Erityiskertomus
nro19 2019

Innovoinnin ja verkkojen toimeenpanovirasto: hyötyjä on saatu aikaan mutta Verkkojen Eurooppa ‑välineen puutteet on korjattava

Kertomuksen kuvaus: Innovoinnin ja verkkojen toimeenpanoviraston (INEA) tehtävänä on tukea komissiota, hankkeiden toteuttajia ja sidosryhmiä tarjoamalla asiantuntemusta ja hallinnoimalla ohjelmatasolla infrastruktuuri-, tutkimus- ja innovointihankkeita liikenteen, energian ja televiestinnän aloilla sekä edistämällä näiden toimien välistä synergiaa.
INEA on valtuutettu hallinnoimaan 93:a prosenttia Verkkojen Eurooppa ‑välineen (CEF) kokonaistalousarviosta ja seitsemää prosenttia Horisontti 2020 ‑puiteohjelman talousarviosta. Tämä tekee yhteensä 33,6 miljardia euroa, eli kyseessä on suurin EU:n toimeenpanoviraston hallinnoima talousarvio.
Tilintarkastustuomioistuin totesi, että INEA on hoitanut sille valtuutuksella siirretyt tehtävät ja saanut aikaan odotetut hyödyt tietyin rajoittein, jotka liittyvät toimintakehykseen. Se havaitsi puutteita sinänsä hyvin organisoiduissa CEF-välineen valintamenettelyissä, minkä lisäksi ilmeni ohjelman täytäntöönpanoon kohdistuvia riskejä sekä puutteita tuloksellisuusraportoinnissa.
Tilintarkastustuomioistuin esittää komissiolle ja INEAlle suosituksia, joilla on seuraava tarkoitus: lisätä synergiamahdollisuuksia; lujittaa INEAn delegoituihin ohjelmiin soveltamaa hallinnointikehystä; varmistaa CEF-hankkeiden valintamenettelyiden suurempi yhdenmukaisuus ja läpinäkyvyys; edistää parempien ehtojen asettamista ja varmistaa siten, että CEF-väline pannaan ajoissa täytäntöön. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin suosittelee, että CEF-hankkeiden tulosten seurantaan liittyvä tuloksellisuuskehys määritellään uudelleen.
Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 287 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla annettu Euroopan tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus.

Tämä julkaisu on saatavilla 23 kielellä ja seuraavissa formaateissa:
PDF
PDF General Report

Tiivistelmä

I

Innovoinnin ja verkkojen toimeenpanovirasto (INEA) perustettiin ohjelmakaudelle 2014–2020 toteuttamaan Verkkojen Eurooppa ‑välineen (CEF) ja Horisontti 2020 ‑puiteohjelman tiettyjä osia. Sen kokonaistalousarvio on 33,6 miljardia euroa, joilla yhteisrahoitetaan liikenne-, energia- ja televiestintähankkeita. INEA valittiin tarkastuskohteeksi, koska kyseessä on suurin EU:n toimeenpanoviraston hallinnoima talousarvio ja koska siihen sovellettavaa oikeudellista kehystä tarkistetaan parhaillaan kaudeksi 2021–2027.

II

Tilintarkastustuomioistuin arvioi, miten INEA hallinnoi sille delegoituja EU:n meno-ohjelmia. Tätä varten tilintarkastustuomioistuin tutki seuraavia näkökohtia: i) onko INEA yhdessä komission kanssa hoitanut sille siirretyt tehtävät ja saavuttanut hyödyt, joita odotetaan syntyvän vastuualueiden ulkoistamisesta, sekä ii) varmistavatko INEA ja komissio, että CEF-välineen hallinnoinnissa noudatetaan tehokkaita menettelyjä?

Tarkastuksen pääasiallisena kohteena oli INEA. Tarkastuksessa keskityttiin INEAn toimiin kaudella 2014–2020, ja pääasiallisina tiedonkeruumenetelminä olivat haastattelut ja asiakirjatarkastukset.

III

INEA on – tietyin toimintakehykseen liittyvin rajoittein – saanut aikaan odotetut hyödyt.

  • INEA noudattaa vakiomenettelyjä, jotka ovat yksinkertaistaneet delegoitujen meno-ohjelmien täytäntöönpanoa. Sen yhteenlasketut hallintokustannukset ovat tällä hetkellä pienemmät kuin alun perin arvioitiin, tosin henkilöstökustannukset ovat hieman arvioitua suuremmat. CEF-välineen ja Horisontti 2020 ‑puiteohjelman väliset ja CEF-välineen eri alojen väliset synergiat sekä muiden virastojen kanssa tavoitellut synergiat ovat kuitenkin toteutuneet vain muutamien toimien yhteydessä.
  • Viidellä keskeisellä tuloksellisuusindikaattorilla mitattuna INEA on hoitanut tehtävänsä, joskaan indikaattorit eivät ole erityisen tulossuuntautuneita. Toisin sanoen niitä ei ole kohdennettu ohjelman täytäntöönpanon tai varojen käyttöasteen mittaamiseen.
  • Henkilöstöhallinnossa on havaittavissa joitakin puutteita, joiden syynä ovat etenkin toimintakehykseen liittyvät rajoitteet. Koska henkilöstön määrä on sidoksissa kuhunkin delegoituun ohjelmaan, INEA ei voi siirtää henkilöstöä joustavasti kiireellisimpien tehtävien pariin.
  • Lisäksi tilintarkastustuomioistuin havaitsi puutteita komission ehdotuspyyntöjen koordinoinnissa. Ehdotuspyyntöjä ei ollut suunniteltu useaksi vuodeksi kerrallaan, vaikka suunnittelu parantaisi ennustettavuutta hankkeiden toteuttajien kannalta.
IV

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi puutteita sinänsä hyvin organisoiduissa CEF-välineen valintamenettelyissä, minkä lisäksi ilmeni ohjelman täytäntöönpanoon kohdistuvia riskejä sekä puutteita tuloksellisuusraportoinnissa.

  • Hankkeiden valintamenettelyt on organisoitu hyvin, mutta niitä on edelleen yhdenmukaistettava CEF-välineen kolmen osa-alueen kesken. Ulkoisten asiantuntijoiden arviot ja komission lopullinen myöntämispäätös eivät korreloi kaikilla CEF-välineen osa-alueilla samassa määrin. CEF-välineen liikenneosiossa valituksi tulemisen todennäköisyys ei ole sidoksissa ulkoisten asiantuntijoiden suositelluille hankkeille antamiin pistemääriin. Perustelut arviosta poikkeamiselle on dokumentoitava paremmin. Tämä koskee etenkin komission CEF-välineen liikenneosiossa valitsemia 14 hanketta (joille oli myönnetty avustuksia noin 711 miljoonan euron arvosta). Ulkoiset asiantuntijat eivät olleet hankkeiden kypsyyteen, laatuun tai vaikutukseen liittyvistä syistä suositelleet hankkeiden rahoittamista.
  • Lisäksi hankkeiden valinnassa käytettäviä myöntämisperusteita on vielä selkeytettävä. On oleellista arvioida perusteellisesti erityisesti hankkeiden kypsyys ja laatu, jotta voidaan ennakoida ongelmat, jotka saattavat haitata aikataulun mukaista täytäntöönpanoa.
  • On olemassa riski, että ohjelmaa ei ehditä panna kokonaan täytäntöön. Hankkeille myönnetyistä varoista alle neljäsosa oli tammikuuhun 2019 mennessä (eli kauden viidentenä vuonna) käytetty maksuihin. Varojen alhainen käyttöaste johtuu hankkeiden viivästyneestä täytäntöönpanosta ja suunniteltua vähäisemmästä toteutuksesta.
  • Nykyinen ehdotuspyyntöjärjestelmä ei myöskään hillinnyt sellaisten hankkeiden ehdottamista, jotka eivät vielä olleet toteutuskelpoisia. INEA noudatti komission ehdotuspyyntöihin soveltamaa aikataulua ja myönsi huomattavan osan CEF-välineen määrärahoista ohjelmakauden varhaisessa vaiheessa. CEF-välineen liikenneosion talousarviosta 85 prosenttia myönnettiin vuosien 2014 ja 2015 ehdotuspyyntöjen perusteella. Pelkästään vuoden 2014 talousarviovarojen määrä oli 12 miljardia euroa, mikä vastaa 52:ta prosenttia koko kauden delegoidusta talousarviosta. Näin suuren osuuden myöntämisessä niin varhaisessa vaiheessa oli se varjopuoli, että osa valituista hankkeista ei ollut riittävän kypsiä.
  • Koska kausi 2014–2020 päättyy ensi vuonna, on olemassa riski, että maksuja, vapauttamisia ja takaisinmaksuja kertyy huomattava määrä seuraavien kuukausien aikana. Tämä merkitsisi, että ohjelman mahdollinen vaikutus ilmenee vieläkin myöhemmin. On tärkeää seurata hankkeiden edistymistä, jotta viivästykset voidaan tunnistaa ja korjaavat toimet toteuttaa. Seurantavälineitä, esimerkiksi avustussopimusten määräyksiä ja toiminnan edistymistä koskevia kertomuksia, voitaisiin kuitenkin kehittää niin, että varmistettaisiin EU:n varojen vaikuttava käyttö.
  • Nykyisellä tuloksellisuuskehyksellä ei voida asianmukaisesti osoittaa, miten hankkeilla edistetään CEF-välineen kokonaistavoitteita. INEA seuraa lähinnä hankkeiden tuotoksia, mutta tällainen toimintatapa ei ole tulosten arvioimisen kannalta riittävä. Näin ollen ei ole saatavilla yksiselitteistä tietoa siitä, onko EU:n yhteisrahoittamilla hankkeilla saavutettu tavoitellut tulokset tai kuinka ne on saavutettu.
V

Tilintarkastustuomioistuin suosittelee havaintojensa perusteella toimia, jotka auttaisivat komissiota ja INEAa

  1. edistämään CEF-välineen ja Horisontti 2020 ‑puiteohjelman välistä sekä CEF-välineen eri alojen välistä synergiaa
  2. lujittamaan hallinnointikehystä, jota INEA soveltaa delegoituihin ohjelmiin
  3. varmistamaan, että hankkeiden valintamenettelyt ovat yhdenmukaisempia ja läpinäkyvämpiä
  4. asettamaan parempia ehtoja, jotka mahdollistavat CEF-välineen toteuttamisen aikataulussa
  5. suunnittelemaan tuloksellisuuskehys uudelleen niin, että hankkeiden tuloksia voidaan seurata paremmin.

Johdanto

Euroopan unionin toimeenpanovirastot

01

Komissiolla on vuodesta 2003 lähtien ollut oikeus perustaa määräaikaisia toimeenpanovirastoja, jotka hoitavat tiettyjä EU‑ohjelmiin liittyviä tehtäviä1. Ensimmäinen tällainen virasto perustettiin vuoden 2004 alkupuolella. Komissio on sen jälkeen asteittain lisännyt toimeenpanovirastoille ulkoistettavien varojen ja ohjelmien määrää, ja tätä nykyä toimeenpanovirastoja on yhteensä kuusi2.

02

Toisin kuin erillisvirastojen ja muiden elinten tapauksessa, komissio ei voi siirtää toimeenpanovirastolle tehtäviä, joihin liittyy harkintavallan käyttämistä muunnettaessa poliittisia valintoja toiminnaksi.

03

Ehdotuksessaan vuosien 2021–2027 monivuotiseksi rahoituskehykseksi komissio painotti sitä, kuinka tärkeitä toimeenpanovirastot ovat ohjelmien täytäntöönpanon kannalta. Niiden ansiosta saadaan aikaan säästöjä ja mittakaavaetuja ja varmistetaan toiminta lähellä tuensaajia. Komission mukaan olisi näin ollen harkittava ulkoistamisen lisäämistä entisestään.

Innovoinnin ja verkkojen toimeenpanovirasto

04

Brysselissä sijaitseva innovoinnin ja verkkojen toimeenpanovirasto (INEA) perustettiin vuonna 20133 ohjelmakautta 2014–2020 varten4. Viraston edeltäjä oli Euroopan laajuisen liikenneverkon toimeenpanovirasto (TEN-T EA), joka hallinnoi vuosien 2 007 100 Euroopan laajuinen liikenneverkko ‑ohjelmaa (TEN-T). Sillä oli palveluksessaan noin 100 henkilöä ja sen 7,9 miljardin euron suuruisella talousarviolla rahoitettiin lähes 700:aa hanketta. INEAn tehtävänä on tukea komissiota, hankkeiden toteuttajia ja sidosryhmiä tarjoamalla asiantuntemusta ja hallinnoimalla ohjelmatasolla infrastruktuuri-, tutkimus- ja innovointihankkeita liikenteen, energian ja televiestinnän aloilla sekä edistämällä näiden toimien välistä synergiaa5. Näin ollen INEAlla on merkittävä rooli komission alakohtaisten toimintapolitiikkojen teknisen täytäntöönpanon kannalta.

05

INEAlla on komissiossa neljä niin kutsuttua emopääosastoa, joiden puolesta se osin hallinnoi taulukossa 1 esitettyjä sille delegoituja ohjelmia.

Taulukko 1 – INEAlle delegoidut ohjelmat ja ohjelmien emopääosastot

Ohjelma Emopääosasto
Verkkojen Eurooppa ‑väline (CEF): liikenne, energia ja televiestintä Liikenteen ja liikkumisen pääosasto (johtava pääosasto), energian pääosasto, viestintäverkkojen, sisältöjen ja teknologian pääosasto
Horisontti 2020: liikenne ja energiatutkimus Tutkimuksen ja innovoinnin pääosasto, liikenteen ja liikkumisen pääosasto, energian pääosasto, viestintäverkkojen, sisältöjen ja teknologian pääosasto.
Viraston edeltäjältä siirtyneet vuosien 2007–2013 ohjelmat: TEN-T ja Marco Polo II Liikenteen ja liikkumisen pääosasto

Lähde: INEAn työohjelmat sekä INEAn ja sen emopääosastojen yhteisymmärryspöytäkirja.

06

Käytännössä INEAn tehtävänä on valmistella ja käynnistää ehdotuspyyntömenettelyt, organisoida hankkeiden arviointi- ja valintamenettelyt, laatia ja allekirjoittaa avustussopimukset, varmistaa hankkeiden tekninen ja taloudellinen seuranta ja antaa palautetta komissiolle. Viraston vuotuiset hallintokustannukset ovat noin 27 miljoonaa euroa, ja sillä oli vuonna 2018 palveluksessaan lähes 300 kokopäivätoimista työntekijää.

Taulukko 2 – INEAn hallinnoima talousarvio ja hankkeiden määrä kaudella 2014–2020

Delegoitu talousarvio (miljoonaa euroa) EU:n rahoitusosuus hankkeissa (miljoonaa euroa) Hankkeiden määrä Päätökseen saatujen hankkeiden määrä
CEF: liikenne 23 187 22 870 711 33
CEF: energia 4 574 2 400 121 40
CEF: televiestintä 388 228 394 60
CEF: synergia 21 7
CEF yhteensä 28 149 25 519 1 233 133
Horisontti 2020: liikenne 2 276 1 757 296 28
Horisontti 2020: energia 3 018 2 257 312 25
Horisontti 2020 yhteensä 5 294 4 014 608 53
Kaikki yhteensä (ei WiFi4EU) 33 443 29 533 1 841 186
WiFi4EU6 128
Kaikki yhteensä 33 571

Lähde: INEAn tietojen perusteella tammikuussa 2019.

07

INEA on valtuutettu hallinnoimaan 93:a prosenttia Verkkojen Eurooppa ‑välineen (CEF) kokonaistalousarviosta ja seitsemää prosenttia Horisontti 2020 ‑puiteohjelman talousarviosta. Tämä tekee yhteensä 33,6 miljardia euroa, eli kyseessä on suurin EU:n toimeenpanoviraston hallinnoima talousarvio. Mainituista kahdesta ohjelmasta yhteisrahoitetaan lähes 2 000:ta INEAn salkkuun sisältyvää hanketta. Vuosina 2014–2018 INEA järjesti CEF-välineen kolmella alalla yhteensä 59 ehdotuspyyntömenettelyä ja 2 272 tukikelpoisen hanke-ehdotuksen arviointia. Avustus myönnettiin kaikkiaan 1 233 hankkeelle, ja CEF-välineestä myönnettiin rahoitusta yhteensä 25,5 miljardia euroa (ks. taulukko 2).

Verkkojen Eurooppa ‑väline:

08

Tammikuussa 2014 käynnistetty CEF-väline on Eurooppa 2020 ‑strategian lippulaivaohjelma, josta yhteisrahoitetaan infrastruktuuri-investointeja liikenteen, energian ja televiestinnän aloilla.

09

CEF-välineen liikenneosio on ohjelmaan sisältyvä keskeinen EU:n rahoitusväline, jonka avulla pannaan täytäntöön Euroopan liikenneinfrastruktuuripolitiikkaa. Osion päätavoitteena on auttaa saattamaan päätökseen Euroopan laajuinen liikenneverkko (TEN-T), joka käsittää teitä, rautateitä, sisävesiväyliä, sisävesi- ja merisatamia, lentoasemia ja rautatie-/maantieterminaaleja 28 jäsenvaltiossa sekä tiettyjen kolmansien maiden kanssa toteutettavia rajatylittäviä yhteyksiä. CEF-väline on tarkoitettu rahoittamaan EU:n tason lisäarvoa tuottavia hankkeita, jotka koskevat lähinnä kestäviä liikennemuotoja ja joissa poistetaan pullonkauloja, rakennetaan puuttuvia yhteyksiä ja tehdään valmiiksi rajatylittäviä osuuksia. EU pyrkii saamaan ydinverkon päätökseen vuoteen 2030 mennessä ja laajemman kattavan verkon vuoteen 2050 mennessä.

