Särskild rapport
15 2022

Åtgärderna för att bredda deltagandet i Horisont 2020 var väl utformade, men hållbara förändringar kräver framför allt insatser från nationella myndigheter

Om rapporten:I syfte att minska innovationsklyftan infördes inom Horisont 2020 särskilda åtgärder för breddat deltagande för att stödja medlemsstater som släpar efter inom forskning och innovation. Vi bedömde om dessa åtgärder var ändamålsenliga.

Vi drar slutsatsen att breddningsåtgärderna var väl utformade för att avhjälpa de berörda ländernas begränsade deltagande i ramprogrammen för forskning och innovation, men för att få till stånd en hållbar förändring krävs insatser på nationell nivå. Enheten för politiskt stöd inom ramen för Horisont 2020 hade begränsad förmåga att åstadkomma dessa förändringar.

Deltagandet i åtgärderna för breddat deltagande var ojämnt, och även om de finansierade projekten har börjat visa lovande resultat kvarstår utmaningar vad gäller kompletterande finansiering och hållbarhet.

Vi rekommenderar kommissionen att utnyttja enheten för politiskt stöd bättre, sträva efter ett mer balanserat deltagande i breddningsåtgärderna, underlätta tillgången till kompletterande finansiering, stärka projektstödmottagarnas kapacitet att utnyttja forskningsresultaten och förbättra övervakningen.

Revisionsrättens särskilda rapport i enlighet med artikel 287.4 andra stycket i EUF-fördraget.

Denna publikation finns på 24 språk och i följande format:
PDF
PDF Särskild rapport: Horisont 2020 och insatserna för att minska forsknings- och innovationsklyftan i EU

Sammanfattning

I I Europa 2020-strategin betonade kommissionen forskningens och innovationens roll som viktig drivkraft för socialt och ekonomiskt välstånd och miljömässig hållbarhet i EU. EU har sedan 1984 gett stöd till forskning och innovation genom på varandra följande ”ramprogram”. Horisont 2020, det åttonde ramprogrammet, omfattade perioden 2014–2020 (budget 76,4 miljarder euro). Det har nu följts av Horisont Europa (budget 95,5 miljarder euro) för 2021–2027.

II Det finns stora skillnader mellan EU-medlemsstaternas prestationer på området forskning och innovation. Klyftan återspeglas också i olika grader av deltagande i ramprogrammen där medlen tilldelas på grundval av spetskompetens. Lågt deltagande gör i sin tur att lågpresterande länder har svårare att komma till rätta med bristerna i sina forsknings- och innovationssystem. För att ta itu med innovationsklyftan och förbättra deltagandet öronmärktes 935 miljoner euro inom Horisont 2020 för ”åtgärder för breddat deltagande” med särskild inriktning på lågpresterande medlemsstater. Syftet var att stärka kapaciteten hos forskningsinstitutioner i dessa medlemsstater, till exempel genom att hjälpa dem att nätverka, bilda partnerskap med ledande institutioner och locka till sig högkvalificerad arbetskraft. Dessa åtgärder har förstärkts inom ramen för Horisont Europa och har nu en budget på 2,95 miljarder euro.

III Vi beslutade att genomföra denna revision för att informera beslutsfattare om problem som påverkar utformningen och genomförandet av åtgärderna för breddat deltagande, särskilt som dessa åtgärder fortsätter inom ramen för Horisont Europa. Denna särskilda rapport är den senaste i en serie publikationer från Europeiska revisionsrätten som granskar det stöd som tillhandahållits genom Horisont 2020.

IV Vi bedömde om breddningsåtgärderna i Horisont 2020 var ändamålsenliga. I detta syfte granskade vi åtgärdernas övergripande utformning liksom bestämmelserna om genomförandet och övervakningen av två av åtgärderna, nämligen teaming-åtgärder (stöd till kompetenscentrum) och ERA-professurer (för att locka framstående akademiker till forskningsinstitutioner inom det europeiska området för forskningsverksamhet (ERA)) som båda var utformade för att åstadkomma långvariga effekter hos stödmottagarna.

V Vi drog slutsatsen att breddningsåtgärderna var väl utformade för att avhjälpa flera av de faktorer som har begränsat vissa länders deltagande i ramprogram efter ramprogram. En verkligt hållbar förändring är dock i hög grad beroende av investeringar och reformer inom forskning och innovation på nationell nivå.

VI Enheten för politiskt stöd ingår i en uppsättning instrument som EU använder för att främja reformer i nationella ekosystem. Inte alla länder som omfattades av åtgärderna för breddat deltagande utnyttjade enheten för politiskt stöd under perioden 2014–2020, och kommissionen var tvungen att skjuta upp vissa projekt på grund av brist på resurser. Att reagera på rekommendationerna från enheten för politiskt stöd var medlemsstaternas ansvar, men vi konstaterade att kommissionen också använde den kunskap som inhämtats om de nationella forsknings- och innovationssystemen, framför allt i sina landsbedömningar inom ramen för den europeiska planeringsterminen vilka låg till grund för landsspecifika rekommendationer.

VII Vi konstaterade att åtgärderna för breddat deltagande har gynnat en grupp länder med ojämna prestationsnivåer inom forskning och innovation och inom ramprogrammet. Korrelationen är inte nödvändigtvis fullständig, men dessa skillnader återspeglas också i ländernas deltagande i breddningsåtgärderna.

VIII Det är för tidigt att bedöma åtgärdernas fulla effekter, men vi kunde se att projekt inom teaming-åtgärder och ERA-professurer börjar ge lovande resultat, särskilt i fråga om antal publikationer, nätverkssamarbeten och tillgång till mer bidragsfinansiering. Det fanns dock ett antal utmaningar i samband med åtgärdernas genomförande, till exempel när det gällde att säkra kompletterande finansiering från andra källor än Horisont 2020, rekrytera internationella forskare och, framför allt, säkerställa hållbarhet genom att generera inkomster från utnyttjandet av forskningsresultat.

IX Vi konstaterade att det fanns utrymme för förbättringar i fråga om övervakningen av projekt inom teaming-åtgärder och ERA-professurer, särskilt vad gäller mätningen av de båda instrumentens långsiktiga effekter.

X Vi rekommenderar kommissionen att

  • utnyttja enheten för politiskt stöd bättre,
  • sträva efter ett mer balanserat deltagande av länder som omfattas av åtgärderna för breddat deltagande,
  • underlätta tillgången till kompletterande finansiering i rätt tid,
  • stärka projektstödmottagarnas kapacitet att utnyttja sina forskningsresultat,
  • förbättra sin övervakning av åtgärderna för breddat deltagande.

Inledning

Vikten av forskning och innovation i EU

01 I Europa 2020-strategin angav kommissionen målet smart och hållbar tillväxt för alla och betonade att forskning och innovation (FoI) utgör en viktig drivkraft för socialt och ekonomiskt välstånd och miljömässig hållbarhet. Att forskning och innovation har fortsatt stor betydelse för EU återspeglas också i kommissionens sex prioriteringar för 2019–2024 där FoI spelar en nyckelroll inom minst fyra: EU:s gröna giv, en ekonomi för människor, ett Europa rustat för den digitala tidsåldern och ett starkare Europa i världen.

02 I Europa 2020-strategin fastställdes också målet att öka utgifterna för forskning och utveckling för att locka privata investeringar på upp till två tredjedelar av de totala investeringarna och därmed nå upp till sammanlagt 3 % av bruttonationalprodukten (BNP) på EU-nivå senast 2020. Medlemsstaterna har fastställt egna nationella mål på mellan 0,5 % och 4,0 %.

03 EU:s budget har sedan 1984 gett stöd till särskilda finansieringsprogram för att främja forskning och innovation. Det åttonde ramprogrammet för forskning och innovation, Horisont 2020, omfattade perioden 2014–2020 och hade en budget på 76,4 miljarder euro. Det nionde ramprogrammet, Horisont Europa, omfattar 2021–2027 och har en budget på 95,5 miljarder euro. Andra EU-fonder stöder också forskning och innovation, framför allt Europeiska regionala utvecklingsfonden (Eruf) som är en av fonderna för genomförandet av sammanhållningspolitiken.

04 Den slutliga utvärderingen av sjätte ramprogrammet (2002–2006) och interimsutvärderingen av sjunde ramprogrammet (2007–2013) pekade båda på att en del medlemsstater hade ett återkommande lågt deltagande i ramprogrammen. Det låga deltagandet leder till att FoI-aktörer från dessa länder deltar i begränsad omfattning i samarbetsprojekt och nätverk på EU-nivå och internationellt.

05 I förordningen om Horisont 2020 medgavs 2013 att ”trots att de olika länderna på sistone närmat sig varandra i fråga om innovationsresultat kvarstår det fortfarande markanta skillnader mellan medlemsstaterna”. Eftersom tilldelningen av medel inom ramprogrammen sker på grundval av spetskompetens (dvs. endast de bästa förslagen väljs ut) har svagare presterande medlemsstater haft svårt att konkurrera med de starkare. Kommissionen identifierade några av orsakerna till detta redan 2011, bland annat otillräckliga nationella FoI-investeringar och dålig tillgång till befintliga nätverk. Genom förordningen infördes därför det särskilda programområdet ”spridning av spetskompetens och bredare deltagande” (för perioden 2014–2020). Det var särskilt öronmärkt för lågpresterande länder, vilka vi nu kallar ”länder som omfattas av åtgärderna för breddat deltagande”. Syftet var att ta itu med den ojämna prestationsnivån inom forskning och innovation bland medlemsstaterna och att frigöra spetskompetens (dvs. aktivera befintliga öar av spetskompetens och koppla ihop dem med expertnätverk) i lågpresterande länder och därigenom öka deltagandet i Horisont 2020.

06 Åtgärderna för breddat deltagande bestod i en rad instrument för att stödja kapacitetsuppbyggnad, skapa kontakt mellan ledande forskningsinstitutioner och lågpresterande länder och regioner samt tillhandahålla politiskt expertstöd (se figur 1).

Figur 1 – Åtgärder för breddat deltagande inom Horisont 2020

Källa: Revisionsrätten.

07 Sammanlagt gjordes åtaganden för 935 miljoner euro som avsåg breddningsåtgärder (1,2 % av de totala Horisont 2020-åtagandena). Den största andelen gick till teaming-projekt (390 miljoner euro, eller 41 %, se figur 2). Åtgärderna fortsätter inom ramen för Horisont Europa, men innehåller nya inslag och har betydligt större anslag på 2,95 miljarder euro (3 % av budgeten för Horisont Europa) (se bilaga I). På grundval av sin interimsutvärdering av Horisont 2020 och konsekvensbedömning av Horisont Europa hade kommissionen föreslagit en ökning av budgeten till 2,1 miljarder euro. Beloppet ökades sedan ytterligare av medlagstiftarna som ett resultat av lagstiftningsprocessen.

Figur 2 – Åtaganden för ”spridning av spetskompetens och bredare deltagande” inom Horisont 2020 (i miljoner euro)

Källa: Revisionsrätten, på grundval av uppgifter från kommissionen.

08 Breddningsåtgärderna inom Horisont 2020 var inriktade på de tretton medlemsstater som anslutit sig till EU 2004 och senare (EU-13) samt Luxemburg och Portugal (figur 3). Samma länder omfattas av breddningsåtgärderna i Horisont Europa, förutom att Luxemburg har bytts ut mot Grekland. De yttersta randområden som tillhör Frankrike och Spanien ingår nu också i gruppen. I förordningen om Horisont Europa anges att denna grupp av länder kommer att gälla under Horisont Europas hela löptid.

Figur 3 – Utvalda medlemsstater som omfattas av breddningsåtgärderna inom Horisont 2020

Källa: Revisionsrätten.

Roller och ansvarsområden

09 Kommissionens generaldirektorat för forskning och innovation (GD Forskning och innovation) har huvudansvaret för EU:s politik för forskning, vetenskap och innovation (inbegripet utformningen och förvaltningen av ramprogrammen). Horisont 2020 genomfördes genom fleråriga arbetsprogram, där kommissionens prioriteringar fastställdes, vilka sedan förverkligades genom ansökningsomgångar där man begärde in projektförslag.

10 Europeiska genomförandeorganet för forskning (REA) förvaltar alla breddningsåtgärder (framför allt urvalet, genomförandet och övervakningen av projekten) med undantag för enheten för politiskt stöd som förvaltas av GD Forskning och innovation och Cost som genomförs av sammanslutningen för europeiskt samarbete inom vetenskap och teknik (Cost).

