Sprijinul acordat de Frontex pentru gestionarea frontierelor externe: nu a fost suficient de eficace până în prezent

Sinteză

Convenția Schengen a creat un spațiu unic de circulație fără verificări la frontierele interne. Supravegherea și controlul frontierelor externe sunt esențiale pentru facilitarea liberei circulații a persoanelor și a mărfurilor în acest spațiu, urmărind totodată să garanteze securitatea internă și să prevină potențialele amenințări la frontiere.

Înființată în 2004, Frontex a devenit, în urma adoptării Regulamentului (UE) 2016/1624, Agenția Europeană pentru Poliția de Frontieră și Garda de Coastă. Acest regulament a extins în mod semnificativ mandatul inițial al agenției și i-a încredințat competența de a facilita gestionarea europeană integrată a frontierelor externe ale UE, responsabilitatea pentru aceasta revenind însă în continuare statelor membre.

Doar trei ani mai târziu, Regulamentul (UE) 2019/1896 a sporit competențele Frontex pentru a permite evoluția de la un rol de sprijin și coordonare la un rol operativ. Acest lucru a implicat o creștere exponențială a resurselor, prin introducerea unui corp permanent de 10 000 de membri ai personalului operativ până în 2027 și dotarea cu un buget mediu de 900 de milioane de euro pe an.

Curtea a auditat dacă Frontex și-a desfășurat în mod eficace patru dintre cele șase activități de bază, cu scopul de a contribui la punerea în aplicare a gestionării europene integrate a frontierelor, ajutând astfel statele membre să prevină, să detecteze și să combată imigrația ilegală și criminalitatea transfrontalieră. Curtea a examinat, de asemenea, cât de pregătită este această agenție să se achite de noul său mandat extins în 2019. Este prima dată când Curtea analizează modul în care Frontex desfășoară aceste activități, astfel cum sunt definite în regulamentul din 2016. Raportul Curții sosește la momentul potrivit, dat fiind că ultima evaluare externă a agenției a fost publicată în iulie 2015, iar Regulamentul (UE) 2019/1896 a fost aprobat fără o evaluare a impactului. Auditul a acoperit perioada cuprinsă între sfârșitul anului 2016 (când au intrat în vigoare noile responsabilități ale Frontex) și februarie 2020.

Per ansamblu, Curtea a constatat că sprijinul acordat de Frontex statelor membre/țărilor asociate spațiului Schengen în combaterea imigrației ilegale și a criminalității transfrontaliere nu este suficient de eficace. Curtea a observat că Frontex nu a pus în aplicare pe deplin mandatul care i-a fost încredințat în 2016 și evidențiază mai multe riscuri legate de mandatul acordat în 2019.

Curtea a constatat că, deși există un cadru funcțional de schimb de informații pentru a sprijini lupta împotriva imigrației ilegale, acesta nu a funcționat suficient de bine pentru a asigura o conștientizare exactă, completă și actualizată a situației la frontierele externe ale UE. În ceea ce privește criminalitatea transfrontalieră, nu a fost încă instituit un cadru adecvat pentru schimbul de informații. Acest lucru afectează capacitatea Frontex și a statelor membre de a monitoriza frontierele externe și, dacă este necesar, de a reacționa rapid la orice amenințare detectată.

Pentru Frontex era dificil să utilizeze raportările întocmite de autoritățile naționale de control la frontiere în cadrul sistemului european de supraveghere a frontierelor și există constrângeri de natură juridică legate de utilizarea pentru analize de risc a datelor stocate în sistemele paneuropene. În plus, agenția nu este în măsură să aplice modelul comun integrat de analiză a riscurilor utilizat de majoritatea statelor membre.

Problemele recurente legate de exhaustivitatea și calitatea datelor afectează procesul de colectare de date desfășurat în cadrul evaluării vulnerabilității realizate de Frontex, chiar dacă statele membre au obligația să furnizeze informațiile de care agenția are nevoie.

În ceea ce privește operațiunile comune, trimiterea de resurse pentru prevenirea, detectarea și combaterea criminalității transfrontaliere nu este încă suficient de dezvoltată în activitățile de zi cu zi ale Frontex. Întrucât agenția nu dispune de informații cu privire la performanța și la costurile reale, raportarea sa operațională nu reușește să informeze în mod adecvat factorii de decizie.

Frontex nu a luat măsurile necesare pentru a-și adapta organizarea în așa fel încât aceasta să răspundă mandatului primit în 2016. Curtea a identificat deficiențe atât în planificarea resurselor umane în unitățile de analiză a riscurilor și de evaluare a vulnerabilității, cât și în comunicarea dintre unitățile care au făcut obiectul auditului, deficiențe care reprezintă un risc important pentru eficacitatea noului rol operativ al agenției.

În fine, Curtea consideră că există un risc semnificativ ca Frontex să aibă dificultăți în a-și îndeplini mandatul care i-a fost încredințat prin Regulamentul (UE) 2019/1896. Creșterea exponențială a resurselor puse la dispoziție a fost convenită fără să se procedeze la o evaluare a nevoilor și a impactului asupra statelor membre și fără să existe o evaluare a activităților desfășurate de Frontex din 2015 încoace.

Pe baza acestor concluzii, Curtea recomandă în mod specific Frontex și Comisiei:

• să amelioreze cadrul pentru schimbul de informații și tabloul situațional european;
• să actualizeze și să implementeze modelul comun integrat de analiză a riscurilor și să asigure accesul la alte surse de informații;
• să dezvolte potențialul evaluărilor vulnerabilității;
• să îmbunătățească răspunsul operativ al Frontex;
• să răspundă provocărilor aduse de noul mandat al Frontex.

Introducere

Intrarea în vigoare a Convenției Schengen în 1995 a marcat abolirea frontierelor interne și crearea spațiului Schengen pentru circulația liberă și nerestricționată a persoanelor. În prezent, din spațiul Schengen fac parte 26 de țări europene¹.

În concluziile summitului UE care a avut loc la Laeken în decembrie 2001, statele membre au afirmat că „o mai bună gestionare a controalelor la frontierele externe ale Uniunii va contribui la combaterea terorismului, a rețelelor de imigrație ilegală și a traficului de persoane. Consiliul European solicită Consiliului și Comisiei să găsească metode de cooperare între serviciile responsabile pentru controlul frontierelor externe și să examineze condițiile în care ar putea fi creat un mecanism sau un serviciu comun de control al frontierelor externe”².

Pentru a pune în aplicare gestionarea europeană integrată a frontierelor, Parlamentul European, Consiliul și Comisia au înființat Frontex³ în 2004⁴. Agenția a fost creată plecând de la premisa că responsabilitatea pentru controlul și supravegherea frontierelor externe este partajată cu statele membre și acest principiu a fost menținut de toate modificările ulterioare ale regulamentului de înființare a Frontex.

Primul mandat al agenției a fost de a consolida și de a sprijini cooperarea interinstituțională, inclusiv pe plan operativ, dintre autoritățile de control la frontiere din statele membre, precum și de a elabora și a promova politici comune privind formarea profesională, evaluarea riscurilor și operațiunile comune. În consecință, denumirea inițială a Frontex a fost „Agenția Europeană pentru Gestionarea Cooperării Operative la Frontierele Externe ale Statelor Membre ale Uniunii Europene”.

Regulamentul de înființare a Frontex a fost modificat de patru ori, în 2007⁵, în 2011⁶, în 2016⁷ și în 2019⁸, fiecare dintre aceste modificări extinzând progresiv mandatul, funcțiile și bugetul agenției (de la 19 milioane de euro în 2006 la 330 de milioane de euro în 2019).

Prima modificare, din 2007, a extins mandatul inițial prin așa-numitul „Regulament RABIT”, care a dat agenției posibilitatea să trimită echipe de intervenție rapidă la frontieră în statele membre. Aceste echipe urmau să intervină, pentru o perioadă limitată, la cererea oricărui stat membru care se confrunta cu situații urgente și excepționale ca urmare a unui aflux important de migranți sosiți prin canale neregulamentare de imigrație. Aceasta a fost prima referire la „imigrație”, un fenomen care nu era menționat în regulamentul din 2004.

În 2011, creșterea fluxurilor de migrație în Marea Mediterană, cauzată în principal de evenimente politice din Africa de Nord, alături de deficiențele și de limitările operaționale care afectau agenția, a condus la a doua modificare a actului de înființare a Frontex. Principalele modificări vizau: operarea de către Frontex a unor sisteme de informații, inclusiv în cadrul sistemului european de supraveghere a frontierelor; un rol mai important în coordonarea operațiunilor comune de returnare; operațiuni comune și proiecte-pilot; și posibilitatea acordată pentru prima dată agenției de a achiziționa echipamente singură sau împreună cu un stat membru și de a trimite ofițeri de legătură în țări terțe.

În perioada de vârf a migrației înregistrată în 2015, colegiuitorii UE și Comisia au considerat că Frontex, care avea un mandat limitat de a sprijini statele membre în securizarea frontierelor lor externe, nu dispunea de un nivel suficient de personal și de echipamente. Resursele Frontex se bazau pe contribuții voluntare din partea statelor membre și agenția nu avea autoritatea de a desfășura operațiuni de gestionare a frontierelor și operațiuni de căutare și salvare. Colegiuitorii UE și Comisia erau preocupați de faptul că aceste limitări ar împiedica capacitatea Frontex de a aborda și a remedia în mod eficace situația creată de criza refugiaților. Acest context a condus, în 2016, la a treia modificare a regulamentului de înființare a agenției⁹, care a intrat în vigoare la 6 octombrie 2016. Cu aceeași ocazie, Frontex și-a schimbat denumirea și a devenit „Agenția Europeană pentru Poliția de Frontieră și Garda de Coastă”, obținând sarcini și competențe sporite atât în ceea ce privește aspectele operative, cât și aspectele de monitorizare/coordonare a gestionării frontierelor. Regulamentul a instituit, totodată, poliția de frontieră și garda de coastă la nivel european, formată din agenție și din autoritățile naționale responsabile cu gestionarea frontierelor.

Articolul 4 din Regulamentul (UE) 2016/1624 definește componentele gestionării europene integrate a frontierelor (a se vedea caseta 1). Pentru prima dată, gestionarea europeană integrată a frontierelor avea scopul declarat în legislație (la considerentul 2 al regulamentului) de „a aborda în mod eficient trecerea frontierelor externe, de a soluționa provocările legate de migrație și de a face față potențialelor amenințări la aceste granițe, contribuind astfel la combaterea criminalității grave cu o dimensiune transfrontalieră și asigurând un nivel ridicat de securitate internă în Uniune. În același timp, este necesar să se acționeze respectând întru totul drepturile fundamentale și într-un mod care să garanteze libertatea de circulație a persoanelor pe teritoriul Uniunii”.

Ambiția colegiuitorilor UE și a Comisiei era de a obține o poliție de frontieră și gardă de coastă la nivel european, consolidată și pe deplin operațională, „pentru a răspunde preocupărilor cetățenilor cu privire la securitatea și siguranța Uniunii”¹⁰. În consecință, în septembrie 2018, adică la doar doi ani de la intrarea în vigoare a modificării anterioare a regulamentului, Comisia Europeană a prezentat o propunere pentru un nou regulament privind agenția. Pentru a justifica lipsa atât a unei evaluări a impactului pentru noul act legislativ, cât și a unei evaluări a mandatului anterior, Consiliul a invocat existența unei necesități urgente. Noul regulament a intrat în vigoare la 4 decembrie 2019. Anexa I prezintă principalele schimbări aduse mandatului Agenției Europene pentru Poliția de Frontieră și Garda de Coastă prin modificările din 2016 și din 2019.

Principala măsură introdusă prin această modificare a fost instituirea unui corp permanent, primul serviciu în uniformă al UE de aplicare a legii. Scopul acestuia era de a aborda „dezechilibrul dintre capacitate și așteptări” care rezultă din dependența agenției de statele membre/țările asociate spațiului Schengen pentru contribuții constând în polițiști de frontieră și echipamente. Compus din personal statutar al Frontex și din personal detașat pe bază obligatorie de țările europene pentru perioade lungi sau scurte, corpul permanent va fi constituit treptat până când va ajunge la un efectiv de 10 000 de persoane în 2027, dintre care 3 000 de agenți de poliție de frontieră și de gardă de coastă, escorte pentru returnări și experți (a se vedea figura 1 și figura 2). În același timp, bugetul Frontex urmează să crească de la 460 de milioane de euro în 2020 la o medie de 900 de milioane de euro pe an, pentru a acoperi sarcinile și funcțiile consolidate ale agenției¹¹ (a se vedea figura 3).

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza rapoartelor anuale ale Frontex.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza Regulamentului (UE) 2019/1896.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza rapoartelor anuale ale Frontex.

Sarcinile descrise mai jos sunt considerate a fi activitățile de bază pe care Frontex le desfășoară pentru a sprijini statele membre/țările asociate spațiului Schengen în gestionarea frontierelor externe ale UE. Ele sunt descrise de Frontex în următorii termeni:

• monitorizarea situației: are rolul de a oferi o imagine cât mai detaliată, exactă și actualizată a situației de la frontierele externe ale UE;
• analiza riscurilor: are rolul de a oferi o imagine a tiparelor și a tendințelor migrației neregulamentare și ale activităților infracționale transfrontaliere, inclusiv traficul de persoane, la frontierele externe;
• evaluările vulnerabilității: au rolul de a evalua capacitatea și gradul de pregătire a fiecărui stat membru pentru a face față dificultăților la frontierele sale externe, inclusiv presiunii exercitate de migrație;
• operațiunile comune și intervențiile rapide la frontieră (cunoscute sub denumirea de „răspuns operativ”): operațiuni coordonate și organizate de Frontex prin care se oferă asistență statelor membre în zonele de la frontiera externă care se confruntă cu presiuni semnificative exercitate de migrație. În cadrul operațiunilor sale, agenția trimite echipe europene de poliție de frontieră și gardă de coastă, precum și nave, aeronave, vehicule și alte echipamente tehnice furnizate de statele membre;
• operațiunile de returnare: au rolul de a ajuta statele membre, la cererea acestora sau la inițiativa agenției, să desfășoare operațiuni de returnare, prin organizarea sau coordonarea de operațiuni naționale și comune între diferite state membre și prin sprijin acordat pentru operațiuni de returnare forțată și plecări voluntare; agenția organizează sau coordonează operațiuni de returnare în cazul în care mijloacele de transport și agenții care escortează returnările sunt asigurați de țara terță de destinație;
• activitățile de instruire desfășurate de Frontex constau în dezvoltarea unor programe de formare și a unor cursuri specializate într-o varietate de domenii, scopul urmărit fiind acela de a garanta cel mai înalt nivel de cunoștințe profesionale în rândul polițiștilor de frontieră din întreaga Europă.

