INEA a adus beneficiile preconizate, dar deficiențele MIE trebuie soluționate

Sinteză

Agenția Executivă pentru Inovare și Rețele (INEA) a fost instituită pentru perioada de programare 2014‑2020 cu scopul de a pune în aplicare părți din programele Mecanismul pentru interconectarea Europei (MIE) și Orizont 2020. Aceasta are un buget total de 33,6 miliarde de euro pentru cofinanțarea de proiecte în domeniul transporturilor, în domeniul energiei și în cel al telecomunicațiilor. Curtea a selectat INEA în vederea efectuării acestui audit atât pentru că aceasta deține cel mai mare buget gestionat de o agenție executivă a UE, cât și pentru că în prezent are loc o revizuire a cadrului său juridic pentru perioada 2021‑2027.

Curtea a evaluat gestionarea de către INEA a programelor delegate de cheltuieli ale UE. În acest scop, ea a examinat dacă INEA, împreună cu Comisia: (i) a îndeplinit sarcinile care i-au fost delegate și a obținut beneficiile preconizate ale externalizării responsabilităților și (ii) aplică proceduri fiabile pentru gestionarea MIE.

INEA a fost principala entitate auditată de Curte. Aceasta s-a concentrat pe activitățile desfășurate de INEA în perioada 2014‑2020, utilizând interviurile și examinările documentare drept principale proceduri de colectare a datelor.

INEA a adus beneficiile preconizate, cu unele limitări legate de constrângerile impuse de cadrul în care își desfășoară activitatea.

• INEA utilizează proceduri standardizate care au simplificat implementarea programelor delegate de cheltuieli. Costurile sale administrative totale se situează în prezent sub estimările inițiale, deși costurile cu personalul sunt ușor mai ridicate. Sinergiile între MIE și Orizont 2020, între sectoarele MIE și cu alte agenții s-au materializat doar într-un număr limitat de acțiuni.
• INEA și-a îndeplinit sarcinile, acest lucru fiind evaluat prin intermediul a cinci indicatori-cheie de performanță, dar aceștia nu sunt în mod specific orientați spre rezultate: altfel spus, indicatorii respectivi nu au ca obiectiv măsurarea ratei de implementare a programelor sau a ratei de absorbție a fondurilor.
• În special din cauza constrângerilor impuse de cadrul în care INEA își desfășoară activitatea, gestionarea personalului prezintă unele limitări. Având în vedere că numărul membrilor personalului este legat de programele delegate, INEA nu își poate reafecta în mod flexibil personalul către sarcinile cele mai urgente.
• Curtea a constatat deficiențe în ceea ce privește coordonarea cererilor de propuneri ale Comisiei, care nu sunt planificate pe o bază multianuală în vederea creșterii previzibilității pentru promotorii de proiecte.

S-au constatat deficiențe în procedurile de selecție ale MIE, altfel bine organizate, riscuri în implementarea programului și deficiențe în raportarea performanței.

• Procedurile de selecție a proiectelor sunt bine organizate, dar necesită în continuare armonizare între cele trei sectoare ale MIE. Gradul de corelare dintre evaluarea efectuată de experții externi și decizia finală de atribuire de către Comisie diferă de la un sector al MIE la altul. În cadrul sectorului MIE-Transporturi, probabilitatea ca un proiect să fie selectat este independentă de punctajele acordate de experții externi pentru proiectele recomandate. Motivele abaterilor de la evaluare trebuie să fie mai bine documentate. Această problemă poate fi observată în special în cazul a 14 proiecte din sectorul MIE-T (care au beneficiat de granturi în valoare de aproximativ 711 milioane de euro) pe care Comisia le-a selectat, dar pe care experții externi nu le recomandaseră pentru finanțare din motive legate de maturitate, de calitate sau de impact.
• În plus, criteriile de atribuire utilizate pentru selectarea proiectelor necesită clarificări suplimentare. În special, evaluarea aprofundată a maturității și a calității proiectelor este esențială pentru anticiparea problemelor care ar putea afecta punerea în aplicare a acestora în termenele prevăzute.
• Există riscul ca programul să nu fie implementat în totalitate. Până în ianuarie 2019, în al cincilea an al perioadei de programare, fuseseră plătite mai puțin de un sfert din fondurile alocate pentru proiecte. Acest ritm lent al plăților poate fi atribuit punerii în aplicare cu întârziere a proiectelor și subexecuției acestora.
• În plus, sistemul actual de cereri de propuneri nu a descurajat propunerile de proiecte cu un nivel insuficient de maturitate. Urmând calendarul Comisiei pentru cererile de propuneri, INEA a alocat o parte importantă din bugetul MIE la începutul perioadei de programare. 85 % din bugetul MIE-T a fost alocat în cadrul cererilor de propuneri din 2014 și din 2015, în condițiile în care bugetul MIE-T aferent unui singur exercițiu, și anume 2014, era de 12 miliarde de euro, ceea ce reprezintă 52 % din bugetul total delegat pentru perioada respectivă. Dezavantajul alocării atât de devreme a unei sume atât de mari a fost că unele dintre proiectele selectate nu erau suficient de mature.
• Având în vedere că perioada 2014‑2020 se încheie anul viitor, există riscul ca plățile, dezangajările și restituirile să crească în mod semnificativ în lunile următoare. Acest lucru ar avea drept consecință o întârziere și mai mare a impactului potențial al programului. Monitorizarea progreselor înregistrate de proiecte este importantă pentru a se putea identifica întârzierile și pentru a se putea lua măsurile corective necesare. Instrumentele de monitorizare, precum prevederile din acordurile de grant și rapoartele de monitorizare a progresului, ar necesita însă îmbunătățiri pentru a se asigura utilizarea eficace a fondurilor UE.
• Cadrul de performanță actual nu este adecvat pentru a demonstra modul în care proiectele contribuie la atingerea obiectivelor generale ale programului MIE. INEA monitorizează în principal realizările proiectelor, dar această abordare este insuficientă pentru a evalua rezultatele. Prin urmare, nu există informații clare cu privire la aspectul dacă proiectele cofinanțate de UE au obținut rezultatele vizate sau cu privire la modul în care au obținut aceste rezultate.

Pe baza constatărilor sale, Curtea formulează recomandări de măsuri care să ajute Comisia și INEA:

1. să îmbunătățească potențialul de sinergii între programele MIE și Orizont 2020, precum și între sectoarele MIE;
2. să consolideze cadrul pentru gestionarea de către INEA a programelor delegate;
3. să asigure o mai mare armonizare și transparență a procedurilor de selecție a proiectelor;
4. să creeze condiții mai bune pentru punerea în aplicare la timp a MIE;
5. să revizuiască concepția cadrului de performanță pentru a monitoriza mai bine rezultatele proiectelor.

Introducere

Agențiile executive ale Uniunii Europene

Din 2003, Comisia are dreptul de a înființa agenții executive, pentru o perioadă limitată de timp, cu scopul de a gestiona sarcini specifice legate de programele UE¹. Prima agenție de acest tip a fost înființată la începutul anului 2004. De atunci, Comisia a crescut treptat volumul fondurilor și numărul de programe externalizate către cele șase agenții executive pe care le deține în prezent².

Spre deosebire de ceea ce se întâmplă în cazul agențiilor descentralizate și al altor organisme, Comisia nu poate încredința unei agenții executive sarcini care necesită competențe discreționare de transpunere a unor opțiuni politice în acțiuni.

În propunerea sa privind cadrul financiar multianual (CFM) 2021‑2027, Comisia a subliniat importanța implicării agențiilor executive în implementarea programelor, deoarece aceasta generează economii de costuri și economii de scară și asigură proximitatea operațională față de beneficiari. Prin urmare, în opinia Comisiei, ar trebui analizată posibilitatea de a se recurge într-o măsură și mai mare la o astfel de externalizare.

Agenția Executivă pentru Inovare și Rețele

Cu sediul la Bruxelles, Agenția Executivă pentru Inovare și Rețele (INEA) a fost înființată în 2013³ pentru perioada de programare 2014‑2020⁴. Aceasta este succesoarea Agenției Executive pentru Rețeaua Transeuropeană de Transport (TEN‑T EA), care a gestionat programul TEN‑T pentru perioada 2007‑2013 (cu aproximativ 100 de membri ai personalului și cu un buget de 7,9 miliarde de euro distribuit pentru aproape 700 de proiecte). Misiunea INEA constă în a sprijini Comisia, promotorii de proiecte și părțile interesate prin furnizarea de expertiză și management de program în cadrul unor proiecte de infrastructură și de cercetare și inovare în domeniul transporturilor, în domeniul energiei și în cel al telecomunicațiilor, precum și în a promova sinergii între aceste activități⁵. Prin urmare, INEA are un rol-cheie în punerea în aplicare din punct de vedere tehnic a politicilor sectoriale ale Comisiei.

În cadrul Comisiei există patru direcții generale (DG-uri) „de tutelă” pentru care INEA gestionează părți din programele delegate prezentate în tabelul 1.

Tabelul 1 – Programele delegate către INEA și direcțiile generale de tutelă aferente

Sursa: Programele de lucru ale INEA și memorandumul de înțelegere încheiat între INEA și direcțiile generale de tutelă.

Mai precis, INEA elaborează și lansează cereri de propuneri, organizează proceduri de evaluare și de selecție a proiectelor, elaborează și semnează acorduri de grant, asigură monitorizarea tehnică și financiară a proiectelor și oferă feedback Comisiei. Aceasta dispune de un buget anual pentru cheltuieli administrative de aproximativ 27 de milioane de euro și, în 2018, a avut aproape 300 de membri ai personalului angajați cu normă întreagă.

Tabelul 2 – Bugetul delegat către INEA pentru perioada 2014-2020 și numărul de proiecte

Sursa: Informații furnizate de INEA, ianuarie 2019.

Agenției INEA i s-au încredințat 93 % din bugetul total al MIE și 7 % din bugetul programului Orizont 2020. Aceste sume totalizează 33,6 miliarde de euro, ceea ce reprezintă cel mai mare buget gestionat de o agenție executivă a UE. Cele două programe cofinanțează aproape 2 000 de proiecte în cadrul portofoliului INEA. În perioada 2014‑2018, în cadrul celor trei sectoare ale MIE, INEA a organizat 59 de cereri de propuneri și evaluarea a 2 272 de propuneri de proiecte eligibile. S-au acordat granturi pentru 1 233 de proiecte, reprezentând un sprijin total din partea MIE în valoare de 25,5 miliarde de euro (a se vedea tabelul 2).