11 Projekt som finansieras inom ramen för åtgärderna för breddat deltagande kan få kompletterande finansiering från andra källor såsom Eruf. Eruf genomförs på grundval av operativa program som utarbetas av nationella/regionala myndigheter och godkänns av kommissionen. De förvaltande myndigheter som ansvarar för programmen i fråga bedömer och väljer ut de projekt som är berättigade till kompletterande finansiering och övervakar stödmottagarnas genomförande av dem.

Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod

12 Syftet med den här revisionen var att belysa hur åtgärderna för breddat deltagandet var utformade och lyfta fram aspekter som kan försvåra genomförandet, särskilt som dessa åtgärder har förstärkts inom ramen för Horisont Europa. Åtgärderna för breddat deltagande var ett nytt inslag i Horisont 2020, och de flesta av breddningsprojekten pågår fortfarande. Vi fokuserade därför inte på att bedöma åtgärdernas effekter, då dessa förväntas realiseras fullt ut först från mitten av 2020-talet och framåt.

13 I våra tidigare särskilda rapporter om Horisont 20201 har vi redan pekat på skillnaderna mellan EU-medlemsstaternas grader av deltagande i ramprogrammen. Vi beslutade att genomföra denna revision för att studera de åtgärder för breddat deltagande som infördes i det åttonde ramprogrammet och för att fullfölja vår serie revisioner av Horisont 2020.

14 Vi fokuserade på teaming-åtgärder och ERA-professurer, de två åtgärder för breddat deltagande som är mest inriktade på långsiktiga effekter, samt på den roll som enheten för politiskt stöd spelar. I denna rapport bedöms inte synergieffekterna mellan Horisont 2020 och fonderna för genomförandet av sammanhållningspolitiken, då detta planeras ingå i en senare rapport.

15 Vi frågade oss om åtgärderna för breddat deltagande i Horisont 2020 var lämpliga för att åtgärda forsknings- och innovationsklyftan. För att besvara denna fråga undersökte vi om

  • breddningsåtgärderna var väl utformade,
  • breddningsåtgärderna var på rätt spår för att uppnå sina mål,
  • kommissionen har ett ändamålsenligt system för att övervaka effekterna av breddningsåtgärderna.

16 Vi undersökte bevis från flera källor:

  • En skrivbordsgranskning av relevanta dokument.
  • Frågeformulär och intervjuer med kommissionen, REA samt förvaltande myndigheter och nationella kontaktpunkter för breddningsåtgärderna i Kroatien, Polen, Portugal, Rumänien och Slovenien.
  • Statistisk analys av uppgifter om Horisont 2020 och uppgifter om investeringar i forskning och innovation per medlemsstat.
  • Ingående analys av ett subjektivt urval bestående av fem ERA-professurprojekt och sex teaming-projekt varav fyra finansierades inom ramen för den första ansökningsomgången (arbetsprogrammet 2016–2017) och två inom ramen för den andra ansökningsomgången (2018–2020). Analysen av projekten baserades på uppgifter som samlats in fram till mitten av 2021. Se bilaga II för närmare uppgifter om vår metod.
  • Detaljerad analys av kompletterande finansiering för alla teaming-projekt.

Iakttagelser

Breddningsåtgärderna var oftast väl utformade, men de kan endast fungera som ett avstamp för utvecklingen mot bättre FoI-prestationer

17 Syftet med breddningsåtgärderna var att minska forsknings- och innovationsklyftan och göra något åt vissa länders återkommande låga deltagande i ramprogrammen genom att frigöra spetskompetens i de länder som definierades som lågpresterande (se punkt 05).

18 Ett av skälen till varför vissa medlemsstater släpar efter i fråga om innovation som kommissionen identifierat var strukturella problem (t.ex. svag styrning och svaga institutioner och/eller fragmentering av de nationella FoI-ekosystemen och/eller bristande kontakt mellan utbildning och forskning). EU har en uppsättning instrument för att stimulera reformer, bland dessa enheten för politiskt stöd inom ramen för Horisont 2020 (se punkt 06).

19 Vi bedömde om

  • breddningsåtgärderna var utformade för att åtgärda orsakerna till låga prestationsnivåer inom forskning och innovation,
  • breddningsåtgärderna var samstämmiga med andra EU-åtgärder för att stimulera reformer i medlemsstaterna,
  • breddningsåtgärderna var inriktade på lågpresterande länder.

Orsakerna till låga prestationsnivåer inom forskning och innovation motverkades oftast genom åtgärderna, men det krävs nationella åtaganden för att öka FoI-investeringarna

20 Flera forskningsrapporter2 har analyserat orsakerna till varför de länder som omfattas av breddningsåtgärderna är lågpresterande inom FoI och deltar i begränsad omfattning i Horisont 2020. Bland de orsaker som identifierats ingår exempelvis otillräckliga ekosystem för forskning och innovation (fragmenterad styrning eller begränsade investeringar), bristande kontakter med internationella samarbetsnätverk, brist på humankapital, kompetensflykt, begränsat innovationssamarbete mellan offentliga och privata organ och begränsad internationalisering av FoI-institutioner.

21 Vi bedömde om breddningsåtgärderna var särskilt inriktade på dessa orsaker. Våra resultat redovisas i tabell 1.

Tabell 1 – Orsaker till låga FoI-prestationer som breddningsåtgärderna ska motverka

Orsaker till låga FoI-prestationer Teaming-åtgärder ERA-profes­surer Twinning-åtgärder Cost Enheten för politiskt stöd
1. Ekosystem 1.1. Låga nationella FoI-investeringar          
  1.2. Begränsade privata FoI-investeringar          
  1.3. Strukturella problem som påverkar de nationella FoI-ekosystemen (t.ex. fragmenterad styrning av forskning och innovation) X X     X
  2. Begränsad tillgång till internationella nätverk X X X X  
  3. Begränsad internationell synlighet för universitet och forskningscentrum X X X X  
  4. Begränsat samarbete mellan forskningscentrum och näringsliv X        
  5. Löneskillnader/ kompetensflykt X X      
  6. Begränsad erfarenhet av tidigare ramprogram X X X    
  7. Begränsade synergier mellan ramprogrammen och fonderna för genomförandet av sammanhållningspolitiken X       X

Källa: Revisionsrätten, baserat på förordningen och arbetsprogrammen för Horisont 2020.

22 Alla orsaker utom nivån på de nationella (offentliga och privata) FoI-investeringarna motverkades av en eller flera av breddningsåtgärderna. Åtgärderna för breddat deltagande fokuserade dock inte på innovation och erbjöd endast begränsat stöd till nätverket av nationella kontaktpunkter som förser stödmottagarna med information och hjälp avseende ramprogrammet. I vår särskilda rapport 28/2018 drog vi slutsatsen att detta stöd behövdes. Vi noterar att åtgärderna inom Horisont Europa nu omfattar denna typ av stöd liksom stöd för att motverka kompetensflykt och främja spetskompetens vid universiteten samt ekosystem för platsbaserad innovation (se bilaga I).

23 I ruta 1 förklaras på vilket sätt de två åtgärder som vi fokuserade på i vår analys av projektgenomförandet (teaming-åtgärder och ERA-professurer) ska motverka orsakerna till forsknings- och innovationsklyftan.

Ruta 1

Förklaringar om hur teaming-åtgärder och ERA-professurer ska motverka orsakerna till forsknings- och innovationsklyftan

Teaming-åtgärder

Teaming-projekt (se figur 1) inbegriper en forskningsorganisation (”spetskompetenscentrum för FoI”) i ett land som omfattas av åtgärderna för breddat deltagande, som fungerar som samordnare, och en eller flera institutioner som är kända för sin internationella spetskompetens som deltar som projektpartner. Detta bör utgöra grunden för att åtgärda bristerna 2, 3 och 6 (se tabell 1).

De kompetenscentrum som får stöd förväntas anta en strategi på väg mot tillväxt och ekonomisk utveckling, och de måste därför i de affärsplaner som de lämnar in med sina projektförslag ange hur de kommer att skapa kontakter med näringslivet och utnyttja forskningsresultaten (brist 4). De förväntas också bidra till en betydande förbättring av det nationella FoI-ekosystemet (brist 1.3).

Varje teaming-projekt kan få högst 15 miljoner euro i finansiering från Horisont 2020, främst för att täcka kostnaderna för löner och allmänna omkostnader (brist 5). Offentliga myndigheter eller privata enheter måste stödja projektet genom kompletterande finansiering som minst motsvarar den som tillhandahålls genom Horisont 2020. Denna finansiering kan tillhandahållas via operativa program, vilket skapar synergier mellan Horisont 2020 och fonderna för genomförandet av sammanhållningspolitiken (brist 7).

ERA-professurer

ERA-professurprojekt (se figur 1) tillhandahåller finansiering från Horisont 2020 så att en forskningsorganisation i ett land som omfattas av breddningsåtgärderna (värdinstitutionen för ERA-professuren) kan tillsätta en högprofilerad forskare (professurinnehavaren). Finansieringen täcker i huvudsak lönerna för professurinnehavaren och ett tillhörande forskarlag. Syftet är att öka värdorganisationens attraktionskraft för internationella forskare och samtidigt hjälpa värdorganisationen att genomföra strukturella förändringar, uppnå spetskompetens på en hållbar grund och stå sig bättre i konkurrensen när den ansöker om finansiering. ERA-professurer motverkar således bristerna 1.3, 2, 3, 5 och 6.

24 Åtgärderna för breddat deltagande i Horisont 2020 berörde inte specifikt nivån på de nationella (offentliga och privata) investeringarna i forskning och innovation. Sett till storleken på budgeten för breddningsåtgärderna (se punkt 07) är det tydligt att dessa åtgärder främst var avsedda att ha en katalysatoreffekt på FoI-prestationerna i allmänhet och deltagandet i Horisont 2020 i synnerhet.

25 Det finns dock andra EU-åtgärder för att främja investeringar, såväl inom Horisont 2020 och andra EU-program som inom ramen för den europeiska planeringsterminen, det vill säga den årliga cykeln för samordning av den ekonomiska politiken och finanspolitiken inom EU (se även vår särskilda rapport 16/2020 om den europeiska planeringsterminen).

26 Dessutom är det medlemsstaterna som har huvudansvaret för nivån på de offentliga investeringarna. Prestationsnivån inom FoI och deltagandet i Horisont 2020 påverkas starkt av nivån på de nationella FoI-investeringarna (offentliga och privata) och hur bärkraftiga de nationella FoI-ekosystemen är. Mer information om denna korrelation finns i bilaga III.

27 Under 2020 investerade EU 2,3 % av sin BNP i forskning och innovation. Nivån på FoI-investeringarna varierar kraftigt mellan EU-länderna (se figur 4), men inget av de länder som omfattades av breddningsåtgärderna investerade lika mycket som EU-genomsnittet, och endast två (Slovenien och Tjeckien) investerade mer än 2,0 % av BNP. I slutet av 2020 var dessutom de flesta medlemsstater, och särskilt de länder som omfattades av breddningsåtgärderna, fortfarande långt ifrån att uppnå sina mål (se punkt 02) vilka i de flesta fall var lägre än EU-genomsnittet (se figur 4).

Figur 4 – Nationella FoI-investeringar i procent av BNP vid slutet av 2020 jämfört med målen i Europa 2020-strategin

Källa: Revisionsrätten, på grundval av uppgifter från Eurostat för faktiska siffror och Europa 2020-strategin för mål.

Enheten för politiskt stöd hade begränsad förmåga att åstadkomma nödvändiga förändringar i de nationella FoI-systemen eftersom detta också är beroende av medlemsstaternas åtaganden, men den bidrar till andra EU-åtgärder som främjar reformer

28 Med anledning av det konstaterade behovet av reformer i medlemsstaterna (se punkt 18) antog kommissionen för perioden 2014–2020 nya instrument för att främja reformprocessen och hjälpa medlemsstaterna att ta itu med de underliggande problemen. Några av dessa instrument infördes på forskningsområdet och inom sammanhållningspolitiken. När det gäller Horisont 2020 var det nya instrumentet den ovan nämnda enheten för politiskt stöd (se punkt 06).

29 Vi undersökte om enheten för politiskt stöd var samstämmig med andra EU-stödåtgärder och om kommissionen hade vidtagit lämpliga åtgärder baserat på resultaten av sin utvärdering av enheten som gjordes 2019.

