INEA: A várt előnyök megvalósultak, de a CEF hiányosságait még ki kell küszöbölni

Összefoglalás

Az Innovációs és Hálózati Projektek Végrehajtó Ügynökséget (INEA) a 2014–2020-as programozási időszakra hozták létre az Európai Hálózatfinanszírozási Eszköz (CEF) és a Horizont 2020 programok bizonyos részeinek végrehajtására. Teljes költségvetése 33,6 milliárd euró, a közlekedés, az energia és a távközlés területén megvalósuló projektek társfinanszírozására. Azért az INEA-t választottuk ellenőrzésre, mert az INEA költségvetésénél nagyobbat egyetlen más uniós végrehajtó ügynökség sem kezel, és mivel jelenleg folyik a jogi keret átdolgozása a 2021 és 2027 közötti időszak vonatkozásában.

Azt értékeltük, hogy az INEA hogyan irányítja a ráruházott uniós kiadási programokat. Ennek érdekében megvizsgáltuk, hogy az INEA a Bizottsággal együtt i. teljesítette-e a ráruházott feladatokat, és megvalósította-e a feladatok kihelyezésétől várt előnyöket, és ii) a CEF kezelésekor megbízható eljárásokat követ-e.

Az elsődleges ellenőrzött szervezet az INEA volt. Az Ügynökség 2014–2020-as időszakban zajló tevékenységeire összpontosítottunk, elsődleges adatgyűjtési eljárásaink interjúk és dokumentumalapú ellenőrzések voltak.

Szervezeti kereteinek korlátai miatt az INEA részben valósította meg a várt előnyöket.

• Az INEA szabványosított eljárásokat használ, amelyek egyszerűbbé tették az átruházott kiadási programok végrehajtását. Teljes igazgatási költségei egyelőre a kezdetben becsült érték alatt maradnak, bár a személyzeti költségek kissé magasabbak a vártnál. A CEF és a Horizont 2020 közötti, a CEF egyes ágazatai közötti, valamint a más ügynökségekkel kialakult szinergiák csak kevés intézkedés esetében jutottak érvényre.
• Az INEA teljesítette feladatait, amint ezt öt fő teljesítménymutató kimutatja, ám ezek a mutatók nem kifejezetten eredményorientáltak, azaz nem céljuk a programok végrehajtásának vagy a források felhasználásának mérése.
• Elsősorban a szervezeti keretek korlátai miatt a személyzeti ügyek kezelése is korlátozott bizonyos mértékig. Mivel a személyzet létszáma az átruházott programoktól függ, az INEA nem tudja rugalmasan átcsoportosítani munkatársait a legsürgetőbb feladatokra.
• Hiányosságokat találtunk a Bizottság felhívásainak koordinációjában: ezeket nem többéves alapon tervezik, pedig az fokozná a kiszámíthatóságot a projektgazdák számára.

Megállapítottuk azt is, hogy a CEF egyébként jól szervezett kiválasztási eljárásait hiányosságok, a program végrehajtását kockázatok jellemzik, és a teljesítményről való beszámolásban is vannak kivetnivalók.

• A projektek kiválasztási eljárásai is jól szervezettek, de tovább kell folytatni összehangolásukat a három CEF-ágazat között. A CEF egyes ágazataiban eltérő mértékben korrelál a külső szakértők értékelése és a Bizottság végső odaítélési határozata. A CEF „Közlekedés” ágazatában a kiválasztás valószínűsége független az ajánlott projektekre a külső szakértők által adott pontszámtól. Az értékeléstől való eltérés okait jobban kell dokumentálni. Különösen érvényes ez 14 olyan CEF-T projektre (körülbelül 711 millió euró támogatási értékben), amelyeket a Bizottság kiválasztott ugyan, de a külső szakértők a projektek kiforratlansága, minősége vagy hatása miatt nem ajánlottak finanszírozásra.
• A projektek kiválasztásához használt odaítélési szempontok további tisztázásra szorulnak. A kiforrottság és a minőség mélyreható értékelése alapvető fontosságú ahhoz, hogy előre lehessen látni a projektek időben történő végrehajtását esetleg befolyásoló tényezőket.
• Fennáll a kockázata annak, hogy a program nem kerül teljes mértékben végrehajtásra. 2019 januárjáig, az időszak ötödik évéig a projektekre megítélt finanszírozásnak kevesebb mint egynegyede eredményezett kifizetéseket. A folyósítás ilyetén lassúságáért a projektek késedelmes vagy az előírt feltételeket nem teljesítő végrehajtása okolható.
• Emellett a pályázatok jelenlegi rendszere nem veszi elejét kiforratlan projektjavaslatok beérkezésének. A Bizottság ajánlattételi felhívásainak ütemterve szerint az INEA már a programozási időszak elején jelentős részt bocsátott rendelkezésre a CEF költségvetéséből. A CEF-T költségvetésének 85%-át a 2014. és 2015. évi felhívások alapján ítélték oda úgy, hogy a CEF-T költségvetése csupán 2014-re 12 milliárd euró, vagyis az időszak teljes átruházott költségvetésének 52%-a volt. A források nagy mértékű korai odaítélésének hátránya, hogy egyes kiválasztott projektek nem voltak eléggé kiforrottak.
• Mivel a 2014–2020-as időszak jövőre befejeződik, fennáll a kockázata annak, hogy a következő hónapokban jelentős mértékben felhalmozódnak a kifizetések, a kötelezettségvállalás-visszavonások és a visszafolyó összegek. Ez tovább késleltetné a program potenciális hatásának jelentkezését. A projektek előrehaladásának nyomon követése fontos, mert így rá lehet tapintani a késedelmekre, és korrekciós lépéseket lehet tenni. Az uniós források eredményes felhasználását azonban jobban biztosítaná a monitoringeszközök – többek között a támogatási megállapodások rendelkezései és a tevékenységre vonatkozó státuszjelentések – tökéletesítése.
• A meglévő teljesítménykeret nem igazán alkalmas annak szemléltetésére, hogyan járulnak hozzá a projektek a CEF átfogó célkitűzéseihez. Az INEA főként a projektek outputjait követi nyomon, de ez a megközelítés nem elegendő az eredmények értékeléséhez. Ezért nincsenek egyértelmű információk arra vonatkozóan, hogy a kitűzött céloknak megfelelően megvalósultak-e az uniós társfinanszírozású projektek eredményei, és ha igen, hogyan.

Megállapításaink alapján olyan intézkedéseket javasolunk, amelyek a következők terén segítenék a Bizottságot és az INEA-t:

1. a CEF és a H2020 programjai közötti, valamint a CEF ágazatai közötti szinergiák lehetőségének javítása;
2. az átruházott programok INEA általi irányítására szolgáló keret megerősítése;
3. a projektkiválasztási eljárások jobb összehangolása és átláthatóbbá tétele;
4. jobb feltételek kialakítása a CEF időben történő végrehajtásához;
5. a projekteredmények jobb figyelemmel kísérése érdekében a teljesítménykeret újratervezése.

Bevezetés

Az Európai Unió végrehajtó ügynökségei

2003 óta a Bizottságnak jogában áll, hogy korlátozott időszakra végrehajtó ügynökségeket hozzon létre az uniós programokkal kapcsolatos konkrét feladatok irányítására¹. Az első ilyen ügynökséget 2004 elején hozták létre. Azóta a Bizottság fokozatosan növelte a finanszírozás összegét és a jelenlegi hat végrehajtó ügynökségéhez kiszervezett programok számát².

A decentralizált ügynökségektől és egyéb szervezetektől eltérően egy végrehajtó ügynökségre a Bizottság nem bízhat mérlegelési jogkört igénylő, politikai döntéseket konkrét tevékenységekké alakító feladatokat.

A 2021–2027-es többéves pénzügyi keretre (TPK) irányuló javaslatában a Bizottság hangsúlyozta a végrehajtó ügynökségek jelentőségét a programok végrehajtásában, mivel ezek költségmegtakarítással és méretgazdaságossággal járnak, és biztosítják a kedvezményezettekhez való operatív közelséget. Ezért a Bizottság szerint további kiszervezéseket is fontolóra kell venni.

Az Innovációs és Hálózati Projektek Végrehajtó Ügynökség

A brüsszeli székhelyű Innovációs és Hálózati Projektek Végrehajtó Ügynökséget (INEA) 2013-ban hozták létre³ a 2014–2020-as programozási időszakra⁴. Az ügynökség a Transzeurópai Közlekedési Hálózat Végrehajtó Hivatalának (TEN-T EA) jogutódjaként körülbelül 100 fős személyzettel rendelkezett, és a 2007–2013-as TEN-T programot irányította, közel 700 projektre allokált 7,9 milliárd eurós költségvetéssel. Az INEA küldetése, hogy a közlekedés, az energetika és a távközlés területén megvalósuló infrastrukturális, kutatási és innovációs projektekhez biztosított szakértelem és programirányítás révén támogassa a Bizottságot, a projektgazdákat és az érdekelt feleket, valamint elősegítse az e tevékenységek közötti szinergiákat⁵. Ezért az INEA kulcsfontosságú szerepet játszik a Bizottság ágazati politikáinak műszaki végrehajtásában.

Az INEA felügyeletét négy főigazgatóság látja el a Bizottságban, amelyek megbízásából az INEA az 1. táblázatban bemutatott átruházott programok egyes részeit irányítja.

1. fáblázat. Az INEA-ra átruházott programok és a felügyeletet ellátó főigazgatóságok

Forrás: Az INEA munkaprogramjai és egyetértési megállapodás az INEA és a felügyeletet ellátó főigazgatóságok között.

Konkrétabban az INEA pályázati felhívásokat készít elő és tesz közzé, projektértékeléseket és kiválasztási eljárásokat szervez, támogatási megállapodásokat készít elő és ír alá, biztosítja a projektek műszaki és pénzügyi nyomon követését, és visszajelzéseket ad a Bizottság számára. Éves igazgatási kiadásai körülbelül 27 millió euró tesznek ki, és közel 300 fős személyzettel rendelkezett 2018-ban.

2. táblázat. Az INEA számára átruházott költségvetés a 2014–2020-as időszakra és a projektek száma

Forrás: Az információk forrása: INEA, 2019. január.

Az INEA-t a CEF teljes költségvetése 93%-ának és a H2020 költségvetése 7%-ának végrehajtásával bízták meg. Ezek összesen 33,6 milliárd eurót tesznek ki, ami a legmagasabb összegű költségvetés, amelyet egy uniós végrehajtási ügynökség kezel. A két program az INEA portfoliójába tartozó közel 2 000 projekt társfinanszírozását végzi. 2014–2018-ban a három CEF-ágazatban az INEA 59 pályázati felhívást szervezett, valamint 2 272 támogatható projektjavaslat értékelését szervezte meg. 1 233 projektnek ítéltek meg támogatást, így a CEF-támogatás összértéke 25,5 milliárd eurót tett ki (lásd: 2. táblázat).