10

CEF-välineen energiaosion tarkoituksena on myöntää rahoitusta yhteistä etua koskevien hankkeiden toteuttamiseen. Tällaisia ovat muun muassa tärkeät energiainfrastruktuurihankkeet, joihin kuuluu etenkin sähkön ja kaasun energiaverkkojen yhteenliitäntöjä, älyverkkoja ja rajatylittäviä hiilidioksidiverkkoja, jotka eivät ole kaupallisesti kannattavia. Osion laajempana toimintapoliittisena tavoitteena on parantaa kilpailukykyä edistämällä energian sisämarkkinoiden yhdentymistä ja sähkö- ja kaasuverkkojen rajat ylittävää yhteentoimivuutta. Lisäksi tavoitteena on kehittää energian toimitusvarmuutta EU:ssa sekä edistää kestävää kehitystä ja ympäristönsuojelua.

11

CEF-välineen tieto- ja viestintäteknologiat ‑osiolla pyritään aikaansaamaan kansalaisia, yrityksiä ja viranomaisia hyödyttäviä uudistuksia toteuttamalla Euroopan laajuisia yhteentoimivia infrastruktuuriratkaisuja televiestinnän alalla. Osiossa keskitytään tarjoamaan käyttövalmiita ja pitkällä aikavälillä kestäviä operatiivisia palveluja.

Yhteyksien osalta CEF-välineen tieto- ja viestintäteknologiat ‑osion tarkoituksena on lisätä investointeja laajakaistaverkkojen käyttöönottoon ja nykyaikaistamiseen sekä tarjota paikallisyhteisöille laadukkaita langattomia internetyhteyksiä.

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

12

Tilintarkastustuomioistuin valitsi INEAn tarkastettavakseen, koska viraston ohjelmakaudella 2014–2020 hallinnoimat talousarviot ovat suuria ja koska viraston toiminnan tuloksellisuutta ei ollut tarkastettu aiemmin. Kertomus on ajoitettu siten, että sitä voitaisiin hyödyntää tulevan Verkkojen Eurooppa II ‑ohjelman uudistetun oikeudellisen kehyksen suunnittelussa.

13

Tarkastuksen pääasiallisena kohteena oli INEA. Koska kyseessä on toimeenpanovirasto, jolla ei ole harkintavaltaa, tarkastuksessa oli näin ollen otettava huomioon myös ne Euroopan komission menettelyt, jotka vaikuttavat välittömästi INEAn työhön.

14

Tämän mukaisesti tutkittiin seuraavia näkökohtia:

  • Saavuttavatko INEA ja komissio hyödyt, joita odotetaan syntyvän vastuualueiden ulkoistamisesta, ja hoitaako virasto sille siirretyt tehtävät?
  • Varmistavatko INEA ja komissio, että CEF-välineen hallinnoinnissa noudatetaan tehokkaita menettelyjä?
15

Ohjelmien hallinnointia tarkastaessaan tilintarkastustuomioistuin keskittyi tutkimaan INEAn merkitystä CEF-välineen tehokkaalle ja vaikuttavalle täytäntöönpanolle. Suurin osa INEAn delegoidusta talousarviosta koskee CEF-välinettä. Tarkastus ei kattanut Horisontti 2020 ‑puiteohjelmaa eikä virastolle siirtyneitä aiempia ohjelmia (Marco Polo II ja TEN-T).

16

Tilintarkastustuomioistuin haastatteli INEAn, sen emopääosastojen (liikenteen ja liikkumisen pääosaston, energian pääosaston, viestintäverkkojen, sisältöjen ja teknologian pääosaston sekä tutkimuksen ja innovoinnin pääosaston) ja muiden sidosryhmien edustajia. Viimeksi mainittuihin lukeutuivat muun muassa viraston kolmivuotisarvioinnin toteuttaneet ulkoiset arvioijat, eurooppalaiset TEN-T-koordinaattorit, Euroopan unionin energia-alan sääntelyviranomaisten yhteistyövirasto sekä INEAn arviointimenettelyjen tarkkailijat. Tilintarkastustuomioistuin osallistui INEAn johtokunnan sekä CEF-välineen liikenneosiota käsittelevän INEAn neuvoa-antavan ryhmän ja CEF-välineen liikenneosiota käsittelevän komitean kokouksiin. Lisäksi se osallistui (yhteisymmärryskertomusta valmistelevaan) ulkoisten arvioijien kokoukseen CEF-välineen tieto- ja viestintäteknologiat ‑osion vuoden 2018 ehdotuspyynnön yhteydessä.

17

Tilintarkastustuomioistuin tutki INEAn sääntelykehystä, vastuualueita ja valvontajärjestelmiä ja testasi suoraan, miten toimivasti virasto hallinnoi CEF-välinettä ja hankkeita. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin analysoi komission roolia hankkeiden lopullisessa valinnassa ja arvioi tulosten seurantaan liittyvää tuloksellisuuskehystä.

18

Tilintarkastustuomioistuimen toimittamaan tarkastukseen kuuluivat etenkin seuraavat osa-alueet:

  • CEF-välineen hankesalkun määrällinen ja laadullinen analysointi. Tilintarkastustuomioistuin tutki hankkeiden valintamenettelyjä viiden energiaosion, neljän liikenneosion ja kolmen tieto- ja viestintäteknologiat ‑osion ehdotuspyyntömenettelyn yhteydessä. Se analysoi hankkeiden täytäntöönpanoon, peruutukseen ja päättämiseen liittyviä menettelyjä.
  • 22 hankkeesta koostuvan otoksen perusteellinen läpikäynti INEAssa saatavilla olevien asiakirjojen perusteella. Lisäksi kahdeksan muun hankkeen osalta toteutettiin asiakirjatarkastus, jossa keskityttiin valintavaiheeseen. Hankkeet poimittiin otokseen seuraavin kriteerein: kattavuus CEF-välineen eri aloilla; EU:n rahoitustuen määrä; maantieteellinen kattavuus; rajatylittävien ja muiden hankkeiden välinen tasapaino sekä hankkeiden edistymisaste.
  • 356:sta CEF-välineen liikenneosion hankkeesta laadittujen INEAn väliarviointien7 sekä energiaosiota koskevien vuosikertomusten analysoiminen. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin tutki hankkeiden täytäntöönpanoon sekä hankkeiden muuttuneisiin valmistumispäivämääriin ja talousarvioihin liittyviä asiakirjoja ja analysoi varojen vapauttamisen ja hankkeiden täytäntöönpanon viiveiden syitä.
  • vahvistavan evidenssin kerääminen useista eri lähteistä, kuten komission vuonna 2018 käynnistämästä INEAn kolmivuotisarvioinnista, arviointiin liittyvistä asiakirjoista ja komission sisäisen tarkastuksen kertomuksista.

Huomautukset

INEA on – tietyin toimintakehykseen liittyvin rajoittein – saanut aikaan siltä odotetut hyödyt

19

Tilintarkastustuomioistuin tutki INEAn toimintarakennetta kahdesta näkökulmasta: onko viraston perustamisella saatu aikaan hyötyjä, joita odotetaan syntyvän ohjelmien hallinnoinnin delegoinnista, ja onko virasto hoitanut sille siirretyt tehtävät?

20

Komissio toteutti pakollisen kustannus-hyötyanalyysin vuonna 2013 ennen viraston perustamista8. Analyysissa korostettiin seuraavia keskeisiä hyötyjä, joita odotettiin syntyvän tehtävien ulkoistamisesta INEAlle, verrattuna tilanteeseen, jossa komissio itse hallinnoi ohjelmaa:

  • ohjelman salkun sekä prosessien ja menetelmien jatkuvan yksinkertaistamisen välinen johdonmukaisuus
  • noin 54 miljoonan euron arvoiset tehokkuushyödyt, jotka johtuvat siitä, että ohjelmien hallinnoinnin edellyttämät henkilöstökustannukset ovat alhaisemmat kuin ne olisivat komissiossa
  • synergiat, joita saadaan aikaan, kun sama toimeenpanovirasto hallinnoi läheisesti toisiinsa liittyviä politiikanaloja; tämän voidaan odottaa parantavan jatkossa tehokkuutta.

INEA on kehittänyt vakiomenettelyjä, jotka ovat yksinkertaistaneet täytäntöönpanoa

21

INEA on kehittänyt vakiovälineitä ja ‑menettelyjä, jotka ovat yksinkertaistaneet ohjelmien hallinnointia. Esimerkiksi CEF-välineen seurantaan käytettävä TENtec-tietokanta sisältää pitkälle kehitettyjä osioita ehdotusten sähköistä toimittamista ja hankkeiden täytäntöönpanon seurantaa varten. INEA on kehittänyt menetelmiin liittyvää ohjausta kaikkia hankkeiden hallinnoinnin vaiheita varten. Virasto toimii myös tuensaajien keskitettynä yhteyspisteenä tarjoten hanke-ehdotusten toimittamiseen ja hankkeiden täytäntöönpanon raportointiin liittyviä tuki- ja neuvontapalveluja.

22

INEAn ansiosta avustukset myös myönnetään nopeammin: vuosina 2007–2010 virastoa edeltäneeltä TEN-T EA:lta kului avustuksen myöntämiseen keskimäärin 10–20 kuukautta, kun taas INEAlta tähän kului keskimäärin 7,7–8 kuukautta vuosina 2014–2017. Tämän vahvistaa CEF-välineen vuosien 2014–2020 väliarviointi, jossa todetaan, että INEA hallinnoi avustuksia erittäin tehokkaasti9. Myös INEAn ulkoisessa arvioinnissa, joka tehdään kolmen vuoden välein, havaittiin, että viraston organisaatio ja hallinto sekä toimintamenettelyt ja käytännöt ovat toimivia. Useimmat tuensaajat olivat lisäksi havainneet menettelyjen yksinkertaistuneen jonkin verran10.

INEAn hallintokustannukset alittavat alustavan arvion, joskin henkilöstökustannukset ovat hieman arvioitua suuremmat

23

Tilintarkastustuomioistuin tutki INEAn hallintokustannuksia arvioidakseen tehokkuushyötyjen toteutumista. Vuosina 2014–2018 hallintokustannukset olivat yhteensä 105 miljoonaa euroa eli alle alustavan tavoitemäärän, joka oli 111 miljoonaa euroa ja laskettiin edellä mainittuja tehokkuushyötyjä11 ajatellen. Alhaisemmat kustannukset johtuivat pääasiassa arvioitua pienemmistä infrastruktuuri- ja toimintakustannuksista (säästöä kuusi miljoonaa euroa) ja ohjelmatukikustannuksista (säästöä viisi miljoonaa euroa). Henkilöstökustannukset olivat kuitenkin viisi miljoonaa euroa (seitsemän prosenttia) suunniteltua korkeammat, koska alustava arvio perustui keskimääräisiin henkilöstökustannuksiin ottamatta huomioon palkkojen indeksikorotuksia, työntekijöiden uudelleenluokittelua ja henkilöstöhallinnon kasvaneita kuluja.

24

Jos kokonaishallintokustannukset eivät ylitä alustavasti arvioitua määrää INEAn elinkaaren aikana, odotetut tehokkuushyödyt ( 54 miljoonaa euroa) on mahdollista saavuttaa. Saavutettujen hyötyjen suuruus voidaan arvioida vasta, kun ohjelmat on viety päätökseen.

Synergioita saavutettiin vain joidenkin toimien osalta

25

Eräs merkittävimmistä hyödyistä, joita odotettiin syntyvän ohjelmien siirtämisestä INEAn hallinnoitavaksi, olivat synergiat, joita saataisiin aikaan, kun sama virasto hallinnoi läheisesti toisiinsa liittyviä politiikanaloja. Tämän voitiin odottaa tuottavan jatkossa myös muita tehokkuushyötyjä12. CEF-välineestä annetussa asetuksessa vaaditaan, että työohjelmat on koordinoitava siten, että hyödynnetään kyseisten kolmen alan välistä synergiaa, ja että on laadittava vähintään yksi monialainen ehdotuspyyntö13.

26

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että useat tekijät haittasivat synergian toteutumista. Synergian saavuttaminen ei ollut kaikilta osin realistista CEF-välineen ja Horisontti 2020 ‑puiteohjelman välisten sekä CEF-välineen eri alojen välisten erojen takia. Eroja on esimerkiksi ohjelmien toimintapoliittisissa tavoitteissa, laajuudessa ja oikeudellisissa kehyksissä sekä ohjelmien täytäntöönpanosäännöissä (ohjelmat suunnattu erilaisille sidosryhmille ja erilaiset oikeudelliset ja rahoitussäännöt).

27

Näistä haasteista huolimatta INEA on toteuttanut useita toimenpiteitä saadakseen aikaan synergioita Horisontti 2020 ‑puiteohjelman ja CEF-välineen välillä erityisesti liikenne- ja energia-aloilla. Liikennealalla INEA on yksilöinyt yhteisiä aihealueita ja ryhmitellyt ne neljään luokkaan. Emopääosastoille on esitelty useita aloitteita, kuten INEAn alustan perustaminen Horisontti 2020 ‑puiteohjelman ja CEF-välineen välisiä synergioita varten ja CEF-välineen painopistealoja mittaavien innovointi-indikaattoreiden käyttöönotto. Toistaiseksi CEF-välineessä on kuitenkin sovellettu vain vähäistä määrää tutkimushankkeiden tuloksia. Pääasiallinen syy tähän on se, että Horisontti 2020 ‑puiteohjelma ja CEF-väline eivät ole luonteeltaan samansuuntaisia, sekä se, että tutkimushankkeiden teknisen kypsyyden saavuttaminen vie aikaa. Kolmivuotisessa ulkoisessa arvioinnissa todettiin lisäksi, että Horisontti 2020 ‑tutkimushankkeiden ja CEF-välineen infrastruktuurihankkeiden välinen synergia on vähäistä.

28

INEAn ponnisteluista huolimatta CEF-välineen eri alojen välillä on saavutettu vähemmän synergiaa kuin alun perin oletettiin. Toistaiseksi ainoa monialainen synergiaan pyrkivä ehdotuspyyntömenettely ei ole tuottanut järin hyviä tuloksia: vain hieman yli puolet sen talousarviosta on sidottu ja määrärahoilla rahoitetaan seitsemää hanketta (ks. taulukko 2). CEF-välineen väliarvioinnissa14 saatiin lisäksi vahvistus sille, että useita CEF-välineen aloja kattavien toimien pieni määrä johtuu ennen kaikkea näiden alojen oikeudellisten kehysten eroista. Niiden vuoksi monialaisilla ehdotuspyyntömenettelyillä on vaikeaa saavuttaa synergiaa. Kyseisten kolmen alan välillä on eriävyyksiä esimerkiksi säännöissä, jotka liittyvät muun muassa toimen maantieteelliseen toteutuspaikkaan tai tukikelpoiseen omaisuusluokkaan.

29

Muiden toimeenpanovirastojen ja yhteisyritysten täytäntöönpanemien ohjelmien kanssa on saavutettu vain vähän synergiaa. Shift2Rail-yhteisyrityksen perustamisesta annetussa neuvoston asetuksessa15 säädetään, että olisi kehitettävä tiiviitä synergioita muiden unionin ohjelmien, kuten Verkkojen Eurooppa ‑välineen, kanssa, jotta saadaan aikaan mahdollisimman suuria vaikutuksia innovatiivisten ratkaisujen käyttöönotossa. Molemmat osapuolet ovat pyrkineet vaihtamaan tietoja hankesalkuistaan sekä yksilöimään mahdollisia yhteistyömuotoja tai synergioita, mutta myös osapuolten välistä koordinointia voitaisiin lisätä niin, että saataisiin kehitettyä jäsenneltyjä toimenpiteitä.

30

Haasteeksi muodostuu se, että INEA ja pienistä ja keskisuurista yrityksistä vastaava toimeenpanovirasto (EASME) ovat kumpikin vastuussa Horisontti 2020 ‑energiatutkimusohjelman täytäntöönpanosta. Ne koordinoivat keskenään ehdotuspyyntömenettelyjä, mutta kumpikin virasto hallinnoi erikseen omaa ohjelmaosiotaan, mikä aiheuttaa hallinnollisia kustannuksia molemmille ja rajoittaa mahdollisen synergian aikaansaamista.

INEAn toimintakehykseen liittyvät rajoitteet

INEA hoitaa tehtävänsä ja saavuttaa tulokset keskeisillä tuloksellisuusindikaattoreilla mitattuna, mutta indikaattorit eivät ole erityisen tulossuuntautuneita eikä niitä ole kohdennettu mittaamaan sitä, toteutetaanko ohjelmat vaikuttavasti.

31

INEA valtuutettiin panemaan täytäntöön osia CEF-välineestä ja Horisontti 2020 ‑puiteohjelmasta (ks. liite I, jossa on eritelty komission ja INEAn vastuualueet). Tarkemmin sanoen tämä tarkoittaa, että INEA

  • valmistelee ja käynnistää ehdotuspyyntömenettelyt
  • järjestää hankkeiden arvioinnin (johon kuuluu muun muassa hanke-ehdotusten vastaanotto, tukikelpoisuuden ja käsiteltäväksi ottamisen tarkistus sekä ulkoisten asiantuntijoiden rekrytointi) ja tukee komissiota lopullisen valintaprosessin aikana
  • laatii ja allekirjoittaa avustussopimukset ja toimii hankkeiden toteuttajien keskitettynä yhteyspisteenä
  • huolehtii hankkeiden teknisestä ja rahoitukseen liittyvästä seurannasta, mukaan lukien hankkeisiin, maksuihin, takaisinperittäviin maksuihin ja tarkastuksiin liittyvä päivittäinen valvonta
  • antaa palautetta komissiolle hankesalkkukertomusten ja muiden räätälöityjen kertomusten ja tilastotietojen avulla.
32

Tilintarkastustuomioistuin totesi, että INEA on keskeisillä tuloksellisuusindikaattoreilla mitattuna hoitanut valtuutuksensa mukaiset tehtävät (kohta 31). INEAn tehtävienhoidon vaikuttavuutta mitataan viidellä komission hyväksymällä keskeisellä tuloksellisuusindikaattorilla. Virasto käsittelee näitä tuloksellisuusindikaattoreita kattavasti ja jäsennellysti vuotuisissa toimintakertomuksissaan. INEAn toiminta on ollut tasaisen tuloksellista kaikilla sen indikaattoreilla mitattuna, ja se on saavuttanut kaikki tavoitteet kokonaisuudessaan (ks. taulukko 3).

