INEA: ostvarene su određene koristi, ali još je potrebno otkloniti nedostatke u programu CEF

Sažetak

Izvršna agencija za inovacije i mreže (INEA) osnovana je za programsko razdoblje 2014. – 2020. u svrhu provedbe dijelova programa Instrument za povezivanje Europe (CEF) i Obzor 2020. Njezin ukupan proračun kojim se koristi za sufinanciranje projekata u području prometa, energetike i telekomunikacija iznosi 33,6 milijardi eura. Sud je odabrao INEA-u za reviziju jer je riječ o izvršnoj agenciji EU-a koja upravlja najvećim proračunom i jer je trenutačno u tijeku izmjena povezanog pravnog okvira za razdoblje 2021. – 2027.

Sud je procijenio način na koji INEA upravlja delegiranim programima potrošnje EU-a. U tu je svrhu Sud ispitao sljedeće: (i) ispunjava li INEA, u suradnji s Komisijom, zadaće koje su joj povjerene i donosi li očekivane koristi od eksternalizacije dužnosti, te (ii) primjenjuje li INEA, u suradnji s Komisijom, pouzdane postupke za upravljanje CEF-om.

INEA je bila glavni subjekt nad kojim je provedena revizija. Sud je posebnu pozornost posvetio aktivnostima INEA-e u razdoblju 2014. – 2020., koristeći se razgovorima i pregledom dokumentacije kao glavnim postupcima za prikupljanje podataka.

INEA je donijela očekivane koristi, uz određena ograničenja povezana s relevantnim okvirom.

• INEA se koristi standardiziranim postupcima s pomoću kojih je pojednostavnjena provedba delegiranih programa potrošnje. Njezini cjelokupni administrativni troškovi trenutačno su manji od početnih procjena, ali troškovi povezani s osobljem nešto su veći. Sinergije između programa CEF i Obzor 2020., među sektorima obuhvaćenim CEF-om te s ostalim agencijama, ostvarene su samo u okviru manjeg broja mjera.
• INEA je ispunila svoje zadaće, kako se izmjerilo s pomoću pet pokazatelja uspješnosti, no ti pokazatelji nisu posebno usmjereni na rezultate, tj. njima se ciljano ne mjeri provedba programa ili stupanj iskorištenosti sredstava.
• Postoje određena ograničenja u pogledu upravljanja osobljem, posebice zbog ograničenja u relevantnom okviru. Budući da je broj članova osoblja povezan s delegiranim programima, INEA ne može na fleksibilan način preraspodjeljivati svoje osoblje na prioritetne zadatke.
• Sud je utvrdio nedostatke u koordinaciji poziva na podnošenje prijedloga koje raspisuje Komisija – pozivi nisu planirani na višegodišnjoj osnovi kako bi se povećala razina predvidljivosti za nositelje projekata.

Revizori su utvrdili nedostatke u inače dobro organiziranim postupcima odabira u okviru programa CEF, rizike u provedbi programa i manjkavosti u izvješćivanju o uspješnosti.

• Postupci za odabir projekata dobro su organizirani, ali trebaju biti dodatno usklađeni u sva tri sektora obuhvaćena CEF-om. Stupanj povezanosti procjene koju su obavili vanjski stručnjaci s konačnom odlukom Komisije o dodjeli razlikuje se među tim sektorima. Kad je riječ o CEF-u za promet, vjerojatnost odabira ne ovisi o ocjenama koje su vanjski stručnjaci dali za preporučene projekte. Razlozi za odstupanje od procjene trebali bi biti bolje dokumentirani. To je posebice slučaj za 14 projekata u okviru programa CEF-T (u vrijednosti od 711 milijuna eura bespovratnih sredstava) koje je Komisija odabrala, iako ih vanjski stručnjaci nisu preporučili za financiranje iz razloga kao što su nedovoljna razvijenost, kvaliteta ili učinak.
• Osim toga, potrebno je dodatno pojasniti kriterije za dodjelu koji su se upotrebljavali za odabir projekata. Temeljita procjena, posebice stupnja razvijenosti i kvalitete, ključna je za predviđanje problema koji bi mogli utjecati na pravodobnu provedbu projekata.
• Postoji rizik od toga da program neće biti u potpunosti proveden. Do siječnja 2019., pet godina od početka programskog razdoblja, izvršena je isplata jedne četvrtine financijskih sredstava dodijeljenih projektima. Takva je niska stopa isplate povezana s kašnjenjima i nedovoljnim napretkom u provedbi projekata.
• Nadalje, trenutačnim sustavom poziva na podnošenje prijedloga ne odvraćaju se prijave nedovoljno razvijenih projekata. U skladu s rasporedom poziva za podnošenje prijedloga koji je objavila Komisija, INEA je dodijelila znatan dio proračuna CEF-a u ranoj fazi programskog razdoblja. 85 % proračuna programa CEF-T dodijeljeno je u okviru poziva iz 2014. i 2015., pri čemu je proračun programa CEF-T samo za 2014. godinu iznosio 12 milijardi eura, odnosno 52 % ukupnog delegiranog proračuna za to razdoblje. Problem s dodjelom tolike količine sredstava u tako ranoj fazi bio je taj da neki od odabranih projekata nisu bili dovoljno razvijeni.
• Budući da sljedeće godine završava programsko razdoblje 2014. – 2020., postoji rizik od znatnog rasta iznosa plaćanja, opozvanih sredstava i vraćenih sredstava tijekom nadolazećih mjeseci. To bi dovelo i do daljnje odgode postizanja mogućeg učinka programa. Važno je pratiti napredak projekata kako bi se moglo utvrditi kašnjenja i poduzeti odgovarajuće korektivne mjere. Međutim, bilo bi korisno poboljšati alate za praćenje – kao što su odredbe sporazuma o dodjeli bespovratnih sredstava i izvješća o stanju aktivnosti – kako bi se zajamčila djelotvorna uporaba financijskih sredstava EU-a.
• Postojeći okvir za uspješnost nije prikladan za prikazivanje načina na koji projekti doprinose sveukupnim ciljevima CEF-a. INEA uglavnom prati projektna ostvarenja, no taj pristup nije dovoljan za procjenu rezultata. Slijedom toga, ne postoje jasne informacije o tome jesu li projekti sufinancirani sredstvima EU-a ostvarili ciljane rezultate i na koji način.

Sud na temelju svojih nalaza iznosi sljedeće preporuke koje bi Komisiji i INEA-i pomogle:

1. poboljšati potencijal za sinergije između programa CEF i Obzor 2020. te među sektorima obuhvaćenima CEF-om
2. ojačati okvir na temelju kojeg INEA upravlja delegiranim programima
3. zajamčiti veću usklađenost i transparentnost postupaka odabira projekata
4. uspostaviti bolje uvjete za pravodobnu provedbu programa CEF
5. preoblikovati okvir za uspješnost u svrhu boljeg praćenja rezultata projekata.

Uvod

Izvršne agencije Europske unije

Komisija od 2003. ima pravo uspostavljanja izvršnih agencija na ograničeno razdoblje u svrhu upravljanja određenim zadatcima povezanima s programima EU-a¹. Prva takva agencija uspostavljena je početkom 2004. godine. Komisija je otada postupno povećavala iznos dodijeljenih financijskih sredstava i broj programa povjerenih svojim izvršnim agencijama, kojih je u ovom trenutku šest².

Komisija ne smije izvršnim agencijama povjeriti zadaće koje zahtijevaju diskrecijske ovlasti u smislu provođenja političkih odluka u djelo, kao što je to moguće s decentraliziranim agencijama i ostalim tijelima.

U svom prijedlogu za višegodišnji financijski okvir (VFO) za razdoblje 2021. – 2027. Komisija je naglasila važnost uloge izvršnih agencija u provedbi programa, uzimajući u obzir da one pridonose ostvarivanju uštede troškova i ekonomiji razmjera te korisnicima jamče operativnu blizinu. Stoga Komisija smatra da je potrebno razmotriti daljnje angažiranje vanjskih pružatelja usluga.

Izvršne agencije za inovacije i mreže

Izvršna agencija za inovacije i mreže (INEA) uspostavljena je 2013.³ za programsko razdoblje 2014. – 2020.⁴ i sjedište joj je u Bruxellesu. Preuzela je funkcije Izvršne agencije za transeuropsku prometnu mrežu (TEN-T EA), koja je upravljala programom TEN-T u razdoblju 2007. – 2013. (s otprilike 100 članova osoblja i proračunom od 7,9 milijardi eura predviđenim za gotovo 700 projekata). Misija je INEA-e poduprijeti Komisiju, nositelje projekata i dionike pružanjem stručnog znanja i upravljanja programima za infrastrukturne, istraživačke i inovacijske projekte u području prometa, energetike i telekomunikacija te promicati sinergiju među tim aktivnostima⁵. INEA stoga ima ključnu ulogu u tehničkoj provedbi sektorskih politika Komisije.

INEA ima četiri „matične” glavne uprave (GU) na razini Komisije, u čije ime upravlja dijelovima delegiranih programa koji su prikazani u tablici 1.

Tablica 1. – Programi delegirani INEA-i i predmetne matične glavne uprave

Izvor: Programi rada INEA-e i memorandum o razumijevanju između INEA-e i matičnih GU-ova.

Konkretnije, INEA priprema i pokreće pozive na podnošenje prijedloga, organizira postupke evaluacije i odabira projekata, priprema i potpisuje sporazume o dodjeli bespovratnih sredstava, jamči daljnje praćenje projekata u tehničkom i financijskom pogledu te pruža povratne informacije Komisiji. Godišnji administrativni rashodi INEA-e iznose oko 27 milijuna eura, a 2018. je na puno radno vrijeme zapošljavala gotovo 300 članova osoblja.

Tablica 2. – Proračun delegiran INEA-i za razdoblje 2014. – 2020. i broj projekata

Izvor: Informacije dobivene od INEA-e, siječanj 2019.

INEA-i je povjereno upravljanje 93 % cjelokupnog proračuna programa CEF i 7 % proračuna programa Obzor 2020. To zajedno iznosi 33,6 milijardi eura, što je najveći proračun kojim upravlja neka izvršna agencija EU-a. U okviru tih se dvaju programa sufinancira gotovo 2000 projekata iz INEA-ina portfelja. U razdoblju 2014. – 2018. u trima sektorima obuhvaćenima CEF-om INEA je organizirala 59 poziva na podnošenje prijedloga i evaluacije 2272 prihvatljivih projektnih prijedloga. Bespovratna sredstva dodijeljena su za 1233 projekta, što ukupno iznosi 25,5 milijardi eura potpore koja se pruža u okviru CEF-a (vidi tablicu 2.).

