para os projetos que não se encontram no bom caminho não dão totalmente resposta a estes riscos. Os modelos de convenção de subvenção não relacionam diretamente o financiamento com a concretização de etapas intermédias. Os instrumentos utilizados para o acompanhamento aprofundado dos projetos necessitam de melhorias (pontos 58 a 73).

Para racionalizar o planeamento plurianual da afetação dos fundos e reforçar a utilização dos fundos:

1. a Comissão e a INEA devem assegurar um planeamento a longo prazo coerente das autorizações e dos convites à apresentação de propostas;

Prazo: início da execução do MIE para 2021-2027.

2. A Comissão e a INEA devem reforçar a relação entre o financiamento e a concretização das etapas intermédias dos projetos;

Prazo: início da execução do MIE para 2021-2027.

3. A Comissão deve reforçar os instrumentos utilizados para o acompanhamento aprofundado dos projetos no que toca à utilização do financiamento. Em todos os setores do MIE, a INEA deve continuar a concentrar-se na execução dos projetos dentro dos prazos, em estreita cooperação com as DG de tutela, os Estados-Membros e os beneficiários. A Comissão deve apoiar a INEA na tomada de medidas corretivas quando os projetos não se encontram no bom caminho.
Prazo: até ao final de 2020.

O atual quadro de desempenho não mede suficientemente a forma como os projetos contribuem para a realização dos objetivos do programa MIE. A INEA acompanha indicadores que incidem principalmente nas realizações dos projetos, mas não permitem uma avaliação da eficiência do programa. Em 2018, elaborou indicadores revistos, mas o processo ainda não avançou (pontos 75 a 80).

1. Com base na experiência e nos ensinamentos retirados dos projetos da RTE-T e do MIE, a INEA e a Comissão devem definir um quadro de desempenho que discrimine os objetivos do programa MIE em indicadores claros e mensuráveis, abrangendo todos os setores do MIE, bem como os resultados esperados dos projetos.
2. A INEA deverá especificar estes indicadores nos objetivos dos convites à apresentação de propostas, considerá-los na avaliação das propostas de projetos, acompanhá-los através de convenções de subvenção e comunicar regularmente informações sobre eles à Comissão.

Prazo: início da execução do MIE para 2021-2027.

O presente relatório foi adotado pela Câmara II, presidida por Iliana Ivanova, Membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 25 de setembro de 2019.

Pelo Tribunal de Contas

Klaus-Heiner Lehne
Presidente

Anexos

Anexo I — Responsabilidades da Comissão e da INEA na gestão do MIE

Fonte: TCE.

Glossário, siglas e acrónimos

Avaliação intercalar: em 2018, a INEA efetuou uma avaliação intercalar das ações em curso relativas aos convites à apresentação de propostas de 2014 e 2015 no âmbito do seu programa de trabalho plurianual, com o objetivo de assegurar a utilização eficiente e eficaz dos fundos da UE. Em função das contribuições que recebiam do MIE, as ações foram sujeitas a uma avaliação «global» ou «documental».

CHAFEA - Agência de Execução para os Consumidores, a Saúde, a Agricultura e a Alimentação: organismo criado pela Comissão Europeia para gerir quatro programas da UE em seu nome: Programa «Saúde»; Programa «Consumidores»; Iniciativa «Melhor formação para uma maior segurança dos alimentos» (Better Training for Safer Food, BTSF) e Programa «Promoção dos Produtos Agrícolas».

DG CNECT - Direção-Geral das Redes de Comunicação, Conteúdos e Tecnologias: serviço da Comissão responsável por desenvolver um mercado único digital para gerar um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo na Europa.

DG ENER - Direção-Geral da Energia: serviço da Comissão responsável pela política energética da UE: uma energia segura, sustentável e a preços competitivos para a Europa.

DG MOVE - Direção-Geral da Mobilidade e dos Transportes: serviço da Comissão responsável pela política da UE em matéria de mobilidade e transportes.

DG RTD - Direção-Geral da Investigação e da Inovação: serviço da Comissão responsável pela política da UE em matéria de investigação, ciência e inovação, com vista a ajudar a criar crescimento e emprego e a enfrentar os desafios societais mais prementes.

DG: Direção-Geral.

EACEA - Agência de Execução relativa à Educação, ao Audiovisual e à Cultura: organismo criado pela Comissão para gerir, em seu nome, o financiamento para a educação, a cultura, o audiovisual, o desporto, a cidadania e o voluntariado.

