L’INEA ha prodotto benefici, ma vanno affrontate le carenze dell’MCE

Sintesi

L’Agenzia esecutiva per l’innovazione e le reti (INEA) è stata istituita per il periodo di programmazione 2014‑2020 al fine di realizzare alcune parti del Meccanismo per collegare l’Europa (MCE) e del programma Orizzonte 2020. Dispone di una dotazione finanziaria totale di 33,6 miliardi di euro per cofinanziare progetti nei settori dei trasporti, dell’energia e delle telecomunicazioni. La Corte ha deciso di espletare un audit sull’INEA sia perché essa gestisce la dotazione finanziaria più elevata rispetto a qualsiasi altra agenzia esecutiva dell’UE, sia perché il quadro normativo è attualmente in fase di revisione per il periodo 2021‑2027.

La Corte ha valutato la gestione assicurata dall’INEA per i programmi di spesa dell’UE ad essa delegati. A tal fine, si è esaminato se l’INEA, insieme alla Commissione, i) abbia assolto i compiti ad essa delegati e realizzato i benefici attesi dall’esternalizzazione delle responsabilità, nonché ii) segua solide procedure nella gestione dell’MCE.

L’INEA ha costituito il principale organismo sottoposto ad audit. La Corte si è concentrata sulle attività svolte dall’Agenzia nel periodo 2014‑2020, ricorrendo a colloqui ed esami documentali come principali procedure di raccolta dei dati.

L’INEA ha prodotto i benefici attesi, con alcuni limiti connessi ai vincoli del quadro di riferimento.

• L’INEA applica procedure standardizzate che hanno semplificato l’attuazione dei programmi di spesa delegati. I costi amministrativi complessivi dell’Agenzia sono al momento inferiori alle stime iniziali, sebbene la spesa per il personale sia leggermente superiore. Solo per un numero limitato di azioni si sono concretizzate sinergie tra l’MCE e Orizzonte 2020, tra i vari settori dell’MCE e con altre agenzie.
• L’INEA ha assolto i propri compiti in base a quanto misurato da cinque indicatori chiave di performance, che però non sono specificamente orientati ai risultati, cioè non sono mirati a misurare l’attuazione dei programmi o l’assorbimento dei fondi.
• La gestione del personale presenta alcuni limiti, dovuti soprattutto ai vincoli del quadro di riferimento. Poiché il numero di posti in organico è collegato ai programmi delegati, l’INEA non può riassegnare in modo flessibile il proprio personale ai compiti più urgenti.
• La Corte ha riscontrato carenze nel coordinamento degli inviti a presentare proposte pubblicati dalla Commissione, che non sono pianificati su base pluriennale in modo da aumentare la prevedibilità per i promotori dei progetti.

La Corte ha riscontrato carenze nelle procedure di selezione dell’MCE (altrimenti ben organizzate), rischi nell’attuazione dei programmi e debolezze nella rendicontazione della performance.

• Le procedure per selezionare i progetti sono ben organizzate, ma devono essere più armonizzate fra i tre settori dell’MCE. Il grado di correlazione tra la valutazione eseguita dagli esperti esterni e la decisione di attribuzione finale della Commissione varia da un settore all’altro. Nell’MCE Trasporti (MCE-T), la probabilità di essere selezionati prescinde dai punteggi assegnati dagli esperti esterni per i progetti raccomandati. Occorre documentare meglio i motivi per cui non ci si attiene alla valutazione espressa. Questo problema interessa in particolare 14 progetti MCE-T (corrispondenti a circa 711 milioni di euro di sovvenzioni), che sono stati selezionati dalla Commissione sebbene gli esperti esterni non ne avessero raccomandato il finanziamento per ragioni di maturità, qualità o impatto.
• Inoltre, i criteri di attribuzione utilizzati per selezionare i progetti vanno chiariti meglio. La valutazione approfondita della maturità e della qualità in particolare è fondamentale per anticipare i problemi che potrebbero ostacolare l’attuazione tempestiva dei progetti.
• Vi è il rischio che il programma non venga pienamente attuato. A gennaio 2019, a cinque anni dall’inizio del periodo di riferimento, meno di un quarto dei fondi assegnati a progetti aveva dato luogo a pagamenti. Il basso livello degli esborsi è attribuibile ai ritardi nell’attuazione dei progetti e alla loro insufficiente esecuzione.
• Inoltre, l’attuale sistema di inviti non scoraggia la presentazione di proposte di progetti immaturi. Attenendosi al calendario della Commissione per gli inviti a presentare proposte, l’INEA ha assegnato una parte cospicua della dotazione finanziaria dell’MCE nei primi anni del periodo di programmazione. L’85 % della dotazione per l’MCE-T è stato assegnato nell’ambito degli inviti del 2014 e del 2015 e la dotazione MCE-T per il solo 2014 ammontava a 12 miliardi di euro, pari al 52 % dell’importo totale delegato per il periodo. Lo svantaggio di assegnare così presto un importo tanto elevato è stato che alcuni progetti selezionati non erano sufficientemente maturi.
• Nel periodo 2014‑2020, che si concluderà il prossimo anno, vi è il rischio che i pagamenti, i disimpegni e i rientri si accumulino in modo significativo nei prossimi mesi. L’impatto potenziale del programma ne risulterebbe ulteriormente ritardato. Il monitoraggio dei progressi dei progetti è importante perché consente di individuare i ritardi e adottare azioni correttive. Per assicurare un uso efficace dei fondi dell’UE è tuttavia possibile migliorare gli strumenti di monitoraggio, come le disposizioni delle convenzioni di sovvenzione e le relazioni sullo stato di avanzamento delle azioni.
• Il quadro di riferimento della performance (anche detto quadro di riferimento dell’efficacia dell’attuazione) attualmente in uso non è adatto a dimostrare come i progetti contribuiscano agli obiettivi generali dell’MCE. L’INEA monitora principalmente le realizzazioni dei progetti, ma questo approccio non basta per valutare i risultati. Pertanto, non vi è alcuna chiara indicazione se o in che modo i progetti cofinanziati dall’UE abbiano conseguito i risultati auspicati.

Sulla base di quanto riscontrato, la Corte raccomanda azioni che aiutino la Commissione e l’INEA a:

1. accrescere le potenziali sinergie tra l’MCE e il programma Orizzonte 2020, nonché tra i vari settori dell’MCE;
2. rafforzare il quadro di riferimento per la gestione, da parte dell’INEA, dei programmi delegati;
3. assicurare una maggiore armonizzazione e trasparenza delle procedure di selezione dei progetti;
4. stabilire condizioni migliori per l’attuazione tempestiva dell’MCE;
5. ridefinire il quadro di riferimento della performance per monitorare meglio i risultati dei progetti.

Introduzione

Le agenzie esecutive dell’Unione europea

Dal 2003 la Commissione ha la facoltà di istituire agenzie esecutive per un periodo di tempo limitato al fine di gestire compiti specifici connessi ai programmi dell’UE¹. La prima agenzia di questo tipo è stata istituita all’inizio del 2004. Da allora, la Commissione ha progressivamente aumentato il volume dei fondi e il numero di programmi affidati alle attuali sei agenzie esecutive².

Contrariamente a quanto avviene per le agenzie decentrate e altri organismi, la Commissione non può affidare a un’agenzia esecutiva i compiti che richiedono l’esercizio di poteri discrezionali per tradurre in pratica le scelte politiche.

Nella sua proposta per il quadro finanziario pluriennale (QFP) 2021‑2027, la Commissione ha sottolineato l’importanza delle agenzie esecutive nell’attuazione dei programmi, in quanto generano risparmi sui costi ed economie di scala nonché assicurano la vicinanza operativa ai beneficiari. Secondo la Commissione, andrebbe pertanto presa in considerazione un’ulteriore esternalizzazione.

L’Agenzia esecutiva per l’innovazione e le reti

Con sede a Bruxelles, l’Agenzia esecutiva per l’innovazione e le reti (INEA) è stata istituita nel 2013³ per il periodo di programmazione 2014‑2020⁴. È succeduta all’Agenzia esecutiva per la rete transeuropea di trasporto (TEN-T EA), che aveva gestito il programma TEN-T 2007‑2013 con circa 100 dipendenti e una dotazione finanziaria di 7,9 miliardi di euro distribuiti su quasi 700 progetti. L’INEA ha il compito di assistere la Commissione, i promotori dei progetti e i portatori d’interesse fornendo competenze e gestione di programma a progetti di infrastrutture, ricerca e innovazione nei settori dei trasporti, dell’energia e delle telecomunicazioni e di promuovere le sinergie tra tali attività⁵. L’INEA svolge pertanto un ruolo fondamentale nell’attuazione tecnica delle politiche settoriali della Commissione.

L’INEA fa capo a quattro direzioni generali (DG) dette “di riferimento” presso la Commissione, per la quale gestisce parti dei programmi delegati di cui alla tabella 1.

Tabella 1 – Programmi delegati all’INEA e rispettive DG di riferimento

Fonte: programmi di lavoro dell’INEA e protocollo d’intesa tra l’INEA e le DG di riferimento.

Più specificamente, l’INEA prepara e bandisce inviti a presentare proposte, organizza le procedure di valutazione e selezione dei progetti, prepara e firma le convenzioni di sovvenzione, assicura il follow-up tecnico e finanziario dei progetti e fornisce un feedback alla Commissione. L’agenzia ha una spesa amministrativa annua di circa 27 milioni di euro e nel 2018 contava quasi 300 dipendenti a tempo pieno.

Tabella 2 – Dotazione finanziaria delegata all’INEA per il periodo 2014-2020 e numero di progetti

Fonte: informazioni fornite dall’INEA, gennaio 2019.

