Boa conceção das medidas para alargar participação no Horizonte 2020, mas sustentabilidade das mudanças dependerá sobretudo dos esforços das autoridades nacionais

Síntese

I Na sua Estratégia Europa 2020, a Comissão salientou o papel da investigação e da inovação como um fator determinante da prosperidade social e económica e da sustentabilidade ambiental na UE. A União tem prestado apoio à investigação e inovação desde 1984 através de «programas‑quadro» (PQ) consecutivos. O Horizonte 2020 (8.º PQ) abrangeu o período de 2014‑2020 (orçamento de 76,4 mil milhões de euros), sendo agora seguido pelo Horizonte Europa (orçamento de 95,5 mil milhões de euros) para 2021‑2027.

II Existem diferenças significativas entre os Estados‑Membros da UE no que respeita ao desempenho da investigação e inovação. O fosso reflete‑se igualmente nos diferentes níveis de participação nos programas‑quadro, em que o financiamento é atribuído com base na excelência. A baixa participação, por sua vez, limita o potencial dos países com fraco desempenho para superarem as insuficiências dos seus sistemas de investigação e inovação. Para colmatar este fosso em matéria de inovação e melhorar a participação, o Horizonte 2020 afetou 935 milhões de euros para o financiamento de «medidas de alargamento da participação», especificamente destinadas aos Estados‑Membros com fraco desempenho. Estas medidas visavam reforçar a capacidade das instituições de investigação nestes Estados‑Membros, por exemplo, ajudando‑as a trabalhar em rede, estabelecer parcerias com instituições de referência e atrair mão de obra altamente qualificada. As referidas medidas foram reforçadas no âmbito do Horizonte Europa e dispõem agora de um orçamento de 2,95 mil milhões de euros.

III O Tribunal decidiu realizar esta auditoria para informar os decisores políticos sobre as questões que afetam a conceção e a execução das medidas de alargamento da participação, em especial porque são prosseguidas no Horizonte Europa. Este relatório especial é o mais recente de uma série de publicações do Tribunal que examinam o apoio concedido no âmbito do Horizonte 2020.

IV O Tribunal avaliou se as medidas de alargamento da participação previstas no Horizonte 2020 eram adequadas à sua finalidade. Para o efeito, examinou a sua conceção global, bem como as disposições de execução e acompanhamento de duas delas: a medida de agrupamento (apoio a centros de excelência) e a medida das Cátedras do EEI (que atrai académicos de renome às instituições de investigação), ambas concebidas para produzir efeitos duradouros ao nível dos beneficiários.

V O Tribunal concluiu que as medidas de alargamento da participação foram bem concebidas para incidir em muitos dos fatores que têm limitado a participação dos países abrangidos em sucessivos programas‑quadro. No entanto, uma verdadeira mudança sustentável depende, em grande medida, de investimentos e reformas em investigação e inovação ao nível nacional.

VI O mecanismo de apoio a políticas faz parte de um conjunto de instrumentos utilizados pela UE para promover reformas nos ecossistemas nacionais. Nem todos os países abrangidos pelo alargamento da participação recorreram a este mecanismo no período de 2014‑2020 e a Comissão teve de adiar alguns projetos devido à falta de recursos. O Tribunal constatou que, embora fosse da responsabilidade dos Estados‑Membros reagir às recomendações decorrentes das atividades deste mecanismo, a Comissão também utilizou os conhecimentos adquiridos sobre os sistemas nacionais de investigação e inovação, principalmente para as suas avaliações por país no âmbito do Semestre Europeu, que conduziram a recomendações específicas por país.

VII O Tribunal constatou que as medidas de alargamento da participação beneficiaram um grupo de países com níveis de desempenho desiguais em matéria de investigação e inovação e no programa‑quadro. Apesar de não estarem necessária e totalmente correlacionadas, estas diferenças também se refletem na participação dos países nestas mesmas medidas.

VIII Embora seja demasiado cedo para avaliar o impacto total das medidas, o Tribunal constatou que os projetos de agrupamento e de Cátedras do EEI estão a começar a produzir resultados promissores, especificamente em termos de número de publicações, ligação em rede e acesso a mais subvenções. Todavia, enfrentaram várias dificuldades na execução, como a obtenção de financiamento complementar proveniente de fontes diferentes do Horizonte 2020, o recrutamento de investigadores internacionais e, mais importante ainda, a garantia da sustentabilidade através da obtenção de receitas provenientes da exploração dos resultados da investigação.

IX O Tribunal considerou que há margem para melhorar o acompanhamento dos projetos de agrupamento e de Cátedras do EEI, em especial no que diz respeito à medição do impacto a longo prazo de ambos os instrumentos.

X O Tribunal recomenda que a Comissão deve:

• reforçar a utilização do mecanismo de apoio a políticas;
• visar uma participação mais equilibrada, nas medidas de alargamento da participação, dos países abrangidos;
• facilitar a disponibilização atempada de financiamento complementar;
• reforçar a capacidade dos beneficiários dos projetos para explorarem os resultados da sua investigação;
• reforçar o acompanhamento das medidas de alargamento da participação.

Introdução

Importância da investigação e inovação na UE

01 Na sua Estratégia Europa 2020, a Comissão definiu o crescimento inteligente, sustentável e inclusivo como um objetivo e salientou o papel da investigação e inovação (I&I) como um fator determinante da prosperidade social e económica e da sustentabilidade ambiental. A importância que a I&I continua a assumir para a UE reflete‑se também nas seis prioridades da Comissão para 2019‑2024, uma vez que desempenha um papel fundamental em, pelo menos, quatro destas prioridades: um Pacto Ecológico Europeu, uma economia ao serviço das pessoas, uma Europa preparada para a era digital e uma Europa mais forte no mundo.

02 Na sua Estratégia Europa 2020, a UE estabeleceu igualmente o objetivo de aumentar as despesas em investigação e desenvolvimento, a fim de atrair investimentos privados que representem até dois terços do investimento total e atingir assim, a nível da UE, um valor total cumulativo de 3 % do produto interno bruto (PIB) até 2020. Os Estados‑Membros estabeleceram as suas próprias metas nacionais, que variam entre 0,5 % e 4,0 %.

03 O orçamento da UE apoia programas de financiamento específicos para promover a I&I desde 1984. O 8.º Programa‑Quadro (PQ) de I&I (Horizonte 2020) cobriu o período de 2014‑2020 com um orçamento de 76,4 mil milhões de euros. O 9.º PQ (Horizonte Europa) abrange o período de 2021‑2027 e dispõe de um orçamento de 95,5 mil milhões de euros. Outros fundos da UE também apoiam a I&I, nomeadamente o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER), um dos fundos que executam a política de coesão.

04 A avaliação final do 6.º PQ (período de 2002‑2006) e a avaliação intercalar do 7.º PQ (período de 2007‑2013) apontaram ambas para a recorrência de baixos níveis de participação de determinados Estados‑Membros nos programas‑quadro. Esta baixa participação limita o envolvimento dos seus intervenientes de I&I em projetos e comunidades de colaboração internacionais e da UE.

05 Em 2013, no Regulamento Horizonte 2020 reconheceu‑se que, «apesar da tendência recente de convergência dos desempenhos em termos de inovação entre os diferentes países e regiões, continuam a existir diferenças profundas entre os Estados‑Membros». Dado que a atribuição de financiamento ao abrigo dos programas‑quadro se baseia na excelência (ou seja, apenas são selecionadas as melhores propostas), os Estados‑Membros com um desempenho mais fraco encontraram dificuldades em competir com os mais fortes. Em 2011, a Comissão assinalou pela primeira vez algumas razões para esta situação, como a insuficiência dos investimentos nacionais em I&I e o reduzido acesso às redes existentes. Por conseguinte, o regulamento introduziu uma vertente específica intitulada «Difusão da excelência e alargamento da participação» (para o período de 2014‑2020), que se destinava especificamente aos países com fraco desempenho, ou seja, os agora designados por «países abrangidos pelo alargamento da participação». Esta vertente visava combater as disparidades entre os Estados‑Membros no que respeita ao desempenho em matéria de I&I e desbloquear a excelência (ou seja, ativar as bolsas de excelência existentes e ligá‑las a redes de excelência) nos países com fraco desempenho, alargando assim a participação no Horizonte 2020.

06 As medidas de alargamento da participação consistem numa série de instrumentos destinados a apoiar o desenvolvimento de capacidades, a criar ligações entre instituições de investigação de referência e os países e as regiões com fraco desempenho e a prestar apoio especializado em matéria de políticas (ver figura 1).

07 Foi autorizado um total de 935 milhões de euros para as medidas de alargamento da participação (1,2 % do conjunto das autorizações do Horizonte 2020). A maior parte destinou‑se a projetos da medida de agrupamento (390 milhões de euros, ou seja, 41 %, ver figura 2). Estas medidas continuam a ser realizadas no âmbito do Horizonte Europa, mas contêm novas características e beneficiam de uma dotação significativamente mais elevada, de um montante de 2,95 mil milhões de euros (3 % do orçamento do Horizonte Europa) (ver anexo I). Com base na sua avaliação intercalar do Horizonte 2020 e na sua avaliação de impacto do Horizonte Europa, a Comissão propôs um aumento do orçamento para 2,1 mil milhões de euros, montante que voltou a ser posteriormente reforçado pelos colegisladores em resultado do processo legislativo.