Taulukko 3 – INEAn keskeiset tuloksellisuusindikaattorit

Indikaattori Tavoite Tulokset
Maksusitoumusmäärärahojen toteuttamisaste 100 % 100 %
Maksumäärärahojen toteuttamisaste 100 % 100 %
Avustussopimuksen allekirjoittamiseen kulunut aika Yli 98 % avustussopimuksista allekirjoitettu ajoissa • CEF: 9 kuukautta (276 päivää) • Horisontti 2020: 8 kuukautta (245 päivää) Kaikki tavoitteet saavutettu täysin.
Maksuaika Yli 98 % maksuista suoritettu ajoissa • Ennakkomaksut: 30 päivää • Myöhemmät ennakkomaksut: 60 päivää • Väli-/loppumaksut: 90 päivää Kaikki tavoitteet saavutettu täysin.
Jälkitarkastuksessa havaittu usean vuoden jäännösvirhetaso Virhetaso alle 2 % 0,27 % – 0,75 %

Huom. Maksusitoumusmäärärahojen ja maksumäärärahojen toteuttamisasteilla viitataan vuotuisiin talousarvion maksusitoumusmäärärahoihin ja vuotuisiin suunniteltuihin maksumäärärahoihin, ei alun perin esitettyihin koko monivuotisen rahoituskehyksen mukaisiin arvioihin.

Lähde: INEAn vuotuiset työohjelmat ja toimintakertomukset 2014–2018.

33

INEAn keskeiset tuloksellisuusindikaattorit ovat oleellisia, kun mitataan hankkeille myönnetyn EU:n tuen hallinnointia. Nykyisellään indikaattorit tuottavat kuitenkin niukasti tietoa ohjelmien hallinnoinnin laadusta. INEA esimerkiksi seuraa tiiviisti hankesalkkuaan pienentääkseen hankkeiden hitaaseen täytäntöönpanoon liittyviä riskejä. Nykyiset indikaattorit eivät tuota riittävästi tietoa ohjelmien täytäntöönpanoasteesta tai varojen käyttöasteesta (kohta 60).

34

Muut toimeenpanovirastot käyttävät samankaltaisia keskeisiä tuloksellisuusindikaattoreita, mutta osalla virastoista on lisäksi käytössään indikaattoreita, joilla mitataan ehdotuspyyntöjen ja arviointien hallinnoinnin tehokkuutta, hankeseurantaa sekä emopääosastoille ja muille asiakkaille annettavaa palautetta. Toimeenpanovirastoja koskevassa erityiskertomuksessaan vuodelta 2009 tilintarkastustuomioistuin suositteli toimeenpanovirastojen valvonnan suuntaamista enemmän tuloksiin, SMART-lähestymistapaan perustuvien tavoitteiden asettamista ja tavoitteiden saavuttamisen seuraamista rajallisella määrällä keskeisiä tuloksellisuusindikaattoreita16.

Rajoitteiden takia INEA ei voi siirtää henkilöstöä joustavasti kiireellisimpien tehtävien pariin

35

INEAn henkilöstösuunnitelma vuonna 2020 päättyvälle kaudelle sisältää enintään 318 henkilöä kokoaikavastaavasti laskettuna. Suunnitelmaa muutettiin useita kertoja vuosina 2014–2018 otettaessa meno-ohjelmien talousarvioiden osia uudelleen käyttöön (ks. kaavio 1).

Kaavio 1

INEAn henkilöstösuunnitelma vuosille 2014–2020 ja toteutunut henkilöstömäärä

Lähde: Rahoitusselvitys17 ja INEAn tammi-helmikuussa 2019 toimittamat tiedot.

36

Kohdennettaessa INEAn henkilöstöä osaa alakohtaisista työmääräennusteista ei määritelty asianmukaisen tarvearvioinnin perusteella, minkä vuoksi hyväksytty henkilöstömäärä ei lopulta vastannut todellisia tarpeita. Lisäksi CEF-välineen salkku on muuttunut merkittävästi: esimerkiksi tieto- ja viestintäteknologiat ‑osion talousarvio on kasvanut huomattavasti alustavaan arvioon verrattuna.

37

INEAlla ei ole mahdollisuutta siirtää henkilöstöä riittävän joustavasti eri alojen välillä kiireellisimpien tehtävien mukaisesti, koska henkilöstömäärä on jaettu ohjelmittain ja ohjelmien sisällä lisäksi toimen ja pääosaston mukaan18. Tämä rajoittaa henkilöstön siirtämistä. INEA ei nykyisten sääntöjen mukaan voi siirtää lainkaan henkilöstöään etenkään CEF-välineen ja Horisontti 2020 ‑puiteohjelman välillä. Tämä rajoittaa INEAn mahdollisuuksia sopeuttaa joustavasti toimintaansa vaihtelevan työmäärän mukaan.

38

Vuosina 2014–2018 INEAlla oli rekrytointivaikeuksia, sillä sen tarve löytää pätevää henkilöstöä kasvoi nopeasti. Vuoden 2018 lopussa sillä oli palveluksessaan 282 henkilöä, vaikka sille myönnetty henkilöstömäärä oli 298 henkilöä kokoaikavastaavasti laskettuna (ks. kaavio 1). INEAn henkilöstön vaihtuvuus oli 11 prosenttia vuonna 2016 ja yhdeksän prosenttia vuonna 2018. Syyskuussa 2018 INEA otti käyttöön toimintapolitiikan, jonka avulla pyritään paremmin varmistamaan henkilöstön pysyvyys. Siihen kuuluvia toimenpiteitä ovat esimerkiksi uuden henkilöstön integroiminen ja perehdyttäminen, joustava työaika ja sisäiset siirrot.

Komissiolla ei ole koordinointivälinettä, jolla ehdotuspyynnöt suunniteltaisiin useaksi vuodeksi

39

Vuosia 2021–2027 varten annetun CEF-välinettä koskevan asetusehdotuksen mukaan ehdotuspyyntöjen aikataulu ja aiheet määriteltäisiin kolmivuotisissa työohjelmissa. Tällaisella monivuotisella suunnittelulla voitaisiin parantaa ehdotuspyyntöjen koordinointia ja ennustettavuutta19.

40

Kaudella 2014–2020 emopääosastot laativat työohjelmat ja muun muassa ehdotuspyyntöjen aikataulut. Komissio päättää niistä vuosikohtaisesti (eikä useammalle vuodelle kerrallaan) kuultuaan Verkkojen Eurooppa ‑koordinointikomiteaa. Suunnitelmaa muokataan säännöllisesti tilanteen muuttuessa esimerkiksi uusien lainsäädäntöaloitteiden myötä. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että ehdotuspyyntöjen suunnittelun koordinoinnista eri pääosastojen kesken aiheutuu toisinaan haasteita INEAlle. Tilanne johtuu siitä, että pääosastot hoitavat strategisen suunnittelun eri tavoin kullakin kolmella CEF-välineen alalla. Niiden toimintatavat määräytyvät sisäisten vaatimusten ja aikarajoitteiden perusteella. Tämän seurauksena valmistelutyö ja ehdotuspyyntöjen arviointien päätökseensaaminen INEAssa ruuhkautuvat ajoittain. Esimerkiksi vuoden 2018 toinen ja neljäs neljännes olivat hyvin kiireisiä jaksoja, sillä samanaikaisesti oli käynnissä poikkeuksellisen suuri määrä ehdotuspyyntöjä.

Sinänsä hyvin organisoiduissa CEF-välineen valintamenettelyissä ilmenee puutteita, ohjelman täytäntöönpanoon kohdistuu riskejä ja tuloksellisuusraportointi on puutteellista.

41

Tässä osiossa käsitellään komission ja INEAn toteuttamaa CEF-välineen hallinnointia hankkeiden koko elinkaaren ajalta eli valintamenettelystä aina ohjelmien täytäntöönpanoon ja tuloksellisuusraportointiin saakka.

Valintamenettelyt on organisoitu hyvin, mutta niiden yhdenmukaisuutta ja läpinäkyvyyttä kannattaisi parantaa

Hankkeiden valintamenettelyt on organisoitu hyvin

42

Komissio suunnittelee ehdotuspyynnöt ja määrittelee hankkeiden valintaperusteet tätä säätelevien asetusten mukaisesti20. INEA osallistuu tähän valmistelutyöhön hyödyntäen aikaisempien hankkeiden arvioinnista ja täytäntöönpanosta saamiaan kokemuksia. Tämän jälkeen INEA käynnistää ehdotuspyyntömenettelyt. Jokaisessa ehdotuspyyntömenettelyssä arvioidaan, ovatko hanke-ehdotukset oikeutettuja tukeen ja vastaavatko ne valinta- ja myöntämisperusteita21. Hakemusten on myös täytettävä käsiteltäväksi ottamista koskevat muodolliset vaatimukset.

43

Hanke-ehdotusten arviointi ja rahoitustuen myöntäminen tapahtuu vaiheittain. CEF-välineen hanke-ehdotusten arviointimenettelyssä on kaksi vaihetta: ulkoinen ja sisäinen arviointi. Menettely selitetään yksityiskohtaisemmin laatikossa 1.

Laatikko 1

Valintamenettelyt CEF-välineen kolmella alalla

  1. Käsiteltäväksi ottamisen edellytysten ja tukikelpoisuuden tarkistaminen, mukaan lukien valintaperusteiden täyttämisen tarkistaminen (INEAn vastuulla). INEA tarkistaa hanke-ehdotusten tukikelpoisuuden sekä sen, täyttyvätkö käsiteltäväksi ottamisen edellytykset ja valintaperusteet. Vähintään kolmen asiantuntijan on arvioitava kukin hanke-ehdotus. INEA valitsee asiantuntijat yhdessä emopääosaston kanssa. Tässä vaiheessa arviointimenettely on sama kaikilla kolmella alalla.
  2. Ensimmäinen vaihe (INEAn organisoima ulkoisten asiantuntijoiden arviointi). INEA järjestää yhteistyössä emopääosaston kanssa tiedotustilaisuuden, jossa ulkoisille asiantuntijoille kerrotaan ehdotuspyynnön/työohjelman tavoitteista ja myöntämisperusteista (jotka ovat eri aloilla erilaiset). Niiden perusteella asiantuntijoiden on määrä arvioida hanke-ehdotukset ja laatia erilliset arviointikertomukset. Arviointia seuraa INEAn vetämä tapaaminen, jossa asiantuntijat sopivat yksimielisesti kunkin hanke-ehdotuksen kunkin hanke-ehdotuksen saamasta lopullisesta arviosta. Ehdotus voidaan hyväksyä vain, jos se saa kunkin perusteen kohdalla vähintään kolme pistettä viidestä.

    Joissakin ehdotuspyyntömenettelyissä kumpaankin arviointivaiheeseen osallistui INEAn valitsemia riippumattomia tarkkailijoita, jotka seurasivat arviointia, toivat esiin ongelmakohtia ja ehdottivat parannuksia.
  3. CEF: liikenne CEF: energia CEF: tieto- ja viestintä-teknologiat
    Ulkoisten arvioijien käyttämät myöntämis-perusteet - relevanssi - vaikutus - kypsyys - laatu - kypsyys - rajatylittävä ulottuvuus - myönteiset ulkoisvaikutukset ja toimen vaikutus solidaarisuuteen - tarve ratkaista rahoitusongelmat - täytäntöönpanosuunnitelman eheys - relevanssi - toteutuksen laatu ja tehokkuus - vaikutus - kestävyys
    perusteiden tulkintaa koskeva ohjeistus suullinen ohjeistus ja esitysmateriaali, ei yksityiskohtaisia kirjallisia ohjeita suullinen ohjeistus, esitysmateriaali ja yksityiskohtaiset kirjalliset ohjeet suullinen ohjeistus, esitysmateriaali ja kirjalliset ohjeet vuodesta 2018
    Järjestykseen asettaminen Ei Kyllä Kyllä
  4. Toinen vaihe (komiteoiden toteuttamat arvioinnit, jotka emopääosasto järjestää).
  5. CEF: liikenne CEF: energia CEF: tieto- ja viestintä-teknologiat
    Menettely emopääosastossa Arvioinnissa on kaksi vaihetta: ensimmäisen arvioinnin tekee sisäinen arviointipaneeli ja toisen valintakomitea (molemmissa puheenjohtajana toimii liikenteen ja liikkumisen pääosasto). Paneeli arvioi ensimmäisen arviointivaiheen tuloksia. Energian pääosaston sisäisen arviointikomitean tehtävänä on arvioida ehdotukset myöntämis-perusteiden perusteella ottaen huomioon myös ulkoisten asiantuntijoiden ensimmäisessä arviointivaiheessa käyttämät perusteet. Arviointiprosessin suorittaa arviointikomitea (jonka puheenjohtajuudesta huolehtii viestintäverkkojen, sisältöjen ja teknologian pääosasto) kuultuaan ehdotuspyyntömenettelyn kannalta relevantteja pääosastoja/yksiköitä.
    Toisessa vaiheessa käytetyt myöntämis-perusteet Valintakomitea arvioi sisäisen arviointipaneelin työn tuloksena aikaansaadut rahoitusehdotukset CEF-välineen liikenneosion yleisten rahoitustavoitteiden, painopisteiden ja toimintapoliittisten näkökohtien perusteella. Tässä arvioinnissa olisi erityisesti otettava huomioon ulkoisen arvioinnin tulokset ja analysoitava seuraavia seikkoja: i) toimien täydentävyys, ii) EU:n tason lisäarvo, iii) mahdolliset synergiat, iv) talousarviorajoitteet, v) EU:n rahoituksen ja Euroopan strategisten investointien rahaston vipuvaikutus, vi) maantieteellinen tasapaino, vii) verkon tasapainoinen kehitys ja viii) kaksinkertaisen rahoituksen riski. Komitea arvioi ehdotuksia seuraavan kahden myöntämisperusteen perusteella: i) toimen ensisijaisuus ja kiireellisyys – poistetaanko hankkeella pullonkauloja, vähennetään energia-eristyneisyyttä ja edistetään energian sisämarkkinoita – ja ii) rahoitustuen kannustava vaikutus toimen loppuun-saattamiseen. (Näiden kahden perusteen kokonaispainotus on 30 % rakennusurakoiden ja 40 % tutkimusten osalta). Sisäinen komitea ei kohdista ehdotuksiin lisäarviointia. Sen sijaan se tarkastaa, onko olemassa kaksinkertaisen rahoituksen vaara, ja ottaa esiin toimintapolitiikan näkökulmasta relevantteja näkökohtia, jotka olisi pidettävä mielessä avustussopimusta laadittaessa. Lisäksi sisäinen komitea arvioi rahoitusmallia ulkoisten asiantuntijoiden näkemyksen pohjalta.
    Poikkeaminen ulkoisten asiantuntijoiden näkemyksistä Paneeli voi poikkeustapauksissa poiketa ulkoisten asiantuntijoiden suosituksista, kunhan se perustelee päätöksensä riittävällä tavalla. Asiantuntija-arvioinnin kokonaispainotus on 70 % rakennusurakoiden ja 60 % tutkimusten osalta. Komitea voi poiketa asiantuntijoiden lausunnosta perustellen päätöksensä asianmukaisesti. Komitean perustelut olisi kirjattava selkeästi. Komitea noudattaa paremmuus¬järjestystä, jonka asiantuntijat ovat laatineet ehdotuspyynnössä määriteltyjen perusteiden perusteella.
    Ehdotusten asettaminen lopulliseen järjestykseen Ei; sisäinen arviointipaneeli / valintakomitea laatii lopullisen luettelon valituista hankkeista käyttäen lähtökohtana ulkoisten asiantuntijoiden lausuntoa. Kyllä; arviointikomitea suorittaa lopullisen pisteytyksen ja asettaa hanke-ehdotukset paremmuusjärjestykseen käyttäen lähtökohtana ulkoisten asiantuntijoiden lausuntoa. Kyllä, ulkoisten asiantuntijoiden laatiman paremmuusjärjestyksen perusteella.
    Varallaololuettelo Ei käytetty toistaiseksi, mutta periaatteessa mahdollinen. Ei käytetty toistaiseksi, mutta periaatteessa mahdollinen. Ei kaikissa ehdotuspyyntömenettelyissä.
    INEAn rooli INEAn johtaja on arviointikomitean jäsen. INEA nimittää tarkkailijan sisäistä arviointia varten. INEA nimittää tarkkailijan sisäistä arviointia varten.
44

Komissio hyväksyy päätöksen ja valittujen hankkeiden luettelon arviointi- ja valintaprosessin jälkeen kuultuaan jäsenvaltioiden edustajista koostuvaa CEF-koordinointikomiteaa. Sen jälkeen INEA vastaa avustussopimusten tekemisestä, seurannasta ja täytäntöönpanosta yhdessä EU:n tuen saajien eli hankkeiden toteuttajien kanssa.

Hankkeiden valintamenettelyjä on vielä yhdenmukaistettava CEF-välineen eri alojen kesken

45

Eräs tavoitteista, joihin pyrittiin annettaessa kaikki CEF-välineen alat INEAn vastuulle, oli menettelyjen yksinkertaistaminen ja yhdenmukaistaminen (kohta 20). Tarkastuksessa havaittiin, etteivät INEA ja sen emopääosastot olleet vielä analysoineet arviointimenettelyjä CEF-välineen kolmella alalla riittävästi niin, että voitaisiin yksilöidä parhaat käytännöt ja yhdenmukaistaa prosessi ja siinä käytettävät perusteet.