EASME - Agência de Execução para as Pequenas e Médias Empresas: organismo criado pela Comissão Europeia para gerir, em seu nome, vários programas da UE nos domínios do apoio e inovação nas PME, ambiente, ação climática, energia e assuntos marítimos.

Empresa Comum Shift2Rail (S2R): iniciativa ferroviária europeia que visa encontrar soluções específicas de investigação e inovação orientadas para o mercado, acelerando a integração de tecnologias novas e avançadas em soluções inovadoras de produtos ferroviários.

ERCEA - Agência Executiva do Conselho Europeu de Investigação: organismo criado pela Comissão para executar a estratégia do Conselho Europeu de Investigação definida pelo Conselho Científico, responsável pela administração quotidiana das subvenções.

ETI: equivalente a tempo inteiro.

Horizonte 2020: programa de investigação e inovação da UE para 2014-2020, que dispõe de quase 80 mil milhões de euros de financiamento ao longo de sete anos.

ICD: Indicador-chave de desempenho.

INEA - Agência de Execução para a Inovação e as Redes: sucessora da Agência de Execução da Rede Transeuropeia de Transportes, que foi criada pela Comissão em 2006 para gerir a execução técnica e financeira do programa RTE-T. Com sede em Bruxelas, a INEA iniciou oficialmente as suas atividades de execução de partes do MIE, do Horizonte 2020 e de programas anteriores (RTE-T e Marco Polo 2007-2013) em 1 de janeiro de 2014.

MIE - Mecanismo Interligar a Europa: mecanismo que presta, desde 2014, ajuda financeira a três setores: energia (MIE-Energia), transportes (MIE-Transportes) e tecnologias da informação e da comunicação (MIE-TIC). Nestes três setores, o MIE determina os investimentos prioritários, nomeadamente corredores no setor da eletricidade e do gás, utilização de energias renováveis, corredores de transporte interligados e modos de transporte mais limpos, conexões de banda larga de alta velocidade e redes digitais.

MIE-Energia: Mecanismo Interligar a Europa – Energia.

MIE-TIC: Mecanismo Interligar a Europa – Telecomunicações.

MIE-Transportes: Mecanismo Interligar a Europa – Transportes.

Projetos de interesse comum: projetos de infraestruturas essenciais, em especial projetos transfronteiriços que ligam os sistemas energéticos dos países da UE. Beneficiam de procedimentos mais rápidos e eficientes de concessão de licenças e de um melhor tratamento regulamentar (sendo os custos imputados em função dos benefícios líquidos). Podem também ser apoiados no âmbito do MIE.

REA - Agência de Execução para a Investigação: organismo criado pela Comissão em 2007 para executar partes do 7.º Programa-Quadro de Investigação e Inovação (7.º PQ). Em 2013, o seu mandato foi alargado de modo a incluir a gestão de grande parte do programa Horizonte 2020.

Relatório sobre a situação das medidas: documento utilizado pelos beneficiários para comunicar o progresso técnico dos seus projetos em relação ao plano inicial e a correspondente utilização do orçamento. É o principal documento utilizado pela INEA para acompanhar e examinar os progressos realizados pelos projetos.

RTE-T - Rede Transeuropeia de Transportes: conjunto planeado de infraestruturas de transporte rodoviário, ferroviário, aéreo, fluvial e marítimo para executar a política da rede transeuropeia de transportes. As RTE-T fazem parte de um sistema mais alargado de redes transeuropeias (RTE), que inclui uma rede de telecomunicações (eTEN) e um projeto de rede de energia (RTE-E). O desenvolvimento das infraestruturas das RTE-T está intimamente ligado à execução e evolução da política de transportes da UE.

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das suas auditorias relativas às políticas e programas da UE ou a temas relacionados com a gestão de domínios orçamentais específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político e público.

A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria II, especializada nos domínios de despesas do investimento para a coesão, o crescimento e a inclusão e presidida por Iliana Ivanova, Membro do TCE. A auditoria foi efetuada sob a responsabilidade do Membro do TCE Oskar Herics, com a colaboração de Thomas Obermayr, chefe de gabinete, e Laura Gores, assessora de gabinete; Pietro Puricella, responsável principal; Jolita Korzuniene, responsável de tarefa; Susanna Rafalzik, Dieter Böckem, Thierry Lavigne, Nils Odins e Christian Verzé, auditores. Thomas Everett e Cathryn Lindsay prestaram assistência linguística.