Európai Hálózatfinanszírozási Eszköz

A 2014 januárjában indult CEF az Európa 2020 Stratégia kiemelt programja, amely infrastrukturális beruházások társfinanszírozását végzi a közlekedési, energetikai és távközlési ágazatban.

Ebben a programban a CEF közlekedés (CEF-T) az európai közlekedési infrastruktúrával kapcsolatos szakpolitika végrehajtásának alapvető uniós finanszírozási eszköze. Fő célkitűzése a közutakból, vasútvonalakból, belvízi útvonalakból, belvízi és tengeri kikötőkből, repülőterekből és vasúti-közúti terminálokból álló transzeurópai közlekedési hálózat (TEN-T) megvalósításának segítése, amely hálózat 28 tagállamra, valamint határokon átnyúló projektek révén egyes harmadik országokra terjed ki. A CEF célja a szűk keresztmetszeteket felszámoló, a hiányzó összeköttetéseket megteremtő és a határokon átnyúló szakaszokat kiteljesítő, uniós hozzáadott értéket képviselő projektek finanszírozása, főként a fenntartható közlekedési módokat illetően. Uniós cél, hogy 2030-ig kiépüljön a törzshálózat, 2050-ig pedig egy szélesebb, átfogó hálózat.

A CEF energetika (CEF-E) célja olyan közös érdekű, kulcsfontosságú energetikai infrastrukturális projektek pénzügyi támogatása, mint elsősorban a gazdaságilag nem életképes, határokon átnyúló villamosenergia- és gázrendszer-összekötők, intelligens hálózatok és határokon átnyúló szén-dioxid-hálózatok. Szélesebb szakpolitikai célkitűzése a versenyképesség növelése a belső energiapiac további integrációjának, valamint a villamosenergia- és földgázhálózatok határokon átnyúló átjárhatóságának előmozdítása révén, fokozva az uniós energiaellátás biztonságát, valamint a fenntartható fejlődéshez és a környezet védelméhez való hozzájárulás.

A CEF távközlés (CEF-IKT) célja, hogy a transzeurópai átjárható infrastruktúra kiépítése révén javítsa az állampolgárok, a vállalkozások és a közigazgatás helyzetét a távközlés területén. Olyan operatív szolgáltatások nyújtására összpontosít, amelyek már most kiépíthetőek, és idővel fenntarthatóak lesznek.

Hálózatfejlesztési tekintetben a CEF-IKT a szélessávú hálózatok kiépítésére és korszerűsítésére irányuló beruházásokat célozza ösztönözni, és helyi közösségekben magas színvonalú vezeték nélküli internetkapcsolatot kíván biztosítani.

Az ellenőrzés hatóköre és módszere

Az INEA-t egyrészt a 2014–2020-as programozási időszakban kezelt költségvetésének mérete miatt választottuk ki ellenőrzésre, másrészt mert korábban még soha nem végeztünk ellenőrzést a teljesítményére nézve. Jelentésünket úgy időzítettük, hogy az része lehesen a közelgő CEF II programra vonatkozó jogi keret megújulása körüli közös gondolkodásnak.

Az elsődleges ellenőrzött szervezet az INEA volt. Mivel végrehajtó ügynökségként az INEA nem rendelkezik mérlegelési jogkörrel, ezért ellenőriztük az Európai Bizottságban zajló, az INEA munkáját közvetlenül befolyásoló folyamatokat is.

Ezért megvizsgáltuk, hogy az INEA (a Bizottsággal együtt):

• megvalósítja-e a kötelezettségek kihelyezésének várt előnyeit és teljesíti-e a ráruházott feladatokat;
• megbízható eljárásokat biztosít-e a CEF-program irányítására.

A programirányításra irányuló ellenőrzésünk során az INEA által a CEF hatékony és eredményes végrehajtásához nyújtott hozzájárulásra összpontosítottunk, amely az INEA átruházott költségvetésének zömét teszi ki. Ellenőrzésünk nem terjedt ki a H2020-ra és a folyamatban lévő programokra (Marco Polo II és TEN-T).

Interjúkat folytattunk az INEA-val, a felügyeletet ellátó főigazgatóságokkal (MOVE, ENER, CNECT és RTD), valamint egyéb érdekelt felekkel. Ezek között voltak a háromévente készített értékelésért felelős külső értékelők, a TEN-T európai koordinátorai, az Energiaszabályozók Együttműködési Ügynöksége (ACER), valamint az INEA értékelési eljárásainak megfigyelői. Részt vettünk az INEA irányítóbizottsága, az INEA CEF közlekedési tanácsadó csoportja és a CEF közlekedési bizottsága megbeszélésein, valamint (konszenzusos jelentésük előkészítése kapcsán) a CEF IKT 2018 felhívás külső értékelőinek megbeszélésein.

Megvizsgáltuk az INEA keretszabályozását, kötelezettségeit és kontrollrendszereit, és közvetlen tesztelést végeztünk a CEF program és a CEF-projektek irányításával kapcsolatos teljesítményére nézve. Elemeztük továbbá a Bizottság szerepét a projektek végleges kiválasztásában, valamint értékeltük az eredmények nyomon követésére vonatkozó teljesítménymérési keretet is.

Ellenőrzésünk során:

• elvégeztük a teljes CEF-projektportfólió mennyiségi és minőségi elemzését. Megvizsgáltuk a projektkiválasztási eljárásokat öt CEF-E felhívás, négy CEF-T felhívás és három CEF-IKT felhívás esetén. Elemeztük a projektek végrehajtásával, leállításával és megszüntetésével kapcsolatos eljárásokat;
• az INEA-nál hozzáférhető dokumentáció alapján részletesen felülvizsgáltunk egy 22 projektből álló mintát. Emellett nyolc további projekt esetén dokumentumalapú ellenőrzést végeztünk, a kiválasztási szakaszra összpontosítva. A mintába kerülő projektek kiválasztási kritériumai a következők voltak: a különböző CEF-ágazatok lefedése, az uniós támogatás nagysága, a földrajzi lefedettség, a határokon átnyúló és határokon nem átnyúló projektek közötti egyensúly, valamint a projektek teljesítési állapota;
• elemeztük az INEA 356 CEF-T projektre vonatkozó félidős felülvizsgálatát⁷ és a CEF-E-re vonatkozó éves jelentéseit. Megvizsgáltuk a projektvégrehajtás dokumentációját a és a projektek teljesítési dátumával és költségvetésével kapcsolatos változásokat, valamint megvizsgáltuk a kötelezettségvállalás-visszavonások és a projektek végrehajtásában bekövetkező késedelmek okait is;
• megerősítő bizonyítékokat gyűjtöttünk különböző más forrásokból, mint például a Bizottság által 2018-ban megkezdett, az INEA-ra vonatkozó háromévente készített értékelés, az Európai Bizottság Belső Ellenőrzési Szolgálatának értékeléssel kapcsolatos dokumentumai és jelentései.

Észrevételek

Szervezeti kereteinek korlátai miatt az INEA részben valósította meg a várt előnyöket

Két szempontból is megvizsgáltuk az INEA szervezeti struktúráját: az Ügynökség létrehozásával együtt jártak-e a programok átruházásának várt előnyei, és az Ügynökség teljesíti-e a ráruházott feladatokat.

A végrehajtó ügynökség létrehozása előtt a Bizottság 2013-ban elvégezte a kötelező költség-haszon elemzést⁸. Az elemzés a feladatok INEA-ra történő átruházásának következő fő hasznait emelte ki a program Bizottság általi irányításához viszonyítva:

• egységesség a programportfólióban, a folyamatok és eljárások folyamatos egyszerűsítése;
• körülbelül 54 millió euró, a hatékonyság javulásából fakadó megtakarítás, mivel a programok Bizottságon kívüli irányítása kisebb személyzeti költséggel jár;
• szinergiák abból fakadóan, hogy szorosan egymáshoz kapcsolódó szakpolitikai területek kerülnek egyazon végrehajtó ügynökség égisze alá, és ebből a jövőben hatékonyságnövekedés is következhet.

Az INEA szabványosított eljárásokat dolgozott ki, amelyek egyszerűsítették a végrehajtást

Az INEA szabványosított eszközöket és eljárásokat dolgozott ki, amelyek egyszerűsítették a programirányítást. Például a CEF nyomon követésére szolgáló TenTec-adatbázis jól kidolgozott modulokkal rendelkezik a javaslatok elektronikus benyújtására és a projektvégrehajtás nyomon követésére. Az INEA módszertani útmutatást dolgozott ki a projektirányítási ciklus minden lépésére vonatkozóan. Az INEA központi kapcsolattartási pontként működik a kedvezményezettek számára: információs szolgálatot biztosít és tanácsadó szolgáltatásokat nyújt a javaslatok benyújtására és a végrehajtásról szóló beszámolásra vonatkozóan.

Az INEA továbbá gyorsabb támogatás-jóváhagyási eljárásokat is biztosít: 2007–2010-ben a jogelőd TEN-T EA esetén a támogatás nyújtásáig átlagosan eltelő idő 10–20 hónap volt, míg az INEA ezen átlaga 2014–2017-ben 7,7–8 hónap volt. Ezt megerősítette a 2014–2020-as CEF félidős értékelése, amely arra a következtetésre jutott, hogy az INEA támogatáskezelése nagyon eredményes⁹. Az INEA háromévente készített külső értékelése szintén arról számolt be, hogy szervezete és irányítása, működési eljárásai és gyakorlatai megbízhatóak, és hogy a legtöbb kedvezményezett az eljárások némi egyszerűsödését észlelte¹⁰.

Az INEA igazgatási költségei a kezdetben becsült érték alatt maradnak, pedig a személyzeti költségek kissé magasabbak a vártnál

Megvizsgáltuk az INEA igazgatási költségeit, hogy felmérjük, sikerült-e hatékonyságnövekedést elérni. 2014–2018-ban az igazgatási költségek 105 millió euróra rúgtak, vagyis nem érték el a kezdetben becsült 111 millió eurós értéket, a fent említett hatékonyságnövekedésre vonatkozóan kiszámított célösszeget¹¹. Ez elsősorban a becsültnél alacsonyabb infrastrukturális és működési kiadások (6 millió euróval kevesebb) és programtámogatási kiadások (5 millió euróval kevesebb) miatt alakult így. A személyzeti költségek értéke azonban 5 millió euróval (7%) meghaladta a tervezett értéket, mivel a kezdeti becslés az átlagos személyzeti költségeken alapult, és nem vette figyelembe a fizetések indexálását, a személyzeti átsorolásokat és a személyzeti adminisztráció megnövekedett költségeit.

Amennyiben az igazgatási költségek összege összhangban marad a kezdeti becsléssel vagy nem éri el azt az INEA teljes élettartama alatt, akkor a várt 54 millió eurós hatékonyságnövekedés elérhető. Ennek az elemzése csak a programok lezárása után lesz lehetséges.