Mecanismul pentru interconectarea Europei

Mecanismul pentru interconectarea Europei (MIE), lansat în ianuarie 2014, este un program emblematic al Strategiei Europa 2020, care cofinanțează investițiile în infrastructură în sectorul transporturilor, în sectorul energiei și în cel al telecomunicațiilor.

În cadrul acestui program, MIE-Transporturi (MIE-T) este un instrument de finanțare esențial utilizat pentru punerea în aplicare a politicii europene privind infrastructura de transport. Obiectivul său principal este acela de a contribui la finalizarea rețelei transeuropene de transport (TEN‑T), care cuprinde drumuri, căi ferate, căi navigabile interioare, porturi interioare și maritime, aeroporturi și terminale feroviar-rutiere în toate cele 28 de state membre, precum și legături transfrontaliere cu unele țări terțe. MIE urmărește să finanțeze proiecte cu valoare adăugată europeană care elimină blocajele, creează legături care lipsesc și completează secțiuni transfrontaliere, în principal prin intermediul unor moduri de transport durabile. Obiectivul UE este să finalizeze rețeaua centrală până în 2030, iar rețeaua globală, mai extinsă, până în 2050.

MIE Energie (MIE-E) urmărește să sprijine financiar punerea în aplicare a unor proiecte de interes comun, și anume proiecte-cheie de infrastructură energetică, în special interconexiuni electrice și de gaze transfrontaliere, rețele inteligente și rețele transfrontaliere de dioxid de carbon, care nu sunt viabile din punct de vedere comercial. Obiectivele mai largi de politică ale acestei componente sunt să sporească competitivitatea prin promovarea unei mai bune integrări a pieței interne a energiei și a interoperabilității transfrontaliere a rețelelor de energie electrică și gaze, să sporească securitatea aprovizionării cu energie în UE și să contribuie la dezvoltarea durabilă și la protecția mediului.

Obiectivul MIE-Telecom (MIE-TIC) este să aducă îmbunătățiri pentru cetățeni, pentru întreprinderi și pentru administrații prin implementarea unei infrastructuri transeuropene interoperabile în domeniul telecomunicațiilor. Această componentă se axează pe furnizarea de servicii operaționale care sunt gata de implementare și care vor fi durabile în timp.

În ceea ce privește conectivitatea, MIE-TIC urmărește să stimuleze investițiile pentru implementarea și modernizarea rețelelor de bandă largă și să ofere conectivitate wireless de înaltă calitate în comunitățile locale.

Sfera și abordarea auditului

Curtea a selectat INEA pentru acest audit având în vedere dimensiunea bugetelor pe care agenția le gestionează pentru perioada de programare 2014‑2020 și faptul că performanțele acesteia nu mai fuseseră niciodată auditate de Curte. Curtea a stabilit calendarul raportului său astfel încât să poată contribui la reflecțiile privind cadrul juridic reînnoit pentru viitorul program MIE II.

INEA a fost principala entitate auditată de Curte. Având în vedere statutul său de agenție executivă, fără competențe discreționare, aceasta a însemnat, de asemenea, auditarea proceselor din cadrul Comisiei Europene care au un impact direct asupra activității INEA.

Prin urmare, Curtea a examinat dacă INEA, împreună cu Comisia:

• obține beneficiile preconizate ale externalizării responsabilităților și îndeplinește sarcinile care i-au fost delegate;
• asigură proceduri fiabile pentru gestionarea programului MIE.

În ceea ce privește auditul gestionării programelor, Curtea s-a axat pe contribuția INEA la punerea în aplicare eficientă și eficace a MIE, care constituie cea mai mare parte a bugetului delegat al INEA. Auditul nu a acoperit programul Orizont 2020 și nici programele moștenite (Marco Polo II și TEN‑T).

Curtea a organizat interviuri cu INEA, cu direcțiile generale sub tutela cărora se află agenția (MOVE, ENER, CNECT și RTD) și cu alte părți interesate. Printre acestea s-au numărat evaluatorii externi responsabili cu evaluarea trienală a agenției, coordonatorii europeni ai TEN‑T, Agenția pentru Cooperarea Autorităților de Reglementare din Domeniul Energiei (ACER) și observatori ai procedurilor de evaluare ale INEA. Auditorii Curții au participat la reuniuni ale Comitetului de conducere al INEA, ale Grupului consultativ al INEA pentru MIE-Transporturi, ale Comitetului pentru transporturi al MIE, precum și (în contextul elaborării de către aceștia a unui raport de consens) la reuniuni ale evaluatorilor externi implicați în cererea de propuneri din 2018 pentru MIE-TIC.

Curtea a examinat cadrul de reglementare al INEA, responsabilitățile și sistemele sale de control și a efectuat teste directe ale performanței agenției în gestionarea programului MIE și a proiectelor din cadrul acestuia. De asemenea, s-a analizat rolul Comisiei în selecția finală a proiectelor și s-a evaluat cadrul de performanță pentru monitorizarea rezultatelor.

Mai exact, Curtea:

• a efectuat o analiză cantitativă și calitativă a portofoliului de proiecte MIE în ansamblul său. Aceasta a examinat procedurile de selecție a proiectelor pentru cinci cereri de propuneri în cadrul MIE-E, pentru patru cereri de propuneri în cadrul MIE-T și pentru trei cereri de propuneri în cadrul MIE-TIC. Curtea a analizat procedurile de punere în aplicare, de anulare și de închidere a proiectelor;
• a analizat în mod aprofundat un eșantion de 22 de proiecte, pe baza documentației disponibile la INEA. În plus, pentru alte opt proiecte, s-a efectuat o analiză documentară axată pe etapa de selecție. Criteriile de selecție a proiectelor incluse în eșantion au fost următoarele: acoperirea diferitelor sectoare ale MIE, cuantumul sprijinului UE, acoperirea geografică, echilibrul dintre proiectele transfrontaliere și cele care nu sunt transfrontaliere și stadiul de finalizare a proiectelor;
• a analizat evaluarea la jumătatea perioadei, de către INEA, a 356 de proiecte din sectorul MIE-T⁷, precum și rapoartele anuale ale acesteia privind sectorul MIE-E. Curtea a examinat documentația privind punerea în aplicare a proiectelor și modificările aduse cu privire la datele de finalizare a proiectelor și la bugetele acestora; de asemenea, a investigat motivele dezangajărilor și ale întârzierilor în punerea în aplicare a proiectelor;
• a colectat probe coroborante din diverse alte surse, cum ar fi evaluarea trienală a INEA lansată de Comisie în 2018, documente legate de evaluare și rapoartele Serviciului de Audit Intern al Comisiei.

Observații

INEA a adus beneficiile preconizate, cu unele limitări legate de constrângerile impuse de cadrul în care își desfășoară activitatea

Curtea a examinat structura organizațională a INEA din două perspective: dacă crearea agenției a adus beneficiile preconizate ale delegării programelor și dacă aceasta a îndeplinit sarcinile care i-au fost delegate.

Înainte de a înființa agenția, Comisia a efectuat o analiză cost-beneficiu obligatorie în 2013⁸. Această analiză a evidențiat următoarele beneficii principale ale delegării sarcinilor către INEA în comparație cu gestionarea programului de către Comisie:

• coerența în cadrul portofoliului de programe și simplificarea continuă a proceselor și a procedurilor;
• câștiguri de eficiență cifrate la aproximativ 54 de milioane de euro datorate cheltuielilor mai reduse de personal necesare pentru gestionarea programelor în afara Comisiei;
• sinergii rezultate din reunirea, sub egida aceleiași agenții executive, a unor domenii de politică strâns legate între ele, cu potențiale câștiguri de eficiență în viitor.

INEA a elaborat proceduri standardizate care au simplificat implementarea

INEA a elaborat instrumente și proceduri standardizate care au simplificat gestionarea programelor. De exemplu, baza de date TENtec, utilizată pentru a monitoriza programul MIE, dispune de module bine dezvoltate pentru depunerea de propuneri pe cale electronică și pentru monitorizarea punerii în aplicare a proiectelor. INEA a elaborat orientări metodologice pentru toate etapele ciclului de gestionare a proiectelor. Agenția are rolul de punct central de contact pentru beneficiari, oferind servicii de asistență și de consiliere cu privire la prezentarea propunerilor de proiecte și la raportarea privind punerea în aplicare.

De asemenea, INEA asigură proceduri mai rapide de aprobare a cererilor de finanțare: în perioada 2007‑2010, durata medie a procedurilor de acordare a granturilor în cadrul TEN‑T EA a fost de 10‑20 de luni, în timp ce media INEA pentru perioada 2014‑2017 a fost de 7,7-8 luni. Acest lucru este confirmat de evaluarea la jumătatea perioadei a MIE 2014‑2020, care a concluzionat că gestionarea granturilor de către INEA s-a dovedit a fi foarte eficientă⁹. Evaluarea externă trienală a INEA a arătat, de asemenea, că organizarea și guvernanța agenției, precum și procedurile și practicile sale de funcționare erau solide și că majoritatea beneficiarilor observaseră o anumită simplificare a procedurilor¹⁰.

Costurile administrative ale INEA sunt mai reduse decât estimările inițiale, deși costurile cu personalul sunt ușor mai ridicate

Curtea a examinat costurile administrative ale INEA pentru a evalua dacă s-au obținut câștiguri de eficiență. În perioada 2014‑2018, costurile administrative au fost de 105 milioane de euro, situându-se sub ținta inițială de 111 milioane de euro calculată pentru câștigurile de eficiență menționate anterior¹¹. Acest lucru s-a datorat în principal unor cheltuieli mai reduse decât cele estimate pentru infrastructură și pentru cheltuielile de funcționare (cu 6 milioane de euro mai puțin), precum și nivelului mai redus decât se estimase al cheltuielilor de sprijin pentru programe (cu 5 milioane de euro mai puțin). Costurile cu personalul au fost însă cu 5 milioane de euro (7 %) mai mari decât se prevăzuse, deoarece estimarea inițială s-a bazat pe costurile medii cu personalul și nu a luat în considerare indexarea salariilor, reclasificarea personalului și costurile mai mari cu resursele umane.

În cazul în care costurile administrative totale ar rămâne egale cu estimarea inițială sau inferioare acesteia pentru întreaga durată de viață a INEA, câștigurile de eficiență preconizate, în valoare de 54 de milioane de euro, ar putea fi obținute. Acest aspect va putea fi evaluat numai după închiderea programelor.