Instrument za povezivanje Europe

Program CEF, pokrenut u siječnju 2014., vodeći je program strategije Europa 2020. u okviru kojeg se sufinanciraju ulaganja u infrastrukturu u područjima prometa, energetike i telekomunikacija.

CEF za promet (CEF-T) ključni je financijski instrument EU-a za provedbu politike u području europske prometne infrastrukture u okviru tog programa. Njegov je glavni cilj doprinijeti dovršetku transeuropske prometne mreže (TEN-T), koju čine ceste, željezničke pruge, unutarnji plovni putovi i morske luke, zračne luke i željezničko-cestovni terminali u 28 država članica te prekograničnoj povezanosti s određenim trećim zemljama. Iz programa CEF nastoje se financirati projekti s dodanom vrijednošću EU-a kojima se uklanjaju uska grla, premošćuju nepostojeće veze i nadopunjuju prekogranične dionice, uglavnom s održivim načinima prijevoza. Cilj je EU-a dovršiti osnovnu mrežu do 2030., a širu sveobuhvatnu mrežu do 2050. godine.

Cilj je programa CEF za energetiku (CEF-E) pružiti financijsku potporu provedbi projekata od zajedničkog interesa koji nisu komercijalno održivi, tj. ključnih energetskih infrastrukturnih projekata, posebice onih povezanih s prekograničnim električnim i plinskih spojnim vodovima, pametnim mrežama i prekograničnim mrežama ugljičnog dioksida. Njegovi se širi ciljevi u relevantnom području politike odnose na povećanje konkurentnosti promicanjem daljnje integracije unutarnjeg energetskog tržišta i interoperabilnosti prekograničnih električnih i plinskih mreža, čime se povećava sigurnost opskrbe energijom u EU-u i doprinosi održivom razvoju i zaštiti okoliša.

Cilj je CEF-a za telekomunikacije (CEF-IKT) donijeti određena poboljšanja za građane, poduzeća i administracije uvođenjem interoperabilne transeuropske infrastrukture u području telekomunikacija. Usmjeren je na pružanje operativnih usluga koje su spremne za korištenje i koje će dugoročno biti održive.

Kad je riječ o povezanosti, CEF-IKT zamišljen je kao poticaj ulaganjima za pokretanje i modernizaciju širokopojasnih mreža i pružanje visokokvalitetne bežične povezanosti u lokalnim zajednicama.

Opseg revizije i revizijski pristup

Sud je odabrao INEA-u za reviziju zbog veličine proračuna kojim upravlja za programsko razdoblje 2014. – 2020. i jer nikada prije nije obavio reviziju njezine uspješnosti. Sud je izvješće odlučio pripremiti u trenutku u kojem bi ono moglo doprinijeti razmatranju izmijenjenog pravnog okvira za nadolazeći program CEF II.

INEA je bila glavni subjekt nad kojim je provedena revizija. S obzirom na njezin status izvršne agencije bez diskrecijskih ovlasti revizijom su obuhvaćeni i postupci na razini Europske komisije koji izravno utječu na rad INEA-e.

Sud je stoga na razini INEA-e, kao i Komisije, ispitao sljedeće:

• ostvaruje li se očekivana korist od eksternalizacije dužnosti te ispunjava li Agencija zadaće koje su joj povjerene
• jamče li se pouzdani postupci za upravljanje programom CEF.

Kad je riječ o reviziji upravljanja programima, Sud se usmjerio na doprinos koji INEA daje učinkovitoj i djelotvornoj provedbi CEF-a, na koji otpada veliki dio njezina delegiranog proračuna. Revizijom nisu obuhvaćeni programi Obzor 2020. i preuzeti programi (Marco Polo II i TEN-T).

Sud je održao razgovore s INEA-om, njezinim matičnim GU-ovima (MOVE, ENER, CNECT i RTD) i drugim dionicima, koji uključuju vanjske ocjenjivače zadužene za njezinu trogodišnju procjenu, europske koordinatore za TEN-T, Agenciju za suradnju energetskih regulatora (ACER) i promatrače evaluacijskih postupaka na razini INEA-e. Sud je sudjelovao na sastancima Upravljačkog odbora INEA-e, Savjetodavne skupine INEA-e za CEF za promet, kao i na sastancima vanjskih ocjenjivača u okviru poziva na podnošenja prijedloga za CEF-IKT iz 2018. (u kontekstu njihove pripreme izvješća o postignutoj suglasnosti).

Sud je ispitao regulatorni okvir INEA-e, njezine dužnosti i sustave kontrole te je izravno ispitao njezinu uspješnost u pogledu upravljanja programom CEF i povezanim projektima. Sud je također analizirao ulogu Komisije u konačnom odabiru projekata te ispitao njezin okvir za uspješnost radi praćenja rezultata.

Sud je konkretno:

• obavio kvantitativnu i kvalitativnu analizu cjelokupnog portfelja projekata u okviru CEF-a. Ispitani su postupci odabira projekata u okviru pet poziva na podnošenje prijedloga za CEF-E, četiri za CEF-T i tri za CEF-IKT. Sud je analizirao postupke za provedbu, otkazivanje i prekid projekata.
• detaljno ispitao uzorak od 22 projekta na temelju dokumentacije dostupne na razini INEA-e. Nadalje, Sud je za osam dodatnih projekata obavio pregled dokumentacije usmjeren na fazu odabira. Kriteriji za uzorkovanje projekata uključivali su razinu pokrivenosti različitih sektora obuhvaćenih CEF-om, iznos potpore EU-a, zemljopisnu pokrivenost, ravnotežu između prekograničnih projekata i projekata koji se provode samo u jednoj zemlji te stupanj dovršenosti projekta
• obavio analizu preispitivanja 356 projekata u okviru programa CEF-T u sredini razdoblja koje je obavila INEA⁷ te analizu njezinih godišnjih izvješća o programu CEF-E. Sud je ispitao dokumentaciju o provedbi projekata i izmjene rokova za dovršetak projekata i proračuna projekata. Također su ispitani i razlozi za opoziv sredstava i kašnjenja u provedbi projekata
• prikupio potkrepljujuće dokaze iz raznih drugih izvora, kao što su trogodišnja evaluacija INEA-e koju je Komisija pokrenula 2018., dokumentacija povezana s evaluacijom i izvješća Službe Komisije za unutarnju reviziju.

Opažanja

INEA je donijela očekivane koristi, uz određena ograničenja povezana s relevantnim okvirom

Sud je ispitao organizacijsku strukturu INEA-e iz dva ugla: s obzirom na to jesu li se osnivanjem te izvršne agencije ostvarile očekivane koristi od delegiranja programa i je li ona u potpunosti ispunila delegirane zadaće.

Prije uspostave te izvršne agencije Komisija je 2013. obavila obveznu analizu troškova i koristi⁸. Tom su analizom istaknute sljedeće važne koristi od delegiranja zadaća INEA-i u usporedbi s time da programima upravlja sama Komisija:

• usklađenost između portfelja programa i kontinuiranog pojednostavnjenja procesa i postupaka
• povećanje učinkovitosti u vrijednosti od otprilike 54 milijuna eura zbog manjih troškova povezanih s osobljem potrebnim za upravljanje programima izvan Komisije
• sinergije koje proizlaze iz svrstavanja usko povezanih područja politika pod okrilje iste izvršne agencije, što će vjerojatno dovesti do povećanja učinkovitosti.

INEA je razvila standardizirane postupke kojima je pojednostavnjena provedba

INEA je razvila standardizirane alate i postupke kojima je pojednostavnjeno upravljanje programima. Na primjer, baza podataka TenTec, koja se koristi za praćenje programa CEF, sadržava kvalitetno razvijene module za elektroničko podnošenje prijedloga i praćenje provedbe projekata. INEA je razvila metodološke smjernice za sve faze ciklusa upravljanja projektima. INEA ima ulogu središnje kontaktne točke za korisnike tako što pruža usluge korisničke podrške i savjetovanja u vezi s podnošenjem prijedloga projekata i izvješćivanjem o provedbi.

INEA također omogućava brži postupak odobrenja dodjele bespovratnih sredstava: dok je u razdoblju 2007. – 2010. prosječno vrijeme prethodne agencije TEN-T EA potrebno za dodjelu bespovratnih sredstava bilo 10 do 20 mjeseci, prosjek INEA-e u razdoblju 2014. – -2017. iznosi 7,7 do 8 mjeseci. To je potvrđeno evaluacijom CEF-a za razdoblje 2014. – 2020. u sredini programskog razdoblja, u okviru koje je donesen zaključak da INEA vrlo učinkovito upravlja dodjelom bespovratnih sredstava⁹. U okviru trogodišnje vanjske evaluacije INEA-e također je utvrđeno da su njena organizacija i upravljačka struktura te operativni postupci i prakse pouzdani, kao i da je većina korisnika primijetila da su postupci u određenoj mjeri pojednostavnjeni¹⁰.

Administrativni troškovi INEA-e manji su od početnih procjena, ali troškovi povezani s osobljem nešto su veći

Sud je ispitao administrativne troškove INEA-e kako bi procijenio je li se došlo do povećanja učinkovitosti. U razdoblju 2014. – 2018. ukupni administrativni troškovi iznosili su 105 milijuna eura te su tako bili manji od početne ciljne vrijednosti od 111 milijuna eura koja je izračunana za prethodno navedeno povećanje učinkovitosti¹¹. Troškovi su manji zbog toga što su rashodi za infrastrukturu i operativni rashodi bili manji od procjene (za 6 milijuna eura), kao i rashodi za potporu programima (za 5 milijuna eura). Međutim, troškovi povezani s osobljem bili su 5 milijuna eura (7 %) veći od planiranih zbog toga što se početna procjena temeljila na prosječnim troškovima zapošljavanja te u obzir nisu uzeti indeks plaća, reklasifikacija osoblja i povećanje troškova upravljanja osobljem.

Ako ukupni administrativni troškovi ostanu jednaki ili manji od početne procjene tijekom cjelokupnog razdoblja djelovanja INEA-e, moglo bi se ostvariti očekivano povećanje učinkovitosti od 54 milijuna eura. To će se moći procijeniti tek nakon zaključenja programa.

Sinergije su ostvarene samo u manjem broju mjera

Među glavnim očekivanim koristima delegiranja programa INEA-i su sinergije koje bi proizašle iz svrstavanja usko povezanih područja politika pod okrilje iste agencije, što bi vjerojatno dovelo do povećanja učinkovitosti¹². Uredbom o CEF-u propisana je koordinacija programa rada kako bi se iskoristile sinergije među trima sektorima, kao i raspisivanje najmanje jednog višesektorskog poziva na podnošenje prijedloga¹³.