30 De olika tjänster som enheten för politiskt stöd erbjöd och antalet projekt som finansierades i de länder som omfattades av breddningsåtgärderna visas i ruta 2. Den totala budgeten var relativt liten (bara 5,7 miljoner euro) och vissa projekt kom igång sent på grund av personalbrist vid kommissionen.

Ruta 2

Tjänster som erbjöds av enheten för politiskt stöd och projekt som genomfördes (perioden 2014–2020)

  • Kollegial granskning av nationella FoI-system: expertpaneler och politiskt sakkunniga gjorde ingående bedömningar av nationella FoI-system och gav operativa rekommendationer om de reformer som behövdes för att stärka dem. Åtta genomförda projekt (varav fem i länder som omfattades av breddningsåtgärderna).
  • Ömsesidigt lärande: flera länder utbytte god praxis, lärdomar och framgångsfaktorer. Tolv genomförda projekt (alla utom tre av de länder som omfattades av breddningsåtgärderna deltog).
  • Särskilt stöd: expertpooler gav skräddarsydda råd till enskilda länder och hjälpte dem att utforma eller genomföra särskilda reformer med anknytning till FoI (t.ex. ekosystem för nystartade företag, FoI-styrning eller kontakter mellan forskning och näringsliv). 14 genomförda projekt (varav åtta i länder som omfattades av breddningsåtgärderna).

31 Medlemsstaterna deltog frivilligt i den verksamhet som enheten för politiskt stöd höll i. Vi konstaterade att fyra länder som omfattades av breddningsåtgärderna (Kroatien, Tjeckien, Luxemburg och Portugal) under 2014–2020 inte deltog i den verksamhet som var direkt inriktad på reformer av FoI-systemen (kollegial granskning och särskilt stöd).

32 I enlighet med subsidiaritetsprincipen beslutar de deltagande länderna själva om och hur de ska gå vidare med de rekommendationer som lämnats inom ramen för denna verksamhet. I kommissionens utvärdering av enheten för politiskt stöd som gjordes 2019 drogs slutsatsen att kommissionen inte lade tillräcklig vikt vid uppföljning och övervakning av de faktiska politiska förändringarna. Det är därför viktigt att se till att insikter som rör nödvändiga nationella reformer inte går förlorade utan används på ett bra sätt inom ramen för den europeiska planeringsterminen. Arbetet med den europeiska planeringsterminen leder till att rådet varje år antar landsspecifika rekommendationer på förslag från kommissionen.

33 Vi analyserade de årliga landsbedömningar som ligger till grund för de landsspecifika rekommendationerna och konstaterade att kommissionen inte började hänvisa uttryckligen till de insikter som vunnits genom verksamheten i enheten för politiskt stöd förrän 20193. Alla sådana hänvisningar var selektiva, det vill säga de innehöll de viktigaste punkterna som lyfts fram av enheten för politiskt stöd.

34 Det var heller inte förrän 2019 som kommissionen på ett mer systematiskt sätt började rikta landsspecifika rekommendationer om FoI till medlemsstaterna. Vår analys av 2019 års landsspecifika rekommendationer om FoI visade att dessa var allmänna till sin natur och inriktade på investeringar snarare än på reformer. Mellan 2015 och 2018 fick vissa länder som omfattades av breddningsåtgärderna inga landsspecifika rekommendationer om FoI (för mer information, se bilaga IV). Redan i vår särskilda rapport 16/2020 om den europeiska planeringsterminen drog vi slutsatsen att kommissionen inte lämnade tillräckliga rekommendationer på området forskning.

35 Det är dock medlemsstaterna som är ansvariga för sina FoI-system och hur de fungerar, vilket inbegriper att vidta nödvändiga åtgärder för att genomföra nödvändiga reformer. Kommissionens analys av genomförandet av de landsspecifika rekommendationerna för 2019 visade att mer än hälften av de länder som omfattades av breddningsåtgärderna uppvisade begränsade eller inga framsteg alls ett år efter det att rekommendationerna hade utfärdats.

36 Genomförandet av reformer är också en viktig aspekt av faciliteten för återhämtning och resiliens. I förordningen om inrättande av faciliteten för återhämtning och resiliens anges att faciliteten ska bidra till att ”på ett effektivt sätt ta itu med alla eller en betydande del av de utmaningar som fastställs i de relevanta landsspecifika rekommendationerna”. Kommissionen måste bedöma om detta villkor är uppfyllt innan den godkänner den plan för återhämtning och resiliens som lämnas in av varje medlemsstat. Vid tidpunkten för revisionen var det för tidigt att bedöma i vilken utsträckning genomförandet av de planerade reformerna inom ramen för faciliteten för återhämtning och resiliens skulle lyckas i praktiken, det vill säga gå från åtaganden på papperet (t.ex. antagande av en rättsakt) till verkliga framsteg.

37 Den ökade betydelsen av reformer inom ramen för faciliteten för återhämtning och resiliens och de begränsade framstegen i genomförandet av landsspecifika rekommendationer (se punkt 32) visar på hur viktigt kommissionens politiska stöd är.

38 I kommissionens utvärdering av enheten för politiskt stöd från 2019 rapporterades att de allra flesta berörda parter som svarade på en enkät var mycket positiva till fördelarna med systemet. Utvärderingen innehöll dock ett antal rekommendationer om att

  1. uppgradera enhetens roll som drivkraft för reformer (t.ex. utnyttja den för att uppmuntra till en mer systematisk och utvidgad dialog mellan medlemsstaterna och mellan dem och kommissionen),
  2. utöka utformningsspecifikationerna för enheten för politiskt stöd (t.ex. förlänga dess giltighetstid och införa en ram för uppföljning för att stödja genomförandet och övervaka effekterna),
  3. förbättra mekaniken i enheten för politiskt stöd (t.ex. satsa mer på spridning och kommunikation för att öka synligheten och se till att resultaten får större genomslag i de berörda länderna).

39 Men tre år senare har kommissionen fortfarande inte genomfört dessa rekommendationer fullt ut. Kommissionen informerade oss om att den, med utgångspunkt i befintliga erfarenheter med utvalda medlemsstater, har för avsikt att vidareutveckla en fördjupad bilateral dialog om FoI med medlemsstater som vill delta i processen (led a) och att det för närvarande pågår insatser för att förbättra spridning, kommunikation och synlighet (led c).

40 Kommissionens uppföljning av rekommendationerna till medlemsstaterna från enheten för politiskt stöd (led b) sker för närvarande främst genom planeringsterminen och i framtiden även genom övervakning av planerna för återhämtning och resiliens (se punkt 36). Som svar på denna punkt i 2019 års utvärdering har också ett nytt inslag kallat ”PSF Open” införts i enheten för politiskt stöd inom ramen för Horisont Europa. Denna funktion innebär att medlemsstater som redan har dragit nytta av en verksamhet genom enheten för politiskt stöd kan få stöd för att genomföra enhetens rekommendationer. Enheten för politiskt stöd är dock fortfarande efterfrågestyrd. Vi kunde inte bedöma lämpligheten i PSF Open, eftersom de praktiska aspekterna av dess genomförande ännu inte har fastställts.

41 Den personal vid det gemensamma forskningscentrumet som vi intervjuade betonade vikten av kompletterande åtgärder för att hjälpa medlemsstaterna att reformera sina FoI-system. De nämnde tillhandahållande av fortlöpande stöd, investeringsvägledning samt rådgivning om de lämpligaste verktygen och åtgärderna. Inget av detta tillhandahölls av enheten för politiskt stöd inom ramen för Horisont 2020.

Vissa av de berörda länderna gynnades betydligt mindre än andra av åtgärderna för breddat deltagande

42 När det gäller Horisont 2020 fattades beslutet om vilka länder som skulle omfattas av breddningsåtgärderna i samband med antagandet av arbetsprogrammen. Arbetsprogrammen antas av kommissionen enligt kommittéförfarandet, det vill säga med deltagande av en kommitté bestående av företrädare för medlemsstaterna. För Horisont Europa beslutade medlagstiftarna vilka länder som skulle omfattas av breddningsåtgärderna och namngav dem i själva förordningen.

43 Kommissionen hade ingen direkt behörighet att välja ut de stödmottagande länderna men tillhandahöll analyser för att möjliggöra evidensbaserat beslutsfattande i enlighet med principerna för bättre lagstiftning. Analysen baserades på ett antal indikatorer som valts ut för att återspegla orsakerna till låga prestationsnivåer.

44 Efter en översyn av de indikatorer som användes för Horisont 2020 tillämpade kommissionen en annan uppsättning indikatorer för sin analys av Horisont Europa (se bilaga V för närmare uppgifter om indikatorerna för de båda perioderna). Denna analys, som tillhandahölls medlagstiftarna i form av ett icke-officiellt dokument inför valet av länder inom Horisont Europa, innehöll inte någon information om ländernas

  1. deltagande i tidigare ramprogram; denna indikator är relevant med tanke på att det direkta målet för breddningsåtgärderna är att öka deltagandet (se artikel 7.5 i förordningen om Horisont Europa),
  2. ställning i transnationella och tvärvetenskapliga forskningsnätverk. Detta är en relevant indikator eftersom en central ställning i nätverken och därmed goda kontakter med partner i övriga EU återspeglar ett lands grad av deltagande i ramprogrammen. Merparten av ramprogrammens budget går till samarbetsprojekt inom FoI för att bland annat främja inrättandet av transnationella och tvärvetenskapliga nätverk, vilket kommissionen ser som ett viktigt mervärde för ramprogrammen.

45 Vi analyserade därför dessa två indikatorer. När det gäller deltagandet i Horisont 2020 har alla länder som omfattas av breddningsåtgärderna ett lägre deltagande jämfört med övriga länder (se figur 5).

Figur 5 – Horisont 2020-finansiering som anslagits per land i absoluta och relativa tal (i slutet av programmet)

Källa: Revisionsrätten, baserat på databasen för Horisont 2020.

46 Denna statistik påverkas dock avsevärt av varje lands storlek. En annan och mer meningsfull bild framträder om man tar hänsyn till landets storlek. Vi normaliserade uppgifterna mot folkmängden (anslagna medel per capita) och antalet forskare (i heltidsekvivalenter). För att ta hänsyn till eventuella snedvridningar kopplade till olika löneskalor normaliserade vi även uppgifterna mot BNP (se figur 6).

Figur 6 – Horisont 2020-finansiering per land efter normalisering mot folkmängden (per capita), antalet forskare i heltidsekvivalenter och BNP (i slutet av programmet)

Källa: Revisionsrätten, på grundval av uppgifter från Eurostat och databasen för Horisont 2020.

47 Figur 6 visar på stora skillnader mellan de länder som omfattas av åtgärderna för breddat deltagande. De flesta av dem ligger långt ned i rangordningen. De starkare av de länder som omfattas av breddningsåtgärderna ligger dock på liknande deltagandenivåer som de mest högpresterande länderna som inte omfattas av breddningsåtgärderna. Trots detta behöll alla länder som omfattades av breddningsåtgärderna i Horisont 2020 utom Luxemburg sin status inom ramen för Horisont Europa (se punkt 08).

48 Liknande skillnader kan ses när det gäller ländernas deltagande i forskningsnätverk (se figur 7). I kommissionens Monitoring Flash om Horisont 2020 (2018) konstaterades att flera länder i EU-13 ligger konsekvent längst ned i rangordningen under hela perioden.

Figur 7 – Nätverksindikatorn normaliserad efter landets storlek (i slutet av programmet)

Källa: Resultattavlan för Horisont 2020.

49 Skillnader framträder också inom gruppen av länder som omfattas av breddningsåtgärderna när det gäller åtaganden för finansiering av breddat deltagande (se figur 8). Omkring hälften av medlen för breddat deltagande inom Horisont 2020 gick till endast tre av de 15 länderna. Denna variabel påverkas dock avsevärt av landets storlek. Därför får man en mer meningsfull bild när uppgifterna normaliseras mot folkmängden (se figur 9). Bland de länder som omfattas av åtgärderna för breddat deltagande är det de med färre kontakter (se punkt 47) som också drar mindre nytta av breddningsåtgärderna.

Figur 8 – Horisont 2020-finansiering av breddat deltagande per land (i slutet av programmet)

Källa: Revisionsrätten, baserat på databasen för Horisont 2020.

Figur 9 – Horisont 2020-finansiering av breddat deltagande per capita (i slutet av programmet)

Källa: Revisionsrätten, baserat på databasen för Horisont 2020.