În figura 4 sunt prezentate costurile operaționale ale acestor activități.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza situațiilor financiare ale Frontex.

Sfera și abordarea auditului

În cadrul acestui audit, Curtea a examinat patru dintre cele șase activități de bază ale Frontex, cu scopul de a evalua eficacitatea cu care acestea au contribuit la punerea în aplicare a gestionării europene integrate a frontierelor și cât de bine s-a pregătit Frontex pentru a-și îndeplini noul mandat.

Pentru a răspunde la această întrebare principală a auditului, Curtea a formulat trei întrebări secundare:

1. Își îndeplinește Frontex mandatul din 2016 în ceea ce privește combaterea imigrației ilegale?
2. Își îndeplinește Frontex mandatul din 2016 de combatere a criminalității transfrontaliere?
3. Este Frontex bine pregătită pentru noul său mandat extins acordat în 2019?

Curtea a publicat în 2019 un raport cu privire la operațiunile de returnare ale Frontex (28 % din costurile operaționale)¹². Auditul performanței care face obiectul prezentului raport s-a axat pe celelalte patru activități principale ale agenției: monitorizarea situației, analiza riscurilor, evaluarea vulnerabilității și răspunsul operativ. Întrucât gestionarea resurselor puse în comun (9 %) este complementară răspunsului operativ (48 %), aceasta a fost inclusă indirect în sfera auditului. Împreună, aceste activități au reprezentat 64 % din costurile operaționale în valoare de 236,7 milioane de euro înregistrate de Frontex în 2019 (a se vedea figura 4).

Este prima dată când Curtea analizează modul în care Frontex desfășoară aceste activități, astfel cum sunt definite în regulamentul din 2016. Raportul Curții sosește la momentul potrivit, dat fiind că ultima evaluare externă a agenției a fost publicată în iulie 2015, iar Regulamentul (UE) 2019/1896 a fost aprobat fără o evaluare a impactului.

Aceste activități de bază ale agenției sunt menite să sprijine autoritățile naționale, atât la nivel național, cât și la nivelul UE, în controlul eficace al frontierelor lor externe și se susțin reciproc. Un eșec într-un domeniu de activitate poate avea un impact negativ asupra altor domenii. Invers, o acțiune eficace în cadrul unei activități poate avea un impact pozitiv asupra activităților din alte domenii. De exemplu, identificarea corectă și remedierea unei vulnerabilități detectate în cursul evaluărilor vulnerabilității pot determina întărirea controlului operativ, îmbunătățind astfel conștientizarea situației și conducând la o analiză mai completă a riscurilor (a se vedea figura 5).

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

Auditul a acoperit perioada cuprinsă între sfârșitul anului 2016 (anul în care au intrat în vigoare noile responsabilități ale Frontex) și februarie 2020. Activitățile Frontex legate de respectarea și protejarea drepturilor fundamentale nu au fost incluse în sfera acestui audit.

În scopul auditului, au fost efectuate vizite la entitatea auditată, și anume Frontex, și au avut loc întâlniri cu reprezentanți ai diferitor unități ale agenției. De asemenea, Curtea a organizat reuniuni cu autoritățile de frontieră din Polonia și din Italia, ca eșantion de țări în care agenția desfășura operațiuni comune terestre, aeriene și maritime, și a vizitat structurile în care se desfășurau aceste operațiuni. Curtea a trimis chestionare celorlalte 25 de state membre și a primit 20 de răspunsuri (a se vedea Anexa II – nu au fost primite răspunsuri din partea Ciprului, a Greciei, a Irlandei, a Țărilor de Jos și a Sloveniei). În fine, activitatea de audit a Curții a inclus examinări ale documentației primite de la Frontex și de la autoritățile naționale italiene și poloneze, precum și examinarea rapoartelor și a documentelor publicate de autorități naționale, de organisme de cercetare și de mediul academic.

Observații

Există lacune în informațiile puse la dispoziția Frontex și în activitățile sale de combatere a imigrației ilegale

În această secțiune, Curtea a examinat dacă Frontex își îndeplinește mandatul din 2016 în ceea ce privește combaterea imigrației ilegale prin:

1. utilizarea cadrului de schimb de informații cu scopul de a pune la dispoziție o imagine detaliată, exactă și actualizată a situației de la frontierele externe ale UE;
2. activități desfășurate de așa manieră încât să sprijine statele membre/țările asociate spațiului Schengen;
3. furnizarea de informații cu privire la impactul sau la costul activităților sale.

Constatările Curții sunt prezentate în rezumat în figura 6.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

Există lacune și inconsecvențe în cadrul prevăzut pentru schimbul de informații

Monitorizarea situației

Regulamentul (UE) nr. 1052/2013 a instituit Sistemul european de supraveghere a frontierelor (EUROSUR)¹³, un cadru prevăzut pentru schimbul de informații și pentru cooperarea dintre Frontex și diferitele autorități naționale implicate în supravegherea frontierelor. În acest cadru, Frontex partajează tabloul situațional european cu statele membre. Tabloul situațional european este o interfață grafică ce prezintă în timp aproape real date și informații cu privire la incidente primite de la diferitele autorități naționale de frontieră reunite în centrul național de coordonare, precum și date care au fost obținute de la diferite instrumente de supraveghere implementate, cum ar fi senzori, platforme și alte surse (a se vedea figura 7). În acest mod, Frontex urmărește să sprijine statele membre prin îmbunătățirea monitorizării situației și a capacității de reacție de-a lungul frontierelor externe și în zona prefrontalieră.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

Acest regulament, care dezvoltă acquis-ul Schengen, impune statelor membre/țărilor asociate spațiului Schengen să înregistreze toate evenimentele relevante care au loc de-a lungul frontierei între punctele de trecere a frontierei terestre („frontiera verde”) și la frontiera maritimă („frontiera albastră”). Regulamentul nu obligă statele membre să raporteze evenimente care au loc la punctele efective de trecere a frontierei.

Intenția regulamentului a fost de a se pune la dispoziția Frontex informații suficient de solide care să contribuie la tabloul situațional al evenimentelor care au loc la frontiera externă de-a lungul principalelor rute de migrație, de exemplu, în centrul, estul și vestul Mării Mediterane, precum și pe ruta terestră din Balcanii de Vest. Cu toate acestea, în Raportul său special nr. 20/2019¹⁴, Curtea a constatat deficiențe în punerea în aplicare a regulamentului de către statele membre (a se vedea caseta 2).

Pe lângă derogările pentru punctele de trecere a frontierei terestre și maritime, statele membre/țările asociate spațiului Schengen nu sunt obligate să raporteze trecerile ilicite ale frontierei aeriene, nici de la punctele de trecere a frontierei aeriene, nici în spațiul aerian național. O minoritate de state membre/țări asociate spațiului Schengen raportează în mod voluntar evenimentele de la frontiere care au loc la punctele de trecere a frontierei, dar majoritatea nu fac acest lucru. Aceasta înseamnă că tabloul situațional european compilat de Frontex nu oferă o imagine în timp aproape real a situației de la frontiera aeriană a UE sau de la punctele de trecere a frontierei terestre și maritime. Acest lucru este confirmat și de răspunsurile statelor membre la chestionarul Curții.

În plus, nu există standarde convenite între statele membre în ceea ce privește capacitățile de funcționare a echipamentelor lor de supraveghere a frontierelor sau a altor echipamente de control. Acest lucru complică rolul pe care îl are Frontex în identificarea vulnerabilităților potențiale ale capacităților de detectare de care statele membre dispun în cadrul controlului la frontiere și poate permite treceri nedetectate ale frontierei, antrenând astfel o subraportare a evenimentelor în EUROSUR.

Crearea rețelei centrelor naționale de coordonare în cele 30 de state membre/țări asociate spațiului Schengen poate fi considerată o realizare semnificativă. Un astfel de centru național coordonează și asigură schimbul de informații între autoritățile responsabile pentru supravegherea frontierelor externe terestre și maritime la nivel național, precum și cu alte centre naționale de coordonare și cu agenția. Atunci când în controlul la frontiere sunt implicate mai multe autorități naționale, centrul național de coordonare este adesea utilizat ca „platformă” pentru a încuraja cooperarea instituțională între mai multe organizații care aparțin unor ministere diferite. Centrul național de coordonare este responsabil de actualizarea tabloului situațional la nivel național.

Rețeaua nu a pus însă în aplicare pe deplin toate funcțiile care au fost stabilite în regulament. De exemplu, stratul operațional și stratul de analiză din EUROSUR nu au fost implementate într-un mod cuprinzător sau uniform. Anexa III oferă informații cu privire la funcțiile stabilite în regulament și la implementarea lor de către diferitele state membre și țări asociate spațiului Schengen.

Analiza riscurilor

Pentru Frontex era dificil să utilizeze datele din EUROSUR pentru analiza statistică a riscurilor, deoarece statele membre/țările asociate spațiului Schengen nu transmit rapoartele EUROSUR în același mod și utilizează formate diferite, după cum s-a explicat în caseta 2. În plus, nivelul de raportare pentru stratul de analiză și pentru stratul operațional din EUROSUR este minim, din cauza preocupărilor statelor membre legate de securitate, și Frontex nu se poate baza pe acesta pentru analizele de risc efectuate la nivelul UE. În majoritatea cazurilor, stratul operațional nu conține informații privind activele sau substraturile operaționale, deoarece rețeaua a fost acreditată abia în ianuarie 2018¹⁵. Pentru a depăși aceste probleme legate de EUROSUR, unitatea de analiză a riscurilor din cadrul Frontex solicită o contribuție statistică din partea rețelei de analiză a riscurilor Frontex (FRAN), contribuție care este furnizată direct de statele membre/țările asociate spațiului Schengen din sistemele lor naționale și include date privind toate tipurile de frontiere.

Activitățile Frontex nu erau suficient de dezvoltate pentru a oferi un sprijin eficace statelor membre/țărilor asociate spațiului Schengen

Monitorizarea situației

În fiecare zi, Frontex transmite autorităților naționale, prin intermediul tabloului situațional european, informații relevante și de actualitate cu privire la situația de la frontierele externe. De asemenea, agenția comunică informații cu privire la evenimente specifice care au loc în zonele operative alocate operațiunilor comune desfășurate de Frontex. În plus, Frontex oferă servicii pentru a sprijini activitățile operative ale statelor membre și pentru a le adăuga valoare. Totodată, agenția pune la dispoziție platforme de supraveghere în timp real (cum ar fi pentru supravegherea aeriană) care au permis răspunsuri operative în timp real la evenimente în cazuri în care erau prezente active ale statelor membre/ale țărilor asociate spațiului Schengen sau active ale operațiunilor comune. Acest lucru poate fi foarte util în situații periculoase. Statele membre au recunoscut beneficiile acestor servicii în răspunsurile lor la chestionarul Curții.

Cu toate acestea, conștientizarea situației asigurată de Frontex cu privire la evenimentele care au loc la frontierele externe în timp aproape real este afectată de deficiențe (în ceea ce privește exhaustivitatea, coerența și actualitatea) care afectează calitatea datelor utilizate pentru a genera tabloul situațional european, după cum se arată în caseta 2 și la punctul 24. Rezultă de aici un mozaic de tablouri situaționale naționale și nu un tablou situațional european unic și uniform. Din păcate, încercările anterioare de omogenizare a introducerii datelor (în special prin adoptarea diferitor revizuiri ale manualului EUROSUR) nu au corectat aceste probleme.

Analiza riscurilor

De la înființarea Frontex în 2004, mandatul său a inclus ca sarcină principală analiza riscurilor. Obiectivul acestei analize a riscurilor este de a sta la baza luării deciziilor în cadrul Frontex, al statelor membre și al Comisiei. Analiza riscurilor vine în sprijinul activităților Frontex, permițând, de exemplu, identificarea de noi moduri de operare și rute de migrație sau combaterea criminalității transfrontaliere prin identificarea rutelor de introducere ilegală de migranți, a documentelor falsificate și a traficului de ființe umane, toate acestea făcând parte din mandatul operativ al agenției.

Pe lângă informațiile din EUROSUR, Frontex colectează, de asemenea, o gamă largă de date de la statele membre, de la organisme ale UE, de la țări și organizații partenere, precum și date provenite din propriile sale operațiuni (în special date colectate în cadrul interviurilor de primire a migranților și al sesiunilor de interogare) pentru a identifica principalii factorii care influențează și determină tendințele în materie de migrație. Aceasta include evaluări cu privire la topografie, demografie, prevenirea crizelor, geopolitică și informații operative, care nu sunt disponibile în EUROSUR. Frontex utilizează, de asemenea, date din surse deschise (provenind de la alți parteneri ai UE și de la organizații internaționale) cu privire la situația de la frontierele Europei și dincolo de granițele acesteia. FRAN, rețeaua specializată formată din experți în domeniul informațiilor operative și din analiști de risc, elaborează rapoarte trimestriale.

Principalele produse ale Frontex elaborate de unitatea de analiză a riscurilor sunt:

• o analiză anuală a riscurilor;
• analize de risc speciale privind Balcanii de Vest și frontierele estice ale UE;
• informări ad-hoc privind riscurile emergente, care sunt adesea generate ca răspuns la solicitări de informații specifice din partea Comisiei sau a Consiliului.

Activitățile Frontex de analiză a riscurilor au contribuit la constituirea FRAN, o comunitate europeană de analiști de risc și experți în domeniul informațiilor operative. Prin adoptarea și aplicarea unor standarde comune, Frontex a facilitat comunicarea între colegii din diferite țări. În plus, toate statele membre au acces reciproc, prin intermediul acestei rețele, la date FRAN pe care le pot utiliza pentru activitățile lor naționale de analiză a riscurilor.