Da esquerda para a direita: Thomas Everett, Susanna Rafalzik, Dieter Böckem, Jolita Korzuniene, Oskar Herics, Cathryn Lindsay, Nils Odins, Laura Gores, Christian Verzé e Pietro Puricella.

Notas

¹ Regulamento (CE) n.º 58/2003 do Conselho, de 19 de dezembro de 2002, que define o estatuto das agências de execução encarregadas de determinadas funções de gestão de programas comunitários (JO L 11 de 16.1.2003, p. 1).

² Além da INEA, existe a Agência de Execução para as Pequenas e Médias Empresas (EASME), a Agência de Execução relativa à Educação, ao Audiovisual e à Cultura (EACEA), a Agência de Execução para os Consumidores, a Saúde, a Agricultura e a Alimentação (CHAFEA), a Agência de Execução para a Investigação (REA) e a Agência Executiva do Conselho Europeu de Investigação (ERCEA).

³ Decisão de Execução 2013/801/UE da Comissão, de 23 de dezembro de 2013, que institui a Agência de Execução para a Inovação e as Redes e revoga a Decisão 2007/60/CE, com a redação que lhe foi dada pela Decisão 2008/593/CE (JO L 352 de 24.12.2013, p. 65). A Decisão C (2013) 9235 da Comissão delegou poderes na Agência.

⁴ Abrange o período de janeiro de 2014 a dezembro de 2024.

⁵ Anexo à Decisão C (2019) 1453 da Comissão, de 25 de fevereiro de 2019, que aprova o Programa de Trabalho de 2019 da Agência de Execução para a Inovação e as Redes, Parte 2.

⁶ Integrada no MIE-TIC.

⁷ A avaliação centrou-se nos projetos a que foi concedida a subvenção mais elevada da UE no âmbito dos convites plurianuais à apresentação de propostas de 2014 e 2015. Representavam 56% dos projetos do MIE-Transportes, totalizando as subvenções 18 mil milhões de euros (80% da contribuição da UE para projetos do MIE-Transportes).

⁸ Cost-Benefit Analysis for the delegation of certain tasks regarding the implementation of Union Programmes 2014-2020 to the Executive Agencies (Análise custos/benefícios para a delegação nas agências de execução de certas funções relativas à execução de programas da União 2014-2020), agosto de 2013. Foi realizada outra análise de custo-benefício antes da delegação da iniciativa WiFi4EU.

⁹ Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões sobre a avaliação intercalar do Mecanismo «Interligar a Europa» (MIE), COM(2018) 66 de 14.2.2018.

¹⁰ Esta conclusão baseou-se num inquérito online a candidatos e beneficiários (Study Supporting the Evaluation of the Innovation and Networks Executive Agency (INEA) 2014-2016 - Estudo de apoio à avaliação da Agência de Execução para a Inovação e as Redes (INEA) 2014-2016, 5 de fevereiro de 2019, Centre for Strategy and Evaluation Services).

¹¹ A meta de 111 milhões de euros relativa aos ganhos de eficiência exclui a iniciativa WiFi4EU, que foi delegada na INEA em 2018. Por conseguinte, em 2018, a INEA teve de cobrir os custos administrativos do funcionamento da Wifi4EU, designadamente os salários, que não estavam inicialmente incluídos na meta.

¹² Análise de custo-benefício de 2013.

¹³ Artigo 17.º, n.º 7, do Regulamento (UE) n.º 1316/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de dezembro de 2013, que cria o Mecanismo Interligar a Europa, altera o Regulamento (UE) n.º 913/2010 e revoga os Regulamentos (CE) n.º 680/2007 e (CE) n.º 67/2010 (JO L 348 de 20.12.2013, p. 129).

¹⁴ COM(2018) 66 de 14.2.2018, Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões sobre a avaliação intercalar do Mecanismo «Interligar a Europa» (MIE).

¹⁵ Regulamento (UE) n.º 642/2014 do Conselho, de 16 de junho de 2014, que cria a empresa comum Shift2Rail, considerando 15 (JO L 177 de 17.6.2014, p. 9).

¹⁶ Relatório Especial n.º 13/2009 do TCE, intitulado «Delegação de tarefas de execução às agências de execução: uma boa opção?», ponto 66.