L’INEA ha ricevuto il 93 % della dotazione finanziaria totale per l’MCE e il 7 % di quella per Orizzonte 2020, per un totale di 33,6 miliardi di euro; si tratta dell’importo più elevato gestito da un’agenzia esecutiva dell’UE. I due programmi cofinanziano circa 2 000 progetti nel portafoglio dell’INEA. Nel periodo 2014‑2018, tra tutti i tre settori dell’MCE, l’INEA ha organizzato 59 inviti a presentare proposte e la valutazione di 2 272 proposte di progetto ammissibili. Sono state concesse sovvenzioni a 1 233 progetti, per un sostegno totale dell’MCE pari a 25,5 miliardi di euro (cfr. tabella 2).

Il Meccanismo per collegare l’Europa

Varato nel gennaio 2014, l’MCE (anche noto con l’acronimo inglese CEF) è un programma faro della strategia Europa 2020 che cofinanzia gli investimenti in infrastrutture nei settori dei trasporti, dell’energia e delle telecomunicazioni.

Nell’ambito di questo programma, l’MCE Trasporti (MCE-T) è uno strumento di finanziamento dell’UE fondamentale che è utilizzato per attuare la politica europea in materia di infrastrutture di trasporto. Persegue l’obiettivo principale di contribuire a completare la rete transeuropea dei trasporti (TEN-T), che comprende strade, linee ferroviarie, vie navigabili interne, porti interni e marittimi, aeroporti e terminali ferroviario-stradali nei 28 Stati membri, nonché collegamenti transfrontalieri con alcuni paesi terzi. L’MCE intende finanziare progetti con un valore aggiunto UE che eliminano strozzature, realizzano collegamenti mancanti e completano tratte transfrontaliere, soprattutto per modi di trasporto sostenibili. L’UE mira a ultimare la cosiddetta “rete centrale” entro il 2030 e la più ampia rete globale entro il 2050.

L’MCE Energia (MCE-E) è teso a sostenere finanziariamente l’attuazione di progetti di interesse comune, ossia importanti progetti di infrastrutture energetiche, in particolare gli interconnettori transfrontalieri dell’energia elettrica e del gas, le reti intelligenti e le reti transfrontaliere per il trasporto di biossido di carbonio, che non sono sostenibili sul piano commerciale. Persegue gli obiettivi più generali di aumentare la competitività promuovendo l’ulteriore integrazione del mercato interno dell’energia e l’interoperabilità transfrontaliera delle reti elettriche e del gas, di migliorare la sicurezza dell’approvvigionamento energetico nell’UE e di contribuire a uno sviluppo sostenibile e alla protezione dell’ambiente.

L’MCE Telecomunicazioni (MCE-TIC) mira a realizzare miglioramenti per i cittadini, le imprese e le amministrazioni attraverso la realizzazione di un’infrastruttura transeuropea interoperabile nel settore delle telecomunicazioni. Si concentra sulla fornitura di servizi operativi pronti all’uso e sostenibili nel tempo.

In termini di connettività, l’MCE-TIC intende promuovere gli investimenti per dispiegare e modernizzare le reti a banda larga e fornire una connettività senza fili di alta qualità nelle comunità locali.

Estensione e approccio dell’audit

La Corte ha selezionato l’INEA per l’audit in considerazione del volume delle risorse finanziarie da essa gestite per il periodo di programmazione 2014‑2020 e del fatto che non ne aveva ancora mai verificato la performance. La relazione della Corte è stata programmata con una tempistica che le consenta di contribuire alle riflessioni sul nuovo quadro giuridico per il prossimo MCE II.

L’INEA ha costituito il principale organismo sottoposto ad audit. Dato il suo status di agenzia esecutiva sprovvista di poteri discrezionali, l’audit ha incluso anche l’esame dei processi presso la Commissione europea che hanno un impatto diretto sull’attività dell’INEA.

La Corte ha pertanto verificato se l’INEA, insieme alla Commissione:

• realizzi i benefici attesi dall’esternalizzazione delle responsabilità e assolva i compiti ad essa delegati;
• garantisca procedure solide per la gestione dell’MCE.

Per l’audit della gestione dei programmi, la Corte si è concentrata sul contributo dell’INEA all’attuazione efficiente ed efficace dell’MCE, che rappresenta la maggior parte del bilancio delegato dell’INEA. La Corte non si è occupata del programma Orizzonte 2020 né di quelli preesistenti (Marco Polo II e TEN-T).

Si sono tenuti colloqui con l’INEA, le DG di riferimento (MOVE, ENER, CNECT e RTD) e altri portatori di interesse. Tra questi figuravano i valutatori esterni incaricati della sua valutazione triennale, i coordinatori europei per TEN-T, l’Agenzia per la cooperazione fra i regolatori nazionali dell’energia (ACER) e gli osservatori delle procedure di valutazione dell’INEA. Gli auditor della Corte hanno assistito a riunioni del comitato direttivo dell’INEA, del gruppo consultivo INEA sull’MCE Trasporti, del comitato per l’MCE Trasporti, nonché i valutatori esterni per l’invito a presentare proposte dell’MCE-TIC 2018 (nel contesto della stesura della relazione di concertazione).

La Corte ha esaminato il quadro normativo dell’INEA, le sue responsabilità e i sistemi di controllo adottati e ha effettuato verifiche dirette della performance dell’Agenzia nel gestire il programma e i progetti MCE. Ha inoltre analizzato il ruolo della Commissione nella selezione finale dei progetti e valutato il quadro di riferimento della performance per il monitoraggio dei risultati.

Nello specifico, la Corte:

• ha effettuato un’analisi quantitativa e qualitativa del portafoglio di progetti dell’MCE nel suo insieme. Ha esaminato le procedure di selezione dei progetti in cinque inviti MCE-E, quattro inviti MCE-T e tre inviti MCE-TIC. Ha analizzato le procedure per l’attuazione, l’annullamento e la cessazione dei progetti;
• ha esaminato approfonditamente un campione di 22 progetti sulla base della documentazione disponibile presso l’INEA. Inoltre, per altri otto progetti ha svolto un esame documentale incentrato sulla fase di selezione. I criteri adottati dalla Corte per il campionamento dei progetti sono stati la copertura dei diversi settori dell’MCE, l’ammontare del sostegno dell’UE, la copertura geografica, l’equilibrio tra progetti transfrontalieri e non transfrontalieri e lo stato di completamento dei progetti;
• ha analizzato il riesame intermedio, eseguito dall’INEA, di 356 progetti MCE-T⁷ e le relazioni annuali MCE-E. La Corte ha esaminato la documentazione relativa all’attuazione dei progetti e alle modifiche delle date di completamento degli stessi e degli importi loro assegnati; ha analizzato inoltre le ragioni dei disimpegni e dei ritardi nell’attuazione dei progetti;
• ha raccolto elementi probatori di convalida provenienti da varie altre fonti, come la valutazione triennale dell’INEA avviata dalla Commissione nel 2018, i documenti correlati alla valutazione e le relazioni del servizio di audit interno della Commissione.

Osservazioni

L’INEA ha prodotto i benefici attesi, con alcuni limiti connessi ai vincoli del quadro di riferimento

La Corte ha esaminato la struttura organizzativa dell’INEA sotto due aspetti: se la creazione dell’Agenzia abbia portato i benefici attesi dalla delega dei programmi e se essa abbia assolto i compiti che le sono stati delegati.

Prima di istituire l’Agenzia, la Commissione ha effettuato nel 2013 un’analisi costi-benefici (ACB)⁸ obbligatoria. L’ACB ha evidenziato i seguenti vantaggi principali derivanti dalla delega di compiti all’INEA, rispetto alla gestione del programma da parte della Commissione:

• coerenza tra il portafoglio del programma e la costante semplificazione dei processi e delle procedure;
• incrementi di efficienza per circa 54 milioni di euro in ragione dei minori costi del personale che comporta la gestione dei programmi all’esterno della Commissione;
• sinergie derivanti dal riunire settori d’intervento strettamente correlati sotto l’egida della stessa agenzia esecutiva, con probabili incrementi di efficienza a seguire.

L’INEA ha sviluppato procedure standardizzate che hanno semplificato l’attuazione

L’INEA ha sviluppato strumenti e procedure standardizzati che hanno semplificato la gestione del programma. Ad esempio, la banca dati TenTec utilizzata per monitorare l’MCE dispone di moduli ben sviluppati per la presentazione elettronica delle proposte e per il monitoraggio dell’attuazione dei progetti. L’INEA ha elaborato orientamenti metodologici per tutte le fasi del ciclo di gestione dei progetti. L’INEA funge da punto di contatto centrale per i beneficiari, fornendo servizi di assistenza e consulenza per la presentazione delle proposte di progetto e per la rendicontazione sull’attuazione.

L’INEA assicura inoltre procedure più rapide di approvazione delle sovvenzioni: nel periodo 2007‑2010 la precedente TEN-T EA impiegava in media dai 10 ai 20 mesi per approvare le sovvenzioni, mentre la media dell’INEA, nel periodo 2014‑2017, è stata di 7,7-8 mesi. Ciò trova conferma nella valutazione intermedia dell’MCE 2014‑2020, in cui si conclude che la gestione delle sovvenzioni da parte dell’INEA si è rivelata molto efficiente⁹. Anche la valutazione triennale esterna dell’INEA ha indicato che l’organizzazione e la governance, le procedure operative e le pratiche adottate da tale Agenzia erano valide e che la maggior parte dei beneficiari aveva rilevato una certa semplificazione delle procedure¹⁰.

I costi amministrativi dell’INEA sono inferiori alle stime iniziali, sebbene la spesa per il personale sia leggermente superiore

La Corte ha esaminato i costi amministrativi dell’INEA per valutare se fossero stati conseguiti incrementi di efficienza. Nel periodo 2014‑2018, i costi amministrativi sono ammontati a 105 milioni di euro e sono stati quindi inferiori al valore-obiettivo iniziale di 111 milioni di euro calcolato per i suddetti incrementi di efficienza¹¹. Ciò era riconducibile principalmente a spese inferiori alle stime per quanto concerne sia il funzionamento e le infrastrutture (6 milioni di euro in meno) che il sostegno al programma (5 milioni di euro in meno). Tuttavia, i costi del personale sono stati superiori al previsto di 5 milioni di euro (7 %), in quanto la stima iniziale si basava su un costo medio del personale e non teneva conto dell’indicizzazione delle retribuzioni, della riclassificazione del personale e dell’incremento dei costi delle risorse umane.