08 No âmbito do Horizonte 2020, as medidas de alargamento da participação visaram os treze Estados‑Membros que aderiram à UE desde 2004 (UE-13), acrescidos do Luxemburgo e de Portugal (ver figura 3). Os mesmos países são visados pelo Horizonte Europa, mas o Luxemburgo foi substituído pela Grécia. As regiões ultraperiféricas de França e Espanha também aderiram ao grupo. O Regulamento Horizonte Europa especifica que este grupo será válido durante todo o período de vigência deste programa‑quadro.

Funções e responsabilidades

09 A Direção‑Geral da Investigação e da Inovação (DG RTD) da Comissão detém a principal responsabilidade pela política da UE em matéria de investigação, ciência e inovação (incluindo a conceção e a gestão dos programas‑quadro). O Horizonte 2020 foi executado através de programas de trabalho plurianuais, que definem as prioridades da Comissão e que serviram de base à elaboração de convites à apresentação de propostas de projetos.

10 A Agência de Execução Europeia da Investigação (REA) gere todas as medidas de alargamento da participação (em especial a seleção, a execução e o acompanhamento dos projetos), com exceção do mecanismo de apoio a políticas, que é gerido pela DG RTD, e do instrumento COST (Cooperação Europeia em Ciência e Tecnologia), executado pela organização COST.

11 Os projetos financiados no âmbito das medidas de alargamento da participação podem beneficiar de financiamento complementar de outras fontes, como o FEDER, que é executado com base em programas operacionais elaborados pelas autoridades nacionais/regionais e aprovados pela Comissão. As autoridades de gestão responsáveis pelos programas em causa avaliam e selecionam os projetos elegíveis para financiamento complementar. Além disso, acompanham a sua execução pelos beneficiários.

Âmbito e método da auditoria

12 O objetivo desta auditoria era clarificar a conceção das medidas de alargamento da participação e destacar aspetos que possam prejudicar a sua execução, em especial porque foram reforçadas no âmbito do Horizonte Europa. Dado que as referidas medidas constituíam uma novidade no Horizonte 2020 e que a maioria dos projetos conexos ainda está em curso, a auditoria não se centrou na avaliação do impacto das medidas (só se espera que se concretize plenamente a partir de meados da década de 2020).

13 Os relatórios especiais anteriores do Tribunal sobre o Horizonte 2020¹ já apontavam para os diferentes níveis de participação dos Estados‑Membros da UE nos programas‑quadro. O Tribunal decidiu realizar esta auditoria para examinar as medidas de alargamento da participação recentemente introduzidas no 8.º PQ e complementar a sua série de auditorias relativas ao Horizonte 2020.

14 O Tribunal centrou‑se no agrupamento e nas Cátedras do EEI, as duas medidas de alargamento da participação que visam criar efeitos duradouros, bem como no papel do mecanismo de apoio a políticas. Este relatório não avalia as sinergias entre o Horizonte 2020 e os fundos que executam a política de coesão, tema que se prevê ser objeto de um próximo relatório.

15 O Tribunal procurou determinar se as medidas de alargamento da participação previstas no Horizonte 2020 eram adequadas para colmatar o fosso em matéria de I&I. Para responder a esta questão, examinou se:

• as medidas de alargamento da participação foram bem concebidas;
• as medidas de alargamento da participação estavam em vias de atingir os seus objetivos;
• a Comissão dispõe de um sistema eficaz de acompanhamento do impacto destas medidas.

16 Foram examinadas provas provenientes de várias fontes:

• uma análise documental;
• questionários e entrevistas com a Comissão, a REA, as autoridades de gestão e os pontos de contacto nacionais responsáveis pelas medidas de alargamento da participação na Croácia, na Polónia, em Portugal, na Roménia e na Eslovénia;
• uma análise estatística dos dados do Horizonte 2020 e dos dados sobre os investimentos em I&I pelos Estados‑Membros;
• uma análise aprofundada de uma amostra discricionária de cinco projetos de Cátedras do EEI e de seis projetos de agrupamento — quatro financiados no âmbito do primeiro convite (programa de trabalho de 2016‑2017) e dois no âmbito do segundo convite (2018‑2020). A análise dos projetos baseou‑se em dados recolhidos até meados de 2021. O anexo II apresenta mais pormenores sobre a metodologia do Tribunal;
• uma análise pormenorizada do financiamento complementar para todos os projetos de agrupamento.

Observações

Embora, em geral, as medidas de alargamento da participação tenham sido adequadamente concebidas, não fazem mais do que dar início a progressos no desempenho em matéria de I&I

17 As medidas de alargamento da participação tinham por objetivo colmatar o fosso em matéria de I&I e dar resposta à baixa participação recorrente nos programas‑quadro, desbloqueando a excelência em países considerados como apresentando um fraco desempenho (ver ponto 05).

18 A Comissão assinalou a existência de problemas estruturais (por exemplo, governação e instituições fracas, fragmentação dos ecossistemas nacionais de I&I e/ou falta de ligações entre a educação e a investigação) como uma das razões pelas quais alguns Estados‑Membros registam atrasos no desempenho em matéria de inovação. A UE dispõe de um conjunto de instrumentos para incentivar as reformas, entre os quais o mecanismo de apoio a políticas (ver ponto ‎06).

19 O Tribunal avaliou se as medidas de alargamento da participação:

• foram concebidas para incidir nas causas do fraco desempenho em matéria de I&I;
• estavam em consonância com outras medidas da UE que incentivam reformas nos Estados‑Membros;
• visaram os países com fraco desempenho.

Na sua maioria, as medidas incidiram nas causas do fraco desempenho em matéria de I&I, mas é necessário um compromisso nacional para aumentar os investimentos neste domínio

20 Vários estudos² analisaram as causas do fraco desempenho em matéria de I&I dos países abrangidos pelo alargamento da participação, bem como da sua participação limitada no Horizonte 2020. Entre estas causas figuram a inadequação dos ecossistemas de I&I (governação fragmentada ou investimentos reduzidos), a fraca ligação às redes de colaboração internacional, défices de capital humano, a fuga de cérebros, a escassa colaboração entre organismos públicos e privados envolvidos na inovação e a reduzida internacionalização das instituições de I&I.

21 O Tribunal avaliou se as medidas de alargamento da participação incidiram especificamente nestas causas. Os resultados são apresentados no quadro 1.

22 À exceção dos níveis dos investimentos nacionais (públicos e privados) em I&I, todas as outras causas foram objeto de uma ou mais medidas de alargamento da participação. No entanto, estas medidas não se centraram na inovação e apenas apoiaram de forma limitada a rede de pontos de contacto nacionais, que fornece informações e assistência sobre o programa‑quadro aos beneficiários. O Relatório Especial 28/2018 do Tribunal concluiu que esse apoio era necessário. O Tribunal regista que, no âmbito do Horizonte Europa, as medidas incluem agora este tipo de ajuda, bem como apoio para combater a fuga de cérebros e promover a excelência nas universidades e nos ecossistemas de inovação de base local (ver anexo I).

23 Na caixa 1 explica‑se de que forma as duas medidas em que o Tribunal centrou a sua análise da execução dos projetos (agrupamento e Cátedras do EEI) incidiram nas causas do fosso em matéria de I&I.

24 As medidas de alargamento da participação do Horizonte 2020 não incidiram especificamente nos níveis dos investimentos nacionais (públicos e privados) em I&I. Com efeito, a dimensão do orçamento destas medidas (ver ponto ‎07) implica que pretendiam principalmente ter um efeito catalisador sobre o desempenho em matéria de I&I em geral e a participação no Horizonte 2020 em particular.

25 No entanto, existem outras medidas da UE para estimular os investimentos, ao abrigo do Horizonte 2020, de outros programas da União ou ainda do processo do Semestre Europeu, ou seja, o ciclo anual de coordenação das políticas económicas e orçamentais na UE (ver também o Relatório Especial 16/2020 do Tribunal relativo ao Semestre Europeu).

26 Além disso, os Estados‑Membros são os principais responsáveis pelo volume dos investimentos públicos. O nível de investimento nacional em I&I (público e privado) e a robustez dos ecossistemas nacionais nesta área influenciam fortemente o desempenho na matéria e a participação no Horizonte 2020. Para mais informações sobre esta correlação, ver o anexo III.

27 Em 2020, a UE investiu 2,3 % do seu PIB em I&I. As taxas deste investimento variam consideravelmente em função dos Estados‑Membros (ver figura 4), mas nenhum dos países abrangidos pelo alargamento da participação investiu tanto como a média da UE e apenas dois (Eslovénia e República Checa) investiram mais de 2,0 %. Além disso, no final de 2020, a maioria dos Estados‑Membros e, em especial, os países abrangidos pelo alargamento da participação estavam ainda longe de atingir as suas metas (ver ponto ‎02), que em geral se situavam abaixo da média da UE (ver figura 4).