Kevés tevékenységnél valósultak meg szinergiák

A várakozások szerint a programok INEA számára történő átruházásával elérhető egyik fő előny az volt, hogy szorosan egymáshoz kapcsolódó szakpolitikai területek egyazon ügynökség égisze alá kerüléséből szinergiák, ezekből pedig hatékonyságnövekedés is következhetett¹². A CEF-rendelet előírja, hogy a munkaprogramokat koordinálni kell a három ágazat közötti szinergiák kihasználása érdekében, és el kell fogadni legalább egy, több ágazatot érintő pályázati felhívást¹³.

Megállapítottuk, hogy több tényező is korlátozta az elérhető szinergiákat. Nem minden várt szinergia volt reális a CEF és H2020 közötti, valamint a CEF-ágazatok közötti eredendő eltérések miatt. Ilyenek többek között a programok politikai célkitűzéseiben, hatókörében és jogi keretében, továbbá a a programok végrehajtási szabályai terén meglévő különbségek (más-más típusú érdekelt feleket céloznak meg, és eltérőek a jogi és pénzügyi szabályaik).

E nehézségek dacára az INEA számos intézkedést tett a H2020 és CEF közötti szinergiák érdekében, különösen a közlekedés és az energiaügy területén. A közlekedésre vonatkozóan az INEA négy kategóriába csoportosítható közös tematikus területeket azonosított. Több kezdeményezést is bemutattak a felügyeletet ellátó főigazgatóságoknak, például egy, a H2020 és CEF közötti szinergiáknak szentelt INEA platform létrehozását, valamint a CEF-prioritások mérésére szolgáló innovációs mutatók bevezetését. A CEF keretében azonban eddig kevés kutatási projekt valósult meg, elsősorban azért, mert a programok nem illeszkednek könnyen egymáshoz, illetve mert időre van szükség, hogy a kutatási projektek elérjék a technológiai készenléti szintet. A háromévente készített külső értékelés észlelte azt is, hogy a Horizont 2020 kutatási és a CEF infrastrukturális projektjei között kevés a szinergia.

Az INEA törekvései ellenére az eredetileg előrejelzett mértéknél kisebb volt a szinergia a CEF-ágazatok között. Az eddig elindított egyetlen, több ágazatot érintő szinergiafelhívás kevés sikerrel járt, költségvetésének csak alig több mint felét kötötték le hét projektre (lásd: 2. táblázat). A CEF félidős értékelése¹⁴ szintén megerősítette, hogy elsősorban azért kevés a több CEF-ágazatra kiterjedő tevékenység, mert az egyes ágazatokra különböző jogi keretek vonatkoznak. Ez a több ágazatot érintő felhívások esetén gátolja a szinergiák megvalósítását. Az egységesség ezen hiányára példaként lehet felhozni azt, hogy a három ágazatban eltérőek a szabályok például a tevékenység földrajzi elhelyezkedésére vagy az támogatható eszközök típusára nézve.

Kevés szinergia tapasztalható a más végrehajtó ügynökségek és a közös vállalkozások által végrehajtott programok esetében is. A Shift2Rail közös vállalkozás létrehozásáról szóló tanácsi rendelet¹⁵ előírja, hogy az innovatív megoldások alkalmazásában a maximális hatás eléréséhez szoros szinergiák szükségesek más uniós programokkal, többek között a CEF-vel. Noha létezik kölcsönös törekvés a portfóliókkal kapcsolatos információk megosztására és a lehetséges együttműködés vagy szinergiák feltárására, a két fél közötti koordinációt fokozni lehetne strukturált intézkedések kidolgozása érdekében.

Problémát jelent az, hogy a H2020 energetikai kutatási program megvalósítása az INEA és a Kkv-ügyi Végrehajtó Ügynökség (EASME) közös felelőssége. A két ügynökség koordinálja az ajánlattételi felhívásokat, de saját programrészeiket külön adminisztrálják, ami mindkét oldalt adminisztratív költségekkel terheli, és korlátozza a szinergiás lehetőségeket.

Az INEA korlátokkal szembesül

Az INEA teljesíti a feladatait és fő teljesítménymutatóit, de ezek nem kifejezetten eredményorientáltak és nem irányulnak a programok eredményes végrehajtásának mérésére

Az INEA-t bízták meg a CEF és H2020 programok egyes részeinek végrehajtásával (a Bizottság és az INEA felelősségeire vonatkozó részletekkel kapcsolatban lásd: I. melléklet). Konkrétabban az INEA:

• előkészíti és közzéteszi a pályázati felhívásokat;
• megszervezi a projektértékelést (beleértve a projektjavaslatok befogadását, támogathatósági és elfogadhatósági ellenőrzéseket és külső értékelők felvételét) és támogatja a Bizottságot a végső kiválasztási folyamat során;
• a projektgazdák egyetlen kapcsolattartási pontjaként támogatási megállapodásokat készít elő és ír alá;
• biztosítja a projektek műszaki és pénzügyi nyomon követését, beleértve a projektek, a kifizetések és visszafizetések napi szintű felügyeletét, valamint ellenőrzések elvégzését;
• a projektportfólió-jelentések és egyéb testre szabott jelentések és statisztikák révén visszajelzéseket ad a Bizottság számára.

Megállapításunk szerint az INEA teljesíti a megbízatásában meghatározott és a fő teljesítménymutatók (KPI-k) alapján mért feladatait (lásd: 31. bekezdés). Az INEA a Bizottság által jóváhagyott öt fő teljesítménymutatóval méri feladatai végrehajtásának eredményességét. Éves tevékenységi jelentéseiben teljeskörűen és strukturáltan számol be ezekről a fő teljesítménymutatókról. Az INEA következetesen jól teljesített ezekkel kapcsolatban, teljes mértékben elérve valamennyi célszámot (lásd: 3. táblázat).

3. táblázat. Az INEA fő teljesítménymutatói

NB: A „kötelezettségvállalási előirányzatok felhasználási aránya” és a „kifizetési előirányzatok felhasználási aránya” az éves költségvetési kötelezettségvállalási előirányzatokra és az éves tervezett kifizetési előirányzatokra utal, nem pedig a teljes TPK-ra vonatkozó eredetileg becsült értékekre.

Forrás: Az INEA éves munkaprogramjai és éves tevékenységi jelentései, 2014–2018.

Az INEA fő teljesítménymutatói alapvető fontosságúak a projektek uniós támogatása INEA általi adminisztratív irányításának méréséhez. Jelenlegi formájukban a mutatók azonban vajmi kevéssé tájékoztatnak a programirányítás minőségéréről. Például az INEA szorosan nyomon követi a projektportfólióját annak érdekében, hogy mérsékelje a projektek lassú végrehajtásával kapcsolatos kockázatokat. A jelenlegi mutatók nem nyújtanak elegendő tájékoztatást a programok végrehajtási arányáról vagy a finanszírozás felhasználásáról (60. bekezdés).

Más végrehajtó ügynökségek hasonló fő teljesítménymutatókat alkalmaznak, egyesek azonban azt mérő mutatókat is, hogy mennyire eredményes a felhívások és értékelések irányítása, a projekt nyomon követése, illetve a felügyeletet ellátó főigazgatóságnak és más ügyfeleknek adott visszajelzések. A végrehajtó ügynökségekről szóló 2009-es különjelentésünkben azt javasoltuk, hogy az ügynökségek felügyelete eredményalapon, SMART célkitűzésekkel történjen, amelyek nyomon követését kis számú fő teljesítménymutató biztosítsa¹⁶.

Az INEA rugalmassága nem teszi lehetővé, hogy munkatársait átcsoportosítsa a legsürgetőbb feladatokra

Az INEA személyzeti terve legfeljebb 318 teljes munkaidős egyenértéket tartalmaz a 2020-ig terjedő időszakra. Ezt a tervet 2014 és 2018 között többször is kiigazították, a kiadási programok költségvetés-részeinek átcsoportosításával összhangban (lásd: 1. ábra).

Forrás: Külön pénzügyi kimutatás¹⁷, az információ forrása: INEA, 2019. január–február.

A munkaerő INEA-n belüli elosztását illetően a kezdeti ágazatspecifikus munkaterhelési előrejelzések közül nem mind alapult az igények megfelelő felmérésén, és így a megállapodás szerinti személyzeti létszámról kiderült, hogy nem felel meg a valós igényeknek. Emellett a CEF-program portfóliója is jelentős mértékben átalakult: például a CEF-IKT költségvetése a kezdeti becslés szerinti értéknél jóval nagyobb.

Az INEA-nak nincs meg az ahhoz szükséges rugalmassága, hogy munkatársait át tudja csoportosítani az ágazatok között a legsürgetőbb feladatokra, mivel a személyzeti létszám programonként van lebontva, az egyes programokon belül pedig tevékenységenként és főigazgatóságonként is¹⁸, ami korlátozóan hat. Az INEA a jelenlegi szabályok szerint egyáltalán nem csoportosíthat át munkatársakat a CEF és a H2020 között. Emiatt az INEA nem tud kellő rugalmassággal alkalmazkodni a váltakozó munkaterheléshez.

2014 és 2018 között az INEA nehezen tudott elég jól képzett munkatársat felvenni gyorsan növekvő igényei kielégítésére. 2018 végén az Ügynökség a 298 engedélyezett teljes munkaidős egyenértékből 282 főt foglalkoztatott (lásd: 1. ábra). A munkaerő fluktuációja 2016-ban 11%, 2018-ban pedig 9% volt. 2018 szeptemberében az INEA a munkatársainak megtartására irányuló politikát fogadott el, többek között olyan intézkedésekkel, mint az új alkalmazottak integrációja és orientációja, rugalmas munkaidő és belső mobilitás.

A Bizottságnak nincsen koordinált mechanizmusa a felhívások többéves tervezésére

A 2021–2027-es CEF-ről szóló rendeletre irányuló javaslat előírja, hogy a felhívások menetrendjét és témáit hároméves munkaprogramok állapítsák meg. Az ilyen többéves tervezés biztosíthatná a felhívások koordinációját és kiszámíthatóságát¹⁹.

A 2014–2020-as munkaprogramokat – beleértve a felhívások időzítését is – a felügyeletet ellátó főigazgatóságok állapítják meg, majd a CEF Koordinációs Bizottságával történő konzultációt követően azokról a Bizottság határoz éves (nem pedig többéves) alapon. Ezeket a terveket rendszeresen hozzáigazítják a helyzet olyan változásaihoz, mint például az új jogszabályi kezdeményezések. Megállapításunk szerint a felhívások tervezésének a különböző főigazgatóságok közötti koordinációja időnként nehézségek elé állítja az INEA-t. Ezt a helyzetet az okozza, hogy a három CEF-ágazat eltérően áll hozzá a stratégiai tervezéshez, saját belső követelményeitől és időkorlátaitól függően. Az INEA számára ez azzal jár, hogy az előkészítő munkában és a felhívások értékelésének befejezésében munkaterhelési csúcsok vannak. Például 2018 második és negyedik negyedéve erős csúcsidőszak volt, a párhuzamosan zajló felhívások szokatlanul nagy száma miatt.