Sud je utvrdio da je nekoliko elemenata ograničilo mogućnost postizanja sinergija. Neke od očekivanih sinergija nisu bile realistične zbog inherentnih razlika između programa CEF i Obzor 2020. te među sektorima obuhvaćenima CEF-om. To uključuje razlike u svrhama politika, opsegu i pravnim okvirima programa, kao i u pravilima o provedbi programa (različite ciljane skupine dionika, različita pravna i financijska pravila).

Unatoč tim poteškoćama INEA je poduzela niz mjera za postizanje sinergija između programa Obzor 2020. i CEF, posebice u području prometa i energetike. Kad je riječ o prometnom sektoru, INEA je utvrdila zajednička tematska područja koja su svrstana u četiri kategorije. Nekoliko inicijativa predstavljeno je matičnim GU-ovima, kao što je uspostava namjenske platforme INEA-e za postizanje sinergija između programa Obzor 2020. i CEF i uvođenje pokazatelja inovacija za mjerenje prioriteta CEF-a. Međutim, do sada je u okviru CEF-a proveden samo ograničen broj istraživačkih projekata. Razlog uglavnom leži u tome što programi nisu usklađeni sami po sebi, kao i u vremenu potrebnom da istraživački projekti postanu spremni za uporabu u tehnološkom smislu. U okviru trogodišnje vanjske evaluacije također je utvrđen ograničeni broj sinergija između istraživačkih projekata u okviru programa Obzor 2020. i infrastrukturnih projekata u okviru CEF-a.

Unatoč naporima INEA-e u sektorima obuhvaćenima CEF-om ostvareno je manje sinergija nego što je to bilo prvotno prognozirano. Jedini dosad pokrenuti višesektorski poziv na podnošenje prijedloga povezan sa sinergijama nije polučio izrazit uspjeh, jer je nešto više od polovice proračuna dodijeljeno za sedam projekata (vidi tablicu 2.). Evaluacijom CEF-a u sredini programskog razdoblja¹⁴ također je potvrđeno da je uzrok malom broju mjera koje se provode u više sektora obuhvaćenih CEF-om u prvom redu neusklađenost pravnih okvira predmetnih sektora. Iz tog je razloga teško ostvariti sinergije raspisivanjem višesektorskih poziva. Primjeri takvih neusklađenosti uključuju različita pravila u predmetna tri sektora, na primjer, u pogledu zemljopisnog područja na kojem se mjera primjenjuje ili vrste prihvatljive imovine.

Ograničene su i sinergije s programima koje provode ostale izvršne agencije i zajednička poduzeća. Uredbom Vijeća o osnivanju Zajedničkog poduzeća „Shift2Rail”¹⁵ (S2R) propisano je da je, s ciljem ostvarenja najvećeg mogućeg učinka u pogledu uvođenja inovativnih rješenja, potrebno ostvarivati sinergije usko povezane s drugim programima EU-a, uključujući CEF. Unatoč zajedničkim nastojanjima da se razmjenjuju informacije o portfeljima i utvrde mogući oblici suradnje ili sinergije, koordinacija između obiju strana mogla bi se pojačati u svrhu razvoja strukturiranih mjera.

Poseban je izazov taj što INEA dijeli odgovornost za provedbu istraživačkog projekta u području energetike u okviru programa Obzor 2020. s Izvršnom agencijom za mala i srednja poduzeća (EASME). Te dvije agencije koordiniraju pozive na podnošenje prijedloga, no zasebno provode svoje dijelove programa, čime se stvaraju administrativni troškova s obje strane, a potencijal za sinergije ostaje ograničen.

INEA se suočava s ograničenjima u relevantnim okvirima

INEA ispunjava svoje zadaće i postiže zadane vrijednosti u skladu sa svojim ključnim pokazateljima uspješnosti, ali ti pokazatelji nisu posebno usmjereni na rezultate, tj. njima se ciljano ne mjeri djelotvornost provedbe programa.

INEA-i je povjerena provedba dijelova programa CEF i Obzor 2020. (za pojedinosti o zasebnim dužnostima Komisije i INEA-e vidi prilog I.). Konkretnije, INEA:

• priprema i pokreće pozive na podnošenje prijedloga
• organizira evaluaciju projekata (uključujući zaprimanje projektnih prijedloga, provjere prihvatljivosti i dopuštenosti te angažiranje vanjskih ocjenjivača) te pruža potporu Komisiji tijekom završnog procesa odabira
• priprema i potpisuje sporazume o dodjeli bespovratnih sredstava, djelujući kao jedinstvena kontaktna točka za nositelje projekata
• obavlja tehničko i financijsko daljnje praćenje projekata, uključujući svakodnevni nadzor projekata, plaćanja i povrata te revizije
• pruža povratne informacije Komisiji u obliku izvješća o portfelju projekata i ostalih izvješća „po mjeri ” i statističkih podataka.

Sud je utvrdio da INEA ispunjava svoje zadaće koje su utvrđene u okviru njezinih ovlasti (odlomak 31.), što se može izmjeriti s pomoću ključnih pokazatelja uspješnosti (KPU). INEA ima pet KPU-ova, koje je odobrila Komisija, i koji služe za mjerenje djelotvornosti provedbe zadaća. U svojim godišnjim izvješćima o radu INEA izvješćuje o tim KPU-ovima na sveobuhvatan i strukturiran način. INEA kontinuirano postiže zadane vrijednosti u skladu s ključnim pokazateljima uspješnosti te u potpunosti ostvaruje sve ciljne vrijednosti (vidi tablicu 3.).

Tablica 3. – Ključni pokazatelji uspješnosti (KPU) INEA-e

Napomena: „Stopa izvršenja odobrenih sredstava za preuzimanje obveza” i „stopa izvršenja odobrenih sredstava za plaćanje” odnose se na godišnja proračunska odobrena sredstva za preuzimanje obveza i godišnja odobrena planirana sredstva za plaćanje, a ne na prvotne procjene za cjelokupni VFO.

Izvor: godišnji programi rada INEA-e i godišnja izvješća o radu iz razdoblja 2014. – 2018.

Ključni pokazatelji uspješnosti koje je INEA postavila služe za mjerenje administrativnog upravljanja potporom EU-a za projekte. Međutim, KPU-ovi u svojem sadašnjem obliku pružaju tek ograničene informacije o kvaliteti upravljanja programima. Na primjer, INEA pomno prati svoj portfelj projekata kako bi ublažila rizike povezane sa sporom provedbom projekata. Trenutačni pokazatelji nisu dovoljno povezani sa stopom provedbe programa ili stopom iskorištenosti sredstava (odlomak 60.).

Ostale izvršne agencije koriste se sličnim KPU-ovima, no neke primjenjuju i pokazatelje kojima se mjeri učinkovitost upravljanja pozivima na podnošenje prijedloga i evaluacijama, praćenje projekata i pružanje povratnih informacijama matičnim GU-ovima i ostalim dionicima. U tematskom izvješću o izvršnim agencijama iz 2009. Sud je iznio preporuku o provedbi nadzora nad agencijama koji bi se temeljio na rezultatima, pri čemu bi se ciljevi koji ispunjavaju kriterije SMART pratili s pomoću ograničenog broja KPU-ova¹⁶.

INEA se suočava s određenim ograničenjima u pogledu raspoređivanja osoblja na prioritetne zadatke

U planu radnih mjesta u INEA-i predviđeno je do 318 ekvivalenata punog radnog vremena za razdoblje do 2020. godine. Plan je u razdoblju 2014. 2018. izmijenjen nekoliko puta u skladu s preraspodjelom dijelova proračuna za programe potrošnje (vidi sliku 1.).

Izvor: posebni financijski izvještaj¹⁷, informacije koje je dostavila INEA u siječnju i veljači 2019.

Kad je riječ o raspoređivanju osoblja na razini INEA-e, neke početne procjene radnog opterećenja za pojedine sektore nisu temeljene na odgovarajućoj procjeni potreba te se stoga pokazalo da dogovoreni broj osoblja nije odgovarao stvarnim potrebama. Osim toga, portfelj programa CEF znatno se razvio, pa je, na primjer, proračun programa CEF-ICT bio znatno veći od početne procjene.

INEA ne može na fleksibilan način preraspodjeljivati osoblje na prioritetne zadatke iz jednog sektora u drugi, budući da se broj osoblja određuje za svaki program te za svaku aktivnost i GU u okviru svakog programa¹⁸. To za INEA-u čini određeno ograničenje. Konkretno, prema trenutačnim pravilima INEA ne može uopće osoblje prebacivati s rada na programu CEF na program Obzor 2020. i obratno. Time se ograničava fleksibilnost INEA-e u pogledu prilagodbe promjenjivom radnom opterećenju.

U razdoblju 2014. – 2018. INEA je imala poteškoća pri zapošljavanju kadra u svrhu zadovoljavanja brzo rastućih potreba za kvalificiranim osobljem. Na kraju 2018. zapošljavala je 282 člana osoblja od 298 odobrenih ekvivalenata punog radnog vremena (vidi sliku 1.). Fluktuacija osoblja u Agenciji 2016. iznosila je 11 %, a 2018. 9 %. U rujnu 2018. INEA je usvojila politiku zadržavanja osoblja, koja se temelji na mjerama kao što su integracija i orijentacija novog osoblja, fleksibilno radno vrijeme i unutarnja mobilnost.

Komisija ne raspolaže usklađenim mehanizmom za višegodišnje planiranje poziva na podnošenje prijedloga

U skladu s prijedlogom Uredbe o CEF-u za razdoblje 2021. – 2027., kalendar i teme poziva bit će utvrđeni u trogodišnjim programima rada. Takvim višegodišnjim planiranjem mogla bi se postići bolja koordinacija i veća predvidljivost poziva na podnošenje prijedloga¹⁹.

Tijekom razdoblja 2014. – 2020. programe rada, uključujući vrijeme raspisivanja poziva, utvrđuju nadležne glavne uprave, a o njima odlučuje Komisija nakon savjetovanja s Odborom za koordinaciju CEF-a na godišnjoj, a ne višegodišnjoj razini. Planiranje se redovito prilagođava promijenjenim okolnostima, kao što su nove zakonodavne inicijative. Sud je utvrdio da je koordinacija planiranja poziva među različitim GU-ovima stvarala određene probleme za INEA-u. GU-ovi imaju različite pristupe strateškom planiranju u trima sektorima obuhvaćenima CEF-om koji se određuju na temelju internih pravila i vremenskih ograničenja. Kao posljedica toga, INEA se suočava s razdobljima visokog opterećenja u pogledu pripremnih radnji i zaključivanja evaluacija poziva. Na primjer, drugo i četvrto tromjesečje 2018. bila su razdoblja visokog opterećenja zbog neuobičajeno velikog broja paralelnog pokretanja poziva na podnošenje prijedloga.