Se i costi amministrativi complessivi dovessero rimanere pari o inferiori alla stima iniziale per l’intera durata di vita dell’INEA, si potrebbero ottenere incrementi di efficienza per 54 milioni di euro. Sarà possibile accertare il conseguimento di tale traguardo solo dopo la chiusura dei programmi.

Le sinergie si sono concretizzate soltanto in un numero limitato di azioni

Uno dei principali benefici attesi dalla delega dei programmi all’INEA erano le sinergie che si sarebbero ottenute riunendo settori d’intervento strettamente correlati sotto l’egida di un’unica Agenzia, con probabili incrementi di efficienza a seguire¹². Il regolamento MCE richiede il coordinamento dei programmi di lavoro per sfruttare le sinergie tra i tre settori, nonché l’adozione di almeno un invito a presentare proposte multisettoriale¹³.

La Corte ha riscontrato che diversi elementi limitavano la possibilità di realizzare sinergie. Alcune delle sinergie attese non erano realistiche a causa delle differenze intrinseche tra l’MCE e Orizzonte 2020 nonché fra i settori dell’MCE. Tra queste rientrano differenze negli obiettivi strategici, nella portata e nei quadri giuridici dei programmi, nonché nelle norme di attuazione dei programmi (diversi tipi di portatori d’interesse mirati, di norme giuridiche e finanziarie).

Nonostante queste difficoltà, l’INEA ha adottato una serie di misure per realizzare sinergie tra Orizzonte 2020 e l’MCE, in particolare nei settori dei trasporti e dell’energia. Per quanto riguarda i trasporti, l’INEA ha individuato aree tematiche comuni raggruppate in quattro categorie. Varie iniziative sono state presentate alle DG di riferimento, come la creazione di un’apposita piattaforma INEA per le sinergie tra Orizzonte 2020 e l’MCE o l’introduzione di indicatori di innovazione per misurare le priorità dell’MCE. Finora, tuttavia, nell’MCE sono stati attuati i risultati solo di un numero limitato di progetti di ricerca. Ciò va principalmente imputato al fatto che i programmi non si allineano naturalmente e al tempo necessario perché i progetti di ricerca raggiungano la maturità tecnologica. La valutazione triennale esterna ha inoltre rilevato le limitate sinergie tra i progetti di ricerca di Orizzonte 2020 e quelli per le infrastrutture dell’MCE.

Nonostante gli sforzi dell’INEA, le sinergie tra i settori dell’MCE sono inferiori a quanto inizialmente previsto. L’unico invito a presentare proposte multisettoriale in un’ottica sinergica finora varato non ha avuto grande successo, in quanto solo poco più della metà della dotazione finanziaria prevista è stata impegnata a favore di sette progetti (cfr. tabella 2). La valutazione intermedia dell’MCE¹⁴ ha inoltre confermato che il basso numero di azioni riguardanti più settori dell’MCE va ascritto principalmente a differenze tra i relativi quadri giuridici settoriali. Risulta pertanto difficile conseguire sinergie attraverso inviti multisettoriali. Tra gli esempi di tali incompatibilità si annoverano norme diverse fra i tre settori per quanto riguarda, ad esempio, l’ubicazione geografica di un’azione o il tipo di attività ammissibili.

Anche le sinergie con i programmi attuati da altre agenzie esecutive e imprese comuni sono limitate. Il regolamento del Consiglio che istituisce l’impresa comune Shift2Rail¹⁵ stabilisce che, per ottenere il massimo impatto nella diffusione di soluzioni innovative, sono necessarie strette sinergie con altri programmi dell’UE, tra cui l’MCE. Nonostante gli sforzi reciproci di condividere informazioni sui portafogli e individuare eventuali ambiti di cooperazione o sinergie, il coordinamento fra le due parti potrebbe essere migliorato per sviluppare misure strutturate.

Una sfida risiede nel fatto che l’INEA e l’Agenzia esecutiva per le piccole e le medie imprese (EASME) condividono la responsabilità di attuare il programma di ricerca nel settore dell’energia di Orizzonte 2020. Le due agenzie coordinano gli inviti a presentare proposte, ma ciascuna amministra separatamente la propria parte del programma, il che comporta costi amministrativi per entrambe le parti e ne limita le potenziali sinergie.

Il quadro di riferimento pone limiti all’INEA

L’INEA assolve i propri compiti e consegue gli indicatori chiave di performance previsti, ma questi ultimi non sono specificamente orientati ai risultati, dal momento che non mirano a misurare l’efficace attuazione dei programmi

L’INEA ha ricevuto l’incarico di attuare alcune parti dei programmi MCE e Orizzonte 2020 (per informazioni sulle responsabilità rispettive della Commissione e dell’INEA cfr. allegato I). In particolare l’INEA:

• prepara e bandisce gli inviti a presentare proposte;
• organizza la valutazione dei progetti (anche per quanto riguarda il ricevimento delle proposte, i controlli di ammissibilità e ricevibilità e l’assunzione dei valutatori esterni), nonché assiste la Commissione durante il processo finale di selezione;
• prepara e firma le convenzioni di sovvenzione, fungendo da punto di contatto unico per i promotori dei progetti;
• assicura il follow-up tecnico e finanziario dei progetti, ivi compresi la supervisione quotidiana dei progetti, dei pagamenti e dei recuperi, nonché gli audit;
• fornisce un feedback alla Commissione attraverso le relazioni sul portafoglio dei progetti e altre relazioni e statistiche mirate.

La Corte ha riscontrato che l’INEA assolve i compiti definiti nel suo mandato (paragrafo 31) in base alle misurazioni effettuate a fronte degli indicatori chiave di performance (ICP). L’INEA dispone di cinque ICP, approvati dalla Commissione, con cui misurare l’efficacia dei compiti assolti. Nelle relazioni annuali di attività, analizza tali indicatori in modo completo e strutturato. L’INEA ha registrato una performance sempre soddisfacente rispetto a tutti questi indicatori, conseguendo pienamente tutti i valori-obiettivo (cfr. tabella 3).

Tabella 3 – ICP dell’INEA

N.B.: il “tasso di esecuzione degli stanziamenti di impegno” e il “tasso di esecuzione degli stanziamenti di pagamento” sono riferiti agli stanziamenti d’impegno annuali iscritti a bilancio e agli stanziamenti di pagamento annuali previsti e non alle stime iniziali per l’intero QFP.

Fonte: programmi di lavoro annuali e relazioni annuali di attività redatti dall’INEA nel periodo 2014‑2018.

Gli indicatori chiave di performance dell’INEA sono essenziali per misurare la sua gestione amministrativa del sostegno UE ai progetti. Nella loro configurazione attuale, però, forniscono informazioni limitate sulla qualità della gestione dei programmi. Ad esempio, l’INEA monitora attentamente il proprio portafoglio di progetti per attenuare i rischi legati a una loro lenta attuazione. Gli attuali indicatori non sono sufficientemente correlati al tasso di attuazione dei programmi o all’assorbimento dei fondi (paragrafo 60).

Altre agenzie esecutive utilizzano ICP simili, ma alcune applicano anche indicatori che misurano l’efficienza della gestione degli inviti a presentare proposte e delle valutazioni, del monitoraggio dei progetti e del feedback alle DG di riferimento e agli altri clienti. Nella relazione speciale del 2009 sulle agenzie esecutive, la Corte ha raccomandato che la supervisione delle agenzie avvenga sulla base dei risultati, ricorrendo a obiettivi SMART da monitorare tramite un numero limitato di ICP¹⁶.

L’INEA è soggetta a vincoli di flessibilità nell’assegnare il personale ai compiti più urgenti

La tabella dell’organico dell’INEA prevede fino a 318 equivalenti a tempo pieno (ETP) per il periodo fino al 2020. Tale numero è stato rivisto più volte tra il 2014 e il 2018, in linea con la riassegnazione di parti della dotazione finanziaria per i programmi di spesa (cfr. figura 1).

Fonte: SFS¹⁷, informazioni fornite dall’INEA nei mesi di gennaio-febbraio 2019.

Per quanto riguarda l’assegnazione del personale in seno all’INEA, alcune delle proiezioni iniziali del carico di lavoro specifico per settore non erano basate su un’adeguata valutazione delle necessità e, pertanto, il numero di dipendenti concordato è risultato non corrispondere alle esigenze reali. Inoltre, il portafoglio dell’MCE ha subito un’evoluzione notevole; ad esempio, la dotazione finanziaria per l’MCE-TIC è ora nettamente superiore alla stima iniziale.

L’INEA non dispone della flessibilità necessaria per riassegnare il personale nei vari settori ai compiti più urgenti, poiché il numero di addetti è scomposto per programma e, nell’ambito di ciascun programma, per attività e per DG¹⁸, il che pone un vincolo. In particolare, l’INEA non può assolutamente, ai sensi della normativa vigente, ridistribuire il proprio personale tra l’MCE e Orizzonte 2020. Ciò limita la flessibilità dell’INEA per adeguarsi a un carico di lavoro mutevole.

Dal 2014 al 2018, l’INEA ha avuto difficoltà ad assumere personale qualificato per soddisfare le proprie necessità, in rapida crescita. Alla fine del 2018 aveva impiegato 282 dipendenti su 298 ETP autorizzati (cfr. figura 1). Il tasso di avvicendamento del personale presso l’Agenzia è stato dell’11 % nel 2016 e del 9 % nel 2018. Nel settembre 2018, l’INEA ha adottato una politica di fidelizzazione del personale, basata su misure quali l’integrazione e l’orientamento per il nuovo personale, un orario flessibile e la mobilità interna.

La Commissione non dispone di un meccanismo coordinato per la pianificazione pluriennale degli inviti

Stando alla proposta del regolamento MCE per il periodo 2021‑2027, il calendario e l’oggetto degli inviti a presentare proposte verrebbero stabiliti in programmi di lavoro triennali. Tale programmazione pluriennale potrebbe garantire un migliore coordinamento e una maggiore prevedibilità degli inviti¹⁹.