Sinergiile s-au materializat doar într-un număr limitat de acțiuni

Unul dintre principalele beneficii preconizate ale delegării de programe către INEA consta în obținerea de sinergii rezultate din reunirea, sub egida unei singure agenții, a unor domenii de politică strâns legate între ele, cu potențiale câștiguri de eficiență în viitor¹². Regulamentul privind MIE prevede coordonarea programelor de lucru astfel încât să se exploateze sinergii între cele trei sectoare, precum și adoptarea a cel puțin unei cereri de propuneri multisectoriale¹³.

Curtea a constatat că mai multe elemente limitau posibilitatea de a se obține sinergii. Unele dintre sinergiile preconizate nu erau realiste din cauza diferențelor inerente dintre programele MIE și Orizont 2020, precum și dintre sectoarele MIE. Printre acestea se numără diferențele privind obiectivele de politică, sferele de aplicare și cadrele juridice ale programelor, precum și cele privind normele de implementare a programelor (diferite tipuri de părți interesate vizate și norme juridice și financiare diferite).

În pofida acestor dificultăți, INEA a adoptat o serie de măsuri pentru a realiza sinergii între programele Orizont 2020 și MIE, în special în domeniul transporturilor și în domeniul energiei. În ceea ce privește transporturile, INEA a identificat domenii tematice comune, grupate în patru categorii. Mai multe inițiative au fost prezentate direcțiilor generale de tutelă, cum ar fi crearea unei platforme a INEA consacrate sinergiilor dintre programele Orizont 2020 și MIE și introducerea unor indicatori de inovare pentru a măsura prioritățile MIE. Până în prezent însă, doar un număr limitat de proiecte de cercetare au produs rezultate care au fost puse în aplicare în cadrul MIE, în principal deoarece programele nu se aliniază în mod natural și din cauza timpului necesar pentru ca proiectele de cercetare să ajungă la maturitate din punct de vedere tehnologic. Evaluarea externă trienală a evidențiat, de asemenea, sinergiile limitate dintre proiectele de cercetare din cadrul programului Orizont 2020 și proiectele de infrastructură din cadrul programului MIE.

În pofida eforturilor INEA, există mai puține sinergii între sectoarele MIE decât se prevăzuse inițial. Singura cerere de propuneri multisectorială vizând sinergii lansată până în prezent nu a fost încununată de un succes deosebit, întrucât doar puțin peste jumătate din bugetul acesteia a fost alocat unui număr de șapte proiecte (a se vedea tabelul 2). Evaluarea la jumătatea perioadei a MIE¹⁴ a confirmat, de asemenea, că numărul redus de acțiuni care acoperă mai multe sectoare ale MIE se explica, în principal, prin diferențele dintre cadrele juridice sectoriale, care fac dificilă obținerea de sinergii prin intermediul unor cereri de propuneri multisectoriale. Exemple de astfel de incompatibilități includ norme diferite în cele trei sectoare în ceea ce privește, de exemplu, localizarea geografică a unei acțiuni sau tipul de active eligibile.

Sinergiile cu programe implementate de alte agenții executive și de întreprinderile comune sunt de asemenea limitate. Regulamentul Consiliului de înființare a întreprinderii comune Shift2Rail¹⁵ prevede că, pentru a se obține un impact maxim în implementarea de soluții inovatoare, sunt necesare sinergii strânse cu alte programe ale UE, inclusiv cu MIE. În pofida eforturilor depuse de ambele părți pentru a partaja informații despre portofolii și pentru a identifica posibilități de cooperare sau de sinergii, coordonarea dintre cele două părți ar putea fi îmbunătățită și mai mult în vederea dezvoltării unor măsuri structurate.

O provocare se leagă de faptul că INEA și Agenția Executivă pentru Întreprinderi Mici și Mijlocii (EASME) împart responsabilitatea pentru punerea în aplicare a programului pentru cercetare Orizont 2020 în domeniul energiei. Cele două agenții își coordonează cererile de propuneri, dar fiecare administrează separat partea din program de care este responsabilă, ceea ce înseamnă costuri administrative de ambele părți și potențial limitat pentru sinergii.

INEA se confruntă cu constrângeri impuse de cadrul în care își desfășoară activitatea

INEA își îndeplinește sarcinile și își atinge indicatorii-cheie de performanță, dar aceștia nu sunt orientați în mod specific spre rezultate, nefiind destinați să măsoare eficacitatea implementării programelor

INEA a fost însărcinată cu punerea în aplicare a unor părți din programele MIE și Orizont 2020 (a se vedea anexa I pentru detalii privind responsabilitățile care revin Comisiei și, respectiv, INEA). Mai precis, INEA:

• elaborează și lansează cererile de propuneri;
• organizează evaluarea proiectelor (inclusiv primirea propunerilor de proiecte, controalele privind eligibilitatea și admisibilitatea, precum și recrutarea evaluatorilor externi) și sprijină Comisia pe durata procesului de selecție finală;
• elaborează și semnează acordurile de grant, acționând ca punct de contact unic pentru promotorii de proiecte;
• asigură monitorizarea tehnică și financiară a proiectelor, inclusiv supravegherea zilnică a proiectelor, a plăților și a recuperărilor, și efectuează audituri;
• oferă feedback Comisiei, prin intermediul rapoartelor privind portofoliile de proiecte și al altor rapoarte și statistici personalizate.

Curtea a constatat că INEA își îndeplinește sarcinile așa cum sunt definite în mandatul său (punctul 31) și așa cum sunt măsurate în raport cu indicatorii-cheie de performanță. INEA dispune de cinci indicatori-cheie de performanță, aprobați de Comisie, cu ajutorul cărora poate măsura eficacitatea cu care își îndeplinește sarcinile. În rapoartele sale anuale de activitate, agenția abordează acești indicatori-cheie de performanță într-un mod complet și structurat. INEA a obținut sistematic rezultate bune în raport cu toții indicatorii-cheie de performanță, atingând pe deplin toate obiectivele (a se vedea tabelul 3).

Tabelul 3 – Indicatorii-cheie de performanță ai INEA

NB: „Rata de execuție a creditelor de angajament” și „rata de execuție a creditelor de plată” se referă la creditele de angajament bugetare anuale și la creditele de plată anuale planificate, nu la estimările inițiale pentru întregul CFM.

Sursa: Programele de lucru anuale și rapoartele anuale de activitate ale INEA pentru perioada 2014‑2018.

Indicatorii-cheie de performanță ai INEA sunt esențiali pentru evaluarea gestionării administrative de către aceasta a sprijinului acordat de UE pentru proiecte. În forma lor actuală însă, acești indicatori oferă informații limitate cu privire la calitatea gestionării programelor. De exemplu, INEA monitorizează îndeaproape portofoliul său de proiecte pentru a atenua riscurile legate de punerea în aplicare lentă a proiectelor. Indicatorii actuali nu sunt suficient de strâns legați de rata de implementare a programelor sau de cea de absorbție a fondurilor (punctul 60).

Alte agenții executive utilizează indicatori-cheie de performanță similari, dar unele utilizează, de asemenea, indicatori care măsoară eficiența gestionării cererilor de propuneri și a evaluărilor, monitorizarea proiectelor și feedbackul transmis direcțiilor generale de tutelă și altor clienți. Într-un raport special din 2009 privind agențiile executive, Curtea a recomandat ca agențiile să fie supravegheate pe baza rezultatelor, cu obiective SMART care să fie monitorizate prin intermediul unui număr limitat de indicatori-cheie de performanță¹⁶.

INEA are constrângeri de flexibilitate în ceea ce privește afectarea personalului propriu către sarcinile cele mai urgente

Schema de personal a INEA cuprinde până la 318 posturi echivalent normă întreagă pentru perioada de până în 2020. Între 2014 și 2018, această schemă a fost adaptată de mai multe ori pentru a ține seama de redistribuirea unor părți din bugetul programelor de cheltuieli (a se vedea figura 1).

Sursa: Situația financiară specifică¹⁷, informații furnizate de INEA în perioada ianuarie-februarie 2019.

În ceea ce privește alocarea personalului la nivelul INEA, unele dintre previziunile inițiale legate de volumul de muncă specific fiecărui sector de activitate nu s-au bazat pe o evaluare corespunzătoare a nevoilor și, prin urmare, efectivele de personal convenite s-au dovedit a nu corespunde nevoilor reale. De asemenea, portofoliul de programe al MIE a evoluat considerabil: de exemplu, bugetul sectorului MIE-TIC este în prezent semnificativ mai mare față de estimarea inițială.

INEA nu dispune de flexibilitatea necesară pentru a-și reafecta personalul între sectoare pentru a îndeplini sarcinile cele mai urgente, deoarece efectivele de personal sunt defalcate pe programe și, în cadrul fiecărui program, pe activități și pe direcții generale¹⁸. Acest lucru creează o constrângere. În special, potrivit normelor în vigoare, INEA nu poate, în niciun caz, să își reafecteze personalul între programele MIE și Orizont 2020. Acest lucru limitează flexibilitatea de care dispune INEA pentru a se adapta la un volum de muncă fluctuant.

Din 2014 până în 2018, INEA a întâmpinat dificultăți legate de recrutare în încercarea de a răspunde nevoii sale din ce în ce mai mari de personal calificat. La sfârșitul anului 2018, din cele 298 de posturi echivalent normă întreagă autorizate, erau ocupate 282 (a se vedea figura 1). Rata de rotație a personalului INEA a fost de 11 % în 2016 și de 9 % în 2018. În septembrie 2018, INEA a adoptat o politică de fidelizare a personalului bazată pe măsuri precum integrarea și orientarea pentru noii membri ai personalului, programul de lucru flexibil și mobilitatea internă.

Comisia nu dispune de un mecanism coordonat pentru planificarea multianuală a cererilor de propuneri

Potrivit propunerii de regulament privind MIE pentru perioada 2021‑2027, calendarul și temele cererilor de propuneri vor fi definite în programe de lucru trienale. Această planificare multianuală ar putea îmbunătăți coordonarea și previzibilitatea cererilor¹⁹.

În perioada 2014‑2020, programele de lucru, inclusiv calendarul cererilor de propuneri, sunt elaborate de direcțiile generale de tutelă și stabilite de Comisie, după consultarea Comitetului de coordonare al MIE, pe o bază anuală, nu pe o bază multianuală. Planificarea este adaptată în mod regulat la schimbările de situație, cum ar fi noile inițiative legislative. Curtea a constatat că coordonarea între diferitele direcții generale în ceea ce privește planificarea cererilor de propuneri crea ocazional dificultăți pentru INEA. Această situație este cauzată de abordările diferite ale direcțiilor generale cu privire la planificarea strategică în cele trei sectoare ale MIE, abordări care sunt determinate de cerințe interne și de constrângeri legate de timp. În consecință, INEA se confruntă cu perioade de vârf în activitatea legată de elaborarea cererilor de propuneri și de finalizarea evaluărilor aferente acestora. De exemplu, al doilea și al patrulea trimestru din 2018 au fost foarte aglomerate, ca urmare a numărului neobișnuit de mare de cereri de propuneri deschise în paralel.