Cu toate acestea, din motive de natură juridică și în scopul protecției datelor, Frontex nu are acces, pentru analiza riscurilor, la datele stocate în sistemele paneuropene găzduite de eu-LISA¹⁶ (agenția responsabilă cu gestionarea operațională a sistemelor informatice la scară largă), care sunt instrumente esențiale pentru punerea în aplicare a politicilor UE în materie de azil, de gestionare a frontierelor și de migrație. Aceste sisteme, care țin evidențe privind vizele, cererile de azil, circulația persoanelor, persoanele dispărute (în special copii) și informații privind anumite proprietăți, nu pun la dispoziția Frontex niciun raport statistic, în afară de statisticile disponibile publicului larg, pe care această agenție să îl poată utiliza în scopuri de analiză a riscurilor.

Frontex a primit sarcina de a elabora¹⁷ un model comun integrat de analiză a riscurilor (CIRAM), care ar trebui să fie aplicat de agenție și de statele membre¹⁸. 95 % dintre cele 20 de state membre care au răspuns la chestionarul Curții aplică această metodologie comună în analizele lor naționale realizate cu privire la riscuri. În schimb, agenția însăși nu este în măsură să aplice modelul deoarece nu poate evalua în mod adecvat vulnerabilitatea anumitor secțiuni de frontieră (a se vedea caseta 3). Deși statele membre/țările asociate spațiului Schengen comunică unității de evaluare a vulnerabilității din cadrul Frontex informații privind activele pe care le utilizează pentru controlul la frontiere și planurile aferente de mobilizare, unitatea respectivă nu transmitea aceste informații, la momentul auditului, unității de analiză a riscurilor din cadrul aceleiași agenții.

În răspunsurile la chestionarul Curții, statele membre au declarat că apreciază calitatea produselor de analiză a riscurilor elaborate de Frontex. Ele au semnalat însă totodată faptul că lipsa unui sistem de distribuție comun și structurat limitează disponibilitatea și impactul acestor produse. De exemplu, „ghișeul unic” al Frontex (FOSS) este singura platformă oficială comună prin care are loc un schimb de informații între polițiștii de frontieră europeni. Statele membre consideră că informațiile disponibile pe această platformă sunt foarte utile pentru activitățile polițiștilor de frontieră. Or, accesul la FOSS este limitat la polițiștii de frontieră care participă la operațiunile Frontex și este posibil numai pe durata trimiterii lor. În plus, Centrul Comun de Cercetare (JRC), care furniza tehnologia de la baza FOSS, nu mai asigură servicii de actualizare a software-ului, de mentenanță sau de asistență. Acest lucru reprezintă un risc pentru continuitatea platformei și, prin urmare, pentru informațiile pe care aceasta le conține. Până în prezent, în cadrul Frontex nu au avut loc discuții cu privire la înlocuirea FOSS.

Evaluarea vulnerabilității

În cadrul evaluărilor vulnerabilității, Frontex trebuie să monitorizeze și să evalueze disponibilitatea echipamentelor tehnice, a sistemelor, a capacităților, a resurselor și a infrastructurii din statele membre, precum și a personalului calificat și instruit corespunzător de care este nevoie pentru controlul la frontiere. Statele membre trebuie să furnizeze unității de evaluare a vulnerabilității informațiile necesare pentru a permite realizarea evaluării. Obiectivul este de a evalua capacitatea și gradul de pregătire a statelor membre pentru a face față amenințărilor și provocărilor prezente și viitoare la frontierele externe. Această evaluare ar trebui să acopere capacitatea statelor membre de a îndeplini toate sarcinile de gestionare a frontierelor, inclusiv capacitatea de a face față unei eventuale sosiri a unui număr mare de persoane pe teritoriul lor.

Procesul de evaluare a vulnerabilității a intrat în al patrulea an de funcționare în 2020, după ce a fost introdus prin Regulamentul (UE) 2016/1624. În această perioadă, Frontex a compilat o imagine fără precedent a capacităților și a vulnerabilităților statelor membre pentru diferite secțiuni de frontieră, lucru confirmat de statele membre în răspunsurile lor la chestionarul Curții. Evaluările vulnerabilității din 2017 și din 2018 au fost finalizate în pofida unor constrângeri importante în materie de resurse, care au avut un impact asupra calității activității. De exemplu, în 2016, Frontex avea doar trei posturi alocate pentru această sarcină, cifră care a crescut la 23 de posturi (dintre care 15 erau ocupate) în 2018 și la 25 de posturi (dintre care 23 erau ocupate) în 2019. Curtea a analizat un eșantion de cinci evaluări și a constatat că unitatea de evaluare a vulnerabilității nu observase faptul că un stat membru nu declarase în 2017 și 2018 un punct de trecere a frontierei terestre pe care îl avea, ceea ce înseamnă că unitatea de evaluare a vulnerabilității nu l-a evaluat.

Procesul de evaluare a vulnerabilității s-a dezvoltat pe măsură ce metodologia aferentă a fost îmbunătățită. Cu toate acestea, deși statele membre au obligația de a furniza date fiabile, unitatea de evaluare a vulnerabilității din cadrul Frontex continuă să raporteze probleme recurente legate de datele incomplete și de slabă calitate ale statelor membre, care stau la baza procedurii. În 2019, de exemplu, ratele de furnizare a datelor în rândul statelor membre/țărilor asociate spațiului Schengen au variat între 53 % și 98 %. În răspunsurile lor la chestionarul Curții, două state membre au menționat securitatea națională ca justificare pentru refuzul lor de a comunica Frontex informațiile pe care aceasta le solicitase.

În fine, în concordanță cu dispozițiile regulamentului din 2016, procesul de evaluare a vulnerabilităților se limitează în prezent la capacitățile și vulnerabilitățile naționale. Nu au fost efectuate evaluări la nivelul UE sau la nivel regional. Curtea a constatat că o evaluare la nivelul UE:

• ar fi extrem de adecvată în contextul mobilizării viitoare a corpului permanent al Frontex. Capacitatea proprie a Frontex de a face față dificultăților de la frontierele externe ar putea fi apoi evaluată în mod regulat;
• ar identifica eventualele vulnerabilități comune cu țările învecinate sau cu țările care fac parte din același mediu operativ regional. Astfel de vulnerabilități creează interdependență între statele membre în cauză;
• ar evalua amploarea și eficiența cooperării dintre diferitele agenții ale UE implicate¹⁹.

Răspunsul operativ

De la crearea sa, răspunsul operativ al Frontex s-a axat în principal pe sprijinirea statelor membre în combaterea imigrației ilegale, în mare măsură prin intermediul unor operațiuni comune la frontierele externe (în principal pe mare, dar și pe uscat sau în aeroporturi). Astfel de operațiuni sunt desfășurate atât cu resurse naționale, cât și cu resurse (umane și tehnice) care sunt puse în comun de țările participante sau sunt furnizate de Frontex. Operațiunile sunt coordonate de Frontex. Ele sunt solicitate de statele membre, sunt prioritizate de Frontex în funcție de importanța lor și de resursele disponibile și sunt implementate în conformitate cu un plan operativ.

Operațiuni comune

Având în vedere localizarea celor mai importante rute de migrație neregulamentară către Uniunea Europeană, 80 % din bugetul Frontex pentru operațiuni comune este consacrat operațiunilor desfășurate pe mare. Unele dintre acestea (de exemplu, operațiunile Minerva și Poseidon) acoperă, de asemenea, verificări la punctele de trecere a frontierei, dar accentul principal cade mai ales pe supravegherea frontierelor, iar majoritatea operațiunilor sunt active din 2006 și 2007. În Anexa IV sunt prezentate informații mai detaliate cu privire la operațiunile maritime comune ale Frontex. Eficacitatea sprijinului acordat statelor membre mediteraneene pentru gestionarea presiunilor exercitate de migrație din ultimii 15 ani a fost confirmată de toate părțile intervievate de Curte și nu a fost analizată mai în detaliu în cadrul acestui audit.

Din restul de 20 % din bugetul său consacrat operațiunilor comune, Frontex alocă cea mai mare parte a fondurilor pentru crearea de puncte focale în porturile maritime, în aeroporturi și la punctele de trecere a frontierelor terestre, acolo unde agenția pune la dispoziție polițiști de frontieră la puncte esențiale de la frontierele externe ale UE. Auditul a evaluat valoarea adăugată a punctelor focale terestre și aeriene ale Frontex (aeroporturile internaționale sunt percepute ca fiind foarte expuse migrației neregulamentare). S-a concluzionat că acestea au un impact minor asupra controlului general la frontiere. Acest lucru se explica prin volumul redus de resurse umane trimise, prin durata scurtă a misiunilor acestora și prin numărul redus de puncte focale care participă la operațiuni.

Intervenția rapidă la frontieră

Un stat membru care se confruntă cu presiuni urgente și excepționale la frontiera sa externă, în special în cazul în care un număr mare de resortisanți ai unor țări terțe încearcă să intre ilegal pe teritoriul său, poate solicita Frontex să desfășoare o intervenție rapidă la frontieră pe teritoriul său pentru o perioadă limitată. Până în prezent, numai Grecia a activat acest mecanism, de patru ori.

Eficacitatea intervențiilor rapide la frontieră ale Frontex necesită o bună cunoaștere între cei implicați în proces, precum și instituirea unor proceduri eficace în statele membre pentru a solicita o astfel de intervenție (a se vedea caseta 4).

Rezerve de resurse umane

În conformitate cu Regulamentul (UE) 2016/1624, Frontex a înființat, printre altele, o rezervă de echipe europene de poliție de frontieră și gardă de coastă, inclusiv o rezervă pentru reacție rapidă și o rezervă de echipamente tehnice. Contribuția Frontex la rezerva de echipe europene de poliție de frontieră și gardă de coastă este adusă sub formă de membri ai echipelor, care sunt detașați pe lângă Frontex de către statele membre/țările asociate spațiului Schengen prin intermediul unor cereri deschise anuale de recrutare (a se vedea figura 8). Potrivit Frontex, trimiterea de personal detașat în cadrul echipelor a servit drept test – deși la scară foarte mică – al unui nou model de mobilizare a resurselor umane în temeiul regulamentului din 2019.

În fiecare an, Frontex își evaluează necesitățile în materie de resurse umane și echipamente tehnice, pe baza priorităților identificate în urma analizei riscurilor și a informațiilor disponibile în anul precedent: analize ale datelor rezultate în urma trimiterii de resurse umane și analize ale eficacității și eficienței diferitor tipuri de echipamente tehnice. Pe baza acestor informații, agenția lansează un proces de negociere (sub forma unor „negocieri bilaterale anuale”), al cărui rezultat este contribuția fiecărei țări la activitățile operative.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

Curtea a constatat că statele membre și-au îndeplinit obligațiile de a crea rezerve pentru reacție rapidă. Comisia a justificat crearea unui corp permanent de 10 000 de persoane²⁰ invocând deficitul de angajamente în materie de resurse umane din partea statelor membre. Curtea a constatat însă că cea mai mare parte a acestui deficit (85 % în 2019) corespunde unui număr de 3 din 17 categorii de experți în cadrul operațiunilor lor comune (agent specializat în documente, agent de supraveghere a frontierelor și agent însărcinat cu depistarea vehiculelor furate). În plus, per ansamblu, numărul de membri ai echipelor trimiși de către statele membre/țările asociate spațiului Schengen depășește ceea ce s-a convenit în cadrul negocierilor (a se vedea figura 9).

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza rapoartelor Frontex privind resursele operaționale.

Curtea a constatat că Frontex nu a acordat suficientă importanță rolului de mediator cultural sau modului în care competențele și atitudinile necesare pentru acest profil diferă de cele ale unui interpret. Acest profil nu a fost inclus în Decizia 38/2016 a Consiliului de administrație, în care sunt definite profilurile polițiștilor de frontieră din cadrul echipelor europene de poliție de frontieră și gardă de coastă. Profilul nu a fost inclus nici în decizia Consiliului de administrație din 2020²¹ de instituire a corpului permanent. În schimb, această decizie a inclus medierea culturală printre sarcinile care trebuie îndeplinite de specialiștii în materie de returnare și solicita agenților care se ocupau de interogare să demonstreze o cunoaștere culturală avansată a țărilor de origine și de tranzit.

Interpretul are rolul de a facilita comunicarea, asigurându-se că toate observațiile făcute sunt traduse cu acuratețe; spre deosebire de acesta, un mediator cultural trebuie să înțeleagă diferențele culturale și normele sociale ale diferitor culturi, inspirând în același timp încredere în rândul persoanelor care au ajuns recent la graniță, cu scopul de a se evita o ruptură în comunicare. În cursul operațiunilor maritime, un mediator cultural intră în contact, la punctul de primire, cu migranți sosiți dintr-o călătorie lungă și dificilă, care sunt adesea traumatizați din punct de vedere psihologic în urma expunerii la traficul de persoane, la violență pe criterii de sex sau la tortură. Rolul mediatorului este esențial în procesul de primire și de colectare de informații operative (cu privire la facilitatori, rute, moduri de operare etc. ) și contribuie la procese extrem de importante ale Frontex, cum ar fi analiza riscurilor.

Frontex nu a comunicat informații cu privire la impactul sau la costul activităților sale

Articolul 8 alineatul (3) din Regulamentul (UE) 2016/1624 prevede că agenția „oferă publicului informații exacte și detaliate cu privire la activitățile sale”.

Deși comunică pe larg cu privire la activitățile sale²², Frontex nu analizează întotdeauna în raportările sale (atât cele publice, cât și cele cu circulație limitată) performanța proprie și impactul real al activităților sale. Este posibil ca acest lucru să fi condus la un proces decizional legislativ care nu se baza pe suficiente informații.

În domeniul evaluărilor vulnerabilității, Frontex publică o prezentare generală a activității sale. Acest document cu circulație limitată conține informații cu privire la numărul de recomandări emise și la gradul de punere în aplicare de către statele membre. În schimb, în domeniul analizei riscurilor, Frontex nu publică o imagine de ansamblu a activității sale de analiză a riscurilor pentru anul respectiv și nici nu evaluează impactul produselor sale.