Durante il periodo 2014‑2020, i programmi di lavoro, corredati del calendario degli inviti, sono stilati dalle DG di riferimento e adottati dalla Commissione, previa consultazione del comitato di coordinamento dell’MCE, su base annuale anziché pluriennale. La pianificazione è regolarmente adattata al mutare della situazione, ad esempio, a seguito di nuove iniziative legislative. La Corte ha riscontrato che il coordinamento tra le diverse DG per quanto riguarda la pianificazione degli inviti a presentare proposte crea talvolta difficoltà all’INEA. Questa situazione è dovuta ai diversi approcci delle DG alla pianificazione strategica nei tre settori dell’MCE, che sono determinati da requisiti interni e dal tempo a disposizione. Ne consegue che per l’INEA vi sono periodi di picco per i lavori preparatori e la conclusione delle valutazioni degli inviti. Ad esempio, il secondo e il quarto trimestre del 2018 sono stati particolarmente impegnativi in ragione di un numero insolitamente elevato di inviti che avevano luogo in parallelo.

Vi sono carenze nelle procedure di selezione dell’MCE (altrimenti ben organizzate), rischi nell’attuazione del programma e debolezze nella rendicontazione della performance

Nella presente sezione viene esaminata la gestione dell’MCE da parte della Commissione e dell’INEA nell’intero ciclo di vita dei progetti: la selezione, l’attuazione dei programmi e la rendicontazione della performance.

Le procedure di selezione sono ben organizzate, ma gioverebbero più coerenza e trasparenza

Le procedure di selezione dei progetti sono ben organizzate

La Commissione pianifica gli inviti a presentare proposte e definisce i criteri per la selezione dei progetti in linea con i regolamenti applicabili²⁰. L’INEA contribuisce a questo lavoro preparatorio grazie all’esperienza maturata nella valutazione e attuazione di progetti precedenti. L’INEA, poi, bandisce gli inviti. Per ogni invito, le proposte di progetto sono valutate a fronte dei criteri di ammissibilità, di selezione e di attribuzione²¹. Le domande devono inoltre soddisfare i requisiti formali di ricevibilità.

La valutazione delle proposte di progetto per la concessione dell’aiuto finanziario è strutturata in fasi. Le procedure di valutazione delle proposte di progetto per l’MCE sono articolate in due fasi: la valutazione esterna e la valutazione interna. La procedura è descritta in dettaglio nel riquadro 1.

A seguito della procedura di valutazione e selezione, la Commissione, in consultazione con il comitato di coordinamento dell’MCE costituito dagli Stati membri, adotta una decisione contenente l’elenco dei progetti selezionati. All’INEA spetta quindi stipulare, monitorare e attuare le rispettive convenzioni di sovvenzione con i promotori dei progetti in qualità di beneficiari dei fondi dell’UE.

Le procedure di selezione dei progetti necessitano di una maggiore armonizzazione tra i diversi settori dell’MCE

Uno degli obiettivi di affidare all’INEA la responsabilità per tutti i settori dell’MCE era di semplificare e armonizzare le procedure (paragrafo 20). La Corte ha riscontrato che l’INEA e le DG di riferimento non avevano ancora sufficientemente analizzato le procedure di valutazione nei tre settori dell’MCE allo scopo di individuare le migliori pratiche e poi armonizzare il procedimento e i criteri applicati.

Come indicato nel riquadro 1, la valutazione delle proposte di progetto è organizzata in modo diverso nei tre settori dell’MCE. Tali differenze sono riscontrabili nei criteri di attribuzione (per formulazione e contenuto), nella ponderazione dei criteri (presente solo per l’MCE-E) e nella graduatoria delle proposte di progetto (utilizzata per l’MCE-E e l’MCE-TIC, ma non per l’MCE-T).

Discrepanze tra la decisione di attribuzione della Commissione e la raccomandazione degli esperti

Dal momento che gli esperti controllano nel dettaglio le proposte di progetto e poiché l’INEA investe tempo e risorse nella selezione degli esperti e nell’organizzazione delle valutazioni, il giudizio degli esperti esterni dovrebbe contribuire alla decisione di attribuzione della Commissione²². Sebbene la decisione di attribuzione finale spetti alla Commissione, gli scostamenti dal giudizio esterno dovrebbero essere giustificati e ben documentati, conformemente agli orientamenti della Commissione per l’amministrazione delle sovvenzioni dell’MCE-E o al testo degli inviti a presentare proposte per l’MCE-T. Si tratta di un aspetto importante per l’impiego trasparente dei fondi UE.

Per l’MCE-T, il collegamento tra il giudizio esterno e la decisione di attribuzione dovrebbe essere documentato meglio

La Corte ha constatato che la rilevanza conferita nella decisione di attribuzione finale della Commissione alla raccomandazione degli esperti esterni (compreso un fattore di ponderazione) varia da un settore all’altro dell’MCE. Ad esempio, nell’MCE-T punteggi di valutazione esterna più alti non hanno portato sistematicamente alla selezione finale dei progetti raccomandati. Alcuni progetti con un punteggio più elevato nella valutazione esterna non sono stati accettati, mentre ne sono stati selezionati altri con un punteggio più basso. Alla fine è stato cofinanziato il 68 % di tutte le proposte di progetto raccomandate dagli esperti esterni. Nella procedura di selezione finale hanno svolto un ruolo importante considerazioni di carattere strategico, conformemente alle disposizioni del programma di lavoro e del testo degli inviti a presentare proposte.

L’impatto della valutazione esterna sulla selezione finale dei progetti varia da un settore all’altro a causa delle differenze nella procedure di selezione finale. Nell’MCE-T, i punteggi sono usati principalmente per classificare i progetti al di sopra o al di sotto di una soglia prestabilita, senza stilare una graduatoria. Ne scaturisce un sistema in cui la probabilità di essere selezionati prescinde dai punteggi assegnati dagli esperti esterni per i progetti raccomandati, come illustrato qui di seguito con due esempi di inviti a presentare proposte (uno per l’MCE-T e uno per l’MCE-E). La figura 2 mostra che, per l’invito dell’MCE-T, una volta che la proposta di progetto aveva ottenuto il punteggio minimo di 3 punti, la probabilità di essere selezionata era praticamente scollegata dal punteggio medio assegnato dagli esperti esterni. La Corte non ha rilevato un collegamento sistematico tra i punteggi delle proposte di progetto raccomandate dagli esperti esterni e l’elenco definitivo dei progetti selezionati stilato dalla Commissione.

Pari probabilità di essere selezionati indipendentemente dai punteggi assegnati dagli esperti esterni

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base di dati forniti dall’INEA.

Per l’MCE-E e l’MCE-TIC, invece, esiste una forte correlazione tra i punteggi assegnati dagli esperti esterni e la selezione finale della Commissione (per l’MCE-E, cfr. figura 3).

Maggiore probabilità di essere selezionati se i punteggi assegnati dagli esperti esterni sono più elevati

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base di dati forniti dall’INEA.

Inoltre, per l’MCE-T, la Commissione non registra con molta chiarezza in che misura si sia tenuto conto della valutazione degli esperti esterni nella selezione finale. I verbali del comitato di selezione non riportano dettagli sulle decisioni di attribuzione. Le procedure che la Commissione applica per la selezione finale dei progetti MCE-T non sono pertanto adeguatamente documentate.

Alcuni progetti sono stati selezionati benché non avessero raggiunto il punteggio minimo nella valutazione esterna

La Corte ha riscontrato che, in alcuni casi, sono stati comunque selezionati dalla Commissione progetti ai quali gli esperti esterni non avevano assegnato neanche il punteggio minimo. Nel periodo 2014‑2020, la Commissione ha selezionato 14 progetti MCE-T (per un valore di circa 711 milioni di euro in sovvenzioni UE) che gli esperti esterni non avevano raccomandato di finanziare per ragioni di maturità, qualità o impatto²³. Forte della valutazione degli esperti esterni, l’INEA ha contestato la selezione di sei di questi progetti (per un cofinanziamento totale di circa 411 milioni di euro). Tuttavia, il comitato di selezione ha deciso di selezionarli tutti, adducendo, come motivazione, il “valore aggiunto europeo”, i “benefici più ampi per la rete”, l’“effetto moltiplicatore dei fondi UE” o un “segnale politico verso un altro Stato membro”, sebbene né tali criteri né il loro peso nella valutazione fossero sufficientemente spiegati. Nel riquadro 2 si illustra a titolo di esempio uno di questi progetti. Nel caso dell’MCE-E, due progetti il cui finanziamento non era stato raccomandato dagli esperti esterni sono stati approvati per sovvenzioni corrispondenti a un valore totale di 41 milioni di euro in cofinanziamenti UE.

Occorre maggiore chiarezza nei criteri di attribuzione applicati

L’articolo 199 del regolamento finanziario impone alla Commissione di definire criteri di attribuzione chiari per la selezione dei progetti, in modo che la qualità delle proposte possa essere valutata alla luce degli obiettivi. L’INEA organizza sessioni informative per gli esperti esterni e fornisce materiale informativo per aiutarli a comprendere i criteri.

Dall’analisi effettuata dalla Corte sul punteggio assegnato nelle singole valutazioni esterne emergono discrepanze e incongruenze relative al punteggio assegnato ai criteri di attribuzione. Questo punto di vista è avvalorato dagli osservatori, i quali osservano che, sebbene i criteri di attribuzione siano generalmente ben compresi, i singoli esperti hanno interpretato in modo diverso i criteri di valutazione. Tali discrepanze tra le valutazioni (cfr. esempi nel riquadro 3) sono state discusse e nelle riunioni di concertazione è stata trovata una posizione comune. Per l’MCE-E e, dal 2018, per l’MCE-T sono disponibili orientamenti dettagliati scritti all’intenzione degli esperti sull’interpretazione dei criteri di attribuzione.