¹⁷ Ficha financeira específica apresentada ao Comité das Agências de Execução e à autoridade orçamental em caso de delegação numa agência de execução de funções relacionadas com a gestão dos programas da UE.

¹⁸ Em conformidade com a secção 9.2.2 das Guidelines for the establishment and operation of executive agencies financed from the Union budget (Orientações para a criação e o funcionamento das agências de execução financiadas a partir do orçamento da União) (Decisão C (2014) 9109 final da Comissão, de 2 de dezembro de 2014).

¹⁹ Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que cria o Mecanismo Interligar a Europa e revoga os Regulamentos (UE) n.º 1316/2013 e (UE) n.º 283/2014. O artigo 19.º estipula que o MIE será executado através de programas de trabalho. Assim, a Comissão deve adotar até 31 de dezembro de 2020 os primeiros programas de trabalho plurianuais, incluindo um calendário dos convites à apresentação de propostas com os temas e um orçamento indicativo, para os três primeiros anos do novo MIE, bem como um quadro prospetivo que abranja todo o período.

²⁰ Artigos 3.º e 4.º do Regulamento (UE) n.º 1316/2013; Regulamento (UE) n.º 1315/2013; Regulamento (UE) n.º 347/2013 e Regulamento (UE) n.º 283/2014.

²¹ Artigos 197.º-199.º do Regulamento Financeiro. Os critérios de elegibilidade dizem respeito à natureza jurídica dos candidatos e incluem o cumprimento da legislação aplicável da UE. Os critérios de seleção destinam-se a avaliar a capacidade do candidato para concluir a ação proposta. Os critérios de concessão são utilizados para avaliar a qualidade das propostas.

²² À data da auditoria, a INEA informou o Tribunal de que 380 peritos externos tinham estado implicados na avaliação de propostas de projetos do MIE, estimando-se que tenham despendido 5 050 dias de trabalho.

²³ No total, foram selecionados 711 projetos no montante de 23 mil milhões de euros em subvenções do MIE-Transportes (ver quadro 2).

²⁴ No Considerando 3 do Regulamento (UE) n.º 1316/2013 estimava-se que o investimento necessário para as redes transeuropeias nos setores dos transportes, telecomunicações e energia se elevaria a 970 mil milhões de euros até 2020.

²⁵ A taxa de absorção da RTE-T teria sido ainda mais baixa se a agência de execução da RTE-T não tivesse conseguido autorizar de novo, depois de ter anulado a autorização inicial, cerca de um terço do orçamento, reorientando fundos no valor de 2,3 mil milhões de euros de projetos com fraco desempenho para novas subvenções, através de novos convites à apresentação de propostas (convites reflow).

²⁶ Após a assinatura das convenções de subvenção, a INEA autoriza os fundos em conformidade com os pagamentos previstos para o ano em causa. Assim, as autorizações orçamentais apenas refletem uma parte do orçamento concedido a projetos.

²⁷ Trata-se, no entanto, de uma pequena parte dos 1 233 projetos selecionados. Tinha sido acordada para os 12 projetos uma contribuição inicial da UE que totalizava 112 milhões de euros.

²⁸ Por exemplo, em cinco dos 10 projetos de obras do MIE-Transportes que foram examinados, o período de execução apenas foi alterado após a avaliação intercalar.

²⁹ Relatório Especial n.º 17/2018, intitulado «As medidas da Comissão e dos Estados-Membros durante os últimos anos do período de programação de 2007-2013 deram resposta ao baixo nível de absorção mas não deram ênfase suficiente aos resultados» (http://eca.europa.eu).

³⁰ O grupo de trabalho concluiu que o indicador atual sobre estrangulamentos para o qual a INEA recolhe dados necessita de melhorias importantes devido ao seu reduzido valor informativo.

³¹ Exame panorâmico intitulado «Desafios a enfrentar para um bom funcionamento do setor dos transportes na UE»; Relatório Especial n.º 21/2018, intitulado «Seleção e acompanhamento dos projetos do FEDER e do FSE no período de 2014-2020: ainda maioritariamente orientados para as realizações»; Relatório Especial n.º 19/2018, intitulado «Rede ferroviária de alta velocidade na Europa: longe de ser realidade, não passa de uma manta de retalhos ineficaz» e Relatório Especial n.º 23/2016, intitulado «Transporte marítimo na UE: em águas revoltas — muitos investimentos ineficazes e insustentáveis».

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