Există deficiențe în procedurile de selecție ale MIE, altfel bine organizate, riscuri în implementarea programului și deficiențe în raportarea performanței

În această secțiune se analizează gestionarea MIE de către Comisie și de către INEA pe parcursul întregului ciclu de viață al proiectelor: selecția, implementarea programului și raportarea cu privire la performanță.

Procedurile de selecție sunt bine organizate, dar ar putea fi îmbunătățite prin creșterea gradului de coerență și de transparență

Procedurile de selecție a proiectelor sunt bine organizate

Comisia planifică cererile de propuneri și definește criteriile de selecție a proiectelor în conformitate cu reglementările aplicabile²⁰. INEA contribuie la această activitate pregătitoare cu experiența sa în domeniul evaluării și al punerii în aplicare a proiectelor anterioare. INEA lansează apoi cererile de propuneri. În cadrul fiecărei astfel de cereri, propunerile de proiecte sunt evaluate pe baza criteriilor de eligibilitate, de selecție și de atribuire²¹. De asemenea, cererile de finanțare trebuie să îndeplinească cerințele de formă în conformitate cu criteriile de admisibilitate.

Evaluarea propunerilor de proiecte și acordarea ajutorului financiar sunt structurate în etape. Există două etape ale procedurilor de evaluare pentru propunerile de proiecte MIE: evaluarea externă și cea internă. Procedura este descrisă în detaliu în caseta 1.

În urma procesului de evaluare și de selecție, Comisia, în consultare cu Comitetul de coordonare al MIE (format din reprezentanți ai statelor membre), adoptă o decizie care cuprinde lista proiectelor selectate. INEA este apoi responsabilă cu încheierea, monitorizarea și punerea în aplicare a acordurilor de grant respective încheiate cu promotorii de proiecte în calitate de beneficiari ai fondurilor UE.

Procedurile de selecție a proiectelor trebuie să fie mai bine armonizate între sectoarele MIE

Unul dintre obiectivele plasării tuturor sectoarelor MIE sub responsabilitatea INEA a fost acela de a simplifica și de a armoniza procedurile (punctul 20). Curtea a constatat că INEA și direcțiile generale sub tutela cărora se află aceasta nu analizaseră încă în mod suficient procedurile de evaluare din cele trei sectoare ale MIE pentru a identifica cele mai bune practici și pentru a armoniza apoi procesul și criteriile utilizate.

Astfel cum se arată în caseta 1, evaluarea propunerilor de proiecte este organizată diferit în cele trei sectoare ale MIE. Aceste diferențe există în ceea ce privește criteriile de atribuire (formulare și conținut), ponderea criteriilor (există doar în sectorul MIE-E) și clasamentul propunerilor de proiecte (utilizat în sectoarele MIE-E și MIE-TIC, dar nu și în sectorul MIE-T).

Diferențe între decizia de atribuire adoptată de Comisie și recomandarea experților

Întrucât experții examinează în detaliu propunerile de proiecte, iar INEA investește timp și resurse în selectarea experților și în organizarea evaluărilor, evaluarea experților externi ar trebui să contribuie la decizia de atribuire adoptată de Comisie²². Chiar dacă decizia finală de atribuire aparține Comisiei, abaterile de la evaluarea externă ar trebui să fie justificate și bine documentate, în conformitate cu orientările Comisiei privind administrarea granturilor din sectorul MIE-E sau cu textele cererilor de propuneri din cadrul sectorului MIE-T. Acest lucru este important pentru utilizarea transparentă a fondurilor UE.

În cazul MIE-T, legătura dintre evaluarea externă și decizia de atribuire trebuie să fie mai bine documentată

Curtea a constatat că relevanța atribuită recomandării experților externi (care include un factor de ponderare) în adoptarea deciziei finale de atribuire de către Comisie diferă de la un sector MIE la altul. De exemplu, în cazul MIE-T, punctajele mai mari acordate în urma evaluării externe nu au condus în mod sistematic la includerea proiectelor recomandate printre cele selectate în final. Unele proiecte cu un punctaj mai mare obținut în urma evaluării externe nu au fost reținute, în timp ce altele, cu un punctaj mai mic, au fost selectate. Dintre toate propunerile de proiecte recomandate de experții externi, au fost în cele din urmă cofinanțate 68 %. Considerații legate de politica urmărită au jucat un rol important în procesul de selecție finală, în conformitate cu prevederile programului de lucru și cu textul cererii de propuneri.

Impactul evaluării externe asupra selecției finale a proiectelor diferă de la un sector la altul din cauza diferențelor în procedura de selecție finală. În cazul MIE-T, punctajele sunt utilizate în principal pentru încadrarea proiectelor fie peste un anumit prag prestabilit, fie sub acesta, fără a se stabili un clasament. De aici rezultă un sistem în care probabilitatea ca un proiect să fie selectat este independentă de punctajele acordate de experții externi pentru proiectele recomandate. Acest sistem este ilustrat mai jos, luând ca exemple două cereri de propuneri (una pentru MIE-T și una pentru MIE-E). În figura 2 se arată că, în cazul cererii de propuneri din sectorul MIE-T, odată ce o propunere de proiect primise punctajul minim de 3 puncte, probabilitatea ca aceasta să fie selectată era practic independentă de punctajul mediu acordat de experții externi. Curtea nu a identificat nicio legătură sistematică între punctajele acordate propunerilor de proiecte recomandate de experții externi și lista finală de proiecte selectate a Comisiei.

Probabilitate egală ca un proiect să fie selectat, indiferent de punctajele acordate de experții externi

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza datelor primite de INEA.

Spre deosebire de sectorul MIE-T, în sectoarele MIE-E și MIE-TIC există o corelație strânsă între punctajele acordate de experții externi și selecția finală a Comisiei (a se vedea figura 3 pentru sectorul MIE-E).

Probabilitate mai mare ca un proiect să fie selectat dacă punctajele acordate de experții externi sunt mai mari

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza datelor furnizate de INEA.

În plus, în cazul MIE-T, Comisia nu documentează foarte clar în ce măsură evaluarea experților externi este luată în considerare pentru selecția finală. Procesele-verbale ale comitetului de selecție nu oferă detalii cu privire la deciziile de atribuire. Procedurile aplicate de Comisie pentru selecția finală a proiectelor din sectorul MIE-T nu sunt, așadar, documentate în mod corespunzător.

Unele proiecte au fost selectate deși nu au obținut punctajul minim în urma evaluării externe

Curtea a constatat că, într-o serie de cazuri, proiecte cărora experții externi nu le acordaseră nici măcar punctajul minim au fost totuși selectate de Comisie. În perioada 2014‑2020, Comisia a selectat 14 proiecte din sectorul MIE-T, care au beneficiat de granturi în valoare de aproximativ 711 milioane de euro și pe care experții externi nu le recomandaseră pentru finanțare din motive legate de maturitate, de calitate sau de impact²³. Făcând trimitere la evaluarea experților externi, INEA a obiectat cu privire la selectarea a șase dintre aceste proiecte (cu o cofinanțare totală în valoare de aproximativ 411 milioane de euro). Cu toate acestea, comitetul de selecție a decis să selecteze toate aceste proiecte, invocând „valoarea adăugată europeană” a acestora, „beneficiile mai ample pentru rețea”, „efectul de levier al fondurilor UE” sau un „semnal politic către un alt stat membru”, deși nici aceste criterii, nici ponderea lor în evaluare nu sunt suficient explicate. Un exemplu de astfel de proiect este prezentat în caseta 2. În sectorul MIE-E, pentru două proiecte care nu fuseseră recomandate pentru finanțare de către experții externi au fost aprobate granturi reprezentând o cofinanțare totală din partea UE de 41 de milioane de euro.

Criteriile de atribuire aplicate necesită clarificări suplimentare

Articolul 199 din Regulamentul financiar prevede obligația Comisiei de a defini criterii clare de atribuire pentru selecția proiectelor, astfel încât calitatea propunerilor să poată fi evaluată din perspectiva obiectivelor. INEA organizează sesiuni de informare pentru experții externi și le furnizează materiale informative pentru a-i ajuta să înțeleagă criteriile.

Analiza Curții cu privire la punctajele acordate în cadrul evaluărilor externe individuale arată discrepanțe și inconsecvențe în acordarea punctelor aferente criteriilor de atribuire. Această analiză este confirmată de observatorii externi, care arată că, deși criteriile de atribuire sunt în general bine înțelese, experții au înțeles în mod diferit criteriile de evaluare în mai multe cazuri. Aceste discrepanțe dintre evaluatori (a se vedea exemplele din caseta 3) au fost discutate și s-a ajuns la o poziție comună în cadrul reuniunilor de consens. Orientări scrise detaliate pentru experți în ceea ce privește interpretarea criteriilor de atribuire sunt disponibile în sectorul MIE-E și, începând din 2018, și în sectorul MIE-T.

Evaluarea aprofundată a criteriilor „maturității” și „calității” proiectelor este esențială pentru anticiparea problemelor care ar putea afecta punerea în aplicare a acestora în termenele prevăzute. INEA a invocat planificarea insuficient de realistă ca fiind unul dintre principalele motive pentru care implementarea înregistrează întârzieri față de programul stabilit. Principalele probleme identificate de experții externi în ceea ce privește maturitatea proiectelor se referă la achiziționarea de terenuri, la evaluările impactului asupra mediului și la gradul de pregătire financiară sau tehnică.

Curtea a constatat că experții nu pot evalua întotdeauna în mod corespunzător nivelul de maturitate al proiectelor pe baza documentelor depuse în cadrul cererii de finanțare. Lucrările pot începe într-o perioadă de până la 18 luni după prezentarea unei propuneri. De asemenea, proiectele pot include atât studii, cât și lucrări, sau lucrările pot fi realizate în paralel cu studiile, în cadrul unui proiect separat. Aceasta înseamnă că un proiect poate fi depus chiar dacă componenta de lucrări aferentă se află încă într-un stadiu incipient de maturitate. Evaluarea maturității unor astfel de proiecte este dificilă, deoarece multe informații relevante nu vor fi cunoscute până după finalizarea studiului.