A CEF egyébként jól szervezett kiválasztási eljárásait hiányosságok, a program végrehajtását kockázatok jellemzik, és a teljesítményről való beszámolásnak is vannak hiányosságai

Ez a rész azt vizsgálja, hogyan irányítja az Európai Bizottság és az INEA a CEF-et a projektek életciklusa – a kiválasztási eljárások, a programok végrehajtása és a teljesítményről való beszámolás – alatt.

A kiválasztási eljárások jól szervezettek, de hasznukra volna a nagyobb koherencia és átláthatóság

A projektek kiválasztására szolgáló eljárások jól szervezettek

A Bizottság a vonatkozó rendeletekkel összhangban²⁰ megtervezi a pályázati felhívásokat és meghatározza a projektek kiválasztásával kapcsolatos kritériumokat. Az INEA a korábbi projektek értékeléséből és végrehajtásából nyert tapasztalataival járul hozzá ehhez az előkészítő munkához. Ezt követően az INEA közzéteszi a felhívásokat. Az egyes felhívásokban a projektjavaslatokat a támogathatósági, kiválasztási és odaítélési kritériumok szerint értékelik²¹. A pályázatoknak formai elfogadhatósági követelményeknek is eleget kell tenniük.

A projektpályázatok értékelése és a pénzügyi támogatás odaítélése szakaszokban történik. A CEF-projektpályázatok értékelési eljárásának két szakasza van: a külső és a belső értékelés. Az eljárás részletes leírása az 1. háttérmagyarázatban olvasható.

Az értékelési és kiválasztási folyamatot követően a Bizottság – a CEF tagállami koordinációs bizottságával konzultálva – határozatot fogad el, amely tartalmazza a kiválasztott projektek listáját. Ezután az INEA felelős a vonatkozó támogatási megállapodások megkötéséért és nyomon követéséért, valamint azért, hogy az uniós finanszírozás kedvezményezettjeiként a projektgazdák végrehajtsák a megállapodásokat.

A projektkiválasztási eljárásoknak a CEF ágazatai közötti további összehangolására van szükség

Az eljárások egyszerűsítése és összehangolása volt az egyik célkitűzés, amiért az INEA-ra ruházták a felelősséget a CEF minden ágazatáért (20. bekezdés). Megállapítottuk, hogy az INEA és a felügyeletet ellátó főigazgatóságok még nem elemezték eléggé a három CEF-ágazat értékelési eljárásait annak érdekében, hogy rámutassanak a követendő példákra, majd összehangolják az eljárást és az alkalmazott kritériumokat.

Amint az 1. háttérmagyarázatban jeleztük, a projektjavaslatok értékelésének szervezése a három CEF-ágazatban eltérő. Ezek a különbségek nyilvánvalóak az odaítélési kritériumokban (megfogalmazás és tartalom), a kritériumok súlyozásában (ez csak a CEF-E-ben létezik) és a projektjavaslatok rangsorolásában (a CEF-E-ben és CEF-IKT-ban alkalmazzák, a CEF-T-ben azonban nem).

A Bizottság odaítélési határozata és a szakértői ajánlat közötti eltérések

Mivel a szakértők aprólékosan vizsgálják a projektjavaslatokat, az INEA pedig időt és erőforrásokat szentel a szakértők kiválasztásának és az értékelés megszervezésének, elvárható, hogy a külső szakértők általi értékelés hozzájáruljon a Bizottság odaítélési határozatához²². Noha a végleges odaítélési határozat a Bizottság felelőssége, a külső értékelésektől való eltéréseket meg kell indokolni és megfelelően dokumentálni kell, összhangban a Bizottság CEF-E támogatási igazgatásról szóló iránymutatásaival és a CEF-T felhívások szövegével. Ez lényeges az uniós finanszírozás átlátható felhasználásának szempontjából.

A CEF-T esetében a külső értékelés és az odaítélési határozat közötti kapcsolatot jobban kell dokumentálni

Megállapítottuk, hogy a külső szakértők ajánlásának a Bizottság végső odaítélési határozatában – egy súlyozási tényezőt is beleértve – tulajdonított fontosság eltérő a CEF egyes ágazatainál. Például a CEF-T esetében a magasabb külső értékelési pontszámok nem eredményezték automatikusan az ajánlott projektek végleges kiválasztását. A külső értékelés során egyes magasabb pontszámot elért projekteket nem fogadtak be, míg más, alacsonyabb pontszámú projekteket kiválasztottak. A külső szakértők által ajánlott összes projektpályázat 68%-a került végül társfinanszírozásra. Egyes szakpolitikai megfontolások fontos szerepet játszottak a végleges kiválasztási folyamatban, a munkaprogram és a felhívás szövegének megfelelően.

A külső értékelésnek a projektek végleges kiválasztására gyakorolt hatása a végső kiválasztási eljárás különbségei miatt ágazatonként eltérő. A CEF-T esetében a pontszámok főként arra használatosak, hogy a projekteket egy előre meghatározott küszöbérték fölé vagy alá sorolják be, rangsorolás nélkül. Ez olyan rendszert eredményez, ahol a kiválasztás valószínűsége független az ajánlott projektekre a külső szakértők által adott pontszámtól. Ezt az alábbi ábra szemlélteti két felhívás példáján (egy-egy CEF-T és CEF-E vonatkozású). A 2. ábra bemutatja, hogy a CEF-T felhívás esetében, ha egy projekt megkapta a minimális pontszámot (3 pont), onnan kezdve a kiválasztás valószínűsége szinte független volt a külső szakértők által adott átlagos pontszámtól. Megállapítottuk, hogy nincs szisztematikus kapcsolat a külső szakértők által ajánlott projektpályázatok pontszáma és a Bizottság által kiválasztott projekteket tartalmazó végleges lista között.

A kiválasztás azonos valószínűsége, függetlenül a külső szakértők által adott pontszámtól

Forrás: Európai Számvevőszék, az INEA által kapott adatok alapján.

Ezzel szemben a CEF-E-ben és a CEF-IKT-ban erős a korreláció a külső szakértők pontszámai és a Bizottság általi végső kiválasztás között (a CEF-E-re vonatkozóan lásd: 3. ábra).

A kiválasztás magasabb valószínűsége, a külső szakértők által adott magasabb pontszámtól függően

Forrás: Európai Számvevőszék, az INEA által kapott adatok alapján.

Továbbá a CEF-T esetében a Bizottság nem rögzíti elég világosan, hogy milyen mértékben vették figyelembe a külső szakértők értékeléseit a végleges kiválasztásnál. A kiválasztási bizottság jegyzőkönyvei nem adnak részleteket az odaítélési határozatokra vonatkozóan. Az Európai Bizottság által a CEF-T projektek végleges kiválasztásánál alkalmazott eljárások ezért nincsenek megfelelően dokumentálva.

Bizonyos projekteket kiválasztottak, noha azok nem kapták meg a minimális pontszámot a külső értékelésben

Megállapításunk szerint számos esetben a Bizottság olyan projekteket is kiválasztott, amelyek pedig a minimális pontszámot sem kapták még a külső szakértőktől. A 2014–2020-as időszakban az Európai Bizottság 14 olyan CEF-T projektet választott ki, körülbelül 711 millió euró uniós támogatási értékben, amelyeket a külső szakértők nem ajánlottak finanszírozásra, a projektek kiforratlansága, minősége vagy hatása miatt²³. A külső szakértők értékelésére hivatkozva az INEA kifogást emelt hat ilyen projekt kiválasztásával szemben (ezeknél a teljes társfinanszírozási összeg körülbelül 411 millió euró). A kiválasztási bizottság mégis valamennyi projekt kiválasztása mellett döntött, a következő indokok alapján: „uniós hozzáadott érték”, „szélesebb körű előnyök a hálózat számára”, „az uniós finanszírozás tőkeáttételi hatása” vagy „politikai jelzés egy másik tagállam számára”, bár sem ezeket a kritériumokat, sem azoknak az értékelésben betöltött szerepét nem magyarázták el kellőképpen. Ilyen projektre a 2. háttérmagyarázat hoz példát. A CEF-E esetében a külső szakértők által finanszírozásra nem ajánlott két projektet jóváhagytak összesen 41 millió euró értékű uniós társfinanszírozásra.

Az alkalmazott odaítélési kritériumokat egyértelműbbé kell tenni

A költségvetési rendelet 199. cikke előírja, hogy a Bizottság határozzon meg egyértelmű odaítélési kritériumokat a projektek kiválasztásához, hogy a javaslatok minőségét a célkitűzések fényében lehessen értékelni. Az INEA tájékoztató üléseket szervez a külső szakértők számára, és tájékoztató anyagokat biztosít a kritériumok jobb megértéséhez.

Az egyes külső értékelések pontozásáról készített elemzésünk eltéréseket és az egységesség hiányát mutatja az odaítélési kritériumok pontozásában. Ezt a külső megfigyelők véleménye is alátámasztja: szerintük az odaítélési kritériumok megértése általában megfelelő ugyan, ám az értékelési kritériumokat egyes szakértők több esetben eltérően értelmezték. Az értékelések közötti ezen eltéréseket (példákat lásd: 3. háttérmagyarázat) megvitatták, és a konszenzuskereső üléseken közös álláspontot alakítottak ki. A szakértők számára készült, az odaítélési kritériumok értelmezéséről szóló részletes írott útmutatás hozzáférhető a CEF-E-ben, és 2018 óta a CEF-T-ben is.

A „kiforrottság” és a „minőség” kritériumok alapos értékelése alapvető fontosságú a projektek időben történő végrehajtását esetleg befolyásoló tényezők előrelátásához. Az INEA a nem kellően reális tervezést hozta fel annak egyik fő okaként, hogy a végrehajtás elmarad az ütemtervtől. A külső szakértők által a projektek kiforrottságával kapcsolatban azonosított fő problémák a földvásárlást, a környezeti hatásvizsgálatokat és a pénzügyi vagy műszaki készenlétet érintik.

Megállapítottuk, hogy a pályázatokban benyújtott dokumentumok alapján a szakértők nem mindig képesek felmérni a projektek kiforrottságát. Egy javaslat benyújtásától számítva akár 18 hónap is eltelhet, mire a munkálatok megkezdődnek. Emellett a projektek állhatnak egyszerre vizsgálatokból és munkálatokból, vagy lehetséges, hogy a munkálatokat a vizsgálatokkal párhuzamosan, külön projektben végzik. Ez azt jelenti, hogy a projekteket annak ellenére is benyújthatják, hogy a „munkálatok” összetevő a kiforrottságot tekintve még korai szakaszban van. Az ilyen projektek kiforrottságát nehéz értékelni, mivel a vizsgálat elkészültéig számos releváns információ még nem ismert.