O mecanismo de apoio a políticas tem pouca capacidade para suscitar as mudanças necessárias nos sistemas nacionais de I&I dado que depende igualmente do grau de empenho dos Estados‑Membros, mas contribui para outras medidas da UE que estimulam reformas

28 Para o período de 2014‑2020, face à reconhecida necessidade de reformas nos Estados‑Membros (ver ponto ‎18), a Comissão adotou novos instrumentos para incentivar o processo de reforma e ajudar os Estados‑Membros a resolverem as questões subjacentes. Alguns destes instrumentos foram introduzidos nos domínios da investigação e da política de coesão. No âmbito do Horizonte 2020, tratou‑se do mecanismo de apoio a políticas já referido (ver ponto 06).

29 O Tribunal examinou se o mecanismo de apoio a políticas estava em consonância com outras medidas de apoio da UE e se a Comissão reagiu adequadamente aos resultados da sua avaliação de 2019 a este mecanismo.

30 A caixa 2 apresenta os vários serviços disponibilizados ao abrigo deste mecanismo e o número de projetos financiados nos países abrangidos pelo alargamento da participação. O orçamento total foi relativamente baixo (apenas 5,7 milhões de euros) e alguns projetos começaram tardiamente devido à escassez de pessoal na Comissão.

31 Os Estados‑Membros participaram nas atividades do mecanismo de apoio a políticas numa base voluntária. O Tribunal constatou que, durante o período de 2014‑2020, quatro países abrangidos pelo alargamento da participação (Croácia, República Checa, Luxemburgo e Portugal) não participaram nas atividades que visam diretamente as reformas dos sistemas de I&I (análise interpares e apoio específico).

32 Em conformidade com o princípio da subsidiariedade, cabe aos países participantes decidir se e de que forma devem aplicar as recomendações formuladas no âmbito destas atividades. Segundo a sua avaliação do mecanismo de apoio a políticas realizada em 2019, a Comissão não estava a colocar a tónica suficiente no seguimento e no acompanhamento das mudanças políticas reais. Por conseguinte, é importante assegurar que não se percam as informações relativas às reformas nacionais necessárias, mas que sejam utilizadas com eficácia no âmbito do Semestre Europeu. Os trabalhos do Semestre Europeu culminam todos os anos com a aprovação pelo Conselho das recomendações específicas por país com base numa proposta da Comissão.

33 O Tribunal analisou as avaliações anuais por país em que assentam as recomendações específicas por país e constatou que só a partir de 2019 a Comissão se referiu explicitamente aos conhecimentos adquiridos com as atividades do mecanismo de apoio a políticas³. Todas estas referências eram seletivas, ou seja, continham os pontos mais importantes resultantes do mecanismo.

34 De igual modo, foi apenas em 2019 que a Comissão começou a dirigir mais sistematicamente aos Estados‑Membros recomendações específicas por país em matéria de I&I. A análise do Tribunal às recomendações específicas por país de 2019 em matéria de I&I revelou que eram de natureza geral e se centravam mais no investimento do que nas reformas. Entre 2015 e 2018, alguns países abrangidos pelo alargamento da participação não receberam recomendações específicas por país nesta matéria (para mais pormenores, ver anexo IV). No seu Relatório Especial 16/2020 relativo ao Semestre Europeu, o Tribunal já tinha concluído que a Comissão não formulou recomendações suficientes para dar resposta à situação da investigação.

35 Dito isto, cabe aos Estados‑Membros a responsabilidade pelo estado dos seus sistemas de I&I, o que inclui a adoção das medidas imprescindíveis para realizar as reformas necessárias. A análise da Comissão sobre a execução das recomendações específicas por país de 2019 revelou que, um ano depois da sua formulação, mais de metade dos países abrangidos pelo alargamento da participação apresentavam progressos limitados ou inexistentes.

36 A execução das reformas é também um aspeto fundamental do Mecanismo de Recuperação e Resiliência. O regulamento aplicável estabelece que o mecanismo deve contribuir «para responder de forma eficaz a todos ou a uma parte significativa dos desafios identificados nas recomendações específicas por país pertinentes». A Comissão deve avaliar esta condição antes de aprovar o plano de recuperação e resiliência apresentado por cada Estado‑Membro. À data da auditoria, era demasiado cedo para avaliar em que medida a execução das reformas previstas no âmbito do Mecanismo de Recuperação e Resiliência será bem‑sucedida na prática, ou seja, em que medida passará dos compromissos no papel (como a adoção de um ato jurídico) para progressos reais.

37 A crescente importância das reformas no contexto do Mecanismo de Recuperação e Resiliência e os poucos progressos realizados na execução das recomendações específicas por país (ver ponto 32) sublinham a relevância do apoio prestado às políticas pela Comissão.

38 Segundo a avaliação do mecanismo de apoio a políticas efetuada pela Comissão em 2019, a grande maioria das partes interessadas que responderam a um inquérito considerou que os benefícios do regime eram muito positivos. No entanto, a avaliação comportava várias recomendações destinadas a:

1. reforçar o papel do mecanismo enquanto motor de reformas (por exemplo, utilizando-o também para incentivar um diálogo mais sistemático e alargado entre os Estados‑Membros e entre estes e a Comissão);
2. expandir as especificações de conceção do mecanismo (por exemplo, prorrogando a sua vigência e introduzindo um quadro de seguimento para apoiar a execução e acompanhar o impacto);
3. melhorar a mecânica do mecanismo (por exemplo, intensificando os esforços de divulgação e comunicação para aumentar a visibilidade e assegurar que os resultados têm um maior impacto nos países envolvidos).

39 Porém, três anos mais tarde, a Comissão ainda não executou totalmente estas recomendações. A Comissão informou o Tribunal de que, baseando‑se nas experiências existentes com Estados‑Membros selecionados, tenciona continuar a desenvolver o diálogo bilateral aprofundado sobre a I&I com os Estados‑Membros dispostos a participar no processo (alínea a)) e que estão atualmente em curso esforços para melhorar a divulgação, a comunicação e a visibilidade (alínea c)).

40 A Comissão procede ao seguimento das recomendações dirigidas aos Estados‑Membros na sequência das atividades do mecanismo (alínea b)), atualmente sobretudo através do processo do Semestre Europeu e, no futuro, também através do acompanhamento dos planos de recuperação e resiliência (ver ponto 36). Além disso, em resposta a este ponto da avaliação de 2019, foi introduzida uma nova componente no mecanismo de apoio a políticas do Horizonte Europa, o «mecanismo de apoio a políticas aberto». Esta componente permite que os Estados‑Membros que já beneficiaram de uma atividade do mecanismo recebam apoio na execução das recomendações conexas. Contudo, o mecanismo continua a estar orientado para a procura. Não foi possível ao Tribunal avaliar a adequação da nova componente, já que ainda não foram definidos os aspetos práticos da sua aplicação.

41 O pessoal do Centro Comum de Investigação entrevistado salientou a importância das medidas de acompanhamento para ajudar os Estados‑Membros a reformarem os seus sistemas de I&I, tendo mencionado a prestação de apoio continuado, a orientação em matéria de investimento e o aconselhamento sobre os instrumentos e ações mais adequados, nenhum dos quais era disponibilizado pelo mecanismo de apoio a políticas ao abrigo do Horizonte 2020.

Alguns dos países visados beneficiaram significativamente menos das medidas de alargamento da participação do que outros

42 No âmbito do Horizonte 2020, a decisão sobre os países que deviam beneficiar das medidas de alargamento da participação foi tomada no contexto da adoção dos programas de trabalho pela Comissão segundo o procedimento de comité (comitologia), ou seja, implicando um comité de representantes dos Estados‑Membros. No caso do Horizonte Europa, os referidos países foram decididos pelos colegisladores e enunciados no próprio regulamento.

43 Embora a seleção dos países beneficiários não fosse da sua competência direta, a Comissão apresentou uma análise para permitir a tomada de decisões com base em dados concretos, em conformidade com os seus princípios de legislar melhor. Esta análise assentou em vários indicadores escolhidos para refletir as causas do fraco desempenho.

44 Na sequência de uma revisão dos indicadores utilizados para o Horizonte 2020, a Comissão baseou a sua análise do Horizonte Europa num conjunto diferente de indicadores (ver o anexo V para mais pormenores sobre os indicadores de ambos os períodos). Esta análise, apresentada sob a forma de documento oficioso aos colegisladores para a seleção dos países para o Horizonte Europa, não continha informações sobre os diferentes países quanto a:

1. participação em programas‑quadro anteriores. Trata‑se de um indicador pertinente tendo em conta que o objetivo imediato das medidas de alargamento da participação é aumentar a participação (ver o artigo 7.º, n.º 5, do Regulamento Horizonte Europa);
2. posição nas redes de investigação transnacionais e multidisciplinares. Trata‑se de um indicador pertinente já que uma posição central nas redes e, por conseguinte, uma forte conectividade reflete o nível de participação de um país no programa‑quadro. A maior parte do orçamento dos programas‑quadro é despendida em projetos colaborativos de I&I para promover, nomeadamente, a criação de redes transnacionais e multidisciplinares, que a Comissão considera como um valor acrescentado fundamental dos programas‑quadro.

45 Assim sendo, o Tribunal analisou estes dois indicadores. No que diz respeito à participação no Horizonte 2020, todos os países abrangidos pelo alargamento da participação apresentam um nível inferior ao dos países não abrangidos (ver figura 5).