50 Vid granskningen av de två åtgärder som ingick i vår analys (se punkt 14) konstaterade vi följande:

  • Mer än 60 % av de teaming-projekt som finansierats inom ramen för Horisont 2020 genomförs av endast fyra av de länder som omfattas av breddningsåtgärderna. Cypern är ledande med sex projekt (24 %). Fem länder har inte haft något teaming-projekt (se bilaga VI för mer information).
  • Omkring 51 % av ERA-professurprojekten är koncentrerade till endast två länder som omfattas av breddningsåtgärderna. Tre länder har inte varit värdland för något ERA-professurprojekt och fyra har bara haft ett sådant projekt (se bilaga VI för mer information).

51 Samma orsaker som förklarade ländernas låga deltagande i tidigare program (se punkterna 05 och 2021) förklarar den klyfta som finns inom gruppen av länder som omfattas av breddningsåtgärderna. Tanken är att erfarenheterna från ramprogrammen och i synnerhet breddningsåtgärderna ska hjälpa länderna att förbättra sin förmåga att utarbeta konkurrenskraftiga projektförslag och inleda samarbeten, men dessa effekter kommer att märkas först under de kommande åren (se punkt 12).

Genomförandet av åtgärderna för breddat deltagande har mött utmaningar men börjar nu visa resultat

52 Vi identifierade aspekter som är viktiga för ett smidigt genomförande. Dessa aspekter var följande:

  • Att kompletterande finansiering för teaming-projekt kommer i rätt tid, eftersom den vanligtvis täcker kostnader för infrastruktur och utrustning. Dessutom är det viktigt att ha den allra modernaste infrastrukturen och utrustningen för att locka till sig internationella forskare.
  • Att internationella forskare rekryteras för att förse landet med spetskompetens inom forskning och innovation.
  • Att hållbarhet uppnås. För att uppnå en varaktig effekt måste kompetenscentrum som ingår i teaming-projekt bli självgående på lång sikt, och de måste visa denna ambition i en affärsplan som bifogas deras projektförslag. ERA-professurprojekten måste leda till strukturella förändringar inom värdinstitutionen om de ska uppnå spetskompetens på hållbar grund4.

53 Vi genomförde intervjuer med projektstödmottagare, förvaltande myndigheter och nationella kontaktpunkter och analyserade styrkande handlingar (bidragsöverenskommelser och övervakningsrapporter) för att bedöma om dessa aspekter hanterades väl i de projekt vi granskade. Inga teaming-projekt hade slutförts vid tidpunkten för vår revision men fyra ERA-professurprojekt hade just avslutats. Vi bedömde också om åtgärderna för breddat deltagande hade börjat bidra till att överbrygga innovationsklyftan.

Kompletterande finansiering kom ofta sent

54 Enligt bidragsöverenskommelserna var värdet av den kompletterande finansieringen för de 24 pågående teaming-projekten 784 miljoner euro, vilket är mer än dubbelt så mycket som anslagen från Horisont 2020. Operativa program inom Eruf har stått för 44 % av all kompletterande finansiering. Återstående 56 % utgörs av nationella resurser (både offentliga och privata), naturabidrag, bidrag och inkomster som genereras av kompetenscentrumen.

55 Vår dokumentgranskning och detaljerade analys av alla teaming-projekt visade att 55 % av stödmottagarna i den första ansökningsomgången och minst 28 % i den andra ansökningsomgången hade drabbats av förseningar när det gällde utbetalningen av kompletterande finansiering, särskilt från operativa program (Eruf plus nationell medfinansiering). Det finns begränsat med information om utbetalningar av kompletterande finansiering från den andra ansökningsomgången eftersom alla projekt hade pågått i mindre än ett och ett halvt år när vi samlade in uppgifterna.

56 De långa förseningarna – i ett fall nästan två år (se ruta 3) – och de betungande administrativa förfarandena för att få tillgång till kompletterande finansiering (Eruf och/eller nationella medel) var några av de orsaker som angavs för förseningar i byggandet eller uppdateringen av lokaler i fyra av de sex projekten. I en enkätundersökning bland stödmottagarna i 24 teaming-projekt som REA utförde till stöd för sin rapport om politikens konsekvenser 2021 drogs liknande slutsatser om förseningar. Undersökningen visade också att 60 % av stödmottagarna från ansökningsomgången 2016 ännu inte hade byggt eller renoverat färdigt sina lokaler i början av 2021.

57 Utöver de förseningar som diskuterats ovan har fyra av de sex teaming-projekten i vårt urval haft svårt att förvalta den kompletterande finansieringen, främst på grund av tids- eller regleringsaspekter. Exempel på sådana problem som vi identifierade genom olika analyser är följande:

  • När det gäller tidsaspekten samordnades inte Erufs ansökningsomgångar för tillhandahållande av kompletterande finansiering med motsvarande ansökningsomgångar för teaming-åtgärderna. Denna fråga har redan lyfts 2018 i en teknisk rapport från kommissionens gemensamma forskningscentrum.
  • Horisont 2020-projekt kan pågå fram till 2026 och kostnader kan godkännas fram till detta datum. Men endast kostnader som uppkommit före utgången av 2023 berättigar till finansiering från Eruf. Stödmottagarna klagar över att det kommer att bli svårt att använda den kompletterande Eruf-finansieringen inom denna tidsfrist. Detta är ett särskilt problem för teaming-projekt som finansierades i den andra ansökningsomgången (bidragsöverenskommelser som undertecknades 2019–2020) (se ruta 3). Vi konstaterade att åtta av tio projekt som finansierades inom ramen för 2016 års ansökningsomgång redan hade drabbats av förseningar och begärt förlängningar. Vi konstaterade att covid-19-pandemin också har påverkat tidsplanen. Det är därför troligt att ännu fler projekt som finansierats inom ramen för den andra ansökningsomgången kommer att ställas inför samma problem, vilket äventyrar genomförandet av dem, särskilt om inte nationella medel tillhandahålls för att kompensera för den förlorade finansieringen från Eruf.

Ruta 3

Exempel på svårigheter som ett teaming-projekt haft med kompletterande Eruf-finansiering

Stödmottagaren undertecknade bidragsöverenskommelsen för Horisont 2020 i oktober 2019. Överenskommelsen innehöll ett skriftligt åtagande från en förvaltande myndighet om att tillhandahålla Eruf-medel. I februari 2020 inledde den förvaltande myndigheten en särskild ansökningsomgång för detta projekt och begärde in ett stort antal handlingar. Därefter förlängde myndigheten tidsfristen för inlämning av handlingarna tre gånger och begärde ytterligare handlingar vid sex tillfällen (senast i maj 2021) innan den slutförde sin omfattande utvärderingsprocess. Efter den förvaltande myndighetens ingående och långvariga utvärderingsprocess undertecknades Eruf-bidragsöverenskommelsen i juni 2021, nästan två år efter bidragsöverenskommelsen för Horisont 2020.

I Eruf-ansökningsomgången ingick möjligheten att använda 20 % av bidraget till renovering av byggnader. Den förvaltande myndigheten upphävde denna klausul i januari 2021 med hänvisning till att infrastrukturkostnader inte kunde finansieras inom ramen för det operativa programmet. Den föreslagna lösningen var att minska bidraget och inleda en ny ansökningsomgång inom en annan åtgärd för att täcka infrastrukturkostnader. I slutet av juni 2021 hade den andra ansökningsomgången ännu inte inletts.

Kostnader relaterade till Eruf-bidraget måste ha uppkommit före slutet av september 2023, trots att man enligt den affärsplan som bifogades bidragsöverenskommelsen räknade med att använda Eruf-finansiering under projektets hela genomförandeperiod (fram till slutet av 2026). Stödmottagaren har uppgett att finansieringen troligtvis inte kommer att kunna utnyttjas på så kort tid (från juni 2021 till september 2023).

58 ERA-professurprojekt kan också få ytterligare finansiering från Eruf. Två av de fem projekten i vårt urval mottog sådan finansiering, men även det skedde med avsevärd försening – i ett fall fyra år efter beviljandet av Horisont 2020-bidraget.

59 REA, som ansvarar för att välja ut projekt och genomföra dem, var inte i stånd att i) göra en grundlig förhandsbedömning av den kompletterande finansiering som anslagits till teaming-projekt eller ii) i efterhand övervaka att finansieringen faktiskt hade betalats ut. Detta begränsar REA:s förmåga att vid behov vidta korrigerande åtgärder. I sin rapport om politikens konsekvenser från 2021 framhöll REA följande:

  • Teaming-projekten rapporterar inte alltid om kompletterande finansiering på ett enhetligt och harmoniserat sätt, vilket gör det svårt att jämföra den mottagna finansieringen med de åtaganden som anges i projektförslagen.
  • Det krävs en striktare övervakning av hur kompletterande finansiering tillhandahålls.

60 Vi analyserade uppgifterna om kompletterande finansiering i bidragsöverenskommelserna för alla teaming-projekt och konstaterade att de inte presenteras på ett tydligt eller konsekvent sätt. Liknande slutsatser drogs i REA:s rapport om politikens konsekvenser. Vi fann särskilt följande:

  • 28 % av alla projektförslag omfattade både säkrad kompletterande finansiering och osäkrad finansiering (konkurrensutsatta bidrag, inkomster från forskningsprojekt osv.) utan åtskillnad mellan dem.
  • I 56 % av alla projektförslag ingick kompletterande finansiering i form av naturabidrag, men hur naturabidrag skulle utvärderas beskrevs inte på ett adekvat sätt.
  • I 36 % av projekten ingick kompletterande finansiering som sträcker sig längre än den sjuåriga teaming-projektperioden. Projektförslagen innehöll inte alltid tillräckligt med information för att det skulle gå att beräkna hur stor andel av åtagandet som låg inom de sju åren. Dessutom har REA ingen möjlighet att kontrollera om kompletterande finansiering faktiskt betalas ut efter det att ett projekt har avslutats.

61 Vi noterar att REA och/eller kommissionen har vidtagit inledande åtgärder som svar på slutsatserna i REA:s rapport om politikens konsekvenser från 2021. De har särskilt standardiserat i) den information om kompletterande finansiering som ska tillhandahållas tillsammans med projektförslaget och ii) lägesrapporteringen om den kompletterande finansieringen (så att åtagandena kan jämföras med de belopp som faktiskt mottas), och naturabidrag kan inte längre betraktas som kompletterande finansiering.

62 När det gäller de svårigheter som påverkar övervakningen (se punkt 59) konstaterade vi att de delvis beror på att nationella myndigheters och andra bidragsgivares skriftliga åtaganden om att tillhandahålla kompletterande finansiering ibland är vaga och omöjliga att verkställa. Det kan till exempel handla om att

  • uppgift om det anslagna beloppet saknas,
  • man använder uttryck som ”vi kommer att överväga att bidra med upp till [...] euro per år”,
  • ett övergripande åtagande görs för alla projekt som konkurrerar från ett visst land, med risk för att man inte kan stödja alla projekt som slutligen väljs ut.

Rekryteringen av internationell personal tog lång tid

63 Baserat på intervjuer med projektstödmottagare och analyser av periodiska lägesrapporter om projekten i vårt urval (se punkt 15) konstaterade vi att det har visat sig vara svårt och tidskrävande att rekrytera internationell personal (se tabell 2). I REA:s rapport om politikens konsekvenser från juni 2021 drogs liknande slutsatser.

Tabell 2 – Rekryteringsutmaningar för projekten i vårt urval

  Teaming-åtgärder ERA-professurer
   Procent­andel av projekten Kommentar Procent­andel av projekten Kommentar
Rekrytera personal 75 % Rekryterade minst en forskare från utlandet. 80 % Rekryterade en högprofilerad internationell forskare till en professur.
  50 % Problem med rekrytering av internationell personal. 80 % Problem med rekrytering av internationell personal.
Behålla personal -- -- 60 % Professurinnehavaren byttes ut under finansieringsperioden.
      50 % Lyckades inte behålla professurinnehavaren efter det att EU-finansieringen upphört.

Källa: Revisionsrätten, egen sammanställning.