La valutazione approfondita dei criteri della “maturità” e della “qualità” è fondamentale per anticipare i problemi che potrebbero ostacolare l’attuazione tempestiva dei progetti. L’INEA ritiene che una pianificazione non sufficientemente realistica sia uno dei principali motivi per cui l’attuazione è in ritardo rispetto alla tempistica prevista. I principali problemi individuati dagli esperti esterni in relazione alla maturità dei progetti riguardano l’acquisizione di terreni, le valutazioni d’impatto ambientale e il grado di preparazione sotto il profilo finanziario o tecnico.

La Corte ha rilevato che gli esperti non possono sempre valutare adeguatamente la maturità dei progetti sulla base dei documenti presentati in una domanda. I lavori possono iniziare fino a 18 mesi dopo la presentazione di una proposta. Inoltre, i progetti possono comprendere sia studi che lavori, oppure i lavori possono essere svolti parallelamente a studi in un progetto distinto. Ciò significa che un progetto può essere presentato anche se la componente dei lavori è ancora in uno stadio iniziale di maturità. È difficile valutare la maturità di tali progetti, in quanto molte informazioni pertinenti non saranno note fino al completamento dello studio.

Vi è il rischio che l’MCE non venga pienamente attuato

Gli auditor della Corte hanno esaminato lo stato di avanzamento dell’esecuzione della dotazione finanziaria assegnata all’MCE e le azioni intraprese dall’INEA per garantirne l’utilizzo. Al fine di ottenere benefici concreti nei settori dei trasporti, dell’energia e delle telecomunicazioni si deve assicurare una sana gestione della dotazione finanziaria, che va spesa per progetti di investimento pertinenti e adeguati, attuati in seguito nei tempi previsti.

L’MCE è a rischio di sottoesecuzione

Il regolamento MCE stesso stimava un fabbisogno di finanziamento per i settori dei trasporti, delle telecomunicazioni e dell’energia decisamente superiore ai 33 miliardi di euro messi a disposizione in bilancio per il periodo 2014‑2020²⁴. Il regolamento per il precedente programma TEN-T 2007‑2013 forniva una valutazione analoga.

Nonostante questo fabbisogno dichiarato, la dotazione finanziaria per TEN-T in relazione al periodo 2007‑2013 non è stata interamente utilizzata. Alla chiusura, il tasso di assorbimento è stato pari al 74 % della dotazione: dei 7,4 miliardi di euro assegnati in totale sono stati effettivamente utilizzati 5,5 miliardi di euro²⁵. Pertanto, un euro sui quattro a disposizione non è stato investito. Tuttavia, era stata assegnata a progetti l’intera dotazione finanziaria. I ritardi e l’esecuzione solo parziale dei progetti infrastrutturali sono stati il motivo principale del lento utilizzo dei finanziamenti, che alla fine ha avuto ripercussioni negative sull’attuazione del programma nel suo insieme.

L’INEA monitora i progressi dell’attuazione, ma non li confronta, mutatis mutandis, con il tasso di attuazione del programma TEN-T precedente. Nondimeno, diversi elementi indicano che l’impiego dei fondi UE è ancora lento per il programma in corso. L’INEA aveva previsto che l’importo cumulato degli impegni di bilancio sarebbe stato di 19 miliardi di euro nel 2018, mentre il livello effettivo è stato pari a 14 miliardi di euro, ossia inferiore alle attese del 26 %²⁶. A gennaio 2019, a cinque anni dall’inizio del periodo di programmazione, meno di un quarto dei fondi dell’MCE attribuiti a progetti aveva dato luogo a pagamenti (tabella 4).

Tabella 4 – Attuazione dell’MCE per il periodo 2014-2020, in milioni di euro

Fonte: informazioni fornite dall’INEA, gennaio 2019.

Il tasso di pagamento è particolarmente basso per l’MCE-E e l’MCE-T, pari rispettivamente al 17 % e al 24 % della dotazione iniziale. Questo basso tasso è ascrivibile ai ritardi nell’attuazione dei progetti. A gennaio 2019 erano state modificate le convenzioni di sovvenzione di 76 progetti (per un totale di 4 miliardi di euro di sovvenzioni UE) per posticipare di almeno un anno il termine ultimo di attuazione. Tuttavia, la Corte ha riscontrato che tali modifiche rispecchiano solo un numero esiguo di ritardi. In realtà, è interessato da ritardi un numero di progetti di gran lunga maggiore, come dimostra l’analisi interna dell’INEA:

• per l’MCE-T, il riesame intermedio ha fatto il punto circa lo stato di attuazione per un campione di 356 progetti. Oltre la metà dei progetti era in ritardo: per 156 progetti il ritardo era pari a un anno o più e per 50 a meno di un anno. In media, il ritardo al completamento era di 10,7 mesi;
• per l’MCE-E, a fine 2017 circa due terzi dei 39 progetti in corso, esaminati dall’INEA, non erano pienamente in linea con la tempistica prevista, registrando un ritardo medio di 6,5 mesi.

I progetti in ritardo spesso non erano maturi al momento della presentazione

Le DG di riferimento pianificano gli inviti a presentare proposte e quindi decidono in merito alla ripartizione della dotazione finanziaria (paragrafi 39-40). Per questo motivo, l’INEA ha assegnato una parte cospicua della dotazione finanziaria dell’MCE nei primi anni del periodo di programmazione: l’85 % della dotazione per l’MCE-T è stata attribuita mediante gli inviti del 2014 e del 2015. La dotazione MCE-T per il solo 2014 ammontava a 12 miliardi di euro, pari al 52 % dell’importo totale di 23 miliardi di euro per l’intero periodo.

Poiché una quota così importante della dotazione è stata assegnata ai primi inviti a presentare proposte ed era difficile per i richiedenti prevedere quando ne sarebbero stati pubblicati altri in futuro, alcuni progetti selezionati non erano sufficientemente maturi.

In assenza di una pianificazione pluriennale degli inviti, i beneficiari hanno presentato domande benché alcuni progetti non ancora maturi avrebbero potuto trarre vantaggio da una presentazione in un momento successivo. Dall’analisi interna dell’INEA è emerso che la scarsa maturità delle proposte iniziali è stata una causa comune dei ritardi nei progetti. Il riquadro 4 riporta l’esempio di un progetto immaturo. Per otto dei 12 progetti²⁷ finora cessati prima del tempo, il motivo risiedeva nell’immaturità dei progetti.

I ritardi sono monitorati, ma ciò non assicura l’adozione tempestiva di misure correttive efficaci

È essenziale che l’INEA monitori attentamente l’esecuzione tecnica e finanziaria dei progetti, in modo che possano essere adottate misure correttive efficaci in tempo utile. L’impiego dei finanziamenti può essere accelerato disimpegnando i fondi dai progetti con una performance insoddisfacente e reindirizzandoli verso altri progetti. Se un progetto non utilizza per intero la sovvenzione assegnatagli, gli importi inutilizzati possono essere messi a disposizione di altri progetti attraverso un nuovo invito a presentare proposte. Ciò è possibile solo se lo stato di avanzamento dei progetti è attentamente monitorato per individuare un’attuazione insoddisfacente.

Le convenzioni di sovvenzione non creano un collegamento diretto tra i finanziamenti e il conseguimento di target intermedi

L’INEA supervisiona l’attuazione delle attività finanziate sulla base delle convenzioni di sovvenzione. Sebbene le convenzioni contengano disposizioni che consentono all’INEA di porre fine a un’azione in caso di progressi insufficienti, le scadenze per l’attuazione di specifici target intermedi non sono direttamente collegate ai finanziamenti UE.

Le relazioni sullo stato di avanzamento delle azioni non comunicano sempre i ritardi nei progetti

L’INEA utilizza le relazioni sullo stato di avanzamento delle azioni per monitorare l’esecuzione tecnica e finanziaria dei progetti MCE-E e MCE-T. Tali relazioni, stilate con cadenza annuale dal beneficiario, forniscono alcune indicazioni in merito ai progressi del progetto, ma vi è il rischio che non descrivano sempre i ritardi o il sottoutilizzo dei finanziamenti in tutta la loro entità, benché i beneficiari siano tenuti comunicarli in virtù delle convenzioni di sovvenzione. Dall’analisi effettuata dalla Corte su un campione di queste relazioni²⁸ è risultato che i ritardi con un impatto sul periodo di attuazione dei progetti stessi non sono stati sempre comunicati integralmente. Sono stati invece rilevati in una fase successiva, nel corso del riesame intermedio.

Solo l’MCE-T prevede un riesame intermedio e una data fissa di conclusione per l’attuazione

Nel 2010 la DG MOVE, consapevole che i progetti con una performance insoddisfacente mettevano a rischio l’uso efficace dei fondi, ha deciso che i fondi non utilizzati da un progetto entro un determinato periodo sarebbero stati ritirati dal progetto in questione e restituiti al bilancio per essere riassegnati ad altri progetti. In questo contesto, la DG MOVE ha stabilito al 31 dicembre 2023 il termine ultimo per l’attuazione dell’MCE-T, il che significa che nessuna convenzione di sovvenzione può essere sottoscritta o prorogata oltre tale data. Si tratta di un presupposto necessario per i disimpegni, poiché altrimenti i progetti potrebbero essere prorogati indefinitamente anche in assenza di progressi. Inoltre, mediante il riesame intermedio del 2017/2018 di 356 progetti, l’INEA ha condotto un’analisi approfondita sullo stato di attuazione del portafoglio dei progetti MCE-T. Coadiuvata da esperti esterni, ha valutato i progressi dei progetti e ha proposto adeguamenti alle caratteristiche tecniche, ad aspetti di bilancio e alle condizioni di esecuzione. L’analisi più realistica della situazione ha messo in luce più ritardi rispetto a quelli segnalati dalle relazioni sullo stato di avanzamento delle azioni, consentendo un aggiustamento dei profili di spesa di vari progetti (cfr. figura 4). Per oltre la metà delle 139 azioni con un termine fissato ad aprile 2019 è stata necessaria una proroga per l’attuazione o una riduzione del finanziamento.

N.B.: un profilo di spesa corrisponde alla dotazione finanziaria assegnata a un progetto nel corso degli anni di attuazione.