Frontex elaborează un număr mare de rapoarte²³ în care vizează evaluarea operațiunilor comune. Trei aspecte esențiale ale activităților sale nu sunt însă divulgate.

În primul rând, regulamentele²⁴ impun Frontex să evalueze rezultatele operațiunilor comune. Agenția nu efectuează însă o evaluare temeinică a acestor activități. În raportul său privind operațiunile maritime comune, în ciuda importanței lor ca proporție din totalul activităților agenției, Frontex nu face distincție între rezultatele propriului sprijin și rezultatele activităților naționale întreprinse ca parte a exercitării normale a atribuțiilor de către statul membru gazdă. În plus, rapoartele nu precizează faptul că prezintă rezultatele și activitățile desfășurate atât de Frontex, cât și de autoritățile naționale, în zona operativă, în cursul perioadei operaționale.

În al doilea rând, în rapoartele sale privind resursele operaționale, Frontex furnizează informații cu privire la resursele necesare, angajate și trimise, dar nu explică eventualele abateri și nici nu identifică impactul eventualelor deficite. Rapoartele nu oferă o imagine clară a eficacității sau a punctelor slabe ale contribuției reale a statelor membre la operațiunile comune și pot conduce cititorii să interpreteze greșit existența deficitelor (a se vedea punctul 51).

În al treilea rând, Frontex nu furnizează informații cu privire la costul real al operațiunilor sale comune, nici sub formă agregată, nici printr-o defalcare în funcție de operațiune (maritimă și aeriană) și de tipul de cost (de exemplu, costuri aferente resurselor umane și costuri aferente echipamentelor ușoare sau grele). Pe baza justificării că datele finale sunt disponibile doar în anul n + 2, Frontex prezintă doar costuri bazate pe estimări care pot revela diferențe semnificative.

Frontex nu sprijină în mod eficace lupta împotriva criminalității transfrontaliere

În această secțiune, Curtea a examinat dacă Frontex își îndeplinește mandatul din 2016 în ceea ce privește combaterea criminalității transfrontaliere prin:

1. utilizarea cadrului de schimb de informații cu scopul de a pune la dispoziție o imagine detaliată, exactă și actualizată a situației de la frontierele externe ale UE;
2. activități desfășurate de așa manieră încât să sprijine statele membre/țările asociate spațiului Schengen.

Rezultatul analizei Curții este prezentat în figura 10 și poate fi comparat cu contribuția preconizată ilustrată în figura 5.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

Nu există încă un cadru adecvat pentru schimbul de informații care să sprijine lupta împotriva criminalității transfrontaliere

Un model funcțional de gestionare integrată a frontierelor necesită colectarea și schimbul sistematic de informații de către toate autoritățile naționale relevante și toate agențiile UE. Astfel, informațiile care alimentează modelul și produsele analitice rezultate pe baza acestuia nu ar trebui să se limiteze la autoritățile de poliție de frontieră, ci ar trebui să includă toate autoritățile relevante, cum ar fi agențiile de poliție și autoritățile vamale care sunt responsabile de gestionarea frontierelor.

Deși responsabilitatea pentru punerea în aplicare a gestionării europene integrate a frontierelor este partajată din 2016 între statele membre/țările asociate spațiului Schengen și Frontex, nu există încă un cadru general comun de gestionare integrată a frontierelor pentru schimbul de informații și pentru cooperare. EUROSUR ar trebui să furnizeze infrastructura și instrumentele necesare pentru monitorizarea frontierelor externe și să sprijine atât Frontex, cât și statele membre în lupta lor împotriva criminalității transfrontaliere. Regulamentul (UE) nr. 1052/2013 a instituit EUROSUR în 2013, dar nu a fost actualizat pentru a reflecta noul mandat al Frontex decât în luna decembrie 2019, prin Regulamentul (UE) 2019/1896. În plus, noile cerințe de raportare prevăzute în această revizuire vor intra în vigoare abia în decembrie 2021. Sistemul prezintă însă o serie de limitări importante:

• în temeiul Regulamentului EUROSUR, fiecare stat membru/țară asociată spațiului Schengen dispune de un centru național de coordonare responsabil cu schimbul de informații. Cu toate acestea, statele membre/țările asociate spațiului Schengen nu sunt obligate să se asigure că toate autoritățile relevante de care este nevoie pentru a se construi un tablou situațional fiabil sunt reprezentate în centrele naționale de coordonare. Acest lucru dăunează eficacității punerii în aplicare a gestionării europene integrate a frontierelor. Autoritățile vamale și polițiștii de frontieră sunt recunoscuți ca parteneri strategici în sarcinile de control la frontierele externe ale UE, dar nu există în prezent un cadru pentru schimbul de date și de informații operative;
• statele membre nu raportează infracțiuni transfrontaliere în EUROSUR în același mod. Frontex a încercat să convină asupra unui catalog al incidentelor de criminalitate transfrontalieră cu statele membre/țările asociate spațiului Schengen, dar clasificările legislative naționale diferite au complicat această sarcină. Prin urmare, întrucât nu există cerințe obligatorii de raportare și nu sunt disponibile orientări pentru polițiștii de frontieră cu privire la evenimentele care trebuie raportate, raportarea este inconsecventă. Răspunsurile statelor membre la chestionarul Curții reflectau și ele această situație.

Pentru a putea efectua analize strategice ale riscurilor de criminalitate transfrontalieră ca parte a gestionării europene integrate a frontierelor, Frontex are nevoie de informații complete. Cu toate acestea, cu Frontex sunt partajate numai informațiile privind imigrația ilegală, nu și informațiile referitoare la alte domenii de responsabilitate, cum ar fi vămile, pescuitul sau controlul mediului.

Sprijinul acordat de Frontex pentru combaterea criminalității transfrontaliere este limitat

Frontex are sarcina de a sprijini statele membre/țările asociate spațiului Schengen în lupta lor împotriva criminalității organizate transfrontaliere (în cooperare cu alte agenții europene de resort). Un astfel de sprijin ar presupune ca Frontex să furnizeze statelor membre/țărilor asociate spațiului Schengen o mai bună conștientizare a situației la nivel european, mai precis prin efectuarea unei analize a riscurilor legate de criminalitatea transfrontalieră și prin intermediul ESP, precum și prin identificarea oricărei vulnerabilități cu care se confruntă statele membre în îndeplinirea responsabilităților lor în materie de control la frontiere și prin inițierea unui răspuns operațional comun atunci când este necesar.

Conștientizarea situației în materie de criminalitate transfrontalieră pe care Frontex ar putea-o furniza este împiedicată nu numai de lipsa unui cadru adecvat pentru schimbul de informații, ci și de faptul că CIRAM nu a mai fost actualizat din 2012 pentru a include informații privind criminalitatea transfrontalieră ca răspuns la extinderea mandatului agenției în 2016.

Accentul pus de multă vreme pe imigrația ilegală a condus în mod necesar la o anumită „parțialitate geografică” în cadrul produselor de analiză a riscurilor elaborate de Frontex (a se vedea punctul 45 și Anexa IV), întrucât rutele de migrație din Marea Mediterană există de mult timp. Aceasta înseamnă că, deși aceste produse au îmbunătățit cunoștințele autorităților de frontieră cu privire la presiunea exercitată de imigrația ilegală la anumite secțiuni ale frontierei, ele nu reflectă în aceeași măsură celelalte dificultăți cu care se confruntă alte secțiuni ale frontierei externe.

Pentru a aborda această problemă, Frontex a înființat în 2018 „comunitatea de informații operative în domeniul maritim și rețeaua de analiză a riscurilor” (MIC-RAN) cu scopul de a dezvolta capacitățile de analiză a riscurilor care există în domeniul maritim în legătură cu criminalitatea transfrontalieră și de a sprijini cooperarea în UE în ceea ce privește funcțiile de gardă de coastă. Deși această rețea acoperă doar domeniul maritim, ea s-a dovedit deja utilă, de exemplu atrăgând atenția autorităților de poliție de frontieră cu privire la fenomenul contrabandei cu droguri la bordul navelor comerciale. Cu toate acestea, MIC-RAN este limitată din punct de vedere geografic, în pofida relevanței sale pentru o gestionare integrată eficace a frontierelor externe²⁵.

Unitatea de evaluare a vulnerabilității din cadrul Frontex a început să evalueze capacitatea statelor membre/țărilor asociate spațiului Schengen de a detecta și de a combate criminalitatea transfrontalieră abia în cadrul procesului de evaluare a vulnerabilității din 2019. În 2020, 5 din 200 de întrebări au vizat criminalitatea transfrontalieră. Nu au existat întrebări cu privire la siguranța personalului mobilizat la punctele de trecere a frontierei, care ar putea reprezenta o zonă de risc având în vedere amenințarea reprezentată de luptătorii străini și de terorism.

Întrucât capacitățile statelor membre în materie de detecție la frontierele aeriene nu sunt acoperite în prezent de procedurile Frontex de evaluare a vulnerabilității, nu există o supraveghere centralizată eficace a capacității statelor membre de a supraveghea, a detecta sau a intercepta trecerile potențial ilegale ale frontierelor aeriene la nivelul UE (a se vedea caseta 5). În plus, în cadrul evaluării vulnerabilității efectuate de Frontex nu se evaluează dacă autoritățile vamale ale statelor membre/ale țărilor asociate spațiului Schengen sunt pregătite să furnizeze date de calitate în timp util, în scopul conștientizării situației și al analizei riscurilor, întrucât acest domeniu ține de competența națională.

În ceea ce privește răspunsul operativ, Frontex nu a dezvoltat încă suficient prevenirea, detectarea și combaterea criminalității transfrontaliere în activitățile sale cotidiene. Instrumentele utilizate de agenție, cum ar fi zilele de acțiune comună, sunt apreciate de statele membre. Zilele de acțiune comună reunesc diferite state membre, autorități de aplicare a legii și organizații internaționale pentru a combate diverse infracțiuni, cum ar fi traficul de droguri și de arme, imigrația ilegală și traficul de persoane. În răspunsurile la chestionarul Curții, statele membre au declarat că aceste evenimente sunt considerate a fi o experiență de învățare, pe care o pot utiliza mai departe în cadrul instituției lor de origine. Cu toate acestea, impactul răspunsului operativ este limitat la zona geografică a statelor membre participante și la durata operațiunilor.

Frontex nu este încă pregătită să își pună în aplicare în mod eficace mandatul care i-a fost încredințat în 2019

Curtea a examinat dacă Frontex este pregătită să se ridice la înălțimea provocării reprezentate de mandatul său din 2019 și dacă statele membre sunt în măsură să furnizeze agenției toate informațiile de care aceasta are nevoie pentru a-și îndeplini mandatul.

Frontex nu s-a adaptat încă la cerințele mandatului care i-a fost încredințat în 2016

Curtea a examinat dacă introducerea responsabilității pentru gestionarea integrată a frontierelor și introducerea noii sarcini de evaluare a vulnerabilității în mandatul Frontex în 2016 au determinat această agenție să procedeze la o reevaluare strategică promptă a nevoilor sale de resurse umane în domeniul analizei riscurilor și al evaluării vulnerabilității. Agenția a reacționat ad-hoc la noile responsabilități și a început să se aplece asupra nevoilor sale în mod sistematic abia în 2019.

În urma introducerii unui nou mandat în 2016, responsabilitatea pentru noua activitate de evaluare a vulnerabilității a fost încredințată serviciului care se ocupă de operațiuni. Acesta a atribuit sarcina unității sale de analiză a riscurilor. În 2017, Frontex a fost reorganizată, iar acest serviciu a fost împărțit în două. Activitățile de analiză a riscurilor și de evaluare a vulnerabilităților au fost separate și plasate în cadrul uneia dintre aceste diviziuni, numită „Conștientizarea situației și monitorizare”. A fost înființată o unitate de evaluare a vulnerabilității, care a fost dotată cu personal din rândul foștilor angajați ai unității de analiză a riscurilor, dar nu a existat nicio analiză formală prin care să se identifice profilurile de competențe necesare și numărul de persoane necesare pentru fiecare profil. Acest lucru a avut o influență asupra calității activității (a se vedea punctul 41).

În 2019, serviciul din cadrul Frontex care se ocupă de „conștientizarea situației și monitorizare” a căutat să identifice nevoile sale prezente și viitoare la nivelul unităților de analiză a riscurilor și de evaluare a vulnerabilității. Curtea a constatat următoarele:

• unitatea de analiză a riscurilor are un deficit de analiști cu profiluri diferite (cum ar fi criminologie, competențe de analiză anticipativă și analiză tematică, în special analiza riscurilor în domeniul maritim);
• unitatea de evaluare a vulnerabilității trebuie să determine competențele și capacitățile de care nevoie, să identifice eventualele lacune și să elaboreze un plan pe termen mai lung privind atragerea de talente, în conformitate cu obiectivele sale strategice.

Schimbul de informații și cooperarea dintre diferitele unități de activitate ale Frontex au fost întotdeauna importante, dar aceste aspecte sunt acum esențiale, având în vedere noul rol operativ pe care Frontex l-a preluat odată cu introducerea corpului permanent. Documentul de programare al Frontex pentru perioada 2018‑2020 a recunoscut că, în pofida unei culturi a flexibilității în activitatea de zi cu zi a fiecărui departament, o „cultură a compartimentării” își face simțită prezența. O cultură în care diferitele departamente funcționează fără a pune în comun informațiile disponibile poate submina interconectarea activităților Frontex. De exemplu, agenția nu a stabilit decât în februarie 2020 proceduri pentru schimbul de informații relevante privind evaluarea vulnerabilității între unitățile de activitate. Urmează să fie dezvoltat un mecanism structurat de partajare a rezultatelor evaluării vulnerabilității cu alte unități de activitate din cadrul Frontex.

Mandatul din 2019 prevede o creștere rapidă și exponențială a resurselor Frontex

În temeiul noului regulament, Frontex va avea la dispoziție un corp permanent care va ajunge în 2027 la un efectiv de până la 10 000 de membri ai personalului operativ (a se vedea figura 2 și punctul 11). Bugetul Frontex urmează să crească de la 460 de milioane de euro în 2020 (a se vedea figura 3) la o medie anuală de aproximativ 900 de milioane de euro în perioada 2021‑2027. Amploarea creșterii planificate atât a bugetului, cât și a efectivului de personal poate fi măsurată și în funcție de numărul de zile-om disponibile pentru operațiuni comune. De la nivelul actual de 300 000 de zile-om (a se vedea figura 9) se va ajunge la aproximativ 2 270 000 de zile-om, un număr de peste 7,5 ori mai mare decât nivelul actual al resurselor umane trimise.