64 Orsakerna till dessa svårigheter är bland annat att personen i fråga behöver flytta och att en forskarkarriär i vissa länder som omfattas av breddningsåtgärderna har låg attraktionskraft. Löneaspekter kan också spela in, särskilt när det gäller offentliga forskningscentrum, eftersom rättsliga begränsningar för vilka anställningsvillkor de får erbjuda kan minska deras möjligheter att rekrytera ledande internationella forskare. REA har bekräftat att kompetenscentrum som deltar i teaming-åtgärder ofta tenderar att rekrytera nationella sökande.

Att säkerställa hållbarhet är fortfarande en utmaning

65 För att uppnå hållbarhet måste projekten söka ytterligare konkurrensutsatt bidragsfinansiering men också generera inkomster genom att utnyttja sina forskningsresultat. Två förutsättningar för detta är hög synlighet för forskningsarbetet och kontakter med näringslivet för att få ut innovationer på marknaden. Att säkerställa hållbarhet är i första hand en uppgift för projektstödmottagarna och de nationella offentliga myndigheterna. Kommissionen kan dock tillhandahålla verktyg för att bana väg för hållbarhet.

66 Vår analys av de periodiska lägesrapporterna om de mest avancerade projekten i vårt urval (se punkt 16) och de inkomster som de genererat visar att den långsiktiga hållbarheten är osäker för de flesta av projekten. De största problemen i detta avseende visas i tabell 3.

Tabell 3 – Problem som påverkar projektens långsiktiga hållbarhet

Problem Teaming-åtgärder, antal projekt ERA-professurer, antal projekt
Svårigheter med kommersiellt utnyttjande av forskningsresultat 50 % 50 %
Inga konkurrensutsatta forskningsbidrag har säkrats utöver finansiering av teaming-åtgärder/ERA-professurer 25 % 50 %
Inga kontakter med näringslivet har etablerats 50 % 50 %
Stödmottagarna upplever låg synlighet på EU:s forskningsarena 100 % 75 %

Källa: Revisionsrätten.

67 Vi analyserade bidragsöverenskommelserna i vårt urval av teaming-projekt och konstaterade att 75 % innehöll prestationsindikatorer för kommersialisering. Ingen av dem var dock i närheten av att uppnå sitt mål vid tidpunkten för revisionen. Dessutom har 50 % av projekten hittills inte genererat några inkomster.

68 Resultaten av vår analys av problem som påverkar teaming-projektens hållbarhet överensstämmer med resultaten från REA:

  • I den enkätundersökning som låg till grund för 2021 års rapport uppgav 80 % av de svarande i den första ansökningsomgången för teaming-åtgärder att de hade kunnat locka till sig bidragsfinansiering, och 50 % uppgav att de genererade andra typer av intäkter. Det är dock oklart om det kommer att finnas tillräckligt med tillgängliga inkomstkällor för att garantera kompetenscentrumens finansiella hållbarhet. Dessutom uppgav 40 % av de svarande att de ännu inte kunde generera några andra intäkter än konkurrensutsatt forskningsfinansiering.
  • Enligt en annan analys från REA i oktober 2020 hade endast tre av de tio pågående teaming-projekten från 2016 års ansökningsomgång skapat kontakter med näringslivet.

69 För att förbättra kommersialiseringen av teaming-projekt angavs i rådets beslut om genomförande av Horisont 2020 att ”kopplingar till innovationskluster och erkännande av kompetens/högsta kvalitet i de institutioner i medlemsstater och regioner som är lågpresterande när det gäller FoU och innovation, bland annat genom kollegiala granskningar och kvalitetsmärkning av de institutioner som uppfyller internationella standarder, ska övervägas”. Kommissionen har dock inte infört kollegial granskning som praxis och endast i begränsad omfattning kvalitetsmärkning.

70 Vi noterar att kommissionen, inom det programområde i Horisont Europa som syftar till att bredda deltagandet, har infört en ny åtgärd för att stödja ”knutpunkter för spetskompetens”. Avsikten är bland annat att skapa bättre kontakter mellan vetenskap och näringsliv. Det finns dock ingen garanti för att de nuvarande teaming-projekten kan dra nytta av detta initiativ: knutpunkterna för spetskompetens är till exempel ämnesinriktade, så teaming-projekt med fokus på ämnen som inte omfattas av knutpunkterna kan bli utan stöd. Dessutom tar initiativet inte itu med stödmottagarnas brist på medvetenhet och expertis om hur de bäst utnyttjar sina forskningsresultat.

71 Inom Horisont 2020 och Horisont Europa finns det ytterligare initiativ som är tillgängliga för alla medlemsstater och som syftar till att skapa kontakter mellan forskarsamhället och näringslivet – såsom kunskaps- och innovationsgrupper. Kommissionen har dock inte aktivt främjat upprättandet av kontakter mellan projekt och innovationsgrupper.

72 För att sprida och främja utnyttjandet av forskningsresultat upprätthåller kommissionen en särskild databas kallad Gemenskapens informationstjänst för forskning och utveckling (Cordis). Där finns information om all EU-stödd forsknings- och utvecklingsverksamhet, inklusive projektresultat och publikationer, som projektstödmottagarna är skyldiga att registrera i Cordis. Vi konstaterade dock att informationen i Cordis är inaktuell och endast delvis tillförlitlig (särskilt när det gäller ERA-professurprojekt).

Det finns redan tecken på konkreta resultat

73 Mot bakgrund av att ett av breddningsåtgärdernas mål (se punkt 05) var att öka de aktuella ländernas deltagande i Horisont 2020, och med tanke på att åtgärderna förväntas ge effekter först på medellång och lång sikt (se punkt 12), tittade vi på tidiga trender när det gäller deltagandet. Vi bedömde också om projekten redan hade börjat uppvisa några konkreta resultat.

74 Andelen finansiering som säkrats av de länder som omfattas av åtgärderna för breddat deltagande ökade mellan sjunde ramprogrammet och Horisont 2020 (+1,7 procentenheter och +31 % i relativa tal) (se tabell 4). Alla länder som omfattas av breddningsåtgärderna utom Kroatien och Ungern ökade sitt deltagande i både procentenheter och relativa tal (för närmare uppgifter per medlemsstat se bilaga VI).

Tabell 4 – Andel av de anslagna medlen inom sjunde ramprogrammet och Horisont 2020 per grupp av länder (i slutet av båda programmen)

  Anslagna medel för sjunde ramprogrammet (a) Anslagna medel för Horisont 2020 (b) Variation
(b − a)
Variation (i %)
(b − a)/a
EU-länder som omfattas av åtgärderna för breddat deltagande 5,5 % 7,2 % +1,7 +31
EU-länder som inte omfattas av åtgärderna för breddat deltagande 68,4 % 71,5 % +3,1 +4,5
Förenade kungariket 15,5 % 11,5 % −4,0 −25,8
Länder utanför EU (utom Förenade kungariket) 10,6 % 9,7 % −0,9 −8,0

Källa:Revisionsrätten, baserat på databaserna för sjunde ramprogrammet och Horisont 2020.

75 Om åtagandena för breddningsåtgärder räknas bort var ökningen av anslagen till de länder som omfattas av breddningsåtgärderna mindre markant, med 1,1 procentenheter och 20 % i relativa tal. De länder som i högre grad deltog i breddningsåtgärderna (se figur 9) hörde också till dem med den största ökningen av deltagandet mellan sjunde ramprogrammet och Horisont 2020, när det gäller finansiering (se tabell 10 i bilaga VI) och nätverkssamarbete (se figur 7).

76 Vi konstaterade att projekten i vårt urval redan har levererat ett antal positiva immateriella och konkreta utfall. För teaming-projekten handlade det bland annat om följande:

  • Enligt stödmottagare och förvaltande myndigheter har projekten väckt stort politiskt intresse från nationella och regionala myndigheter, både för enskilda projekt och, mer allmänt, för FoI i länder som omfattades av åtgärderna för breddat deltagande.
  • Projekten har varit en källa till sysselsättning för forskare och innovatörer (tre av de fyra nya centrum som vi analyserade från den första ansökningsomgången har skapat upp till 70 jobb inom forskning vardera).
  • Vissa resultat framträder redan, främst i form av vetenskapliga publikationer (fyra projekt från den första ansökningsomgången, men det är fortfarande för tidigt för projekten i den andra ansökningsomgången).
  • Projekten har dragit in mer än vad som krävs i kompletterande finansiering (se punkt 11).

77 Några tidiga positiva utfall av ERA-professurprojekt är följande:

  • Stödmottagare och förvaltande myndigheter rapporterar att professurinnehavare och värdinstitutioner har vunnit internationellt erkännande.
  • 80 % av projekten i urvalet har dragit nytta av ökat nätverkssamarbete.
  • 60 % av projekten i urvalet har lett till strukturella förändringar vid värdinstitutionen.

78 I ruta 4 ges två exempel på projekt som visar lovande och konkreta resultat.

Ruta 4

Exempel på positiva resultat

Teaming-projekt: lovande resultat på ett tidigt stadium

Projektet inleddes 2017 för en tid på fem år. Efter fyra år hade det nyinrättade kompetenscentrumet redan 68 anställda från 17 länder. De mer avancerade partnerna hjälpte till med upprättandet av kontakter och rekryteringen av internationella forskare.

Under de första fyra åren har centrumet säkrat finansiering för 47 forskningsprojekt (däribland åtta Horisont 2020-projekt), producerat ett stort antal vetenskapliga publikationer, etablerat kontakter med näringslivet och lämnat in en patentansökan.

ERA-professurprojekt: positiva resultat

Projektet inleddes i juli 2015 och pågick i sex år. Professurinnehavaren har levererat konkreta resultat och är fortfarande anställd vid värdinstitutionen efter att projektet har avslutats. Projektet ledde framför allt till att värdinstitutionen i) godkände EU:s stadga för forskare och uppförandekod för rekrytering av forskare, ii) förbättrade sitt internationella nätverkssamarbete, iii) ökade antalet fackgranskade publikationer med 20 % inom ERA-professurens forskningsområde och iv) inrättade ett kontor för tekniköverföring, vilket har bidragit till ökat samarbete med näringslivet och ökat utnyttjande av forskningsresultat (nya uppfinningar, patent, företagslicenser och avknoppningar).

Dessutom har gruppen säkrat konkurrensutsatta bidrag, inklusive internationella bidrag. Den har också spelat en mycket aktiv roll i covid-19-forskningen.

Kommissionen har inte gjort tillräckligt för att övervaka effekterna av åtgärderna för breddat deltagande

79 Enligt EU:s budgetförordning ska kommissionen fastställa mål för sina program och övervaka att de uppnås med hjälp av prestationsindikatorer. Vi bedömde om arrangemangen för övervakning av breddningsåtgärderna var lämpliga.

80 Redan i årsrapporten för 2015 pekade vi på brister i utformningen av Horisont 2020, särskilt i fråga om prestationsindikatorer, och på att målen var för allmänt formulerade och låg på en alltför övergripande nivå.

81 Bland de indikatorer som fastställts för Horisont 2020 var endast en specifik för programområdet ”bredare deltagande” (dock med begränsning till ERA-professurer och twinning-åtgärder), nämligen utvecklingen i procent (jämfört med en referensperiod på 3 år före undertecknandet av bidragsöverenskommelsen) av antalet publikationer i tidskrifter med stor genomslagskraft inom den finansierade forskningsorganisationens forskningsområde.

82 Sedan 2016 har flera dokument som utarbetats för kommissionen eller av REA betonat vikten av att införa datainsamling för specifika och mätbara kritiska prestationsindikatorer (KPI:er)5, särskilt för teaming-projekt. REA har till exempel föreslagit kritiska prestationsindikatorer som mäter ”strukturella förändringar” i en organisation, eller indikatorer för den information som anges i projektförslag, såsom antalet patent, licensavtal, anställda forskare och nya forskningsprojekt som finansieras.

83 Som svar på dessa förslag innehöll kommissionens arbetsprogram för breddningsåtgärderna 2018–2020 följande uppgifter avseende övervakning:

  • När det gäller teaming-åtgärder skulle den potentiella effekten av nya/uppgraderade kompetenscentrum förstärkas genom mätbara kritiska prestationsindikatorer, och förbättringar av FoI-ekosystemet på medellång till lång sikt skulle också visas med hjälp av indikatorer (t.ex. forskningsintensitet).
  • För ERA-professurer innehöll arbetsprogrammet exempel på indikatorer för att mäta ökningen av spetsforskningskompetens (t.ex. publikationer i fackgranskade tidskrifter, samarbetsavtal med partner inom näringslivet, immateriella rättigheter och nya innovativa produkter och tjänster).

