Særberetning
nr.19 2019

INEA har leveret fordele, men manglerne vedrørende CEF bør adresseres

Om beretningen: Det er INEA's opgave at støtte Kommissionen, projektiværksætterne og interessenterne ved at sørge for ekspertise og programforvaltning vedrørende infrastruktur-, forsknings- og innovationsprojekter inden for transport, energi og telekommunikation og at fremme synergier mellem disse aktiviteter.
INEA forvalter 93 % af det samlede CEF-budget og 7 % af Horisont 2020-budgettet. Tilsammen er der tale om 33,6 milliarder euro, og det er således det største budget, der forvaltes af noget EU-forvaltningsorgan.
Vi konstaterede, at INEA har udført sine delegerede opgaver som fastlagt i sit mandat og leveret de forventede fordele med visse begrænsninger, som skyldes rammeforhold. Vi konstaterede mangler i de ellers veltilrettelagte CEF-udvælgelsesprocedurer, risici i gennemførelsen af programmet og svagheder i performancerapporteringen.
Vi fremsætter anbefalinger til Kommissionen og INEA med sigte på forbedring af potentialet for synergier, styrkelse af rammen for INEA's forvaltning af de delegerede programmer, sikring af større harmonisering og gennemsigtighed i procedurerne for udvælgelse af CEF-projekter, skabelse af bedre betingelser for rettidig gennemførelse af CEF og ændring af performancerammen med henblik på bedre overvågning af CEF-projekternes resultater.
Særberetning fra Revisionsretten udarbejdet i medfør af artikel 287, stk. 4, andet afsnit, TEUF.

Denne publikation foreligger på 23 sprog og i følgende format:
PDF
PDF General Report

Resumé

I

Forvaltningsorganet for Innovation og Netværk (INEA) blev oprettet for programmeringsperioden 2014-2020 med det formål at gennemføre dele af Connecting Europe-faciliteten (CEF) og Horisont 2020-programmet. Det har et samlet budget på 33,6 milliarder euro til medfinansiering af projekter inden for transport, energi og telekommunikation. Vi udvalgte INEA til revision, både fordi det har det største budget, der forvaltes af noget EU-forvaltningsorgan, og fordi dets retsgrundlag i øjeblikket er ved at blive ændret med henblik på perioden 2021-2027.

II

Vi vurderede INEA's forvaltning af de delegerede EU-udgiftsprogrammer. Til det formål undersøgte vi, om INEA sammen med Kommissionen i) har udført sine delegerede opgaver og opnået de forventede fordele ved uddelegering af ansvar og ii) følger solide procedurer i forvaltningen af CEF.

INEA var den primære reviderede enhed. Vi fokuserede på INEA's aktiviteter i perioden 2014-2020 og brugte interview og skrivebordsgennemgange som vores vigtigste dataindsamlingsprocedurer.

III

INEA har leveret de forventede fordele med visse begrænsninger, som skyldtes rammeforhold.

  • INEA anvender standardiserede procedurer, der har forenklet gennemførelsen af de delegerede udgiftsprogrammer. INEA's samlede administrative omkostninger ligger i øjeblikket under de oprindelige skøn, selv om personaleomkostningerne er en smule højere. Der er kun i et begrænset antal foranstaltninger opnået synergier mellem CEF og Horisont 2020, mellem de forskellige CEF-sektorer og mellem INEA og andre agenturer.
  • Målt ud fra sine fem nøgleresultatindikatorer har INEA udført sine opgaver, men disse indikatorer er ikke specifikt resultatorienterede, dvs. rettet mod at måle gennemførelsen af programmerne eller absorptionen af midlerne.
  • Personaleforvaltningen har nogle begrænsninger, navnlig på grund af rammeforhold. Eftersom personaleantallet er knyttet til de delegerede programmer, kan INEA ikke på en fleksibel måde omplacere sit personale til de mest presserende opgaver.
  • Vi konstaterede mangler i koordineringen af Kommissionens indkaldelser, som ikke planlægges på flerårig basis for at øge forudsigeligheden for projektiværksættere.
IV

Vi konstaterede mangler i de ellers veltilrettelagte CEF-udvælgelsesprocedurer, risici i programgennemførelsen og svagheder i performancerapporteringen.

  • Procedurerne for projektudvælgelse er veltilrettelagte, men bør harmoniseres yderligere på tværs af de tre CEF-sektorer. Sammenhængen mellem de eksterne eksperters vurdering og Kommissionens endelige tildelingsbeslutning er forskellig fra sektor til sektor. I CEF Transport er sandsynligheden for udvælgelse uafhængig af de scorer, som de eksterne eksperter giver anbefalede projekter. Årsagerne til afvigelser fra vurderingerne bør dokumenteres bedre. Dette gælder især 14 CEF-T-projekter (med ca. 711 millioner euro i tilskud), som Kommissionen udvalgte, men som de eksterne eksperter ikke havde anbefalet til finansiering på grund af forhold vedrørende modenhed, kvalitet eller effekt.
  • Desuden bør de tildelingskriterier, der bruges til at udvælge projekter, præciseres yderligere. Navnlig er en grundig vurdering af modenhed og kvalitet vigtig med henblik på at foregribe forhold, der kan true projekternes rettidige gennemførelse.
  • Der er risiko for, at programmet ikke bliver gennemført fuldt ud. I januar 2019 - i periodens femte år - var under en fjerdedel af de midler, der var tildelt projekter, blevet omsat i betalinger. Den langsomme udbetaling af midlerne skyldes forsinket og ufuldstændig projektgennemførelse.
  • Hertil kommer, at det nuværende system for indkaldelser ikke afholdt ansøgere fra at indsende umodne projektforslag. INEA fulgte Kommissionens plan for indkaldelser af forslag og bevilgede en betydelig del af CEF-budgettet tidligt i programmeringsperioden. 85 % af CEF-T-budgettet blev bevilget i forbindelse med 2014- og 2015-indkaldelserne, og CEF-T-budgettet for 2014 alene var på 12 milliarder euro - 52 % af det samlede delegerede budget for perioden. Ulempen ved at bevilge så meget så tidligt var, at nogle af de udvalgte projekter ikke var modne nok.
  • Eftersom perioden 2014-2020 slutter næste år, er der risiko for, at der vil komme en betydelig ophobning af betalinger, frigjorte midler og tilbageførsler i de kommende måneder. Dermed vil programmets potentielle effekt blive forsinket yderligere. Det er vigtigt at overvåge projektfremskridtene for at identificere forsinkelser og træffe korrigerende foranstaltninger. Overvågningsværktøjerne - f.eks. bestemmelser i tilskudsaftalerne og aktionsstatusrapporterne - kunne dog med fordel forbedres med henblik på at sikre en effektiv anvendelse af EU-midlerne.
  • Den eksisterende performanceramme er ikke velegnet til at vise, hvordan projekterne bidrager til opfyldelsen af de overordnede CEF-mål. INEA overvåger hovedsagelig projekternes output, men denne tilgang er utilstrækkelig til at vurdere resultaterne. Der er således ingen klare oplysninger om, hvorvidt eller hvordan de EU-medfinansierede projekter har nået de ønskede resultater.
V

På grundlag af vores revisionsresultater anbefaler vi tiltag, der kan hjælpe Kommissionen og INEA til:

  1. at forbedre potentialet for synergier mellem CEF og Horisont 2020-programmet og mellem CEF-sektorerne
  2. at styrke rammen for INEA's forvaltning af de delegerede programmer
  3. at sikre større harmonisering og gennemsigtighed i projektudvælgelsesprocedurerne
  4. at skabe bedre betingelser for rettidig gennemførelse af CEF
  5. at ændre performancerammen med henblik på bedre overvågning af projektresultater.

Indledning

Den Europæiske Unions forvaltningsorganer

01

Kommissionen har siden 2003 haft beføjelse til at oprette forvaltningsorganer for en begrænset periode til at forvalte specifikke opgaver i forbindelse med EU-programmer1. Det første af disse organer blev oprettet i starten af 2004. Siden da har Kommissionen gradvist øget finansieringen og antallet af outsourcede programmer til sine nu seks forvaltningsorganer2.

02

I modsætning til decentrale agenturer og andre organer kan forvaltningsorganer ikke af Kommissionen pålægges opgaver, der indebærer, at der skal udøves et skøn, når politiske beslutninger skal føres ud i livet.

03

I sit forslag til den flerårige finansielle ramme for 2021-2027 (FFR) understregede Kommissionen, at forvaltningsorganerne har stor betydning for programgennemførelsen, da de giver omkostningsbesparelser og stordriftsfordele og sikrer den operationelle nærhed til støttemodtagerne. Ifølge Kommissionen bør det således overvejes at gøre brug af yderligere outsourcing.

Forvaltningsorganet for Innovation og Netværk

04

Forvaltningsorganet for Innovation og Netværk (INEA) er beliggende i Bruxelles og blev oprettet i 20133 med henblik på programmeringsperioden 2014-20204. Det efterfulgte Forvaltningsorganet for det Transeuropæiske Transportnet (TEN-T EA), som havde forvaltet TEN-T-programmet for 2007-2013 (med ca. 100 medarbejdere og et budget på 7,9 milliarder euro, som blev fordelt på næsten 700 projekter). Det er INEA's opgave at støtte Kommissionen, projektiværksætterne og interessenterne ved at sørge for ekspertise og programforvaltning vedrørende infrastruktur-, forsknings- og innovationsprojekter inden for transport, energi og telekommunikation og at fremme synergier mellem disse aktiviteter5. INEA spiller således en central rolle i den tekniske gennemførelse af Kommissionens sektorpolitikker.

05

INEA hører under fire generaldirektorater (GD'er) i Kommissionen, for hvilke det forvalter dele af de delegerede programmer, der er vist i tabel 1.

Tabel 1 - Programmer delegeret til INEA og de respektive overordnede GD'er

Program Overordnede generaldirektorater
Connecting Europe-faciliteten (CEF): transport, energi og telekommunikation GD MOVE (ansvarligt GD), GD ENER og GD CNECT
Horisont 2020: transport- og energiforskning GD RTD, GD MOVE, GD ENER og GD CNECT
De resterende dele af TEN-T og Marco Polo II for 2007-2013 GD MOVE

Kilde: INEA's arbejdsprogrammer og aftalememorandummet mellem INEA og de overordnede GD'er.

06

INEA forbereder og iværksætter indkaldelser af forslag, tilrettelægger projektevaluerings- og udvælgelsesprocedurer, udarbejder og underskriver tilskudsaftaler, sikrer teknisk og finansiel opfølgning på projekter og giver feedback til Kommissionen. Dets årlige administrationsudgifter er på ca. 27 millioner euro, og i 2018 havde det næsten 300 fuldtidsansatte.

Tabel 2 - Budget delegeret til INEA for perioden 2014-2020 og antal projekter

Delegeret budget, millioner euro EU-bidrag til projekter, millioner euro Antal projekter Afsluttede projekter
CEF Transport 23 187 22 870 711 33
CEF Energi 4 574 2 400 121 40
CEF Telekommunikation 388 228 394 60
CEF Synergi - 21 7 -
CEF i alt 28 149 25 519 1 233 133
Horisont 2020 Transport 2 276 1 757 296 28
Horisont 2020 Energi 3 018 2 257 312 25
Horisont 2020 i alt 5 294 4 014 608 53
Tilsammen (uden WiFi4EU) 33 443 29 533 1 841 186
WiFi4EU6 128
Tilsammen 33 571

Kilde: Oplysninger fra INEA, januar 2019.

07

INEA forvalter 93 % af det samlede CEF-budget og 7 % af Horisont 2020-budgettet. Tilsammen er der tale om 33,6 milliarder euro, og det er således det største budget, der forvaltes af noget EU-forvaltningsorgan. De to programmer medfinansierer næsten 2 000 projekter i INEA's portefølje. I perioden 2014-2018 tilrettelagde INEA 59 indkaldelser af forslag og evalueringer af 2 272 støtteberettigede projektforslag i de tre CEF-sektorer. Der blev ydet tilskud til 1 233 projekter, og den samlede CEF-støtte beløb sig til 25,5 milliarder euro (jf. tabel 2).

Connecting Europe-faciliteten

08

CEF, som blev iværksat i januar 2014, er et flagskibsprogram i Europa 2020-strategien, som medfinansierer infrastrukturinvesteringer i sektorerne transport, energi og telekommunikation.

09

Inden for dette program er CEF Transport (CEF-T) et vigtigt EU-finansieringsinstrument til gennemførelse af EU's politik for transportinfrastruktur. Dets hovedmål er at bidrage til færdiggørelsen af det transeuropæiske transportnet (TEN-T), som omfatter veje, jernbanelinjer, indre vandveje, indlands- og søhavne, lufthavne og jernbaneterminaler i de 28 medlemsstater og grænseoverskridende forbindelser til tredjelande. Hensigten med CEF er at finansiere projekter med EU-merværdi, som fjerner flaskehalse, etablerer manglende forbindelsesled og fuldender grænsekrydsende strækninger, hovedsagelig inden for bæredygtige transportformer. EU's mål er at færdiggøre hovednettet senest i 2030 og det samlede net senest i 2050.

10

CEF Energi (CEF-E) tager sigte på at yde finansiel støtte til gennemførelsen af projekter af fælles interesse, dvs. vigtige energiinfrastrukturprojekter, navnlig vedrørende grænseoverskridende el- og gassammenkoblinger, intelligente net og grænseoverskridende CO2-net, som ikke er kommercielt rentable. Dets bredere politiske mål er at forbedre konkurrenceevnen ved at fremme yderligere integration på det indre marked for energi og elektricitets- og gasnets interoperabilitet på tværs af grænserne med henblik på at styrke energiforsyningssikkerheden i EU og bidrage til bæredygtig udvikling og miljøbeskyttelse.

11

CEF Telekommunikation (CEF-IKT) har som mål at skabe forbedringer for borgere, virksomheder og offentlige forvaltninger gennem anvendelse af transeuropæisk interoperabel infrastruktur inden for telekommunikation. Det har fokus på at levere operationelle tjenester, der er klar til at blive anvendt og vil være bæredygtige over tid.