46 Porém, estas estatísticas são em grande medida influenciadas pela dimensão de cada país, que, se for tida em conta, resultará numa imagem diferente e mais significativa. O Tribunal normalizou os dados em função da população (financiamento autorizado per capita), do número de investigadores (em equivalentes a tempo completo) e, para não ignorar quaisquer distorções associadas a diferentes escalas salariais, também do PIB (ver figura 6).

47 A figura 6 revela a existência de diferenças importantes entre os países abrangidos pelo alargamento da participação: a maioria tem uma classificação baixa, mas os que têm melhores classificações apresentam um nível de participação semelhante ao dos países com melhor desempenho do grupo não abrangido pelo alargamento. Apesar disso, com exceção do Luxemburgo, todos mantiveram o seu estatuto de país abrangido pelo alargamento da participação ao abrigo do Horizonte Europa (ver ponto ‎08).

48 São visíveis diferenças semelhantes na participação dos países nas redes de investigação (ver figura 7). No relatório de acompanhamento do programa Horizonte 2020 que elaborou em 2018, a Comissão observou que vários países da UE‑13 se encontram sistematicamente no fundo da classificação ao longo do período.

49 Surgem diferenças dentro do grupo de países abrangidos pelo alargamento da participação também no que respeita à autorização dos fundos para o efeito (ver figura 8). Cerca de metade do financiamento para estas medidas no Horizonte 2020 foi utilizada por apenas três dos 15 países. No entanto, esta variável é em grande medida influenciada pela dimensão do país, pelo que a imagem será mais significativa se for normalizada em função da população (ver figura 9). Os países abrangidos pelo alargamento da participação com menos ligações a redes (ver ponto ‎47) também beneficiam menos das medidas de alargamento da participação.

50 Ao colocar a tónica nas duas medidas analisadas (ver ponto ‎14), o Tribunal constatou que:

• mais de 60 % dos projetos de agrupamento financiados ao abrigo do Horizonte 2020 estão a ser executados por apenas quatro países abrangidos pelo alargamento da participação, encabeçados por Chipre com seis projetos (24 %). Cinco países não realizaram qualquer projeto de agrupamento (ver mais pormenores no anexo VI);
• cerca de 51 % dos projetos de Cátedras do EEI concentram‑se em apenas dois países abrangidos pelo alargamento da participação. Três países não foram anfitriões de nenhum projeto de Cátedras do EEI e quatro foram‑no em apenas um (ver mais pormenores no anexo VI).

51 As mesmas causas da baixa participação de países no passado (ver pontos ‎05, ‎20 e 21) explicam o fosso no grupo dos países abrangidos pelo alargamento da participação. Embora a experiência adquirida com os programas‑quadro e com as medidas de alargamento da participação, em particular, se destine a ajudar os países a melhorarem a sua capacidade de elaborar propostas de projetos competitivas e de estabelecer colaborações, este efeito só se produzirá nos próximos anos (ver ponto ‎12).

A aplicação das medidas de alargamento da participação enfrentou desafios, mas apresenta os primeiros resultados

52 O Tribunal detetou determinados aspetos importantes para uma boa execução, que foram os seguintes:

• chegada atempada de financiamento complementar para projetos de agrupamento, uma vez que geralmente cobre os custos das infraestruturas e dos equipamentos. Além disso, as infraestruturas e os equipamentos de ponta são fatores essenciais para atrair investigadores internacionais;
• recrutamento de investigadores internacionais para trazer excelência em I&I ao país;
• sustentabilidade. Para ter um impacto duradouro, os centros de excelência apoiados no âmbito do agrupamento devem tornar‑se autossustentáveis a longo prazo e devem demonstrá‑lo num plano de atividades anexado à sua proposta de projeto. Os projetos de Cátedras do EEI devem suscitar mudanças estruturais nas instituições anfitriãs para atingirem a excelência numa base sustentável⁴.

53 O Tribunal realizou entrevistas com beneficiários dos projetos, autoridades de gestão e pontos de contacto nacionais e analisou a documentação comprovativa (convenções de subvenção e relatórios de acompanhamento) para avaliar se estes aspetos foram geridos de forma satisfatória nos projetos que auditou. À data da auditoria, não tinha sido concluído nenhum projeto de agrupamento, mas quatro projetos de Cátedras do EEI tinham terminado há pouco tempo. O Tribunal avaliou também se as medidas de alargamento da participação tinham começado a contribuir para colmatar o fosso em matéria de inovação.

O financiamento complementar tardou muitas vezes a chegar

54 De acordo com as convenções de subvenção, o financiamento complementar para os 24 projetos de agrupamento em curso ascendeu a 784 milhões de euros, o que representa mais do dobro da dotação concedida pelo Horizonte 2020. Os programas operacionais do FEDER contribuíram com 44 % de todo o financiamento complementar. Os recursos nacionais (públicos e privados), as contribuições em espécie, as subvenções e as receitas geradas pelos centros de excelência representam os restantes 56 %.

55 Com base no exame documental e na análise pormenorizada de todos os projetos de agrupamento, o Tribunal constatou que 55 % dos beneficiários do primeiro convite à apresentação de propostas e, pelo menos, 28 % do segundo convite registaram atrasos na obtenção de financiamento complementar, em especial proveniente de programas operacionais (FEDER mais cofinanciamento nacional). As informações disponíveis sobre os desembolsos de financiamento complementar no âmbito do segundo convite à apresentação de propostas são escassas, dado que todos os projetos estavam em curso há menos de um ano e meio quando o Tribunal recolheu os dados.

56 Estes longos atrasos (num caso quase dois anos, ver caixa 3), bem como a complexidade dos procedimentos administrativos para a obtenção de financiamento complementar (FEDER e/ou fundos nacionais) foram alguns dos motivos apresentados para os atrasos na construção ou na renovação de instalações que se verificaram em quatro dos seis projetos. Um inquérito aos beneficiários dos 24 projetos de agrupamento, realizado pela REA no âmbito do seu relatório de 2021 sobre o impacto das políticas, chegou a conclusões semelhantes no que respeita aos atrasos. Revelou também que, no início de 2021, as instalações de 60 % dos beneficiários do convite de 2016 ainda não tinham sido totalmente construídas ou renovadas.

57 Para além dos atrasos referidos, quatro dos seis projetos de agrupamento incluídos na amostra do Tribunal tiveram dificuldades em gerir o financiamento complementar, principalmente devido a questões de calendário ou de regulamentação. A título de exemplo das dificuldades que o Tribunal constatou através das diferentes análises, podem citar‑se:

• o calendário dos convites do FEDER para candidatura a financiamento complementar não foi coordenado com o dos correspondentes convites à apresentação de propostas de agrupamento. Esta questão já tinha sido salientada num relatório técnico realizado pelo Centro Comum de Investigação da Comissão em 2018;
• os projetos do Horizonte 2020 podem decorrer até 2026 e os custos são aceites até essa data. Todavia, apenas os custos incorridos antes do final de 2023 são elegíveis para financiamento do FEDER. Os beneficiários queixam‑se de que será difícil despender o financiamento complementar do FEDER até esta data. Esta preocupação afeta especialmente os projetos financiados no âmbito do segundo convite à apresentação de projetos de agrupamento (convenções de subvenção assinadas em 2019‑2020) (ver caixa 3). O Tribunal constatou que oito dos dez projetos financiados no âmbito do convite de 2016 já sofreram atrasos e solicitaram prorrogações. A pandemia de COVID‑19 também afetou o calendário. Por conseguinte, é provável que ainda mais projetos financiados no âmbito do segundo convite enfrentem o mesmo problema, colocando em risco a sua execução, em especial se não forem disponibilizados fundos nacionais para compensar o financiamento perdido do FEDER.

58 Os projetos de Cátedras do EEI também podem beneficiar de financiamento complementar do FEDER. Dois dos cinco projetos da amostra do Tribunal receberam esse financiamento, mas também com atrasos consideráveis — num caso quatro anos após a concessão da subvenção do Horizonte 2020.

59 A REA, que é responsável pela seleção dos projetos e pela sua execução, não estava em condições de realizar i) uma avaliação ex ante exaustiva do financiamento complementar autorizado para projetos de agrupamento nem ii) um acompanhamento ex post para verificar que o financiamento era efetivamente desembolsado. A sua capacidade para tomar medidas corretivas, se necessário, fica assim reduzida. No seu relatório de 2021 sobre o impacto das políticas, salientou que:

• os projetos de agrupamento nem sempre prestam as informações relativas ao financiamento complementar de um modo uniforme e harmonizado, o que dificulta a comparação entre o financiamento recebido e os compromissos de financiamento indicados nas propostas dos projetos;
• a prestação de financiamento complementar exige um acompanhamento mais rigoroso.

60 O Tribunal analisou os dados relativos ao financiamento complementar apresentados nas convenções de subvenção relativas a todos os projetos de agrupamento e constatou que não são apresentados de forma clara nem coerente. O relatório da REA sobre o impacto das políticas chegou a conclusões semelhantes. Em especial, o Tribunal constatou que:

• 28 % de todas as propostas de projetos incluíam financiamento complementar garantido e financiamento não garantido (subvenções concorrenciais, receitas de projetos de investigação, etc.), sem distinção entre ambos;
• 56 % de todas as propostas de projetos incluíam financiamento complementar sob a forma de contribuições em espécie, mas não descreviam adequadamente a forma como estas foram avaliadas;
• 36 % dos projetos incluíam financiamento complementar que ia para além do período de sete anos do projeto de agrupamento. As propostas de projetos nem sempre forneciam informações suficientes para calcular a parte das autorizações que seria concedida no período de sete anos. Além disso, a REA não consegue verificar se o financiamento complementar é efetivamente pago após a conclusão de um projeto.