Fennáll a kockázata annak, hogy a CEF nem kerül teljes mértékben végrehajtásra

Megvizsgáltuk a jelenlegi helyzetet a CEF-költségvetés végrehajtását illetően, valamint azzal kapcsolatban, hogy az INEA milyen lépéseket tett a költségvetés felhasználását biztosítandó. Ahhoz, hogy konkrét előnyök valósulhassanak meg a közlekedési, energetikai és távközlési ágazatban, a költségvetést megbízhatóan kell kezelni, a forrásokat releváns és megfelelő beruházási projektekre fordítva, amelyeket azután kellő időben kell végrehajtani.

Fennáll a kockázata, hogy a CEF végrehajtása nem teljesíti az előírt feltételeket

Maga a CEF-rendelet is a 2014–2020-as költségvetésben rendelkezésre álló 3 milliárd eurónál lényegesen többre becsülte a közlekedés, a távközlés és az energiaügy finanszírozási szükségletét²⁴. A jogelőd 2007–2013 TEN-T programról szóló rendelet hasonló értékelést adott.

A megállapított igények ellenére a 2007–2013-as TEN-T-költségvetést nem használták fel teljes mértékben. Felhasználási aránya a lezárásnál a költségvetés 74%-a volt, a 7,4 milliárd eurós keretösszegből ténylegesen 5,5 milliárd eurót használtak fel²⁵. Így a költségvetés egynegyede nem került beruházásra, pedig a költségvetés teljes összegét odaítélték különböző projekteknek. A finanszírozás lassú felhasználásának fő okát a késedelmes és az előírt feltételeket nem teljesítően végrehajtott infrastrukturális projektek jelentették, amelyek végül hátrányosan befolyásolták az általános programvégrehajtást.

Az INEA nyomon követi a végrehajtás előrehaladását, de mutatis mutandis sem veti össze azt a jogelőd TEN-T-program végrehajtási arányával. Mindazonáltal több tényező is arra utal, hogy az uniós finanszírozás felhasználása a jelenlegi programnál is lassú. Az INEA tervezése szerint a költségvetési kötelezettségvállalások halmozott összegének 19 milliárd eurónak kellett volna lennie 2018-ban, míg a tényleges szint 14 milliárd euró volt, vagyis 26%-kal elmaradt a várt összegtől²⁶. 2019 januárjáig, a programozási időszak ötödik évéig a projektekre megítélt CEF-finanszírozásnak kevesebb mint egynegyede eredményezett kifizetéseket (lásd: 4. táblázat).

4. táblázat. A 2014–2020-as CEF végrehajtása, millió euró

Forrás: Az információk forrása: INEA, 2019. január.

A kifizetési ráta különösen alacsony a CEF-E és a CEF-T esetén: az eredeti költségvetés 17%-a, illetve 24%-a. Ez az alacsony arány a projektek késedelmes végrehajtására vezethető vissza. 2019. januárra 76 projekt támogatási megállapodását (összesen 4 milliárd euró uniós támogatási értékben) módosították, hogy a végrehajtási határidőt legalább egy évvel meghosszabbítsák. Megállapításunk szerint azonban a késedelmekért csak részben lehet ezeket a változásokat okolni. Amint azt az INEA belső elemzése kimutatja, valójában jóval több projektnél van késedelem:

• A CEF-T esetén a félidős felülvizsgálat egy 356 projektből álló minta végrehajtását mérte fel. E projektek több mint fele késést szenvedett: 156 legalább egy év késést, 50 pedig egy évnél kevesebbet. Átlagosan a befejezésnél tapasztalt késedelem 10,7 hónap volt.
• A CEF-E esetén 2017 végéig körülbelül a 39 folyamatban lévő (az INEA által felülvizsgált) projekt kétharmada nem haladt megfelelő mértékben. A késedelmek átlagos hossza 6,5 hónap volt.

A késedelmes projektek a benyújtáskor gyakran nem voltak kellően kiforrottak

A felügyeletet ellátó főigazgatóságok tervezik a pályázati felhívásokat, és ezáltal döntenek a költségvetés elosztásáról (39–40. bekezdés). Ennek alapján az INEA a CEF költségvetésének zömét már a programozási időszak elején rendelkezésre bocsátotta: a CEF-T 85%-át a 2014-es és 2015-ös felhívások értelmében biztosították. A 2014-ben elérhető CEF-T költségvetés egymagában 12 milliárd euró volt, vagyis a 23 milliárd eurós teljes költségvetés 52%-a.

Mivel a költségvetés nagy részét az első pályázati felhívásokra ítélték oda, és a pályázók számára nehéz volt előrelátni a későbbi felhívásokat, egyes kiválasztott projektek nem voltak eléggé kiforrottak.

Többéves pályázati felhívások híján a kedvezményezettek annak ellenére is benyújtottak pályázatokat, hogy egyes projekteknek jót tett volna, ha később nyújtják be őket. Az INEA belső elemzése megállapította, hogy a projektkésedelmek egy közös oka az eredeti javaslatok kiforratlansága volt. A 4. háttérmagyarázat példát mutat be egy ilyen kiforratlan projektre. Az eddig idő előtt megszüntetett 12 projektből nyolc²⁷ esetén az ok a projektek kiforratlansága volt.

A késedelmeket nyomon követik, de ez nem biztosítja azt, hogy időben eredményes korrekciós intézkedéseket tesznek

Alapvetően fontos, hogy az INEA szorosan nyomon kövesse a projektek műszaki és pénzügyi végrehajtását, hogy így kellő időben eredményes korrekciós intézkedéseket lehessen tenni. A finanszírozás felhasználása felgyorsítható úgy, hogy az alulteljesítő projektek finanszírozását visszavonják és azt más projektekre fordítják. Ha egy projekt nem használja fel a teljes támogatási összeget, akkor a fel nem használt összegeket elérhetővé lehet tenni más projektek számára egy új pályázati felhívás révén. Ez csak akkor lehetséges, ha a projektek állapotát kellően szorosan nyomon követik ahhoz, hogy észlelni tudják a gyenge végrehajtást.

A támogatási megállapodások nem társítják közvetlenül a finanszírozást a mérföldkövek elérésével

Az INEA a támogatási megállapodások alapján felügyeli a támogatott tevékenységek végrehajtását. Bár a megállapodások tartalmaznak olyan rendelkezéseket, amelyek lehetővé teszik az INEA számára egy tevékenység megszüntetését a nem elegendő előrehaladás esetén, a konkrét mérföldkövek végrehajtásának határideje nem kapcsolódik közvetlenül az uniós finanszírozáshoz.

Az intézkedésekről szóló állapotjelentések nem mindig tárják fel a projektek késedelmét

Az INEA cselekvési helyzetjelentéseket használ a CEF-E és a CEF-T projektek műszaki és pénzügyi végrehajtásának nyomon követésére. Ezek a kedvezményezett által készített éves előrehaladási jelentések. Bizonyos mértékben jelzik a projekt előrehaladását, de fennáll a kockázata annak, hogy nem mindig mutatják be a késedelem vagy az alulköltés teljes mértékét, pedig a támogatási megállapodások előírja a kedvezményezetteknek az erről való beszámolást. Az éves előrehaladási jelentések mintájáról adott elemzésünk²⁸ azt jelezte, hogy a projektek végrehajtási időszakát befolyásoló késedelmeket nem mindig jelentették teljes mértékben, hanem inkább később, a félidős felülvizsgálat során azonosították azokat.

Csak a CEF közlekedés esetén van félidős felülvizsgálat és rögzített befejezési dátum a végrehajtásra vonatkozóan

Annak tudatában, hogy a nem teljesítő projektek gondokat okoznak a finanszírozás eredményes felhasználására nézve, a DG MOVE 2010-ben úgy döntött, hogy a projektek által egy meghatározott időszakon belül fel nem használt forrásokat vissza kell vonni az adott projekttől, és vissza kell juttatni a költségvetésbe, hogy más projektekre lehessen átcsoportosítani azokat. Ebben az összefüggésben a DG MOVE 2023. december 31-et állapította meg a CEF-T végrehajtásának befejező dátumaként. Következésképpen ezen időpontot követően egyetlen támogatási megállapodást sem lehet aláírni vagy meghosszabbítani. Ez adja meg a visszavonásokhoz szükséges alapot, hiszen máskülönben akár előrehaladás híján is korlátlanul meg lehetne hosszabbítani a projekteket. Továbbá 356 projekt 2017/2018-as félidős felülvizsgálata alkalmával az INEA kiterjedt elemzést készített a CEF-T projektportfólió végrehajtási állapotáról. Külső szakértők segítségével felmérte a projektek előrehaladását, és kiigazításokat javasolta a műszaki hatályt, a költségvetést és a végrehajtási feltételeket illetően. A helyzet reálisabb elemzése révén a cselekvési helyzetjelentésekben jelzettnél több késedelmet tárt fel, ami lehetővé tette több projekt kiadási profiljának kiigazítását (lásd: 4. ábra). A 2019 áprilisáig befejeződő 139 tevékenység több mint felénél a végrehajtási határidő meghosszabbítására vagy a finanszírozás csökkentésére volt szükség.

NB: A kiadási profil az egy projekt számára a projekt végrehajtásának évei során juttatott költségvetést jelenti.

Forrás: INEA félidős felülvizsgálat, 2018.

Ez ahhoz vezetett, hogy 139 projektből 46 millió eurót fizettek vissza. A fennmaradó 217 projekt esetén a félidős felülvizsgálat megállapította, hogy a visszavonások összege végül az egymilliárd eurót is elérheti, vagyis a visszatérített összeg hússzorosa. Még nem született hivatalos döntés arról, hogyan kell eljárni ennek az információnak a nyomán. Az INEA munkatársaival folytatott interjúink szerint a jövőbeli visszavonások összege még ennél is magasabb lehet.

A CEF-E esetén nem tervezik a támogatások csökkentését abból a célból, hogy a forrásokat visszainjekciózzák a programba. Nincs végleges végrehajtási határidő és nem végeznek félidős felülvizsgálatot. A végrehajtás mindeddig lassabb volt az energetika, mint a közlekedés terén (lásd: 4. táblázat). Ebből következően a CEF-E végrehajtásával kapcsolatos késedelem jóval túllépheti a programozási időszak végét.

A kellő haladást fel nem mutató programoknál az INEA korrekciós lépései nem kezelik a kockázatokat teljes mértékben

Bár az INEA – a különböző nyomon követési eszközei révén – képes meglehetősen pontosan előrejelezni a felhasználási arányokat, az eddig tett intézkedések mégsem kezelik teljes mértékben a jelenlegi kockázatokat. Az INEA jelenti a késedelmeket a felügyeletet ellátó főigazgatóságoknak, viszont a korrekciós intézkedések megtételével kapcsolatos megbízatását még nem dolgozták ki részletesen.

Mivel a 2014–2020-as időszak jövőre befejeződik, fennáll a kockázata annak, hogy a következő hónapokban jelentős mértékben felhalmozódnak a kifizetések, a kötelezettségvállalás-visszavonások és a visszafolyó összegek. Ez negatívan befolyásolhatja a végrehajtást: ha a visszavonásokra a programozási időszakban túl későn kerül sor, akkor lehetséges, hogy az INEA-nak nem marad elég ideje arra, hogy a forrásokat más projektekre fordítsa.