Fonte: riesame intermedio dell’INEA, 2018.

Da questi 139 progetti sono stati così recuperati 46 milioni di euro. Per i restanti 217 progetti, il riesame intermedio ha concluso che i disimpegni potrebbero raggiungere un miliardo di euro, vale a dire un importo 20 volte superiore alla somma recuperata. Non esiste ancora una decisione formale su come agire in base a tali informazioni. Stando ai colloqui tenuti con il personale dell’INEA, i disimpegni futuri potrebbero essere ancora più elevati.

Nell’MCE-E, non sono previste riduzioni delle sovvenzioni e la reimmissione di fondi nel programma. Non esiste un termine ultimo per l’attuazione né viene svolto un riesame intermedio. Ad oggi, l’attuazione nel settore dell’energia è stata più lenta rispetto a quello dei trasporti (cfr. tabella 4). Di conseguenza, l’attuazione dell’MCE-E potrebbe essere ritardata ben oltre la fine del periodo di programmazione.

Le misure correttive adottate dall’INEA per i progetti che non rispettano la tempistica stabilita non scongiurano appieno i rischi

Sebbene l’INEA sia in grado di prevedere i tassi di assorbimento con una certa precisione grazie ai vari strumenti di monitoraggio a sua disposizione, le azioni finora intraprese non hanno ancora scongiurato appieno i rischi attuali. Anche se l’INEA ha segnalato i ritardi alle DG di riferimento, il mandato che ha ricevuto riguardo all’adozione di misure correttive non è enunciato nel dettaglio.

Nel periodo 2014‑2020, che si concluderà il prossimo anno, vi è il rischio che i pagamenti, i disimpegni e i rientri si accumulino in modo significativo nei prossimi mesi. Ciò potrebbe avere ripercussioni negative sull’attuazione: se i disimpegni vengono effettuati troppo tardi nel periodo di programmazione, l’INEA potrebbe avere poco tempo a disposizione per reindirizzare i fondi verso altri progetti.

Nella relazione speciale n. 17/2018 sulla gestione concorrente dei finanziamenti UE a titolo della coesione, la Corte ha riscontrato che le misure adottate per accrescere l’assorbimento verso la fine di un periodo di programmazione potrebbero prestare scarsa attenzione ai risultati. È pertanto importante utilizzare tutti gli strumenti esistenti per garantire l’uso efficace dei fondi durante l’intero periodo di attuazione. La Corte ha inoltre rilevato che, quando resta da gestire un importo elevato di finanziamenti dopo l’avvio del programma successivo, si potrebbe generare un effetto a catena tale da ritardare l’attuazione di quest’ultimo²⁹.

Il quadro di riferimento della performance attualmente in uso non è adatto a dimostrare in che modo i progetti contribuiscano agli obiettivi del programma

Dovrebbero essere posti in essere meccanismi per monitorare e valutare se e come i progetti contribuiscano al conseguimento degli obiettivi dell’MCE. Dovrebbe essere chiaro chi è il responsabile del monitoraggio dei risultati conseguiti.

Il quadro di riferimento della performance non consente all’INEA di monitorare adeguatamente se e come i progetti finanziati contribuiscono agli obiettivi del programma. Diverse fonti giuridiche stabiliscono indicatori e valori-obiettivo da monitorare, ma non sono del tutto chiari o coerenti. L’atto di delega all’INEA non le conferisce esplicitamente il compito di sviluppare un quadro di riferimento della performance e di riferire in merito ai progressi nei progetti.

Nel 2017, l’INEA e le DG di riferimento hanno creato un gruppo di lavoro per analizzare l’adeguatezza degli indicatori definiti nella dichiarazione programmatica dell’MCE. Il gruppo di lavoro ha concluso che nessun indicatore è direttamente appropriato a fini di monitoraggio: 10 indicatori lo diventerebbero con miglioramenti di lieve entità, ma 34 indicatori necessitavano di profondi miglioramenti, erano del tutto inadeguati o non rientravano nella sfera di competenza dell’INEA. A titolo di esempio si consideri che, sebbene il regolamento MCE fornisca una definizione generale del termine “strozzatura” nel settore dei trasporti, ciò non è sufficiente a misurare la performance dei progetti sotto questo profilo³⁰. Ciò può portare ad una rendicontazione incoerente per progetti di diversa entità (cfr. riquadro 5).

All’inizio del 2018, l’INEA ha presentato alle DG di riferimento una proposta di nuovi indicatori per trasporti ed energia nell’ambito dell’MCE II. Il procedimento, tuttavia, era in stallo al momento dell’audit.

Nonostante tali difficoltà, l’INEA esegue un qualche monitoraggio della performance, raccogliendo informazioni dai beneficiari per nove indicatori di realizzazione. Per riflettere meglio le realizzazioni effettive dei progetti, questi indicatori si discostano leggermente da quelli del regolamento MCE.

Tale monitoraggio, tuttavia, è focalizzato principalmente su risorse e realizzazioni, come il numero di chilometri o i punti di approvvigionamento di carburanti alternativi costruiti, e non tiene conto dei risultati, come i risparmi di tempo generati o l’aumento dei volumi di traffico. Ciò è conforme al mandato dell’INEA e agli atti di delega da parte delle DG di riferimento. Le convenzioni di sovvenzione, pur essendo corredate di allegati tecnici con la descrizione di obiettivi, attività e target intermedi, non comprendono indicatori chiave di performance per valutare i risultati dei progetti, che migliorerebbero in modo significativo il monitoraggio della performance.

In passato, la Corte ha già osservato in più relazioni che il monitoraggio dei progetti è sostanzialmente incentrato sulle realizzazioni e non valuta i risultati³¹. Pertanto, non si sa in modo sistematico se e come i progetti cofinanziati dall’UE, esaminati individualmente e/o nel contesto dei corridoi della rete centrale, abbiano conseguito gli obiettivi attesi basati sui risultati e incidano sullo sviluppo economico. Una valutazione più sistematica dei risultati generati dai progetti MCE consentirebbe alla Commissione di valutare in che misura il sostegno finanziario fornito abbia contribuito a progredire verso gli obiettivi dell’MCE e, da ultimo, verso l’obiettivo generale di sviluppare le reti transeuropee (paragrafi 08-11).

Conclusioni e raccomandazioni

L’INEA ha assolto i compiti delegati secondo i termini del proprio mandato e ha prodotto i benefici attesi, con alcuni limiti connessi ai vincoli del quadro di riferimento. La Corte ha riscontrato carenze nelle procedure di selezione dell’MCE (altrimenti ben organizzate), rischi nell’attuazione del programma e debolezze nella rendicontazione della performance.

I benefici attesi dall’esternalizzazione delle responsabilità da parte della Commissione all’INEA sono stati raggiunti, ma con alcuni limiti connessi ai vincoli del quadro di riferimento. L’INEA ha sviluppato procedure standardizzate che hanno semplificato l’attuazione dei programmi delegati. La sua spesa amministrativa globale è inferiore alle stime iniziali (paragrafi 20-24).

L’INEA ha intrapreso una serie di azioni tese a gettare le basi per sinergie tra Orizzonte 2020 e l’MCE, nonché tra i settori dell’MCE. Ciò nonostante, finora sono state realizzate scarse sinergie, a causa di ostacoli nel quadro giuridico, del disallineamento tra gli obiettivi dei programmi e dei diversi gradi di preparazione dei progetti. L’INEA e l’EASME condividono la responsabilità di attuare il programma di ricerca sull’energia nell’ambito di Orizzonte 2020 e, dal momento che ciascuna agenzia amministra la propria parte del programma, insorgono costi amministrativi per entrambe le parti (paragrafi 25-30).

1. La Commissione e l’INEA dovrebbero, nell’ambito del proprio mandato, eliminare gli ostacoli legislativi alle sinergie, includere gli elementi necessari nei documenti strategici e nei programmi di lavoro, nonché introdurre le disposizioni pertinenti per valutare le sinergie conseguite.
2. La Commissione dovrebbe valutare se delegare l’attuazione di programmi simili, ad esempio nel settore della ricerca energetica, a un’unica agenzia esecutiva nel prossimo periodo di programmazione.

Termine ultimo: inizio dell’attuazione dell’MCE 2021‑2027.

L’INEA ha assolto i compiti che le sono stati delegati e ha rispettato gli indicatori chiave di performance previsti. Il quadro esistente, tuttavia, genera vincoli. Poiché il numero di posti in organico è collegato ai programmi delegati, l’INEA non dispone della sufficiente flessibilità per riassegnare il personale ai compiti più urgenti. Inoltre, gli indicatori chiave di performance dell’INEA non sono specificamente orientati ai risultati: non sono appositamente mirati per misurare la qualità della gestione dei programmi (paragrafi 31-40).

1. Per far fronte alle fluttuazioni di breve periodo del fabbisogno di risorse umane, la Commissione dovrebbe definire un quadro che consenta all’INEA di riassegnare il personale con maggiore flessibilità all’interno dei vari programmi e da un programma all’altro.
2. La Commissione e l’INEA dovrebbero avvalersi di obiettivi e indicatori più orientati ai risultati.

Termine ultimo: a partire dal 2021.

Le procedure di selezione dei progetti MCE sono ben organizzate, ma la Corte ha riscontrato debolezze nell’attuazione. Devono essere armonizzate meglio fra i tre settori dell’MCE. Nell’MCE-T, la probabilità di essere selezionati prescinde dai punteggi assegnati dagli esperti esterni per i progetti raccomandati. Occorre documentare meglio i motivi per cui non ci si attiene alla valutazione espressa. Si rilevano inoltre differenze nell’applicazione dei criteri di attribuzione (paragrafi 42-56).