84 Kommissionen fastställde dock inte några detaljerade kritiska prestationsindikatorer för teaming-åtgärder, och ERA-professurernas indikatorer saknade utgångsvärden och mål. I stället skulle indikatorer fastställas och beskrivas i bidragsöverenskommelsen för varje projekt. Avsaknaden av gemensamma indikatorer gör det svårt att dra slutsatser om effekterna.

85 Projektstödmottagarna är skyldiga att regelbundet rapportera om de framsteg som görs. Dessutom genomför REA regelbundna enkätundersökningar för att bedöma de faktiska framstegen, särskilt när det gäller teaming-projekt. Genom enkäterna har man lyckats identifiera de viktigaste problemen som påverkar projekten (se punkt 56).

86 Projekt för breddat deltagande förväntas få effekter på medellång till lång sikt i värdländerna. I detta syfte innehåller bidragsöverenskommelserna också en ”plan för spridning och utnyttjande” som stödmottagarna förväntas genomföra efter det att EU:s finansieringsperiod har avslutats. Kommissionen har dock inte planerat någon uppföljning eller övervakning av projekt efter finansieringsperiodens slut.

Slutsatser och rekommendationer

87 Vår övergripande slutsats är att de breddningsåtgärder som infördes i Horisont 2020 var ändamålsenliga eftersom de satte fokus på flera av orsakerna till vissa medlemsstaters låga deltagande i ramprogrammen. Men skillnader mellan FoI-ekosystemen i de länder som omfattades av breddningsåtgärderna gjorde att inte alla länder gynnades i samma utsträckning. Åtgärdernas fulla effekter förväntas realiseras först under de kommande åren. Dessa åtgärder kan tillsammans med andra EU-åtgärder som stimulerar reformer fungera som ett avstamp för framsteg inom forskning och innovation i mottagarländerna, men för att få till stånd verkligt hållbara förändringar krävs det att de nationella regeringarna fullt ut prioriterar FoI när det gäller både investeringar och reformer.

88 Åtgärderna för breddat deltagande i Horisont 2020 var inriktade på många av de problem som anses påverka prestationsnivån inom FoI. De fungerar dock främst som en katalysator för framsteg, eftersom nationella investeringsnivåer i FoI samt reformer och därmed strategiska nationella beslut spelar en avgörande roll för ett lands prestationsnivå (se punkterna 2027).

89 Enheten för politiskt stöd ingår i en uppsättning instrument som EU har infört för att stimulera reformer i medlemsstaterna, varav det senaste är faciliteten för återhämtning och resiliens. I sitt arbete med den europeiska planeringsterminen har kommissionen använt sig av valda delar av insikterna från enheten för politiskt stöd, särskilt från 2019 och framåt. Enheten för politiskt stöd hade dock begränsad förmåga att åstadkomma nödvändiga förändringar i de nationella systemen eftersom i) de tillgängliga resurserna för enheten för politiskt stöd var begränsade, ii) inte alla länder som omfattades av breddningsåtgärderna begärde stöd från enheten och iii) medlemsstaterna var fria att besluta i vilken utsträckning de skulle genomföra de reformer som identifierats genom enheten (se punkterna 2837).

90 Kommissionen har ännu inte fullt ut genomfört rekommendationerna i sin egen utvärdering av enheten för politiskt stöd från 2019 och har förklarat sin avsikt att i) vidareutveckla dialogen om nationella strategier, både mellan kommissionen och de medlemsstater som är villiga att delta i denna process och mellan medlemsstaterna, och ii) satsa mer på spridning och kommunikation. Inom ramen för en ny del av den efterfrågestyrda enheten för politiskt stöd, ”PSF Open” (för perioden 2021–2027), kan medlemsstaterna ansöka om stöd för att genomföra reformer av sina FoI-system, men kommissionen har ännu inte fastställt alla praktiska detaljer (se punkterna 3841).

Rekommendation 1 – Utnyttja enheten för politiskt stöd bättre

För att på ett ändamålsenligt sätt utnyttja befintliga instrument och få till stånd de förändringar i de nationella FoI-systemen som krävs för att länder som omfattas av breddningsåtgärderna ska nå framsteg bör kommissionen göra följande:

  1. Gå från ord till konkret handling när det gäller avsikterna att i) förbättra spridningen och kommunikationen av FoI-resultat och ii) förbättra dialogen (t.ex. besluta om dialogens syfte, verktyg, tidsplanering och regelbundenhet) samt se till att utfallet också bidrar till kommissionens arbete inom ramen för den europeiska planeringsterminen och dess övervakning av delmålen i planerna för återhämtning och resiliens.
  2. Utforma ”PSF Open” på ett sådant sätt att kontinuerligt stöd kan ges till nationella myndigheter som genomför reformer som antingen bygger på rekommendationer från enheten för politiskt stöd eller som begärts inom ramen för den europeiska planeringsterminen eller som ingår i planerna för återhämtning och resiliens.

Måldatum för genomförande: Slutet av 2022 för a och mitten av 2023 för b.

91 Vi konstaterade att de flesta länder som omfattades av breddningsåtgärderna hade ett lågt deltagande i Horisont 2020 (räknat i mottaget belopp per capita) och få kontakter med partner i övriga EU. Ett fåtal länders deltagande och kontakter med partner i övriga EU låg dock på liknande nivåer som de bäst presterande länder som inte omfattades av breddningsåtgärderna (se punkterna 4551).

92 Beslutet om vilka länder som skulle omfattas av åtgärderna för breddat deltagande i Horisont Europa fattades av medlagstiftarna. Det förutses ingen möjlighet till översyn av beslutet efter halva tiden. Kommissionen tillhandahöll stödjande analyser av ett antal indikatorer som valts ut som representativa för orsakerna till låga prestationsnivåer. Analysen omfattade inte ett lands i) grad av deltagande i tidigare ramprogram eller ii) grad av kontakter med partner i övriga EU (se punkterna 4244).

Rekommendation 2 – Sträva efter ett mer balanserat deltagande bland de länder som omfattas av breddningsåtgärderna

För att undvika situationer där merparten av breddningsprojekten går till endast några få länder bör kommissionen noga övervaka deltagandenivåerna i breddningsåtgärderna i Horisont Europa och, om betydande obalanser uppstår, införa åtgärder för att uppnå ett breddat deltagandemönster.

Måldatum för genomförande: I samband med genomförandet av åtgärderna för breddat deltagande.

93 Stödmottagarna i projekt inom teaming-åtgärder och ERA-professurer har upplevt ett antal problem som har lett till förseningar och/eller kan inverka negativt på projektresultaten (se punkterna 52 och 53). Problemen rörde främst följande:

  • Förseningar i mottagandet av kompletterande finansiering till Horisont 2020-bidragen, som till största delen – särskilt för teaming-projekt – kommer från Eruf. Även om teaming-projekt kan pågå fram till 2026 måste kostnader som ska täckas av bidrag från Eruf ha uppstått före utgången av 2023, så vissa stödmottagare kan ha svårt att hinna utnyttja medlen (se punkterna 5462).
  • Att rekrytera internationella forskare (se punkterna 63 och 64) visade sig vara tidskrävande, men i slutändan lyckades en majoritet av projekten göra detta.
  • Att säkra projektens långsiktiga hållbarhet, till exempel genom fokus på synlighet och kontakter med näringslivet för att främja utnyttjandet av forskningsresultaten (se punkterna 6572).

94 Kompletterande finansiering är avgörande, särskilt för att finansiera infrastruktur och utrustning vid de kompetenscentrum som stöds av teaming-åtgärder. REA kunde dock inte genomföra en ordentlig utvärdering och övervakning av denna finansiering, främst på grund av bristen på harmoniserade uppgifter och, i vissa fall, vagheten i de åtaganden som gjorts av finansiärer (se punkterna 5962).

Rekommendation 3 – Underlätta tillgången till kompletterande finansiering i rätt tid

För att minska risken för att projekt ställs inför svårigheter med den kompletterande finansieringen från Erufs operativa program bör kommissionen uppmuntra de förvaltande myndigheterna att tillämpa ett förenklat förfarande för tilldelning av bidrag, till exempel genom att fullt ut beakta den utvärdering som gjorts i samband med Horisont Europa-finansieringen.

Måldatum för genomförande: Slutet av 2022.

95 Projekt inom teaming-åtgärder och ERA-professurer syftar till att skapa långvariga effekter. De analyserade projekten visade sig dock ha begränsad kapacitet att utnyttja sina forskningsresultat. Att säkerställa hållbarhet är i första hand stödmottagarnas och de nationella offentliga myndigheternas ansvar, men kommissionen ger också stöd i detta avseende. Det sker i form av initiativ (inom Horisont 2020 och Horisont Europa) som syftar till att skapa kontakter mellan forskning och näringsliv. Det finns dock inte några garantier för att de nuvarande projekten inom teaming-åtgärder och ERA-professurer kommer att kunna dra nytta av dessa (se punkterna 6571).

96 Databasen Cordis, som innehåller resultat från projekt som fått stöd genom de olika ramprogrammen, används inte på ett ändamålsenligt sätt för att synliggöra och underlätta utnyttjandet av forskningsresultat från teaming-åtgärder och ERA-professurer, eftersom den inte uppdateras systematiskt (se punkt 72).

Rekommendation 4 – Stärka projektstödmottagarnas kapacitet att utnyttja sina forskningsresultat

För att öka projektens utsikter till hållbarhet bör kommissionen göra följande:

  1. Ge stöd (t.ex. utbildning och coachning) till projekt för breddat deltagande, särskilt teaming-projekt, så att de bättre kan ta tillvara och utnyttja sina forskningsresultat.
  2. Främja kontakter mellan projektstödmottagare och potentiella partner inom industrin, särskilt genom befintliga EU-initiativ som syftar till att skapa kopplingar mellan forskning och näringsliv (t.ex. kunskaps- och innovationsgrupper).
  3. Stödja projektens synlighet ytterligare genom att uppmuntra stödmottagarna att lämna regelbundna uppdateringar om projektresultat och göra dem tillgängliga för allmänheten på de EU-plattformar som inrättats för detta ändamål.

Måldatum för genomförande: Slutet av 2023.

97 Vid tidpunkten för revisionen var det för tidigt att bedöma om åtgärderna för breddat deltagande hade stimulerat prestationsnivån i de länder som omfattades av breddningsåtgärderna såsom förväntat, eftersom eventuella effekter inte kommer att visa sig förrän längre fram under genomförandet av Horisont Europa. Det är därför inte förvånande att man i slutet av Horisont 2020-perioden endast såg en marginell ökning av ländernas deltagandenivåer jämfört med sjunde ramprogrammet (särskilt om man räknar bort effekten av de öronmärkta medlen för breddningsåtgärder) (se punkterna 7375).

98 Men även i detta tidiga skede, och trots de svårigheter med genomförandet som beskrivits ovan, såg vi ett antal exempel på att projekt inom teaming-åtgärder och ERA-professurer började ge positiva resultat. Särskilt teaming-projekten har dragit till sig betydande belopp i kompletterande finansiering, börjat offentliggöra vetenskapliga resultat och skapat arbetstillfällen för forskare, och de flesta ERA-professurprojekt har bidragit till strukturella förändringar inom värdinstitutionerna (se punkterna 7678).

99 Övervakningen av framstegen mot målet ”spridning av spetskompetens och bredare deltagande” liksom av enskilda åtgärder (såsom teaming-åtgärder och ERA-professurer) har hindrats av avsaknaden av prestationsindikatorer eller, där sådana finns (ERA-professurer), avsaknaden av utgångsvärden och målvärden. Kommissionen planerar heller inte att övervaka enskilda projekt efter avslutandet trots att i) ett av huvudmålen är åtgärdernas kontinuitet och ii) många resultat och effekter inte kommer att synas förrän senare (se punkterna 7986).

Rekommendation 5 – Förbättra övervakningen av åtgärderna för breddat deltagande

För att övervaka åtgärderna för breddat deltagande och deras effekter på ett ändamålsenligt sätt bör kommissionen

  1. fastställa specifika mål och omvandla dem till lämpliga kritiska prestationsindikatorer på åtgärdsnivå,
  2. följa upp teaming-projekt även efter avslutandet för att kunna dra slutsatser om deras effekter på medellång till lång sikt.

Måldatum för genomförande: Slutet av 2024 för a och två år efter projektens avslutande för b.

Denna rapport antogs av revisionsrättens avdelning IV, med ledamoten Mihails Kozlovs som ordförande, i Luxemburg den 3 maj 2022.