Postoje nedostatci u inače dobro organiziranim postupcima odabira u okviru programa CEF, rizici u provedbi programa i manjkavosti u izvješćivanju o uspješnosti

U ovom se odjeljku ispituje upravljanje programom CEF za koje su zadužene Komisija i INEA tijekom cjelokupnog ciklusa projekta: odabira, provedbe programa i izvješćivanja o uspješnosti.

Postupci odabira dobro su organizirani, ali bilo bi korisno poboljšati usklađenost i transparentnost

Postupci odabira projekata dobro su organizirani

Komisija planira pozive za podnošenje prijedloga i utvrđuje kriterije za odabir projekata u skladu s relevantnim uredbama²⁰. INEA daje doprinos tim pripremnim radnjama na temelju svog iskustva stečenog evaluacijama i provedbom prethodnih projekata. Nakon toga INEA pokreće pozive na podnošenje prijedloga. Projektni se prijedlozi u okviru svakog poziva ocjenjuju na temelju kriterija prihvatljivosti, kriterija odabira i kriterija za dodjelu ugovora²¹. Zahtjevi moraju biti u skladu s formalnim uvjetima dopuštenosti.

Evaluacija projektnih prijava i dodjela financijske potpore sastoje se od nekoliko faza. Postoje dvije faze evaluacijskih postupaka za projektne prijedloge u okviru CEF-a – vanjska i unutarnja evaluacija. Postupak je detaljno opisan u okviru 1.

Nakon postupka evaluacije i odabira Komisija, uz savjetovanje s Odborom za koordinaciju CEF-a koji čine sve države članice, donosi odluku koja uključuje popis odabranih projekata. INEA je u tim slučajevima zadužena za zaključivanje, praćenje i provedbu predmetnih sporazuma o dodjeli bespovratnih sredstava s nositeljima projekata kao korisnicima financijskih sredstava EU-a.

Postupci odabira projekata trebali bi se dodatno uskladiti među sektorima obuhvaćenima CEF-om

INEA je zadužena za sve sektore obuhvaćene CEF-om jer se, među ostalim, nastojao postići cilj pojednostavnjenja i usklađivanja postupaka (odlomak 20.). Sud je utvrdio da INEA i njezini matični GU-ovi još nisu u dovoljnoj mjeri analizirali postupke evaluacije u trima sektorima obuhvaćenima CEF-om kako bi se utvrdila najbolja praksa, a zatim i uskladio proces i primjenjivi kriteriji.

Kako je navedeno u okviru 1., evaluacija prijedloga projekata organizira se na drukčiji način u svakom od triju sektora obuhvaćenih CEF-om. Te su razlike očite u kriterijima dodjele (njihova definicija i sastavnice), ponderiranju kriterija (koje se primjenjuje samo u slučaju programa CEF-E) i rangiranju prijedloga projekata (koje se primjenjuje u slučaju programa CEF-E i CEF-ICT, ali ne i u slučaju programa CEF-T).

Razlike između odluke Komisije o dodjeli i preporuke stručnjaka

Budući da stručnjaci detaljno ispituju prijedloge projekata i da INEA ulaže vrijeme i resurse u odabir stručnjaka i organizaciju evaluacije, procjena koju obavljaju vanjski stručnjaci trebala bi doprinijeti odluci Komisije o dodjeli²². Iako zadnju riječ u pogledu odluke o dodjeli ima Komisija, odstupanja od vanjske procjene trebaju se opravdati i detaljno dokumentirati, u skladu sa smjernicama za dodjelu bespovratnih sredstava u okviru programa CEF-E koje je sastavila Komisija ili tekstom poziva na podnošenje prijedloga u okviru programa CEF-T. To je važno za transparentnu uporabu financijskih sredstava EU-a.

Kad je riječ o programu CEF-T, potrebno je bolje dokumentirati poveznicu između vanjske procjene i odluke o dodjeli

Sud je utvrdio da se važnost koja se daje preporuci vanjskih stručnjaka u konačnoj odluci Komisije o dodjeli ugovora, uključujući faktor ponderiranja, razlikuje među sektorima obuhvaćenima CEF-om. Na primjer, u okviru programa CEF-T, veća ocjena na vanjskoj evaluaciji nije sustavno vodila do konačnog odabira preporučenih projekata. Neki projekti koji su na vanjskoj evaluaciji dobili visoku ocjenu nisu uzeti u obzir, dok su neki drugi projekti s niskom ocjenom odabrani. U konačnici je sufinancirano 68 % svih projektnih prijedloga koje su preporučili vanjski stručnjaci. Razmatranje politike ima važnu ulogu u konačnom postupku odabira u skladu s odredbama programa rada i teksta poziva.

Učinak vanjske evaluacije na konačni odabir projekata razlikuje se od jednog do drugog sektora zbog razlika u konačnom postupku odabira. Kad je riječ o programu CEF-T, ocjene se uglavnom upotrebljavaju za razvrstavanje projekata iznad ili ispod prethodno utvrđenog praga, bez rangiranja. To dovodi do stvaranja sustava u kojem vjerojatnost odabira ne ovisi o ocjenama koje su vanjski stručnjaci dali za preporučene projekte. To je prikazano u nastavku, na primjeru dvaju poziva na podnošenje prijedloga (jedan za CEF-T i jedan za CEF-E). Na slici 2. prikazuje se da u slučaju u kojem je projekt u pozivu na podnošenje prijedloga u okviru programa CEF-T ocijenjen najmanjom prolaznom ocjenom 3 vjerojatnost da bude odabran praktički uopće ne ovisi o prosječnoj ocjeni koju su dali vanjski stručnjaci. Sud je utvrdio da ne postoji sustavna poveznica između ocjena projektnih prijedloga koje su preporučili vanjski stručnjaci i konačnog popisa odabranih projekata koji sastavlja Komisija.

Jednaka vjerojatnost odabira neovisno o ocjenama koje su dodijelili vanjski stručnjaci

Izvor: Sud, na temelju podataka koje mu je pružila INEA.

S druge strane, kad je riječ o programima CEF-E i CEF-IKT, postoji snažna poveznica između ocjena koje su dali vanjski stručnjaci i konačnog odabira koji obavlja Komisija (vidi sliku 3. za CEF-E).

Veća vjerojatnost odabira ovisno o višim ocjenama koje su dodijelili vanjski stručnjaci

Izvor: Sud, na temelju podataka koje mu je pružila INEA.

Nadalje, kad je riječ o programu CEF-T, Komisija nije dovoljno kvalitetno dokumentirala u kojoj su mjeri pri konačnom odabiru u obzir uzete evaluacije vanjskih stručnjaka. U zapisnicima povjerenstva za odabir nisu navedene pojedinosti u vezi s odlukama o dodjeli. Postupci koje Komisija primjenjuje za konačan odabir projekata u okviru programa CEF-T stoga nisu dokumentirani na odgovarajući način.

Neki su projekti odabrani unatoč tome što u okviru vanjske evaluacije nisu ocijenjeni prolaznom ocjenom

U nizu slučajeva Sud je utvrdio da Komisija odabrala određene projekte, unatoč tome što ih vanjski stručnjaci nisu ocijenili prolaznom ocjenom. Komisija je u razdoblju 2014. – 2020. odabrala 14 projekata u okviru programa CEF-T u vrijednosti od 711 milijuna eura bespovratnih sredstava EU-a, koje vanjski stručnjaci nisu preporučili za financiranje iz razloga kao što su nedovoljna razvijenost, kvaliteta ili učinak²³. Kako bi pružila potporu evaluaciji koju su proveli vanjski stručnjaci, INEA je podnijela prigovor na odabir šest takvih projekata (s ukupnim sufinanciranjem u iznosu od otprilike 411 milijuna eura). Međutim, povjerenstvo za odabir odlučilo je odabrati te projekte na temelju razloga kao što su „dodana vrijednost EU-a”, „šira korist za mrežu”, „učinak poluge financijskih sredstava EU-a” ili „politička poruka nekoj državi članici”, iako nijedan od tih kriterija ni njihovi ponderi u okviru evaluacije nisu objašnjeni na odgovarajući način. Primjer takvog projekta prikazan je u okviru 2. Kad je riječ o programu CEF-E, dva projekta koje vanjski stručnjaci nisu odobrili odobreni su za primanje bespovratnih sredstava u ukupnom iznosu od 41 milijuna eura sufinanciranih sredstvima EU-a.

Potrebno je dodatno pojasniti primijenjene kriterije za dodjelu

Člankom 199. Financijske uredbe propisano je da je Komisija dužna utvrditi jasne kriterije za dodjelu na temelju kojih se projekti odabiru kako bi se kvaliteta prijedloga mogla procijeniti s obzirom na ciljeve. INEA organizira informativne sastanke za vanjske stručnjake i pruža im relevantne materijale kako bi bolje razumjeli kriterije.

Analiza ocjena dodijeljenih u pojedinačnim vanjskim evaluacijama upućuje na neusklađenosti i nedosljednosti u načinu ocjenjivanja u pogledu kriterija dodjele. To su mišljenje potvrdili i vanjski promatrači, koji ističu da su u relevantni dionici u pravilu dobro razumjeli kriterije dodjele, no da su pojedinačni stručnjaci različito tumačili evaluacijske kriterije u nizu slučajeva. O tim se odstupanjima među evaluacijama (vidi primjere u okviru 3.) raspravljalo na sastancima za postizanje konsenzusa gdje je zauzet zajednički stav. Detaljne smjernice za tumačenje kriterija dodjele namijenjene stručnjacima dostupne su samo za program CEF-E, a od 2018. i za program CEF-T.

Temeljita procjena kriterija stupnja razvijenosti i kvalitete ključna je za predviđanje problema koji bi mogli utjecati na pravodobnu provedbu projekata. Kao jedan od glavnih razloga kašnjenja u provedbi INEA je navela nedovoljno realistično planiranje. Glavni problemi koje su utvrdili vanjski stručnjaci u pogledu stupnja razvijenosti projekta povezani su s nabavom zemljišta, procjenama utjecaja na okoliš i spremnošću u financijskom ili tehničkom pogledu.

Sud je utvrdio da stručnjaci ne mogu uvijek na odgovarajući način procijeniti stupanj razvijenosti projekta na temelju dokumenata podnesenih u prijavi. Radovi mogu započeti do 18 mjeseci nakon podnošenja prijedloga. Osim toga, projekti mogu uključivati i studije i radove, a radovi se mogu odvijati istovremeno sa studijama u zasebnom projektu. To podrazumijeva da se prijedlog projekta može podnijeti iako su radovi još uvijek u ranoj fazi razvoja. Procjenu stupnja razvijenosti za takve projekte teško je provesti zbog toga što mnoge ključne informacije neće biti poznate do završetka studije.