46

Kuten laatikosta 1 käy ilmi, hanke-ehdotusten arviointi järjestetään eri tavalla kullakin CEF-välineen kolmesta alasta. Eroja on myöntämisperusteissa (sanamuodot ja sisältö), perusteiden painotuksissa (käytössä vain energiaosiossa) ja hanke-ehdotusten asettamisessa paremmuusjärjestykseen (käytössä energiaosiossa sekä tieto- ja viestintäteknologiat ‑osiossa mutta ei liikenneosiossa).

Komission myöntämispäätökset ja asiantuntijoiden suositukset eroavat toisistaan

47

Komission olisi otettava huomioon ulkoisten asiantuntijoiden suorittama hanke-ehdotusten arviointi myöntämispäätöstä tehdessään, sillä asiantuntijat perehtyvät hanke-ehdotuksiin yksityiskohtaisesti ja INEA käyttää aikaa ja voimavaroja asiantuntijoiden valintaan ja arviointien järjestämiseen22. Vaikka komissio tekee lopullisen myöntämispäätöksen, poikkeaminen ulkoisista arvioinneista olisi perusteltava ja dokumentoitava hyvin, kuten CEF-välineen energiaosion avustusten hallinnointia koskevissa komission ohjeissa ja liikenneosion ehdotuspyyntötekstissä edellytetään. Tämä on tärkeää EU:n varainkäytön avoimuuden kannalta.

CEF-välineen liikenneosiossa ulkoisen arvioinnin ja myöntämispäätöksen välinen yhteys on dokumentoitava paremmin

48

Tilintarkastustuomioistuin totesi, että komission lopullisissa myöntämispäätöksissä ulkoisten asiantuntijoiden suositukselle annettu merkitys ja painotus vaihtelivat CEF-välineen eri osioissa. Esimerkiksi liikenneosiossa ulkoisen arvioinnin paremmat pistemäärät eivät aina merkinneet, että suositellut hankkeet olisivat lopuksi tulleet valituiksi. Kaikkia ulkoisessa arvioinnissa korkeamman pistemäärän saaneita hankkeita ei valittu, kun taas toiset alhaisemman pistemäärän saaneet hankkeet hyväksyttiin. Ulkoisten asiantuntijoiden suosittelemista hanke-ehdotuksista 68 prosentille myönnettiin lopulta yhteisrahoitus. Toimintapoliittisilla näkökohdilla oli lopullisessa valintaprosessissa suuri painoarvo kuten myös työohjelman ja ehdotuspyynnön tekstin yhteydessä.

49

Ulkoisen arvioinnin vaikutus hankkeiden lopulliseen valintaan vaihteli osioittain, koska lopullinen valintaprosessikin oli erilainen. CEF-välineen liikenneosiossa pistemääriä käytetään lähinnä hankkeiden luokittelemiseen ennalta määritetyn raja-arvon ala- tai yläpuolelle, eikä hankkeita aseteta paremmuusjärjestykseen. Valituksi tulemisen todennäköisyys ei tällaisessa järjestelmässä ole yhteydessä pistemääriin, jotka ulkoiset asiantuntijat ovat antaneet suosittelemilleen hankkeille. Tätä havainnollistetaan jäljempänä kahden esimerkkitapauksen avulla (yksi CEF-liikenneosion ehdotuspyyntö ja yksi CEF-energiaosion ehdotuspyyntö). CEF-välineen liikenneosion ehdotuspyyntöä kuvaava kaavio 2 osoittaa, että sen jälkeen, kun hanke-ehdotus oli saanut vähimmäispistemäärän eli kolme pistettä, ulkoisten asiantuntijoiden sille antama keskimääräinen pistemäärä ei juurikaan vaikuttanut hankkeen valituksi tulemisen todennäköisyyteen. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että ulkoisten asiantuntijoiden suosittelemien hanke-ehdotusten paremmuusjärjestys ei korreloi johdonmukaisesti komission lopullisen hyväksyttyjen hankkeiden luettelon kanssa.

Kaavio 2

Ulkoisten asiantuntijoiden pisteytys ja lopullinen hankevalinta eräässä CEF-välineen liikenneosion ehdotuspyynnössä (monivuotinen ohjelma 2014 F01)

Ulkoisten asiantuntijoiden pisteytys ei vaikuta valitsemisen todennäköisyyteen

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin INEAn saamien tietojen perusteella.

50

Sen sijaan CEF-välineen energiaosiossa ja tieto- ja viestintäteknologiat ‑osiossa ulkoisten asiantuntijoiden antama pistemäärä korreloi selkeästi komission lopullisen valintapäätöksen kanssa (ks. kaavio 3 CEF-välineen energiaosion osalta).

Kaavio 3

Asiantuntijoiden pisteytys ja lopullinen hankevalinta eräässä CEF-välineen energiaosion ehdotuspyynnössä (2014)

Ulkoisten asiantuntijoiden antama korkea pistemäärä lisää valitsemisen todennäköisyyttä

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin INEAn saamien tietojen perusteella.

51

CEF-välineen liikenneosiossa komissio ei myöskään dokumentoi selkeästi, missä määrin ulkoisten asiantuntijoiden arvioinnit on otettu huomioon lopullisessa valinnassa. Valintakomitean kokouspöytäkirjat eivät sisällä myöntämispäätösten taustalla olevia yksityiskohtaisia tietoja. Näin ollen menettelyjä, joita komissio soveltaa tehdessään lopullisen hankevalinnan CEF-välineen liikenneosiossa, ei ole dokumentoitu asianmukaisesti.

Osa hankkeista valittiin, vaikka ne eivät saaneet vähimmäispistemäärää ulkoisessa arvioinnissa

52

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että useissa tapauksissa komissio oli hyväksynyt hankkeita, jotka eivät olleet saaneet ulkoisilta asiantuntijoilta edes vähimmäispistemäärää. Komissio on valinnut kaudella 2014–2020 CEF-välineen liikenneosiossa 14 hanketta (joille myönnetyt avustukset olivat arvoltaan noin 711 miljoonaa euroa), vaikka ulkoiset asiantuntijat eivät olleet kypsyyteen, laatuun tai vaikutukseen liittyvistä syistä suositelleet näiden hankkeiden rahoittamista23. INEA vastusti ulkoisten asiantuntijoiden arviointeihin vedoten kuuden tällaisen hankkeen valintaa (yhteisrahoitus kaikkiaan noin 411 miljoonaa euroa). Siitä huolimatta valintakomitea päätti valita ne kaikki tuoden esiin syitä, jotka liittyivät EU:n tason lisäarvoon, verkostolle koituviin laajempiin hyötyihin, EU:n rahoituksen vipuvaikutukseen tai toiselle jäsenvaltiolle osoitettuun poliittiseen viestiin. Näitä perusteita tai niiden painotusta arvioinnissa ei kuitenkaan ole selitetty riittävästi. Laatikossa 2 on esimerkki tällaisesta hankkeesta. CEF-välineen energiaosiossa hyväksyttiin kaikkiaan 41 miljoonan euron suuruisen EU:n yhteisrahoituksen saajiksi kaksi hanketta, joiden rahoittamista ulkoiset asiantuntijat eivät olleet suositelleet.

Laatikko 2

Esimerkki asiantuntijoiden ja INEAn hylkäämästä hankkeesta, jonka CEF-välineen ehdotuksia käsittelevä valintakomitea valitsi

Asiantuntijat hylkäsivät rautatien sähköistämistä eräässä jäsenvaltiossa koskevan hanke-ehdotuksen, koska todellisten vaikutusten aikaansaamiseksi naapurijäsenvaltion viranomaisten olisi pitänyt jatkaa radan sähköistämistä rajan toisella puolella. Myös INEA vastusti hanketta samasta syystä.

Siitä huolimatta valintakomitea valitsi hankkeen ja myönsi sille 19 miljoonan euron suuruisen avustuksen. Kyseisen naapurijäsenvaltion viranomaiset eivät ole vieläkään luokitelleet hanketta ensisijaiseksi vuoteen 2030 ulottuvassa pitkän aikavälin suunnitelmassaan, joten hankkeen vaikutus pysyy edelleen vähäisenä.

Myöntämisperusteita on edelleen selkeytettävä

53

Varainhoitoasetuksen 199 artikla velvoittaa komissiota määrittelemään myöntämisperusteet selkeästi, jotta hanke-ehdotusten laatua voidaan arvioida tavoitteiden perusteella. INEA järjestää ulkoisille asiantuntijoille tiedotustilaisuuksia ja tarjoaa heidän käyttöönsä ohjemateriaalia auttaakseen heitä ymmärtämään perusteet.

54

Analysoidessaan yksittäisten ulkoisten arviointien pisteytystä tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että myöntämisperusteiden pisteytyksessä on eroja ja epäjohdonmukaisuutta. Tämä näkemys saa vahvistuksen ulkoisilta tarkkailijoilta, joiden mukaan myöntämisperusteet kyllä ymmärrettiin yleisesti ottaen hyvin mutta useissa tapauksissa yksittäiset ulkoiset asiantuntijat käsittivät arviointiperusteet eri tavoin. Arviointien eroista (ks. esimerkit laatikossa 3) keskusteltiin ja yhteinen kanta saavutettiin sitä varten pidetyissä kokouksissa. Asiantuntijoille annetaan myöntämisperusteiden tulkintaa koskeva yksityiskohtainen kirjallinen ohjeistus CEF-välineen energiaosiossa ja vuodesta 2018 alkaen myös liikenneosiossa.

Laatikko 3

Esimerkkejä myöntämisperusteiden tulkintaan liittyvistä ongelmista

Ulkoisten tarkkailijoiden kertomuksessa on nostettu esille perusteiden selkeyteen liittyviä ongelmia:

Sen varmistaminen, että myöntämisperusteiden ja osaperusteiden yksityiskohtaiset kuvaukset ovat yhdenmukaisia kaikkialla arvioinnissa: joissakin yhteisymmärryskokouksissa kävi esimerkiksi ilmi, että ulkoiset asiantuntijat olivat noudattaneet hieman erilaisia sellaisten perusteiden kuvauksia, joita ei ollut lueteltu ehdotuspyyntömenettelyn valmistelevassa aineistossa.” (CEF-välineen tieto- ja viestintäteknologiat ‑osio, vuoden 2017 ehdotuspyynnöt)

Myöntämisperusteiden tulkintaan ja soveltamiseen liittyy aina joitakin ongelmia. […] Kuten on usein todettu, tässä vaiheessa oli tärkeää muistuttaa arvioijia toisinaan siitä, mitä tietyt arviointiperusteet tarkoittavat eri yhteyksissä (miten esimerkiksi tulkitaan kypsyys rakennusurakoiden, tutkimusten ja yhdistelmähankkeiden yhteydessä), ja siitä, että pisteiden on oltava johdonmukaisia lausuntojen ja huomautusten kanssa. Joissakin yhteisymmärryskokouksissa todettiin, että asiantuntijat olivat eri mieltä siitä, mitkä kohdat ehdotuksesta olivat yksiselitteisiä ja mikä oli pääteltävissä ehdotuksen kuvauksesta.” (CEF-välineen liikenneosio, vuoden 2014 vuotuisen ja monivuotisen työohjelman mukaiset ehdotuspyynnöt)

55

Kypsyyttä ja laatua koskevien myöntämisperusteiden huolellinen arvioiminen edesauttaa suuresti sellaisten ongelmien ennakoimista, jotka saattavat heikentää hankkeiden pysymistä aikataulussa. INEAn mukaan eräs merkittävimmistä syistä täytäntöönpanon viivästymiselle on se, ettei suunnittelu ole ollut riittävän realistista. Ulkoisten asiantuntijoiden yksilöimiä keskeisiä kypsyyteen liittyviä ongelmia ovat maanhankinta, ympäristövaikutusten arvioinnit ja rahoitukseen liittyvä tai tekninen valmius.

56

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, ettei asiantuntijoiden ole aina mahdollista arvioida hankkeiden kypsyyttä hakemuksen mukana toimitettujen asiakirjojen perusteella. On mahdollista, että rakennusurakat aloitetaan jopa 18 kuukauden kuluttua ehdotuksen toimittamisesta. Lisäksi hankkeet voivat sisältää sekä tutkimuksia että rakennusurakoita tai niitä voidaan suorittaa samanaikaisesti siten, että tutkimukset ovat osa erillistä hanketta. Tämä tarkoittaa, että hanke-ehdotus voidaan toimittaa, vaikka rakennusurakkaosio on vielä varhaisessa kypsyysvaiheessa. Kypsyyden arviointi tällaisten hankkeiden osalta on vaikeaa, koska monet relevantit tiedot eivät ole saatavilla ennen tutkimuksen valmistumista.

On olemassa riski, että CEF-välinettä ei panna kokonaan täytäntöön

57

Tilintarkastustuomioistuin tutki CEF-välineen talousarvion täytäntöönpanon nykytilannetta ja toimia, jotka INEA on toteuttanut varmistaakseen, että määrärahat käytetään. Jotta liikenne-, energia- ja televiestintäaloilla voidaan saavuttaa konkreettisia hyötyjä, määrärahoja on hallinnoitava asianmukaisesti, ja varat on käytettävä merkityksellisiin ja sopiviin investointihankkeisiin, jotka pannaan ajoissa täytäntöön.

On olemassa riski, että CEF-välineen toteutus jää vajaaksi

58

CEF-välineestä annetussa asetuksessa arvioitiin rahoitustarpeet liikenteen, televiestinnän ja energian aloilla huomattavasti suuremmiksi kuin kauden 2014–2020 talousarviossa käytettävissä olleet 33 miljardia euroa24. Samanlainen arvio sisältyi myös nykyistä välinettä edeltävästä vuosien 2007–2013 TEN-T-ohjelmasta annettuun asetukseen.

59

Ilmoitetuista tarpeista huolimatta vuosien 2007–2013 TEN-T-ohjelman määrärahoja ei käytetty kokonaan. Ohjelman päättyessä varojen käyttöaste oli 74 prosenttia talousarviosta, eli 7,4 miljardin euron kokonaismäärästä käytettiin todellisuudessa 5,5 miljardia euroa25. Tämä tarkoittaa, että neljäsosa talousarviosta jäi investoimatta. Määrärahojen kokonaismäärä oli kuitenkin myönnetty hankkeisiin. Rahoituksen hitaan käytön pääsyitä olivat viivästyneet ja vajavaisesti toimeenpannut infrastruktuurihankkeet, jotka vaikuttivat lopulta haitallisesti koko ohjelman täytäntöönpanoon.

60

INEA seuraa täytäntöönpanoa mutta ei soveltuvin osin vertaa sitä edeltävän ohjelman täytäntöönpanoasteeseen. Useat tekijät viittaavat kuitenkin siihen, että EU:n rahoituksen käyttö on hidasta myös nykyisessä ohjelmassa. INEAn suunnitelman mukaan talousarviositoumusten kertymän piti olla 19 miljardia euroa vuonna 2018, mutta tosiasiallinen määrä oli 14 miljardia euroa, siis 26 prosenttia odotettua pienempi26. Tammikuuhun 2019 mennessä eli ohjelmakauden viidentenä vuonna hankkeille oli maksettu alle neljäsosa niille myönnetyistä CEF-välineen määrärahoista (ks. taulukko 4).

Taulukko 4 – Vuosien 2014–2020 CEF-välineen täytäntöönpano, miljoonaa euroa

Hankkeille myönnetyt avustukset Talousarviositoumukset Maksut Maksut/ avustukset (%)
Liikenne 22 870 11 868 5 416 24 %
Energia 2 400 1 836 416 17 %
Televiestintä 228 208 100 44 %
Synergia 21 21 8 40 %
Kaikki yhteensä 25 519 13 933 5 940 23 %

Lähde: INEAn toimittamat tiedot, tammikuu 2019.

61

Maksujen toteutumisaste on erityisen alhainen CEF-välineen energiaosiossa (17 prosenttia alun perin osoitetusta talousarviosta) ja liikenneosiossa (24 prosenttia alun perin osoitetusta talousarviosta). Maksujen alhaisen toteutumisasteen syynä on hankkeiden viivästynyt täytäntöönpano. Tammikuuhun 2019 mennessä 76 hankkeen (EU:n avustusten arvo yhteensä neljä miljardia euroa) avustussopimusta muutettiin siten, että täytäntöönpanon määräaikaa pidennettiin vähintään vuodella. Tilintarkastustuomioistuin kuitenkin havaitsi, että nämä muutokset vastaavat vain pientä osaa viivästyksistä. Todellisuudessa huomattavasti useampi hanke viivästyy, kuten käy ilmi INEAn sisäisestä analyysistä:

  • CEF-välineen liikenneosion väliarvioinnissa selvitettiin hankkeiden täytäntöönpanon tilannetta 356 hankkeesta koostuvan otoksen avulla. Yli puolet hankkeista oli viivästynyt: 156 hanketta oli myöhässä vähintään vuoden ja 50 hanketta alle vuoden. Keskimääräinen viivästys hankkeiden päättyessä oli 10,7 kuukautta.
  • CEF-välineen energiaosiossa INEA tarkasteli 39:ää käynnissä olevaa hanketta, joista noin kaksi kolmannesta ei ollut kaikilta osin aikataulussa vuoden 2017 lopussa. Hankkeiden keskimääräinen viive oli 6,5 kuukautta.

Hankkeiden viivästyksen syynä usein riittämätön kypsyys hanke-ehdotusvaiheessa

62

Emopääosastot suunnittelevat ehdotuspyynnöt ja päättävät näin ollen myös talousarvion jakautumisesta (kohdat 39 ja 40). Tämän vuoksi INEA myönsi suuren osan CEF-välineen määrärahoista jo ohjelmakauden varhaisessa vaiheessa: 85 prosenttia liikenneosion määrärahoista myönnettiin vuosien 2014 ja 2015 ehdotuspyyntöjen yhteydessä. CEF-välineen liikenneosion talousarvio oli 12 miljardia euroa pelkästään vuonna 2014. Määrä vastaa 52:ta prosenttia kauden 23 miljardin euron suuruisesta kokonaistalousarviosta.

63

Koska niin suuri osuus määrärahoista osoitettiin ensimmäisiin ehdotuspyyntöihin ja koska hakijoiden oli vaikea ennakoida tulevia ehdotuspyyntöjä, osa valituista hankkeista ei ollut riittävän kypsiä.