61 O Tribunal observa que a REA e/ou a Comissão tomaram medidas inicialmente, em resposta às conclusões do relatório elaborado pela REA em 2021 sobre o impacto das políticas. Em especial, uniformizaram i) as informações sobre financiamento complementar a fornecer com a proposta de projeto e ii) a apresentação de informações sobre os progressos do financiamento complementar (para que os compromissos de financiamento possam ser comparados com os montantes efetivamente recebidos). Além disso, as contribuições em espécie já não podem ser consideradas financiamento complementar.

62 No que diz respeito às dificuldades que afetam o acompanhamento (ver ponto ‎59), o Tribunal constatou que se devem, em parte, ao facto de as cartas em que as autoridades nacionais e outros financiadores se comprometem a conceder financiamento complementar serem, por vezes, vagas e inaplicáveis. A título de exemplo:

• não indicam o montante do compromisso;
• utilizam expressões como «consideraremos a possibilidade de contribuir […] até […] euros por ano»;
• comportam um compromisso global referente à totalidade dos projetos concorrentes de um determinado país, com o risco de não poderem apoiar todos os projetos que acabam por ser selecionados.

O recrutamento de pessoal internacional foi moroso

63 Com base nas entrevistas com os beneficiários dos projetos e na análise dos relatórios intercalares periódicos sobre os projetos incluídos na amostra (ver ponto ‎15), o Tribunal constatou que o recrutamento de pessoal internacional se revelou difícil e moroso (ver quadro 2). O relatório da REA sobre o impacto das políticas, de junho de 2021, chegou a conclusões semelhantes.

64 Estas dificuldades devem‑se designadamente à necessidade de mudar de país e à perceção de que uma carreira de investigação em determinados países abrangidos pelo alargamento da participação é pouco atrativa. A falta de atratividade salarial pode também desempenhar um papel importante, em especial quando os centros de investigação são organismos públicos, já que eventuais restrições jurídicas em termos das condições de emprego que podem oferecer ao seu pessoal podem dificultar a sua capacidade de recrutar investigadores internacionais de topo. A REA confirmou que, muitas vezes, os centros de excelência dos projetos de agrupamento têm tendência para recrutar candidatos nacionais.

Garantir a sustentabilidade continua a ser difícil

65 Para ser sustentável, um projeto tem de procurar obter mais financiamento sob a forma de subvenções concorrenciais, mas também gerar receitas através da exploração dos resultados da sua investigação. Dois pré‑requisitos para o efeito são uma boa visibilidade do seu trabalho de investigação e ligações com as empresas, a fim de trazer a inovação para o mercado. Garantir a sustentabilidade continua a ser, em primeira instância, uma atribuição dos beneficiários dos projetos e das autoridades públicas nacionais. No entanto, a Comissão pode disponibilizar instrumentos para a facilitar.

66 A análise do Tribunal aos relatórios intercalares periódicos sobre os projetos mais avançados da sua amostra (ver ponto ‎16) e as receitas geradas pelos mesmos revelaram que a maioria dos projetos não tem garantias de sustentabilidade a longo prazo. Os principais problemas a este respeito são apresentados no quadro 3.

67 O Tribunal analisou as convenções de subvenção incluídas na sua amostra de projetos de agrupamento e constatou que 75 % continham indicadores de desempenho relativos à comercialização, mas nenhum deles estava próximo da sua meta à data da auditoria. Além disso, até essa data, 50 % dos projetos não tinham gerado quaisquer receitas.

68 Os resultados da análise do Tribunal sobre os problemas que afetam a sustentabilidade dos projetos de agrupamento são coerentes com os obtidos pela REA:

• no inquérito subjacente ao seu relatório de 2021, em 80 % das respostas, os inquiridos do primeiro convite à apresentação de propostas de projetos de agrupamento afirmaram ter conseguido obter subvenções e 50 % afirmaram estar a gerar outros tipos de receitas. Contudo, não é claro se as fontes de receitas disponíveis serão suficientes para garantir a sustentabilidade financeira dos centros de excelência. Além disso, 40 % dos inquiridos que responderam declararam que, para além do financiamento competitivo da investigação, ainda não estavam em condições de gerar quaisquer receitas;
• de acordo com outra análise realizada pela REA em outubro de 2020, apenas três dos dez projetos de agrupamento em curso do convite de 2016 tinham criado ligações com empresas.

69 No que diz respeito aos projetos de agrupamento, com vista a melhorar a comercialização, a decisão do Conselho relativa à execução do Horizonte 2020 previa a possibilidade de estabelecer "ligações com polos inovadores e reconhecer a excelência em Estados‑Membros e regiões de fraco desempenho na investigação, desenvolvimento e inovação, inclusive através de análises interpares e da atribuição de rótulos de excelência às instituições que satisfazem normas internacionais«. No entanto, a Comissão não instaurou práticas de análise interpares e atribuiu poucos rótulos de excelência.

70 O Tribunal observa que, no âmbito da vertente de alargamento da participação do Horizonte Europa, a Comissão introduziu uma nova medida para apoiar os »polos de excelência". Uma das intenções é, nomeadamente, reforçar as ligações entre a ciência e as empresas. Todavia, nada garante que os atuais projetos de agrupamento venham a beneficiar desta iniciativa: por exemplo, estes polos de excelência são temáticos, pelo que os projetos de agrupamento centrados noutros temas que não os abrangidos pelos polos podem ser excluídos. Além disso, a iniciativa não incide na falta de sensibilização e de conhecimentos especializados dos beneficiários para tirarem o melhor partido dos resultados da sua investigação.

71 No âmbito do Horizonte 2020 e do Horizonte Europa, estão à disposição de todos os Estados‑Membros outras iniciativas que procuram criar ligações entre a comunidade de investigação e as empresas, como as comunidades de conhecimento e inovação. Porém, a Comissão não promoveu ativamente o estabelecimento de ligações entre os projetos e estas comunidades.

72 A fim de divulgar os resultados da investigação e promover a sua exploração, a Comissão gere uma base de dados específica, designada por CORDIS (Serviço Comunitário de Informação sobre Investigação e Desenvolvimento). Esta base de dados fornece informações sobre todas as atividades de investigação e desenvolvimento apoiadas pela UE, incluindo os resultados e publicações dos projetos, que os beneficiários dos projetos são obrigados a registar na base. Contudo, o Tribunal constatou que as informações constantes do CORDIS estão desatualizadas e são apenas parcialmente fiáveis (especialmente no que diz respeito aos projetos de Cátedras do EEI).

As primeiras provas evidenciam resultados concretos

73 Tendo em conta que um dos objetivos das medidas de alargamento da participação (ver ponto ‎05) era aumentar a participação dos países abrangidos por estas medidas no Horizonte 2020 e que o impacto das medidas só deverá concretizar‑se a médio e longo prazo (ver ponto ‎12), o Tribunal analisou as primeiras tendências no que respeita a esta participação. Avaliou também se os projetos apresentavam já os primeiros resultados concretos.

74 A percentagem de financiamento garantido pelos países abrangidos pelo alargamento da participação é mais elevada no Horizonte 2020 do que no 7.º PQ (+1,7 pontos percentuais e um incremento de +31 % em termos relativos) (ver quadro 4). Todos os países abrangidos pelo alargamento da participação, com exceção da Croácia e da Hungria, aumentaram a sua participação tanto em pontos percentuais como em termos relativos (para informações pormenorizadas por Estado‑Membro, ver anexo VI).

75 Após dedução das autorizações para o alargamento da participação, o aumento do financiamento autorizado para os países abrangidos por este alargamento foi menos acentuado, situando se em 1,1 em pontos percentuais e 20 % em termos relativos. Os países que mais participaram nas medidas de alargamento da participação (ver figura 9) estiveram também entre os países com o maior aumento da participação entre o 7.º PQ e o Horizonte 2020, em termos de financiamento (ver quadro 10 do anexo VI) e de ligação em rede (ver figura 7).

76 O Tribunal constatou que os projetos incluídos na sua amostra já tinham produzido vários resultados tangíveis e intangíveis positivos. Por exemplo, no caso dos projetos de agrupamento:

• de acordo com os beneficiários e as autoridades de gestão, os projetos suscitaram grande interesse político por parte das autoridades nacionais e regionais, tanto pelos próprios projetos como, de um modo mais geral, pela I&I nos países abrangidos pelo alargamento da participação;
• os projetos constituíram uma fonte de emprego para investigadores e inovadores (três dos quatro novos centros que o Tribunal examinou relativamente ao primeiro convite criaram, cada um, até 70 postos de trabalho de investigação);
• estão já a surgir algumas realizações, principalmente sob a forma de publicações científicas (quatro projetos do primeiro convite à apresentação de propostas, mas é ainda demasiado cedo para os projetos do segundo convite);
• em relação ao financiamento complementar, os projetos angariaram mais do que o montante exigido (ver ponto 11).