Există riscul ca MIE să nu fie implementat în totalitate

Curtea a examinat situația actuală în ceea ce privește execuția bugetului MIE și acțiunile întreprinse de INEA pentru a asigura utilizarea acestuia. Pentru a obține beneficii concrete în sectorul transporturilor, în sectorul energiei și în cel al telecomunicațiilor, bugetul trebuie să fie bine gestionat și cheltuit pe proiecte de investiții relevante și adecvate care sunt apoi puse în aplicare în timp util.

Există un risc de subexecuție a MIE

Însuși Regulamentul privind MIE a estimat nevoile de finanțare din sectorul transporturilor, din sectorul telecomunicațiilor și din cel al energiei ca fiind substanțial mai mari decât cei 33 de miliarde de euro disponibili în bugetul pentru perioada 2014‑2020²⁴. Regulamentul privind programul TEN‑T, predecesorul MIE în perioada 2007‑2013, conținea o evaluare similară.

În pofida acestor nevoi declarate, bugetul TEN‑T pentru perioada 2007‑2013 nu a fost utilizat în întregime. La închidere, rata de absorbție era de 74 % din buget, cu 5,5 miliarde de euro utilizați efectiv dintr-un total de 7,4 miliarde de euro²⁵. Astfel, fiecare al patrulea euro din buget nu a fost investit, deși întregul buget fusese alocat pentru proiecte. Proiectele de infrastructură executate cu întârziere și cele subexecutate au constituit principala cauză a utilizării lente a finanțării, fapt care a avut în cele din urmă un impact negativ asupra implementării programului în ansamblul său.

INEA monitorizează progresul înregistrat în implementarea programului MIE, dar nu îl compară, mutatis mutandis, cu rata de implementare a programului anterior. Mai multe elemente indică însă faptul că utilizarea finanțării UE este în continuare lentă pentru programul actual. INEA planificase ca valoarea cumulată a angajamentelor bugetare să se ridice la 19 miliarde de euro în 2018, dar nivelul real a fost de 14 miliarde de euro, adică cu 26 % mai puțin decât se preconizase²⁶. Până în ianuarie 2019, la cinci ani după debutul perioadei de programare, fuseseră plătite mai puțin de un sfert din fondurile MIE alocate pentru proiecte (a se vedea tabelul 4).

Tabelul 4 – Implementarea programului MIE pentru perioada 2014-2020, în milioane de euro

Sursa: Informații furnizate de INEA, ianuarie 2019.

Rata plăților este deosebit de scăzută pentru MIE-E și pentru MIE-T, situându-se la 17 % și, respectiv, la 24 % din bugetul inițial. Această rată scăzută este legată de punerea în aplicare cu întârziere a proiectelor. Până în ianuarie 2019, acordurile de grant pentru 76 de proiecte (cu granturi totale din partea UE de 4 miliarde de euro) au fost modificate pentru a amâna termenul de punere în aplicare cu cel puțin un an. Curtea a constatat însă că aceste modificări reflectă doar o mică parte din întârzieri. În realitate, mult mai multe proiecte sunt întârziate, așa cum demonstrează analiza internă a INEA:

• în ceea ce privește MIE-T, o evaluare la jumătatea perioadei a făcut bilanțul punerii în aplicare a unui eșantion de 356 de proiecte. Mai mult de jumătate dintre acestea erau întârziate: 156 cu un an sau mai mult și 50 cu mai puțin de un an. În medie, întârzierea la finalizare era de 10,7 luni;
• în ceea ce privește MIE-E, la sfârșitul anului 2017, aproximativ două treimi dintre cele 39 de proiecte aflate în derulare examinate de INEA nu evoluau corespunzător, înregistrând o întârziere medie de 6,5 luni.

Multe dintre proiectele care înregistrează întârzieri nu aveau un nivel suficient de maturitate la data prezentării

Direcțiile generale de tutelă planifică cereri de propuneri, determinând astfel repartizarea bugetului (punctele 39-40). Din acest motiv, INEA a alocat o mare parte din bugetul MIE la începutul perioadei de programare, 85 % din bugetul MIE-T fiind alocat prin intermediul cererilor de propuneri din 2014 și din 2015. Doar pentru 2014, bugetul MIE-T a fost de 12 miliarde de euro sau 52 % din totalul de 23 de miliarde de euro pentru perioada respectivă.

Din cauza alocării unei părți atât de mari din buget pentru primele cereri de propuneri și deoarece era dificil pentru solicitanți să prevadă viitoarele cereri de propuneri, unele proiecte selectate nu erau suficient de mature.

În lipsa unei planificări multianuale a cererilor de propuneri, beneficiarii au depus cereri de finanțare în pofida faptului că nivelul de maturitate al unora dintre proiecte ar fi fost mai ridicat dacă acestea ar fi fost depuse într-o etapă ulterioară. Analiza internă a INEA a evidențiat faptul că nivelul scăzut de maturitate al propunerilor inițiale era o cauză frecventă de întârziere a proiectelor. În caseta 4 este prezentat un exemplu de proiect cu un nivel insuficient de maturitate. Pentru opt dintre cele 12 proiecte²⁷ care au fost închise prematur până în prezent, motivul a fost nivelul lor insuficient de maturitate.

Întârzierile sunt monitorizate, dar acest lucru nu garantează luarea unor măsuri corective eficace în timp util

Este esențial ca INEA să monitorizeze atent punerea în aplicare a proiectelor din punct de vedere tehnic și financiar, astfel încât să se poată lua măsuri corective eficace în timp util. Utilizarea finanțării poate fi accelerată prin dezangajarea de fonduri din proiecte neperformante și reinjectarea acestora în alte proiecte. În cazul în care un proiect nu utilizează întregul grant care i-a fost acordat, sumele neutilizate pot fi puse la dispoziția altor proiecte prin intermediul unei noi cereri de propuneri. Acest lucru este posibil numai în cazul în care stadiul proiectelor este suficient de atent monitorizat pentru a se putea detecta o punere în aplicare deficitară.

Acordurile de grant nu stabilesc o legătură directă între finanțare și atingerea obiectivelor de etapă ale proiectelor

INEA supraveghează punerea în aplicare a activităților finanțate pe baza acordurilor de grant. Deși acordurile de grant conțin dispoziții care îi permit INEA să pună capăt unei acțiuni dacă progresele sunt insuficiente, termenele pentru punerea în aplicare a unor obiective de etapă specifice nu sunt legate în mod direct de finanțarea din partea UE.

Rapoartele de monitorizare a progresului nu menționează întotdeauna întârzierile înregistrate de proiecte

INEA utilizează rapoartele de monitorizare a progresului pentru a monitoriza punerea în aplicare din punct de vedere tehnic și financiar a proiectelor din sectoarele MIE-E și MIE-T. Rapoartele de monitorizare a progresului sunt rapoarte anuale privind progresele înregistrate, întocmite de beneficiar. Acestea oferă unele informații cu privire la progresele înregistrate de proiecte, dar există riscul ca ele să nu descrie întotdeauna întreaga amploare a întârzierilor sau a subutilizării fondurilor, în pofida faptului că beneficiarii sunt obligați prin acordurile de grant să semnaleze aceste aspecte. Analiza Curții cu privire la un eșantion de rapoarte de monitorizare a progresului²⁸ a arătat că întârzierile cu un impact asupra perioadei de punere în aplicare a proiectelor nu erau întotdeauna raportate integral. În schimb, acestea erau identificate mai târziu, în cadrul evaluării la jumătatea perioadei.

Numai în sectorul MIE-T există o evaluare la jumătatea perioadei și o dată prestabilită pentru încheierea punerii în aplicare

În 2010, conștientă de provocările reprezentate de proiectele neperformante pentru utilizarea eficace a fondurilor, DG MOVE a decis ca fondurile neutilizate în cadrul unui proiect în cursul unei perioade prestabilite să fie retrase din proiectul respectiv și returnate la buget pentru a fi realocate altor proiecte. În acest context, DG MOVE a stabilit data finală de încheiere a punerii în aplicare a programului MIE-T la 31 decembrie 2023, ceea ce înseamnă că niciun acord de grant nu va putea fi semnat sau prelungit după data respectivă. Aceasta este o bază necesară pentru dezangajări, deoarece altfel proiectele ar putea fi prelungite pe o perioadă nedeterminată, chiar și în absența progreselor. În plus, în cadrul evaluării la jumătatea perioadei 2017/2018 a 356 de proiecte, INEA a efectuat o analiză aprofundată a stadiului de punere în aplicare a portofoliului de proiecte din cadrul MIE-T. Cu ajutorul unor experți externi, agenția a evaluat progresele înregistrate de proiecte și a propus adaptări ale sferei tehnice, ale bugetelor și ale condițiilor de punere în aplicare. Analizând situația într-un mod mai realist, aceasta a evidențiat mai multe întârzieri decât rapoartele de monitorizare a progresului și a permis astfel adaptarea profilurilor de cheltuieli ale mai multor proiecte (a se vedea figura 4). Peste jumătate dintre cele 139 de acțiuni care urmau să fie încheiate până în aprilie 2019 au necesitat o prelungire a termenului de punere în aplicare sau o reducere a finanțării.

NB: Un profil de cheltuieli este bugetul alocat unui proiect pe toată durata punerii în aplicare a acestuia.

Sursa: Evaluarea la jumătatea perioadei realizată de INEA, 2018.

Aceste adaptări au condus la recuperarea a 46 de milioane de euro din cele 139 de proiecte. Pentru restul de 217 proiecte, evaluarea la jumătatea perioadei a concluzionat că dezangajările s-ar putea ridica în final la un miliard de euro, adică de 20 de ori mai mult decât suma recuperată. Nu există încă o decizie oficială cu privire la modul în care se va da urmare acestor informații. Interviurile desfășurate de Curte cu personalul INEA au evidențiat faptul că dezangajările viitoare ar putea fi și mai mari.

În cadrul sectorului MIE-E nu există planuri de reducere a granturilor și de reinjectare a fondurilor în program. Nu există un termen final de punere în aplicare și nici un exercițiu de evaluare la jumătatea perioadei. Până în prezent, punerea în aplicare a fost mai lentă în sectorul energiei decât în cel al transporturilor (a se vedea tabelul 4). În consecință, implementarea MIE-E s-ar putea prelungi cu mult după sfârșitul perioadei de programare.