Postoji rizik od nepotpune provedbe programa CEF

Sud je ispitao trenutačno stanje u vezi s provedbom proračuna CEF-a te koje je mjere INEA poduzela kako bi zajamčila njegovu uporabu. Kako bi se ostvarile konkretne koristi u sektorima prometa, energetike i telekomunikacija potrebno je dobro upravljati proračunom tega trošiti na prikladne investicijske projekte, koji se potom pravodobno provode.

Postoji rizik od toga da se ne ostvari dovoljan napredak u provedbi programa CEF

U Uredbi o CEF-u procijenjene su potrebe za financiranjem u područjima prometa, telekomunikacija i energetike koje su bili znatno više od raspoložive 33 milijarde eura u proračunu za razdoblje 2014. – 2020.²⁴ U uredbi za prethodni program TEN-T za razdoblje 2007. – 2013. iznesena je slična procjena.

Unatoč tim izraženima potrebama proračun programa TEN-T za razdoblje 2007. – 2013. nije iskorišten u potpunosti. Stopa iskorištenosti proračuna u trenutku zaključenja iznosila je 74 %, pri čemu je stvarno iskorišteno 5,5 milijardi eura od ukupnog iznosa od 7,4 milijarde eura²⁵. To znači da nije bio uložen svaki četvrti euro. Međutim, projektima je dodijeljen cjelokupni proračun. Infrastrukturni projekti u kojima su zabilježena kašnjenja ili koji nisu izvršeni u planiranom opsegu glavni su uzrok sporog iskorištavanja financijskih sredstava, što je u konačnici negativno utjecalo na cjelokupnu provedbu programa.

INEA prati napredak provedbe CEF-a, no ne uspoređuje ga mutatis mutandis sa stopom provedbe programa prethodnog programa. Unatoč tome, nekoliko elemenata upućuje na to da je iskorištavanje sredstava EU-a u okviru postojećeg programa još uvijek sporo. Prema planu INEA-e kumulativne proračunske obveze 2018. godine trebale su iznositi 19 milijardi eura, dok je stvarni iznos bio 14 milijardi eura, tj. 26 % manje od očekivanog²⁶. Do siječnja 2019., pet godina od početka programskog razdoblja, za plaćanja je iskorišteno manje od jedne četvrtine financijskih sredstava dodijeljenih projektima u okviru CEF-a (tablica 4.).

Tablica 4. – Provedba programa CEF za razdoblje 2014. – 2020. (u milijunima eura)

Izvor: Informacije koje je dostavila INEA, siječanj 2019.

Stope plaćanja posebice su niske u slučaju programa CEF-E i CEF-T i iznose redom 17 % i 24 % prvotnog proračuna. Tako niska stopa povezuje se s kašnjenjima u provedbi projekata. Do siječnja 2019. izmijenjeni su sporazumi o dodjeli bespovratnih sredstava za 76 projekata (s bespovratnim sredstvima EU-a u ukupnoj vrijednosti od 4 milijarde eura) kako bi se rok njihove provedbe odgodio za barem godinu dana. Međutim, Sud je utvrdio da te izmjene u sporazumima o dodjeli bespovratnih sredstava odražavaju tek mali dio kašnjenja. U stvarnosti kašnjenja postoje u mnogo većem broju projekata, što je potvrdila i unutarnja analiza koju je provela INEA:

• kad je riječ o CEF-u za promet, preispitivanjem u sredini programskog razdoblja ispitana je provedba uzorka od 356 projekata. Kašnjenja su postojala u više od polovice projekata: njih 156 kasnilo je godinu dana ili više, a njih 50 manje od godine dana. Prosječno kašnjenje na završetku trajalo je 10,7 mjeseci.
• kad je riječ o CEF-u za energetiku, krajem 2017. oko dvije trećine od 39 projekata u tijeku koje je INEA ispitala nisu u potpunosti napredovale u skladu s planom, s prosječnim kašnjenjem od 6,5 mjeseci.

U velikom broju projekata zabilježena su kašnjenja zbog toga što su u trenutku podnošenja prijedloga projekti bili nedovoljno razvijeni

Predmetni matični GU planira pozive na podnošenje prijedloga i tako odlučuje o raspodjeli proračuna (odlomci 39. i 40.). Na temelju toga INEA je dodijelila veliki dio proračuna CEF-a u ranoj fazi programskog razdoblja, pri čemu je 85 % proračuna za program CEF-T dodijeljeno u okviru poziva na podnošenje prijava iz 2014. i 2015. godine. Raspoloživi proračun za program CEF-T samo za 2014. godinu iznosio je 12 milijardi eura, odnosno 52 % ukupnog proračuna za to razdoblje u visini od 23 milijarde eura.

Budući da je velik dio proračuna dodijeljen u okviru prvih poziva, i da je podnositeljima zahtjeva bilo teško predvidjeti buduće pozive, neki odabrani projekti nisu bili dovoljno razvijeni.

Zbog toga što planom nisu bili predviđeni višegodišnji pozivi, korisnici su podnosili zahtjeve unatoč tome što bi za neke projekte bilo korisnije da su zahtjevi podneseni u kasnijoj fazi. Unutarnjom analizom koju je provela INEA utvrđeno je da je nizak stupanj razvijenosti izvornih prijedloga čest uzrok kašnjenja u provedbi projekata. U okviru 4. prikazan je primjer takvog nedovoljno razvijenog projekta. Razlog za preuranjeni prekid osam od 12 projekata²⁷ bio je niski stupanj razvijenosti projekata.

Provodi se praćenje kašnjenja, no to ne jamči pravodobnu i djelotvornu primjenu korektivnih mjera

Neophodno je da INEA pomno prati tehničku i financijsku provedbu projekata kako bi se na vrijeme mogle poduzeti djelotvorne korektivne mjere. Iskorištavanje financijskih sredstava može se ubrzati opozivom sredstava dodijeljenih projektima koji ne postižu očekivane rezultate te dodjelom tih sredstava drugim projektima. Ako se u okviru projekta ne iskoriste sva bespovratna sredstva, neiskorišteni iznos može se staviti na raspolaganje ostalim projektima novim pozivom za podnošenje prijedloga. To je moguće samo ako se dovoljno pomno provodi praćenje statusa projekta da se otkrije nezadovoljavajuća provedba.

U sporazumima o dodjeli financijskih sredstava financiranje se izravno ne povezuje s postizanjem ključnih etapa

INEA nadzire provedbu aktivnosti za koje se pruža potpora na temelju sporazuma o dodjeli bespovratnih sredstava. Iako u sporazumima o dodjeli bespovratnih sredstava postoje odredbe kojima se INEA-i omogućuje obustava aktivnosti u slučaju nedovoljnog napretka, rokovi za provedbu određenih ključnih etapa nisu izravno povezani s financiranjem sredstvima EU-a.

U izvješćima o stanju aktivnosti nisu uvijek navedena kašnjenja u projektima

INEA-a se koristi izvješćima o stanju aktivnosti kako bi pratila tehničku i financijsku provedbu projekata u okviru programa CEF-E i CEF-T. Izvješća o stanju aktivnosti godišnja su izvješća o napretku koja sastavlja korisnik. U njima se iznose određene informacije o napretku projekta, no postoji rizik od toga da oni uvijek ne prikazuju cjelokupan razmjer kašnjenja ili neiskorištenih sredstava, unatoč tome što su na temelju sporazuma o dodjeli bespovratnih sredstava korisnici dužni to navesti u izvješću. Analiza uzorka izvješća o stanju aktivnosti koju je obavio Sud²⁸ upućuje na to da korisnici nisu u svim slučajevima u potpunosti izvješćivali o kašnjenjima koja imaju učinak na razdoblje provedbe predmetnog projekta, već su ta kašnjenja utvrđena tek kasnije, tijekom preispitivanja u sredini razdoblja.

Preispitivanje u sredini razdoblja obavljeno je samo za program CEF-T koji je jedini program za koji je utvrđen točan datum završetka provedbe

Svjestan izazova koje neuspješni projekti predstavljaju za djelotvornu uporabu financijskih sredstava, GU MOVE je 2010. odlučio da će financijska sredstva koja se u okviru nekog projekta ne iskoriste do unaprijed definiranog roka biti povučena iz tog projekta i vraćena u proračun kako bi se mogla ponovno dodijeliti drugim projektima. U tom kontekstu GU MOVE utvrdio je 31. prosinca 2023. kao konačni rok za provedbu instrumenta CEF-T, što znači da se nakon tog datuma sporazumi o dodjeli bespovratnih sredstava ne mogu potpisivati ni produživati. Time je postavljen nužan temelj za opoziv sredstava, jer bi u protivnome projekti neograničeno mogli biti produživani čak i ako ne postižu napredak. Nadalje, INEA je u okviru preispitivanja u sredini razdoblja za 356 projekata iz 2017./2018. provela opsežnu analizu stanja provedbe portfelja projekata u okviru CEF-a. Uz pomoć vanjskih stručnjaka procijenila je napredak projekata i predložila izmjene tehničkog opsega, proračuna i uvjeta provedbe. Stanje je analizirano iz realističnijeg kuta te je tako otkriveno više kašnjenja nego što je navedeno u izvješćima o stanju aktivnosti, što je omogućilo da se u skladu s time izmijene i profili potrošnje određenog broja projekata (vidi sliku 4.). Za više od polovice od 139 mjera čija provedba završava do travnja 2019. bilo je potrebno produženje roka za provedbu ili smanjenje financiranja.

Napomena: Profil potrošnje označava proračun koji je dodijeljen nekom projektu tijekom njegove provedbe.

Izvor: Preispitivanje u sredini programskog razdoblja koje je obavila INEA 2018.

Na taj je način iz tih 139 projekata izvršen povrat 46 milijuna eura. Kad je riječ o ostalih 217 projekata, u okviru preispitivanja u sredini razdoblja zaključeno je da bi opozvana sredstva u konačnici mogla iznositi do jedne milijarde eura, tj. dvadeset puta više od vraćenog iznosa. Još uvijek nije službeno odlučeno kako će se postupiti u pogledu te informacije. Prema razgovorima koje je Sud održao s osobljem INEA-e moguće je da će iznos opozvanih sredstava u budućnosti biti još veći.

Kad je riječ o programu CEF-E, ne postoje planovi za smanjenje bespovratnih sredstava i ponovno preusmjeravanje sredstava u program. Ne postoji konačni rok za provedbu te se ne provodi preispitivanje u sredini razdoblja. Provedba programa u području energetike do danas teče sporije od programa u području prometa (vidi tablicu 4.). Slijedom toga, provedba programa CEF-E mogla bi znatno kasniti u odnosu na kraj programskog razdoblja.