Med hensyn til konnektivitet skal CEF-IKT stimulere investeringer i etablering og modernisering af bredbåndsnet og levere trådløse forbindelser af høj kvalitet i lokalsamfund.

Revisionens omfang og revisionsmetoden

12

Vi udvalgte INEA til revision på grund af størrelsen af det budget, som det forvalter i programmeringsperioden 2014-2020, og fordi vi ikke tidligere havde revideret dets performance. Vi har timet vores beretning således, at vi kan bidrage til overvejelserne om det fornyede retsgrundlag for det kommende CEF II-program.

13

INEA var den primære reviderede enhed. I betragtning af INEA's status som forvaltningsorgan uden skønsbeføjelser omfattede revisionen også de processer i Kommissionen, der har direkte indflydelse på INEA's arbejde.

14

Vi undersøgte derfor, om INEA sammen med Kommissionen:

  • opnår de forventede fordele ved uddelegering af ansvar og udfører sine delegerede opgaver
  • sørger for solide procedurer i forvaltningen af CEF-programmet.
15

Ved revisionen af programforvaltningen fokuserede vi på INEA's bidrag til en produktiv og effektiv gennemførelse af CEF, som udgør hovedparten af INEA's delegerede budget. Vi dækkede ikke Horisont 2020 og de resterende dele af tidligere programmer (Marco Polo II og TEN-T).

16

Vi gennemførte interview med INEA, de overordnede GD'er (MOVE, ENER, CNECT og RTD) og andre interessenter. Blandt disse kan nævnes de eksterne evaluatorer, der foretager treårsvurderingen af INEA, de europæiske TEN-T-koordinatorer, Agenturet for Samarbejde mellem Energireguleringsmyndigheder (ACER) og observatørerne vedrørende INEA's evalueringsprocedurer. Vi overværede møder i INEA's styrelseskomité, INEA's rådgivende gruppe om CEF Transport og udvalget om CEF Transport samt møder mellem de eksterne evaluatorer i forbindelse med CEF-IKT-indkaldelsen i 2018 (vedrørende deres udarbejdelse af en konsensusrapport).

17

Vi undersøgte INEA's lovgivningsmæssige rammer samt dets ansvarsopgaver og kontrolsystemer, og vi foretog direkte test af dets performance i forbindelse med forvaltningen af CEF-programmet og dets projekter. Vi analyserede også Kommissionens rolle i den endelige udvælgelse af projekter og vurderede performancerammen for overvågning af resultater.

18

Nærmere bestemt gjorde vi følgende:

  • Vi foretog en kvantitativ og kvalitativ analyse af den samlede CEF-projektportefølje. Vi undersøgte projektudvælgelsesprocedurerne i fem CEF-E-indkaldelser, fire CEF-T-indkaldelser og tre CEF-IKT-indkaldelser. Vi analyserede procedurerne for gennemførelse, annullering og afslutning af projekter.
  • Vi foretog en omhyggelig gennemgang af 22 projekter baseret på den tilgængelige dokumentation hos INEA. Vedrørende otte andre projekter foretog vi endvidere en skrivebordsgennemgang med fokus på udvælgelsesfasen. Vores kriterier for udvælgelse af projekter til stikprøven var dækningen af de forskellige CEF-sektorer, EU-støttens finansielle væsentlighed, den geografiske dækning, balancen mellem grænseoverskridende og ikkegrænseoverskridende projekter samt projekternes færdiggørelsesstatus.
  • Vi analyserede INEA's midtvejsgennemgang af 356 CEF-T-projekter7 og årsrapporterne om CEF-E. Vi undersøgte dokumentationen vedrørende projektgennemførelsen og ændringer af projekternes færdiggørelsesdatoer og budgetter, og vi undersøgte også årsagerne til frigørelser og forsinkelser i projektgennemførelsen.
  • Vi indsamlede bekræftende bevis fra forskellige andre kilder, f.eks. treårsvurderingen af INEA, som Kommissionen indførte i 2018, evalueringsrelaterede dokumenter og rapporter fra Kommissionens Interne Revisionstjeneste.

Bemærkninger

INEA leverede de forventede fordele med visse begrænsninger, som skyldtes rammeforhold

19

Vi undersøgte INEA's organisationsstruktur for at få besvaret to spørgsmål: om forvaltningsorganets oprettelse har givet de forventede fordele ved uddelegering af programmer, og om det har udført sine delegerede opgaver.

20

Før oprettelsen af forvaltningsorganet foretog Kommissionen en obligatorisk cost-benefit-analyse i 20138. Cost-benefit-analysen viste, at der var følgende hovedfordele ved at uddelegere opgaver til INEA, i stedet for at Kommissionen selv forvaltede programmet:

  • sammenhæng i programporteføljen og løbende forenkling af processer og procedurer
  • effektivitetsgevinster på ca. 54 millioner euro som følge af lavere personaleomkostninger i forbindelse med programmernes forvaltning uden for Kommissionen
  • synergier som følge af, at nært beslægtede politiske områder samles under det samme forvaltningsorgan med sandsynlige effektivitetsgevinster til følge.

INEA udviklede standardiserede procedurer, der har forenklet gennemførelsen

21

INEA har udviklet standardiserede værktøjer og procedurer, der har forenklet programforvaltningen. F.eks. omfatter TENtec-databasen, der anvendes til overvågning af CEF, veludviklede moduler til elektronisk indsendelse af forslag og til overvågning af projektgennemførelsen. INEA har udarbejdet metodologisk vejledning til alle trin i projektforvaltningscyklussen. INEA fungerer som centralt kontaktpunkt for støttemodtagere ved at sørge for en helpdesk og yde rådgivning om indsendelse af forslag og rapportering om gennemførelse.

22

INEA har også hurtigere procedurer for tilskudsgodkendelse: I perioden 2007-2010 tog det under det tidligere program TEN-T EA gennemsnitlig 10-20 måneder at yde tilskud, mens INEA's gennemsnit i perioden 2014-2017 var 7,7-8 måneder. Dette bekræftes af midtvejsevalueringen af CEF for perioden 2014-2020, hvor det konkluderes, at INEA's forvaltning af tilskud har vist sig meget effektiv9. Den eksterne treårsvurdering af INEA viste også, at INEA's organisation, ledelse, driftsprocedurer og praksis var forsvarlige, og at de fleste støttemodtagere havde bemærket en vis forenkling af procedurerne10.

INEA's administrative omkostninger ligger under de oprindelige skøn, selv om personaleomkostningerne er en smule højere

23

Vi undersøgte INEA's administrative omkostninger for at vurdere, om der er opnået effektivitetsgevinster. I perioden 2014-2018 udgjorde de administrative omkostninger i alt 105 millioner euro og lå således under det oprindelige mål på 111 millioner euro, der var beregnet for de nævnte effektivitetsgevinster11. Dette skyldtes hovedsagelig lavere end forventede infrastruktur- og driftsudgifter (6 millioner euro lavere) samt programstøtteudgifter (5 millioner euro lavere). Personaleomkostningerne var dog 5 millioner euro (7 %) højere end planlagt, fordi det oprindelige skøn var baseret på gennemsnitlige personaleomkostninger uden hensyntagen til lønindeksering, omklassificering af personale og øgede HR-udgifter.

24

Hvis de samlede administrative omkostninger forbliver på eller under det oprindelige skøn i løbet af hele INEA's levetid, vil de forventede effektivitetsgevinster på 54 millioner euro kunne opnås. Det vil først være muligt at vurdere dette, når programmerne er afsluttet.

Der var kun synergier i et begrænset antal foranstaltninger

25

En af de vigtigste forventede fordele ved at uddelegere programmer til INEA var, at der ville blive opnået synergier som følge af, at nært beslægtede politiske områder samledes under ét organ med sandsynlige effektivitetsgevinster til følge12. CEF-forordningen fastsætter, at arbejdsprogrammerne skal koordineres på en sådan måde, at synergier mellem de tre sektorer udnyttes, og at der skal vedtages mindst én forslagsindkaldelse, som dækker flere sektorer13.

26

Vi konstaterede, at flere elementer begrænsede muligheden for at opnå synergier. Nogle af de forventede synergier var ikke realistiske, hvilket skyldes iboende forskelle mellem CEF og Horisont 2020 og mellem CEF-sektorerne. Der er bl.a. tale om forskelle i programmernes politikmål, omfang og retsgrundlag samt i reglerne for programmernes gennemførelse (forskellige typer interessenter, retlige og finansielle regler).

27

Trods disse vanskeligheder har INEA truffet en række foranstaltninger for at opnå synergier mellem Horisont 2020 og CEF, navnlig inden for transport og energi. Med hensyn til transport har INEA identificeret fælles tematiske områder inddelt i fire kategorier. Adskillige initiativer er blevet forelagt for de overordnede GD'er, f.eks. oprettelsen af en særlig INEA-platform for synergier mellem Horisont 2020 og CEF og indførelsen af innovationsindikatorer til måling af CEF-prioriteterne. Hidtil er der dog kun implementeret resultater fra et begrænset antal forskningsprojekter i CEF. Det skyldes hovedsagelig, at programmerne ikke naturligt passer til hinanden, og at det tager lang tid for forskningsprojekter at opnå teknologisk modenhed. I den eksterne treårsvurdering bemærkede man også de begrænsede synergier mellem Horisont 2020-forskning og CEF-infrastrukturprojekter.

28

Trods INEA's indsats er der mindre synergi på tværs af CEF-sektorerne end oprindelig planlagt. Den hidtil eneste iværksatte forslagsindkaldelse, som dækkede flere sektorer for at opnå synergi, var ikke nogen særlig succes, idet lidt over halvdelen af budgettet blev bevilget til syv projekter (jf. tabel 2). Midtvejsevalueringen af CEF14 bekræftede også, at det lave antal foranstaltninger, der dækker flere CEF-sektorer, hovedsagelig skyldtes forskelle i CEF-sektorernes retsgrundlag. Dette gør det vanskeligt at opnå synergier i forslagsindkaldelser, som dækker flere sektorer. Som eksempler på inkompatibilitet kan nævnes, at der i de tre sektorer er forskellige regler med hensyn til f.eks. foranstaltningens geografiske placering eller typen af støtteberettigede aktiver.

29

Synergierne med programmer, som gennemføres af andre forvaltningsorganer og fællesforetagender, er også begrænsede. Rådets forordning om oprettelse af fællesforetagendet Shift2Rail15 (S2R) fastsætter, at der for at opnå en maksimal virkning ved udviklingen af innovative løsninger er behov for tæt synergi med andre EU-programmer, herunder CEF. Trods gensidige bestræbelser på at udveksle oplysninger om porteføljer og identificere et muligt samarbejde eller mulige synergier er der muligheder for mere koordination mellem de to sider med henblik på at udvikle strukturerede foranstaltninger.

30

Der er en udfordring forbundet med, at INEA og Forvaltningsorganet for Små og Mellemstore Virksomheder (EASME) deler ansvaret for at gennemføre Horisont 2020-energiforskningsprogrammet. De to organer koordinerer indkaldelserne af forslag, men de administrerer deres programdele hver for sig, hvilket medfører administrative omkostninger for begge parter og begrænser potentialet for synergier.

INEA begrænses af rammeforhold

INEA udfører sine opgaver og opfylder sine KPI'er, men disse er ikke specifikt resultatorienterede, da de ikke er rettet mod at måle, om programgennemførelsen er effektiv

31

INEA er ansvarligt for gennemførelsen af dele af CEF og Horisont 2020-programmet (jf. bilag I for nærmere oplysninger om Kommissionens og INEA's respektive ansvarsområder). Mere specifikt skal INEA:

  • forberede og iværksætte indkaldelser af forslag
  • tilrettelægge projektevalueringen (herunder modtage forslag, foretage støtteberettigelses- og antagelighedskontrol samt rekruttere evaluatorer) og støtte Kommissionen under den endelige udvælgelsesproces
  • udarbejde og underskrive tilskudsaftaler og i den forbindelse fungere som kontaktpunkt for projektiværksætterne
  • foretage teknisk og finansiel opfølgning vedrørende projekter, herunder stå for det løbende tilsyn med projekter, betalinger og inddrivelser samt revisioner
  • give feedback til Kommissionen via projektporteføljerapporter og andre skræddersyede rapporter og statistikker.
32

Vi konstaterede, at INEA målt ud fra sine nøgleresultatindikatorer (KPI'er) udfører sine opgaver som fastlagt i sit mandat (punkt 31). INEA har fem KPI'er, som er godkendt af Kommissionen til at måle effektiviteten af dets opgaveudførelse. INEA adresserer disse KPI'er på en fyldestgørende og struktureret måde i sine årlige aktivitetsrapporter. INEA har konsekvent performet godt med hensyn til alle KPI'erne og nået alle mål fuldt ud (jf. tabel 3).

Tabel 3 - INEA's KPI'er

Indikator Mål Resultater
Udnyttelse af forpligtelsesbevillinger 100 % 100 %
Udnyttelse af betalingsbevillinger 100 % 100 %
Tidsforbrug til underskrift af tilskudsaftaler > 98 % af tilskudsaftalerne blev underskrevet rettidigt • CEF: 9 måneder (276 dage) • Horisont 2020: 8 måneder (245 dage) Alle mål nået fuldt ud
Nettotidsforbrug til betaling > 98 % af betalingerne blev foretaget til tiden • 30 dage til forfinansiering • 60 dage til yderligere forfinansiering • 90 dage til mellemliggende/endelige betalinger Alle mål nået fuldt ud
Flerårig restfejlfrekvens opdaget ved efterfølgende revision Fejlfrekvens under 2 % 0,27 %-0,75 %

NB: "Udnyttelse af forpligtelsesbevillinger" og "Udnyttelse af betalingsbevillinger" henviser til de årlige budgetmæssige forpligtelsesbevillinger og de årlige planlagte betalingsbevillinger - ikke til de oprindelige skøn vedrørende hele FFR'en.

Kilde: INEA's årlige arbejdsprogrammer og årlige aktivitetsrapporter 2014-2018.