Măsurile corective adoptate de INEA în cazul proiectelor care nu evoluează corespunzător nu abordează integral riscurile

Deși INEA este în măsură să prevadă ratele de absorbție cu destul de multă precizie prin intermediul diferitelor sale instrumente de monitorizare, acțiunile întreprinse până în prezent nu au abordat pe deplin riscurile actuale. INEA raportează întârzieri către direcțiile generale de tutelă, dar mandatul său în materie de măsuri corective nu a fost precizat în detaliu.

Având în vedere că perioada 2014‑2020 se încheie anul viitor, există riscul ca plățile, dezangajările și restituirile să crească în mod semnificativ în lunile următoare. Acest lucru ar putea avea un impact negativ asupra punerii în aplicare: dacă dezangajările sunt efectuate prea târziu în perioada de programare, există riscul ca INEA să aibă la dispoziție puțin timp pentru a reinjecta fondurile în alte proiecte.

În Raportul special nr. 17/2018 privind gestiunea partajată a fondurilor de coeziune ale UE, Curtea a constatat că exista posibilitatea ca măsurile de îmbunătățire a absorbției către sfârșitul unei perioade de programare să nu țină seama prea mult de rezultate. Prin urmare, este important să se utilizeze toate instrumentele existente pentru a se asigura utilizarea eficace a fondurilor pe parcursul întregii perioade de implementare. Curtea a constatat de asemenea că, atunci când un volum mare de fonduri rămâne să fie gestionat după debutul unui program succesor, se poate crea un efect de domino care să întârzie punerea în aplicare a programului respectiv²⁹.

Cadrul de performanță actual nu este adecvat pentru a demonstra modul în care proiectele contribuie la atingerea obiectivelor programului

Ar trebui instituite mecanisme de monitorizare și de evaluare a măsurii și a modului în care proiectele contribuie la atingerea obiectivelor programului MIE. Ar trebui să fie clar cine este responsabil cu monitorizarea rezultatelor obținute.

Cadrul de performanță nu este adecvat în sensul că nu permite INEA să monitorizeze dacă și în ce mod proiectele finanțate contribuie la atingerea obiectivelor programului. Diferite surse juridice stabilesc indicatori și ținte care trebuie monitorizate, dar acestea nu sunt pe deplin clare și nici în totalitate coerente. Actul de delegare a competențelor către INEA nu mandatează în mod explicit agenția să elaboreze un cadru de performanță și să raporteze cu privire la progresele înregistrate de proiecte.

În 2017, INEA și direcțiile generale sub tutela cărora se află aceasta au creat un grup de lucru care să examineze caracterul adecvat al indicatorilor definiți în fișa de program a MIE. Grupul de lucru a concluzionat că niciunul dintre indicatori nu era adecvat ca atare în scopuri de monitorizare: 10 indicatori ar fi adecvați cu îmbunătățiri minore, dar 34 de indicatori aveau nevoie de îmbunătățiri majore, erau complet nepotriviți sau în afara sferei de acțiune a INEA. De exemplu, deși Regulamentul privind MIE furnizează o definiție generală a termenului „blocaj” în domeniul transporturilor, aceasta nu este suficientă pentru a măsura performanța proiectelor în acest sens³⁰. Acest lucru poate conduce la o raportare inconsecventă între proiecte de amploare diferită (a se vedea caseta 5).

La începutul anului 2018, INEA a prezentat direcțiilor generale sub tutela cărora se află o propunere privind noi indicatori destinați programului MIE II, pentru sectorul transporturilor și pentru cel al energiei. Procesul stagna însă la data auditului.

În pofida acestor dificultăți, INEA efectuează într-o anumită măsură o monitorizare a performanței, colectând informații de la beneficiari pentru nouă indicatori de realizare. Pentru a reflecta mai bine realizările efective ale proiectelor, acești indicatori diferă ușor de cei stabiliți în Regulamentul privind MIE.

Această monitorizare se axează însă în principal pe resurse și pe realizări, cum ar fi numărul de kilometri sau de puncte de alimentare cu energie din surse alternative construite, și nu surprinde rezultatele, cum ar fi economiile de timp generate sau volumele mai mari de trafic. Acest lucru este în conformitate cu mandatul INEA și cu actele de delegare încheiate cu direcțiile generale sub tutela cărora se află agenția. Acordurile de grant conțin anexe tehnice cu descrieri ale obiectivelor, ale activităților și ale obiectivelor de etapă, dar nu includ indicatori-cheie de performanță pentru evaluarea rezultatelor proiectelor, indicatori care ar îmbunătăți semnificativ monitorizarea performanței.

Curtea a semnalat deja, în mai multe rapoarte anterioare, că monitorizarea proiectelor este axată în principal pe realizări și nu evaluează rezultatele³¹. Prin urmare, nu există informații sistematice care să indice dacă și în ce mod proiectele cofinanțate de UE, luate individual și/sau în contextul coridoarelor rețelei centrale, au atins obiectivele preconizate în materie de rezultate și au avut un impact asupra dezvoltării economice. O evaluare mai sistematică a rezultatelor generate de proiectele MIE i-ar permite Comisiei să evalueze în ce măsură sprijinul financiar pe care îl acordă a contribuit la realizarea de progrese în direcția obiectivelor programului MIE și, în cele din urmă, la realizarea obiectivului general de a contribui la avansarea rețelelor transeuropene (punctele 08-11).

Concluzii și recomandări

INEA a îndeplinit sarcinile delegate, astfel cum au fost definite în mandatul său, și a adus beneficiile preconizate, cu unele limitări legate de constrângerile impuse de cadrul în care își desfășoară activitatea. S-au constatat deficiențe în procedurile de selecție ale MIE, altfel bine organizate, riscuri în implementarea programului și deficiențe în raportarea performanței.

Beneficiile preconizate ale externalizării unor responsabilități ale Comisiei către INEA au fost obținute, dar cu unele limitări legate de constrângerile impuse de cadrul în care își desfășoară activitatea aceasta din urmă. INEA a elaborat proceduri standardizate care au simplificat implementarea programelor delegate. Cheltuielile sale administrative totale se situează sub estimările inițiale (punctele 20-24).

INEA a adoptat o serie de măsuri pentru a pune bazele unor sinergii între programele Orizont 2020 și MIE, precum și între sectoarele MIE. În pofida acestui fapt, până în prezent s-au obținut puține sinergii, din cauza unor obstacole legate de cadrul juridic, a unor divergențe între obiectivele programelor și a diferențelor dintre nivelurile de maturitate ale proiectelor. INEA și EASME împart responsabilitatea pentru punerea în aplicare a programului pentru cercetare Orizont 2020 în domeniul energiei și, din moment ce fiecare agenție administrează separat partea din program de care este responsabilă, există costuri administrative de ambele părți (punctele 25-30).

1. Comisia și INEA ar trebui, în limitele mandatelor proprii, să elimine obstacolele din calea sinergiilor, să includă elementele necesare în documentele strategice și în programele de lucru și să introducă dispoziții relevante pentru evaluarea sinergiilor realizate.
2. Comisia ar trebui să evalueze dacă să delege implementarea unor programe similare, cum ar fi în domeniul cercetării energetice, către o singură agenție executivă în următoarea perioadă de programare.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: debutul implementării CFM 2021‑2027.

INEA a îndeplinit sarcinile care i-au fost delegate și și-a atins indicatorii-cheie de performanță. Cadrul existent creează însă constrângeri. Având în vedere că numărul membrilor personalului este legat de programele delegate, INEA nu dispune de suficientă flexibilitate pentru a-și reafecta personalul către sarcinile cele mai urgente. De asemenea, indicatorii-cheie de performanță ai INEA nu sunt suficient orientați spre rezultate: aceștia nu urmăresc în mod specific măsurarea calității gestionării programelor (punctele 31-40).

1. Pentru a răspunde fluctuațiilor pe termen scurt ale necesarului de resurse umane, Comisia ar trebui să definească un cadru care să permită INEA să reafecteze personalul într-un mod mai flexibil între programe și în cadrul acestora.
2. Comisia și INEA ar trebui să utilizeze obiective și indicatori orientați într-o mai mare măsură spre rezultate.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: începând din 2021.

Procedurile de selecție a proiectelor MIE sunt bine organizate, dar Curtea a identificat deficiențe în ceea ce privește punerea lor în aplicare. Acestea trebuie să fie mai bine armonizate între cele trei sectoare ale MIE. În cadrul sectorului MIE-T, probabilitatea ca un proiect să fie selectat este independentă de punctajele acordate de experții externi pentru proiectele recomandate. Motivele abaterilor de la evaluare trebuie să fie mai bine documentate. De asemenea, există diferențe în aplicarea criteriilor de atribuire (punctele 42-56).

În vederea ameliorării procedurilor de selecție a proiectelor, Comisia și INEA ar trebui:

1. să efectueze o analiză structurată a procedurilor din cele trei sectoare ale MIE pentru a identifica cele mai bune practici și, eventual, să le armonizeze;
2. să definească mai detaliat criteriile de atribuire, atât pentru evaluarea externă, cât și pentru cea internă; în special, criteriul privind maturitatea ar trebui să fie clar definit, iar evaluarea acestuia ar trebui să fie consolidată. Celelalte criterii de atribuire ar trebui să fie formulate mai explicit și să permită demonstrarea faptului că proiectele selectate vor avea un impact semnificativ și o valoare adăugată europeană;
3. să documenteze mai bine legătura dintre avizul experților externi și evaluarea finală efectuată de Comisie, în special în ceea ce privește justificarea divergențelor.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: până la sfârșitul anului 2020.

Programul MIE riscă să nu fie implementat în totalitate. Acest lucru ar avea drept consecință o întârziere și mai mare a efectelor programului. Experiența din trecut a arătat că măsurile de îmbunătățire a absorbției către sfârșitul unei perioade de programare riscă să țină mai puțin seama de rezultate. În plus, un volum mare de fonduri care rămâne să fie gestionat după debutul unui program succesor poate crea un efect de domino al întârzierilor.

Rata plăților deosebit de scăzută în sectoarele MIE-E și MIE-T este legată de punerea în aplicare cu întârziere și de subexecuția proiectelor. Cauza subiacentă o constituie proiectele neperformante, care nu sunt în măsură să utilizeze integral fondurile care le-au fost acordate. În prezent, Comisia nu își planifică cererile de propuneri pe o bază multianuală, fapt care conduce la prezentarea de propuneri cu niveluri de maturitate diferite.

Măsurile corective adoptate de INEA în cazul proiectelor care nu evoluează corespunzător nu abordează integral aceste riscuri. Modelele de acorduri de grant nu stabilesc o legătură directă între finanțare și atingerea obiectivelor de etapă. Instrumentele pentru o monitorizare aprofundată a proiectelor trebuie îmbunătățite (punctele 58-73).