 

För revisionsrätten

Klaus-Heiner Lehne
ordförande

Bilagor

Bilaga I – Åtgärder för breddat deltagande inom ramen för Horisont Europa

Åtgärderna för breddat deltagande inom Horisont Europa har en budget på 2,95 miljarder euro (3 % av budgeten för Horisont Europa). Systemet har utvidgats och omfattar nu fyra ytterligare åtgärder:

  • Spetskompetensinitiativet för universitet, som syftar till att omvandla sektorn för högre utbildning och de omgivande ekosystemen, inbegripet forskningscentrum utanför universiteten.
  • Knutpunkter för spetskompetens, som syftar till att främja innovationsekosystem i och utanför de länder som omfattas av breddningsåtgärderna och skapa bättre kontakter mellan den akademiska världen, näringslivet och myndigheterna, i linje med regionala eller nationella strategier för smart specialisering.
  • Kompetensrörlighet, bestående av en rad olika bidrag som syftar till att göra enheter i länder som omfattas av breddningsåtgärderna mer attraktiva för forskare genom att tillhandahålla konkurrensutsatta bidrag och sprida god praxis i fråga om attraktiva arbets- och anställningsvillkor.
  • Möjligheten att ansluta till pågående åtgärder, som innebär att enheter från länder som är lågpresterande inom FoI kan få bidrag för att ansluta sig till redan utvalda gemensamma FoI-åtgärder.

I tabell 5 visas budgetanslagen till dessa olika åtgärder inom ramen för Horisont Europa.

Tabell 5 – Åtgärder för breddat deltagande inom Horisont Europa

Åtgärd/instrument Tillgängliga medel (i miljoner euro) Andel av budgeten för breddningsåtgärder
Teaming-åtgärder 743,6 26 %
Twinning-åtgärder 486,2 17 %
ERA-professurer 343,2 12 %
Cost 400,4 14 %
Spetskompetensinitiativet för universitet 286,0 10 %
Knutpunkter för spetskompetens (innovationsekosystem) 257,4 9 %
Kompetensrörlighet 143,0 5 %
Stödpaket (inklusive ”PSF Open”) 57,2 2 %
Möjligheten att ansluta till pågående åtgärder 143,0 5 %

Källa: Revisionsrätten, på grundval av uppgifter från Europeiska kommissionen.

Bilaga II – Metod

Vår revision grundades på följande bevis:

  1. Skrivbordsgranskning av offentliga handlingar och interna kommissionsdokument såsom rättsakter, riktlinjer, konsekvensbedömningar, utvärderings- och övervakningsrapporter och meddelanden.
  2. Frågeformulär och faktagranskningsmöten per videolänk med förvaltande myndigheter och nationella kontaktpunkter för breddningsåtgärderna i fem medlemsstater (Kroatien, Polen, Portugal, Rumänien och Slovenien) som valts ut på grundval av deras prestationsnivå inom FoI och deras deltagande i ramprogrammen generellt och i synnerhet i breddningsåtgärder.
  3. Statistisk analys av uppgifter från en rad källor: CORDA, Business Objects, resultattavlan för innovation, Eurostat och Cordis.
  4. Detaljerad analys av ett subjektivt urval av teaming-projekt och ERA-professurprojekt, framför allt sådana som var långt framskridna i genomförandet (se tabell 6). Den detaljerade analysen bestod av i) en granskning av projektrelaterade dokument (förslag, bidragsöverenskommelser, övervakningsrapporter osv.) och ii) frågeformulär och faktagranskningsmöten per videolänk med stödmottagare.
  5. Detaljerad analys av kompletterande finansiering för alla teaming-projekt.

Tabell 6 – Urval av projekt inom teaming-åtgärder och ERA-professurer

Ansökningsomgång Antal finansierade projekt Urval Täckning
Teaming 2016–2017 10(1) 4 40 %
Teaming 2018–2019 14 2 14 %
Teaming totalt 24 6 25 %
ERA-professurer 59 5 8 %

Anm.: (1) Ursprungligen fick elva projekt ett teaming-bidrag, men ett avbröts 2020 (innan det hade slutförts).

Källa: Revisionsrätten.

Bilaga III – Förhållandet mellan FoI-investeringar och FoI-prestationer

Vi fann en positiv korrelation mellan

  • nivån på de nationella FoI-investeringarna per capita och prestationsnivån mätt enligt den europeiska resultattavlan för innovations sammanfattande innovationsindex; ju högre de nationella FoI-investeringarna var per capita under perioden 2014–2020, desto högre var rankningen enligt 2021 års resultattavla (se figur 10),
  • nivån på de nationella FoI-investeringarna per capita (under perioden 2014–2020) och deltagandenivån i Horisont 2020 (se figur 11).

Figur 10 – Korrelation mellan nationella FoI-investeringar per capita (2014–2020) och 2021 års europeiska resultattavla för innovation

Källa: Revisionsrätten, på grundval av uppgifter från Eurostat och 2021 års europeiska resultattavla för innovation.

Figur 11 visar korrelationen mellan nationella FoI-investeringar per capita (2014–2020) och deltagandet i Horisont 2020. Determinationskoefficienten (R2), som förklarar hur stor del av variationen i en variabel som är förutsägbar utifrån den andra variabeln, är 0,45. Men om man räknar bort Cypern (som har ett avvikande värde) ökar R2 till 0,65. De flesta länder som omfattas av åtgärderna för breddat deltagande är koncentrerade till nedre vänstra hörnet, vilket visar på både låga nationella FoI-investeringar och låg Horisont 2020-finansiering per capita. Alla länder som omfattas av breddningsåtgärderna utom Tjeckien och Luxemburg ligger under trendlinjen.

Figur 11 – Korrelation mellan nationella FoI-investeringar per capita (2014–2020) och deltagandet i Horisont 2020 (anslagna medel i slutet av programmet)

Källa: Revisionsrätten, på grundval av uppgifter från Eurostat och databasen för Horisont 2020.

Bilaga IV – Landsspecifika rekommendationer om FoI

Följande landsspecifika rekommendationer om FoI riktades till länder som omfattades av breddningsåtgärderna under 2014–2020:

  • 2014: Tio av de 15 länder som omfattades av breddningsåtgärderna fick en rekommendation, främst om att skapa kontakter mellan FoI och industripolitiken.
  • 2015–2018: Varje år lämnades rekommendationer till mellan två och fem länder. Fem fick inte några rekommendationer (Bulgarien, Kroatien, Ungern, Slovenien och Rumänien).
  • 2019: Alla utom ett av de länder som omfattades av breddningsåtgärderna fick en rekommendation om att inrikta den investeringsrelaterade ekonomiska politiken på FoI.
  • 2020: Tio av 15 länder fick en rekommendation, främst om att fokusera på investeringar i FoI.

Bilaga V – Indikatorer som används i den analys som kommissionen tillhandahöll medlagstiftarna inför valet av länder som skulle omfattas av breddningsåtgärderna

  1. Horisont 2020:

    En medlemsstat måste ligga under 70 % av den genomsnittliga sammansatta indikatorn för spetsforskningskompetens i EU-27 som bygger på följande fyra variabler:

    • Andelen ofta citerade publikationer där minst en av författarna har koppling till landet.
    • Antalet toppuniversitet och offentliga forskningsorganisationer i landet.
    • Patentansökningar.
    • Det totala värdet av erhållna bidrag från Europeiska forskningsrådet.
  2. Horisont Europa:

    • Bruttonationalinkomst under 90 % av EU-genomsnittet.
    • För varje land, procentandelen vetenskapliga publikationer från dess forskare som hör till de 10 % mest citerade (dvs. som citerats i andra forskningsrapporter).
    • Antalet patentansökningar per miljon invånare under EU-genomsnittet.

Bilaga VI – Statistik

I tabell 7 och tabell 8 ges en översikt över i vilken omfattning länder som omfattades av breddningsåtgärderna deltog i de två analyserade åtgärderna. Där framgår hur många av de inlämnade projektförslagen som valdes ut för finansiering efter den konkurrensutsatta urvalsprocessen. Den viktigaste faktorn som påverkar ett lands framgång är dess övergripande prestationsnivå inom FoI. Andra faktorer kan till exempel vara erfarenhet som vunnits genom tidigare deltagande, de gemensamma insatserna från nationella aktörer för att öka deltagandet samt befintliga nätverkskontakter. Detta är i linje med iakttagelserna i vår särskilda rapport 02/2020 (punkt 43) om SMF-instrumentet.

Tabell 7 – Förslag till teaming-projekt som lämnats in respektive finansierats per land (i slutet av programmet)

Land Inlämnade förslag (a) Finansierade projekt (b) Andel godkända projekt (b/a) Andel av alla finansierade projekt
Cypern 41 6 15 % 24 %
Portugal 21 3(2) 14 % 12 %
Tjeckien 28 3 11 % 12 %
Polen 32 3 9 % 12 %
Lettland 14 2 14 % 8 %
Ungern 17 2 12 % 8 %
Bulgarien 28 2 7 % 8 %
Estland 11 1 9 % 4 %
Slovakien 18 1 6 % 4 %
Slovenien 20 1 5 % 4 %
Serbien(1) 30 1 3 % 4 %
Litauen 9 - 0 % -
Rumänien 44 - 0 % -
Kroatien 16 - 0 % -
Malta 9 - 0 % -
Luxemburg 2 - 0 % -

Anm.:

(1) Länder som är associerade till Horisont 2020 kan också delta i åtgärderna för breddat deltagande.

(2) Här ingår ett projekt som avbröts 2020 (dvs. innan genomförandet hade avslutats).

Källa: Revisionsrätten, baserat på databasen för Horisont 2020.

Tabell 8 – Förslag till ERA-professurprojekt som lämnats in respektive finansierats per land (i slutet av programmet)

Land Inlämnade förslag (a) Finansierade projekt (b) Andel godkända projekt (b/a) Andel av alla finansierade projekt
Portugal 61 16 26 % 27 %
Estland 43 14 33 % 24 %
Polen 46 6 13 % 10 %
Cypern 27 5 19 % 8 %
Tjeckien 23 4 17 % 7 %
Slovenien 39 3 8 % 5 %
Turkiet(1) 7 2 29 % 3 %
Rumänien 12 2 17 % 3 %
Kroatien 14 2 14 % 3 %
Luxemburg 5 1 20 % 2 %
Bulgarien 15 1 7 % 2 %
Litauen 15 1 7 % 2 %
Serbien(1) 18 1 6 % 2 %
Slovakien 16 1 6 % 2 %
Lettland 20 - 0 % -
Malta 6 - 0 % -
Ungern 6 - 0 % -

Anm.: (1) Länder som är associerade till Horisont 2020 kan också delta i åtgärderna för breddat deltagande.

Källa: Revisionsrätten, baserat på databasen för Horisont 2020.

Tabell 9 – Fördelning per land av åtaganden för Horisont 2020-finansiering av breddat deltagande (i slutet av programmet)

Medlemsstat/grupp av länder Åtaganden (i miljoner euro) (utom Cost)
Portugal 102,3
Cypern 88,2
Polen 59,4
Estland 52,9
Tjeckien 50,1
Bulgarien 30,1
Lettland 28,3
Slovenien 26,0
Ungern 24,8
Slovakien 18,0
Rumänien 10,2
Kroatien 9,9
Litauen 5,3
Luxemburg 4,7
Malta 4,1
   
Länder som inte omfattas av åtgärderna för breddat deltagande 157,5
Länder utanför EU (inklusive Förenade kungariket) 82,3

Källa: Revisionsrätten på grundval av resultattavlan för Horisont 2020.