Impactul potențial al instituirii corpului permanent asupra statelor membre nu a fost evaluat. 81 % dintre statele membre care au răspuns la chestionarul Curții anticipează că regulamentul din 2019 va avea un impact asupra efectivelor lor de personal, ceea ce înseamnă că va fi nevoie de recrutări suplimentare și de instruire pentru noii polițiști de frontieră, existând așteptarea că Frontex își va recruta corpul permanent din rândul personalului alocat în prezent pentru controlul la frontierele naționale. Acest lucru va avea consecințe bugetare și organizaționale. De asemenea, statele membre nu sunt sigure cu privire la impactul potențial al numărului de membri ai personalului care urmează să fie recrutați de Frontex pentru fiecare profil și categorie, astfel cum se prevede în regulament, precum și cu privire la durata viitoarelor trimiteri.

Ultima evaluare externă a agenției a fost publicată în iulie 2015. Deși Regulamentul (UE) 2016/1624 cerea ca rezultatele Frontex să fie evaluate până în octombrie 2019, o astfel de evaluare nu a avut loc deoarece noul mandat al agenției a intrat în vigoare în noiembrie 2019. În conformitate cu Regulamentul (UE) 2019/1896, următoarea evaluare externă trebuie efectuată până la 5 decembrie 2023. Aceasta este o perioadă lungă de timp, în care vor interveni transformări majore în mandatul, structura și rolul agenției.

În fine, deși legislația conferă competențe executive corpului permanent, există posibilitatea ca acesta să fie mai puțin eficace dacă statul membru gazdă nu îi acordă autorizația²⁶ de a îndeplini sarcini precum controlul de identitate, autorizarea intrării și supravegherea frontierelor. Polițiștii de frontieră care se află în alte state membre nu au permisiunea de a accesa sistemele de informații ale țărilor gazdă pentru a efectua verificări la frontiere²⁷. Acest lucru ar restricționa drastic activitățile pe care corpul permanent le-ar putea desfășura în timpul trimiterilor.

Există un risc ca Frontex să nu reușească să obțină informațiile de care are nevoie pentru a-și dezvolta activitățile de combatere a criminalității transfrontaliere

Toate statele membre, cu excepția Spaniei, transferă manual din sistemele naționale către EUROSUR și JORA detaliile incidentelor detectate la frontierele lor. Operatorii sunt de asemenea obligați să traducă detaliile incidentului în limba engleză și se observă niveluri diferite de competență lingvistică.

Cerințele suplimentare de raportare legate de EUROSUR vor fi introduse treptat pe parcursul unei perioade de tranziție de doi ani, în conformitate cu Regulamentul (UE) 2019/1896. În răspunsurile lor la chestionarul Curții, statele membre au declarat că cerințele de raportare existente reprezintă deja o povară semnificativă și că nu erau sigure de capacitatea lor de face față acestui volum de lucru sporit dacă procesul de transmitere a datelor între sistemele naționale și baza de date EUROSUR nu este automatizat. Raportarea evenimentelor de la punctele de trecere a frontierei terestre și aeriene reprezintă o creștere importantă a volumului de lucru. De exemplu, Eurostat arată că, în 2018, prin punctele de trecere a frontierei aeriene a UE au trecut 409 milioane de pasageri care călătoreau înspre/dinspre locuri din afara UE.

În pofida unui mandat de a lua toate măsurile necesare pentru a facilita schimbul de informații relevante pentru sarcinile sale cu Comisia și cu statele membre, acestea din urmă consideră că implicarea directă a Frontex în eforturi de a automatiza în mai mare măsură procesul nu este deocamdată vizibilă.

Concluzii și recomandări

Per ansamblu, Curtea a constatat că sprijinul acordat de Frontex statelor membre/țărilor asociate spațiului Schengen în combaterea imigrației ilegale și a criminalității transfrontaliere nu este suficient de eficace. Curtea a observat că Frontex nu a pus în aplicare pe deplin mandatul care i-a fost încredințat în 2016 și evidențiază mai multe riscuri legate de mandatul acordat în 2019.

Concluziile și recomandările Curții referitoare la combaterea imigrației ilegale și a criminalității transfrontaliere sunt prezentate pentru fiecare dintre activitățile principale ale Frontex: schimbul de informații, analiza riscurilor, evaluarea vulnerabilității și răspunsul operativ.

Curtea a constatat că, deși există un cadru funcțional de schimb de informații pentru a sprijini lupta împotriva imigrației ilegale, acesta nu a funcționat suficient de bine pentru a asigura o conștientizare exactă, completă și actualizată a situației la frontierele externe ale UE (punctele 25-29 și caseta 2). Nu a fost încă instituit un cadru adecvat pentru schimbul de informații în ceea ce privește criminalitatea transfrontalieră (punctele 63-65).

Frontex transmite în timp util informații relevante privind migrația și situația de la frontierele externe și furnizează informații cu privire la evenimente specifice (punctul 31). Cu toate acestea, lipsa de informații (punctele 26 și 32) și de standarde tehnice pentru echipamentele de control la frontiere (punctul 27), absența unui catalog comun pentru raportarea criminalității transfrontaliere și a unor informații în timp aproape real cu privire la situația de la frontiera aeriană a UE, precum și întârzierile în actualizarea CIRAM (punctele 64 și 67) împiedică crearea unui tablou situațional complet la frontierele externe ale UE.

În ceea ce privește criminalitatea transfrontalieră, există, de asemenea, o discrepanță între mandatul stabilit în regulamentele Frontex și mediul normativ în care își desfășoară activitatea agenția: nu toate autoritățile relevante (cum ar fi autoritățile vamale) au fost incluse în Regulamentul EUROSUR și, prin urmare, nu toate evenimentele relevante sunt raportate (punctul 64).

Regulamentul (UE) 2019/1896 a introdus cerințe suplimentare semnificative de raportare legate de EUROSUR pentru statele membre și se preconizează că procesul de transmitere a datelor între sistemele naționale și baza de date EUROSUR va trebui să fie automatizat pentru ca statele membre să poată îndeplini aceste cerințe (punctele 82 și 83). Cu toate acestea, potrivit statelor membre, implicarea directă a Frontex în eforturi de a automatiza în mai mare măsură procesul nu este deocamdată vizibilă (punctul 84).

1. Pentru a îmbunătăți cadrul EUROSUR existent, Frontex ar trebui:
   
   
   1. să evalueze periodic calitatea datelor utilizate pentru a produce tabloul situațional european;
   2. să monitorizeze și să sprijine statele membre în punerea corectă în aplicare a EUROSUR prin stabilirea unor proceduri convenite pentru a remedia deficiențele identificate;
   3. să coordoneze statele membre în ceea ce privește crearea unui catalog comun pentru raportarea incidentelor de criminalitate transfrontalieră;
   4. să sprijine statele membre prin automatizarea traducerii și a procesului de transfer între sistemele naționale și baza de date EUROSUR.
2. Pentru a asigura interoperabilitatea echipamentelor puse în comun și pentru a facilita obținerea de către statele membre a unor capabilități de control la frontiere compatibile din punct de vedere tehnic, Frontex ar trebui să stabilească standarde tehnice pentru echipamente, cu aprobarea Comisiei și a statelor membre reprezentate în Consiliul de administrație al Frontex.
3. În vederea asigurării disponibilității unui tablou situațional european complet, Comisia ar trebui să examineze noi modalități de a obține o cooperare eficace între Frontex și alte organisme relevante cărora Regulamentul (UE) 2019/1896 nu li se aplică în mod direct.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: jumătatea anului 2022.

Pentru Frontex era dificil să utilizeze raportările din EUROSUR și există constrângeri de natură juridică legate de utilizarea datelor stocate în sistemele paneuropene găzduite de eu-LISA în scopuri de analiză a riscurilor (punctele 30 și 37). Deși este obligată prin legislație să aplice modelul comun integrat de analiză a riscurilor, Frontex nu este în măsură să facă acest lucru deoarece nu poate evalua vulnerabilitatea anumitor secțiuni de frontieră atunci când statele membre nu furnizează informațiile necesare (punctul 38).

Impactul analizei Frontex cu privire la riscurile legate de migrație este slăbit de lipsa unei rețele de distribuție pe scară largă a produselor pe care agenția le elaborează. Prin urmare, acest lucru înseamnă că polițiștii de frontieră nu au acces imediat la produsele Frontex, chiar dacă astfel de produse ar putea fi foarte utile pentru îndeplinirea sarcinilor lor (punctul 39). În plus, Frontex nu dispune de informațiile de care are nevoie pentru a efectua analize ale riscurilor privind criminalitatea transfrontalieră (punctul 65), cu excepția cazului categoriilor specifice legate de imigrația ilegală. În plus, modelul comun integrat de analiză a riscurilor nu a fost actualizat pentru a reflecta această dimensiune a riscurilor la frontieră (punctul 67). Prin urmare, Frontex nu este în măsură să furnizeze o analiză a tuturor aspectelor relevante ale criminalității transfrontaliere, chiar dacă acest lucru ar permite statelor membre/țărilor asociate spațiului Schengen să ia măsurile adecvate pentru a aborda sau a atenua riscurile identificate (punctele 68 și 69).

1. Frontex ar trebui:
   
   
   1. să raporteze cu privire la conformarea statelor membre în ceea ce privește utilizarea cadrului EUROSUR în vederea furnizării informațiilor necesare pentru analize ale riscurilor bazate pe modelul CIRAM;
   2. să actualizeze CIRAM în vederea includerii criminalității transfrontaliere;
   3. să faciliteze disponibilitatea pe scară mai largă a produselor de analiză a riscurilor în rândul polițiștilor de frontieră din Europa.
2. Frontex și Comisia ar trebui să ia măsuri pentru a asigura elaborarea de rapoarte statistice adaptate pentru analiza riscurilor și evaluarea vulnerabilității de către Frontex, derivate din sistemele găzduite de eu-LISA și din alte surse (de exemplu, alte autorități și agenții ale UE cu responsabilități în materie de control la frontieră).

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: sfârșitul anului 2022.

Frontex a primit în 2016 sarcina de a efectua evaluări ale vulnerabilității statelor membre cu scopul de a evalua capacitatea și gradul de pregătire a acestora pentru a face față amenințărilor și provocărilor prezente și viitoare de la frontierele externe (punctele 40 și 41). Deși statele membre ar trebui să furnizeze informațiile solicitate de Frontex, problemele care persistă în legătură cu datele incomplete și calitatea slabă a acestora afectează procesul de colectare a datelor (punctul 42). În conformitate cu dispozițiile regulamentului din 2016, evaluarea vulnerabilității efectuată de Frontex este în prezent limitată la nivelul național și nu are loc niciun astfel de proces la nivelul UE, la nivel regional sau interstatal, chiar dacă acest lucru ar contribui la identificarea suprapunerilor sau la evaluarea cooperării dintre agențiile UE (punctul 43).

Unitatea de evaluare a vulnerabilității din cadrul Frontex a început abia în 2019 să evalueze vulnerabilitățile care există în statele membre cu privire la criminalitatea transfrontalieră și capacitatea sa de a efectua astfel de evaluări nu este încă bine stabilită (punctele 70 și 71).

1. Frontex ar trebui să identifice și să remedieze, în cooperare cu statele membre, dificultățile recurente legate de colectarea datelor care afectează evaluarea vulnerabilității, identificând problemele care au un impact asupra furnizării de informații de către statele membre și stabilind o foaie de parcurs pentru remedierea situației;
2. Frontex ar trebui să își dezvolte metodologia și capacitățile de evaluare a vulnerabilității cu scopul de:
   
   
   1. a evalua în mod eficace vulnerabilitățile în materie de criminalitate transfrontalieră;
   2. a identifica și a evalua eventualele vulnerabilități suprapuse care afectează mai multe țări din anumite regiuni;
   3. a monitoriza cazurile în care acțiunile de remediere a vulnerabilităților identificate într-o anumită țară pot duce la efecte de domino în țările învecinate.

   Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: sfârșitul anului 2022.

3. Comisia ar trebui să ia în considerare potențialele beneficii ale extinderii la nivel regional și la nivelul UE a sferei acoperite de evaluările vulnerabilității realizate de Frontex.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: la revizuirea cadrului de reglementare.

Frontex a efectuat patru intervenții rapide la frontieră pentru a ajuta statele membre care se confruntau cu presiuni migratorii urgente și excepționale la frontierele lor externe. Începând din 2007, Frontex a efectuat exerciții anuale pentru a instrui toate părțile care puteau fi implicate. În 2019 nu a avut loc un astfel de exercițiu (punctele 47 și 48 și caseta 4).

În pofida importanței, atât din punct de vedere uman, cât și din punctul de vedere al informațiilor operative, pe care o are primirea migranților în cursul operațiunilor comune de combatere a imigrației ilegale, Frontex nu a acordat suficientă importanță rolului de mediator cultural (punctele 52 și 53).

Frontex este o agenție aflată în centrul atenției publicului. Cu toate acestea, raportarea sa, deși amplă, nu reușește adesea să informeze cititorii cu privire la performanța reală a agenției sau cu privire la impactul real al activităților sale. De exemplu, rapoartele de evaluare a operațiunilor comune nu diferențiază între rezultatele activităților Frontex și cele ale activităților naționale; ele nu oferă o imagine clară a eficacității sau a punctelor slabe ale contribuției reale a statelor membre la operațiunile comune și nu furnizează informații cu privire la costul real al operațiunilor comune (punctele 55-60). Factorii de decizie legislativă au nevoie de informații temeinice pentru a lua decizii în cunoștință de cauză (punctul 51).