INEA poduzima korektivne mjere za projekte koji ne napreduju u skladu s planom, no to ne vodi do potpunog uklanjanja rizika

Iako INEA s pomoću raznih alata za praćenje može vrlo precizno predvidjeti stope iskorištenosti sredstava, mjere koje su dosad poduzete nisu dovele do potpunog uklanjanja postojećih rizika. INEA izvješćuje matične GU-ove o kašnjenjima, no njezine ovlasti u pogledu poduzimanja korektivnih mjera nisu detaljno utvrđene.

Budući da sljedeće godine završava programsko razdoblje 2014. – 2020., postoji rizik od znatnog rasta iznosa plaćanja, opozvanih sredstava i vraćenih sredstava tijekom nadolazećih mjeseci. To može imati negativan učinak na provedbu – ako se sredstva opozovu prekasno u programskom razdoblju, INEA bi mogla imati premalo vremena da ponovno dodijeli ta sredstva drugim projektima.

U tematskom izvješću Suda br. 17/2018 o zajedničkom upravljanju financijskim sredstvima EU-a za kohezijsku politiku utvrđeno je da je moguće da mjere čiji je cilj poboljšati iskorištavanje sredstava na kraju programskog razdoblja nisu dovoljno usmjerene na rezultate. Stoga je važno upotrebljavati sve postojeće alate kako bi se zajamčila djelotvorna uporaba financijskih sredstava tijekom cjelokupnog razdoblja provedbe. Sud je također utvrdio da u slučajevima kada nakon početka sljedećeg programa i dalje ostaje velika količina neiskorištenih financijskih sredstava, to može dovesti do kašnjenja u provedbi programa²⁹.

Postojeći okvir za uspješnost nije prikladan za utvrđivanje načina na koji projekti doprinose ciljevima programa

Trebali bi postojati mehanizmi za praćenje i evaluaciju toga doprinose li projekti ostvarivanju ciljeva programa CEF i na koji način. Trebalo bi biti jasno koje je tijelo zaduženo za praćenje ostvarenih rezultata.

Okvir za uspješnost nije prikladan da INEA-i omogući praćenje toga doprinose li financirani projekti ciljevima programa i na koji način. Pokazatelji i ciljne vrijednosti koje je potrebno pratiti propisani su u različitim pravnim izvorima, no ti pokazatelji i ciljne vrijednosti nisu u potpunosti jasni ili dosljedni. U aktu o delegiranju ovlasti Agenciji nije jasno navedeno da je ona zadužena za razvoj okvira za uspješnost i izvješćivanje o postignutom napretku projekta.

INEA je 2017. u suradnji s matičnim GU-ovima osnovala radnu skupinu za provedbu analize prikladnosti pokazatelja utvrđenih u programskom izvještaju o CEF-u. Zaključak je radne skupine da nijedan pokazatelj nije bio izravno prikladan za praćenje: 10 pokazatelja bilo bi prikladno s manjim poboljšanjima, no za njih 34 utvrđeno je da ih je potrebno znatno poboljšati, da su posve neprikladni ili da ne ulaze u djelokrug djelovanja INEA-e. Na primjer, iako je u Uredbi o CEF-u navedena opća definicija pojma „usko grlo” u području prometa, to nije dovoljno za mjerenje uspješnosti projekata u tom pogledu³⁰. To može dovesti do nedosljednosti u izvješćivanju u slučaju projekata različitih opsega (vidi okvir 5.).

INEA je početkom 2018. matičnim GU-ovima dostavila prijedlog novih prometnih i energetskih pokazatelja za CEF II. Međutim, u vrijeme obavljanja revizije taj proces još uvijek nije bio pokrenut.

Unatoč tim poteškoćama INEA u određenoj mjeri ipak prati uspješnost, i to prikupljanjem informacija od korisnika za devet pokazatelja ostvarenja. Kako bi se njima bolje obuhvatilo stvarna ostvarenja projekta, ti se pokazatelji nešto razlikuju od onih utvrđenih u Uredbi o CEF-u.

Međutim, takvo je praćenje uglavnom usmjereno na uložene resurse i ostvarenja, kao što je broj izgrađenih kilometara ili postaja za opskrbu alternativnim gorivom, te se njime ne procjenjuju ostvareni rezultati, kao što su ostvarene vremenske uštede ili povećanje prometa. To je u skladu s ovlastima Agencije i aktima o delegiranju sklopljenima s matičnim GU-ovima. Sporazumi o dodjeli bespovratnih sredstava sadržavaju tehničke priloge s opisima ciljeva, aktivnosti i ključnih etapa, no ne uključuju ključne pokazatelje uspješnosti za evaluaciju rezultata projekata, čime bi se znatno poboljšalo praćenje uspješnosti.

Sud je već u nekoliko prethodnih izvješća istaknuo da je praćenje projekata uglavnom usmjereno na ostvarenja te da se u okviru njega ne procjenjuju rezultati³¹. Stoga ne postoje jasne informacije o tome jesu li projektima koji su sufinancirani sredstvima EU-a, pojedinačno i/ili u kontekstu koridora osnovne mreže, postignuti očekivani ciljevi utemeljeni na rezultatima i učinak na gospodarski razvoj te o tome na koji je način to postignuto. Sustavnijom evaluacijom rezultata koje su postigli projekti u okviru CEF-a Komisiji bi se omogućilo da procijeni u kojoj se mjeri financijskom potporom koju ona pruža doprinijelo ostvarenju napretka u pogledu ciljeva programa CEF te, u konačnici, općem cilju ostvarivanja napretka u pogledu transeuropskih mreža (odlomci  08. – 11.).

Zaključci i preporuke

INEA ispunjava delegirane zadaće koje su utvrđene u okviru njezinih ovlasti i donosi očekivane koristi, uz određena ograničenja povezana s relevantnim okvirom. Revizori su utvrdili nedostatke u inače dobro organiziranim postupcima odabira u okviru programa CEF, rizike u provedbi programa i manjkavosti u izvješćivanju o uspješnosti.

Ostvarene su očekivane prednosti toga što je Komisija svoje zadaće povjerila INEA-i, ali uz određena ograničenja s povezana s relevantnim okvirom. INEA je razvila standardizirane postupke kojima je pojednostavnjena provedba delegiranih programa. Njezini cjelokupni administrativni rashodi manji su od početne procjene (odlomci 20. – 24.).

INEA je poduzela niz mjera kako bi postavila temelje za sinergije između programa Obzor 2020. i CEF te među sektorima obuhvaćenih CEF-om. Unatoč tome, ostvaren je tek manji broj sinergija zbog prepreka u pravnom okviru, neusklađenih ciljeva programa i različitih stupnjeva spremnosti projekata. INEA i EASME snose zajedničku odgovornost za provedbu istraživačkog programa Obzor 2020. u području energetike, a s obzirom na to da svaka od agencija odvojeno primjenjuje svoj dio programa, postoje administrativni troškovi na razini obje agencije (odlomci 25. – 30.).

1. Komisija i INEA trebale bi, u skladu sa svojim ovlastima, ukloniti prepreke za ostvarivanje sinergija, uključiti potrebne elemente u strateške dokumente i programe rada te uspostaviti relevantna rješenja za evaluaciju ostvarenih sinergija.
2. Komisija bi trebala procijeniti hoće li u sljedećem programskom razdoblju provedbu sličnih programa, kao što su istraživački programi u području energetike, delegirati samo jednoj izvršnoj agenciji.

Preporučeni rok provedbe: početak provedbe programa CEF za razdoblje 2021. – 2027.

INEA ispunjava zadaće koje su joj povjerene i postiže zadane vrijednosti u skladu sa svojim ključnim pokazateljima uspješnosti. Međutim, postojeći okvir sa sobom nosi određena ograničenja. Budući da je broj članova osoblja povezan s delegiranim programima, INEA nema dovoljnu fleksibilnost da osoblje raspoređuje na rad na prioritetnim zadatcima. Isto tako, KPU-ovi kojima se INEA služi nisu posebno usmjereni na rezultate, tj. nisu usmjereni na mjerenje kvalitete upravljanja programima (odlomci 31. – 40.).

1. Kako bi riješila problem kratkoročnih fluktuacija u potrebama za ljudskim resursima, Komisija bi trebala utvrditi okvir kojim bi se INEA-i omogućila fleksibilnija preraspodjela osoblja među programima.
2. Komisija i INEA trebale bi upotrebljavati ciljeve i pokazatelje koji su više usmjereni na rezultate.

Rok provedbe: od 2021.

Postupci za odabir projekata u okviru CEF-a dobro su organizirani, no Sud je utvrdio nedostatke u njihovoj provedbi. Potrebno ih je bolje međusobno uskladiti u trima sektorima obuhvaćenim CEF-om. Kad je riječ o programu CEF-T, vjerojatnost odabira ne ovisi o ocjenama koje su vanjski stručnjaci dali za preporučene projekte. Razlozi za odstupanje od procjene trebali bi biti bolje dokumentirani. Isto tako, postoje razlike u primjeni kriterija za dodjelu (odlomci 42. – 56.).

U svrhu poboljšanja postupaka odabira projekata Komisija i INEA trebale bi:

1. obaviti strukturiranu analizu postupaka u trima sektorima obuhvaćenima CEF-om kako bi se utvrdila najbolja praksa i, po mogućnosti, uskladili relevantni postupci
2. preciznije definirati kriterije dodjele za vanjsku i unutarnju evaluaciju te ih povezati s tablicama za evaluaciju. Potrebno je preciznije definirati posebice kriterij stupnja razvijenosti te je potrebno poboljšati njegovu procjenu. Potrebno je jasnije formulirati ostale kriterije za dodjelu i omogućiti dokazivanje znatnog učinka i dodane vrijednost EU-a u odabranim projektima
3. potrebno je i kvalitetnije dokumentirati poveznicu između mišljenja vanjskih stručnjaka i završne procjene koju iznosi Komisija, s posebnim naglaskom na opravdanost razlika.

Preporučeni rok provedbe: do kraja 2020.

Postoji rizik da se program CEF ne provede u cijelosti, što bi podrazumijevalo odgađanje učinaka programa. Dosadašnje iskustvo pokazalo je da postoji rizik od toga da su mjere za povećanje iskorištenosti sredstava koje se provode na kraju programskog razdoblja manje usmjerene na rezultate. Osim toga, ako nakon početka programa koji će naslijediti postojeći program preostane veliki iznos sredstava koje tek treba iskoristiti, to može dovesti do kašnjenja.

Posebno niska stopa plaćanja u okviru programa CEF-E i CEF-T povezana je s kašnjenjima i nedovoljnim napretkom u provedbi projekata. Osnovni su problem neuspješni projekti, u okviru kojih se financijska sredstva koja su im dodijeljena ne iskorištavaju u potpunosti. Komisija trenutačno ne planira svoje pozive na podnošenje prijedloga na višegodišnjoj osnovi, što dovodi do podnošenja prijedloga s različitim stupnjevima razvijenosti.