A 17/2018. számú, az uniós kohéziós alapok közös irányításáról szóló különjelentésünkben megállapítottuk, hogy a programozási időszak vége felé a felhasználás fokozására irányuló intézkedések nem mindig veszik figyelembe kellő mértékben az eredményeket. Ezért fontos az összes meglévő eszközt alkalmazni annak érdekében, hogy a finanszírozás felhasználása a teljes végrehajtási időszak során eredményes legyen. Azt is megállapítottuk, hogy amikor a jogutód program kezdetét követően még jelentős fennmaradó összegeket kell kezelni, az esetleges dominóhatás miatt ez késleltetheti ennek a programnak a végrehajtását²⁹.

A meglévő teljesítménykeret nem igazán alkalmas annak szemléltetésére, hogyan járulnak hozzá a projektek a program célkitűzéseihez

Mechanizmusok szükségesek annak nyomon követésére és értékelésére, hogy a projektek hozzájárulnak-e (és ha igen, hogyan) a CEF-program célkitűzéseinek eléréséhez. Egyértelműnek kell lennie, hogy ki a felelős az elért eredmények nyomon követéséért.

A teljesítménymérési keret nem igazán alkalmas arra, hogy az INEA nyomon kövesse, hozzájárulnak-e a finanszírozott projektek (és ha igen, hogyan) a program célkitűzéseihez. Különböző jogi források meghatároznak nyomon követendő mutatókat és célokat, de ezek a források nem teljesen egyértelműek, illetve egységesek. Az INEA hatáskör-átruházási okirata nem szabja kifejezetten az INEA feladatául a teljesítménymérési keret kidolgozását és az elért projektelőrehaladásról való beszámolást.

2017-ben az INEA és a felügyeletet ellátó főigazgatóságok munkacsoportot hoztak létre a CEF programindokolásában meghatározott mutatók alkalmasságának vizsgálatára. A munkacsoport arra a következtetésre jutott, hogy egyik mutató sem alkalmas közvetlenül nyomon követési célokra: 10 mutató kisebb javításokkal megfelelő lenne, 34 azonban vagy jelentős fejlesztésre szorul, vagy teljes mértékben alkalmatlan, vagy az INEA hatályán kívül esik. Például bár a CEF-rendelet ad egy általános meghatározást a „szűk keresztmetszetről” a közlekedés területén, ez ahhoz mégsem elégséges, hogy a projektek teljesítményét ebben a tekintetben mérni lehessen³⁰. Ez ahhoz vezethet, hogy különböző nagyságrendű projektek esetén nem egységes a beszámolás (lásd: 5. háttérmagyarázat).

2018 elején az INEA benyújtott egy javaslatot a felügyeletet ellátó főigazgatóságokhoz a CEF II közlekedési és energetikai mutatóira vonatkozóan. A folyamat azonban a számvevőszéki ellenőrzés idején holtponton volt.

E nehézségek ellenére az INEA valamilyen szinten nyomon követi a teljesítményt, és információkat gyűjt a kedvezményezettektől kilenc outputmutatóra vonatkozóan. A projektek tényleges outputjainak jobb megragadása érdekében ezek a mutatók kissé eltérnek a CEF-rendelet mutatóitól.

Ez a nyomon követés azonban elsősorban az olyan inputokra és outputokra összpontosít, mint például a kilométerek vagy a megépített alternatívüzemanyag-ellátópontok száma, és nem ragadja meg az olyan elért eredményeket, mint a létrejött időmegtakarítás vagy a forgalom növekedése. Ez összhangban van az INEA megbízatásával, illetve a felügyelet ellátó főigazgatóságokkal kötött hatáskör-átruházási okiratokban foglaltakkal. Noha a támogatási megállapodások rendelkeznek a célkitűzéseket, tevékenységeket és mérföldköveket leíró műszaki mellékletekkel, ezek nem foglalnak magukban fő teljesítménymutatókat a projekteredmények értékelésére, pedig az jelentős mértékben javítaná a teljesítmény nyomon követését.

Már több múltbeli jelentésben is megfigyeltük, hogy a projektek nyomon követése elsősorban az outputokra irányul, az eredményeket nem értékeli³¹. Így nincsen szisztematikus információ arról, hogy az Unió által társfinanszírozott projektek akár külön-külön, akár a törzshálózati folyosók egészének részeként elérték-e a várt eredményalapú célkitűzéseket, illetve fejtettek-e ki ilyen hatást a gazdasági fejlődésre. A CEF-projektek által generált eredmények szisztematikusabb értékelése lehetővé tenné a Bizottság számára annak értékelését, hogy pénzügyi támogatása milyen mértékben járult hozzá a CEF célkitűzései felé történő előrehaladáshoz, végső soron a transzeurópai hálózatok előmozdításának átfogó céljához (08–11. bekezdés).

Következtetések és ajánlások

Az INEA teljesítette a megbízatásában meghatározott átruházott feladatokat és – szervezeti kereteinek korlátai miatt csak részben – megvalósította a várt előnyöket. Megállapítottuk azt is, hogy a CEF egyébként jól szervezett kiválasztási eljárásait hiányosságok, a program végrehajtását kockázatok jellemzik, és a teljesítményről való beszámolásnak is vannak hiányosságai.

Az egyes kötelezettségeknek a Bizottságtól az INEA-hoz történő kihelyezésétől várt előnyök a szervezeti keretek korlátai miatt csak részben valósultak meg. Az INEA szabványosított eljárásokat dolgozott ki az átruházott programok végrehajtásának egyszerűsítésére. Teljes igazgatási kiadásai nem érik el a kezdeti becslések értékét (20–24. bekezdés).

Az INEA számos lépést tett annak érdekében, hogy megalapozza a H2020 és a CEF közötti, valamint a CEF ágazatai közötti szinergiákat. Ennek ellenére ezek a szinergiák kevéssé bontakozhattak ki, mivel akadályt jelentettek egyes jogi keretek, nem illeszkedtek egymáshoz a programok célkitűzései, és eltérő volt az egyes projektek készenléti szintje. Az INEA és az EASME közös felelőssége a H2020 energetikai kutatási program végrehajtása, és mivel a két ügynökség külön végzi a program hozzájuk tartozó részének adminisztrációját, mindkét oldalt adminisztratív költségek terhelik (25–30. bekezdés).

1. A Bizottság és az INEA saját hatáskörében számolja fel a szinergiákat gátló akadályokat, foglalják bele a szükséges elemeket a stratégiai dokumentumokba és munkaprogramokba, valamint írjanak elő releváns rendelkezéseket az elért szinergiák értékelésére.
2. A Bizottság mérje fel, hogy a következő programozási időszakban csak egyetlen végrehajtó ügynökségre ruházza-e a hasonló programok végrehajtását, például az energetikai kutatás területén.

Határidő: a 2021–2027-es CEF végrehajtásának kezdete.

Az INEA eleget tett az átruházott feladatoknak és teljesítette fő teljesítménymutatóit. A meglévő szervezeti keret azonban korlátokat jelent. Mivel a személyzet létszáma az átruházott programoktól függ, az INEA nem tudja rugalmasan átcsoportosítani munkatársait a legsürgetőbb feladatokra. Továbbá az INEA fő teljesítménymutatói nem kellően eredményorientáltak és nem irányulnak kifejezetten a programirányítás minőségének mérésére (31–40. bekezdés).

1. Az emberierőforrás-igényekben bekövetkező rövid távú fluktuációk kezelésére a Bizottság határozzon meg egy keretet, amely lehetővé teszi az INEA számára, hogy a programok között és a programokon belül rugalmasabban csoportosítsa át a munkatársait.
2. A Bizottság és az INEA alkalmazzon eredményorientáltabb célokat és mutatókat.

Határidő: 2021-től.

A CEF-projektek kiválasztásának eljárásai jól szervezettek, de végrehajtásukban hiányosságokat állapítottunk meg, és a három CEF-ágazat közötti további összehangolásuk szükséges. A CEF-T esetében a kiválasztás valószínűsége független az ajánlott projektekre a külső szakértők által adott pontszámtól. Az értékeléstől való eltérés okait jobban kell dokumentálni, akárcsak az odaítélési kritériumok alkalmazásában felmerülő eltéréséket (42–56. bekezdés).

A projektkiválasztási eljárások javítása érdekében a Bizottság és az INEA:

1. végezzen strukturált elemzést a három CEF-ágazatban az eljárásokról annak érdekében, hogy azonosítsák a követendő példákat, és potenciálisan harmonizálják azokat;
2. határozza meg részletesebben – mind a külső, mind a belső értékelés számára – az odaítélési kritériumokat; különösen a kiforrottsági kritériumot kell pontosan meghatározni és meg kell erősíteni annak értékelését. A többi odaítélési kritériumot világosabban kell megfogalmazni és lehetővé kell tenni annak bemutatását, hogy a kiválasztott projektek jelentős hatást gyakorolnak majd, továbbá be kell mutatni az uniós hozzáadott értéket is;
3. dokumentálja jobban a külső szakértők véleménye és a Bizottság végső értékelése közötti kapcsolatot, különös tekintettel az eltérések indoklására.

Határidő: 2020 vége.

A CEF-programnál fennáll a kockázata annak, hogy végrehajtása nem lesz teljes körű. Ez a program hatásainak még későbbre tolódását jelentené. A múltbeli tapasztalatok azt mutatják, hogy a felhasználás fokozására irányuló intézkedések a programozási időszak vége felé azzal a kockázattal járnak, hogy kevésbé veszik figyelembe az eredményeket. Emellett a forrásokból továbbra is jelentős összegeket kell kezelni egy jogutód program kezdetét követően, és ez egy, a késedelmekkel kapcsolatos dominóhatást válthat ki.

A CEF-E-ben és a CEF-T-ben a kifizetések különösen alacsony aránya a projektek késedelmes, illetve az előírt feltételeket nem teljesítő végrehajtásával kapcsolatos. A mögöttes okot a nem teljesítő projektek jelentik, amelyek nem képesek teljesen felhasználni a számukra nyújtott támogatást. A Bizottság jelenleg nem többéves alapon tervezi a pályázati felhívásokat, ami különböző kiforrottságú projektek benyújtását eredményezi.

A kellő haladást fel nem mutató programoknál az INEA korrekciós lépései nem kezelik teljes mértékben ezeket a kockázatokat. A támogatásimegállapodás-minták nem társítják közvetlenül a finanszírozást a mérföldkövek elérésével. A projektek részletes nyomon követésére szolgáló eszközök tökéletesítésre szorulnak 58–73. bekezdés).

A finanszírozás elosztására és a forrásfelhasználás fokozására vonatkozó többéves tervezés észszerűsítése érdekében:

1. A Bizottság és az INEA biztosítsa a kötelezettségvállalások és felhívások hosszú távú és következetes tervezését;

Határidő: a 2021–2027-es CEF végrehajtásának kezdete.