Frontex ar trebui:

1. să desfășoare exerciții periodice de intervenție rapidă, destinate în special gazdelor potențiale ale unor astfel de intervenții, cu scopul de a se asigura că, în caz de nevoie, toate părțile sunt bine pregătite;
2. să definească un cadru de competențe pentru mediatorii culturali și să ia măsuri pentru ca statele membre să urmeze aceeași abordare;
3. să dezvolte o metodologie de evaluare a rezultatelor activităților sale operative, în special pentru operațiunile sale comune;
4. să publice costurile finale ale operațiunilor sale de îndată ce acestea sunt disponibile.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: sfârșitul anului 2022.

Frontex nu a luat măsurile necesare pentru a-și adapta organizarea în așa fel încât aceasta să răspundă mandatului primit în 2016. Curtea a identificat deficiențe în planificarea resurselor umane în cadrul unităților de analiză a riscurilor și de evaluare a vulnerabilității (punctele 74-76), niciuna dintre acestea neavând încă toate competențele necesare.

În urma introducerii Regulamentul (UE) 2019/1896 și a tranziției fundamentale care a intervenit în activitatea agenției, de la un rol de sprijin și coordonare la un rol operativ, odată cu introducerea corpului permanent, Curtea a detectat probleme de comunicare între unitățile care au făcut obiectul acestui audit. Frontex funcționează în mod compartimentat (punctul 77) și acest lucru este în contradicție cu interdependențele inerente activităților care au făcut obiectul prezentului audit.

Pentru a-și îndeplini noul mandat, Frontex va avea la dispoziție 10 000 de noi agenți operativi până în 2027 (corpul permanent) și va primi un buget mediu de 900 de milioane de euro pe an. Aceste cifre reprezintă o creștere enormă față de situația din prezent. Ele au fost stabilite în absența unor criterii fixe pentru determinarea nevoilor Frontex existente în raport cu un mandat care nu este definit cu precizie, fără acces la informații cu privire la costul și impactul real al operațiunilor agenției (punctele 57-60) și fără o evaluare a impactului corpului permanent asupra statelor membre (punctul 79).

Invocându-se existența unei necesități urgente, noul regulament a fost aprobat fără să aibă loc o evaluare a impactului sau o evaluare a îndeplinirii de către Frontex a mandatului său anterior (punctul 80). În plus, statele membre anticipează dificultăți bugetare și organizatorice care vor rezulta din impactul corpului permanent asupra efectivelor lor de personal (punctul 79). În plus, nu este clar dacă corpul permanent va putea funcționa așa cum a fost prevăzut (punctul 81).

Frontex ar trebui:

1. să efectueze o analiză formală pentru a identifica nevoile sale de personal, în special în domeniul analizei riscurilor și al evaluării vulnerabilității;
2. să își îmbunătățească procedurile de comunicare internă pentru a se asigura că schimbul de informații pe baza principiului „necesității de a cunoaște” are loc.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: sfârșitul anului 2021.

Prezentul raport a fost adoptat de Camera III, condusă de doamna Bettina Jakobsen, membră a Curții de Conturi, la Luxemburg, la 29 aprilie 2021.

Pentru Curtea de Conturi

Klaus-Heiner LEHNE
Președinte

Anexe

Anexa I – Agenția Europeană pentru Poliția de Frontieră și Garda de Coastă: informații suplimentare privind mandatele din 2016 și 2019

Anexa II – Răspunsurile statelor membre la chestionarul Curții de Conturi Europene

Anexa III – Punerea în aplicare a EUROSUR de către cele 30 de state membre/țări asociate spațiului Schengen

Figura de mai jos descrie funcțiile care au fost stabilite în regulament și oferă cele mai recente informații disponibile cu privire la punerea lor în aplicare de către diferitele state membre/țări asociate spațiului Schengen.

Notă: un stat membru nu a participat la adoptarea Regulamentului EUROSUR și acesta nu este deci obligatoriu pentru țara respectivă și nu i se aplică.

Alte trei țări au mențiunea „nu se aplică” pentru o serie de funcții, deoarece situațiile lor de frontieră nu le cer. Alte două țări au mențiunea „nu se aplică” în ceea ce privește definirea secțiunilor de frontieră și activitățile de supraveghere corespunzătoare, deoarece, la momentul raportării, pentru secțiunile lor de frontieră fusese atribuit un nivel de impact scăzut și, în astfel de cazuri, țările respective nu erau obligate să descrie un răspuns corespunzător.

Sursa: documentul SWD(2018) 410 al Comisiei.

• Centrul național de coordonare este operațional

Fiecare stat membru trebuie să desemneze, să administreze și să gestioneze un centru național de coordonare care coordonează și efectuează schimbul de informații în rândul tuturor autorităților naționale responsabile pentru supravegherea frontierelor externe, precum și cu celelalte centre naționale de coordonare și cu agenția.

• Centrul național de coordonare cooperează cu toate autoritățile de supraveghere a frontierelor

Centrul național de coordonare asigură în timp util schimbul de informații și cooperarea promptă între toate autoritățile naționale responsabile cu supravegherea frontierelor externe, precum și cu alte centre naționale de coordonare și cu agenția.

• Centrul național de coordonare îndeplinește funcțiile enumerate la articolul 5 din Regulamentul (UE) nr. 1052/2013

Centrul național de coordonare are următoarele atribuții:

• asigură în timp util schimbul de informații cu autoritățile cu atribuții la nivel național în ceea ce privește căutarea și salvarea, aplicarea legii, azilul și imigrația;
• alcătuiește și actualizează tabloul situațional național;
• sprijină planificarea și punerea în aplicare a activităților naționale de supraveghere a frontierelor;
• coordonează sistemul național de supraveghere a frontierelor, în conformitate cu legislația națională;
• contribuie la evaluarea periodică a consecințelor activităților naționale de supraveghere a frontierelor;
• coordonează măsuri operaționale cu alte state membre.

• Centrul național de coordonare funcționează 24 de ore din 24, 7 zile din 7

Centrul național de coordonare funcționează în regim de permanență, douăzeci și patru de ore pe zi, șapte zile pe săptămână.

• Centrul național de coordonare actualizează tabloul situațional național

Centrul național de coordonare alcătuiește și actualizează un tablou situațional național pentru a furniza în timp util informații eficace și exacte tuturor autorităților responsabile de controlul și de supravegherea frontierelor externe la nivel național. Tabloul situațional național este alcătuit din informații colectate din sistemul național de supraveghere a frontierelor, precum și de la senzori staționari și mobili operați la nivel național, din misiuni de patrulare și de la alte autorități și sisteme naționale relevante, inclusiv ofițeri de legătură, centre operaționale și puncte de contact. Acesta include, de asemenea, informații furnizate de Frontex, de centrele naționale de coordonare din alte state membre și de sistemele de raportare a navelor. Există trei straturi în cadrul tabloului situațional național: stratul evenimentelor, stratul operațional și stratul de analiză.

• Construirea stratului evenimentelor din cadrul tabloului situațional național

Stratul evenimentelor din tabloul situațional național este construit pe baza incidentelor legate de:

• treceri neautorizate ale frontierei, inclusiv informații privind incidentele care implică un risc pentru viețile migranților;
• criminalitatea transfrontalieră;
• situațiile de criză;
• alte evenimente, cum ar fi persoane, vehicule, nave și alte ambarcațiuni neidentificate și suspecte, prezente la frontierele externe, precum și orice alt eveniment care poate avea un impact semnificativ asupra controlului frontierelor externe.

• Construirea stratului operațional din cadrul tabloului situațional național

Stratul operațional din tabloul situațional național este construit pe baza informațiilor legate de:

• resursele proprii ale statului membru, care pot include resurse militare pentru sprijinirea unei misiuni de aplicare a legii, și zonele operative, inclusiv informații despre poziția, starea și tipul resurselor proprii și referitor la autoritățile implicate. Ar trebui remarcat faptul că centrul național de coordonare poate decide, la cererea autorității naționale responsabile pentru resursele respective, să restricționeze accesul la astfel de informații pe baza principiului necesității de a cunoaște;
• condițiile meteorologice și de teren la frontierele externe.

• Construirea stratului de analiză din cadrul tabloului situațional național

Stratul de analiză din tabloul situațional național este construit din:

• informații privind principalele evoluții și indicatorii-cheie;
• rapoarte analitice, tendințe în evaluarea riscurilor, rapoarte de monitorizare regională și note de informare;
• informații analizate care sunt relevante, în special, pentru atribuirea nivelurilor de impact pentru secțiunile de frontieră externă;
• imagistică de referință, hărți de fundal, validarea informațiilor analizate și analize privind modificările (imagistică de observare a pământului), precum și detectarea modificărilor, date geografice și hărți privind vulnerabilitatea frontierelor externe.

• Tabloul situațional al secțiunilor de frontieră este partajat cu statele membre învecinate

Centrele naționale de coordonare ale statelor membre vecine își fac cunoscut în mod reciproc, direct și în timp aproape real, tabloul situațional al secțiunilor de frontiere externe vecine în legătură cu:

• incidente și alte evenimente semnificative incluse în stratul de evenimente;
• rapoartele de analiză tactică de risc incluse în stratul de analiză.

• Respectarea normelor privind protecția datelor

Atunci când tabloul situațional național este utilizat pentru prelucrarea unor date cu caracter personal, datele respective se prelucrează în conformitate cu dispozițiile aplicabile privind protecția datelor.

• Secțiunile de frontieră au fost determinate

Fiecare stat membru își divizează frontierele externe terestre și maritime în secțiuni de frontieră și le notifică agenției. Agenția și statul membru evaluează împreună atribuirea nivelurilor de impact.

• Activitățile de supraveghere corespund nivelurilor de impact atribuite

Statele membre se asigură că activitățile de supraveghere desfășurate la secțiunile de frontieră externă corespund nivelurilor de impact atribuite, după cum urmează:

• în cazul în care unei secțiuni de frontieră externă îi este atribuit un nivel de impact redus, autoritățile naționale responsabile organizează o supraveghere regulată pe baza analizei de risc și se asigură că în zona de frontieră există suficient personal și suficiente resurse pregătite pentru activități de urmărire, identificare și interceptare;
• în cazul în care unei secțiuni de frontieră externă îi este atribuit un nivel de impact mediu, autoritățile naționale responsabile, pe lângă măsurile de mai sus, asigură luarea măsurilor de supraveghere adecvate la secțiunea de frontieră respectivă și informează în mod corespunzător centrul național de coordonare;
• în cazul în care unei secțiuni de frontieră externă îi este atribuit un nivel de impact ridicat, statul membru în cauză, pe lângă măsurile luate în cazurile de impact mediu, se asigură, prin intermediul centrului național de coordonare, că autoritățile naționale care acționează la secțiunea de frontieră respectivă beneficiază de sprijinul necesar și că sunt luate măsuri de supraveghere sporite. Statul membru respectiv poate solicita sprijin din partea agenției sub rezerva condițiilor pentru inițierea unor operațiuni comune sau a unor intervenții rapide.

Centrul național de coordonare informează periodic agenția cu privire la măsurile luate la secțiunile de frontieră naționale cărora li s-a atribuit un nivel de impact ridicat.

În cazul în care un nivel de impact mediu sau ridicat este atribuit unei secțiuni de frontieră externă adiacentă cu secțiunea de frontieră a unui alt stat membru, centrul național de coordonare contactează centrul național de coordonare al statului membru vecin și depune eforturi în vederea coordonării măsurilor transfrontaliere necesare.

Anexa IV – Operațiuni maritime

Începând din 2006, Frontex organizează operațiuni maritime comune. Deși denumirile acestora s-au schimbat de-a lungul anilor, Frontex a avut o prezență continuă în zonele geografice respective.

Figura de mai jos prezintă perioada în care aceste operațiuni au fost active și locul de desfășurare.

Hera (Atlanticul de Nord-Est)

Operațiunea Hera a fost lansată în 2006 ca răspuns la o creștere masivă a imigrației neregulamentare din Africa de Vest către Insulele Canare ale Spaniei situate în Oceanul Atlantic, după ce ruta Strâmtorii Gibraltar s-a închis ca urmare a instalării de către Spania a unui sistem integrat de supraveghere externă (SIVE) și ca o consecință a unui răspuns ferm din partea autorităților marocane la tentativele de plecare ale migranților potențiali.

Indalo (vestul Mării Mediterane)

Lansată în noiembrie 2007, Indalo a fost prima operațiune comună de-a lungul coastei mediteraneene a Spaniei. În cadrul acestei operațiuni, Frontex a trimis patrule a căror misiune era de a detecta migrația neregulamentară de pe ruta migratorie redeschisă dinspre coasta Africii de Nord (Maroc și Algeria).

Minerva (porturile maritime din vestul Mării Mediterane)

Lansată în august 2007 cu scopul de a controla în mod exhaustiv coasta sudică a Spaniei continentale, operațiunea Minerva are ca misiune: consolidarea controalelor la frontieră în porturile maritime Algeciras și Almería; controale de identitate în portul maritim Ceuta; controlul apelor de coastă spaniole în care fusese înregistrat cel mai mare număr de migranți sosiți din Algeria și Maroc.

Minerva a condus la o consolidare a operațiunii Traversarea strâmtorii (Operación Paso del Estrecho), care este o operațiune de vară desfășurată de autoritățile spaniole începând din 1987 (între 15 iunie și 15 septembrie). Scopul său este de a organiza circulația transfrontalieră a lucrătorilor migranți și a familiilor acestora din diferite părți ale Europei (în principal Franța, Belgia și Germania) care se întorc în Africa de Nord pentru vacanța lor anuală.

Triton (Mediterana centrală)

La 1 noiembrie 2014, Frontex a lansat operațiunea Triton a cărei misiune era de a asigura patrularea Mării Mediterane și de a ajuta Italia să facă față afluxului de migranți pe țărmurile sale. Triton a acoperit zonele operative atât ale operațiunii Hermes (sudul Siciliei și zona din jurul insulelor Lampedusa și Pantelleria), cât și ale operațiunii Aeneas (pe coastele regiunilor Calabria și Apulia). Operațiunile Hermes și Aeneas s-au încheiat ambele la 31 octombrie 2014.