33

INEA's KPI'er er vigtige med hensyn til målingen af dets administrative forvaltning af EU's projektstøtte. I deres nuværende udformning giver de dog kun begrænsede oplysninger om programforvaltningens kvalitet. F.eks. overvåger INEA sin projektportefølje nøje for at mindske de risici, der er forbundet med langsom projektgennemførelse. De nuværende indikatorer vedrører ikke i tilstrækkelig grad programmernes gennemførelsesgrad eller absorptionen af midlerne (punkt 60).

34

Andre forvaltningsorganer bruger lignende KPI'er, men nogle bruger også indikatorer, der måler effektivitet i forbindelse med forvaltning af indkaldelser og evalueringer, projektovervågning og feedback til overordnede GD'er og andre interessenter. I vores 2009-særberetning om forvaltningsorganerne anbefalede vi, at de overvåges på resultatbasis, idet SMART-mål overvåges ved hjælp af et begrænset antal KPI'er16.

INEA har fleksibilitetsbegrænsninger, når det gælder tildeling af personale til de mest presserende opgaver

35

INEA's personaleplan omfatter op til 318 fuldtidsækvivalenter i perioden indtil 2020. Denne plan blev justeret flere gange mellem 2014 og 2018 i tråd med omfordelingen af dele af budgettet til udgiftsprogrammer (jf. figur 1).

Figur 1

INEA's personaleplan for 2014-2020 og det faktiske personaleantal

Kilde: SFS17, oplysninger leveret af INEA i januar-februar 2019.

36

Hvad angår personaletildelingen i INEA var nogle af de oprindelige sektorspecifikke arbejdsbyrdeprognoser ikke baseret på en korrekt behovsvurdering, og det viste sig derfor, at det vedtagne personaleantal ikke svarede til de reelle behov. CEF-programporteføljen har også udviklet sig betydeligt, f.eks. er CEF-IKT-budgettet nu væsentligt større end det oprindelige skøn.

37

INEA har ikke den nødvendige fleksibilitet til at omplacere sit personale til de mest presserende opgaver på tværs af sektorerne, eftersom personaleantallet er fordelt på programmer og inden for hvert program er fordelt på aktiviteter og GD'er18. Dette skaber begrænsninger. Navnlig har INEA med de nuværende regler ingen mulighed for at omplacere sit personale mellem CEF og Horisont 2020. Dette begrænser INEA's fleksibilitet til at tilpasse sig den svingende arbejdsbyrde.

38

Fra 2014 til 2018 havde INEA svært ved at rekruttere nok til at dække sit hastigt stigende behov for kvalificerede medarbejdere. Ved udgangen af 2018 havde INEA 282 medarbejdere, men antallet af godkendte fuldtidsækvivalenter var 298 (jf. figur 1). INEA's personaleomsætning var på 11 % i 2016 og 9 % i 2018. I september 2018 vedtog INEA en politik for medarbejderfastholdelse baseret på foranstaltninger såsom integration og orientering for nye medarbejdere, flekstid og intern mobilitet.

Kommissionen har ingen koordineret mekanisme til flerårig planlægning af indkaldelser

39

Ifølge forslaget til CEF-forordning for perioden 2021-2027 skal tidsplanen og emnerne for indkaldelser fastlægges i treårige arbejdsprogrammer. Denne flerårige planlægning kunne sikre bedre koordinering og større forudsigelighed i indkaldelserne19.

40

I perioden 2014-2020 gælder det, at arbejdsprogrammerne, inklusive tidsplanen for indkaldelser, udarbejdes af de overordnede GD'er og vedtages af Kommissionen efter høring af CEF-Koordinationsudvalget, og at dette sker på årsbasis, ikke på flerårig basis. Planlægningen tilpasses jævnligt til ændringer i situationen, f.eks. nye lovgivningsinitiativer. Vi konstaterede, at koordineringen mellem de forskellige GD'er med hensyn til planlægningen af indkaldelser somme tider skabte udfordringer for INEA. Dette skyldes GD'ernes forskellige tilgange til strategisk planlægning i de tre CEF-sektorer, som bestemmes af interne krav og tidsmæssige begrænsninger. For INEA betyder det, at der er spidsbelastningsperioder i forbindelse med forberedende arbejde og afslutning af indkaldelsesevalueringer. F.eks. var andet og fjerde kvartal af 2018 meget travle, fordi et usædvanligt højt antal indkaldelser fandt sted sideløbende med hinanden.

Der er mangler i de ellers veltilrettelagte CEF-udvælgelsesprocedurer, risici i gennemførelsen af programmet og svagheder i performancerapporteringen

41

Dette afsnit omhandler Kommissionens og INEA's forvaltning af CEF i hele projektlivscyklussen: udvælgelse, programgennemførelse og performancerapportering.

Udvælgelsesprocedurerne er veltilrettelagte, men der kunne med fordel sikres større sammenhæng og gennemsigtighed

Procedurerne for projektudvælgelse er veltilrettelagte

42

Kommissionen planlægger indkaldelser af forslag og fastsætter kriterierne for projektudvælgelse i overensstemmelse med de underliggende forordninger20. INEA bidrager til dette forberedende arbejde ud fra sine erfaringer med evaluering og gennemførelse af tidligere projekter. Herefter iværksætter INEA indkaldelserne. I hver indkaldelse vurderes projektforslagene ud fra kriterierne for støtteberettigelse, udvælgelse og tildeling21. Ansøgningerne skal også opfylde formelle antagelighedskrav.

43

Evalueringen af projektforslag og tildelingen af finansiel støtte er opdelt i faser. Der er to faser i evalueringsprocedurerne vedrørende CEF-projektforslag: den eksterne og den interne evaluering. Procedurerne er beskrevet i detaljer i tekstboks 1.

Tekstboks 1

Evalueringsprocedurer i de tre CEF-sektorer

  1. Antageligheds- og støtteberettigelseskontrol, herunder kontrol af udvælgelseskriterierne (INEA's ansvarsområde). INEA kontrollerer projektforslagenes antagelighed samt støtteberettigelseskriterierne og udvælgelseskriterierne. Mindst tre eksperter skal evaluere hvert projektforslag. Eksperterne vælges af INEA i samråd med det overordnede GD. I denne fase er evalueringsprocessen den samme i alle tre sektorer.
  2. Første fase (evaluering foretaget af eksterne eksperter, tilrettelagt af INEA). I samarbejde med det overordnede GD afholder INEA et informationsmøde for at underrette de eksterne eksperter om indkaldelsens/arbejdsprogrammets mål og de tildelingskriterier (som er forskellige for hver sektor), som de skal anvende til at vurdere projektforslagene og udarbejde individuelle vurderingsrapporter. Disse vurderinger efterfølges af konsensusmøder, som INEA står i spidsen for, og hvor eksperterne bliver enige om den endelige vurdering af de enkelte projektforslag. For at bestå skal forslagene opnå tre ud af fem point for hvert kriterium.

    I forbindelse med nogle indkaldelser tilknyttede INEA i begge evalueringsfaser uafhængige observatører, som skulle overvåge evalueringsprocessen, fremhæve problematiske områder og foreslå forbedringer.
  3. CEF-T CEF-E CEF-IKT
    Tildelingskriterier anvendt af de eksterne eksperter - Relevans - Effekt - Modenhed - Kvalitet - Modenhed - Grænseoverskridende dimension - Positive eksternaliteter og foranstaltningens effekt på solidariteten - Behov for at overvinde finansielle hindringer - Gennemførelsesplanens funktionsduelighed - Relevans - Gennemførelsens kvalitet og effektivitet - Effekt - Bæredygtighed
    Vejledning i fortolkning af kriterierne Mundtlig orientering, herunder præsentations-materiale, men ingen detaljerede skriftlige retningslinjer Mundtlig orientering, herunder præsentations-materiale, og detaljerede skriftlige retningslinjer Mundtlig orientering, herunder præsentations-materiale, og detaljerede skriftlige retningslinjer siden 2018
    Rangordning Nej Ja Ja
  4. Anden fase (evaluering foretaget af en komité, tilrettelagt af det overordnede GD)
  5. CEF-T CEF-E CEF-IKT
    Procedure i det overordnede GD Evalueringen foretages i to trin: først af et internt evalueringspanel og derefter af en udvælgelseskomité (begge under ledelse af GD MOVE). Panelet gennemgår resultaterne af den første evalueringsfase. Den interne evalueringskomité i GD ENER er ansvarlig for at vurdere forslagene ud fra de enkelte tildelingskriterier, herunder dem, der blev anvendt af de eksterne eksperter i den første evalueringsfase. Evalueringen foretages af en evalueringskomité (under ledelse af GD CNECT) efter høring af de GD'er/enheder, der er relevante i forbindelse med indkaldelsen.
    Tildelings-kriterier anvendt i anden fase Udvælgelseskomitéen gennemgår de finansieringsforslag, der er fremkommet efter det interne evalueringspanels arbejde på grundlag af de overordnede CEF-T-finansieringsmål, prioriteter og politiske spørgsmål. Denne gennemgang bør navnlig omfatte resultaterne af den eksterne evaluering og en analyse af: i) foranstaltningernes komplementaritet, ii) EU-merværdien, iii) potentielle synergier, iv) budgetmæssige begrænsninger, v) løftestangseffekten fra EU-midlerne og Den Europæiske Fond for Strategiske Investeringer, vi) den geografiske balance, vii) balancen i udviklingen af nettet og viii) risikoen for dobbeltfinansiering. Komitéen evaluerer forslagene ud fra følgende to tildelingskriterier: i) foranstaltningens prioritet og presserende karakter, herunder om projektet vil fjerne flaskehalse, bringe energiisolation til ophør og bidrage til det indre marked for energi, og ii) den finansielle bistands fremmende effekt på foranstaltningens færdiggørelse. (Den samlede vægt af disse to kriterier er 30 % vedrørende bygge- og anlægsprojekter og 40 % vedrørende undersøgelses-projekter). Den interne komité foretager ikke en yderligere evaluering af forslagene. I stedet undersøger den risikoen for dobbeltfinansiering, påpeger forhold, som er relevante i et politisk perspektiv og bør tages i betragtning ved udarbejdelsen af tilskudsaftalen, og vurderer finansierings-tilgangen på grundlag af de eksterne eksperters evaluering.
    Afvigelse fra de eksterne eksperters rådgivning I særlige tilfælde kan panelet, hvis det behørigt begrunder sine beslutninger, afvige fra de eksterne evaluatorers anbefalinger. Den samlede vægt af eksperternes vurdering er 70 % vedrørende bygge- og anlægsprojekter og 60 % vedrørende undersøgelses-projekter. Komitéen kan afvige fra eksperternes rådgivning, hvis det behørigt begrunder sin beslutning. Dens argumenter skal angives tydeligt. Komitéen baserer sig på den rangordning, som de eksterne eksperter har udarbejdet ved hjælp af de kriterier, der er fastlagt i indkaldelserne.
    Endelig rangordning af forslag Nej. Eksperternes udtalelse tjener som grundlag for arbejdet i det interne evalueringspanel/den interne udvælgelseskomité, som opstiller den endelige liste over udvalgte projekter. Ja. Eksperternes udtalelse tjener som grundlag, og evalueringskomitéen fastlægger de endelige point og rangordningen af forslagene. Ja, baseret på den rangordning, som de eksterne eksperter har udarbejdet.
    Reserveliste Ikke brugt hidtil, men ikke principielt udelukket. Ikke brugt hidtil, men ikke principielt udelukket. Ikke i alle indkaldelser.
    INEA's rolle INEA's direktør er medlem af udvælgelseskomitéen. INEA udpeger en observatør til den interne evaluering. INEA udpeger en observatør til den interne evaluering.
44

Efter evaluerings- og udvælgelsesprocessen hører Kommissionen CEF-Koordinationsudvalget for medlemsstaterne og vedtager en afgørelse med listen over de udvalgte projekter. Herefter er INEA ansvarlig for at indgå, overvåge og gennemføre de respektive tilskudsaftaler med projektiværksætterne som modtagere af EU-midler.

CEF-sektorernes projektudvælgelsesprocedurer bør harmoniseres yderligere

45

Et at målene med at gøre INEA ansvarlig for alle sektorer i CEF var at forenkle og harmonisere procedurerne (punkt 20). Vi konstaterede, at INEA og de overordnede GD'er endnu ikke i tilstrækkeligt omfang havde analyseret evalueringsprocedurerne i de tre CEF-sektorer med henblik på at identificere bedste praksis og derefter harmonisere processen og de anvendte kriterier.

46

Som det fremgår af tekstboks 1, er evalueringen af projektforslag tilrettelagt forskelligt i de tre CEF-sektorer. Disse forskelle er tydelige i tildelingskriterierne (ordlyd og indhold), vægtningen af kriterierne (foretages kun i CEF-E) og rangordningen af projektforslag (anvendes i CEF-E og CEF-IKT, men ikke i CEF-T).

Forskelle mellem Kommissionens tildelingsbeslutning og eksperternes anbefaling

47

Eftersom eksperterne gennemgår projektforslagene nøje, og INEA investerer tid og ressourcer i at udvælge eksperter og tilrettelægge evalueringerne, bør de eksterne eksperters vurdering bidrage til Kommissionens tildelingsbeslutning22. Selv om Kommissionen træffer den endelige tildelingsbeslutning, skal afvigelser fra den eksterne vurdering begrundes og være veldokumenterede, som fastsat i Kommissionens retningslinjer for forvaltning af CEF-E-tilskud og i teksten til CEF-T-indkaldelserne. Dette er vigtigt for at sikre en gennemsigtig anvendelse af EU-midlerne.

I CEF-T bør sammenhængen mellem den eksterne vurdering og tildelingsbeslutningen dokumenteres bedre

48

Vi konstaterede, at den relevans, som Kommissionen i sin endelige tildelingsbeslutning tillægger de eksterne eksperters anbefaling - herunder vægtningsfaktoren - varierer mellem CEF-sektorerne. I CEF-T førte højere evalueringsscorer f.eks. ikke systematisk til endelig udvælgelse af de anbefalede projekter. Nogle projekter med en højere score i den eksterne evaluering blev ikke valgt, hvorimod andre projekter med en lavere score blev valgt. 68 % af alle de projektforslag, der blev anbefalet af de eksterne eksperter, endte med at blive medfinansieret. Overvejelser af politisk karakter spillede en vigtig rolle i den endelige udvælgelsesproces, hvilket er i overensstemmelse med arbejdsprogrammet og indkaldelsesteksten.