Al fine di migliorare le procedure di selezione dei progetti, la Commissione e l’INEA dovrebbero:

1. avviare un’analisi strutturata delle procedure nei tre settori dell’MCE per individuare le migliori pratiche e, potenzialmente, armonizzarle;
2. definire in modo più dettagliato, sia per la valutazione esterna che per quella interna; in particolare, dovrebbe essere definito con precisione il criterio della maturità e la sua valutazione andrebbe rafforzata. Gli altri criteri di attribuzione dovrebbero essere formulati in modo più esplicito e dovrebbero consentire di dimostrare che i progetti selezionati avranno un impatto significativo e un valore aggiunto dell’UE;
3. documentare meglio il collegamento tra il parere degli esperti esterni e la valutazione finale della Commissione, soprattutto per quanto riguarda la giustificazione delle divergenze.

Termine ultimo: entro fine 2020.

L’MCE rischia di non essere pienamente attuato. Ciò comporterebbe un ulteriore rinvio degli effetti del programma. L’esperienza del passato ha dimostrato che le misure adottate per aumentare l’assorbimento verso la fine di un periodo di programmazione rischiano di tenere in minore considerazione i risultati. Inoltre, un importo elevato di fondi ancora da gestire dopo l’avvio del programma successivo può provocare ritardi a catena.

Il tasso di pagamenti particolarmente basso per l’MCE-E e l’MCE-T è legato ai ritardi nell’attuazione e alla sottoesecuzione dei progetti. Il problema alla base è costituito dai progetti con una performance insoddisfacente, che non utilizzano i fondi loro assegnati. Attualmente, la Commissione non pianifica gli inviti a presentare proposte su base pluriennale e, pertanto, le proposte presentate hanno vari gradi di maturità.

Le misure correttive adottate dall’INEA per i progetti che non rispettano la tempistica stabilita non scongiurano appieno questi rischi. I modelli di convenzione di sovvenzione non creano un collegamento diretto tra i finanziamenti e il conseguimento di target intermedi. Vanno potenziati gli strumenti per il monitoraggio approfondito dei progetti (paragrafi 58-73).

Per razionalizzare la pianificazione pluriennale dell’assegnazione dei fondi e accrescerne l’utilizzo:

1. la Commissione e l’INEA dovrebbero assicurare la pianificazione coerente e a lungo termine di impegni e inviti a presentare proposte;

Termine ultimo: inizio dell’attuazione dell’MCE 2021‑2027.

2. la Commissione e l’INEA dovrebbe rafforzare il collegamento tra i finanziamenti e il conseguimento dei target intermedi dei progetti;

Termine ultimo: inizio dell’attuazione dell’MCE 2021‑2027.

3. la Commissione dovrebbe potenziare gli strumenti per monitorare in modo approfondito l’utilizzo dei finanziamenti ai progetti. Per tutti i settori dell’MCE, l’INEA dovrebbe concentrarsi maggiormente sulla tempestiva attuazione dei progetti in stretta collaborazione con le DG di riferimento, gli Stati membri e i beneficiari. La Commissione dovrebbe sostenere l’INEA nell’adozione di misure correttive quando i progetti non rispettano la tempistica stabilita.
Termine ultimo: entro fine 2020.

L’attuale quadro di riferimento della performance non misura sufficientemente in che modo i progetti contribuiscono al conseguimento degli obiettivi dell’MCE. L’INEA monitora indicatori che si incentrano principalmente sulle realizzazioni dei progetti ma non consentono una valutazione dell’efficienza dei programmi. Nel 2018 l’INEA ha elaborato indicatori rivisti, ma il procedimento deve essere ancora portato avanti (paragrafi 75-80).

1. Sulla base dell’esperienza e degli insegnamenti tratti dai progetti TEN-T ed MCE, l’INEA e la Commissione dovrebbero definire un quadro di riferimento della performance che scomponga gli obiettivi dell’MCE in indicatori chiari e misurabili, che coprano tutti i settori dell’MCE, e in risultati attesi dai progetti;
2. l’INEA dovrebbe specificare questi indicatori negli obiettivi dell’invito a presentare proposte, tenerne conto nella valutazione delle proposte di progetto, monitorarli mediante le convenzioni di sovvenzione e riferire periodicamente alla Commissione al loro riguardo.

Termine ultimo: inizio dell’attuazione dell’MCE 2021‑2027.

La presente relazione è stata adottata dalla Sezione II, presieduta da Iliana Ivanova, Membro della Corte dei conti europea, a Lussemburgo, nella riunione del 25 settembre 2019.

Per la Corte dei conti europea

Klaus-Heiner Lehne
Presidente

Allegati

Allegato I – Responsabilità della Commissione e dell’INEA nell’ambito della gestione dell’MCE

Fonte: Corte dei conti europea.

Glossario e abbreviazioni

ACB: analisi costi-benefici.

Chafea – Agenzia esecutiva per i consumatori, la salute, l’agricoltura e la sicurezza alimentare: organismo istituito dalla Commissione europea perché gestisca per suo conto quattro programmi UE: il programma per la salute, il programma per la tutela dei consumatori, l’iniziativa “Migliorare la formazione per rendere più sicuri gli alimenti” (BTSF), il programma per la promozione dei prodotti agricoli.

DG: direzione generale.

DG CNECT – direzione generale delle Reti di comunicazione, dei contenuti e delle tecnologie: dipartimento della Commissione incaricato di sviluppare un mercato unico digitale per generare una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva in Europa.

DG ENER – direzione generale dell’Energia: dipartimento della Commissione responsabile della politica energetica dell’UE, tesa a conseguire per l’Europa un approvvigionamento energetico sicuro, sostenibile e a prezzi determinati da un confronto competitivo.

DG MOVE – direzione generale della Mobilità e dei trasporti: dipartimento della Commissione preposto alla politica UE in materia di mobilità e trasporti.

DG RTD – direzione generale della Ricerca e dell’innovazione: dipartimento della Commissione preposto alla politica UE in materia di ricerca, scienza e innovazione, allo scopo di contribuire a generare crescita e occupazione e di affrontare le sfide più urgenti per la società.

EACEA – Agenzia esecutiva per l’istruzione, gli audiovisivi e la cultura: organismo istituito dalla Commissione per gestire i finanziamenti destinati a istruzione, cultura, audiovisivi, sport, cittadinanza e volontariato.

EASME – Agenzia esecutiva per le piccole e medie imprese: agenzia istituita dalla Commissione europea perché gestisca per suo conto svariati programmi UE nei seguenti settori: sostegno alle PMI e innovazione, ambiente, azione per il clima, energia e affari marittimi.

ERCEA – Agenzia esecutiva del Consiglio europeo della ricerca: organismo istituito dalla Commissione per attuare la strategia del Consiglio europeo della ricerca, stabilita dal Consiglio scientifico; l’Agenzia è incaricata dell’amministrazione quotidiana delle sovvenzioni.

ETP: equivalente tempo pieno

ICP: indicatore chiave di performance.

INEA – Agenzia esecutiva per l’innovazione e le reti: agenzia che succede all’Agenzia esecutiva per la rete transeuropea di trasporto (TEN-T EA), istituita dalla Commissione nel 2006 per gestire l’attuazione tecnica e finanziaria del programma TEN-T. L’INEA, la cui sede è a Bruxelles, ha iniziato ufficialmente le proprie attività il 1° gennaio 2014 per attuare parti dell’MCE, di Orizzonte 2020 e di programmi preesistenti (TEN-T e Marco Polo 2007‑2013).

MCE – Meccanismo per collegare l’Europa: meccanismo che, dal 2014, fornisce aiuti finanziari a tre settori: energia (MCE-E), trasporti (MCE-T) e tecnologie dell’informazione e della comunicazione (MCE-TIC). In questi tre settori, l’MCE individua gli investimenti prioritari, riguardanti fra l’altro i corridoi dell’energia elettrica e del gas, l’uso di energie rinnovabili, i corridoi di trasporto interconnessi e modi di trasporto meno inquinanti, le connessioni a banda larga ad alta velocità e le reti digitali.

MCE-E: Meccanismo per collegare l’Europa – Energia.

MCE-T: Meccanismo per collegare l’Europa – Trasporti.

MCE-TIC: Meccanismo per collegare l’Europa – Telecomunicazioni.

Orizzonte 2020: programma di ricerca e innovazione dell’UE per il periodo 2014‑2020, con una dotazione di quasi 80 miliardi di euro nell’arco di sette anni.

Progetti di interesse comune: progetti infrastrutturali essenziali, in particolare progetti transfrontalieri che collegano i sistemi energetici dei paesi UE. Beneficiano di procedure di rilascio delle autorizzazioni più rapide ed efficienti e di un migliore trattamento normativo (ripartendo i costi in funzione dei benefici netti). Possono inoltre godere di sostegno nell’ambito dell’MCE.

REA – Agenzia esecutiva per la ricerca: organismo istituito dalla Commissione nel 2007 per attuare alcune parti del 7° programma quadro di ricerca e innovazione (7° PQ). Nel 2013 il suo mandato è stato esteso per includere la gestione di gran parte di Orizzonte 2020.

Relazione sullo stato di avanzamento delle azioni: documento utilizzato dai beneficiari per riferire sui progressi tecnici dei rispettivi progetti rispetto al piano iniziale, nonché sulla connessa esecuzione del bilancio. È il principale documento usato dall’INEA per seguire e analizzare lo stato di avanzamento di un progetto.

Riesame intermedio: nel 2018, l’INEA ha eseguito un riesame intermedio delle azioni in corso a seguito degli inviti a presentare proposte del 2014 e del 2015 nell’ambito del proprio programma di lavoro pluriennale, con l’obiettivo di garantire l’uso efficiente ed efficace dei fondi UE. A seconda dei rispettivi contributi MCE, le azioni sono state sottoposte a un riesame “completo” o “documentale”.

S2R – Impresa comune Shift2Rail: iniziativa europea nel settore ferroviario che persegue attività mirate di ricerca e innovazione e soluzioni orientate al mercato mediante l’accelerazione dell’integrazione di tecnologie nuove e avanzate in prodotti ferroviari innovativi.