Tabell 10 – Jämförelse per land mellan åtaganden inom sjunde ramprogrammet och Horisont 2020 (i slutet av båda programmen)

Medlemsstat/ grupp av länder Sjunde ram­program­met (miljarder euro) Horisont 2020 (miljarder euro) Andel av sjunde ram­program­met
(a)
Andel av Horisont 2020
(b)
Variation
(b − a)
Variation (i %)
(b − a)/a
Tyskland 7,13 9,97 15,70 % 14,74 % −0,96 −6,1 
Frankrike 5,21 7,34 11,48 % 10,86 % −0,62 −5,4
Spanien 3,30 6,34 7,27 % 9,37 % 2,10 28,9
Italien 3,63 5,62 8,00 % 8,31 % 0,31 3,9
Nederländerna 3,42 5,33 7,52 % 7,88 % 0,36 4,8
Belgien 1,84 3,39 4,05 % 5,01 % 0,96 23,7
Sverige 1,75 2,29 3,85 % 3,39 % −0,46 −11,9
Österrike 1,19 1,92 2,62 % 2,84 % 0,22 8,4
Danmark 1,08 1,76 2,38 % 2,60 % 0,22 9,2
Grekland 1,02 1,70 2,25 % 2,51 % 0,26 11,6
Finland 0,87 1,52 1,93 % 2,25 % 0,32 16,6
Irland 0,63 1,19 1,38 % 1,77 % 0,39 28,3
Portugal 0,53 1,15 1,16 % 1,70 % 0,54 46,6
Polen 0,44 0,74 0,97 % 1,10 % 0,13 13,4
Tjeckien 0,29 0,50 0,63 % 0,74 % 0,11 17,5
Slovenien 0,17 0,38 0,38 % 0,56 % 0,18 47,4
Ungern 0,29 0,37 0,64 % 0,55 % −0,09 −14,1
Cypern 0,09 0,32 0,21 % 0,47 % 0,26 123,8
Rumänien 0,15 0,30 0,34 % 0,44 % 0,10 29,4
Estland 0,10 0,27 0,21 % 0,41 % 0,20 95,2
Luxemburg 0,06 0,20 0,13 % 0,29 % 0,16 123,1
Bulgarien 0,10 0,16 0,22 % 0,24 % 0,02 9,1
Slovakien 0,08 0,14 0,17 % 0,21 % 0,04 23,5
Kroatien 0,09 0,14 0,20 % 0,20 % 0,00 0,0
Lettland 0,05 0,12 0,11 % 0,17 % 0,06 54,5
Litauen 0,05 0,10 0,11 % 0,14 % 0,03 27,3
Malta 0,02 0,04 0,05 % 0,06 % 0,01 20,0
Länder utanför EU (Förenade kungariket) 7,03 7,75 15,48 % 11,46 % −4,02 −26,0
Länder utanför EU (övriga) 4,80 6,58 10,56 % 9,72 −0,84 −8,0
TOTALT 45,41 67,62        

Källa: Revisionsrätten på grundval av resultattavlan för Horisont 2020.

Akronymer och förkortningar

BNP: bruttonationalprodukt.

Cordis: Gemenskapens informationstjänst för forskning och utveckling.

Cost: europeiskt samarbete inom vetenskap och teknik.

Eruf: Europeiska regionala utvecklingsfonden.

FoI: Forskning och innovation.

GD Forskning och innovation: Europeiska kommissionens generaldirektorat för forskning och innovation.

Horisont 2020: Horisont 2020 – ramprogrammet för forskning och innovation.

KPI: kritisk prestationsindikator.

PSF: (Policy Support Facility) enheten för politiskt stöd inom ramen för Horisont 2020.

REA: Europeiska genomförandeorganet för forskning.

Ordförklaringar

Europa 2020-strategin: EU:s tioårsstrategi som infördes 2010 för att främja tillväxt och skapa jobb.

europeiska planeringsterminen: årlig cykel som utgör en ram för samordning av EU-medlemsstaternas ekonomiska politik och övervakning av framsteg.

Europeiska regionala utvecklingsfonden: EU-fond som ska stärka den ekonomiska och sociala sammanhållningen i EU genom att finansiera investeringar som minskar obalanser mellan regioner.

faciliteten för återhämtning och resiliens: EU:s finansiella stödmekanism för att mildra de ekonomiska och sociala konsekvenserna av covid-19-pandemin och stimulera återhämtning på medellång sikt samtidigt som en grön och digital omställning främjas;

finansieringsinstrument: finansiellt stöd från EU-budgeten i form av kapitalinvesteringar eller investeringar i form av kapital likställt med eget kapital, lån eller garantier eller andra riskdelningsinstrument.

förvaltande myndighet: den nationella, regionala eller lokala offentliga (eller privata) myndighet som utsetts av en medlemsstat för att förvalta ett EU-finansierat program;

gemensamma forskningscentrumet: kommissionens forsknings- och kunskapstjänst som tillhandahåller vetenskapliga råd och vetenskapligt stöd för EU:s politik.

kommittéförfarande: kommittéförfarandet används när kommissionen har fått genomförandebefogenheter genom en rättsakt; det innebär att kommissionen ska biträdas av en kommitté bestående av företrädare för alla EU-länder; kommittén avger ett formellt yttrande, vanligtvis i form av en omröstning, över kommissionens förslag till åtgärder; beroende på förfarandet kan kommitténs yttranden vara mer eller mindre bindande för kommissionen.

landsspecifika rekommendationer: årlig vägledning som kommissionen utfärdar till enskilda medlemsstater, som en del av den europeiska planeringsterminen, om deras makroekonomiska politik, budgetpolitik och strukturpolitik.

nationell kontaktpunkt: en enhet som inrättas och finansieras av regeringen i en EU-medlemsstat eller ett annat deltagande land för att tillhandahålla stöd på plats och vägledning till dem som ansöker om och får stöd från Horisont 2020/Horisont Europa.

naturabidrag: icke-finansiella resurser som ställs till gratis förfogande av tredje part till bidragsmottagaren.

operativt program: den grundläggande ramen för genomförande av EU-finansierade sammanhållningsprojekt under en fastställd period som återspeglar de prioriteringar och mål som fastställs i partnerskapsöverenskommelser mellan kommissionen och enskilda medlemsstater.

platsbaserad innovation: innovation som främjas av nära samverkan mellan innovationsaktörer såsom företag, forskningsenheter och lokala/regionala myndigheter i ett territoriellt sammanhang där geografisk närhet underlättar kunskapsutbyte och samarbete.

subsidiaritetsprincipen: princip som innebär att EU endast ska vidta åtgärder om det är ändamålsenligare än åtgärder på nationell, regional eller lokal nivå.

tilldelning av finansiering på grundval av spetskompetens: tilldelning baserat på konkurrensutsatta ansökningsomgångar och genom oberoende och meritbaserad kollegial granskning där endast de bästa projekten väljs ut utan hänsyn till geografisk spridning.

åtagande: ett belopp som öronmärkts i budgeten för att finansiera en särskild utgiftspost, till exempel ett kontrakt eller en bidragsöverenskommelse.

Vi som arbetat med revisionen

I revisionsrättens särskilda rapporter redovisar vi resultatet av våra revisioner av EU:s politik och program eller av förvaltningsteman som är kopplade till specifika budgetområden. För att uppnå så stor effekt som möjligt väljer vi ut och utformar granskningsuppgifterna med hänsyn till riskerna när det gäller prestation eller regelefterlevnad, storleken på de aktuella intäkterna eller kostnaderna, framtida utveckling och politiskt intresse och allmänintresse.

Denna effektivitetsrevision utfördes av revisionsrättens avdelning IV marknadsreglering och en konkurrenskraftig ekonomi, där ledamoten Mihails Kozlovs är ordförande. Revisionen leddes av ledamoten Ivana Maletić med stöd av Sandra Diering (kanslichef), Tea Japunčić (attaché), Marion Colonerus (förstachef), Juan Antonio Vazquez Rivera (uppgiftsansvarig) samt Marco Montorio och Katja Mravlak (revisorer). Thomas Everett gav språkligt stöd.

 

Från vänster: Marco Montorio, Tea Japunčić, Juan Antonio Vazquez Rivera, Ivana Maletić, Sandra Diering, Katja Mravlak.

Slutnoter

1 Särskild rapport 02/2020 (punkt 41) och särskild rapport 04/2016 (punkt 86).

2 Slutrapport från projektet MIRRIS, juni 2016; MLE on National Practices in Widening Participation and Strengthening Synergies: Summary Report, Europeiska kommissionen, 2018; Overcoming innovation gaps in the EU-13 Member States, Europaparlamentets utredningstjänst, mars 2018; Mobilising European structural and investment funds and Horizon 2020 in support of innovation in less developed regions, Gemensamma forskningscentrumet, november 2018.

3 Research and Innovation analysis in the European Semester 2020 Country Reports, Europeiska kommissionen, maj 2020.

4 Målet (att uppnå spetskompetens på hållbar grund) angavs i arbetsprogrammet för Horisont 2020 om spridning av spetskompetens och bredare deltagande.

5 Final Report of the H2020 Advisory Group on Spreading Excellence and Widening Participation, juni 2016; Brainstorming on Future Widening Actions in Horizon Europe: Contribution from REA B5, oktober 2019; Policy Impact Report on Teaming, REA, juni 2021.

Kontakt

EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tfn +352 4398-1
Frågor: eca.europa.eu/sv/Pages/ContactForm.aspx
Webbplats: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet via Europa-servern (https://europa.eu).

Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2022

PDF ISBN 978-92-847-8336-6 ISSN 1977-5830 doi:10.2865/499615 QJ-AB-22-015-SV-N
HTML ISBN 978-92-847-8302-1 ISSN 1977-5830 doi:10.2865/443300 QJ-AB-22-015-SV-Q

UPPHOVSRÄTT

© Europeiska unionen, 2022

Europeiska revisionsrättens policy för vidareutnyttjande av handlingar fastställs i Europeiska revisionsrättens beslut nr 6-2019 om öppen datapolitik och vidareutnyttjande av handlingar.

Om inget annat anges (t.ex. i enskilda meddelanden om upphovsrätt) omfattas revisionsrättens innehåll som ägs av EU av den internationella licensen Creative Commons Erkännande 4.0 Internationell (CC BY 4.0). Det innebär att det är tillåtet att återanvända innehållet under förutsättning att ursprunget anges korrekt och att det framgår om ändringar har gjorts. Om du återanvänder revisionsrättens innehåll får du inte förvanska den ursprungliga innebörden eller det ursprungliga budskapet. Revisionsrätten ansvarar inte för eventuella konsekvenser av återanvändningen.

När enskilda privatpersoner kan identifieras i ett specifikt sammanhang, exempelvis på bilder av revisionsrättens personal, eller om verk av tredje part används, måste ytterligare tillstånd inhämtas.

Om ett sådant tillstånd beviljas upphävs och ersätts det allmänna godkännande som nämns ovan, och eventuella begränsningar av materialets användning måste tydligt anges.

För användning eller återgivning av innehåll som inte ägs av EU kan tillstånd behöva inhämtas direkt från upphovsrättsinnehavarna:

Ikonerna i figur 1: © Freepik Company S.L. Med ensamrätt.

Programvara eller handlingar som omfattas av immateriella rättigheter, till exempel patent, varumärkesskydd, mönsterskydd samt upphovsrätt till logotyper eller namn, omfattas inte av revisionsrättens policy för vidareutnyttjande.

EU-institutionernas webbplatser inom domänen europa.eu innehåller länkar till webbplatser utanför den domänen. Eftersom revisionsrätten inte har någon kontroll över dem uppmanas du att ta reda på vilken integritets- och upphovsrättspolicy de tillämpar.

Användning av revisionsrättens logotyp

Revisionsrättens logotyp får inte användas utan revisionsrättens förhandsgodkännande.

Kontakta EU

Besök
Det finns hundratals Europa direkt-kontor i hela EU. Hitta ditt närmaste kontor: https://europa.eu/european-union/contact_sv

Telefon eller mejl
Tjänsten Europa direkt svarar på dina frågor om EU. Kontakta tjänsten på något av följande sätt:

  • Ring det avgiftsfria telefonnumret 00 800 6 7 8 9 10 11 (en del operatörer kan ta betalt för samtalet).
  • Ring telefonnumret +32 22999696.
  • Mejla via webbplatsen (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-information

På nätet
På webbplatsen Europa finns det information om EU på alla officiella EU-språk (https://europa.eu/european-union/index_sv).

EU-publikationer
Ladda ned eller beställ både gratis och avgiftsbelagda EU-publikationer (https://op.europa.eu/sv/publications). Om du behöver flera kopior av en gratispublikation kan du kontakta Europa direkt eller ditt lokala informationskontor (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-lagstiftning och andra rättsliga handlingar
Rättsliga handlingar från EU, inklusive all EU-lagstiftning sedan 1951, finns på alla officiella EU-språk på EUR-Lex (https://eur-lex.europa.eu).

Öppna data från EU
På EU:s portal för öppna data (https://data.europa.eu/sv) finns dataserier från EU. Dataserierna får laddas ned och användas fritt för kommersiella och andra ändamål.