64

Ehdotuspyyntömenettelyistä ei tehty monivuotisia suunnitelmia, joten tuensaajat esittivät hakemuksensa, vaikka joidenkin hankkeiden kypsyysaste olisi ollut parempi, jos hakemus olisi esitetty myöhemmässä vaiheessa. INEAn sisäisessä analyysissä tuotiin esiin, että alkuperäisten ehdotusten riittämätön kypsyysaste oli yleinen syy hankkeiden viivästymiselle. Laatikossa 4 esitetään esimerkki epäkypsästä hankkeesta. Toistaiseksi 12 hanketta27 on päätetty ennenaikaisesti, ja niistä kahdeksassa syynä oli hankkeen riittämätön kypsyys.

Laatikko 4

Esimerkki epäkypsästä hankkeesta: Energiaverkkoyhteyden rakentaminen kahden jäsenvaltion välille

CEF-välineen energiaosion ehdotuspyyntömenettelyssä vuonna 2014 jätettiin kaksi hakemusta, jotka koskivat kahden jäsenvaltion välisen energiaverkkoyhteyden suunnittelua ja rakennustöitä.

Asiantuntijat antoivat työhankkeelle kypsyyden osalta vain kolme pistettä viidestä. Hanke sai rahoituksen edellyttämän vähimmäispistemäärän, mutta yleisarvioinnin mukaan hanke ei ollut vielä valmis. Molemmat hankkeet valittiin, mutta rakennushankkeen oli määrä alkaa vasta toukokuussa 2016.

Vuoden 2018 lopussa tutkimushanke oli viivästynyt 22 kuukaudella. Rakennushanke viivästyi 24 kuukaudella.

Viiveitä seurataan, mutta seuranta ei takaa, että vaikuttavia korjaavia toimenpiteitä toteutetaan ajoissa

65

INEAlle on hyvin tärkeää seurata hankkeiden teknistä toteutusta ja rahoituksen täytäntöönpanoa tiiviisti niin, että vaikuttaviin korjaaviin toimenpiteisiin voidaan ryhtyä ajoissa. Rahoituksen käyttöä voidaan vauhdittaa vapauttamalla määrärahoja heikosti edistyvistä hankkeista ja osoittamalla nämä varat muihin hankkeisiin. Jos hankkeeseen ei käytetä koko myönnettyä avustussummaa, käyttämätön osuus voidaan asettaa muiden hankkeiden saataville uuden ehdotuspyynnön kautta. Tämä on mahdollista vain, jos hankkeiden edistymistä seurataan riittävän tiiviisti heikon täytäntöönpanon havaitsemiseksi.

Avustussopimuksissa ei kytketä rahoitusta suoraan osatavoitteiden saavuttamiseen

66

INEA valvoo tuettujen toimien täytäntöönpanoa avustussopimusten perusteella. Vaikka sopimukset sisältävät säännöksiä, joiden nojalla INEA voi päättää toimen sen riittämättömän edistymisen perusteella, tiettyjen osatavoitteiden täytäntöönpanon määräajat eivät ole suoraan sidoksissa EU:n rahoitukseen.

Toiminnan edistymistä koskevissa kertomuksissa ei aina tuoda esiin hankkeiden viiveitä

67

INEA seuraa CEF-välineen energia- ja liikenneosioissa hankkeiden teknistä ja rahoitukseen liittyvää täytäntöönpanoa toiminnan edistymistä koskevien kertomusten avulla. Tuensaajat laativat toiminnan edistymistä koskevat kertomukset vuosittain. Kertomukset kuvaavat tietyssä määrin hankkeen edistymistä, mutta on olemassa riski, että ne eivät anna täydellistä kuvaa viiveistä tai rahoituksen vajaakäytöstä, vaikka avustussopimus velvoittaa tuensaajaa ilmoittamaan näistä seikoista. Tilintarkastustuomioistuin tutki toiminnan edistymistä koskevista kertomuksista poimitun otoksen ja havaitsi, ettei hankkeen täytäntöönpanoaikaan28 vaikuttavia viiveitä ollut aina raportoitu täydellisesti. Viiveet oli sen sijaan usein havaittu myöhemmin, väliarvioinnin yhteydessä

Vain CEF-välineen liikenneosion osalta suoritetaan väliarviointi ja asetetaan täytäntöönpanon päättymispäivämäärä

68

Vuonna 2010 liikenteen ja liikkumisen pääosasto päätti, että jos hankkeeseen osoitettuja määrärahoja ei käytetä tietyn ajan kuluessa, käyttämättömät varat peritään takaisin ja ne palautetaan talousarvioon jaettavaksi uudelleen muille hankkeille. Pääosasto oli nimittäin havainnut heikosti edistyvien hankkeiden aiheuttavan haasteita rahoituksen vaikuttavalle käytölle. Niin ollen pääosasto asetti CEF-välineen liikenneosion toteuttamiselle lopulliseksi määräajaksi 31. joulukuuta 2023. Toisin sanoen tämän ajankohdan jälkeen ei sopimuksia ei voitu tehdä eikä jatkaa. Toimenpide on tarpeellinen, sillä se luo pohjan vapauttamisille ja ilman sitä hankkeiden voimassaoloa olisi mahdollista jatkaa loputtomiin, vaikka edistymistä ei tapahtuisi lainkaan. INEA teki lisäksi väliarvioinnin 356 hankkeesta vuosilta 2017–2018 ja analysoi siinä yhteydessä laajasti liikenneosion hankesalkun täytäntöönpanotilannetta. INEA arvioi ulkoisten asiantuntijoiden avulla hankkeiden edistymistä ja ehdotti mukautuksia niiden tekniseen viitekehykseen, talousarvioon ja täytäntöönpanoehtoihin. Analysoimalla tilannetta realistisemmin INEA toi esiin useampia viiveitä kuin toiminnan edistymistä koskevissa kertomuksissa oli mainittu. Varojen käyttämistä koskevaa profiilia muokattiin tämän myötä useiden hankkeiden yhteydessä (ks. kaavio 4). Huhtikuuhun 2019 mennessä päättyviksi aiotuista 139 toimesta yli puolet oli sellaisia, joiden täytäntöönpanon määräaikaa oli pidennettävä tai rahoitusta leikattava.

Kaavio 4

CEF-välineen liikenneosion hankkeita koskevien yhdistettyjen menoprofiilien vertailu avustussopimusten, toiminnan edistymistä koskevien kertomusten ja väliarvioinnin tietojen perusteella (miljardia euroa)

Huom. Menoprofiililla tarkoitetaan hankkeelle sen täytäntöönpanon ajaksi jaettua talousarviota.

Lähde: INEAn väliarviointi, 2018.

69

Tämän myötä 139 hankkeen määrärahoista 46 miljoonaa euroa perittiin takaisin. Jäljelle jäävien 217 hankkeen osalta väliarvioinnissa todettiin, että vapauttamisten määrä voi nousta miljardiin euroon, mikä olisi 20 kertaa enemmän kuin takaisin perittyjen varojen määrä. Näiden tietojen johdosta toteutettavista jatkotoimista ei ole vielä tehty virallista päätöstä. Tilintarkastustuomioistuimen haastattelemien INEAn henkilöstön edustajien mukaan tulevaisuudessa varoja vapautetaan ehkä vieläkin enemmän.

70

CEF-välineen energiaosiossa ei ole suunniteltu avustusten pienentämistä ja kyseisten varojen osoittamista takaisin ohjelmaan. Energiaosiolle ei ole asetettu lopullista täytäntöönpanon päättymispäivämäärää, eikä siitä toteuteta väliarviointia. Toistaiseksi energiaosion täytäntöönpano on ollut hitaampaa kuin liikenneosion (ks. taulukko 4). Tästä voi seurata, että CEF-välineen energiaosion täytäntöönpano venyy pitkälle ohjelmakauden päättymisen jälkeen.

INEAn korjaavilla toimenpiteillä, jotka koskevat aikataulustaan myöhässä olevia hankkeita, ei puututa näihin riskeihin kaikilta osin

71

INEA kykenee ennustamaan varojen käyttöasteen melko tarkasti erilaisten seurantavälineidensä avulla, mutta tähän mennessä toteutetuilla toimilla ei ole täysin puututtu nykyisiin riskeihin. INEA ilmoittaa viiveistä emopääosastoille, mutta sen valtuuksia korjaavien toimenpiteiden suorittamiseen ei ole määritelty yksityiskohtaisesti.

72

Koska kausi 2014–2020 päättyy ensi vuonna, on olemassa riski, että maksuja, vapauttamisia ja takaisinmaksuja kertyy huomattava määrä seuraavien kuukausien aikana. Tällä voi olla haitallinen vaikutus täytäntöönpanoon: jos vapauttamiset tehdään ohjelmakaudella liian myöhäisessä vaiheessa, INEAlle ei välttämättä jää riittävästi aikaa jakaa varoja uudelleen muille hankkeille.

73

EU:n koheesiorahoituksen yhteishallinnointia käsittelevässä tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksessa 17/2018 tuotiin esiin, että toimet, joilla pyritään parantamaan varojen käyttöönottoa ohjelmakauden loppupuolella, saattavat johtaa siihen, ettei tuloksiin kiinnitetä riittävästi huomiota. Siksi on tärkeää hyödyntää kaikki käytettävissä olevat keinot sen varmistamiseksi, että varojen käyttö on vaikuttavaa koko täytäntöönpanon ajan. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että jos yli jääneitä varoja on hallinnoitavana runsaasti seuraavan ohjelman alkaessa, voi syntyä heijastusvaikutus, jonka myötä seuraavan ohjelman täytäntöönpano viivästyy29.

Nykyisen tuloksellisuuskehyksen avulla ei voida osoittaa asianmukaisesti, kuinka hankkeet edistävät ohjelman tavoitteita

74

Käytössä olisi oltava mekanismeja, joilla seurataan ja arvioidaan, missä määrin hankkeet edistävät CEF-välineen tavoitteiden toteutumista. Lisäksi olisi määriteltävä selkeästi, kuka vastaa saavutettujen tulosten seurannasta.

75

INEAn käytettävissä oleva tuloksellisuuskehys ei juurikaan sovellu sen seuraamiseen, edistävätkö rahoitetut hankkeet ohjelman tavoitteiden toteutumista ja missä määrin ne tavoitteita edistävät. Erilaisissa oikeudellisissa lähteissä on mainittu, mitä indikaattoreita ja tavoitteita on seurattava, mutta indikaattorit eivät ole täysin selkeitä tai johdonmukaisia. INEAn valtuutusasiakirjassa INEAa ei velvoiteta selkeästi kehittämään tuloksellisuuskehystä ja raportoimaan hankkeiden edistymisestä.

76

Vuonna 2017 INEA ja emopääosastot muodostivat työryhmän tutkimaan INEAn CEF-välineen ohjelmaselvityksessä määriteltyjen indikaattoreiden soveltuvuutta. Työryhmän johtopäätös oli, että ainutkaan indikaattoreista ei sinällään soveltunut seurantatarkoituksiin: kymmenen indikaattoria soveltuisi tähän tarkoitukseen pienin muutoksin, mutta 34 indikaattoria vaatisi merkittäviä muutoksia tai ne eivät sovellu tähän lainkaan taikka ne ovat INEAn toiminta-alan ulkopuolella. Esimerkkinä tästä on CEF-välineestä annetussa asetuksessa esiintyvä liikennealan termi ”pullonkaula”, jonka ylimalkainen määritelmä ei ole riittävä siltä kannalta, että hankkeiden tuloksellisuutta voitaisiin niiden osalta mitata30. Tämä voi johtaa erisuuruisten hankkeiden kohdalla epäjohdonmukaiseen raportointiin (ks. laatikko 5).

Laatikko 5

Esimerkki pullonkauloja koskevan raportoinnin epäjohdonmukaisuudesta erisuuruisten hankkeiden välillä

Eräälle CEF-välineen liikennehankkeelle, jonka tarkoituksena on poistaa kuusi pullonkaulaa uudistamalla sillat ja rummut 4,2 km vesiväyläosuudella, myönnettiin 4,3 miljoonaa euroa.

Sen sijaan eräälle CEF-välineen liikenneosioon kuuluvalle monimutkaiselle hankkeelle, jonka tavoitteena on rajat ylittävän tunnelin rakentaminen, myönnettiin yli 500 miljoonaa euroa, vaikka sillä poistetaan vain yksi pullonkaula.

77

INEA ehdotti alkuvuodesta 2018 emopääosastoille uusia liikenne- ja energia-alan indikaattoreita CEF II ‑välinettä ajatellen. Prosessi oli kuitenkin yhä kesken tarkastuksen ajankohtana.

78

Näistä vaikeuksista huolimatta INEA on osittain huolehtinut tuloksellisuuden seuraamisesta keräämällä tuensaajilta yhdeksään tuotosindikaattoriin liittyvää tietoa. Jotta näillä indikaattoreilla voitaisiin tuottaa paremmin tietoa hankkeiden todellisista tuotoksista, ne poikkeavat hieman indikaattoreista, jotka on vahvistettu CEF-välineestä annetussa asetuksessa.

79

Seuranta keskittyy kuitenkin pääasiassa panoksiin ja tuotoksiin, kuten rakennettuihin kilometrimääriin tai vaihtoehtoisten polttoaineiden uusien jakelupisteiden lukumäärään, eikä se tuota tietoa tuloksista, kuten säästyneestä ajasta tai lisääntyneistä liikennemääristä. Tämä vastaa INEAlle annettua tehtävää ja on sen emopääosastojen kanssa tekemien valtuutusasiakirjojen mukaista. Avustussopimusten teknisissä liitteissä kyllä kuvaillaan tavoitteet, toimet ja osatavoitteet, mutta ne eivät sisällä keskeisiä tuloksellisuusindikaattoreita hankkeiden tulosten arvioimiseksi. Indikaattorit kuitenkin parantaisivat merkittävästi tuloksellisuuden seurantaa.

80

Tilintarkastustuomioistuin on todennut useissa aikaisemmissa kertomuksissa, että hankkeiden seurannassa keskitytään enimmäkseen tuotoksiin eikä sen yhteydessä arvioida tuloksia31. Näin ollen ei ole saatavilla systemaattisia tietoja siitä, onko EU:n yhteisrahoittamilla hankkeilla erikseen ja/tai ydinverkkokäytävien yhteydessä saavutettu odotettuja tulosperusteisia tavoitteita ja vaikutettu talouskehitykseen tai missä määrin näin on tapahtunut. Arvioimalla CEF-välineen hankkeiden tulokset järjestelmällisemmin komission olisi mahdollista arvioida, missä määrin sen rahoitustuki on edistänyt tavoitteiden toteutumista ja näin ollen tukenut välineen yleistavoitetta eli Euroopan laajuisen verkon syntymistä (kohdat 811).

Johtopäätökset ja suositukset

81

INEA on hoitanut sille siirretyt tehtävät valtuutuksensa mukaisesti, ja se on eräistä toimintakehyksen rajoitteista huolimatta saanut aikaan odotetut hyödyt. Se havaitsi puutteita sinänsä hyvin organisoiduissa CEF-välineen valintamenettelyissä, minkä lisäksi ilmeni ohjelman täytäntöönpanoon kohdistuvia riskejä sekä puutteita tuloksellisuusraportoinnissa.

82

Hyödyt, joita komission vastuualueiden ulkoistamiselta INEAlle odotettiin, on saatu aikaan, vaikka toimintakehykseen liittyy eräitä rajoitteita. INEA on kehittänyt vakiomenettelyjä, jotka ovat yksinkertaistaneet delegoitujen ohjelmien täytäntöönpanoa. INEAn hallinnolliset kokonaiskustannukset ovat pienemmät kuin alun perin arvioitiin (kohdat 2024).

83

INEA on toteuttanut useita toimia, joilla se on luonut pohjan Horisontti 2020 ‑puiteohjelman ja CEF-välineen väliselle synergialle sekä CEF-välineen eri alojen väliselle synergialle. Synergiaa on siitä huolimatta saatu aikaan vain vähän, mikä johtuu oikeudelliseen kehykseen, ohjelmatavoitteiden eroihin ja hankkeiden erilaisiin valmiustasoihin liittyvistä esteistä. INEA ja EASME vastaavat Horisontti 2020 ‑energiatutkimusohjelman täytäntöönpanosta. Koska kumpikin virasto hallinnoi erikseen omaa osuuttaan ohjelmasta, niille molemmille aiheutuu siitä hallinnollisia kustannuksia (kohdat 2530).

Suositus 1 – Edistetään synergian syntymistä
  1. Komission ja INEAn olisi vastuualojensa mukaisesti poistettava esteitä synergian tieltä, sisällytettävä tätä varten tarvittavat osiot strategisiin asiakirjoihin ja työohjelmiin sekä laadittava tarvittavat säännökset saavutetun synergian arvioimiseksi.
  2. Komission olisi arvioitava, tulisiko samankaltaiset ohjelmat esimerkiksi energiatutkimuksen alalla delegoida seuraavalla ohjelmakaudella vain yhdelle toimeenpanovirastolle.

Tavoiteajankohta: vuosien 2021–2027 CEF-välineen täytäntöönpanon alkaessa.

84

INEA on hoitanut sille siirretyt tehtävät ja saavuttanut keskeisillä tuloksellisuusindikaattoreilla mitattavat tavoitteensa. Sen nykyisessä toimintakehyksessä on kuitenkin rajoitteensa. Koska henkilöstön määrä on sidoksissa kuhunkin delegoituun ohjelmaan, INEA ei voi siirtää henkilöstöä riittävän joustavasti kiireellisimpien tehtävien pariin. INEAn keskeiset tuloksellisuusindikaattorit eivät myöskään ole erityisen tulossuuntautuneita eikä niitä ole kohdennettu mittaamaan ohjelmien hallinnoinnin laatua (kohdat 3140).