TEN-T – Rete transeuropea di trasporto: insieme di sviluppi infrastrutturali programmati per il trasporto su strada, ferroviario, aereo e per vie navigabili che danno attuazione alla politica della rete transeuropea di trasporto. Le reti TEN-T fanno parte di un sistema più ampio di reti transeuropee (TEN) che include una rete di telecomunicazioni (eTEN) e la proposta di una rete energetica (TEN-E). Lo sviluppo delle infrastrutture TEN-T è strettamente legato all’attuazione e all’ulteriore evoluzione della politica dei trasporti dell’UE.

Équipe di audit

Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze degli audit espletati su politiche e programmi dell’UE o su temi relativi alla gestione concernenti specifici settori di bilancio. La Corte seleziona e pianifica detti incarichi di audit in modo da massimizzarne l’impatto, tenendo conto dei rischi per la performance o la conformità, del livello delle entrate o delle spese, dei futuri sviluppi e dell’interesse pubblico e politico.

Il presente controllo di gestione è stato espletato dalla Sezione di audit II – presieduta da Iliana Ivanova, Membro della Corte – specializzata nei settori di spesa riguardanti gli investimenti a favore della coesione, della crescita e dell’inclusione. L’audit è stato diretto da Oskar Herics, Membro della Corte, coadiuvato da Thomas Obermayr, capo di Gabinetto, e Laura Gores, attaché di Gabinetto; Pietro Puricella, primo manager; Jolita Korzuniene, capoincarico; Susanna Rafalzik, Dieter Böckem, Thierry Lavigne, Nils Odins e Christian Verzé, auditor. Thomas Everett e Cathryn Lindsay hanno fornito sostegno linguistico.

Da sinistra a destra: Thomas Everett, Susanna Rafalzik, Dieter Böckem, Jolita Korzuniene, Oskar Herics, Cathryn Lindsay, Nils Odins, Laura Gores, Christian Verzé, Pietro Puricella.

Note

¹ Regolamento (CE) n. 58/2003 del Consiglio, del 19 dicembre 2002, che definisce lo statuto delle agenzie esecutive incaricate dello svolgimento di alcuni compiti relativi alla gestione dei programmi comunitari (GU L 11 del 16.1.2003, pag. 1).

² Sono, oltre all’INEA, l’Agenzia esecutiva per le piccole e medie imprese (EASME), l’Agenzia esecutiva per l’istruzione, gli audiovisivi e la cultura (EACEA), l’Agenzia esecutiva per i consumatori, la salute, l’agricoltura e la sicurezza alimentare (Chafea), l’Agenzia esecutiva per la ricerca (REA) e l’Agenzia esecutiva del Consiglio europeo della ricerca (ERCEA).

³ Decisione di esecuzione 2013/801/UE della Commissione, del 23 dicembre 2013, che istituisce l’Agenzia esecutiva per l’innovazione e le reti e abroga la decisione 2007/60/CE quale modificata dalla decisione 2008/593/CE (GU L 352 del 24.12.2013, pag. 65). La decisione C (2013) 9235 della Commissione ha delegato poteri all’Agenzia.

⁴ Per un periodo di tempo che va da gennaio 2014 a dicembre 2024.

⁵ Allegato della decisione della Commissione C (2019)1453 del 25.2.2019 riguardante l’approvazione del programma di lavoro 2019 dell’Agenzia esecutiva per l’innovazione e le reti, parte 2.

⁶ Fa parte dell’MCE-TIC.

⁷ Il riesame si è incentrato sui progetti con la più alta dotazione di fondi UE nell’ambito degli inviti pluriennali del 2014 e del 2015, che corrispondevano al 56 % del numero totale di progetti MCE-T, per un totale di 18 miliardi di euro in sovvenzioni (pari all’80 % del contributo totale dell’UE all’MCE-T).

⁸ Cost Benefit Analysis for the delegation of certain tasks regarding the implementation of Union Programmes 2014‑2020 to the Executive Agencies, agosto 2013. Prima della delega dell’iniziativa WiFi4EU, è stata condotta un’ACB supplementare.

⁹ Relazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni sulla valutazione intermedia del meccanismo per collegare l’Europa (MCE), COM(2018) 66 final del 14.2.2018.

¹⁰ Tale conclusione si basava su un sondaggio online dei richiedenti e dei beneficiari (Centre for Strategy and Evaluation Services, Study Supporting the Evaluation of the Innovation and Networks Executive Agency (INEA) 2014‑2016, 5 febbraio 2019).

¹¹ Il valore-obiettivo di 111 milioni di euro per gli incrementi di efficienza non comprende l’iniziativa WiFi4EU, delegata all’INEA nel 2018. Pertanto, nel 2018 l’INEA ha dovuto sostenere i costi amministrativi della gestione dell’iniziativa Wifi4EU, in particolare le retribuzioni, che inizialmente non rientravano nel valore-obiettivo.

¹² ACB 2013.

¹³ Articolo 17, paragrafo 7, del regolamento (UE) n. 1316/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 dicembre 2013, che istituisce il meccanismo per collegare l’Europa e che modifica il regolamento (UE) n. 913/2010 e che abroga i regolamenti (CE) n. 680/2007 e (CE) n. 67/2010 (GU L 348 del 20 dicembre 2013, pag. 129).

¹⁴ Relazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni sulla valutazione intermedia del meccanismo per collegare l’Europa (MCE), COM(2018) 66 final del 14.2.2018.

¹⁵ Considerando 15 del regolamento (UE) n. 642/2014 del Consiglio, del 16 giugno 2014, che istituisce l’impresa comune Shift2Rail (GU L 177 del 17.6.2014, pag. 9).

¹⁶ Relazione speciale n. 13/2009 della Corte dei conti europea, intitolata: “La delega di funzioni di esecuzione alle agenzie esecutive: una scelta valida?”, paragrafo 66.

¹⁷ Scheda finanziaria specifica presentata al comitato delle agenzie esecutive e all’autorità di bilancio in caso di delega a un’agenzia esecutiva di compiti relativi alla gestione di programmi dell’UE.

¹⁸ In osservanza del punto 9.2.2. del documento sugli orientamenti per la costituzione e il funzionamento di agenzie esecutive finanziate dal bilancio dell’Unione, allegato alla decisione della Commissione C(2014) 9109 final del 2.12.2014.

¹⁹ Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce il meccanismo per collegare l’Europa e abroga i regolamenti (UE) n. 1316/2013 e (UE) n. 283/2014. L’articolo 19 stabilisce che l’MCE deve essere attuato mediante programmi di lavoro. Secondo la Commissione, entro il 31 dicembre 2020 devono essere adottati i primi programmi di lavoro pluriennali, comprendenti il calendario degli inviti a presentare proposte per i primi tre anni del nuovo MCE, con il relativo oggetto e la dotazione finanziaria indicativa, nonché un quadro prospettico che copra l’intero periodo.

²⁰ Articoli 3 e 4 del regolamento (UE) n. 1316/2013; regolamento (UE) n. 1315/2013; regolamento (UE) n. 347/2013; regolamento (UE) n. 283/2014.

²¹ Articoli 197-199 del regolamento finanziario. I criteri di ammissibilità riguardano la natura giuridica dei richiedenti e comprendono la conformità alla pertinente legislazione dell’UE. I criteri di selezione mirano a valutare la capacità del richiedente di portare a termine l’azione proposta. I criteri di attribuzione servono a valutare la qualità delle proposte.

²² Al momento dell’audit, l’INEA ha informato la Corte che 380 esperti esterni erano stati coinvolti nella valutazione delle proposte di progetto per l’MCE, che vi avevano dedicato 5 050 giornate, secondo le stime.

²³ In totale, sono stati selezionati 711 progetti per 23 miliardi di euro di sovvenzioni a titolo dell’MCE-T (cfr. tabella 2).

²⁴ Nel considerando 3 del regolamento (UE) n. 1316/2013 il fabbisogno di investimenti per le reti transeuropee nei settori dei trasporti, delle telecomunicazioni e dell’energia è stato stimato pari a 970 miliardi di euro per il periodo fino al 2020.

²⁵ Il tasso di assorbimento per TEN-T sarebbe stato persino inferiore se la TEN-T EA non fosse riuscita a impegnare circa un terzo della dotazione finanziaria per due volte, riassegnando a nuove sovvenzioni, attraverso le cosiddette “reflow call”, fondi per 2,3 miliardi di euro provenienti da progetti la cui performance era insoddisfacente.

²⁶ Una volta firmate le convenzioni di sovvenzione, l’INEA impegna i fondi in linea con i pagamenti previsti per l’anno in questione. Pertanto, gli impegni di bilancio riflettono solo una parte della dotazione assegnata ai progetti.

²⁷ Si tratta tuttavia di una piccola parte dei 1 233 progetti selezionati. I 12 progetti disponevano di un contributo iniziale totale convenuto in 112 milioni di euro.

²⁸ Ad esempio, in cinque dei 10 progetti MCE-T relativi a lavori esaminati dagli auditor della Corte, il periodo di attuazione è stato modificato solo dopo l’esercizio del riesame intermedio.

²⁹ Relazione speciale n. 17/2018, intitolata: “La Commissione e gli Stati membri, con le azioni degli ultimi anni dei programmi del 2007‑2013, hanno affrontato il problema del basso tasso di assorbimento dei fondi, senza però prestare sufficiente attenzione ai risultati” http://eca.europa.eu).

³⁰ Il gruppo di lavoro ha concluso che l’attuale indicatore sulle strozzature per il quale l’INEA raccoglie dati necessita di notevoli miglioramenti in ragione del suo modesto valore informativo.

³¹ Analisi panoramica “Le sfide da affrontare per un settore dei trasporti efficiente nell’UE”; relazione speciale n. 21/2018 “La selezione e il monitoraggio dei progetti a titolo del FESR e dell’FSE nel periodo 2014‑2020 sono ancora sostanzialmente incentrati sulle realizzazioni”; relazione speciale n. 19/2018 “La rete ferroviaria ad alta velocità in Europa non è una realtà, bensì un sistema disomogeneo e inefficace”; relazione speciale n. 23/2016 “Il trasporto marittimo dell’UE è in cattive acque: molti investimenti risultano inefficaci e insostenibili”.

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