49

Den eksterne evaluerings indvirkning på den endelige udvælgelse af projekter varierer fra sektor til sektor på grund af forskelle i den endelige projektudvælgelsesprocedure. I CEF-T bruges scorerne hovedsagelig til at placere projekterne over eller under en forud fastsat tærskel uden at rangordne dem. Det giver et system, hvor sandsynligheden for udvælgelse er uafhængig af de scorer, som de eksterne eksperter giver anbefalede projekter. Dette er illustreret nedenfor med to indkaldelser som eksempler (ét fra CEF-T og ét fra CEF-E). Figur 2 viser med hensyn til CEF-T-indkaldelsen, at når et projekt havde fået minimumsscoren på 3 point, var sandsynligheden for, at det blev valgt, stort set uafhængig af de eksterne eksperters gennemsnitlige score. Vi fandt ingen systematisk sammenhæng mellem scorerne for de projektforslag, der blev anbefalet af de eksterne eksperter, og Kommissionens endelige liste over udvalgte projekter.

Figur 2

Scorer givet af eksterne eksperter og den endelige projektudvælgelse i en CEF-T-indkaldelse (flerårigt program 2014 F01)

Lige stor sandsynlighed for udvælgelse uanset scorerne fra de eksterne eksperter

Kilde: Revisionsretten, baseret på data fra INEA.

50

Derimod er der i CEF-E og CEF-IKT en stærk sammenhæng mellem scorer givet af eksterne eksperter og Kommissionens endelige udvælgelse (jf. f.eks. figur 3 vedrørende CEF-E).

Figur 3

Scorer givet af eksperter og den endelige projektudvælgelse i en CEF-E-indkaldelse (2014)

Større sandsynlighed for udvælgelse med højere scorer fra de eksterne eksperter

Kilde: Revisionsretten, baseret på data fra INEA.

51

Med hensyn til CEF-T registrerer Kommissionen endvidere ikke særlig klart, i hvilket omfang de eksterne eksperters evaluering tages i betragtning ved den endelige udvælgelse. Udvælgelseskomitéens mødereferat indeholder ikke nærmere oplysninger om tildelingsbeslutningerne. Det betyder, at de procedurer, som Kommissionen anvender til den endelige udvælgelse af CEF-T-projekter, ikke er korrekt dokumenteret.

Nogle projekter blev udvalgt, selv om de ikke opnåede minimumsscoren i den eksterne vurdering

52

Vi konstaterede i en række tilfælde, at projekter, som de eksterne eksperter ikke engang havde givet minimumsscoren, alligevel blev udvalgt af Kommissionen. I perioden 2014-2020 har Kommissionen udvalgt 14 CEF-T-projekter med ca. 711 millioner euro i EU-tilskud, som de eksterne eksperter ikke havde anbefalet til finansiering på grund af forhold vedrørende modenhed, kvalitet eller effekt23. Med henvisning til de eksterne eksperters evaluering gjorde INEA indsigelse mod udvælgelsen af seks af disse projekter (med en samlet medfinansiering på ca. 411 millioner euro). Ikke desto mindre besluttede udvælgelseskomitéen at udvælge dem alle med henvisning til deres EU-merværdi, de generelle fordele for nettet, EU-midlernes løftestangseffekt og hensynet til at sende et politisk signal til en anden medlemsstat, selv om hverken disse kriterier eller deres vægtning i evalueringen blev forklaret tilstrækkeligt. Et sådant projekt er beskrevet i tekstboks 2. I CEF-E blev to projekter, som de eksterne eksperter ikke havde anbefalet til finansiering, godkendt til at modtage tilskud på i alt 41 millioner euro i EU-medfinansiering.

Tekstboks 2

Et projekt, der blev afvist af eksperterne og INEA, men udvalgt af CEF-udvælgelseskomitéen

Et projektforslag vedrørende elektrificering af en jernbanelinje i en medlemsstat blev afvist af eksperterne, fordi det ikke ville have nogen reel effekt, medmindre myndighederne i en nabomedlemsstat videreførte elektrificeringen af linjen på den anden side af grænsen. Med samme begrundelse gjorde INEA også indsigelse mod dette projekt.

Alligevel udvalgte udvælgelseskomitéen projektet, som fik et tilskud på 19 millioner euro. Nabomedlemsstatens myndigheder har endnu ikke klassificeret projektet som en prioritet i deres langsigtede planlægning frem mod 2030, og derfor vil projektets effekt forblive lav.

De anvendte tildelingskriterier bør præciseres

53

I henhold til artikel 199 i finansforordningen skal Kommissionen fastsætte klare tildelingskriterier for projektudvælgelsen, så forslagenes kvalitet kan bedømmes i forhold til målene. INEA afholder orienteringsmøder for eksterne eksperter og udleverer orienteringsmateriale, som hjælper dem til at forstå kriterierne.

54

Vores analyse af pointgivningen i de individuelle eksterne evalueringer viser, at der er forskelle og uoverensstemmelser i anvendelsen af tildelingskriterierne. Dette bekræftes af de eksterne observatører, som bemærker, at selv om tildelingskriterierne generelt er forstået korrekt, havde individuelle eksperter i en række tilfælde forskellige forståelser af evalueringskriterierne. Disse forskelle mellem evalueringerne (jf. eksemplerne i tekstboks 3) blev drøftet, og man nåede frem til en fælles holdning på konsensusmøder. Kun i CEF-E og - siden 2018 - i CEF-T findes der detaljerede skriftlige vejledninger til eksperterne om tildelingskriteriernes fortolkning.

Tekstboks 3

Eksempler på problemer vedrørende tildelingskriteriernes fortolkning

De eksterne observatørers rapporter fremhæver forhold, som vedrører kriteriernes klarhed:

Sørg for, at de detaljerede beskrivelser af tildelingskriterierne og underkriterierne er konsekvente under hele evalueringen: På nogle konsensusmøder havde eksperterne f.eks. brugt lidt forskellige beskrivelser af de kriterier, der ikke var angivet i materialet fra indkaldelsernes udarbejdelse. (CEF-IKT, 2017-indkaldelser)

Der er altid nogle problemer med tildelingskriteriernes fortolkning og anvendelse. […] I denne fase var det, som det jævnligt bemærkes, vigtigt en gang imellem at minde evaluatorerne om, hvad de specifikke evalueringskriterier betyder i specifikke sammenhænge (f.eks. hvordan man fortolker modenhed i forbindelse med bygge- og anlægsprojekter, undersøgelser og blandede projekter), og at pointgivningen skal stemme overens med kommentarerne og bemærkningerne. På nogle konsensusmøder blev det bemærket, at eksperterne havde forskellige holdninger til, hvad der fremgik udtrykkeligt i forslaget, og hvad der kunne udledes af forslagets beskrivelse. (CEF-T, 2014-indkaldelser vedrørende årlige og flerårige arbejdsprogrammer)

55

En grundig vurdering af kriterierne "modenhed" og "kvalitet" er vigtig med henblik på at foregribe forhold, der kan true projekternes rettidige gennemførelse. INEA angav utilstrækkeligt realistisk planlægning som en af hovedårsagerne til, at gennemførelsen er forsinket i forhold til tidsplanen. De vigtigste problemer, som de eksterne eksperter identificerede med hensyn til projekternes modenhed, vedrørte opkøb af jord, miljøkonsekvensvurderinger og økonomisk eller teknisk modenhed.

56

Vi konstaterede, at eksperterne ikke altid kan vurdere projekternes modenhed korrekt ud fra de dokumenter, der indsendes i ansøgningerne. Arbejdet kan starte op til 18 måneder efter indsendelsen af et forslag. Projekter kan omfatte både undersøgelser og bygge- og anlægsarbejde, men bygge- og anlægsarbejde kan også udføres sideløbende med undersøgelser i et separat projekt. Det betyder, at en projektansøgning kan indsendes, selv om bygge- og anlægsdelen stadig er i en tidlig modenhedsfase. Vurderingen af et sådant projekts modenhed er en udfordring, da mange afgørende oplysninger først vil foreligge, når undersøgelsen er afsluttet.

Der er risiko for, at CEF ikke bliver gennemført fuldt ud

57

Vi undersøgte status for gennemførelsen af CEF-budgettet og de foranstaltninger, INEA har truffet for at sikre, at det bliver brugt. For at opnå konkrete fordele inden for transport-, energi- og telekommunikationssektorerne bør budgettet forvaltes forsvarligt og anvendes til finansiering af relevante og egnede investeringsprojekter, som derefter gennemføres rettidigt.

Der er risiko for en ufuldstændig gennemførelse af CEF

58

CEF-forordningens egne skøn over finansieringsbehovene i transport-, telekommunikations- og energisektorerne var væsentlig højere end de 33 milliarder euro, der er til rådighed i budgettet for 2014-202024. Forordningen vedrørende det tidligere program, TEN-T-programmet for 2007-2013, indeholdt tilsvarende skøn.

59

Trods det angivne behov var det ikke hele TEN-T-budgettet for 2007-2013, der blev anvendt. Absorptionsgraden ved afslutningen var 74 % af budgettet, idet 5,5 milliarder euro af det samlede beløb på 7,4 milliarder euro blev brugt25. Det betyder, at hver fjerde euro på budgettet ikke blev investeret. Ikke desto mindre var hele budgettet blevet tildelt projekter. Forsinkede og ufuldstændigt gennemførte infrastrukturprojekter var hovedårsagen til den langsomme anvendelse af midlerne, som i sidste ende indvirkede negativt på den samlede programgennemførelse.

60

INEA overvåger fremskridtene i gennemførelsen, men sammenligner dem ikke - efter de fornødne ændringer - med gennemførelsesgraden for det tidligere program. Der er dog flere ting, der tyder på, at anvendelsen af EU-finansiering stadig er langsom under det nuværende program. INEA havde planlagt samlede budgetforpligtelser på 19 milliarder euro i 2018, men det faktiske niveau var 14 milliarder euro, dvs. 26 % lavere end forventet26. I januar 2019 - fem år inde i den syvårige programmeringsperiode - var under en fjerdedel af de CEF-midler, der var tildelt projekter, blevet omsat i betalinger (jf. tabel 4).

Tabel 4 - Gennemførelsen af CEF for 2014-2020, millioner euro

Tilskud bevilget til projekter Budget-forpligtelser Betalinger % betalinger/
tilskud
Transport 22 870 11 868 5 416 24 %
Energi 2 400 1 836 416 17 %
Telekommunikation 228 208 100 44 %
Synergi 21 21 8 40 %
Tilsammen 25 519 13 933 5 940 23 %

Kilde: Oplysninger fra INEA, januar 2019.

61

Betalingssatsen er særlig lav for CEF-E og CEF-T, hvor den udgør henholdsvis 17 % og 24 % af det oprindelige budget. Den lave sats hænger sammen med projekternes forsinkede gennemførelse. I januar 2019 blev tilskudsaftalerne for 76 projekter (med samlede EU-tilskud på 4 milliarder euro) ændret for at udsætte gennemførelsesfristen med mindst et år. Vi konstaterede dog, at disse ændringer kun afspejler et lille antal forsinkelser. I virkeligheden er der langt flere projekter, som er forsinkede, sådan som det fremgår af INEA's interne analyse:

  • For CEF-T's vedkommende gjorde en midtvejsgennemgang status over gennemførelsen af en stikprøve på 356 projekter. Mere end halvdelen af projekterne var forsinkede: 156 med et år eller mere, og 50 med under et år. I gennemsnit var der en forsinkelse ved afslutningen på 10,7 måneder.
  • For CEF-E's vedkommende konstaterede INEA ved en gennemgang af 39 igangværende projekter, at ca. to tredjedele af dem ved udgangen af 2017 ikke var helt på rette spor: I gennemsnit var der en forsinkelse på 6,5 måneder.

Projekter med forsinkelser manglede ofte modenhed ved indsendelsen

62

De overordnede GD'er planlægger indkaldelserne af forslag og træffer således beslutning om budgettets fordeling (punkt 39 og 40). Af denne årsag bevilgede INEA en stor del af CEF-budgettet som tilskud tidligt i programmeringsperioden, f.eks. blev 85 % af CEF-T bevilget i forbindelse med 2014- og 2015-indkaldelserne. Alene CEF-T-budgettet for 2014 var på 12 milliarder euro - 52 % af det samlede budget for perioden på 23 milliarder euro.

63

Fordi så stor en del af budgettet blev afsat til de første indkaldelser, og fordi det var svært for ansøgerne at forudse senere indkaldelser, var nogle af de udvalgte projekter ikke modne nok.

64

Eftersom der ikke forelå nogen flerårig planlægning af indkaldelser, indsendte støttemodtagerne deres ansøgninger, selv om nogle projekter med fordel kunne være indsendt på et senere tidspunkt, når de var mere modne. INEA's interne analyse viste, at de oprindelige forslags begrænsede modenhed var en almindelig årsag til projektforsinkelser. Tekstboks 4 beskriver et umodent projekt. I forbindelse med otte af de 12 projekter27, som hidtil er blevet bragt til ophør før tiden, var årsagen projekternes umodenhed.

Tekstboks 4

Et umodent projekt: Anlæggelse af en energisammenkobling mellem to medlemsstater

To ansøgninger vedrørende udformning og anlægsarbejde i forbindelse med en energisammenkobling mellem to medlemsstater blev indsendt under en CEF-E-indkaldelse i 2014.

Eksperterne gav kun bygge- og anlægsprojektet tre ud af fem point for modenhed. Projektet opnåede minimumsscoren for finansiering, men den overordnede vurdering var, at det ikke var modent. Begge projekter blev udvalgt, men bygge- og anlægsprojektet skulle ikke starte før maj 2016.