77 Para os projetos de Cátedras do EEI, são exemplos dos primeiros resultados positivos:

• os beneficiários e as autoridades de gestão comunicaram que os titulares de cátedras e as instituições anfitriãs receberam reconhecimento internacional;
• 80 % dos projetos incluídos na amostra beneficiaram de uma maior ligação em rede;
• 60 % dos projetos incluídos na amostra geraram mudanças estruturais na instituição anfitriã.

78 Na caixa 4 figuram dois exemplos de projetos que apresentam resultados promissores (um deles) e resultados concretos (o outro).

A Comissão não adotou disposições suficientes relativas ao acompanhamento das medidas de alargamento da participação

79 O Regulamento Financeiro da UE exige que a Comissão defina objetivos para os seus programas e acompanhe a sua realização através de indicadores de desempenho. O Tribunal avaliou se as disposições relativas ao acompanhamento das medidas de alargamento da participação eram adequadas.

80 No seu Relatório Anual relativo a 2015, o Tribunal já apontava para insuficiências na conceção do Horizonte 2020, em especial no que diz respeito aos indicadores de desempenho, e para o facto de os objetivos serem demasiado gerais e de alto nível.

81 Dos indicadores definidos para o Horizonte 2020, apenas um era específico da vertente «alargamento da participação» (mas estava limitado às Cátedras do EEI e às atividades de geminação). Trata‑se da evolução [em percentagem] (em comparação com um período de referência [de 3 anos] anterior à assinatura da convenção de subvenção) das publicações em revistas de grande impacto no domínio de investigação em causa do organismo de investigação financiado.

82 Desde 2016, vários documentos elaborados para a Comissão ou a REA sublinharam a importância de instituir uma recolha de dados para estabelecer indicadores‑chave de desempenho (ICD)⁵ específicos e mensuráveis, especialmente no que respeita aos projetos de agrupamento. Por exemplo, a REA sugeriu ICD que medem as «mudanças estruturais» numa organização ou indicadores relativos às informações fornecidas nas propostas de projetos, como o número de patentes, acordos de licença, investigadores contratados e novos projetos de investigação financiados.

83 Em resposta a estas sugestões, a Comissão introduziu no seu programa de trabalho de 2018‑2020 para a vertente «Difusão da excelência e alargamento da participação» os seguintes elementos relativos ao acompanhamento:

• para os projetos de agrupamento, o impacto potencial dos centros de excelência novos/melhorados devia ser reforçado através de ICD mensuráveis e as melhorias de médio a longo prazo introduzidas no ecossistema de I&I deviam também ser demonstradas através de indicadores (por exemplo, intensidade da investigação);
• para os projetos de Cátedras do EEI, o programa de trabalho fornecia exemplos de indicadores para medir o aumento da excelência da investigação (por exemplo, publicações em revistas analisadas por pares, acordos de colaboração com empresas, propriedade intelectual, novos produtos e serviços inovadores).

84 No entanto, a Comissão não definiu nenhum ICD pormenorizado para a medida dos projetos de agrupamento e os indicadores da medida das Cátedras do EEI careciam de valores de referência e metas. Em vez disso, os indicadores deviam ser definidos e especificados em pormenor na convenção de subvenção de cada projeto. A ausência de indicadores comuns dificulta que se retirem conclusões sobre o impacto.

85 Os beneficiários dos projetos devem apresentar regularmente relatórios sobre os progressos realizados. Além disso, a REA realiza inquéritos periódicos para avaliar os progressos reais, em especial no que se refere aos projetos de agrupamento. Estes inquéritos conseguiram detetar os principais problemas que afetam os projetos (ver ponto ‎56).

86 Prevê‑se que os projetos de alargamento da participação tenham um impacto a médio e longo prazo nos países anfitriões. Para o efeito, as convenções de subvenção contêm igualmente um «plano de divulgação e exploração» que os beneficiários deverão executar após o termo do período de financiamento da UE. Todavia, a Comissão não previu qualquer seguimento ou acompanhamento dos projetos após o referido período.

Conclusões e recomendações

87 Globalmente, o Tribunal conclui que as medidas de alargamento da participação introduzidas no âmbito do Horizonte 2020 eram adequadas à sua finalidade, já que incidiram em muitas das causas da baixa participação de alguns Estados‑Membros nos programas‑quadro. Porém, devido às disparidades dos ecossistemas de I&I nos diferentes países abrangidos, nem todos beneficiaram ao mesmo nível. Prevê‑se que o impacto total das medidas só se concretize plenamente nos próximos anos. Embora estas medidas, juntamente com outras medidas da UE que incentivam as reformas, possam dar início a progressos em matéria de I&I nos países beneficiários, uma verdadeira mudança sustentável depende de os governos nacionais desempenharem plenamente o seu papel no sentido de tornar a I&I uma prioridade, tanto em termos de investimento como de reformas.

88 As medidas de alargamento da participação do Horizonte 2020 incidiram em muitas das questões assinaladas como afetando o desempenho em matéria de I&I. No entanto, funcionam principalmente como catalisadores do progresso, dado que o volume de investimento nacional em I&I, bem como as reformas e, por conseguinte, as decisões estratégicas nacionais, têm um papel decisivo no desempenho dos países (ver pontos ‎20 a ‎27).

89 O mecanismo de apoio a políticas faz parte de um conjunto de instrumentos criados pela UE para incentivar as reformas nos Estados‑Membros, o último dos quais é o Mecanismo de Recuperação e Resiliência. A Comissão utilizou os conhecimentos adquiridos com o mecanismo de apoio a políticas, em especial a partir de 2019, para contribuir de forma seletiva para o seu trabalho no âmbito do Semestre Europeu. Contudo, a capacidade do referido mecanismo para suscitar as mudanças necessárias nos sistemas nacionais foi reduzida, uma vez que i) os recursos disponíveis para o mesmo eram limitados, ii) nem todos os países abrangidos pelo alargamento da participação solicitaram o seu apoio e iii) os Estados‑Membros eram livres de decidir em que medida aplicariam as reformas recomendadas no âmbito do mesmo (ver pontos 28 a ‎37).

90 A Comissão ainda não executou totalmente as recomendações da sua própria avaliação de 2019 ao mecanismo, tendo declarado que tem a intenção de i) continuar a desenvolver o diálogo sobre as estratégias nacionais, tanto com os Estados‑Membros que estão dispostos a participar nesse processo, como entre os diferentes Estados‑Membros, e ii) envidar mais esforços em matéria de divulgação e comunicação. No âmbito da nova componente do mecanismo, sempre orientado para a procura, o mecanismo de apoio a políticas aberto (período 2021‑2027), os Estados‑Membros podem solicitar apoio para a aplicação de reformas nos seus sistemas de I&I, mas a Comissão tem ainda de definir todos os aspetos práticos (ver pontos ‎38 a ‎41).

Recomendação 1 — Reforçar a utilização do mecanismo de apoio a políticas

A fim de utilizar eficazmente os instrumentos de que dispõe para suscitar as mudanças nos sistemas nacionais de I&I que são necessárias para o progresso nos países abrangidos pelo alargamento da participação, a Comissão deve:

1. transformar em ações concretas as suas intenções no que diz respeito i) a uma melhor divulgação e comunicação dos resultados do mecanismo de apoio a políticas e ii) à melhoria do diálogo (por exemplo, definir a finalidade, os instrumentos, o calendário e a regularidade do diálogo), cujos resultados devem também contribuir para o trabalho da Comissão no âmbito do Semestre Europeu e para o seu acompanhamento dos objetivos intermédios estabelecidos nos planos de recuperação e resiliência;
2. conceber o mecanismo de apoio a políticas aberto de um modo que permita prestar apoio continuado às autoridades nacionais que executam as reformas, quer em consequência das recomendações resultantes das atividades do referido mecanismo ou solicitadas no contexto do Semestre Europeu ou ainda decorrentes dos compromissos assumidos nos planos de recuperação e resiliência.

Prazo de execução: final de 2022 para a alínea a) e meados de 2023 para a alínea b)

91 O Tribunal constatou que a maioria dos países abrangidos pelo alargamento da participação tinha uma classificação baixa, tanto em termos da participação no Horizonte 2020 (montante recebido per capita) como de ligações com parceiros em toda a UE. No entanto, alguns destes países apresentavam níveis de participação e de ligação semelhantes aos dos países com melhor desempenho do grupo não abrangido pelo alargamento da participação (ver pontos ‎45 a ‎51).

92 A decisão sobre os países que deveriam beneficiar das medidas de alargamento da participação do Horizonte Europa foi tomada pelos colegisladores, não sendo objeto de revisão intercalar. Em apoio dessa decisão, a Comissão forneceu análises relativas a alguns indicadores selecionados para representar as causas do fraco desempenho. Essas análises não contemplavam, em relação a cada país, i) o grau de participação em programas‑quadro anteriores e ii) o grau de ligação com parceiros em toda a UE (ver pontos ‎42 a ‎44).

Recomendação 2 — Visar uma participação mais equilibrada, nas medidas de alargamento da participação, dos países abrangidos

Para evitar situações em que a maior parte dos projetos de alargamento da participação se destina a apenas alguns países, a Comissão deve acompanhar de perto os níveis de participação nestas medidas do Horizonte Europa e, caso surjam desequilíbrios significativos contínuos, introduzir medidas para alargar a participação.