2. A Bizottság és az INEA tegye közvetlenebbé a finanszírozás és a mérföldkövek elérése közötti kapcsolatot;

Határidő: a 2021–2027-es CEF végrehajtásának kezdete.

3. A Bizottság tökéletesítse a projektek részletes nyomon követésére szolgáló eszközöket a finanszírozás felhasználása tekintetében. Az INEA az összes CEF-ágazatban továbbra is összpontosítson a projektek időben történő végrehajtására, szoros együttműködésben a felügyelet ellátó főigazgatóságokkal, a tagállamokkal és a kedvezményezettekkel. A Bizottság támogassa az INEA-t a korrekciós lépések megtételében, ha a projektek nem haladnak.
Határidő: 2020 vége.

A jelenlegi teljesítménymérési keret nem méri elegendő mértékben azt, hogy a projektek milyen módon járulnak hozzá a CEF-program célkitűzéseinek eléréséhez. Az INEA nyomon követi a mutatókat, elsősorban a projektek kimenetelére összpontosítva, amelyek azonban nem teszik lehetővé az eredmények értékelését. Az INEA 2018-ban felülvizsgált mutatókat készített, de ez a folyamat egyelőre leállt (75–80. bekezdés).

1. A TEN-T- és CEF-projektek tapasztalatai és tanulságai alapján az INEA és a Bizottság határozzon meg egy teljesítménymérési keretet, amely a CEF program célkitűzéseit az összes CEF-ágazatra kiterjedő, egyértelmű és mérhető mutatókra, valamint elvárt projekteredményekre bontja le.
2. Ezeket a mutatókat az INE határozza meg a felhívás célkitűzéseiben, vegye figyelembe a projektjavaslatok értékelésében, kövesse nyomon a támogatási megállapodásokban és rendszeresen számoljon be ezekről a Bizottságnak.

Határidő: a 2021–2027-es CEF végrehajtásának kezdete.

A jelentést 2019. szeptember 25-i luxembourgi ülésén fogadta el az Iliana Ivanova számvevőszéki tag elnökölte II. Kamara.

a Számvevőszék nevében

Klaus-Heiner Lehne
elnök

Mellékletek

I. melléklet. A Bizottság és az INEA feladatköre a CEF irányítása terén

Forrás: Európai Számvevőszék.

Glosszárium és rövidítések

ASR – Cselekvési helyzetjelentés: a kedvezményezettek e dokumentum réén számolnak be a projekt kezdeti tervhez viszonyított technikai haladásáról, valamint a kapcsolódó költségvetés felhasználásáról. Ez az INEA által a projekt előrehaladásának nyomon követésére és felülvizsgálatára használt fő dokumentum.

CBA: költség-haszon elemzés.

CEF – Európai Hálózatfinanszírozási Eszköz: egy eszköz, amely 2014 óta pénzügyi támogatást nyújt három ágazat: az energiaágazat (CEF-E), a közlekedési szektor (CEF-T) és az információs és kommunikációs technológiai ágazat (CEF-IKT) számára. Az eszköz erre a három ágazatra nézve meghatározza a beruházási prioritásokat, mint amilyenek például a villamosenergia- és gázfolyosók, a megújuló energia használata, az összekapcsolt közlekedési folyosók és a kevésbé szennyező szállítási módok, a nagysebességű szélessávú kapcsolatok és digitális hálózatok.

CEF-E: Európai Hálózatfinanszírozási Eszköz – Energia.

CEF-IKT: Európai Hálózatfinanszírozási Eszköz – Távközlés.

CEF-T: Európai Hálózatfinanszírozási Eszköz – Közlekedés.

CHAFEA – Fogyasztó-, Egészség-, Élelmiszerügyi és Mezőgazdasági Végrehajtó Ügynökség: a szervezetet az Európai Bizottság hozta létre annak érdekében, hogy négy uniós programot irányítson a nevében: az egészségügyi programot; a fogyasztóvédelmi programot; a „Jobb képzés a biztonságosabb élelmiszerekért” kezdeményezést; a mezőgazdasági termékek támogatása programot.

DG CNECT – Tartalmak, Technológiák és Kommunikációs Hálózatok Főigazgatósága: a Bizottság digitális egységes piac kialakításáért felelős szervezeti egysége, amelynek célja az intelligens, fenntartható és inkluzív növekedés megteremtése Európa számára.

DG ENER – Energiaügyi Főigazgatóság: a Bizottságnak az Unió energiapolitikájáért – biztonságos, fenntartható és versenyképes árú energia biztosítása Európa számára – felelős szervezeti egysége.

DG MOVE – Mobilitáspolitikai és Közlekedési Főigazgatóság: a Bizottságnak az Unió mobilitási és közlekedési politikájáért felelős szervezeti egysége.

DG RTD – Kutatási és Innovációs Főigazgatóság: a Kutatási és Innovációs Főigazgatóság felelős az Unió kutatási, tudományos és innovációs szakpolitikájáért, abból a célból, hogy segítsen növekedést létrehozni és munkahelyeket teremteni, és kezelje a legnagyobb társadalmi kihívásokat.

DG: Főigazgatóság (Directorate-General)

EACEA – Oktatási, Audiovizuális és Kulturális Végrehajtó Ügynökség: a Bizottság által az oktatási, kulturális, audiovizuális, sport-, állampolgári és önkéntes programok finanszírozásának irányítására létrehozott szervezet.

EASME – Kkv-ügyi Végrehajtó Ügynökség: a Bizottság által azon célból létrehozott szervezet, hogy több uniós programot irányítson a nevében a kkv-k támogatása és innovációja, a környezetvédelem, az éghajlat-politika, az energiaügy és a tengerügyek területén.

ERCEA – Európai Kutatási Tanács Végrehajtó Ügynöksége: a Bizottság által azon célból létrehozott szervezet, hogy végrehajtsa az Európai Tudományos Tanács által az Európai Kutatási Tanács számára kijelölt stratégiát, és amely a támogatások napi szintű igazgatásáért felelős.

FTE: teljes munkaidős egyenérték.

H2020 – „Horizont 2020”: az Unió 2014–2020-as kutatási és innovációs keretprogramja, hét évre elosztva csaknem 80 milliárd euró összegű finanszírozással.

INEA – Innovációs és Hálózati Projektek Végrehajtó Ügynökség: a korábbi Transzeurópai Közlekedési Hálózat Végrehajtó Hivatalának (TEN-T EA) utódja, amelyet az Európai Bizottság 2006-ban hozott létre a TEN-T program műszaki és pénzügyi végrehajtásának irányítása céljából. A brüsszeli székhelyű INEA hivatalosan 2014. január 1-én kezdte meg tevékenységeit: a CEF, a H2020 és egyéb folyamatban lévő programok (TEN-T és Marco Polo 2007–2013) részeinek végrehajtását.

KPI: Fő teljesítménymutató.

KR: Költségvetési rendelet.

MTR – félidős felülvizsgálat: 2018-ban az INEA félidős felülvizsgálatot végzett a többéves munkaprogram 2014-es és 2015-ös felhívásaiból származó, folyamatban lévő tevékenységekről azzal a célkitűzéssel, hogy biztosítsa az uniós források hatékony és eredményes felhasználását. A CEF-hozzájárulásuktól függően a tevékenységek „átfogó' vagy „dokumentumalapú”' felülvizsgálat tárgyai voltak.

PCI-k – Közös érdekű projektek: kulcsfontosságú infrastrukturális projektek, különösen határokon átnyúló projektek, amelyek uniós országok energiarendszereit kapcsolják össze. Ezek a gyorsabb és hatékonyabb engedélyezési eljárások, valamint a jobb szabályozás előnyeit élvezik (azáltal, hogy a költségeket a nettó előnyök szerint allokálják). Ezeket a projekteket a CEF szerint is lehet támogatni.

REA – Kutatási Végrehajtó Ügynökség: a Bizottság által 2007-ben azon célból létrehozott szervezet, hogy végrehajtsa a 7. kutatási és innovációs keretprogram egyes részeit. 2013-ban hatásköre kibővült, és magában foglalta a Horizont 2020 nagy részének irányítását is.

S2R – Shift2Rail közös vállalkozás: európai vasúti kezdeményezés, amely az új és fejlett technológiáknak az innovatív vasúti termékmegoldásokba történő integrálásával összpontosított kutatási és innovációs, valamint piacvezérelt megoldások kialakítására törekszik.

TEN-T – transzeurópai közlekedési hálózatok: a transzeurópai közlekedési hálózatokra vonatkozó politika végrehajtása során tervezett közúti, vasúti, légi és vízi infrastruktúra fejlesztések összessége. A TEN-T hálózatok a transzeurópai közlekedési hálózatok szélesebb rendszerének a részét képezik, egy távközlési hálózattal (eTEN) és egy tervezett energiahálózattal (TEN-E) együtt. A TEN-T infrastruktúrájának fejlesztése szorosan kapcsolódik az uniós közlekedéspolitika végrehajtásához és továbbfejlesztéséhez.

Az ellenőrző csoport

Ellenőrzéseinek eredményeit a Számvevőszék különjelentésekben mutatja be, amelyek egy adott költségvetési területhez kapcsolódó uniós szakpolitikákkal és programokkal, illetve az irányítással kapcsolatos kérdésekkel foglalkoznak. Hogy ellenőrzési munkája maximális hatást érjen el, témái megválasztásakor és feladatai megtervezésekor a Számvevőszék tekintetbe veszi a teljesítmény-, illetve szabályszerűségi kockázatokat, az érintett bevétel vagy kiadás nagyságát, a várható fejleményeket, valamint a politika és a nagyközönség érdeklődését.

Ezt a teljesítmény-ellenőrzést a kohéziós, növekedési és társadalmi befogadási beruházások kiadási területeire szakosodott, Iliana Ivanova számvevőszéki tag elnökölte II. Kamara végezte. Az ellenőrzést Oskar Herics, a Számvevőszék tagja vezette, Thomas Obermayr kabinetvezető és Laura Gores kabinetattasé; Pietro Puricella ügyvezető; Jolita Korzuniene feladatvezető; Susanna Rafalzik, Dieter Böckem, Thierry Lavigne, Nils Odins és Christian Verzé ellenőrök támogatásával. Thomas Everett és Cathryn Lindsay nyújtott nyelvi támogatást.

Balról jobbra: Thomas Everett, Susanna Rafalzik, Dieter Böckem, Jolita Korzuniene, Oskar Herics, Cathryn Lindsay, Nils Odins, Laura Gores, Christian Verzé, Pietro Puricella.

Végjegyzetek

¹ A Tanács 58/2003/EK rendelete (2002. december 19.) a közösségi programok igazgatásában bizonyos feladatokkal megbízott végrehajtó hivatalokra vonatkozó alapszabály megállapításáról (HL L 11., 2003.1.16, 1. o.).