Ved udgangen af 2018 var undersøgelsesprojektet 22 måneder forsinket. Bygge- og anlægsprojektet var 24 måneder forsinket.

Forsinkelserne overvåges, men dette sikrer ikke, at der træffes effektive korrigerende foranstaltninger i tide

65

Det er afgørende, at INEA nøje overvåger den tekniske og økonomiske gennemførelse af projekterne, så der kan træffes effektive korrigerende foranstaltninger i tide. Udnyttelsen af finansieringen kan fremskyndes ved at frigøre midler fra underpræsterende projekter og genbruge dem til andre projekter. Hvis et projekt ikke udnytter hele sit tilskud, kan det uudnyttede beløb stilles til rådighed for andre projekter gennem en ny indkaldelse af forslag. Dette er kun muligt, hvis projekternes status overvåges tilstrækkelig nøje, så tilfælde af svag gennemførelse opdages.

Tilskudsaftalerne kæder ikke finansieringen direkte sammen med opfyldelsen af delmål

66

INEA fører tilsyn med gennemførelsen af de støttede aktiviteter på grundlag af tilskudsaftalerne. Aftalerne indeholder bestemmelser, der gør det muligt for INEA at bringe en foranstaltning til ophør, hvis fremskridtene er utilstrækkelige, men fristerne for opfyldelsen af specifikke delmål er ikke direkte forbundet med EU-finansieringen.

Aktionsstatusrapporterne viser ikke altid projektforsinkelser

67

INEA bruger aktionsstatusrapporter til at overvåge den tekniske og finansielle gennemførelse af CEF-E- og CEF-T projekter. Aktionsstatusrapporter er årlige situationsrapporter, der udarbejdes af støttemodtagerne. De giver en vis indikation af projektfremskridtene, men der er risiko for, at de ikke altid beskriver forsinkelsernes eller underudnyttelsens fulde omfang, selv om tilskudsaftalerne forpligter støttemodtagerne til at rapportere om dette. Vores analyse af en stikprøve af aktionsstatusrapporter28 viste, at forsinkelser med indvirkning på projekternes gennemførelsesperiode ikke altid blev rapporteret fuldt ud. I stedet blev forsinkelserne identificeret senere, i forbindelse med midtvejsgennemgangen.

Kun CEF-T har en midtvejsgennemgang og en fast slutdato for gennemførelsen

68

I 2010 besluttede GD MOVE - som var klar over de udfordringer, som ikkepræsterende projekter skabte for en effektiv anvendelse af midlerne - at midler, der ikke blev anvendt af et projekt inden for en bestemt periode, ville blive trukket tilbage fra dette projekt og returneret til budgettet for at blive omfordelt til andre. I den forbindelse fastsatte GD MOVE slutdatoen for CEF-T's gennemførelse til den 31. december 2023, så ingen tilskudsaftale kunne underskrives efter eller forlænges ud over denne dato. Dette er et nødvendigt grundlag for frigørelser, da projekterne ellers ville kunne forlænges ubegrænset, selv uden fremskridt. Ved 2017/2018-midtvejsgennemgangen af 356 projekter foretog INEA en omfattende analyse af projektporteføljens gennemførelsesstatus. Med hjælp fra eksterne eksperter vurderede INEA projektfremskridtene og foreslog tilpasninger af det tekniske omfang, budgetterne og gennemførelsesbetingelserne. INEA analyserede situationen på en mere realistisk måde, som afslørede flere forsinkelser end aktionsstatusrapporterne, og gjorde det dermed muligt at justere udgiftsprofilerne for flere projekter (jf. figur 4). Med hensyn til over halvdelen af de 139 foranstaltninger, der skulle afsluttes i april 2019, var det nødvendigt at forlænge gennemførelsesfristen eller reducere finansieringen.

Figur 4

Sammenligning af de samlede udgiftsprofiler for CEF-T-projekter ifølge tilskudsaftalerne, aktionsstatusrapporterne og midtvejsgennemgangen, i milliarder euro

NB: En udgiftsprofil er det budget, der tildeles et projekt over de år, hvor det gennemføres.

Kilde: INEA's midtvejsgennemgang, 2018.

69

Dette førte til inddrivelse af 46 millioner euro fra disse 139 projekter. Med hensyn til de resterende 217 projekter konkluderede midtvejsgennemgangen, at frigørelserne i sidste ende kan beløbe sig til én milliard euro, dvs. 20 gange mere end det inddrevne beløb. Der er endnu ikke truffet en formel beslutning om, hvordan man skal reagere på disse oplysninger. Ifølge vores interview med INEA-ansatte kan de fremtidige frigørelser blive endnu højere.

70

I CEF-E er der ingen planer om at reducere tilskuddene og genbruge midler i programmet. Der er ingen endelig gennemførelsesfrist og ingen midtvejsgennemgang. Hidtil har gennemførelsen været langsommere på energi- end på transportområdet (jf. tabel 4). Som følge heraf kan gennemførelsen af CEF-E blive forsinket langt ud over programmeringsperiodens afslutning.

INEA's korrigerende foranstaltninger vedrørende projekter, der ikke er på rette spor, adresserer ikke risiciene fuldt ud

71

Selv om INEA kan beregne absorptionsgraderne temmelig nøjagtigt ved hjælp af sine forskellige overvågningsværktøjer, har de hidtil trufne foranstaltninger ikke adresseret de aktuelle risici fuldt ud. INEA rapporterer forsinkelser til de overordnede GD'er, men dets mandat til at træffe korrigerende foranstaltninger er ikke præciseret i detaljer.

72

Eftersom perioden 2014-2020 slutter næste år, er der risiko for, at der vil komme en betydelig ophobning af betalinger, frigjorte midler og tilbageførsler i de kommende måneder. Dette kan indvirke negativt på gennemførelsen: Hvis frigørelserne foretages for sent i programmeringsperioden, kan INEA have for lidt tid til at genbruge midlerne i andre projekter.

73

I vores særberetning nr. 17/2018 om delt forvaltning af EU's samhørighedsfinansiering konstaterede vi en risiko for, at foranstaltninger, der tager sigte på at forbedre absorptionen hen imod slutningen af en programmeringsperiode, kun har begrænset fokus på resultater. Derfor er det vigtigt at bruge alle eksisterende værktøjer til at sikre en effektiv anvendelse af midlerne i hele gennemførelsesperioden. Vi konstaterede også, at når der stadig er betydelige midler tilovers, som skal forvaltes, efter at det efterfølgende program er startet, kan der være en afsmittende virkning, som forsinker gennemførelsen af dette program29.

Den eksisterende performanceramme er ikke velegnet til at vise, hvordan projekterne bidrager til at opfylde programmålene

74

Der bør være mekanismer til at overvåge og evaluere, hvorvidt og hvordan projekter bidrager til at opfylde CEF-programmets mål. Der bør være klarhed omkring, hvem der er ansvarlig for at overvåge de opnåede resultater.

75

Performancerammen er ikke velegnet til INEA's overvågning af, hvorvidt og hvordan de finansierede projekter bidrager til at opfylde programmålene. Forskellige retskilder indeholder indikatorer og mål, der skal overvåges, men de er ikke fuldstændig klare eller konsekvente. INEA's uddelegeringsafgørelse giver ikke udtrykkeligt INEA til opgave at udarbejde en performanceramme og rapportere om projektfremskridt.

76

I 2017 nedsatte INEA og de overordnede GD'er en arbejdsgruppe, som skulle undersøge egnetheden af de indikatorer, der var fastlagt i CEF-programerklæringen. Arbejdsgruppen konkluderede, at ingen af indikatorerne var direkte egnede til overvågningsformål: 10 indikatorer kunne blive egnede med små forbedringer, men 34 krævede store forbedringer eller var fuldstændig uegnede eller lå uden for INEA's ansvarsområde. Som eksempel kan nævnes, at CEF-forordningen indeholder en generel definition af termen "flaskehals" på transportområdet, men at den ikke udgør et tilstrækkeligt grundlag for måling af projekternes performance på dette punkt30. Det kan føre til inkonsekvent rapportering om projekter af forskellig størrelse (jf. tekstboks 5).

Tekstboks 5

Eksempel på inkonsekvent rapportering om flaskehalse i forbindelse med projekter af forskellig størrelse

Et CEF-T-projekt til 4,3 millioner euro skal fjerne seks flaskehalse ved at udskifte broer og stenkister på en 4,2 km lang vandvejsstrækning.

Til gengæld skal et komplekst CEF-T-projekt til over 500 millioner euro vedrørende anlæggelse af en grænseoverskridende tunnel kun fjerne én flaskehals.

77

I starten af 2018 sendte INEA de overordnede GD'er et forslag om nye transport- og energiindikatorer for CEF II. Processen stod dog stille, da revisionen fandt sted.

78

Trods disse vanskeligheder foretager INEA en vis performanceovervågning og indsamler oplysninger fra støttemodtagerne vedrørende ni outputindikatorer. For bedre at registrere de faktiske projektoutput afviger disse indikatorer lidt fra dem i CEF-forordningen.

79

Denne overvågning fokuserer dog hovedsagelig på input og output, f.eks. antallet af anlagte kilometer eller forsyningspunkter med alternative brændstoffer, og registrerer ikke resultater, f.eks. tidsbesparelser eller øgede trafikmængder. Dette er i overensstemmelse med INEA's mandat og uddelegeringsafgørelserne fra de overordnede GD'er. Tilskudsaftalerne indeholder tekniske bilag med beskrivelser af mål, aktiviteter og delmål, men de omfatter ikke KPI'er til evaluering af projektresultaterne, hvilket ville forbedre performanceovervågningen betydeligt.

80

Vi har allerede i flere tidligere beretninger bemærket, at projektovervågningen hovedsagelig er outputorienteret og ikke giver en vurdering af resultaterne31. Der foreligger således ingen systematiske oplysninger om, hvorvidt og hvordan EU-medfinansierede projekter - individuelt og/eller i forbindelse med hovednetkorridorerne - har nået de forventede resultatbaserede mål og haft den forventede effekt på den økonomiske udvikling. En mere systematisk evaluering af CEF-projekternes resultater ville gøre det muligt for Kommissionen at vurdere, i hvilket omfang dens finansielle støtte har bidraget til eventuelle fremskridt hen imod opfyldelse af CEF-målene og i sidste ende det overordnede mål om at fremme de transeuropæiske net (punkt 08-11).

Konklusioner og anbefalinger

81

INEA har udført sine delegerede opgaver som fastlagt i sit mandat og leveret de forventede fordele med visse begrænsninger, som skyldes rammeforhold. Vi konstaterede mangler i de ellers veltilrettelagte CEF-udvælgelsesprocedurer, risici i gennemførelsen af programmet og svagheder i performancerapporteringen.

82

De forventede fordele ved at uddelegere ansvar fra Kommissionen til INEA er blevet opnået, men med visse begrænsninger, som skyldes rammeforhold. INEA har udviklet standardiserede procedurer, der har forenklet gennemførelsen af de delegerede programmer. INEA's samlede administrationsudgifter ligger under de oprindelige skøn (punkt 20-24).

83

INEA har truffet en række foranstaltninger for at skabe grundlag for synergier mellem Horisont 2020 og CEF og mellem de forskellige CEF-sektorer. Trods dette er der hidtil kun opnået få synergier, hvilket skyldes hindringer i retsgrundlaget samt forskelligheder i programmålene og projekternes modenhedsniveau. INEA og EASME deler ansvaret for gennemførelsen af Horisont 2020-energiforskningsprogrammet, og eftersom organerne forvalter deres respektive dele af programmet separat, er der administrative omkostninger for begge parter (punkt 25-30).

Anbefaling 1 - Forbedre potentialet for synergier
  1. Kommissionen og INEA bør inden for deres ansvarsområde fjerne lovgivningsmæssige hindringer for synergier, inkludere de nødvendige elementer i strategiske dokumenter og arbejdsprogrammer og indføre relevante bestemmelser om evaluering af de opnåede synergier.
  2. Kommissionen bør vurdere, om gennemførelsen af lignende programmer, f.eks. på energiforskningsområdet, kun skal uddelegeres til ét forvaltningsorgan i næste programmeringsperiode.

Tidsramme: før starten på gennemførelsen af CEF for 2021-2027.

84

INEA har udført sine delegerede opgaver og opfyldt sine nøgleresultatindikatorer. De eksisterende rammer skaber dog nogle begrænsninger. Eftersom personaleantallet er knyttet til de delegerede programmer, har INEA ikke tilstrækkelig fleksibilitet til at omplacere sit personale til de mest presserende opgaver. Endvidere er INEA's KPI'er ikke specifikt resultatorienterede: De er ikke specifikt rettet mod at måle programforvaltningens kvalitet (punkt 31-40).

Anbefaling 2 - Styrke rammen for INEA's forvaltning af de delegerede programmer
  1. Til håndtering af kortvarige udsving i behovet for menneskelige ressourcer bør Kommissionen fastlægge en ramme, der gør det muligt for INEA at omfordele personale på en mere fleksibel måde mellem og på tværs af programmerne.
  2. Kommissionen og INEA bør gøre brug af mere resultatorienterede mål og indikatorer.

Tidsramme: fra 2021.

85

Procedurerne for udvælgelse af CEF-projekter er veltilrettelagte, men vi konstaterede svagheder i gennemførelsen. De bør harmoniseres bedre på tværs af de tre CEF-sektorer. I CEF-T er sandsynligheden for udvælgelse uafhængig af de scorer, som de eksterne eksperter giver anbefalede projekter. Årsagerne til afvigelser fra vurderingerne bør dokumenteres bedre. Der er også forskelle i anvendelsen af tildelingskriterierne (punkt 42-56).