Prazo de execução: durante a aplicação das medidas de alargamento da participação

93 Os beneficiários dos projetos de agrupamento e de Cátedras do EEI enfrentaram várias questões que conduziram a atrasos e/ou podem afetar negativamente os resultados dos projetos (ver pontos ‎52 e 53), nomeadamente:

• atrasos para receber financiamento complementar às subvenções do Horizonte 2020, que na sua maior parte, em especial para projetos de agrupamento, provém do FEDER. Além disso, embora os projetos de agrupamento possam decorrer até 2026, os custos a cobrir pelas subvenções do FEDER têm de ser incorridos até ao final de 2023, pelo que alguns beneficiários podem ter dificuldades em absorver os fundos (ver pontos ‎54 a ‎62);
• recrutamento de investigadores internacionais (ver pontos ‎63 e 64). Revelou‑se moroso, mas a maioria dos projetos acabou por conseguir fazê‑lo;
• assegurar a sustentabilidade a longo prazo dos projetos, por exemplo, centrando‑se na visibilidade e estabelecendo ligações com as empresas para promover a exploração dos resultados da investigação (ver pontos 65 a ‎72).

94 O financiamento complementar é crucial, em especial para as infraestruturas e os equipamentos dos centros de excelência apoiados através da medida de agrupamento. No entanto, a REA não estava em condições de avaliar e acompanhar adequadamente este financiamento, principalmente devido à falta de dados harmonizados ou, em alguns casos, à natureza vaga dos compromissos assumidos pelos financiadores (ver pontos 59 a 62).

Recomendação 3 — Facilitar a disponibilização atempada de financiamento complementar

A fim de reduzir o risco de os projetos enfrentarem dificuldades devido ao financiamento complementar proveniente dos programas operacionais do FEDER, a Comissão deve incentivar as autoridades de gestão a seguirem um processo simplificado de aprovação de subvenções, por exemplo, tendo plenamente em conta a avaliação efetuada para a concessão de financiamento do Horizonte Europa.

Prazo de execução: final de 2022

95 Os projetos de agrupamento e de Cátedras do EEI visam criar efeitos duradouros. Porém, os projetos analisados revelaram uma capacidade limitada para explorar os resultados da sua investigação. Embora garantir a sustentabilidade continue a ser, em primeira instância, uma atribuição dos beneficiários e das autoridades públicas nacionais, a Comissão também presta apoio nesta matéria, sob a forma de iniciativas (no âmbito do Horizonte 2020 e do Horizonte Europa) destinadas a criar ligações entre a investigação e as empresas. Todavia, não há qualquer garantia de que os atuais projetos de agrupamento e Cátedras do EEI beneficiem destas iniciativas (ver pontos ‎65 a ‎71).

96 A base de dados CORDIS, que fornece os resultados dos projetos apoiados pelos vários programas‑quadro, não é utilizada de forma eficaz para promover a visibilidade e facilitar a exploração dos resultados da investigação dos projetos de agrupamento e de Cátedras do EEI, uma vez que não é atualizada de forma sistemática (ver ponto 72).

Recomendação 4 — Reforçar a capacidade dos beneficiários dos projetos para explorarem os resultados da sua investigação

Para reforçar as perspetivas de sustentabilidade dos projetos, a Comissão deve:

1. prestar apoio (por exemplo, através de formação e orientação) aos projetos de alargamento da participação, em especial os projetos de agrupamento, a fim de lhes permitir uma maior valorização dos resultados da sua investigação;
2. promover os contactos entre os beneficiários dos projetos e os potenciais parceiros do setor, em especial através das iniciativas que existem na UE e que se destinam a criar ligações entre a investigação e as empresas (como as comunidades de conhecimento e inovação);
3. continuar a apoiar a visibilidade dos projetos, incentivando os beneficiários a procederem a atualizações regulares dos resultados dos projetos e a disponibilizarem‑nos ao público nas plataformas da UE criadas para o efeito.

Prazo de execução: final de 2023

97 À data da auditoria, era demasiado cedo para avaliar se as medidas de alargamento da participação deram o impulso esperado ao desempenho dos países abrangidos, uma vez que quaisquer efeitos só se produzirão a meio da execução do Horizonte Europa. Por conseguinte, não é surpreendente que, no final do período coberto pelo Horizonte 2020, se tenha verificado apenas um aumento moderado, desde o 7.º Programa‑Quadro, da taxa de participação dos referidos países (em especial depois de descontar o impacto do financiamento dedicado especificamente a estas medidas) (ver pontos ‎73 a ‎75).

98 No entanto, mesmo nesta fase inicial, e apesar das dificuldades de execução anteriormente descritas, o Tribunal constatou várias primeiras realizações positivas dos projetos de agrupamento e de Cátedras do EEI. Os projetos de agrupamento, em particular, atraíram elevados montantes de financiamento complementar, começaram a publicar resultados científicos e deram emprego a investigadores. Por seu lado, a maioria dos projetos de Cátedras do EEI contribuíram para produzir mudanças estruturais nas suas instituições anfitriãs (ver pontos ‎76 a ‎78).

99 O acompanhamento da concretização do objetivo «difusão da excelência e alargamento da participação», bem como das diferentes medidas (como o agrupamento e as Cátedras do EEI), tem sido dificultado pela falta de indicadores de desempenho ou, quando existem (Cátedras do EEI), pela falta de valores de referência e de metas quantificadas. Além disso, a Comissão não prevê o acompanhamento dos diferentes projetos após o seu encerramento, embora i) um dos principais objetivos seja a continuidade das ações e ii) muitos resultados e impactos não sejam visíveis até essa data (ver pontos ‎79 a ‎86).

Recomendação 5 — Reforçar o acompanhamento das medidas de alargamento da participação

Para acompanhar com eficácia as medidas de alargamento da participação e os seus impactos, a Comissão deve:

1. definir objetivos específicos e traduzi‑los em indicadores‑chave de desempenho adequados ao nível das medidas;
2. assegurar o seguimento dos projetos de agrupamento também após o seu encerramento, a fim de poder tirar conclusões sobre os seus impactos a médio e longo prazo.

Prazo de execução: final de 2024 para a alínea a); dois anos após o encerramento dos projetos para a alínea b)

O presente relatório foi adotado pela Câmara IV, presidida por Mihails Kozlovs, Membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, em 3 de maio de 2022.

Anexos

Anexo I — Medidas de alargamento da participação no âmbito do Horizonte Europa

As medidas de alargamento da participação no âmbito do Horizonte Europa dispõem de um orçamento de 2,95 mil milhões de euros (3 % do orçamento deste programa‑quadro). Esta vertente foi alargada e contêm quatro novas medidas:

• a iniciativa de excelência para as universidades visa a transformação do setor do ensino superior e dos ecossistemas circundantes, incluindo centros de investigação não universitários;
• os polos de excelência visam promover ecossistemas de inovação nos países abrangidos pelo alargamento da participação e para além deles, criando melhores ligações entre o meio académico, as empresas e a administração pública, em consonância com as estratégias regionais ou nacionais de especialização inteligente;
• a circulação de cérebros, que consiste num conjunto de diferentes subvenções destinadas a aumentar a atratividade para os investigadores de entidades dos países abrangidos pelo alargamento da participação, através da concessão de subvenções concorrenciais e da divulgação de práticas de trabalho e de emprego atrativas;
• o mecanismo de adesão a ações em curso, que consiste na concessão de subvenções a entidades de países com fraco desempenho em matéria de I&I que adiram a ações colaborativas de I&I já selecionadas.

O quadro 5 mostra a dotação orçamental para estas várias medidas no âmbito do Horizonte Europa.

Anexo II — Metodologia

A auditoria baseou‑se nas seguintes provas:

1. análise de documentos públicos e de documentos internos da Comissão, como textos jurídicos, orientações, avaliações de impacto, relatórios de avaliação e de acompanhamento e comunicações;
2. questionários e videoconferências de verificação de factos com autoridades de gestão e pontos de contacto nacionais no âmbito das medidas de alargamento da participação em cinco Estados‑Membros (Croácia, Polónia, Portugal, Roménia e Eslovénia) selecionados com base no seu desempenho em matéria de I&I, na sua participação global no programa‑quadro e, em particular, nas medidas de alargamento da participação;
3. análise estatística de dados provenientes de várias fontes: CORDA, Business Objects, Painel da Inovação, Eurostat e CORDIS;
4. análise pormenorizada de uma amostra de projetos de agrupamento e de projetos de Cátedras do EEI selecionados numa base discricionária, em especial entre os projetos em fase avançada de execução (ver quadro 6). A análise pormenorizada consistiu em i) uma análise de documentos relacionados com o projeto (propostas, convenções de subvenção, relatórios de acompanhamento, etc.); ii) questionários e videoconferências de verificação de factos com os beneficiários;
5. análise pormenorizada do financiamento complementar para todos os projetos de agrupamento.

Anexo III — Relação entre os investimentos em I&I e o desempenho em matéria de I&I

O Tribunal constatou que existia uma correlação positiva entre:

• o nível de investimento nacional em I&I per capita e o desempenho medido pelo índice sumário da inovação do Painel Europeu da Inovação. Quanto mais elevado era o investimento nacional em I&I per capita no período de 2014‑2020, melhor era a classificação no Painel Europeu da Inovação de 2021 (ver figura 10);
• o nível de investimento nacional em I&I per capita (durante o período de 2014‑2020) e o nível de participação no Horizonte 2020 (ver figura 11).