Suositus 2 – Lujitetaan kehystä, jonka avulla INEA hallinnoi delegoituja ohjelmia
  1. Jotta INEA voisi reagoida henkilöstötarpeiden lyhyen aikavälin vaihteluihin, komission olisi määriteltävä kehys, jonka nojalla INEAn olisi mahdollista siirtää henkilöstöä joustavammin ohjelmasta toiseen ja ohjelmien eri alojen välillä.
  2. Komission ja INEAn olisi sovellettava tulossuuntautuneempia tavoitteita ja indikaattoreita.

Tavoiteajankohta: vuodesta 2021 alkaen.

85

CEF-välineen hankkeiden valintamenettelyt on organisoitu hyvin, mutta tilintarkastustuomioistuin havaitsi puutteita niiden täytäntöönpanossa. Menettelyt pitäisi yhdenmukaistaa paremmin CEF-välineen kaikkien kolmen osion kesken. CEF-välineen liikenneosiossa valituksi tulemisen todennäköisyys ei ole sidoksissa ulkoisten asiantuntijoiden suosittelemilleen hankkeille antamiin pistemääriin. Perustelut arviosta poikkeamiselle on dokumentoitava paremmin. Myöntämisperusteita ei myöskään sovelleta samalla tavoin (kohdat 4256).

Suositus 3 – Varmistetaan, että hankkeiden valintamenettelyt ovat yhdenmukaisempia ja läpinäkyvämpiä

Hankkeiden valintamenettelyjen kehittämiseksi komission ja INEAn olisi

  1. analysoitava jäsennellysti CEF-välineen kolmella alalla noudatettavat menettelyt parhaiden käytäntöjen yksilöimiseksi sekä mahdollisesti yhdenmukaistettava menettelyt
  2. määriteltävä myöntämisperusteet yksityiskohtaisemmin sekä sisäisen että ulkoisen arvioinnin osalta; erityisesti kypsyyttä koskeva peruste olisi määriteltävä yksiselitteisesti ja lisäksi olisi vahvistettava sen arvioimista; muut myöntämisperusteet olisi muotoiltava yksiselitteisemmin, ja niiden avulla olisi voitava osoittaa, että valituilla hankkeilla on merkittävä vaikutus ja mahdollisuus tuottaa EU:n tason lisäarvoa
  3. dokumentoitava paremmin ulkoisten asiantuntijoiden lausunnon ja komission lopullisen arvioinnin välinen yhteys, ja tässä yhteydessä olisi erityisesti perusteltava niiden erot.

Tavoiteajankohta: vuoden 2020 loppuun mennessä.

86

On olemassa riski, että CEF-välinettä ei ehditä panna kokonaan täytäntöön. Tämä tarkoittaisi, että ohjelman vaikutukset siirtyvät yhä kauemmaksi tulevaisuuteen. Aikaisempien kokemusten perusteella tiedetään, että toimet, joilla pyritään parantamaan varojen käyttöönottoa ohjelmakauden loppupuolella, aiheuttavat riskin siitä, että tuloksiin ei kiinnitetä riittävästi huomiota. Jos yli jääneitä varoja on lisäksi hallinnoitavana runsaasti seuraavan ohjelman alkaessa, voi tämä aiheuttaa heijastusvaikutuksen, joka ilmenee viiveenä.

87

CEF-välineen energia- ja liikenneosioiden erityisen alhainen maksujen toteutumisaste on yhteydessä hankkeiden viivästyneeseen täytäntöönpanoon ja vajavaiseen toteuttamiseen. Perimmäisenä ongelmana ovat heikosti edistyvät hankkeet, joissa ei kyetä käyttämään kaikkia niille myönnettyjä varoja. Komissio ei nykyisin suunnittele ehdotuspyyntömenettelyjään monivuotisesti, minkä seurauksena ehdotettujen hankkeiden kypsyysaste vaihtelee.

88

INEAn korjaavilla toimenpiteillä, jotka koskevat aikataulustaan myöhässä olevia hankkeita, ei puututa näihin riskeihin kaikilta osin. Avustussopimusmalleissa ei kytketä rahoitusta suoraan osatavoitteiden saavuttamiseen. Hankkeiden tarkkaan valvontaan tarkoitettuja välineitä on kehitettävä (kohdat 5873).

Suositus 4 – Asetetaan parempia ehtoja, jotta CEF-väline pannaan ajoissa täytäntöön

Varojen jakamisen monivuotisen suunnittelun virtaviivaistamiseksi ja varojen käytön parantamiseksi

  1. komission ja INEAn olisi varmistettava, että sitoumukset ja ehdotuspyynnöt suunnitellaan pitkälle aikavälille ja johdonmukaisesti
  2. Tavoiteajankohta: vuosien 2021–2027 CEF-välineen täytäntöönpanon alkaessa.

  3. Komission ja INEAn olisi vahvistettava yhteyttä rahoituksen myöntämisen ja hankkeiden osatavoitteiden saavuttamisen välillä.
  4. Tavoiteajankohta: vuosien 2021–2027 CEF-välineen täytäntöönpanon alkaessa.

  5. Komission olisi parannettava hankkeiden varainkäytön tarkkaan valvontaan tarkoitettuja välineitä. INEAn olisi keskityttävä perusteellisemmin siihen, että hankkeet pannaan ajoissa täytäntöön CEF-välineen kaikilla aloilla. Sen olisi tällä saralla tehtävä tiivistä yhteistyötä emopääosastojen, jäsenvaltioiden ja tuensaajien kanssa. Komission olisi tuettava INEAa korjaavien toimenpiteiden toteuttamisessa silloin, kun hanke viivästyy aikataulusta.
  6. Tavoiteajankohta: vuoden 2020 loppuun mennessä.

89

Nykyinen tuloksellisuuskehys ei mittaa riittävästi, kuinka hankkeet edistävät CEF-välineen tavoitteiden toteutumista. INEA seuraa indikaattoreita, jotka keskittyvät pääasiassa hankkeiden tuotoksiin mutta joiden avulla ei voida arvioida ohjelman vaikuttavuutta. INEA laati joukon uudistettuja indikaattoreita vuonna 2018, mutta prosessia on vielä vietävä eteenpäin (kohdat 7580).

Suositus 5 – Suunnitellaan tuloksellisuuskehys uudelleen niin, että hankkeiden tuloksia voidaan seurata entistä paremmin
  1. INEAn ja komission olisi määriteltävä TEN-T-ohjelman ja CEF-välineen hankkeista saatujen kokemusten perusteella tuloksellisuuskehys, jossa CEF-välineen tavoitteet on jaoteltu selkeiksi ja mitattavissa oleviksi indikaattoreiksi. Kehyksen olisi katettava kaikki CEF-välineen alat, ja siinä olisi lisäksi määriteltävä hankkeiden odotetut tulokset.
  2. INEAn olisi ilmoitettava indikaattorit ehdotuspyynnöissä esitettyjen tavoitteiden yhteydessä, otettava ne huomioon hanke-ehdotusten arvioinnissa, seurattava niitä avustussopimusten avulla ja raportoitava niistä säännöllisesti komissiolle.
  3. Tavoiteajankohta: vuosien 2021–2027 CEF-välineen täytäntöönpanon alkaessa.

Tilintarkastustuomioistuimen II jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Iliana Ivanovan johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 25. syyskuuta 2019 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Klaus-Heiner Lehne
presidentti

Liitteet

Liite I – CEF-välineen hallinnointiin liittyvät komission ja INEAn vastuualueet

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Sanasto ja lyhenteet

CEF-E: Verkkojen Eurooppa ‑välineen energiaosio

CEF-ICT: Verkkojen Eurooppa ‑välineen televiestintäosio

CEF-T: Verkkojen Eurooppa ‑välineen liikenneosio

Energian pääosasto (PO ENER): Komission pääosasto vastaa EU:n energiapolitiikasta, jonka tavoitteena on edistää turvallisen, kestävän ja kilpailukykyisesti hinnoitellun energiahuollon toteutumista Euroopassa.

Euroopan laajuinen liikenneverkko (TEN-T): Joukko tie- ja rautatie- sekä lento- ja vesiliikenne infrastruktuureja, joita aiotaan kehittää Euroopan laajuista liikenneverkkoa varten. TEN-T-verkot ovat osa laajempaa Euroopan laajuisten verkkojen järjestelmää, johon kuuluvat lisäksi televerkko (eTEN) ja ehdotettu energiaverkko (TEN-E). TEN-T:n infrastruktuurin kehittäminen liittyy läheisesti EU:n liikennepolitiikan täytäntöönpanoon ja edistämiseen.

Euroopan tutkimusneuvoston toimeenpanovirasto (ERCEA): Komission perustama elin toteuttaa tieteellisen neuvoston laatimaa Euroopan tutkimusneuvoston strategiaa ja vastaa avustusten päivittäisestä hallinnosta.

Horisontti 2020 ‑puiteohjelma (H2020): EU:n vuosien 2014–2020 tutkimuksen ja innovoinnin puiteohjelma, josta on asetettu seitsemän vuoden aikana käyttöön lähes 80 miljardia euroa.

Innovoinnin ja verkkojen toimeenpanovirasto (INEA): Euroopan laajuisen liikenneverkon toimeenpanoviraston (TEN-T EA) seuraaja. Komissio perusti sen vuonna 2006 hallinnoimaan TEN-T-ohjelman teknistä ja taloudellista täytäntöönpanoa. INEA, jonka päätoimipaikka on Brysselissä, aloitti toimintansa virallisesti 1. tammikuuta 2014. INEA toteuttaa osia seuraavista ohjelmista: CEF-väline, Horisontti 2020 ja toimeenpanoviraston edeltäjältä siirtyneet ohjelmat (TEN-T ja Marco Polo 2007–2013).

Koulutuksen, audiovisuaalialan ja kulttuurin toimeenpanovirasto (EACEA): Komission perustama elin, joka hallinnoi sen puolesta seuraavien alojen rahoitusta: koulutus, kulttuuri, audiovisuaaliala, urheilu, kansalaisuus ja vapaaehtoispalvelu.

Kuluttaja-, terveys-, maatalous- ja elintarvikeasioiden toimeenpanovirasto (Chafea): Euroopan komission perustaman elimen tehtävänä on hallinnoida komission puolesta seuraavia neljää EU:n ohjelmaa: kansanterveysalan toimintaohjelma, kuluttajaohjelma, Koulutuksen parantaminen elintarvikkeiden turvallisuuden lisäämiseksi ‑ohjelma ja maataloustuotteiden menekinedistämisohjelma.

Liikenteen ja liikkumisen pääosasto (PO MOVE): Komission pääosasto, joka vastaa liikenteeseen ja liikkumiseen liittyvästä EU‑politiikasta.

Pienistä ja keskisuurista yrityksistä vastaava toimeenpanovirasto (EASME): Komission perustaman elimen tehtävänä on hallinnoida komission puolesta useita EU:n ohjelmia, kuten pk‑yrityksiä ja innovointia tukevia ohjelmia sekä ympäristön, ilmastotoimien, energian ja kalastuksen alan ohjelmia.

Shift2Rail-yhteisyritys (S2R): Eurooppalainen raideliikennealoite, jonka tarkoituksena on kehittää kohdennettuja tutkimus- ja innovointiratkaisuja markkinavetoisesti vauhdittamalla uusien ja kehittyneiden teknologioiden käyttöönottoa ja kehittämällä näin innovatiivisia raideliikenneratkaisuja.

Toiminnan edistymistä koskeva kertomus: Asiakirja, jonka avulla tuensaajat raportoivat hankkeidensa teknisestä edistymisestä suhteessa alkuperäiseen suunnitelmaan sekä asianomaisen talousarvion käytöstä. INEA seuraa ja arvioi hankkeiden edistymistä ensisijaisesti toiminnan edistymistä koskevien kertomusten kautta.

Tutkimuksen ja innovoinnin pääosasto (PO RTD): Pääosasto vastaa tutkimukseen, tieteeseen ja innovointiin liittyvästä EU:n politiikasta ja pyrkii toiminnallaan luomaan kasvua ja työpaikkoja ja löytämään ratkaisuja yhteiskuntamme kiireellisimpiin haasteisiin.

Tutkimuksen toimeenpanovirasto (REA): Komission vuonna 2007 perustama elin, joka toteuttaa osia seitsemännestä tutkimuksen ja innovoinnin puiteohjelmasta. Vuonna 2013 viraston vastuualue laajeni siten, että se hallinnoi suurinta osaa Horisontti 2020 ‑ohjelman toimista.

Verkkojen Eurooppa -väline (CEF): Väline, jonka kautta on myönnetty rahoitustukea vuodesta 2014 lähtien kolmelle alalle: energia, liikenne sekä tieto- ja viestintäteknologiat. CEF ‑välineessä määritetään ensisijaiset investointikohteet kullekin kolmelle alalle. Niitä ovat esimerkiksi sähkö- ja kaasukäytävät, uusiutuvien energialähteiden käyttö, yhteenliitetyt liikennekäytävät ja puhtaammat liikennemuodot, nopeat laajakaistayhteydet ja digitaaliset verkot.

Viestintäverkkojen, sisältöjen ja teknologian pääosasto (PO CNECT): Komission pääosasto, joka vastaa digitaalisten sisämarkkinoiden kehittämisestä älykkään, kestävän ja osallistavan kasvun edistämiseksi Euroopassa.

Väliarviointi: INEA toteutti vuonna 2018 väliarvioinnin, jossa se tarkasteli monivuotiseen työohjelmaansa kuuluvia, vuosien 2014 ja 2015 ehdotusmenettelyihin perustuvia käynnissä olevia hankkeita. Väliarvioinnin tarkoituksena oli varmistaa EU:n rahoituksen tehokas ja vaikuttava käyttö. Verkkojen Eurooppa ‑välineestä maksetusta rahoitusosuudesta riippuen hankkeet arvioitiin suorittamalla joko perusteellinen arviointi tai asiakirjatarkastus.

Yhteistä etua koskevat hankkeet: Keskeiset infrastruktuurihankkeet, erityisesti rajat ylittävät hankkeet, joiden avulla liitetään yhteen EU:n jäsenvaltioiden energiajärjestelmiä. Tällaiset hankkeet hyötyvät nopeammista ja tehokkaammista lupamenettelyistä ja suotuisammasta sääntelystä (kustannukset jaetaan nettohyötyjen perusteella). Yhteistä etua koskevia hankkeita voidaan rahoittaa myös CEF-välineestä.

Komission vastaukset

Tiivistelmä

III

Toinen luetelmakohta: Komissio katsoo, että INEAn tuloksellisuusindikaattorit ovat riittäviä mittaamaan viraston tuloksellisuutta sen komissiolta saaman toimeksiannon mukaisesti. Näin ollen komissio katsoo, että INEAn tuloksellisuusindikaattorit olisi erotettava itse ohjelmien tulosten arvioinnista.

INEAn tuloksellisuusindikaattoreiden avulla saadaan tietoa vuotuisista tuloksista suhteessa budjettivallan käyttäjän hyväksymään talousarvioon (varojen käyttöön).

Neljäs luetelmakohta: Verkkojen Eurooppa -välineestä (CEF-väline) vastaavat pääosastot ovat vuosien mittaan lisänneet ehdotuspyyntöjensä koordinointia vähentääkseen INEAn työmäärää. CEF 2 -välineen ensimmäiseen monivuotiseen työohjelmaan on tarkoitus sisällyttää ehdotuspyyntöjen aikataulu ohjelman kolmen ensimmäisen vuoden ajalta, ehdotuspyyntöjen aiheet ja alustava talousarvio sekä mahdollinen kehys, joka kattaa koko ohjelmakauden.

IV

Ensimmäinen luetelmakohta: CEF-välineestä vastaavat pääosastot ovat jo tarkistaneet omia arviointi- ja valintamenettelyjään ja laativat yhteistä lähestymistapaa CEF 2 -välinettä silmällä pitäen. Näin CEF 2 -välinettä koskevan asetusluonnoksen 13 artiklaan sisältyvät arviointinäkökohdat voidaan sisällyttää myöntämisperusteisiin. Yhteinen lähestymistapa helpottaa myös siirtymistä sähköisiä avustuksia koskevan tietoteknisen moduulin käyttöön CEF-välineessä.

Euroopan tilintarkastustuomioistuimen mainitsemat CEF-välineen liikenneosion 14 hanketta muodostavat vain 1,9 prosenttia valituista hankkeista, ja niiden osuus kokonaisrahoituksesta on 3 prosenttia. Yleensä hankkeiden valinnassa otetaan huomioon asiantuntijoiden suositus rahoitettavista hankkeista.

Kolmas luetelmakohta: Komissio korostaa, että erityisesti infrastruktuuria koskevien EU:n rahoitusohjelmien täytäntöönpanoon liittyy tietty riski. Komissio katsoo, että se hallinnoi INEAn kanssa jatkuvasti CEF-ohjelmiin olennaisesti liittyvää puutteellisen täytäntöönpanon riskiä.

Neljäs luetelmakohta: CEF-välineen liikenneosion määrärahojen etupainotteisessa käyttöönotossa oli kyse selkeästä toimintapoliittisesta lähestymistavasta, jolla pyrittiin edistämään talouden elpymistä, tukemaan vuosien 2007–2013 Euroopan laajuinen liikenneverkko -ohjelmasta (TEN-T) jo osittain rahoitettuja erittäin merkittäviä rajat ylittäviä infrastruktuurihankkeita, optimoimaan määrärahojen käyttö ja noudattamaan sitoumusta käyttää kaikki koheesiorahastosta siirretyt määrärahat (11,3 mrd. euroa) vuoden 2016 loppuun mennessä, sillä kyseinen ajankohta oli vahvistettu määrärajaksi jäsenvaltiokohtaisille määrärahoille (CEF-välinettä koskevan asetuksen 11 artiklan 2 kohta).

Viides luetelmakohta: Aktiivisella salkunhoidolla olisi varmistettava EU:n varojen tehokas käyttö. Tähän voi tarvittaessa sisältyä hankkeiden laajentaminen ja niiden soveltamisalan uudelleenmäärittely.