Anbefaling 3 - Sikre større harmonisering og gennemsigtighed i projektudvælgelsesprocedurerne

Med henblik på at forbedre projektudvælgelsesprocedurerne bør Kommissionen og INEA:

  1. foretage en struktureret analyse af procedurerne i de tre CEF-sektorer for at identificere bedste praksis og potentielt harmonisere dem
  2. give en mere detaljeret definition af tildelingskriterierne - for både den eksterne og den interne evaluering. Navnlig bør modenhedskriteriet defineres nøje, og vurderingen af det bør styrkes. Andre tildelingskriterier bør formuleres mere udtrykkeligt og gøre det muligt at påvise, at de udvalgte projekter vil have en betydelig effekt og EU-merværdi
  3. sørge for bedre dokumentation af sammenhængen mellem de eksterne eksperters udtalelse og Kommissionens endelige vurdering, navnlig med hensyn til begrundelser for afvigelser.

Tidsramme: inden udgangen af 2020.

86

CEF-programmet risikerer ikke at blive gennemført fuldt ud. Dermed vil programmets virkninger blive skudt længere ud i fremtiden. Tidligere erfaringer har vist, at foranstaltninger til forbedring af absorptionen hen imod slutningen af en programmeringsperiode risikerer ikke at have tilstrækkelig fokus på resultaterne. Når der stadig er betydelige midler tilovers, som skal forvaltes, efter at det efterfølgende program er startet, kan dette desuden have en afsmittende virkning i form af forsinkelser.

87

Den særlig lave betalingssats for CEF-E og CEF-T hænger sammen med forsinket og ufuldstændig projektgennemførelse. Det underliggende problem er ikkepræsterende projekter, som ikke kan udnytte de bevilgede midler fuldt ud. For nærværende planlægger Kommissionen ikke sine indkaldelser af forslag på flerårig basis, hvilket betyder, at der indsendes forslag af forskellig modenhed.

88

INEA's korrigerende foranstaltninger vedrørende projekter, der ikke er på rette spor, adresserer ikke disse risici fuldt ud. Standardtilskudsaftalerne kæder ikke finansieringen direkte sammen med opfyldelsen af delmål. Værktøjerne til grundig projektovervågning bør forbedres (punkt 58-73).

Anbefaling 4 - Opstille bedre betingelser for rettidig gennemførelse af CEF

Med henblik på at strømline den flerårige tildelingsplanlægning og forbedre udnyttelsen af midlerne:

  1. bør Kommissionen og INEA sørge for en langsigtet og sammenhængende planlægning af forpligtelser og indkaldelser
  2. Tidsramme: før starten på gennemførelsen af CEF for 2021-2027.

  3. Kommissionen og INEA bør styrke forbindelsen mellem finansieringen og projekternes opfyldelse af delmål

    Tidsramme: før starten på gennemførelsen af CEF for 2021-2027.

  4. Kommissionen bør forbedre værktøjerne til grundig projektovervågning vedrørende udnyttelsen af midlerne. For alle CEF-sektorers vedkommende bør INEA fokusere yderligere på rettidig projektgennemførelse i tæt samarbejde med de overordnede GD'er, medlemsstaterne og støttemodtagerne. Kommissionen bør støtte INEA med hensyn til at træffe korrigerende foranstaltninger, når projekter ikke er på rette spor.
  5. Tidsramme: inden udgangen af 2020.
89

Den nuværende performanceramme måler ikke i tilstrækkelig grad, hvordan projekterne bidrager til opfyldelsen af CEF-programmets mål. INEA overvåger indikatorer, som hovedsagelig fokuserer på projekternes output og ikke gør det muligt at vurdere programmets effektivitet. INEA udarbejdede reviderede indikatorer i 2018, men processen bør videreføres (punkt 75-80).

Anbefaling 5 - Ændre performancerammen med henblik på bedre overvågning af projektresultater
  1. På baggrund af erfaringerne fra TEN-T- og CEF-projekterne bør INEA og Kommissionen fastlægge en performanceramme, der udmønter CEF-programmets mål i klare og målbare indikatorer, som dækker alle CEF-sektorerne, og opstiller forventede projektresultater
  2. INEA bør præcisere disse indikatorer i beskrivelsen af indkaldelsernes mål, tage højde for dem i evalueringen af projektforslag, overvåge dem gennem tilskudsaftaler og regelmæssigt rapportere om dem til Kommissionen.
  3. Tidsramme: før starten på gennemførelsen af CEF for 2021-2027.

Vedtaget af Afdeling II, der ledes af Iliana Ivanova, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg på mødet den 25. september 2019.

På Revisionsrettens vegne

Klaus-Heiner Lehne
Formand

Bilag

Bilag I - Kommissionens og INEA's ansvar vedrørende CEF-forvaltning

Kilde: Revisionsretten.

Glossar og forkortelser

Aktionsstatusrapport: Et dokument, som støttemodtagerne bruger til at rapportere om deres projekters tekniske fremskridt i forhold til den oprindelige plan og den hermed forbundne budgetudnyttelse. Det er det vigtigste dokument, som INEA bruger til at følge og gennemgå projektfremskridt.

CEF - Connecting Europe-faciliteten: En facilitet, der siden 2014 har ydet finansiel støtte til tre sektorer: energi (CEF-E), transport (CEF-T) og informations- og kommunikationsteknologi (CEF-IKT). På disse tre områder identificerer CEF investeringsprioriteter, f.eks. el- og gaskorridorer, anvendelse af vedvarende energi, sammenkoblede transportkorridorer og renere transportformer, højhastighedsbredbånd og digitale net.

CEF-E: Connecting Europe-faciliteten - Energi

CEF-IKT: Connecting Europe-faciliteten - Telekommunikation

CEF-T: Connecting Europe-faciliteten - Transport

CHAFEA - Forvaltningsorganet for Forbrugere, Sundhed, Landbrug og Fødevarer: Et organ oprettet af Kommissionen til på dens vegne at forvalte fire EU-programmer: sundhedsprogrammet, forbrugerprogrammet, initiativet "Bedre uddannelse - større fødevaresikkerhed" (BTSF) og programmet til fremme af landbrugsprodukter.

EACEA - Forvaltningsorganet for Undervisning, Audiovisuelle Medier og Kultur: Et organ oprettet af Kommissionen til på dens vegne at forvalte midler til undervisning, kultur, audiovisuelle medier, sport, medborgerskab og frivilligt arbejde.

EASME - Forvaltningsorganet for Små og Mellemstore Virksomheder: Et organ oprettet af Kommissionen til på dens vegne at forvalte adskillige EU-programmer vedrørende SMV-støtte og innovation, miljø, klimaindsats, energi og maritime anliggender.

ERCEA - Forvaltningsorganet for Det Europæiske Forskningsråd: Et organ oprettet af Kommissionen til at gennemføre Det Europæiske Forskningsråds strategi, som fastlægges af Det Videnskabelige Råd, og være ansvarligt for den løbende forvaltning af tilskud.

GD: Generaldirektorat.

GD CNECT - Generaldirektoratet for Kommunikationsnet, Indhold og Teknologi: Den af Kommissionens tjenestegrene, der er ansvarlig for at udvikle et digitalt indre marked med henblik på at skabe intelligent, bæredygtig og inklusiv vækst i Europa.

GD ENER - Generaldirektoratet for Energi: Den af Kommissionens tjenestegrene, der er ansvarlig for EU's energipolitik: sikker og bæredygtig energi til konkurrencedygtige priser i Europa.

GD MOVE - Generaldirektoratet for Mobilitet og Transport: Den af Kommissionens tjenestegrene, der er ansvarlig for EU's politik for mobilitet og transport.

GD RTD - Generaldirektoratet for Forskning og Innovation: Den af Kommissionens tjenestegrene, der er ansvarlig for EU's politik for forskning, videnskab og innovation, som sigter mod at bidrage til at skabe vækst og beskæftigelse og tackle de mest presserende samfundsmæssige udfordringer.

Horisont 2020: EU's forsknings- og innovationsprogram for 2014-2020 med næsten 80 milliarder euro i finansiering stillet til rådighed over syv år.

INEA - Forvaltningsorganet for Innovation og Netværk: Efterfølgeren til Forvaltningsorganet for det Transeuropæiske Transportnet (TEN-T EA), som i 2006 blev oprettet af Kommissionen til at forvalte den tekniske og finansielle gennemførelse af TEN-T-programmet. INEA, der har hovedkontor i Bruxelles, begyndte officielt at gennemføre dele af CEF, Horisont 2020 og resterende dele af tidligere programmer (TEN-T og Marco Polo for 2007-2013) den 1. januar 2014.

KPI: Nøgleresultatindikator.

Midtvejsgennemgang: I 2018 foretog INEA en midtvejsgennemgang af de igangværende foranstaltninger fra 2014- og 2015-indkaldelserne under sit flerårige arbejdsprogram med henblik på at sikre en produktiv og effektiv anvendelse af EU-midlerne. Afhængigt af deres CEF-bidrag var foranstaltningerne genstand for enten en "omfattende gennemgang" eller en "skrivebordsgennemgang".

Projekter af fælles interesse: Centrale infrastrukturprojekter, navnlig grænseoverskridende projekter, som forbinder EU-landes energisystemer. De er omfattet af hurtigere og mere effektive godkendelsesprocedurer og en fordelagtig reguleringsmæssig behandling (idet omkostningerne fordeles efter nettofordelene). De kan også støttes under CEF.

REA - Forvaltningsorganet for Forskning: Et organ oprettet af Kommissionen i 2007 til at gennemføre dele af det syvende rammeprogram for forskning og innovation (RP7). I 2013 blev dets ansvarsområde udvidet til at omfatte forvaltning af en stor del af Horisont 2020.

S2R - Fællesforetagendet Shift2Rail: Et europæisk jernbaneinitiativ oprettet til at fremme fokuseret forskning og innovation samt markedsdrevne løsninger ved at fremskynde integrering af nye og avancerede teknologier i innovative løsninger til jernbaneprodukter.

TEN-T - Transeuropæiske transportnet: En serie planlagte udbygninger af infrastruktur til vej-, jernbane-, luft- og vandtransport med henblik på gennemførelse af det transeuropæiske transportnet. TEN-T-nettene indgår i et større system af transeuropæiske net, herunder et telekommunikationsnet (eTEN) og et foreslået energinet (TEN-E). Infrastrukturudviklingen inden for TEN-T er tæt forbundet med gennemførelsen og videreudviklingen af EU's transportpolitik.

Kommissionens svar

Resumé

III

Andet led: Kommissionen er af den opfattelse, at INEA's resultatindikatorer er tilstrækkelige til at måle INEA's resultater i overensstemmelse med det mandat, som det har fået fra Kommissionen. Kommissionen mener derfor, at der bør skelnes mellem INEA's resultatindikatorer og evalueringen af programmernes resultater.

INEA's resultatindikatorer indeholder oplysninger om de årlige resultater med hensyn til det budget, som er vedtaget af budgetmyndigheden (dvs. absorption af midler).

Fjerde led: I årenes løb har CEF-generaldirektoraterne øget koordineringen af deres indkaldelser med henblik på at lette INEA's arbejdsbyrde. Under CEF 2 vil det første flerårige arbejdsprogram omfatte tidsplanen for indkaldelserne af forslag i de tre første år af programmet, deres emner og vejledende budget samt en fremtidig ramme for hele programmeringsperioden.

IV

Første led: CEF-generaldirektoraterne har allerede gennemgået deres individuelle evaluerings- og udvælgelsesprocedurer og er ved at forberede en fælles tilgang med henblik på CEF 2. Dette vil navnlig gennemføre evalueringselementerne i artikel 13 i udkastet til CEF 2-forordningen i tildelingskriterierne. En sådan fælles tilgang vil også lette overgangen af CEF-programmet til IT-modulet eGrants.

De 14 CEF-T-projekter, som Revisionsretten nævner, udgør kun 1,9 % af de udvalgte projekter og 3 % af den samlede finansiering. Udvælgelsen af projekter er som standard i overensstemmelse med eksperternes anbefaling om at bevare projekter til finansiering.

Tredje led: Kommissionen understreger, at gennemførelsen af EU's udgiftsprogrammer til infrastruktur navnlig indebærer en vis risiko. Kommissionen mener, at den iboende risiko for, at CEF-programmer ikke gennemføres fuldt ud, løbende styres af Kommissionen og INEA.

Fjerde led: Fremrykningen af budgettet for CEF-T var en klar politisk tilgang, der havde til formål at lette den økonomiske genopretning, støtte meget betydelige grænseoverskridende infrastrukturprojekter, som allerede delvis var finansieret under TEN-T 2007-2013-programmet, og som kunne optimere udnyttelsen af budgettet og opfylde forpligtelsen til at sikre fuld gennemførelse af midlerne fra samhørighedsfondene (11,3 mia. EUR) indtil udgangen af 2016, som var fristen for de nationale rammebeløb (artikel 11, stk. 2, i CEF-forordningen).

Femte led: En aktiv porteføljeforvaltning bør sikre, at EU-midlerne anvendes effektivt, og dette kan om nødvendigt omfatte forlængelse og ændring af projekter.

V

Se Kommissionens svar til henstilling 1-5.

Bemærkninger

29

Kommissionen erkender, at koordineringen mellem forvaltningsorganer og fællesforetagender kunne øges med henblik på at udvikle strukturerede foranstaltninger yderligere.

Der gøres en indsats på dette område. I forbindelse med fællesforetagendet Shift2Rail (S2R) er INEA f.eks. medlem af ERTMS Policy Board, hvor ERTMS og tekniske spørgsmål i tilknytning hertil koordineres. Så snart resultaterne af de forskningsprojekter, som fællesforetagendet S2R forvalter, bliver klar til ibrugtagning, og så vidt de er støtteberettigede under CEF, vil der opstå et større samarbejde. Dette er tilfældet for lufttrafikstyring, hvor CEF gennemfører resultaterne af forskningsmæssige SESAR-projekter, der støttes af SESAR-fællesforetagendet.

Desuden blev mindst ét nøgleprojekt (udvalgt i forbindelse med CEF-transportindkaldelsen i 2015) støttet af INEA og fællesforetagendet for brændselsceller og brint i henhold til de respektive kompetencer. Endelig anvender INEA også ekspertise fra reguleringsorganer som ERA, EMSA og EASA i forbindelse med evalueringen af projektforslag.