² Az INEA mellett a következők: a Kkv-ügyi Végrehajtó Ügynökség (EASME), az Oktatási, Audiovizuális és Kulturális Végrehajtó Ügynökség (EACEA), a Fogyasztó-, Egészség-, Élelmiszerügyi és Mezőgazdasági Végrehajtó Ügynökség (CHAFEA), a Kutatási Végrehajtó Ügynökség (REA) és az Európai Kutatási Tanács Végrehajtó Ügynöksége (ERCEA).

³ A Bizottság 2013/801/EU végrehajtási határozata (2013. december 23.) az Innovációs és Hálózati Projektek Végrehajtó Ügynökség létrehozásáról és a 2008/593/EK határozattal módosított 2007/60/EK határozat hatályon kívül helyezéséről szóló, 2013. december 23-i 2013/801/EU bizottsági végrehajtási határozat (HL L 352., 2013.12.24., 65. o.). A Bizottság C(2013) 9235 számú határozata hatásköröket ruházott át az Ügynökségre.

⁴ 2014. január – 2024. december.

⁵ Az Innovációs és Hálózati Projektek Végrehajtó Ügynökség 2019-es munkaprogramjának elfogadásáról szóló, 2019. február 25-i C (2019)1453 számú bizottsági határozat melléklete, 2. rész.

⁶ A CEF-IKT része.

⁷ A felülvizsgálat a 2014-es és 2015-ös többéves felhívásokból származó, a legmagasabb uniós allokációval rendelkező projektekre összpontosított. Ez az összes CEF-T projekt 56%-át jelentette, 18 milliárd eurós teljes támogatási értékkel (ez a CEF-T teljes uniós hozzájárulásának 80%-a).

⁸ Cost Benefit Analysis for the delegation of certain tasks regarding the implementation of Union Programmes 2014–2020 to the Executive Agencies (A 2014–2020 közötti uniós programok végrehajtásával kapcsolatos egyes feladatok végrehajtó ügynökségekre való átruházásának költség-haszon elemzése) (2013. augusztus). A WiFi4EU kezdeményezés átruházása előtt egy további költség-haszon elemzést hajtottak végre.

⁹ A Bizottság jelentése az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak, az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának az Európai Hálózatfinanszírozási Eszköz (CEF) félidős értékeléséről, COM(2018) 66, 2018.2.14.

¹⁰ Ez a következtetés egy, a pályázók és kedvezményezettek megkérdezésére épülő online felmérésen alapult. (Az Innovációs és Hálózati Projektek Végrehajtó Ügynökség [INEA] értékelését támogató tanulmány, 2014–2016, 2019. február 5., Centre for Strategy and Evaluation Services).

¹¹ A hatékonyságnövekedés esetén megvalósítandó 111 millió eurós célkitűzés nem tartalmazza a WiFi4EU kezdeményezést, amelyet 2018-ban ruháztak az INEA-ra. Ezért 2018-ban az INEA-nak kellett fedeznie a Wifi4EU működtetésének igazgatási költségeit, különösen a fizetéseket, ami eredetileg nem volt a célérték része.

¹² 2013. évi költség-haszon elemzés.

¹³ Az Európai Hálózatfinanszírozási Eszköz létrehozásáról, a 913/2010/EU rendelet módosításáról és a 680/2007/EK és 67/2010/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2013. december 11-i 1316/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL L 348., 2013.12.20., 129. o.) 17. cikkének (7) bekezdése.

¹⁴ COM(2018) 66, 2018. február 14.: A Bizottság jelentése az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak, az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának az Európai Hálózatfinanszírozási Eszköz (CEF) félidős értékeléséről.

¹⁵ A Shift2Rail közös vállalkozás létrehozásáról szóló, 2014. június 16-i 642/2014/EU tanácsi rendelet (HL L 177., 2014.6.17., 9. o.) (15) preambulumbekezdése.

¹⁶ A Számvevőszék 13/2009. sz. különjelentése: „A végrehajtási feladatok végrehajtó ügynökségek számára történő átruházása: sikeres opció?”, 66. bekezdés.

¹⁷ A Végrehajtó Ügynökségek Bizottsága és a költségvetési hatóság számára benyújtott Külön Pénzügyi Kimutatás az uniós programok irányításával kapcsolatos feladatok végrehajtó ügynökségek számára történő átruházása esetén.

¹⁸ Összhangban az uniós költségvetésből finanszírozott végrehajtó ügynökségek létrehozásáról és működéséről szóló iránymutatás 9.2.2. szakaszával (a Bizottság C(2014) 9109 final [2014.12.2.] határozata).

¹⁹ Javaslat: Az Európai Parlament és a Tanács rendelete az Európai Hálózatfinanszírozási Eszköz létrehozásáról, valamint az 1316/2013/EU és a 283/2014/EU rendelet hatályon kívül helyezéséről. A javaslat 19. cikke előírja, hogy a CEF-et munkaprogramok révén kell végrehajtani. A Bizottságnak 2020. december 31-ig kell elfogadnia az első többéves munkaprogramokat, amelyek magukban foglalják a pályázati felhívások menetrendjét az új CEF első három évére, azok témáját és indikatív költségvetését, valamint egy, az egész időszakra kiterjedő prognosztizált keretrendszert.

²⁰ Az 1316/2013/EU rendelet 3. és 4. cikke; az 1315/2013/EU rendelet; az 347/2013/EU rendelet; a 283/2014/EU rendelet.

²¹ A költségvetési rendelet 197–199. cikke. A támogathatósági kritériumok a pályázók jogi természetével kapcsolatosak, és magukban foglalják a vonatkozó uniós jogszabályoknak való megfelelőséget. A kiválasztási kritériumok célja annak felmérése, hogy a pályázó mennyire képes elvégezni a javasolt intézkedéseket. Az odaítélési szempontok alapján értékelik a pályázatok minőségét.

²² Az ellenőrzés időpontjában az INEA tájékoztatása szerint 380 külső szakértő vett részt a CEF-projektpályázatok értékelésében, és erre becslés szerint 5050 napot fordítottak.

²³ Összesen 711 projektet választottak ki, 23 milliárd euró értékben, CEF-T támogatásra (lásd: 2. táblázat).

²⁴ Az 1316/2013/EU rendelet 3. preambulumbekezdése szerint a közlekedési, a távközlési és az energetikai ágazatban a transzeurópai hálózatok beruházási szükségletei a becslések alapján 970 milliárd eurót tesznek ki 2020-ig.

²⁵ A TEN-T-felhasználási aránya még alacsonyabb lett volna, ha a TEN-TEA-nak nem sikerült volna a költségvetés körülbelül egyharmadát kétszer lekötnie azáltal, hogy a forrásokat a nem teljesítő projektekből visszaforgassa az új támogatásokba, a 2,3 milliárd euró értékű ún. „visszaáramló felhívások” révén.

²⁶ A támogatási megállapodások aláírását követően az INEA forrásokat köt le az adott évre tervezett kifizetésekkel összhangban. Így a költségvetési kötelezettségvállalások csak a projekteknek biztosított költségvetés egy részét tükrözik.

²⁷ Ez azonban az 1233 kiválasztott projektnek csak egy kis része. A tizenkét projektre vonatkozóan a megállapodás szerinti kezdeti uniós hozzájárulás összege 112 millió euró volt.

²⁸ Például a 10 felülvizsgált, építési beruházásra irányuló CEF-T projektből öt esetén a végrehajtási időszak módosításáról csak a félidős felülvizsgálat elvégzése után döntöttek.

²⁹ A Számvevőszék 17/2018. sz., „A Bizottság és a tagállamok a 2007–2013-as programok utolsó éveiben tettek ugyan intézkedéseket a források alacsony felhasználását illetően, de nem az eredmények elérése állt a középpontban” c. különjelentése (http://eca.europa.eu).

³⁰ A munkacsoport arra a következtetésre jutott, hogy „az azokra a szűk keresztmetszetekre vonatkozó jelenlegi mutató, amelyekre az INEA adatokat gyűjt […] jelentős javításokra szorul, annak alacsony információtartalma miatt”.

³¹ „A sikeres közlekedési ágazat felé az Unióban: a megoldásra váró feladatok” című állapotfelmérés; „Az ERFA és az ESZA projektjeinek kiválasztása és monitoringja során a 2014–2020-as időszakban továbbra is főként a kibocsátásra helyezik a hangsúlyt” című, 21/2018. sz. különjelentés; a „Nagy sebességű vasút Európában: az uniós hálózat hiánya rosszul működő mozaikot eredményez” című, 19/2018. sz. különjelentés; a „Tengeri szállítás az Unióban: zavaros vizeken – sok eredménytelen és fenntarthatatlan beruházás” című, 23/2016. sz. különjelentés.

Kronológia

Elérhetőség

EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Telefon: +352 4398-1
Megkeresés: eca.europa.eu/hu/Pages/ContactForm.aspx
Weboldal: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Bővebb tájékoztatást az Európai Unióról az interneten talál (http://europa.eu).

Luxembourg: Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2019

© Európai Unió, 2019

A többszörözés a forrás feltüntetésével engedélyezett.
Az európai uniós szerzői jogi védelem alatt nem álló fényképeket és más anyagokat közvetlenül a szerzői jog tulajdonosától származó előzetes hozzájárulás birtokában lehet csak felhasználni vagy többszörözni.

Kapcsolatba szeretne lépni az EU-val?

Személyesen
Az Európai Unió területén több Europe Direct információs központ is működik. Keresse meg az Önhöz legközelebb eső központot: https://europa.eu/european-union/contact_hu

Telefonon vagy e-mailben
A Europe Direct központok feladata, hogy megválaszolják a polgárok Európai Unióval kapcsolatos kérdéseit. Vegye igénybe a szolgáltatást

• az ingyenesen hívható telefonszámon: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bizonyos szolgáltatók számíthatnak fel díjat a hívásért),
• a rendes díjszabású telefonszámon: (+32 2) 29-99-696, vagy
• e-mailen: https://europa.eu/european-union/contact_hu

Információkat keres az EU-ról?

Online
Az EUROPA portál tájékoztatással szolgál az Európai Unióról az EU összes hivatalos nyelvén: https://europa.eu/european-union/index_hu

Uniós kiadványok
A következő címen uniós kiadványok tölthetők le/rendelhetők meg díjmentesen/fizetés ellenében: https://op.europa.eu/hu/publications. Ha bizonyos ingyenes kiadványokból több példányra van szüksége, rendeljen a Europe Direct központtól vagy hazájának helyi információs központjától (lásd: https://europa.eu/european-union/contact_hu).

Uniós jogszabályok és kapcsolódó dokumentumok
Az EUR-Lex portálról bármelyik hivatalos nyelven letölthetők az EU jogi tartalmai és az 1952-től megjelenő jogszabályai: http://eur-lex.europa.eu

Az EU által gondozott nyílt hozzáférésű adatok
A nyílt hozzáférésű adatok európai uniós portálja (http://data.europa.eu/euodp/hu) uniós adatkészletekhez biztosít hozzáférést. Az adatok kereskedelmi és nem kereskedelmi célból egyaránt díjmentesen letölthetők és felhasználhatók.