V

Katso komission vastaukset suosituksiin 1–5.

Huomautukset

29

Komissio myöntää, että toimeenpanovirastojen ja yhteisyritysten välistä koordinaatiota voitaisiin parantaa ja siten kehittää lisää jäsenneltyjä toimenpiteitä.

Tätä on alettu jo toteuttaa. Esimerkiksi Shift2Rail (S2R) -yhteisyrityksen osalta INEA on jo jäsenenä Euroopan rautatieliikenteen hallintajärjestelmän politiikkaneuvostossa, joka koordinoi hallintajärjestelmän toimintaa ja siihen liittyviä teknisiä kysymyksiä. Heti kun S2R-yhteisyrityksen hallinnoimista tutkimushankkeista saadaan tuloksia, joita voidaan hyödyntää, saadaan lisää yhteistyömahdollisuuksia, jos tulokset ovat CEF-välineen mukaisesti tukikelpoisia. Tämä koskee ilmaliikenteen hallintaa, jossa CEF-välineen avulla toteutetaan SESAR-yhteisyrityksestä tuettujen SESAR-tutkimushankkeiden tuloksia. INEA on myös tukenut yhdessä polttokenno- ja vety-yhteisyrityksen kanssa ainakin yhtä keskeistä hanketta (joka valittiin CEF‑välineen liikenneosion vuoden 2015 ehdotuspyynnössä) osapuolten valmiuksien mukaisesti. Lisäksi INEA hyödyntää hanke-ehdotusten arvioinnissa sääntelyvirastojen, kuten Euroopan unionin rautatieviraston, Euroopan meriturvallisuusviraston ja Euroopan unionin lentoturvallisuusviraston, asiantuntemusta.

30

Horisontti 2020 on suurin toimeenpanovirastojen toteutettavaksi siirretty ohjelma sekä määrärahoissa että ohjelmalohkojen lukumäärässä mitattuna. Horisontti 2020 -ohjelman täytäntöönpanoon osallistuvat toimeenpanovirastojen lisäksi useat pääosastot ja yhteisyritykset. Silloin kun Horisontti 2020 -ohjelman energiaosioon liittyviä täytäntöönpanotehtäviä siirrettiin INEAlle ja pienistä ja keskisuurista yrityksistä vastaavalle toimeenpanovirastolle (EASME), synergioita oikeastaan odotettiinkin Horisontti 2020 -ohjelman energiaosiosta vastaavan INEAn yksikön ja CEF-välineen energiaosion välillä sekä Horisontti 2020 -ohjelman energiaosiosta vastaavan EASMEn yksikön ja Horisontti 2020 -ohjelman ympäristöä ja resursseja koskevan osion, Life-ohjelman sekä kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelman (CIP) ekoinnovointialoitteen välillä.

Komissio käynnisti syyskuussa 2018 kustannus-hyötyanalyysin, jossa tarkastellaan erilaisia skenaarioita EU:n tulevien ohjelmien (tai ohjelmalohkojen) toteutustehtävien siirtämisestä eri toimeenpanovirastoille vuosina 2021–2027. Kustannus-hyötyanalyysissa otetaan huomioon useita tekijöitä, kuten säästöjen aikaansaaminen, virastojen kohtuullinen koko, vastuupääosastojen lukumäärän rajoittaminen mahdollisimman vähään sekä johdonmukaisuus kohteena olevien tuensaajien osalta.

33

Komissio katsoo, että INEAn keskeiset tuloksellisuusindikaattorit ovat riittäviä mittaamaan viraston tuloksellisuutta sen komissiolta saaman toimeksiannon mukaisesti. INEAn tuloksellisuusindikaattorit olisi sen takia erotettava itse ohjelmien tuloksia mittaavista indikaattoreista, jotka lainsäätäjät ovat vahvistaneet ohjelmien oikeudellisessa kehyksessä.

INEAn keskeisten tuloksellisuusindikaattoreiden avulla saadaan tietoa vuotuisista tuloksista suhteessa budjettivallan käyttäjän hyväksymään talousarvioon (varojen käyttöön).

34

INEAn tämänhetkiset keskeiset tuloksellisuusindikaattorit on valittu siten, että ne kuvaavat viraston erityistä tehtävää, mutta ovat samankaltaisia kuin muiden toimeenpanovirastojen käyttämät keskeiset tuloksellisuusindikaattorit. Komissio kuitenkin huomauttaa, että eri toimeenpanovirastojen hallinnoimien ohjelmien välillä on merkittäviä eroja, jotka saattavat selittää eri indikaattorien käytön. Komissio aikoo joka tapauksessa arvioida mahdollisuuksia parantaa indikaattoreita edelleen, pitäen kuitenkin keskeisten tuloksellisuusindikaattoreiden lukumäärän mahdollisimman pienenä myös jatkossa.

37

Komissio arvioi parhaillaan mahdollisuuksia ottaa käyttöön uusia joustomekanismeja henkilöstön kohdentamiseksi ohjelmien kesken tietyn toimeenpanoviraston sisällä. Tarkoituksena on tehostaa näin hallinnointia. Komission on kuitenkin noudatettava varainhoitoasetuksessa vahvistettuja budjettiperiaatteita ja erityisesti erittelyperiaatetta. Sen takia joustomekanismeja on säänneltävä asianmukaisesti, jotta voidaan varmistaa erittelyperiaatteen noudattaminen.

45

CEF-välineen kolmen alan arviointi- ja valintamenettelyt on nyt analysoitu, ja parhaillaan laaditaan yhteistä lähestymistapaa CEF 2 -välinettä silmällä pitäen.

48

Pisteytykseen liittyvillä näkökohdilla on pienempi vaikutus, koska CEF-välineen liikenneosiossa ei sovelleta paremmuusjärjestystä. Asiantuntijoiden suositukseen sisältyy pistemäärien lisäksi laadullinen arvio kustakin perusteesta, ja komissio ottaa myös laadulliset arviot huomioon valinnassa.

Komissio katsoo, että tärkein syy siihen, miksi asiantuntijoiden suosittamille ehdotuksille ei ole myönnetty rahoitusta, on epäsuhta käytettävissä olevien määrärahojen ja rahoituksen kysynnän välillä eivätkä pisteytykseen liittyvät näkökohdat.

49

Komission yhteinen vastaus kohtiin 49 ja 50:

Komissio toteaa, että kolmen alan välillä on merkittävä ero määrärahojen saatavuudessa. Liikenneosiossa on vielä ulkoisten asiantuntijoiden suositusten jälkeenkin aivan liian suuri määrä ehdotuksia, ja sen takia komission on valintamenettelyn aikana hylättävä laadukkaita ehdotuksia. Sen sijaan kahdella muulla alalla hakijoiden määrä suhteessa käytettävissä olevaan rahoitukseen ei ole niin suuri, ja asiantuntijoiden arvioinnit ja komission myöntämispäätös ovat selkeämmin yhteydessä toisiinsa.

52

Kuten kohdassa 48 todettiin, Euroopan tilintarkastustuomioistuimen mainitsemat CEF-välineen liikenneosion 14 valittua hanketta, joita ulkoiset asiantuntijat eivät olleet suositelleet, muodostavat vain 1,9 prosenttia valituista hankkeista, ja niiden osuus kokonaisrahoituksesta on 3 prosenttia. Komissio katsoo, että kaikissa 14 tapauksessa valinnan perustelut on kirjattu selvästi valintakomitean pöytäkirjaan ja kutakin hanketta koskeviin arviointilomakkeisiin. Komissio kuitenkin myöntää, että yksityiskohtaisempia perusteluja olisi voitu esittää. Tätä kysymystä on tarkoitus käsitellä osana CEF 2 -välineen arviointi- ja valintamenettelyyn sovellettavaa yhteistä lähestymistapaa.

Laatikko 2 – Esimerkki asiantuntijoiden ja INEAn hylkäämästä hankkeesta, jonka CEF-ohjelman ehdotuksia käsittelevä valintakomitea valitsi

Hanketta toteutetaan yhdessä jäsenvaltiossa, ja siitä koituu merkittäviä hyötyjä. On kuitenkin totta, että vaikutukset rautatieverkkoon toteutuvat täysimääräisinä vasta naapurijäsenvaltion sähköistämisen myötä. Käynnissä on paikallisia poliittisia toimia sähköistämisen edistämiseksi naapurijäsenvaltiossa. Komissio toteaa jälleen, että INEAn toteuttama hankkeen säännöllinen seuranta osoittaa täytäntöönpanon olevan ajantasaista ja vaikuttavaa.

54

Pisteytyksen ohella komissio kiinnittää erityistä huomiota asiantuntijoiden suorittamaan kunkin perusteen laadulliseen arviointiin. Pisteytyksen avulla pyritään ilmaisemaan erittäin monimutkaista tilannetta, jota kuvataan yhdellä ainoalla arvolla. Tekstissä sen sijaan esitetään enemmän väitteitä ja sävyjä.

Komissio korostaa, että myöntämisperusteiden pisteytyksessä voi esiintyä ristiriitaisuuksia ja epäjohdonmukaisuuksia myös muista syistä kuin arviointiperusteiden ymmärtämisessä esiintyvien erojen takia. Tällaiset syyt voivat liittyä esimerkiksi asiantuntijoiden ominaisuuksiin ja kokemukseen.

Asiantuntijoille on tarjolla opastusta myöntämisperusteiden tulkinnassa joko kirjallisesti tai suullisesti kaikilla CEF-välineen aloilla.

56

Vaikka hankkeiden kypsyyden arviointi on haastavaa, komission mukaan se on mahdollista, sillä hankkeen täytäntöönpanoa voidaan ajan kuluessa mukauttaa ottamalla huomioon erilaisia asioita (hankkeen laajentaminen, soveltamisalan uudelleen määrittely, hankkeen päättäminen).

Työohjelmissa ja ehdotuspyyntöasiakirjoissa määritellään, millaisia ehdotuksia odotetaan (tutkimukset, työt, näiden yhdistelmät) ja milloin hankkeet on viimeistään käynnistettävä. Infrastruktuurihankkeet ovat todellisuudessa erittäin monimutkaisia, ja käynnissä on useita vaiheita rinnakkain. Tuensaajat esittävät yhä useammin tarjousehdotuksen, jossa samaan sopimukseen sisältyy sekä suunnittelua (tutkimuksia) että rakentamista (urakoita).

60

Komissio katsoo, että liikenteen alalla vertailu ei ole olennaista, sillä ensisijaisista hankkeista on siirrytty lähestymistapaan, joka perustuu ydinverkkoon / kattavaan verkkoon. Siitä huolimatta komissio on voimakkaasti sitoutunut kasvattamaan edellisessä kappaleessa mainittua 74 prosentin käyttöastetta. Lisäksi INEA toteuttaa erittäin aktiivista salkunhoitoa CEF-välineen käyttöasteen maksimoimiseksi.

CEF-välineen liikenneosiossa valmistellaan takaisinmaksuista johtuvia ehdotuspyyntöjä, jotka on tarkoitus toteuttaa vuosina 2019 ja 2020. Ne perustuvat INEAn jatkuvaan hankesalkun arviointiin ja siitä johtuviin muutoksiin eräiden viivästyneiden hankkeiden avustussopimuksissa ”käytä tai menetä” -periaatteen mukaisesti. Tavoitteena on minimoida ohjelman määrärahojen vajaakäyttö.

65

Komissio katsoo, että viiveiden seurannan lisäksi käytössä on muita suojatoimia, joiden tarkoituksena on varmistaa, että ”vaikuttavia korjaavia toimenpiteitä toteutetaan ajoissa”. Niihin kuuluu muun muassa asianmukaisten toimien toteuttaminen sovellettavan oikeudellisen ja rahoituskehyksen puitteissa.

66

Komissio katsoo, että EU:n rahoituksen vähentäminen viiveiden ilmetessä ei aina johda toivottuihin tuloksiin täytäntöönpanossa. Useimmat viivästyksen aiheuttajista ovat sellaisia, että tuensaajat eivät kykene itse hallitsemaan niitä kaikilta osin. Loppujen lopuksi on tärkeämpää, että EU:n infrastruktuuriin tehdään merkittäviä investointeja viiveistä huolimatta.

67

Tietyissä olosuhteissa toiminnan edistymistä koskevat kertomukset eivät välttämättä anna ajantasaista kuvaa hankkeiden teknisestä ja taloudellisesta toteutuksesta. Komissio kuitenkin huomauttaa, että toiminnan edistymistä koskevat kertomukset eivät ole ainoa INEAn käyttämä seurantaväline.

INEA voi nykyisten seurantavälineiden avulla (mm. liikenneosion väliarviointi) havaita toteutukseen liittyviä ongelmia, vaikka niitä ei esitettäisi täydellisesti toiminnan edistymistä koskevassa kertomuksessa, kuten tilintarkastustuomioistuimen kertomuksessa todetaan.

70

CEF-välineen kolmen alan salkut ovat varsin erilaisia, ja niitä on sen vuoksi vaikeaa vertailla keskenään. Komissio toteaa kuitenkin, että avustusten vähentämistä ei pitäisi suunnitella etukäteen, vaan se pitäisi toteuttaa vain, jos se on välttämätöntä yksittäisissä hankkeissa. Tämä koskee tällä hetkellä kaikkia kolmea CEF-välineen alaa riippumatta siitä, onko väliarviointi toteutettu kokonaisuudessaan.

Hankkeiden täytäntöönpano jatkuu yleensä pitkään vielä ohjelmakauden (vuoden 2020 loppu) päätyttyä. INEA tekee varainhoitoasetuksen mukaisesti viimeiset sitoumukset vuoden 2021 loppuun mennessä ja hallinnoi sen jälkeen ohjelman asteittaista päättämistä.

71

Komissio katsoo, että INEAn toimeksianto vahvistetaan selkeästi eri hallintoasiakirjoissa ja avustussopimukset antavat INEAlle riittävät välineet toteuttaa korjaavia toimia ja samalla varmistaa hankkeiden täytäntöönpanon jatkuminen.

INEAn ja vastuupääostojen välinen yhteistyö on myös erittäin tehokasta.

72

Komissio katsoo, että INEAlla on asianmukaiset välineet hankkeiden hallinnointia varten. Yksittäisiä hankkeita koskevia sitoumuksia voi tehdä vuoden 2021 loppuun saakka. INEA aikoo tiiviissä yhteistyössä vastuupääosastojen kanssa hyödyntää tätä ajanjaksoa maksimoidakseen EU:n varojen käytön.

74

INEAlla ja komissiolla on erilaiset roolit: INEA vastaa talousarvion toteutuksesta, hankkeiden seurannasta ja komissiolle raportoinnista, ja komissio vastaa koko ohjelman seurannasta ja siihen liittyvästä raportoinnista ohjelmaselvityksissä.

75

Komissio korostaa, että on tärkeää pyrkiä parantamaan ja yhdenmukaistamaan tavoitteita ja indikaattoreita CEF-välineen tuloksellisuuskehyksessä.

Se toteaa, että INEAn valtuutusasiakirjan 19 artiklan 1 kohdan a ja b alakohdassa on tarvittavat säännökset, jotka koskevat INEAn raportointia.

Komissio aikoo arvioida mahdollisuuksia selventää viraston roolia, kun vuosia 2021–2027 koskevaa valtuutusasiakirjaa tarkistetaan. Komissio katsoo, että vastuupääosaston ja INEAn on yhdessä kehitettävä tuloksellisuuskehys, jossa rahoitetut hankkeet liitetään ohjelman tavoitteisiin. Vaikka INEA edistää huomattavasti tällaisen järjestelmän kehittämistä, vastuu on jaettava asianmukaisesti vastuupääosaston ja INEAn välillä.

Laatikko 5 – Esimerkki pullonkaulojen epäjohdonmukaisesta ilmoittamisesta erisuuruisten hankkeiden yhteydessä

Komissio toteaa, että laatikossa kuvataan pelkästään CEF-välinettä koskevassa asetuksessa olevan oikeudellisen määritelmän lopputulosta. INEA kykenee kuitenkin raportoimaan asianmukaisesti erisuuruisista hankkeista, sillä käytettävissä on monia muitakin indikaattoreita kuin ”pullonkaula”.

77

Komissio ottaa huomioon tämän huomautuksen ja korostaa sitä, että maaliskuussa 2019 perustettiin uudelleen työryhmä, minkä jälkeen prosessi on jatkunut. Työryhmään kuuluu jäseniä kaikista vastuupääosastoista ja INEAsta, jotta voidaan kattaa kaikki kolme CEF-välineen alaa.

Komissio katsoo, että menettelyn loppuun saattamiseen on runsaasti aikaa ennen seuraavan ohjelmakauden alkua (CEF 2 -välineen osalta).

79

Vaikka investointien pitkän aikavälin tuloksista voitaisiin koota enemmän tietoa, komissio korostaa sitä, että INEA vastaa tällä hetkellä nimenomaan valituille hankkeille myönnettävän taloudellisen tuen hallinnoinnista, jossa keskitytään luonnollisesti hankkeen lopussa saataviin tuotoksiin. Infrastruktuuri-investointien pitkäaikaisvaikutusten mittaaminen on kiinnostava vaihtoehto, ja komissio on innokas kokeilemaan sitä.

80

Vaikka kyseiset toimenpiteet ovat toivottavia, komissio toteaa, että INEAn tuella olisi pyrittävä arvioimaan tuloksia järjestelmällisemmin ohjelmatasolla. Sen takia komissio katsoo, että asia ei kuulu tämän tarkastuksen alaan, sillä tässä tarkastellaan INEAn toiminnan tuloksellisuutta.

Johtopäätökset ja suositukset

Suositus 1 – Edistetään synergian syntymistä

a) Komissio hyväksyy suosituksen.

Komissio korostaa sitä, että CEF 2 -välineeseen ja Horisontti Eurooppa -ohjelmaan liittyvissä ehdotuksissa kiinnitetään jo erityistä huomiota synergiaetuihin.

b) Komissio hyväksyy suosituksen siltä osin kuin arviointi toteutetaan käynnissä olevan kustannus-hyötyanalyysin yhteydessä.