30

Horisont 2020 er det største program, der er blevet uddelegeret til forvaltningsorganer med hensyn til beløb og forskellige indsatsområder. Ikke blot forvaltningsorganerne, men også flere generaldirektorater og fællesforetagender er ansvarlige for gennemførelsen af dele af Horisont 2020. På tidspunktet for uddelegeringen af Horisont 2020 Energi til INEA og EASME forventedes der synergier mellem indsatsområdet Horisont 2020 Energi i INEA og CEF Energi og mellem indsatsområdet Horisont 2020 Energi i EASME og Horisont 2020 – miljø og ressourcer, LIFE og CIP-økoinnovation.

Kommissionen iværksatte i september 2018 en cost-benefit-analyse der undersøger forskellige scenarier for fordelingen af fremtidige EU-programmer (eller dele af programmer), der skal uddelegeres til de forskellige forvaltningsorganer for perioden 2021-2027. I cost-benefit-analysen vil der blive taget hensyn til en række faktorer, bl.a. besparelser, at holde agenturerne på en håndterbar størrelse og så vidt muligt begrænse antallet af generaldirektorater, ligesom der skal være konsekvens i forhold til de tiltænkte støttemodtagere.

33

Kommissionen er af den opfattelse, at INEA's KPI'er er tilstrækkelige til at måle INEA's resultater i overensstemmelse med det mandat, som det har fået fra Kommissionen. INEA's resultatindikatorer bør derfor adskilles fra de indikatorer, som måler resultaterne af de programmer, som medlovgiverne har fastlagt inden for den retlige ramme for programmerne.

INEA's KPI'er indeholder oplysninger om de årlige resultater vedrørende det budget, der er vedtaget af budgetmyndigheden (dvs. absorption af midler).

34

INEA's nuværende sæt af nøgleresultatindikatorer blev udformet med henblik på at afspejle agenturets specifikke rolle, men svarer til de nøgleresultatindikatorer, der anvendes af de andre forvaltningsorganer. Kommissionen bemærker imidlertid, at der er betydelige forskelle mellem de programmer, der forvaltes af forskellige forvaltningsorganer, hvilket kan forklare brugen af forskellige indikatorer. Kommissionen vil ikke desto mindre vurdere mulighederne for yderligere forbedring af indikatorerne, samtidig med at det samlede antal KPI'er begrænses.

37

Kommissionen er i øjeblikket i gang med at vurdere mulighederne for at indføre yderligere fleksibilitetsmekanismer for personalefordeling mellem programmer i et givet forvaltningsorgan for at opnå øget effektivitet i forvaltningen. Kommissionen er imidlertid bundet af overholdelsen af de budgetprincipper, der er fastsat i finansforordningen, herunder navnlig princippet om specificering. En sådan fleksibilitet skal derfor udformes korrekt for at sikre, at dette princip overholdes.

45

Der er i mellemtiden foretaget en analyse af de tre CEF-sektorers evaluerings- og udvælgelsesprocedurer, og der er ved at blive udarbejdet en fælles tilgang med henblik på CEF 2.

48

Overvejelser om score har en mindre indvirkning, fordi CEF-transport ikke har nogen placering. Eksperternes anbefaling indeholder ikke kun score, men også en kvalitativ vurdering baseret på kriterier, som Kommissionen tager hensyn til ved udvælgelsen.

Kommissionen mener, at den vigtigste årsag til, at de forslag, som eksperterne anbefalede, ikke blev finansieret, er misforholdet mellem det disponible budget og efterspørgslen efter finansiering, ikke overvejelser om score.

49

Kommissionens fælles svar på punkt 49 og 50:

Kommissionen bemærker, at budgettilgængeligheden er en stor forskel mellem de tre sektorer. Selv efter anbefalingerne fra de eksterne eksperter er der inden for transport fortsat en høj grad af overtegning, som begrænser Kommissionens mulighed for at afvise forslag af høj kvalitet i udvælgelsesprocessen. For de to andre sektorers vedkommende er presset ved overtegning derimod mindre relevant, hvorfor der er en tydelig sammenhæng.

52

Som allerede anført i punkt 48 udgør de 14 tilfælde, som Revisionsretten nævner i forbindelse med udvalgte CEF-T-projekter, og som ikke er blevet anbefalet af de eksterne eksperter, kun 1,9 % af de udvalgte projekter og 3 % af den samlede finansiering. Kommissionen mener, at begrundelsen for udvælgelsen i alle 14 tilfælde klart fremgår af udvælgelseskomitéens protokol og af de enkelte projekters individuelle evalueringsskemaer. Kommissionen erkender dog, at der kunne være udarbejdet mere detaljerede begrundelser på dette punkt. Spørgsmålet vil blive behandlet i forbindelse med den fælles tilgang til evaluering og udvælgelse under CEF 2.

Tekstboks 2 — Et projekt, der blev afvist af eksperterne og INEA, men udvalgt af CEF-udvælgelseskomitéen

Aktionen er ved at blive gennemført i én medlemsstat og vil medføre betydelige fordele dér, men det er korrekt, at netværkseffekten kun vil materialisere sig fuldt ud med elektrificering i nabomedlemsstaten. Der er gjort lokale politiske bestræbelser på at fremme elektrificeringen i nabomedlemsstaten. Kommissionen gentager, at INEA's løbende overvågning af projektet viser en rettidig og effektiv gennemførelse.

54

Ud over scorer lægger Kommissionen også særlig vægt på eksperternes kvalitative vurdering af hvert kriterium. Scorerne er et forsøg på at udtrykke en meget kompleks situation, der er beskrevet i teksten, med en enkelt værdi, selv om teksten indeholder flere argumenter og nuancer.

Kommissionen understreger, at forskelle og uoverensstemmelser i bedømmelsen af tildelingskriterier kan opstå af andre årsager end forskelle i forståelsen af evalueringskriterierne, såsom dem, der vedrører eksperternes karakteristika og erfaringer.

Der stilles skriftlig eller mundtlig vejledning til eksperter i fortolkning af tildelingskriterier til rådighed for alle CEF-sektorer.

56

Selv om det er en udfordring, mener Kommissionen, at det er muligt at foretage en vurdering af projektets modenhed, da projektets gennemførelse over tid kan tilpasses eventuelle problemer (udvidelser, nye afgrænsninger, fjernelse af afgrænsninger, afslutning).

Det forklares i de konkrete arbejdsprogrammer og indkaldelser, hvilke former for forslag der forventes (undersøgelser, anlægsarbejder, blandede arbejder), og hvornår projekterne skal påbegyndes. Infrastrukturens reelle karakter er meget kompleks med forskellige parallelle faser. I flere og flere tilfælde byder støttemodtagerne ud fra et "projekterings- og udførelsesgrundlag", der omfatter undersøgelser og arbejder i en enkelt kontrakt.

60

Kommissionen mener, at for så vidt angår transportsektoren, betyder ændringen fra prioriterede projekter til en central/omfattende netbaseret tilgang, at det ikke er relevant at foretage en sammenligning. Når dette er sagt, er Kommissionen stærkt engageret i at øge absorptionsgraden på 74 %, som er anført i det foregående afsnit, og INEA anvender en meget aktiv porteføljeforvaltning med henblik på at maksimere absorptionsgraden for CEF.

For CEF-T er der efter INEA's løbende gennemgang af projektporteføljen og de deraf følgende ændringer af tilskudsaftaler for visse forsinkede projekter blevet udarbejdet tilbageførselsindkaldelser for 2019 og 2020 ud fra "use it or lose it"-princippet. Målet er at minimere underudnyttelsen af programmets budget.

65

Kommissionen mener, at der ud over overvågning af forsinkelser er andre sikkerhedsforanstaltninger, der skal sikre, at "der træffes effektive korrigerende foranstaltninger i tide", f.eks. ved at træffe passende foranstaltninger inden for rammerne af den gældende retlige og finansielle ramme.

66

Kommissionen mener, at reduktionen af EU-finansieringen i tilfælde af forsinkelser ikke altid fører til de ønskede resultater med hensyn til gennemførelsen. De fleste af de forsinkende faktorer kan ikke fuldt ud forvaltes af støttemodtagerne alene. I sidste ende er det vigtigere, at der foretages betydelige investeringer i EU's infrastruktur, selv med visse forsinkelser.

67

Under særlige omstændigheder giver aktionsstatusrapporterne måske ikke den mest ajourførte oversigt over den tekniske og finansielle gennemførelse af projekterne. Kommissionen bemærker imidlertid, at aktionsstatusrapporter ikke er det eneste overvågningsredskab, der anvendes af INEA.

De forskellige eksisterende overvågningsværktøjer, der omfatter midtvejsgennemgangen for transport, gør det muligt for INEA at afdække gennemførelsesrelaterede problemer, selv om de ikke fremgår fuldt ud i aktionsstatusrapporten, således som det retteligt påpeges i rapporten.

70

Porteføljerne i de tre CEF-sektorer er ret forskellige og derfor vanskelige at sammenligne. Kommissionen bemærker dog, at reduktion af tilskuddene ikke bør planlægges på forhånd, men kun foretages, når det er nødvendigt for de enkelte projekter. Dette er i øjeblikket tilfældet for alle CEF-sektorer på trods af, at der er tilrettelagt en fuldstændig midtvejsgennemgang.

Desuden er det den nuværende praksis for gennemførelsen af projekterne at fortsætte længe efter programmeringsperiodens udløb (dvs. ved udgangen af 2020). Som fastsat i finansforordningen vil INEA indgå de endelige forpligtelser indtil udgangen af 2021 og derefter styre udfasningen af programmet.

71

Kommissionen mener, at INEA's mandat klart fremgår af de forskellige forvaltningsdokumenter, og tilskudsaftalerne giver INEA tilstrækkelige redskaber til at træffe korrigerende foranstaltninger, samtidig med at det sikres, at projekterne fortsat gennemføres.

Samarbejdet mellem INEA og dets modergeneraldirektorater i denne henseende er også meget effektivt.

72

Kommissionen mener, at INEA har de rette værktøjer til at forvalte projekterne. Forpligtelser vedrørende individuelle projekter er mulige frem til udgangen af 2021, og INEA vil i tæt samarbejde med sine modergeneraldirektorater bruge denne periode bedst muligt til at maksimere brugen af EU-midler.

74

Med hensyn til deres respektive roller er INEA ansvarlig for budgetgennemførelsen, overvågningen af projekter og rapporteringen til Kommissionen, mens Kommissionen er ansvarlig for overvågningen af programmet som helhed og den dermed forbundne rapportering i programredegørelserne.

75

Kommissionen understreger indsatsen for at opnå bedre og harmoniserede mål og indikatorer inden for CEF-performancerammen.

Den bemærker, at retsakten om INEA's delegation i artikel 19, stk. 1, litra a) og b), indeholder de nødvendige bestemmelser vedrørende INEA's rapportering.

Den vil vurdere mulighederne for at præcisere agenturets rolle i denne henseende i forbindelse med revisionen af retsakten om delegation for perioden 2021-2027. Kommissionen mener, at en performanceramme, der skal forbinde de finansierede projekter med programmets målsætninger, skal være en fælles indsats fra modergeneraldirektoraterne og INEA. Selv om INEA i høj grad vil bidrage til en sådan ordning, skal ansvaret deles hensigtsmæssigt mellem de forskellige generaldirektorater og INEA.

Tekstboks 5 – Eksempel på inkonsekvent rapportering om flaskehalse i forbindelse med projekter af forskellig størrelse

Kommissionen bemærker, at tekstboksen blot indeholder en beskrivelse af resultatet af den retlige definition i CEF-forordningen. INEA er imidlertid fuld ud i stand til at rapportere korrekt om projekter af forskellig størrelse, da der er mange andre indikatorer end "flaskehalsindikatoren".

77

Kommissionen noterer sig denne bemærkning og understreger, at der på ny er nedsat en arbejdsgruppe i marts 2019, og at processen derfor er genoptaget. Arbejdsgruppen omfatter medlemmer fra alle modergeneraldirektorater og INEA til dækning af alle tre CEF-sektorer.

Kommissionen mener, at der er rigelig tid til at afslutte denne proces, inden den næste programmeringsperiode begynder (dvs. for CEF 2).

79

Selv om der kan indsamles flere oplysninger om de langsigtede resultater af de investeringer, der er foretaget, understreger Kommissionen, at INEA i øjeblikket specifikt har fået til opgave at forvalte den finansielle støtte til udvalgte projekter, som i sagens natur fokuserer på output ved projektets afslutning. Måling af de langsigtede virkninger af infrastrukturinvesteringer er en interessant kurs, som Kommissionen er opsat på at engagere sig i.

80

Selv om de foranstaltninger, der er tale om, er ønskelige, påpeger Kommissionen, at det vil være nødvendigt at foretage en mere systematisk evaluering af resultaterne på programniveau med INEA's bidrag. Kommissionen mener derfor, at dette spørgsmål ligger uden for rammerne af den nuværende revision, som er rettet mod INEA's resultater.

Konklusioner og anbefalinger

Anbefaling 1 – Forbedre potentialet for synergier

a) Kommissionen accepterer anbefalingen.

Kommissionen fremhæver, at forslagene vedrørende CEF 2 og Horisont Europa allerede lægger særlig vægt på at udnytte synergier.

b) Kommissionen accepterer anbefalingen, i det omfang vurderingen foretages inden for rammerne af den løbende cost-benefit-analyse.

Kommissionen kan ikke foregribe resultaterne af denne analyse, som vil komme til at omfatte flere scenarier. Den bemærker imidlertid, at der i analysen skal tages hensyn til andre elementer – som f.eks. at holde agenturerne på en håndterbar størrelse, så vidt muligt begrænse antallet af generaldirektorater og konsekvens i forhold til de tiltænkte støttemodtagere.

84

Med hensyn til fleksibilitet ved omplacering af personale er Kommissionen i øjeblikket i gang med at undersøge mulighederne for at indføre yderligere fleksibilitetsmekanismer for personalefordeling mellem programmer i et forvaltningsorgan for at opnå øget effektivitet i deres forvaltning. Denne fleksibilitet i personalefordelingen vil dog skulle udformes korrekt for at sikre overholdelse af princippet om specificering, der er fastsat i finansforordningen.