Pentru a raționaliza planificarea multianuală a alocării fondurilor și pentru a îmbunătăți utilizarea acestora:

1. Comisia și INEA ar trebui să asigure planificarea coerentă și pe termen lung a angajamentelor și a cererilor de propuneri;

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: debutul implementării CFM 2021‑2027.

2. Comisia și INEA ar trebui să consolideze legătura dintre finanțare și atingerea obiectivelor de etapă ale proiectelor;

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: debutul implementării CFM 2021‑2027.

3. Comisia ar trebui să își îmbunătățească instrumentele pentru monitorizarea aprofundată a proiectelor în ceea ce privește utilizarea fondurilor. Pentru toate sectoarele MIE, INEA ar trebui să se concentreze mai mult pe punerea în aplicare la timp a proiectelor, în strânsă cooperare cu direcțiile generale de tutelă, cu statele membre și cu beneficiarii. Comisia ar trebui să sprijine INEA în luarea de măsuri corective atunci când proiectele nu evoluează corespunzător.
Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: până la sfârșitul anului 2020.

Cadrul de performanță actual nu măsoară suficient modul în care proiectele contribuie la realizarea obiectivelor programului MIE. INEA monitorizează indicatori care se concentrează în principal pe realizările proiectelor, dar nu permit o evaluare a eficienței programului. În 2018, INEA a pregătit indicatori revizuiți, dar procesul nu a fost încă finalizat (punctele 75-80).

1. Pe baza experienței și a lecțiilor învățate din proiectele TEN‑T și MIE, INEA și Comisia ar trebui să definească un cadru de performanță care să transpună obiectivele programului MIE în indicatori clari și măsurabili, care să acopere toate sectoarele MIE și rezultatele preconizate ale proiectelor.
2. INEA ar trebui să menționeze acești indicatori în obiectivele cererilor de propuneri, să țină seama de ei în cadrul evaluării propunerilor de proiecte, să îi monitorizeze prin acorduri de grant și să raporteze în mod regulat Comisiei cu privire la aceștia.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: debutul implementării CFM 2021‑2027.

Prezentul raport a fost adoptat de Camera II, condusă de doamna Iliana Ivanova, membră a Curții de Conturi, la Luxemburg, în ședința sa din 25 septembrie 2019.

Pentru Curtea de Conturi

Klaus-Heiner LEHNE
Președinte

Anexe

Anexa I – Responsabilitățile Comisiei și ale INEA în cadrul gestionării MIE

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

Glosar și acronime

CHAFEA – Agenția Executivă pentru Consumatori, Sănătate, Agricultură și Alimente: organismul înființat de Comisia Europeană pentru a gestiona, în numele acesteia, patru programe ale UE: Programul privind sănătatea publică, Programul privind protecția consumatorilor; inițiativa „O formare mai bună pentru o hrană mai sigură” și Programul privind promovarea produselor agricole.

DG CNECT – Direcția Generală Rețele de Comunicare, Conținut și Tehnologie: departamentul Comisiei responsabil cu dezvoltarea unei piețe unice digitale care să genereze o creștere inteligentă, durabilă și favorabilă incluziunii în Europa.

DG ENER – Direcția Generală Energie: departamentul Comisiei responsabil cu politica energetică a UE: energie sigură, durabilă și la prețuri competitive pentru Europa.

DG MOVE – Direcția Generală Mobilitate și Transporturi: departamentul Comisiei responsabil cu politica UE privind mobilitatea și transporturile.

DG RTD – Direcția Generală Cercetare și Inovare: departamentul Comisiei responsabil cu politica UE privind cercetarea, știința și inovarea, care urmărește să contribuie la generarea de creștere economică și de locuri de muncă și să abordeze cele mai presante provocări societale.

DG: direcție generală.

EACEA – Agenția Executivă pentru Educație, Audiovizual și Cultură: organism înființat de Comisie pentru a gestiona, în numele acesteia, finanțarea pentru educație, cultură, audiovizual, sport, cetățenie și voluntariat.

EASME – Agenția Executivă pentru Întreprinderi Mici și Mijlocii: organism înființat de Comisie pentru a gestiona, în numele acesteia, mai multe programe ale UE legate de sprijinirea IMM-urilor și inovare, mediu, acțiuni climatice, energie și afaceri maritime.

ERCEA – Agenția Executivă a Consiliului European pentru Cercetare: organism înființat de Comisie pentru a pune în aplicare strategia Consiliului European pentru Cercetare stabilită de Consiliul științific. Agenția este responsabilă de administrarea curentă a granturilor.

Evaluare la jumătatea perioadei: în 2018, INEA a efectuat o evaluare la jumătatea perioadei a acțiunilor aflate în desfășurare aferente cererilor de propuneri din 2014 și din 2015 din cadrul programului său de lucru multianual, cu scopul de a asigura utilizarea eficientă și eficace a fondurilor UE. În funcție de contribuțiile din partea MIE, acțiunile au făcut obiectul unei examinări „cuprinzătoare” sau al unei examinări „documentare”.

INEA – Agenția Executivă pentru Inovare și Rețele: succesoarea Agenției Executive pentru Rețeaua Transeuropeană de Transport (TEN‑T EA), care a fost creată de Comisie în 2006 pentru a gestiona implementarea tehnică și financiară a programului său privind TEN‑T. INEA, cu sediul la Bruxelles, și-a început oficial activitățile de punere în aplicare a unor componente din MIE, din programul Orizont 2020 și din programe anterioare (TEN‑T și Marco Polo 2007‑2013) la 1 ianuarie 2014.

MIE – Mecanismul pentru interconectarea Europei: un instrument care furnizează, din 2014, ajutor financiar pentru trei sectoare: energie (MIE-E), transporturi (MIE-T) și tehnologia informației și comunicațiilor (MIE-TIC). În aceste trei sectoare, MIE identifică investiții prioritare, inclusiv coridoare de energie electrică și de gaze, utilizarea energiei din surse regenerabile, coridoare de transport interconectate și moduri de transport mai ecologice, conexiuni în bandă largă de mare viteză și rețele digitale.

MIE-E: Mecanismul pentru interconectarea Europei – Energie.

MIE-T: Mecanismul pentru interconectarea Europei – Transporturi.

MIE-TIC: Mecanismul pentru interconectarea Europei – Telecomunicații.

Orizont 2020: programul pentru cercetare și inovare al UE pentru perioada 2014‑2020, dotat cu un buget de aproape 80 de miliarde de euro puși la dispoziție de-a lungul unei perioade de șapte ani.

Proiecte de interes comun: proiecte-cheie de infrastructură, în special proiecte transfrontaliere care leagă sistemele energetice ale unor țări din UE. Acestea beneficiază de proceduri mai rapide și mai eficace de acordare a autorizațiilor și de un tratament normativ mai favorabil (prin alocarea costurilor în funcție de beneficiile nete). De asemenea, acestea pot beneficia de sprijin în cadrul MIE.

Raport de monitorizare a progresului: un document utilizat de beneficiari pentru a raporta cu privire la progresul tehnic înregistrat de proiectele lor în raport cu planul inițial, precum și cu privire la nivelul de execuție a bugetului aferent. Acesta este principalul document utilizat de INEA pentru a urmări și a analiza progresul înregistrat de un proiect.

REA – Agenția Executivă pentru Cercetare: un organism înființat de Comisie în 2007 pentru a pune în aplicare părți din Al șaptelea program-cadru pentru cercetare și inovare (PC7). În 2013, domeniul său de activitate a fost extins pentru a include gestionarea unei părți importante din programul Orizont 2020.

Shift2Rail Joint Undertaking: o inițiativă europeană în sectorul feroviar al cărei obiectiv este de a desfășura activități de cercetare și de inovare cu un scop precis și de a identifica soluții orientate către piață prin accelerarea integrării unor tehnologii noi și avansate în soluții inovatoare de produse feroviare.

TEN-T – Rețeaua transeuropeană de transport: un ansamblu planificat de infrastructuri de transport rutier, feroviar, aerian și pe apă dezvoltate în cadrul punerii în aplicare a politicii privind rețeaua transeuropeană de transport. Rețelele TEN‑T fac parte dintr-un sistem mai amplu de rețele transeuropene (TEN), care include o rețea de telecomunicații (eTEN) și o rețea propusă de energie (TEN-E). Dezvoltarea infrastructurii TEN‑T este strâns legată de punerea în aplicare și de consolidarea în continuare a politicii UE în domeniul transporturilor.

Echipa de audit

Rapoartele speciale ale Curții de Conturi Europene prezintă rezultatele auditurilor sale cu privire la politicile și programele UE sau la diverse aspecte legate de gestiune aferente unor domenii specifice ale bugetului UE. Curtea selectează și concepe aceste sarcini de audit astfel încât impactul lor să fie maxim, luând în considerare riscurile existente la adresa performanței sau a conformității, nivelul de venituri sau de cheltuieli implicat, schimbările preconizate și interesul existent în mediul politic și în rândul publicului larg.

Acest audit al performanței a fost efectuat de Camera de audit II – cameră specializată pe domeniile de cheltuieli aferente investițiilor pentru coeziune, creștere și incluziune –, condusă de doamna Iliana Ivanova, membră a Curții de Conturi Europene. Auditul a fost condus de domnul Oskar Herics, membru al Curții, care a beneficiat de sprijinul unei echipe formate din: Thomas Obermayr, șef de cabinet, și Laura Gores, atașat în cadrul cabinetului; Pietro Puricella, manager principal; Jolita Korzuniene, coordonatoare; Susanna Rafalzik, Dieter Böckem, Thierry Lavigne, Nils Odins și Christian Verzé, auditori. Thomas Everett și Cathryn Lindsay au furnizat sprijin lingvistic.

De la stânga la dreapta: Thomas Everett, Susanna Rafalzik, Dieter Böckem, Jolita Korzuniene, Oskar Herics, Cathryn Lindsay, Nils Odins, Laura Gores, Christian Verzé, Pietro Puricella.

Note

¹ Regulamentul (CE) nr. 58/2003 al Consiliului din 19 decembrie 2002 de stabilire a statutului agențiilor executive cărora urmează să li se încredințeze anumite sarcini în gestionarea programelor comunitare (JO L 11, 16.1.2003, p. 1).