Komissio ei voi ennalta rajoittaa tämän analyysin tuloksia. Analyysissa tarkastellaan useita skenaarioita. Se toteaa kuitenkin, että analyysissa on otettava huomioon myös muita tekijöitä, kuten virastojen koon pitäminen kohtuullisena, vastuupääosastojen lukumäärän rajoittaminen mahdollisimman vähään sekä johdonmukaisuus kohteena olevien tuensaajien osalta.

84

Henkilöstön uudelleenkohdentamisessa sovellettavan jouston osalta komissio tarkastelee parhaillaan mahdollisuuksia ottaa käyttöön uusia joustomekanismeja henkilöstön kohdentamiseksi eri ohjelmiin tietyn toimeenpanoviraston sisällä, jotta niiden hallintoa voidaan tehostaa. Tätä henkilöstön kohdentamisessa sovellettavaa joustoa on kuitenkin säänneltävä asianmukaisesti, jotta voidaan varmistaa varainhoitoasetuksessa vahvistetun erittelyperiaatteen soveltaminen.

Suositus 2 – Vahvistetaan delegoitujen ohjelmien hallinnoinnissa sovellettavaa INEAn kehystä

a) Komissio hyväksyy suosituksen osittain.

Se arvioi mahdollisuuksia ottaa käyttöön uusia joustomekanismeja henkilöstön kohdentamisessa ohjelmien kesken tietyn toimeenpanoviraston sisällä hallinnoinnin tehostamiseksi. Komission on kuitenkin noudatettava varainhoitoasetuksessa vahvistettuja budjettiperiaatteita ja erityisesti erittelyperiaatetta. Sen takia joustomekanismeja on säänneltävä asianmukaisesti, jotta voidaan varmistaa erittelyperiaatteen noudattaminen. Lisäksi tätä kysymystä olisi käsiteltävä toimeenpanovirastoihin sovellettavan kehyksen tarkistamisen yhteydessä, sillä komissio katsoo, että joustomekanismien olisi oltava kaikille toimeenpanovirastoille yhteisiä.

b) Komissio hyväksyy tämän suosituksen.

Komissiolla ja virastolla on erilaiset roolit: INEA hoitaa täytäntöönpanotehtäviä komission puolesta, ja sen raportteja hyödynnetään komission suorittamassa ohjelman tuloksellisuutta koskevassa raportoinnissa. Sen takia INEAn toiminnan tuloksellisuus olisi erotettava itse ohjelmien tuloksellisuuskehyksestä.

Suositus 3 – Varmistetaan, että hankkeiden valintamenettelyt ovat yhdenmukaisia ja läpinäkyviä

a) Komissio hyväksyy suosituksen.

b) Komissio hyväksyy suosituksen.

c) Komissio hyväksyy suosituksen.

86

Ohjelman puutteellista täytäntöönpanoa koskeva riski liittyy kiinteästi kaikkiin (EU:n) rahoitusohjelmiin erityisesti, kun on kyse infrastruktuurista. Infrastruktuurihankkeissa kehittämis- ja täytäntöönpanojaksot ovat tyypillisesti pitkät. Riski on tunnistettu, ja INEA jatkaa työtään sen lieventämiseksi ja pienentämiseksi. Lisäksi komissio katsoo, että viiveiden seurannaisvaikutukset voidaan välttää, jos kahden ohjelmakauden välistä siirtymää hallinnoidaan hyvin. Komissio pyrkii varmistamaan sujuvan siirtymän.

Suositus 4 – Asetetaan parempia ehtoja, jotta CEF-ohjelma pannaan ajoissa täytäntöön

a) Komissio hyväksyy suosituksen.

b) Komissio hyväksyy suosituksen.

c) Komissio hyväksyy suosituksen.

89

Työ hankkeiden tulosten seurannan parantamiseksi toimintapolitiikan näkökulmasta on jo käynnistetty.

Suositus 5 – Laaditaan tuloksellisuuskehys hankkeiden tulosten seuraamiseksi

a) Komissio hyväksyy suosituksen.

Komissio korostaa sitä, että maaliskuussa 2019 perustettiin jälleen työryhmä tätä tarkoitusta varten. Siihen kuuluu jäseniä kaikista vastuupääosastoista ja INEAsta, jotta voidaan kattaa kaikki kolme CEF-välineen alaa. Komissio aikoo saada menettelyn päätökseen ennen seuraavan ohjelmakauden alkua (CEF 2 -välineen osalta).

b) Komissio hyväksyy suosituksen.

Tarkastustiimi

Tilintarkastustuomioistuin esittää erityiskertomuksissaan tulokset tarkastuksista, joita se kohdistaa EU:n toimintapolitiikkoihin ja ohjelmiin tai yksittäisten talousarvioalojen hallinnointiin liittyviin aihealueisiin. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät siten, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.

Tästä tuloksellisuuden tarkastuksesta vastasi tilintarkastustuomioistuimen II tarkastusjaosto, jonka vastuualueeseen kuuluvat yhteenkuuluvuutta, kasvua ja osallisuutta tukevien investointien menoalat. Jaoston puheenjohtaja on Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsen Iliana Ivanova. Tarkastus toimitettiin Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Oskar Hericsin johdolla, ja siihen osallistuivat kabinettipäällikkö Thomas Obermayr ja kabinettiavustaja Laura Gores, toimialapäällikkö Pietro Puricella, tehtävävastaava Jolita Korzunienė sekä tarkastajat Susanna Rafalzik, Dieter Böckem, Thierry Lavigne, Nils Odins ja Christian Verzé. Kielellisissä kysymyksissä avustivat Thomas Everett ja Cathryn Lindsay.

Vasemmalta oikealle: Thomas Everett, Susanna Rafalzik, Dieter Böckem, Jolita Korzuniene, Oskar Herics, Cathryn Lindsay, Nils Odins, Laura Gores, Christian Verzé, Pietro Puricella.

Loppuviitteet

1 Neuvoston asetus (EY) N:o 58/2003, annettu 19 päivänä joulukuuta 2002, tiettyjä yhteisön ohjelmien hallinnointitehtäviä hoitavien toimeenpanovirastojen asemasta (EYVL L 11, 16.1.2003, s. 1).

2 INEAn lisäksi on perustettu pienistä ja keskisuurista yrityksistä vastaava toimeenpanovirasto (EASME), koulutuksen, audiovisuaalialan ja kulttuurin toimeenpanovirasto (EACEA), kuluttaja-, terveys-, maatalous- ja elintarvikeasioiden toimeenpanovirasto (CHAFEA), tutkimuksen toimeenpanovirasto (REA) ja Euroopan tutkimusneuvoston toimeenpanovirasto (ERCEA).

3 Komission täytäntöönpanopäätös 2013/801/EU, annettu 23 päivänä joulukuuta 2013, innovoinnin ja verkkojen toimeenpanoviraston perustamisesta ja päätöksen 2007/60/EY, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksellä 2008/593/EY, kumoamisesta (EUVL L 352, 24.12.2013, s. 65). Komission päätöksellä C(2013) 9235 virastolle siirrettiin tiettyjä valtuuksia.

4 Tammikuusta 2014 joulukuuhun 2024.

5 Innovoinnin ja verkkojen toimeenpanoviraston vuoden 2019 työohjelman hyväksymisestä 25. helmikuuta 2019 annetun komission päätöksen C(2019) 1453 liite, osa 2.

6 Kuuluu CEF-välineen tieto- ja viestintäteknologioiden osioon.

7 Arviointi koski niitä vuosien 2014 ja 2015 monivuotisiin ehdotuspyyntöihin perustuvia hankkeita, joissa EU:n rahoituksen määrä oli suurin. Kyse oli 56 prosentista kaikista liikenneosion hankkeista, ja näiden hankkeiden saamat avustukset olivat yhteensä 18 miljardia euroa (80 prosenttia liikenneosion hankkeille myönnetystä EU:n kokonaisrahoituksesta).

8 ”Cost Benefit Analysis for the delegation of certain tasks regarding the implementation of Union Programmes 2014–2020 to the Executive Agencies”, elokuu 2013. Ennen WiFi4EU‑aloitteen delegointia tehtiin vielä toinenkin kustannus-hyötyanalyysi.

9 Komission kertomus Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle CEF-välineen väliarvioinnista, COM(2018) 66, 14.2.2018.

10 Päätelmä perustuu hakijoille ja tuensaajille tehtyyn sähköiseen kyselyyn (Study Supporting the Evaluation of the Innovation and Networks Executive Agency (INEA) 2014–2016, 5. helmikuuta 2019, Centre for Strategy and Evaluation Services ‑tutkimuslaitos).

11 Tehokkuushyötyjen tavoitearvoksi asetetussa 111 miljoonan euron määrässä ei ole otettu huomioon WiFi4EU‑aloitetta, joka siirrettiin INEAn vastuulle vuonna 2018. INEAn oli niin ollen huolehdittava vuonna 2018 Wifi4EU‑aloitteen toteuttamiseen liittyvistä hallintokustannuksista (etenkin palkoista), jotka eivät alun perin sisältyneet tavoitearvoon.

12 Kustannus-hyötyanalyysi vuodelta 2013.

13 Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1316/2013, annettu 11 päivänä joulukuuta 2013, Verkkojen Eurooppa ‑välineen perustamisesta sekä asetuksen (EU) N:o 913/2010 muuttamisesta ja asetusten (EY) N:o 680/2007 ja (EY) N:o 67/2010 kumoamisesta (EUVL L 348, 20.12.2013, s. 129), 17 artiklan 7 kohta.

14 COM(2018) 66, 14.2.2018: Komission kertomus Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle CEF-välineen väliarvioinnista.

15 Neuvoston asetus (EU) N:o 642/2014, annettu 16 päivänä kesäkuuta 2014, Shift2Rail-yhteisyrityksen perustamisesta (EUVL L 177, 17.6.2014, s. 9), johdanto-osan 15 kappale.

16 Euroopan tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 13/2009: ”Onko toteuttamistehtävien siirto toimeenpanovirastoille järkevä vaihtoehto?”, kohta 66.

17 Rahoitusselvitys toimitetaan toimeenpanovirastojen komitealle ja budjettivallan käyttäjälle, kun EU:n ohjelmien hallinnointiin liittyviä tehtäviä siirretään toimeenpanovirastolle.

18 Unionin talousarviosta rahoitettavien toimeenpanovirastojen perustamista ja toimintaa koskevien suuntaviivojen kohdan 9.2.2 mukaisesti (komission päätös C(2014) 9109 final, 2. joulukuuta 2014).

19 Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi Verkkojen Eurooppa ‑välineestä ja asetusten (EU) N:o 1316/2013 ja (EU) N:o 283/2014 kumoamisesta. CEF-välinettä on 19 artiklan mukaan toteutettava työohjelmien avulla. Komission mukaan sen on hyväksyttävä 31. joulukuuta 2020 mennessä ensimmäiset monivuotiset työohjelmat. Niiden on sisällettävä ehdotuspyyntöjen aikataulu uuden CEF-välineen kolmelle ensimmäiselle vuodelle, ehdotuspyyntöjen aiheet ja suuntaa-antavat talousarviot sekä koko ajanjakson kattava alustava kehys.

20 Asetuksen (EU) N:o 1316/2013 3 ja 4 artikla, asetus (EU) N:o 1315/2013, asetus (EU) N:o 347/2013 ja asetus (EU) N:o 283/2014.

21 Varainhoitoasetus, 197–199 artikla. Tukikelpoisuusperusteet liittyvät hakijan oikeudelliseen asemaan, ja niiden avulla varmistetaan, että asiaankuuluvaa EU:n lainsäädäntöä noudatetaan. Valintaperusteilla pyritään arvioimaan hakijan valmiutta saattaa ehdotettu toimi päätökseen. Ehdotusten laatu arvioidaan myöntämisperusteiden avulla.

22 INEAn antamien tietojen mukaan CEF-välineen hanke-ehdotusten arviointiin oli osallistunut tarkastuksen ajankohtaan mennessä 380 ulkoista asiantuntijaa, joiden arvioitu työpanos vastaa 5 050 työpäivää.

23 Liikenneosiossa valittiin kaikkiaan 711 hanketta, joille CEF-välineen kautta myönnettyjen avustusten arvo oli yhteensä 23 miljardia euroa (ks. taulukko 2).

24 Asetuksen (EU) N:o 1316/2013 johdanto-osan 3 kappaleessa arvioitiin, että Euroopan laajuisten verkkojen investointitarve liikenne-, televiestintä- ja energia-aloilla on vuoteen 2020 ulottuvalla kaudella 970 miljardia euroa.

25 TEN-T-ohjelman varojen käyttöaste olisi ollut tätäkin alhaisempi, ellei TEN-T EA olisi kyennyt vapauttamaan ja sitomaan uudelleen noin kolmannesta talousarviomäärärahoista siten, että se osoitti heikosti edistyneiden hankkeiden määrärahoja uusiin avustuksiin 2,3 miljardin euron edestä (ns. reflow calls ‑operaatiot).

26 Avustussopimuksen allekirjoittamisen jälkeen INEA tekee määrärahasitoumuksen tietyn vuoden suunniteltujen maksujen mukaisesti. Näin ollen talousarviositoumukset heijastavat vain osaa hankkeille myönnetyistä määrärahoista.

27 Kyseessä on kuitenkin pieni osa 1 233 valitusta hankkeesta. Näiden 12 hankkeen alustava sovittu EU:n määrärahaosuus oli yhteensä 112 miljoonaa euroa.

28 Esimerkiksi CEF-välineen liikenneosion osalta tutkituista kymmenestä rakennushankkeesta viisi oli sellaisia, joiden täytäntöönpanoaikaa muutettiin vasta väliarvioinnin jälkeen.

29 Erityiskertomus nro 17/2018: Komission ja jäsenvaltioiden ohjelmakauden 2007–2013 viimeisinä vuosina toteuttamilla toimilla puututtiin varojen vähäiseen käyttöön mutta ei keskitytty riittävästi tuloksiin (http://eca.europa.eu).

30 Työryhmän mukaan pullonkauloja koskevaa nykyistä indikaattoria, johon liittyvää tietoa INEA kerää, on parannettava merkittävästi, koska sen avulla voidaan tuottaa vain hyvin vähän hyödyllistä tietoa.

31 Yleiskatsaus: “Kohti menestyvää liikennealaa EU:ssa: edessä olevat haasteet”; erityiskertomus nro 21/2018 “Ohjelmakauden 2014–2020 EAKR:n ja ESR:n hankkeiden valinta ja seuranta ovat yhä enimmäkseen tuotossuuntautuneita”; erityiskertomus nro 19/2018: ”Eurooppalainen suurten nopeuksien rautatieverkko: toteutumaton tavoite, toiminta epäyhtenäistä ja tehotonta”; erityiskertomus nro 23/2016: ”EU:n meriliikenne vaikeuksissa – paljon tuloksettomia ja kestämättömiä investointeja”.

Tarkastuksen eteneminen

Tapahtuma Päivämäärä
Tarkastuksen suunnittelumuistio hyväksytty / Tarkastus alkoi 4.7.2018 / 3.9.2018
Kertomusluonnos lähetetty komissioon (tai muulle tarkastuskohteelle) 28.6.2019
Lopullinen kertomus hyväksytty kuulemismenettelyn jälkeen 25.9.2019
Komission (tai muun tarkastuskohteen) viralliset vastaukset saatu kaikilla kielillä 31.10.2019

Yhteystiedot

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Puh. +352 4398-1
Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx
Verkkosivut: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2019

PDF ISBN 978-92-847-3643-0 ISSN 1977-5792 doi:10.2865/544212 QJ-AB-19-014-FI-N
HTML ISBN 978-92-847-3661-4 ISSN 1977-5792 doi:10.2865/53426 QJ-AB-19-014-FI-Q

© Euroopan unioni, 2019.

Jäljentäminen on sallittua, kunhan lähde mainitaan.
Sellaisten valokuvien tai sellaisen muun materiaalin käyttöön tai jäljentämiseen, joihin Euroopan unioni ei ole tekijänoikeutta, on pyydettävä lupa suoraan tekijänoikeuden haltijalta.

Yhteydenotot EU:hun

Käynti tiedotuspisteessä
Euroopan unionin alueella toimii yhteensä satoja Europe Direct -tiedotuspisteitä. Lähimmän tiedotuspisteen osoite löytyy verkosta: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Yhteydenotot puhelimitse tai sähköpostitse
Europe Direct -palvelu vastaa Euroopan unionia koskeviin kysymyksiin. Palveluun voi ottaa yhteyttä

  • soittamalla maksuttomaan palvelunumeroon 00 800 678 910 11 (jotkin operaattorit voivat periä puhelumaksun),
  • soittamalla puhelinnumeroon +32 22999696 tai
  • sähköpostitse: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Tietoa EU:sta

Verkkosivut
Tietoa Euroopan unionista on saatavilla kaikilla EU:n virallisilla kielillä Europa-sivustolla, https://europa.eu/european-union/index_fi

EU:n julkaisut
EU:n ilmaisia ja maksullisia julkaisuja voi ladata tai tilata osoitteesta https://publications.europa.eu/fi/publications. Ilmaisia julkaisuja on mahdollista saada usean kappaleen erinä ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun tai paikalliseen tiedotuspisteeseen (ks. https://europa.eu/european-union/contact_fi).

EU:n lainsäädäntö ja siihen liittyvät asiakirjat
EU:n koko lainsäädäntö vuodesta 1952 ja muuta tietoa EU:n oikeudesta on saatavilla kaikilla virallisilla kielillä EUR-Lex-tietokannassa osoitteessa http://eur-lex.europa.eu

EU:n avoin data
EU:n avoimen datan portaalin (http://data.europa.eu/euodp/fi) kautta on saatavilla EU:n data-aineistoja. Data on ilmaiseksi ladattavissa ja uudelleenkäytettävissä sekä kaupallista että ei-kaupallista käyttöä varten.