În plus, operațiunea Mare Nostrum, o operațiune navală și aeriană de un an care fusese lansată de guvernul italian la 18 octombrie 2013 pentru a combate creșterea imigrației către Europa observată în a doua jumătate a anului 2013, precum și pentru a palia problema înecurilor migranților în largul coastei insulei Lampedusa, a fost închisă de autoritățile italiene. Spre deosebire de operațiunea Mare Nostrum, care se concentra asupra operațiunilor de căutare și salvare, operațiunea Triton se axa pe protecția frontierelor.

Themis (Mediterana centrală)

Lansată în februarie 2018, Themis a înlocuit operațiunea Triton. La cererea autorităților italiene, zona sa operativă a fost ajustată în raport cu zona din 2017 a operațiunii comune Triton, prin reducerea zonei operative din Mediterana centrală și prin extinderea celei din Marea Adriatică. Ca parte a operațiunii Themis, Frontex asigură în continuare o prezență în hotspoturile din Italia, unde agenții trimiși de agenție asistă autoritățile italiene la înregistrarea migranților, la prelevarea amprentelor digitale și la confirmarea naționalităților acestora.

Poseidon (estul Mării Mediterane)

Operațiunea Poseidon a demarat în 2006, când Grecia a solicitat asistență din partea Frontex pentru supravegherea frontierelor sale maritime și terestre cu Turcia.

Operațiunea comună are două componente: o componentă maritimă, în cadrul căreia sunt supravegheate frontierele maritime ale UE cu Turcia în Marea Mediterană și Marea Egee; și o componentă terestră, în cadrul căreia este supravegheată frontiera terestră sud-estică a UE cu Turcia pe râul Evros.

Acronime

CIRAM: modelul comun integrat de analiză a riscurilor (common integrated risk analysis model)

eu-LISA: Agenția Uniunii Europene pentru Gestionarea Operațională a Sistemelor Informatice la Scară Largă în Spațiul de Libertate, Securitate și Justiție

Europol: Agenția Uniunii Europene pentru Cooperare în Materie de Aplicare a Legii

EUROSUR: Sistemul european de supraveghere a frontierelor

FOSS: Ghișeul unic al Frontex (Frontex one-stop shop)

FRAN: Rețeaua de analiză a riscurilor Frontex (Frontex risk analysis network)

JORA: aplicația de raportare pentru operațiunile comune (joint operations reporting application)

MIC-RAN: comunitatea de informații operative în domeniul maritim și rețeaua de analiză a riscurilor (Maritime intelligence community and risk analysis network)

Glosar

Agent specializat în documente: agent care efectuează examinări amănunțite ale unei game largi de documente de călătorie.

Centru național de coordonare: organism care coordonează activitățile autorităților de supraveghere a frontierelor din statele membre și servește drept platformă pentru schimbul de informații între aceste autorități și cu Frontex.

Comunitatea de informații operative în domeniul maritim și rețeaua de analiză a riscurilor: rețea care urmărește să dezvolte capacitățile statelor membre de analiză a riscurilor în domeniul maritim și să sprijine cooperarea dintre forțele de pază de coastă din UE în lupta împotriva criminalității transfrontaliere.

Conștientizarea situației: cunoașterea situației activităților transfrontaliere ilegale la frontierele externe, pe baza monitorizării, a detectării și a urmăririi continue.

Control la frontiere: verificări și supraveghere la frontiere asupra persoanelor care trec frontiera sau care intenționează să o treacă.

Criminalitate transfrontalieră: activitate infracțională cu o dimensiune transfrontalieră în planificarea, executarea sau impactul său.

Frontieră externă: o frontieră, inclusiv aeroporturi și porturi maritime, lacustre sau fluviale, între un stat membru al UE și o țară terță.

Frontieră internă: o frontieră între statele membre ale UE, inclusiv aeroporturi și porturi maritime, fluviale și lacustre utilizate pentru călătorii și comerț în interiorul UE.

Gestionarea integrată a frontierelor: coordonarea și cooperarea între UE și autoritățile și agențiile statelor membre cu atribuții în domeniul securității și al facilitării comerțului la frontierele externe ale UE.

Intervenție rapidă la frontieră: intervenție lansată și coordonată de Frontex pentru a asista un stat membru care se confruntă cu presiuni urgente și excepționale la frontierele sale externe.

Modelul comun integrat de analiză a riscurilor (CIRAM): metodologia de analiză a riscurilor utilizată de Frontex și de statele membre pentru a facilita schimbul de informații și cooperarea în materie de securitate a frontierelor, contribuind la o mai mare coerență în gestionarea frontierelor externe.

Punct de trecere a frontierei: locul autorizat de trecere a unei frontiere.

Rețeaua de analiză a riscurilor Frontex (FRAN): rețea care face legătura între Frontex și experții statelor membre specializați în analiza riscurilor și în informații operative.

Supraveghere a frontierelor: monitorizarea unei frontiere pentru a împiedica trecerea ilegală a acesteia.

Răspunsurile Agenției Europene pentru Poliția de Frontieră și Garda de Coastă (Frontex)

Agenția este conștientă de aceste deficiențe, care au fost identificate și în „RAPORTUL COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN ȘI CONSILIU cu privire la evaluarea Sistemului european de supraveghere a frontierelor (EUROSUR)”, elaborat de Comisie în 2018 în cooperare cu Frontex și cu statele membre/țările asociate spațiului Schengen (SM/TAS). Aceste constatări au fost ulterior luate în considerare în Regulamentul (UE) 2019/1896, în dispoziția prevăzută la articolul 24 alineatul (3), potrivit căreia „Comisia adoptă un act de punere în aplicare prin care stabilește detaliile privind straturile de informații ale tablourilor situaționale și normele pentru alcătuirea de tablouri situaționale specifice. Actul de punere în aplicare specifică tipul de informații care trebuie furnizate, entitățile responsabile cu colectarea, prelucrarea, arhivarea și transmiterea informațiilor specifice, termenele maxime pentru raportare, normele în materie de securitate și protecție a datelor și mecanismele aferente de control al calității.” Acest act de punere în aplicare nu a fost publicat încă, motiv pentru care activitatea de punere în aplicare încă nu a început.

În conformitate cu Regulamentul Frontex [Regulamentul (UE) 2019/1896], scopul elaborării de standarde tehnice pentru echipamente este acela de a asigura interoperabilitatea și compatibilitatea mijloacelor tehnice utilizate în timpul activităților operaționale ale UE.

În baza metodologiei definite de Frontex în cooperare cu statele membre și cu Comisia, agenția va realiza un proces general de standardizare care va include, printre altele, elaborarea standardelor tehnice pentru echipamentele utilizate în operațiunile Frontex și elaborarea de standarde tehnice pentru schimbul de informații.

Deficiența a fost deja identificată în cursul unei evaluări realizate de Comisia Europeană în 2018 și este abordată în Actul de punere în aplicare privind tablourile situaționale din cadrul EUROSUR. Rapoartele FRAN vor fi incluse în cadrul integrat al EUROSUR pentru schimb de informații și cooperare operațională.

Frontex a început, de asemenea, să furnizeze informații în timp real cu privire la evenimentele din zonele prefrontaliere granițelor externe ale UE, dincolo de zonele operaționale în care se desfășoară operațiunile comune coordonate de Frontex. Totodată, trebuie menționat că, datorită informațiilor furnizate de aeronavele sale de supraveghere autorităților de căutare și salvare (inclusiv celor din țări terțe), Frontex a contribuit în cursul anului 2020 la salvarea vieții a aproape 10 000 de migranți numai în zona centrală a Mării Mediterane.

Există mai multe motive pentru care agenția nu a pus în aplicare CIRAM, nu doar lipsa schimbului de informații în cadrul Frontex cu privire la evaluarea vulnerabilității (EV) unor secțiuni de frontieră specifice. În plus, analiza riscurilor are un domeniu de aplicare mult mai amplu (deoarece cuprinde toate elementele referitoare la gestionarea europeană integrată a frontierelor) decât domeniul de aplicare al EV, care se limitează la activitățile de control la frontiere și la alte câteva aspecte. Evaluarea vulnerabilității este considerată în prezent un mecanism de control al calității și nu acoperă toate aspectele vulnerabilității, astfel cum sunt descrise în modelul CIRAM 2.0.

Frontex are doar acces parțial la aceste informații, din cauza restricțiilor impuse de decizia statelor membre. Agenția are doar opțiuni limitate pentru aplicarea integrală a metodologiei CIRAM în cazul produselor sale de analiză a riscurilor.

Deși activitățile de evaluare a vulnerabilității se concentrează într-adevăr pe evaluarea resurselor naționale ale statelor membre/țărilor asociate spațiului Schengen (SM/TAS) și pe gradul general de pregătire al acestora, de la bun început a fost demarată o serie de inițiative care nu se limitează la simpla evaluare a capacităților naționale.

Acestea cuprind următoarele:

• evaluări comune rapide ale vulnerabilității în cazul apariției la frontierele externe ale UE a unei probleme care afectează mai multe SM/TAS;
• exerciții de simulare la nivel regional pentru a evalua gradul de pregătire a SM/TAS vecine în fața unui scenariu potențial de criză viitoare la frontierele lor externe;
• un raport bianual privind activitățile de evaluare a vulnerabilității transmis Parlamentului European, Consiliului și Comisiei [în conformitate cu cerințele prevăzute la articolul 32 alineatul (11) din Regulamentul EBCG 2.0], care cuprinde o analiză a provocărilor și a deficiențelor comune cu care se confruntă autoritățile de control la frontieră din întreaga UE, pe lângă evaluarea capacităților naționale;
• produse de cunoaștere menite să sprijine activitățile de planificare ale părților interesate ale EBCG. Cu ajutorul acestor produse, constatările EV vor putea fi folosite în mai multe procese de planificare ale agenției [în conformitate cu cerințele prevăzute de Regulamentul EBCG 2.0 (cum ar fi articolele 9, 54 și 64)].

La frontiera terestră, pe lângă activitățile operaționale de la punctele de trecere a frontierei – indicate în observații –, Frontex coordonează și derularea activităților operaționale de la secțiunile de frontieră situate între punctele de trecere a frontierei, așa-numitele „frontiere verzi”. Aceste activități operaționale constau în principal în acordarea de sprijin pentru întărirea capacităților de supraveghere a frontierelor ale statelor membre gazdă, fiind activități semnificative din punctul de vedere al amplorii și al rezultatelor.

În plus, Frontex desfășoară activități operaționale cu competențe executive în țările terțe care au încheiat cu UE un acord privind statutul, astfel cum se întâmplă deja în Albania și Muntenegru.

Agenția recunoaște valoarea experienței acumulate în urma activităților operaționale desfășurate de-a lungul frontierelor externe, inclusiv a celei obținute în urma intervențiilor rapide efective la frontieră, precum și a exercițiilor regulate.

În cursul anului 2019 nu a avut loc niciun exercițiu de intervenție rapidă din cauză că noul mandat era în curs de negociere la nivelul legiuitorului, în vederea adoptării.

Regulamentul din 2019 a adus modificări și evoluții importante la nivelul capabilității și a capacității de intervenție a EBCG, în special prin înființarea corpului permanent. Aceste modificări definesc nevoi complet noi pentru exercițiile de intervenție rapidă.

Cele două intervenții rapide la frontieră inițiate în 2020 în perioada de vârf a pandemiei de COVID-19 au fost încununate de succes.

Regulamentul din 2019 prevede că fiecare stat membru trebuie să adopte un plan de contingență pentru gestionarea frontierelor și a operațiunilor de returnare. În conformitate cu strategiile naționale de gestionare integrată a frontierelor, planurile de contingență trebuie să descrie toate măsurile și resursele necesare pentru o eventuală consolidare a capacităților, inclusiv la nivel de logistică și de sprijin, atât la nivel național, cât și din partea agenției.

Partea din planurile de contingență care necesită sprijinul suplimentar al Poliției de frontieră și gărzii de coastă la nivel european trebuie pregătită în comun de fiecare stat membru și de agenție, în strânsă coordonare cu statele membre învecinate.

Aceste precizări ar trebui să răspundă observației cu privire la lipsa procedurilor de solicitare a unei intervenții rapide.

Activitatea pilot din 2018 și 2019 a fost concepută pentru a testa modalități de dezvoltare suplimentară a conceptului de membri detașați ai echipelor, astfel încât să poată exista perioade de detașare mai mari de trei luni. Acest aspect a devenit mai evident odată cu încheierea negocierilor cu privire la Regulamentul din 2019 și cu concretizarea conceptului de corp permanent, în special pentru categoria 2 (detașări pe termen lung).

Frontex este de acord cu distincția dintre sarcinile asociate interpretării și cele asociate medierii culturale.

Medierea culturală este percepută ca o sarcină generală care face parte din responsabilitățile tuturor profilurilor din cadrul corpului permanent. Ofițerii învață cum să abordeze resortisanții țărilor terțe, respectându-le demnitatea și mediul cultural din care provin, în cadrul unor cursuri de formare și sesiuni de informare operaționale care includ adesea contribuții ale organizațiilor umanitare, cum este OIM. La tutorialele furnizate de consilierii în materie de intervievare a migranților pentru culegerea de informații, care acoperă și domeniul medierii culturale, participă în special persoane care fac parte din echipele de sprijin pentru gestionarea migrației, de exemplu experții în intervievare.

Profilul mediatorului cultural nu a fost definit separat deoarece abordarea Frontex este de a combina domeniile și de a crea un profil multifuncțional, în loc să atribuie fiecărei persoane un singur rol. În plus, nu sunt neapărat accesibile resursele umane care au doar competențe de mediere culturală asigurate de entitățile de aplicare a legii din statele membre, care până în 2020 erau principalii furnizori ai acestor resurse pentru activitățile operaționale.

Medierea culturală este foarte importantă și în operațiunile de returnare, în special în cazul cooperării cu țările terțe și al consilierii [consilierea incluzând discuțiile cu persoana (potențial) returnată cu privire la posibilitățile de returnare voluntară, la procedurile de returnare, la obligații și la posibilitățile de sprijin pentru reintegrare]. Sesiunile de pregătire pentru activitatea relevantă a specialiștilor în returnare acordă o atenție deosebită acestor competențe și atitudinii necesare în cazurile de diferențe culturale.

În 2021, Divizia de conștientizare a situației și monitorizare desfășoară o revizuire a portofoliului și testează indicatori pentru măsurarea impactului și a gradului de satisfacție cu privire la produsele furnizate.