A figura 11 ilustra a correlação entre os investimentos nacionais em I&I per capita (2014‑2020) e a participação no Horizonte 2020. O coeficiente de determinação (R²), que explica a proporção da variação numa variável que é previsível a partir da outra variável, é 0,45. Contudo, se se excluir Chipre (um valor atípico), o valor de R² aumenta para 0,65. A maioria dos países abrangidos pelo alargamento da participação está concentrada no canto inferior esquerdo, o que mostra, per capita, um baixo investimento nacional em I&I e um baixo nível de financiamento do Horizonte 2020. Todos os países abrangidos pelo alargamento da participação, com exceção da República Checa e do Luxemburgo, surgem abaixo da linha de tendência.

Anexo IV — Recomendações específicas por país sobre a I&I

As recomendações específicas por país sobre a I&I que foram dirigidas aos países abrangidos pelo alargamento da participação durante o período de 2014 2020 são as seguintes:

• 2014: 10 dos 15 países receberam uma recomendação, principalmente no sentido de estabelecerem ligações entre a I&I e a política setorial;
• 2015‑2018: todos os anos, entre dois e cinco países receberam recomendações. Cinco não receberam quaisquer recomendações (Bulgária, Croácia, Hungria, Roménia e Eslovénia);
• 2019: todos os países, com exceção de um, receberam uma recomendação no sentido de centrarem na I&I a política económica relacionada com o investimento;
• 2020: 10 dos 15 países receberam uma recomendação, principalmente no sentido de se concentrarem no investimento em I&I.

Anexo V — Indicadores utilizados na análise fornecida pela Comissão aos colegisladores para a seleção dos países abrangidos pelo alargamento da participação

1. Em relação ao Horizonte 2020:
   
   Um Estado‑Membro tinha de obter uma classificação inferior a 70 % da média da UE do indicador compósito em excelência de investigação, que é composto por quatro variáveis:
   
   
   • percentagem de publicações mais citadas em que pelo menos um dos autores tem uma filiação no país;
   • número de universidades científicas de topo e de organismos públicos de investigação no país;
   • pedidos de patente;
   • valor total das subvenções recebidas do Conselho Europeu de Investigação.
2. Em relação ao Horizonte Europa:
   
   
   • rendimento nacional bruto inferior a 90 % da média da UE;
   • para cada país, percentagem de publicações científicas dos seus investigadores que se encontram entre as 10 % mais citadas (ou seja, citadas por outros documentos de investigação);
   • número de pedidos de patente por milhão de habitantes abaixo da média da UE.

Anexo VI — Estatísticas

Os quadros 7 e 8 apresentam uma panorâmica da participação dos países nas duas medidas analisadas, mostrando quantas propostas de projetos apresentadas foram selecionadas para financiamento no final do processo de seleção concorrencial. O principal fator que influencia a taxa de êxito de um país é o seu desempenho global em matéria de I&I. Outros fatores são, por exemplo, a experiência adquirida com a participação anterior, os esforços combinados dos intervenientes nacionais para aumentar a participação e as ligações existentes às redes. Esta constatação está em consonância com as observações apresentadas no Relatório Especial 02/2020 do Tribunal (ponto 43) sobre o Instrumento a favor das PME.

Siglas e acrónimos

CORDIS: Serviço Comunitário de Informação sobre Investigação e Desenvolvimento

COST: Cooperação Europeia em Ciência e Tecnologia

DG RTD: Direção‑Geral da Investigação e da Inovação da Comissão

FEDER: Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional

I&I: Investigação e inovação

ICD: indicador‑chave de desempenho

PIB: Produto interno bruto

PQ: Programa‑Quadro

REA: Agência de Execução Europeia da Investigação

Glossário

Atribuição de financiamento com base na excelência: atribuição com base em convites à apresentação de propostas concorrenciais e através de uma análise interpares independente e baseada no mérito, selecionando apenas os melhores projetos sem ter em conta a distribuição geográfica.

Autoridade de gestão: entidade nacional, regional ou local pública (ou privada) designada pelo Estado‑Membro para gerir um programa financiado pela UE.

Autorização: montante reservado no orçamento para financiar uma despesa específica, por exemplo um contrato ou convenção de subvenção.

Centro Comum de Investigação: serviço da Comissão para a ciência e o conhecimento, que presta aconselhamento científico e apoio à política da UE.

Contribuições em espécie: recursos não financeiros postos gratuitamente à disposição de um beneficiário por terceiros.

Estratégia Europa 2020: estratégia de dez anos da UE, lançada em 2010, para estimular o crescimento e criar empregos.

Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional: fundo da UE que reforça a coesão económica e social na União através do financiamento de investimentos que reduzam os desequilíbrios entre as regiões.

Inovação de base local: inovação fomentada pela estreita interação de intervenientes na inovação, como empresas, entidades de investigação e governos locais/regionais, num contexto territorial próximo em que a proximidade geográfica facilita o intercâmbio de conhecimentos e a colaboração.

Instrumento financeiro: apoio financeiro proveniente do orçamento da UE sob a forma de investimentos em capitais próprios ou em quase‑capital, de empréstimos ou garantias ou de outros instrumentos de partilha de riscos.

Mecanismo de Recuperação e Resiliência: mecanismo de apoio financeiro da UE para atenuar o impacto económico e social da pandemia de COVID‑19 e estimular a recuperação a médio prazo, promovendo simultaneamente as transformações ecológica e digital.

Ponto de Contacto Nacional: entidade estabelecida e financiada pelo governo de um Estado‑Membro da UE, ou outro país participante, para prestar apoio e orientação a nível nacional aos candidatos e beneficiários no âmbito do Horizonte 2020 ou do Horizonte Europa.

Procedimento de comité (comitologia): aplica‑se nos casos em que um ato legislativo da UE atribui competências de execução à Comissão. Implica que a Comissão seja assistida por um comité composto por representantes de todos os países da UE. O comité emite um parecer formal, geralmente sob a forma de votação, sobre as medidas propostas pela Comissão. Em função do procedimento, os pareceres poderão ser mais ou menos vinculativos para a Comissão.

Programa operacional: quadro de base para a execução de projetos de coesão financiados pela UE durante um determinado período, refletindo as prioridades e os objetivos estabelecidos nos acordos de parceria celebrados entre a Comissão e cada Estado‑Membro.

Recomendações específicas por país: orientações anuais que, no âmbito do Semestre Europeu, a Comissão dirige a cada Estado‑Membro sobre as suas políticas macroeconómicas, orçamentais e estruturais.

Semestre Europeu: ciclo anual que proporciona um quadro para a coordenação das políticas económicas dos Estados‑Membros da UE e para o acompanhamento dos seus progressos.

Subsidiariedade: princípio segundo o qual a União só deve atuar quando a sua ação seja mais eficaz do que uma ação desenvolvida a nível nacional, regional ou local.

Respostas da Comissão

https://www.eca.europa.eu/pt/Pages/DocItem.aspx?did=61346

Cronologia

https://www.eca.europa.eu/pt/Pages/DocItem.aspx?did=61346

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do TCE apresentam os resultados das suas auditorias às políticas e programas da UE ou a temas relacionados com a gestão de domínios orçamentais específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos ao desempenho ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, a evolução futura e o interesse político e público.

A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria IV — Regulamentação dos mercados e economia competitiva, presidida pelo Membro do TCE Mihails Kozlovs. A auditoria foi efetuada sob a responsabilidade do Membro do TCE Ivana Maletić, com a colaboração de Sandra Diering, chefe de gabinete, e Tea Japunčić, assessora de gabinete; Marion Colonerus, responsável principal; Juan Antonio Vazquez Rivera, responsável de tarefa; Marco Montorio e Katja Mravlak, auditores. Thomas Everett prestou assistência linguística.

 

Da esquerda para a direita: Marco Montorio, Tea Japunčić, Juan Antonio Vazquez Rivera, Ivana Maletić, Sandra Diering e Katja Mravlak.

Notas

¹ Relatório Especial 02/2020 (ponto 41) e Relatório Especial 04/2016 (ponto 86).

² Final Report Summary — MIRRIS (Mobilizing institutional reforms for better R&I systems/institutions in Europe), junho de 2016; Mutual Learning Exercise — Widening Participation and Strengthening Synergies: Summary Report, Comissão Europeia, 2018; Overcoming innovation gaps in EU-13 Member States, Serviço de Estudos do Parlamento Europeu, março de 2018; Mobilising European Structural and Investment Funds and Horizon 2020 in support of innovation in less developed regions, Centro Comum de Investigação, novembro de 2018.

³ Research and Innovation analysis in the European Semester 2020 Country Reports, Comissão Europeia, maio de 2020.

⁴ O objetivo de atingir a excelência numa base sustentável foi enunciado no Programa de Trabalho do Horizonte 2020 (Horizon 2020 - Work Programme 2018‑2020 - Spreading Excellence and Widening Participation).

⁵ Relatório final, H2020 Advisory Group on Spreading Excellence and Widening Participation, junho de 2016; Brainstorming on Future Widening Actions in Horizon Europe: Contribution from REA B5, outubro de 2019; Policy Impact Report on Teaming, REA, junho de 2021.

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