INEA poduzima korektivne mjere za projekte koji ne napreduju u skladu s planom, no to ne vodi do potpunog uklanjanja rizika. U sporazumima o dodjeli financijskih sredstava financiranje se izravno ne povezuje s postizanjem ključnih etapa. Potrebno je poboljšati alate za dubinsko praćenje projekata (odlomci 58. – 73.).

Kako bi se uvelo višegodišnje planiranje dodjele financijskih sredstava i povećalo njihovo iskorištavanje, potrebno je sljedeće:

1. Komisija i INEA trebale bi zajamčiti dugoročno i dosljedno planiranje obveza i poziva na podnošenje prijedloga

Preporučeni rok provedbe: početak provedbe programa CEF za razdoblje 2021. – 2027.

2. Komisija i INEA trebale bi ojačati poveznicu između financiranja i ostvarenja ključnih etapa projekata

Preporučeni rok provedbe: početak provedbe programa CEF za razdoblje 2021. – 2027.

3. Komisija bi trebala poboljšati alate za dubinsko praćenje projekata u pogledu uporabe financijskih sredstava. INEA bi se za sve sektore obuhvaćene CEF-om trebala dodatno usmjeriti na pravodobnu provedbu projekata, u bliskoj suradnji s predmetnim matičnim GU-ovima, državama članicama i korisnicima. Komisija bi trebala pružiti potporu INEA-i u poduzimanju korektivnih mjera u slučajevima u kojima projekti ne napreduju u skladu s planom.

Preporučeni rok provedbe: do kraja 2020.

Postojećim okvirom za uspješnost ne mjeri se dovoljno kvalitetno doprinos projekata postizanju ciljeva programa CEF. INEA prati pokazatelje koji su usmjereni u prvom redu na projektna ostvarenja, ali kojima se ne omogućuje procjena učinkovitosti programa. INEA je 2018. predložila izmjenu pokazatelja, no taj postupak još uvijek nije pokrenut (odlomci 75. – 80.).

1. Na temelju dosadašnjeg iskustva i pouka izvučenih iz provedbe projekata TEN-T i CEF INEA i Komisija trebale bi uspostaviti okvir za uspješnost kojim se ciljevi programa CEF raščlanjuju na jasne i mjerljive pokazatelje koji se odnose na sve sektore obuhvaćene CEF-om, kao i na očekivane rezultate projekata.
2. INEA bi navedene pokazatelje trebala navesti u ciljevima poziva na podnošenje prijedloga, uzeti ih u obzir pri evaluaciji projektnih prijedloga, pratiti ih na temelju sporazuma o dodjeli bespovratnih sredstava te o njima redovito izvješćivati Komisiju.

Preporučeni rok provedbe: početak provedbe programa CEF za razdoblje 2021. – 2027.

Ovo je izvješće usvojilo II. revizijsko vijeće, kojim predsjeda članica Revizorskog suda Iliana Ivanova, na sastanku održanom u Luxembourgu 25. rujna 2019.

Za Revizorski sud

Klaus-Heiner Lehne
predsjednik

Prilozi

Prilog I - Dužnosti Komisije i INEA-e u području upravljanja programom CEF

Izvor: Sud.

Pojmovnik i pokrate

CEF – Instrument za povezivanje Europe: instrument kojim se od 2014. godine pruža financijska potpora u trima sektorima – energetike (CEF-E), prometa (CEF-T) te informacijske i komunikacijske tehnologije (CEF-IKT). U tim se trima sektorima u okviru CEF-a utvrđuju prioriteti za ulaganja, uključujući ulaganja u koridore za električnu energiju i plin, uporabu obnovljivih izvora energije, međusobno povezane prometne koridore i čišće načine prijevoza, širokopojasne veze velike brzine i digitalne mreže.

CEF-E: Instrument za povezivanje Europe – energetika

CEF-IKT: Instrument za povezivanje Europe – telekomunikacije

CEF-T: Instrument za povezivanje Europe – promet

CHAFEA – Izvršna agencija za potrošače, zdravlje, poljoprivredu i hranu: tijelo koje je Europska komisija uspostavila kako bi u njezino ime upravljala četirima programima EU-a: zdravstvenim programom, programom zaštite potrošača, inicijativom „Bolje osposobljavanje za sigurniju hranu” (BTSF), programom za promicanje poljoprivrednih proizvoda.

EACEA – Izvršna agencija za obrazovanje, audiovizualnu politiku i kulturu: tijelo koje je Komisija uspostavila da u njezino ime upravlja financijskim sredstvima za obrazovanje, kulturu, audiovizualnu politiku, sport, građanstvo i volontiranje.

EASME – Izvršna agencija za mala i srednja poduzeća: tijelo koje je Komisija uspostavila da u njezino ime upravlja nekolicinom programa EU-a u području potpore MSP-ovima i inovacija, okoliša, klimatske politike, energetike i pomorstva.

ERCEA – Izvršna agencija Europskog istraživačkog vijeća: tijelo koje je Komisija uspostavila za provedbu strategije ERC-a koju je utvrdilo znanstveno vijeće koje je zaduženo za svakodnevno upravljanje bespovratnim sredstvima.

GU CNECT – Glavna uprava za komunikacijske mreže, sadržaje i tehnologije: glavna uprava Komisije zadužena za razvoj jedinstvenog digitalnog tržišta s ciljem ostvarenja pametnog, održivog i uključivog rasta u Europi.

GU ENER – Glavna uprava za energetiku: glavna uprava Komisije zadužena za energetsku politiku EU-a: sigurnu i održivu energiju za Europu po konkurentnim cijenama.

GU MOVE – Glavna uprava za mobilnost i promet: glavna uprava Komisije zadužena za politiku EU-a u području mobilnosti i prometa.

GU RTD – Glavna uprava za istraživanje i inovacije: Glavna uprava za istraživanje i inovacije zadužena je za politiku EU-a u području istraživanja, znanosti i inovacija u svrhu davanja doprinosa ostvarenju rasta i otvaranju radnih mjesta te suočavanja s prioritetnim društvenim izazovima.

GU: Glavna uprava.

INEA – Izvršna agencija za inovacije i mreže: agencija koja je naslijedila Izvršnu agenciju za transeuropsku prometnu mrežu (TEN-T EA), koju je Komisija osnovala 2006. godine radi upravljanja tehničkom i financijskom provedbom njezina programa TEN-T. INEA, čije je sjedište u Bruxellesu, službeno je započela s radom 1. siječnja 2014. kako bi provela dijelove programa CEF, Obzor 2020. i ostalih preuzetih programa (TEN-T i Marco Polo za razdoblje 2007. – 2013.).

Izvješća o stanju aktivnosti: izvješćima o stanju aktivnosti koriste se korisnici kako bi izvješćivali o tehničkom napretku projekta u odnosu na prvotni plan, kao i o povezanoj uporabi proračunskih sredstava. To je izvješće glavni dokument kojim se Agencija koristi kako bi pratila i preispitala napredak projekta.

KPU: ključni pokazatelji uspješnosti.

Obzor 2020.: jedan je od programa EU-a za istraživanje i inovacije za razdoblje 2014. – 2020., za koji je za to sedmogodišnje razdoblje izdvojeno gotovo 80 milijardi eura.

Preispitivanje u sredini razdoblja: INEA je 2018. provela preispitivanje u sredini razdoblja za mjere koje su bile u tijeku i koje su pokrenute na temelju poziva na podnošenje prijedloga iz 2014. i 2015., u skladu sa svojim programom rada, i to u svrhu jamčenja učinkovite i djelotvorne uporabe financijskih sredstava EU-a. Ovisno o tome koliko im je doprinosa dodijeljeno u okviru CEF-a, nad mjerama je provedeno sveobuhvatno preispitivanje ili pregled dokumentacije.

Projekti od zajedničkog interesa: ključni infrastrukturni projekti, posebice prekogranični projekti kojima se povezuju energetski sustavi zemalja EU-a. Projekti ostvaruju koristi od bržih i učinkovitijih postupaka izdavanja dozvola i poboljšane regulatorne obrade (raspodjelom troškova s obzirom na neto koristi). Također im se može pružati potpora u okviru CEF-a.

REA – Izvršna agencija za istraživanje: tijelo koje Komisija osnovala 2007. godine za provedbu dijelova sedmog Okvirnog programa za istraživanje i inovacije (FP7). Njezine su se ovlasti povećale 2013. preuzimanjem upravljanja većinom programa Obzor 2020.

S2R – „Shift2Rail”: europska je inicijativa za željeznice kojom se nastoje potaknuti usmjerena istraživanja i inovacije te pronaći rješenja utemeljena na potrebama tržišta tako da se ubrza integracija novih i naprednih tehnologija u inovativna rješenja za željezničke proizvode.

TEN-T – Transeuropska prometna mreža: planirani skup cestovnih, željezničkih, zračnih i vodnih infrastrukturnih promjena u provedbi politike transeuropske prometne politike. Mreže TEN-T dio su šireg sustava transeuropskih mreža, uključujući telekomunikacijsku mrežu (eTEN) i predloženu energetsku mrežu (TEN-E). Razvoj infrastrukture TEN-T-a usko je povezan s provedbom i daljnjim napretkom prometne politike EU-a.

Revizorski tim

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija koje su provedene za politike i programe EU-a ili teme povezane s upravljanjem u posebnim proračunskim područjima. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovu reviziju uspješnosti provelo je II. revizijsko vijeće, kojim predsjeda članica Suda Iliana Ivanova i koje je specijalizirano za rashodovna područja ulaganja u koheziju, rast i uključivanje. Reviziju je predvodio član Suda Oskar Herics, a potporu su mu pružali voditelj njegova ureda Thomas Obermayr i ataše u njegovu uredu Laura Gores, glavni rukovoditelj Pietro Puricella, voditeljica radnog zadatka Jolita Korzuniene te revizori Susanna Rafalzik, Dieter Böckem, Thierry Lavigne, Nils Odins i Christian Verzé. Jezičnu podršku pružili su Thomas Everett i Cathryn Lindsay.

Slijeva nadesno: Thomas Everett, Susanna Rafalzik, Dieter Böckem, Jolita Korzuniene, Oskar Herics, Cathryn Lindsay, Nils Odins, Laura Gores, Christian Verzé, Pietro Puricella.

Bilješke

¹ Uredba Vijeća (EZ) br. 58/2003 od 19. prosinca 2002. o utvrđivanju statusa izvršnih agencija kojima se povjeravaju određene zadaće vezane uz upravljanje programima Zajednice (SL L 11, 16.1.2003., str. 1.).