² Pe lângă INEA, mai există Agenția Executivă pentru Întreprinderi Mici și Mijlocii (EASME), Agenția Executivă pentru Educație, Audiovizual și Cultură (EACEA), Agenția Executivă pentru Consumatori, Sănătate, Agricultură și Alimente (CHAFEA), Agenția Executivă pentru Cercetare (REA) și Agenția Executivă a Consiliului European pentru Cercetare (ERCEA).

³ Decizia de punere în aplicare 2013/801/UE a Comisiei din 23 decembrie 2013 de înființare a Agenției Executive pentru Inovare și Rețele și de abrogare a Deciziei 2007/60/CE, astfel cum a fost modificată prin Decizia 2008/593/CE (JO L 352, 24.12.2013, p. 65). Prin Decizia C(2013) 9235 a Comisiei s-au delegat competențe agenției.

⁴ Acoperă perioada ianuarie 2014-decembrie 2024.

⁵ Anexa la Decizia Comisiei C(2019) 1453 din 25 februarie 2019 de aprobare a programului de lucru pe 2019 al Agenției Executive pentru Inovare și Rețele, partea a 2-a.

⁶ Parte a MIE-TIC.

⁷ Evaluarea s-a concentrat pe proiectele cu cea mai mare alocare de fonduri din partea UE din cadrul cererilor de propuneri multianuale din 2014 și din 2015. Aceasta a însemnat 56 % din numărul total de proiecte din sectorul MIE-T, cu granturi totale în valoare de 18 miliarde de euro (80 % din contribuția totală a UE la proiectele din sectorul MIE-T).

⁸ Cost Benefit Analysis for the delegation of certain tasks regarding the implementation of Union Programmes 2014‑2020 to the Executive Agencies, august 2013. Anterior delegării inițiativei WiFi4EU, a fost efectuată o analiză cost-beneficiu suplimentară.

⁹ Raport al Comisiei către Parlamentul European, Consiliu, Comitetul Economic și Social European și Comitetul Regiunilor privind evaluarea la jumătatea perioadei a Mecanismului pentru Interconectarea Europei (MIE), COM(2018) 66 din 14 februarie 2018.

¹⁰ Această concluzie s-a bazat pe un sondaj desfășurat online în rândul solicitanților și al beneficiarilor [Study Supporting the Evaluation of the Innovation and Networks Executive Agency (INEA) 2014‑2016, 5 februarie 2019, Centrul pentru servicii de strategie și evaluare].

¹¹ Ținta de 111 milioane de euro pentru câștigurile de eficiență exclude inițiativa WiFi4EU, care i-a fost delegată INEA in 2018. Prin urmare, în 2018, INEA a trebuit să acopere costurile administrative legate de funcționarea Wifi4EU, în special salariile, care nu erau inițial incluse în țintă.

¹² A se vedea analiza cost-beneficiu din 2013.

¹³ Articolul 17 alineatul (7) din Regulamentul (UE) nr. 1316/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 11 decembrie 2013 de instituire a Mecanismului pentru Interconectarea Europei, de modificare a Regulamentului (UE) nr. 913/2010 și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 680/2007 și (CE) nr. 67/2010 (JO L 348, 20.12.2013, p. 129).

¹⁴ COM(2018) 66 din 14 februarie 2018: Raport al Comisiei către Parlamentul European, Consiliu, Comitetul Economic și Social European și Comitetul Regiunilor privind evaluarea la jumătatea perioadei a Mecanismului pentru Interconectarea Europei (MIE).

¹⁵ Considerentul 15 al Regulamentului (UE) nr. 642/2014 al Consiliului din 16 iunie 2014 de înființare a întreprinderii comune Shift2Rail (JO L 177, 17.6.2014, p. 9).

¹⁶ Raportul special nr. 13/2009 al Curții de Conturi Europene, intitulat „Delegarea de sarcini de implementare către agenții executive: o opțiune de succes?”, punctul 66.

¹⁷ Situația financiară specifică este prezentată Comitetului pentru agenții executive și autorității bugetare în cazul delegării către o agenție executivă a unor sarcini legate de gestionarea programelor UE.

¹⁸ În conformitate cu secțiunea 9.2.2 din Orientările privind înființarea și funcționarea agențiilor executive finanțate din bugetul Uniunii [Decizia C(2014) 9109 final a Comisiei din 2.12.2014].

¹⁹ Propunere de regulament al Parlamentului European și al Consiliului de instituire a Mecanismului pentru Interconectarea Europei și de abrogare a Regulamentului (UE) nr. 1316/2013 și a Regulamentului (UE) nr. 283/2014. Articolul 19 prevede că MIE va fi pus în aplicare prin programe de lucru. Potrivit Comisiei, aceasta trebuie să adopte, până la 31 decembrie 2020, primele programe de lucru multianuale, inclusiv un calendar al cererilor de propuneri, cu temele lor și cu un buget indicativ, pentru primii trei ani ai noului MIE, precum și un cadru proiectat care să acopere întreaga perioadă a programului.

²⁰ Articolele 3 și 4 din Regulamentul (UE) nr. 1316/2013; Regulamentul (UE) nr. 1315/2013; Regulamentul (UE) nr. 347/2013; Regulamentul (UE) nr. 283/2014.

²¹ Articolele 197-199 din Regulamentul financiar. Criteriile de eligibilitate se referă la natura juridică a solicitanților și includ conformitatea cu legislația relevantă a UE. Criteriile de selecție sunt utilizate pentru evaluarea capacității solicitantului de a finaliza acțiunea propusă. Criteriile de atribuire sunt utilizate pentru evaluarea calității propunerilor.

²² La data auditului, INEA a comunicat Curții că 380 de experți externi fuseseră implicați în evaluarea propunerilor de proiecte MIE, pentru care aceștia au consacrat, potrivit estimărilor, 5 050 de zile de muncă.

²³ În total, au fost selectate 711 proiecte pentru care s-au acordat granturi în valoare de 23 de miliarde euro în cadrul MIE-T (a se vedea tabelul 2).

²⁴ Potrivit considerentului 3 al Regulamentului nr. 1316/2013, necesarul de investiții estimat pentru rețele transeuropene în sectorul transporturilor, în sectorul telecomunicațiilor și în cel al energiei, pentru perioada de până în 2020, era de 970 de miliarde de euro.

²⁵ Rata de absorbție pentru TEN‑T ar fi fost chiar mai scăzută dacă TEN‑T EA nu ar fi reușit să angajeze aproximativ o treime din buget de două ori, reinjectând fonduri din proiecte neperformante în granturi noi prin intermediul unor reflow calls (cereri de propuneri finanțate din restituiri) în valoare de 2,3 miliarde de euro.

²⁶ După semnarea acordurilor de grant, INEA angajează fonduri în conformitate cu plățile planificate pentru exercițiul respectiv. Astfel, angajamentele bugetare reflectă doar o parte din bugetul alocat pentru proiecte.

²⁷ Acestea reprezintă însă doar o mică parte dintre cele 1 233 de proiecte selectate. Cele 12 proiecte dispuneau de o contribuție convenită inițial în valoare totală de 112 milioane de euro.

²⁸ De exemplu, în cinci dintre cele 10 proiecte de lucrări din sectorul MIE-T analizate de Curte, perioada de punere în aplicare a fost modificată numai după exercițiul de evaluare la jumătatea perioadei.

²⁹ Raportul special nr. 17/2018, intitulat „Acțiunile întreprinse de Comisie și de statele membre în ultimii ani ai programelor din perioada 2007‑2013 au abordat problema absorbției scăzute, dar nu au pus suficient accentul pe rezultate” (http://eca.europa.eu).

³⁰ Grupul de lucru a concluzionat că „indicatorul actual privind blocajele pentru care INEA colectează date […] necesită îmbunătățiri majore din cauza valorii sale informative reduse”.

³¹ Analiza panoramică intitulată „Către un sector performant al transporturilor în UE: provocările care trebuie abordate”; Raportul special nr. 21/2018, intitulat „Selecția și monitorizarea proiectelor în cadrul FEDR și al FSE în perioada 2014‑2020 continuă să se axeze în principal pe realizări”; Raportul special nr. 19/2018, intitulat „O rețea feroviară europeană de mare viteză: departe de a fi o realitate, rămâne fragmentată și ineficace”; Raportul special nr. 23/2016, intitulat „Transportul maritim în UE: în ape tulburi – multe investiții ineficace și nesustenabile”.

Calendar

Contact

CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Întrebări: eca.europa.eu/ro/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Numeroase alte informații despre Uniunea Europeană sunt disponibile pe internet pe serverul Europa (http://europa.eu).

Luxemburg: Oficiul pentru Publicații al Uniunii Europene, 2019

© Uniunea Europeană, 2019

Reproducerea textului este autorizată cu condiția menționării sursei. Pentru utilizarea sau reproducerea în orice fel a unor fotografii sau a altor materiale pentru care Uniunea Europeană nu deține drepturile de autor, trebuie să se solicite acordul direct de la deținătorii drepturilor de autor.

Contactați UE

În persoană
În întreaga Uniune Europeană există sute de centre de informare Europe Direct. Puteți găsi adresa centrului cel mai apropiat de dumneavoastră la: https://europa.eu/european-union/contact_ro

La telefon sau prin e-mail
Europe Direct este un serviciu care vă oferă răspunsuri la întrebările privind Uniunea Europeană. Puteți accesa acest serviciu:

• apelând numărul gratuit 00 800 6 7 8 9 10 11 (unii operatori pot taxa aceste apeluri);
• apelând numărul standard: +32 22999696; sau
• prin e-mail, la: https://europa.eu/european-union/contact_ro

Găsiți informații despre UE

Online
Informații despre Uniunea Europeană în toate limbile oficiale ale UE sunt disponibile pe site-ul Europa, la: https://europa.eu/european-union/index_ro

Publicații ale UE
Puteți descărca sau comanda publicații ale UE gratuite și contra cost la adresa: https://op.europa.eu/ro/publications. Mai multe exemplare ale publicațiilor gratuite pot fi obținute contactând Europe Direct sau centrul dumneavoastră local de informare (a se vedea https://europa.eu/european-union/contact_ro).

Dreptul UE și documente conexe
Pentru accesul la informații juridice din UE, inclusiv la ansamblul legislației UE începând din 1952 în toate versiunile lingvistice oficiale, accesați site-ul EUR-Lex, la: http://eur-lex.europa.eu

Datele deschise ale UE
Portalul de date deschise al UE (http://data.europa.eu/euodp/ro) oferă acces la seturi de date din UE. Datele pot fi descărcate și reutilizate gratuit, atât în scopuri comerciale, cât și necomerciale.