Anbefaling 2 – Styrke INEA's organisatoriske rammer

a) Kommissionen accepterer delvist anbefalingen.

Den vil vurdere mulighederne for at indføre yderligere fleksibilitetsmekanismer for personalefordeling mellem programmer i et givet forvaltningsorgan for at opnå øget effektivitet i forvaltningen heraf. Kommissionen er imidlertid bundet af overholdelsen af de budgetprincipper, der er fastsat i finansforordningen, og navnlig princippet om specificering. For at sikre at dette specifikationsprincip overholdes, skal der udformes passende rammer for denne fleksibilitet. Spørgsmålet bør desuden tages op i forbindelse med revisionen af de rammer, der gælder for forvaltningsorganer, da Kommissionen mener, at en sådan fleksibilitetsmekanisme bør være fælles for alle forvaltningsorganer.

b) Kommissionen accepterer denne anbefaling.

Kommissionen og agenturet har forskellige roller: INEA gennemfører på Kommissionens vegne, og dets rapportering indgår i Kommissionens rapportering om programmets resultater. INEA's præstation som agentur bør derfor holdes adskilt fra programmernes performanceramme.

Anbefaling 3 – Sikre harmoniserede og gennemsigtige projektudvælgelsesprocedurer

a) Kommissionen accepterer anbefalingen.

b) Kommissionen accepterer anbefalingen.

c) Kommissionen accepterer anbefalingen.

86

Den risiko, der er forbundet med en fuldstændig gennemførelse af et program, er indbygget i alle (EU's) finansieringsprogrammer, navnlig når det drejer sig om infrastruktur. Infrastrukturprojekter medfører typisk lange udviklings- og gennemførelsestider. Risikoen er blevet konstateret, og INEA vil fortsætte med at arbejde for at mindske og reducere den. Endvidere er Kommissionen af den opfattelse, at det kan undgås, at forsinkelser kan få følgevirkninger, hvis overgangen mellem de to programmeringsperioder forvaltes godt. Kommissionen vil arbejde for at sikre en smidig overgang.

Anbefaling 4 – Opstille bedre betingelser for rettidig gennemførelse af CEF-programmet

a) Kommissionen accepterer anbefalingen.

b) Kommissionen accepterer anbefalingen.

c) Kommissionen accepterer anbefalingen.

89

Arbejdet med at sikre en bedre overvågning af projektets resultater set ud fra et politisk perspektiv er allerede påbegyndt.

Anbefaling 5 – Fastlægge en performanceramme for at overvåge projektresultaterne

a) Kommissionen accepterer anbefalingen.

Kommissionen understreger, at der i marts 2019 blev nedsat en arbejdsgruppe til dette formål, som omfatter medlemmer fra alle overordnede generaldirektorater og INEA, og som skal dække alle tre CEF-sektorer. Kommissionen agter at afslutte denne proces inden begyndelsen af den næste programmeringsperiode (dvs. for CEF 2).

b) Kommissionen accepterer anbefalingen.

Revisionsholdet

Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af dens revisioner vedrørende EU-politikker og -programmer eller forvaltningsspørgsmål i forbindelse med specifikke budgetområder. Med henblik på at opnå maksimal effekt udvælger og udformer Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til forvaltningens resultatopnåelse eller regeloverholdelsen, de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den politiske og offentlige interesse.

Denne forvaltningsrevision blev udført af Revisionsafdeling II - Investering i samhørighed, vækst og inklusion, der ledes af Iliana Ivanova, medlem af Revisionsretten. Revisionsarbejdet blev ledet af Oskar Herics, medlem af Revisionsretten, med støtte fra kabinetschef Thomas Obermayr, attaché Laura Gores, ledende administrator Pietro Puricella, opgaveansvarlig Jolita Korzuniene og revisorerne Susanna Rafalzik, Dieter Böckem, Thierry Lavigne, Nils Odins og Christian Verzé. Thomas Everett og Cathryn Lindsay ydede sproglig støtte.

Fra venstre til højre: Thomas Everett, Susanna Rafalzik, Dieter Böckem, Jolita Korzuniene, Oskar Herics, Cathryn Lindsay, Nils Odins, Laura Gores, Christian Verzé, Pietro Puricella.

Slutnoter

1 Rådets forordning (EF) nr. 58/2003 af 19. december 2002 om vedtægterne for de forvaltningsorganer, der skal administrere opgaver i forbindelse med EF-programmer (EFT L 11 af 16.1.2003, s. 1).

2 Foruden INEA er der Forvaltningsorganet for Små og Mellemstore Virksomheder (EASME), Forvaltningsorganet for Undervisning, Audiovisuelle Medier og Kultur (EACEA), Forvaltningsorganet for Forbrugere, Sundhed, Landbrug og Fødevarer (CHAFEA), Forvaltningsorganet for Forskning (REA) og Forvaltningsorganet for Det Europæiske Forskningsråd (ERCEA).

3 Kommissionens gennemførelsesafgørelse 2013/801/EU af 23. december 2013 om oprettelse af Forvaltningsorganet for Innovation og Netværk og om ophævelse af afgørelse 2007/60/EF som ændret ved afgørelse 2008/593/EF (EUT L 352 af 24.12.2013, s. 65). Kommissionens afgørelse C(2013) 9235 uddelegerede beføjelser til forvaltningsorganet.

4 Fra januar 2014 til december 2024.

5 Bilag til Kommissionens afgørelse C(2019) 1453 af 25.2.2019, "Approving the 25,2 Work Programme of the Innovation and Networks Executive Agency", del 2.

6 Del af CEF-IKT.

7 Gennemgangen fokuserede på de projekter fra de flerårige indkaldelser i 2014 og 2015, der havde de højeste EU-tildelinger, dvs. 56 % af samtlige CEF-T-projekter med et samlet tilskud på 18 milliarder euro (80 % af det samlede EU-bidrag til CEF-T).

8 "Cost-Benefit Analysis for the delegation of certain tasks regarding the implementation of Union Programmes 2014-2020 to the Executive Agencies", august 2013. Før uddelegeringen af WiFi4EU-initiativet blev der foretaget endnu en cost-benefit-analyse.

9 Rapport fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget om midtvejsevalueringen af Connecting Europe-faciliteten, COM(2018) 66 af 14.2.2018.

10 Denne konklusion byggede på en onlinespørgeundersøgelse, der var henvendt til ansøgere og støttemodtagere ("Study Supporting the Evaluation of the Innovation and Networks Executive Agency (INEA) 2014-2016", 5. februar 2019, Centre for Strategy and Evaluation Services).

11 Målet på 111 millioner euro i effektivitetsgevinster omfatter ikke WiFi4EU-initiativet, som blev uddelegeret til INEA i 2018. I 2018 måtte INEA derfor dække administrationsomkostningerne vedrørende driften af WiFi4EU, bl.a. lønninger, som ikke var omfattet af det oprindelige mål.

12 Cost-benefit-analysen fra 2013.

13 Artikel 17, stk. 7, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1316/2013 af 11. december 2013 om oprettelse af Connecting Europe-faciliteten, om ændring af forordning (EU) nr. 913/2010 og om ophævelse af forordning (EF) nr. 680/2007 og (EF) nr. 67/2010 (EUT L 348 af 20.12.2013, s. 129).

14 COM(2018) 66 af 14.2.2018: Rapport fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget om midtvejsevalueringen af Connecting Europe-faciliteten.

15 Betragtning 15 i Rådets forordning (EU) nr. 642/2014 af 16. juni 2014 om oprettelse af fællesforetagendet Shift2Rail (EUT L 177 af 17.6.2014, s. 9).

16 Revisionsrettens særberetning nr. 13/2009: "Uddelegering af gennemførelsesopgaver til forvaltningsorganer: en vellykket løsning?", punkt 66.

17 En særlig finansieringsoversigt sendt til Forvaltningsorganudvalget og budgetmyndigheden, hvis opgaver relateret til forvaltningen af EU-programmer uddelegeres til et forvaltningsorgan.

18 I overensstemmelse med afsnit 9.2.2 i retningslinjerne for oprettelse og drift af forvaltningsorganer, der finansieres over EU-budgettet (Kommissionens afgørelse C(2014) 9109 final af 2.12.2014).

19 Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om oprettelse af Connecting Europe-faciliteten og om ophævelse af forordning (EU) nr. 1316/2013 og (EU) nr. 283/2014. I artikel 19 står der, at CEF skal gennemføres via arbejdsprogrammer. Ifølge Kommissionen skal den senest den 31. december 2020 vedtage de første flerårige arbejdsprogrammer, inklusive en tidsplan for indkaldelser af forslag - med emner og vejledende budget - i de første tre år under den nye CEF, samt en foreløbig ramme for hele perioden.

20 Artikel 3 og 4 i forordning (EU) nr. 1316/2013, forordning (EU) nr. 1315/2013, forordning (EU) nr. 347/2013 og forordning (EU) nr. 283/2014.

21 Finansforordningens artikel 197-199. Støtteberettigelseskriterierne vedrører ansøgernes juridiske karakter og omfatter overholdelse af relevant EU-lovgivning. Udvælgelseskriterierne tager sigte på at vurdere ansøgerens evne til at gennemføre de foreslåede foranstaltninger. Tildelingskriterierne bruges til at vurdere forslagenes kvalitet.

22 På tidspunktet for revisionen fortalte INEA os, at 380 eksterne eksperter havde været involveret i evalueringen af CEF-projektforslag, og at de skønnedes at have brugt 5 050 dage på det.

23 I alt 711 projekter blev udvalgt til at modtage 23 milliarder euro i CEF-T-tilskud (jf. tabel 2).

24 I betragtning 3 i forordning nr. 1316/2013 om CEF skønnedes investeringsbehovet for transeuropæiske net inden for transport-, telekommunikations- og energisektorerne for perioden frem til 2020 at udgøre 970 milliarder euro.

25 Absorptionsgraden for TEN-T ville have været endnu lavere, hvis TEN-T EA ikke havde bevilget ca. en tredjedel af budgettet to gange ved at genbruge finansiering fra ikkepræsterende projekter til nye tilskud gennem "tilbageførselsindkaldelser" vedrørende i alt 2,3 milliarder euro.

26 Efter tilskudsaftalernes underskrivelse bevilger INEA midler i overensstemmelse med de planlagte betalinger for det relevante år. Dermed afspejler budgetforpligtelserne kun en del af det bevilgede budget til projekter.

27 Det er dog kun en lille andel af de 1 233 udvalgte projekter. Det oprindelige EU-bidrag til de 12 projekter beløb sig til i alt 112 millioner euro.

28 F.eks. konstaterede vi i fem af de ti bygge- og anlægsprojekter under CEF-T, som vi gennemgik, at gennemførelsesperioden først blev ændret efter midtvejsgennemgangen.

29 Særberetning nr. 17/2018: "Kommissionens og medlemsstaternes foranstaltninger i de sidste år af programperioden 2007-2013 modvirkede lav absorption, men havde ikke tilstrækkeligt fokus på resultater" (http://eca.europa.eu).

30 Arbejdsgruppen konkluderede, at den aktuelle indikator for flaskehalse, som INEA indsamler data om, kræver store forbedringer på grund af sin ringe informationsværdi.

31 Horisontal analyse: "Hen imod en vellykket transportsektor i EU: udfordringer, der skal tackles", særberetning nr. 21/2018 "Udvælgelsen og overvågningen af EFRU- og ESF-projekter i perioden 2014-2020 er stadig primært outputorienteret", særberetning nr. 19/2018: "Et europæisk højhastighedsjernbanenet: ikke en realitet, men et ineffektivt kludetæppe" og særberetning nr. 23/2016: "Søtransport i EU: på dybt vand – mange ineffektive og ubæredygtige investeringer".

Tidslinje

Begivenhed Dato
Revisionsplanen vedtaget/Revisionen påbegyndt 4.7.2018/3.9.2018
Udkastet til beretning officielt sendt til Kommissionen (eller en anden revideret enhed) 28.6.2019
Den endelige beretning vedtaget efter den kontradiktoriske procedure 25.9.2019
Officielle svar fra Kommissionen (eller en anden revideret enhed) modtaget på alle sprog 31.10.2019

Kontakt

DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tlf. +352 4398-1
Kontakt: eca.europa.eu/da/Pages/ContactForm.aspx
Websted: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren (http://europa.eu)

Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2019

PDF ISBN 978-92-847-3670-6 ISSN 1977-5636 doi:10.2865/114376 QJ-AB-19-014-DA-N
HTML ISBN 978-92-847-3675-1 ISSN 1977-5636 doi:10.2865/869210 QJ-AB-19-014-DA-Q

© Den Europæiske Union, 2019

Eftertryk tilladt med kildeangivelse.
Ved enhver anvendelse eller gengivelse af fotos eller andet materiale, der ikke er omfattet af Den Europæiske Union ophavsret, skal der indhentes tilladelse direkte fra indehaverne af ophavsrettighederne.

Sådan kontakter du EU

Personligt
Der findes flere hundrede Europe Direct-informationscentre i hele EU. Find dit nærmeste center på: https://europa.eu/european-union/contact_da

Pr. telefon eller e-mail
Europe Direct er en tjeneste, der besvarer spørgsmål om EU. Kontakt Europe Direct:

Sådan finder du oplysninger om EU

Online
Oplysninger om EU er tilgængelige på alle EU’s officielle sprog på Europawebstedet: https://europa.eu/european-union/index_da

EU-publikationer
Du kan downloade eller bestille EU-publikationer gratis eller mod betaling på: https://publications.europa.eu/da/publications.
Du kan bestille flere eksemplarer af de gratis publikationer ved at kontakte Europe Direct eller dit lokale informationscenter (se https://europa.eu/european-union/contact_da).

EU-ret og relaterede dokumenter
Du kan nemt få adgang til EU’s juridiske oplysninger (herunder al EU-ret siden 1952) på alle officielle EU-sprog på EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu

Åbne data fra EU
EU’s portal for åbne data (http://data.europa.eu/euodp/da) giver adgang til datasæt fra EU. Dataene kan downloades og genanvendes gratis til både kommercielle og ikkekommercielle formål.