² Osim INEA-e postoje i Izvršna agencija za mala i srednja poduzeća (EASME), Izvršna agencija za obrazovanje, audiovizualnu politiku i kulturu (EACEA), Izvršna agencija za potrošače, zdravlje, poljoprivredu i hranu (CHAFEA), Izvršna agencija za istraživanje (REA) i Izvršna agencija Europskog istraživačkog vijeća (ERCEA).

³ Provedbena odluka Komisije 2013/801/EU od 23. prosinca 2013. o osnivanju Izvršne agencije za inovacije i mreže te o stavljanju izvan snage Odluke 2007/60/EZ kako je izmijenjena Odlukom 2008/593/EZ (SL L 352, 24.12.2013., str. 65.). Ovlasti se povjeravaju predmetnoj agenciji na temelju Odluke Komisije C(2013) 9235.

⁴ Obuhvaća razdoblje od siječnja 2014. do prosinca 2024.

⁵ Dio 2. Priloga Odluci Komisije C(2019) 1453 od 25. 2. 2019. o odobrenju programa rada Izvršne agencije za inovacije i mreže za 2019.

⁶ Dio programa CEF-IKT.

⁷ Revizija je bila usmjerena na projekte s najvišim iznosom dodijeljenih sredstava EU-a iz višegodišnjih poziva na podnošenje prijedloga iz 2014. i 2015. Preispitivanjem je analizirano 56 % svih projekata u okviru programa CEF-T, s ukupnim bespovratnim sredstvima u iznosu od 18 milijardi eura (80 % ukupnog doprinosa EU-a projektima u okviru programa CEF-T).

⁸ Analiza troškova i koristi delegiranja određenih zadaća povezanih s provedbom programa Unije u razdoblju 2014.–2020. izvršnim agencijama, kolovoz 2013. Prije delegiranja inicijative WiFi4EU provedena je dodatna analiza troškova i koristi.

⁹ Izvješće Komisije Europskom parlamentu, Vijeću, Europskom gospodarskom i socijalnom odboru i Odboru regija o evaluaciji u sredini programskog razdoblja Instrumenta za povezivanje Europe (CEF) COM(2018) 66 od 14. veljače 2018.

¹⁰ Taj se zaključak temeljio na internetskoj anketi podnositelja zahtjeva i korisnika (studija za potporu Izvršnoj agenciji za inovacije i mreže (INEA), 2014. – 2016., 5. veljače 2019., Centar za usluge razvoja strategije i provedbe ocjenjivanja).

¹¹ Ciljna vrijednost od 111 milijuna eura za povećanje učinkovitosti ne uključuje inicijativu WiFi4EU, koja je 2018. delegirana INEA-i. Stoga je INEA 2018. morala pokriti administrativne troškove provedbe inicijative Wifi4EU, posebice plaća, koje prvotno nisu bile obuhvaćene ciljnom vrijednošću.

¹² Analiza troškova i koristi iz 2013.

¹³ Članak 17. stavak 7. Uredbe (EU) br. 1316/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2013. o uspostavi Instrumenta za povezivanje Europe, izmjeni Uredbe (EU) br. 913/2010 i stavljanju izvan snage uredaba (EZ) br. 680/2007 i (EZ) br. 67/2010 (SL L 348, 20.12.2013., str. 129.).

¹⁴ COM(2018) 66 od 14.2.2018.: Izvješće Komisije Europskom parlamentu, Vijeću, Europskom gospodarskom i socijalnom odboru i Odboru regija o evaluaciji u sredini programskog razdoblja Instrumenta za povezivanje Europe (CEF).

¹⁵ Uredba Vijeća (EU) br. 642/2014 od 16. lipnja 2014. o uspostavi zajedničkog poduzeća Shift2Rail, uvodna izjava 15. (SL L 177, 17.6.2014., str. 9.).

¹⁶ Tematsko izvješće Suda br. 13/2009: „Je li delegiranje provedbenih zadataka izvršnim agencijama uspješno rješenje?”, odlomak 66.

¹⁷ Posebni financijski izvještaj podnosi se Odboru za izvršne agencije i proračunskom tijelu u slučaju delegiranja zadaća povezanih s upravljanjem programima EU-a nekoj izvršnoj agenciji.

¹⁸ U skladu s člankom 9.2.2. Smjernica o osnivanju i radu izvršnih agencija koje se financiraju iz proračuna Unije (Odluka Komisije C(2014) 9109 final od 2. prosinca 2014.).

¹⁹ Prijedlog uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o uspostavljanju Instrumenta za povezivanje Europe i stavljanju izvan snage uredbi (EU) br. 1316/2013 i (EU) br. 283/2014. Člankom 19. propisuje se da se CEF provodi programima rada. Prema pravilima Komisije, ona mora donijeti prve višegodišnje programe rada do 31. prosinca 2020., uključujući raspored poziva na podnošenje prijedloga s temama i indikativnim proračunom, za prve tri godine novog CEF-a, kao i predviđeni okvir koji obuhvaća cjelokupno razdoblje.

²⁰ Članci 3. i 4. Uredbe (EU) br. 1316/2013, Uredba (EU) br. 1315/2013, Uredba (EU) br. 347/2013, Uredba (EU) br. 283/2014.

²¹ Članci 197. – 199. Financijske uredbe. Kriteriji prihvatljivosti odnose se na pravnu prirodu podnositelja prijedloga i uključuju uvjete u pogledu usklađenosti s predmetnim zakonskim aktima EU-a. Kriteriji odabira usmjereni su na procjenu sposobnosti podnositelja prijave da dovrši predloženu aktivnost. Kriteriji za dodjelu koriste se za procjenu kvalitete prijedloga.

²² Tijekom obavljanja revizije INEA je Sudu dostavila podatke o tome da je u evaluaciju projektnih prijedloga u okviru CEF-a bilo uključeno 380 vanjskih stručnjaka, za koje je procijenjeno da su u evaluaciju uložili 5050 radnih dana.

²³ Ukupno je 711 projekata odabrano za dodjelu 23 milijarde eura bespovratnih sredstava u okviru programa CEF-T (vidi tablicu 2.).

²⁴ U uvodnoj izjavi 3. Uredbe br. 1316/2013 iznesena je procjena na temelju koje potrebe za ulaganjima za transeuropske mreže u sektorima prometa, telekomunikacija i energetike za razdoblje do 2020. iznose 970 milijardi eura.

²⁵ Stopa iskorištenosti sredstava za program TEN-T bila bi još niža da TEN-T EA nije uspjela u tome da otprilike jednu trećinu proračuna dodijeli dva puta, i to ponovnom dodjelom bespovratnih sredstava opozvanih iz neuspješnih projekata u okviru novih poziva u vrijednosti od 2,3 milijarde eura.

²⁶ Nakon potpisivanja sporazuma o dodjeli bespovratnih sredstava INEA preuzima financijske obveze u skladu s planiranim plaćanjima za relevantnu godinu. Slijedom toga, proračunske obveze odražavaju tek dio proračuna dodijeljenog projektima.

²⁷ Međutim, to je tek mali dio od ukupno 1233 odabrana projekta. Za tih je dvanaest projekata dogovoren početni doprinos EU-a u iznosu od 112 milijuna eura.

²⁸ Na primjer, u slučaju pet od 10 ispitanih projekata u okviru programa CEF-T razdoblje provedbe izmijenjeno je tek nakon dovršetka preispitivanja u sredini razdoblja.

²⁹ Tematsko izvješće br. 17/2018: „Mjere koje su Komisija i države članice poduzele tijekom posljednjih godina programskog razdoblja 2007. – 2013. doprinijele su povećanju niskih stopa iskorištenosti sredstava, ali nisu bile dovoljno usmjerene na rezultate” (http://eca.europa.eu).

³⁰ Radna skupina zaključila je da „je, zbog njegove niske informativne vrijednosti, potrebno znatno poboljšanje postojećeg pokazatelja povezanog s uskim grlima u pogledu kojeg INEA prikuplja podatke.”

³¹ Panoramski pregled: „Razvoj uspješnog prometnog sektora u EU-u: izazovi na koje je potrebno odgovoriti”, tematsko izvješće br. 21/2018 „Odabir i praćenje projekata u okviru EFRR-a i ESF-a u razdoblju 2014. – 2020. i dalje su uglavnom usmjereni na ostvarenja”, tematsko izvješće br. 19/2018: „Europska mreža željeznica velikih brzina nije stvarnost, već nedjelotvoran sustav nepovezanih dionica”; tematsko izvješće br. 23/2016: „Pomorski promet u EU-u suočen je s problemima – mnoga ulaganja nedjelotvorna su i neodrživa”.

Kronologija

Kontakt

EUROPSKI REVIZORSKI SUD
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx
Internetske stranice: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2019.

© Europska unija, 2019.

Umnožavanje je dopušteno uz uvjet navođenja izvora.
Za svaku uporabu ili reprodukciju fotografija ili druge građe koja nije zaštićena autorskim pravom Europska unija dopuštenje treba zatražiti izravno od vlasnika prava.

Kontakt s EU-om

Osobno
U cijeloj Europskoj uniji postoje stotine informacijskih centara Europe Direct. Adresu najbližeg centra možete pronaći na: https://europa.eu/european-union/contact_hr

Telefonom ili e-poštom
Europe Direct je služba koja odgovara na vaša pitanja o Europskoj uniji. Možete im se obratiti:

• na besplatni telefonski broj: 00 800 6 7 8 9 10 11 (neki operateri naplaćuju te pozive),
• na broj: +32 22999696 ili
• e-poštom preko: https://europa.eu/european-union/contact_hr

Traženje informacija o EU-u

Na internetu
Informacije o Europskoj uniji na svim službenim jezicima EU-a dostupne su na internetskim stranicama Europa: https://europa.eu/european-union/index_hr

Publikacije EU-a
Besplatne publikacije EU-a i publikacije EU-a koje se plaćaju možete preuzeti ili naručiti preko internetske stranice: https://publications.europa.eu/hr/publications. Za više primjeraka besplatnih publikacija obratite se službi Europe Direct ili najbližemu informacijskom centru (vidjeti https://europa.eu/european-union/contact_hr).

Zakonodavstvo EU-a i povezani dokumenti
Za pristup pravnim informacijama iz EU-a, uključujući cjelokupno zakonodavstvo EU-a od 1952. na svim službenim jezičnim verzijama, posjetite internetske stranice EUR-Lexa: http://eur-lex.europa.eu

Otvoreni podatci iz EU-a
Portal otvorenih podataka EU-a (http://data.europa.eu/euodp/hr) omogućuje pristup podatkovnim zbirkama iz EU-a. Podatci se mogu besplatno preuzimati i ponovno uporabiti u komercijalne i nekomercijalne svrhe.