Rapoartele de evaluare oferă o analiză a impactului activității, care cuprinde nu doar resursele suplimentare obținute ca urmare a operațiunii comune, ci și pe cele datorate eforturilor sporite depuse la nivel național, inclusiv ca urmare a operațiunii comune. Aceste eforturi nu se măsoară numai în resursele suplimentare asigurate, ci sunt și rezultatul rolului de coordonare pe care îl îndeplinește agenția odată cu experiența și expertiza puse la dispoziția statelor membre. Cuantificarea acestor elemente este dificilă.

Frontex are obligația să elaboreze rapoarte de evaluare în termen de 60 de zile de la încheierea operațiunilor comune. La rândul lor, statele membre sunt obligate să depună cererile de decont în termen de 75 de zile. Este posibil, prin urmare, ca, la momentul elaborării raportului, Frontex să nu dispună de informațiile necesare pentru a furniza cifrele reale ale deconturilor.

Costurile suportate în cadrul fiecărei operațiuni comune, defalcate pe categorii de costuri, sunt indicate în rapoartele de evaluare finale, care au distribuție limitată. Datele se bazează pe monitorizarea la zi a detașărilor efectuate și a plăților gestionate la momentul elaborării rapoartelor. Costul real final al operațiunilor comune este însă disponibil numai în anul N+ 2, după executarea tuturor plăților contractate în baza acordurilor de grant. În plus, pentru a sprijini procesul decizional, managerii au acces la date financiare actualizate zilnic prin intermediul sistemului informatic.

În afara celor descrise de Curte, o altă deficiență este cauzată de furnizarea limitată a informațiilor referitoare la criminalitatea transfrontalieră de către toate serviciile naționale implicate în prevenirea, detectarea și combaterea criminalității transfrontaliere, inclusiv de către autoritățile vamale.

Toate autoritățile naționale responsabile cu gestionarea integrată a frontierelor ar trebui să furnizeze informații pentru analiza riscurilor și evaluarea vulnerabilității, permițând astfel pregătirea și punerea în aplicare a unui răspuns operațional cuprinzător de prevenire, detectare și combatere a criminalității transfrontaliere.

În plus, Frontex mai cooperează cu alte agenții ale UE și cu organizații internaționale în domeniul combaterii criminalității transfrontaliere, depunând eforturi pentru a reduce deficiențele de conștientizare a situației și pentru a asigura sinergia cu alte entități mandatate, în special Europol și Interpol. Angajamentul extensiv asumat în ciclul de politici ale UE/EMPACT susține acest proces.

Pentru a sprijini în continuare schimbul de informații privind criminalitatea transfrontalieră în domeniul maritim, Frontex a inițiat în 2020 dialoguri maritime bisăptămânale cu toate entitățile Frontex și cu toate statele membre implicate în monitorizarea domeniului maritim, pentru a face schimb de informații cu privire la potențialele nave de interes monitorizate în timp real la frontierele UE. Pentru a veni în completarea diverselor servicii utilizate, aeronavele de supraveghere ale Frontex sau monitorizarea prin satelit se activează direct în urma unei evaluări comune, informațiile fiind comunicate statelor membre competente prin intermediul Rețelei centrelor naționale de coordonare.

Operațiunile comune au caracter multifuncțional și contribuie la prevenirea, detectarea și combaterea criminalității transfrontaliere. Zilele de acțiune comună organizate în cadrul ciclului de politici ale UE/EMPACT corespund așteptărilor statelor membre ale UE și sunt strâns interconectate cu operațiunile comune. Totodată, unele proiecte-pilot specifice elaborate de Frontex consolidează capacitatea de contracarare a criminalității transfrontaliere. De asemenea, agenția participă la activitățile operaționale coordonate de alte entități, în special de Interpol și Europol, dar și la acțiunile inițiate de autoritățile vamale în cadrul Grupului de lucru pentru cooperare vamală (operațiunile vamale comune).

Cadrul EMPACT face posibilă eficientizarea eforturilor și a contribuției Frontex împreună cu alte entități la această platformă europeană și la atingerea obiectivelor stabilite de UE pentru combaterea infracțiunilor internaționale grave.

În cursul anului 2020, în pofida pandemiei, Frontex a coordonat trei zile de acțiune comună în cadrul ciclului de politici ale UE/EMPACT, toate desfășurându-se prin intermediul platformei constituite de operațiunile comune actuale ale Frontex, îmbogățită cu elemente suplimentare care intensifică efectul aplicării legii.

Într-adevăr, este necesară o mai mare dezvoltare a răspunsului operațional care vizează criminalitatea transfrontalieră, cu implicarea diverselor autorități ale statelor membre ale UE, a agențiilor UE și a organizațiilor internaționale, precum și a țărilor terțe. Experiența acumulată pe parcursul zilelor de acțiune comună și nevoile statelor membre ale UE ar trebui să ajute la îndeplinirea obiectivului de pregătire a unor activități operaționale mai adaptate și mai bine direcționate în viitorul apropiat.

În 2020 a fost lansat un program de transformare cu scopul de a îmbunătăți procesele la nivel de divizie, eficacitatea rezultatelor și de a utiliza resursele mai eficient.

În noiembrie 2019 a fost instituită o politică formală de partajare în funcție de nevoia de cunoaștere, iar în februarie 2020 a fost adoptată o politică de partajare a datelor.

Referitor la Regulamentul (UE) nr. 1052/2013, începând din 2013 Frontex oferă și promovează o interfață de programare automată (IPA), denumită Interfața de integrare a nodului EUROSUR (EUROSUR Node Integration Interface – NII), care permite SM/TAS participante la EUROSUR să își conecteze sistemele naționale și care facilitează schimbul automat de informații.

Regulamentul (UE) 2019/1896 prevede o schimbare de paradigmă pentru EUROSUR, care a devenit acum un cadru integrat pentru schimbul de informații și cooperarea operațională (nu un sistem), centrat pe date și agnostic de sistem. Acest lucru, împreună cu standardele operaționale și tehnice care urmează să fie elaborate de Frontex, va promova intensificarea schimbului automat de informații între SM/TAS și Frontex și între țări.

Agenția Frontex nu este implicată oficial în procesul de adaptare legat de actul de punere în aplicare privind tablourile situaționale ale EUROSUR. Lucrul la aceste standarde poate începe doar după intrarea în vigoare a Actului de punere în aplicare privind tablourile situaționale ale EUROSUR.

Regulamentul (UE) 2019/1896 prevede o schimbare de paradigmă pentru EUROSUR, care a devenit acum un cadru integrat pentru schimbul de informații și cooperarea operațională (nu un sistem), centrat pe date și agnostic de sistem. Acest lucru, împreună cu standardele operaționale și tehnice care urmează să fie elaborate de Frontex, va promova intensificarea schimbului automat de informații între SM/TAS și Frontex și între țări. Lucrul la aceste standarde poate începe doar după intrarea în vigoare a Actului de punere în aplicare privind tablourile situaționale ale EUROSUR.

Frontex acceptă recomandarea.

Dispozițiile legale sunt definite în Actul de punere în aplicare privind tablourile situaționale ale EUROSUR. După intrarea în vigoare a actului, Frontex va începe punerea în aplicare.

Frontex acceptă recomandarea.

CIRAM este în curs de actualizare, în urma căreia Frontex va putea să realizeze o analiză a numeroase aspecte relevante ale criminalității transfrontaliere, permițând astfel statelor membre/țărilor asociate spațiului Schengen să ia măsurile adecvate pentru a combate sau a reduce riscurile identificate.

Frontex acceptă recomandarea.

Frontex acceptă recomandarea.

Frontex este deja în contact cu eu-LISA și DG HOME pentru a asigura furnizarea acestor date.

Frontex acceptă recomandarea.

Frontex acceptă recomandarea.

Frontex acceptă recomandarea.

Frontex acceptă recomandarea.

Echipa de audit

Rapoartele speciale ale Curții de Conturi Europene prezintă rezultatele auditurilor sale cu privire la politicile și programele UE sau la diverse aspecte legate de gestiune aferente unor domenii bugetare specifice. Curtea de Conturi Europeană selectează și concepe aceste sarcini de audit astfel încât impactul lor să fie maxim, luând în considerare riscurile la adresa performanței sau a conformității, nivelul de venituri sau de cheltuieli implicat, evoluțiile viitoare și interesul politic și public.

Acest audit al performanței a fost efectuat de Camera de audit III – Acțiuni externe, securitate și justiție, condusă de doamna Bettina Jakobsen, membră a Curții de Conturi Europene. Auditul a fost condus de domnul Leo Brincat, membru al Curții de Conturi Europene, beneficiind de sprijinul unei echipe formate din: Romuald Kayibanda, șef de cabinet, și Annette Farrugia, atașat în cadrul cabinetului; Sabine Hiernaux‑Fritsch, manager principal; Maria Luisa Gomez‑Valcarcel, coordonatoare; Marc Mc Guinness și Renata Radvanska, auditori.

Note

¹ 22 de state membre ale UE (Belgia, Republica Cehă, Danemarca, Germania, Estonia, Grecia, Spania, Franța, Italia, Letonia, Lituania, Luxemburg, Ungaria, Malta, Țările de Jos, Austria, Polonia, Portugalia, Slovenia, Slovacia, Finlanda și Suedia), la care se adaugă Islanda, Liechtenstein, Norvegia și Elveția.

² Concluziile Președinției, reuniunea Consiliului European de la Laeken din 14‑15 decembrie 2001, punctul 42 (SN 300/1/01 REV 1).

³ De la „Frontières extérieures” în limba franceză.

⁴ Regulamentul (CE) nr. 2007/2004 al Consiliului din 26 octombrie 2004 (JO L 349, 25.11.2004, p. 1).

⁵ Regulamentul (CE) nr. 863/2007 al Parlamentului European și al Consiliului din 11 iulie 2007 de stabilire a unui mecanism de creare a echipelor de intervenție rapidă la frontieră (JO L 199, 31.7.2007, p. 30).

⁶ Regulamentul (UE) nr. 1168/2011 al Parlamentului European și al Consiliului din 25 octombrie 2011 (JO L 304, 22.11.2011, p. 1).

⁷ Regulamentul (UE) 2016/1624 al Parlamentului European și al Consiliului din 14 septembrie 2016 privind Poliția de frontieră și garda de coastă la nivel european (JO L 251, 16.9.2016, p. 1).

⁸ Regulamentul (UE) 2019/1896 al Parlamentului European și al Consiliului din 13 noiembrie 2019 privind Poliția de frontieră și garda de coastă la nivel european (JO L 295, 14.11.2019, p. 1)

⁹ Regulamentul (UE) 2016/1624 al Parlamentului European și al Consiliului din 14 septembrie 2016 privind Poliția de frontieră și garda de coastă la nivel european.

¹⁰ COM(2018) 631: „Propunere de regulament privind poliția de frontieră și garda de coastă la nivel european”.

¹¹ COM(2018) 631 final.

¹² Raportul special nr. 24/2019 al Curții de Conturi Europene: „Azilul, transferul și returnarea migranților: este momentul să se accelereze măsurile de reducere a disparităților dintre obiective și rezultate”.

¹³ Regulamentul (UE) nr. 1052/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 22 octombrie 2013 (JO L 295, 6.11.2013, p. 11).

¹⁴ Raportul special nr. 20/2019 al Curții de Conturi Europene: „Sistemele de informații ale UE care sprijină controlul la frontiere constituie un instrument puternic, dar este necesar să se pună un accent mai mare pe caracterul complet și actual al datelor”.

¹⁵ Documentul Comisiei SWD(2018) 410, p. 22, și Raportul special nr. 20/2019 al Curții de Conturi Europene, punctul 27.

¹⁶ https://www.eulisa.europa.eu/

¹⁷ Articolul 4 din Regulamentul (UE) nr. 1168/2011.

¹⁸ Articolul 11 din Regulamentul (UE) 2016/1624.

¹⁹ Raportul special nr. 22/2020 al Curții de Conturi Europene a abordat cooperarea dintre agenții, o componentă importantă a gestionării europene integrate a frontierelor.

²⁰ COM(2018) 250 final.

²¹ Decizia 1/2020 a Consiliului de administrație din 4 ianuarie 2020 privind adoptarea profilurilor care urmează să fie puse la dispoziția corpului permanent al poliției de frontieră și gărzii de coastă la nivel european.

²² Raportul special nr. 22/2020 al Curții de Conturi Europene.

²³ Disponibile la adresa https://frontex.europa.eu/about-frontex/key-documents/.

²⁴ Articolul 26 din Regulamentul (UE) 2016/1624 al Parlamentului European și al Consiliului și articolul 47 din Regulamentul (UE) 2019/1896 al Parlamentului European și al Consiliului din 13 noiembrie 2019.

²⁵ Europol și EMCDDA: EU drug markets report 2019, p. 137.

²⁶ Articolul 82 din Regulamentul (UE) 2019/1896.

²⁷ Raportul special nr. 20/2019 al Curții de Conturi Europene, punctul 22.

²⁸ O structură situată într-un punct de la frontiera externă a UE confruntat cu o puternică presiune migratorie, care acționează ca un centru de primire inițială unde noii sosiți sunt identificați, înregistrați și amprentați.

Calendar

Contact

CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Întrebări: eca.europa.eu/ro/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Numeroase alte informații despre Uniunea Europeană sunt disponibile pe internet pe serverul Europa (http://europa.eu).

Luxemburg: Oficiul pentru Publicații al Uniunii Europene, 2021

DREPTURI DE AUTOR

© Uniunea Europeană, 2021.

Politica Curții de Conturi Europene referitoare la reutilizare este pusă în aplicare prin Decizia nr. 6-2019 a Curții de Conturi Europene privind politica în materie de date deschise și reutilizarea documentelor.

Cu excepția cazului în care se precizează altceva (de exemplu, într-o mențiune separată indicând drepturile de autor), conținutul elaborat de Curtea de Conturi Europeană pentru care UE deține drepturile de autor face obiectul licenței Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). Aceasta înseamnă că reutilizarea este autorizată, sub rezerva menționării adecvate a autorilor și a indicării eventualelor modificări. Reutilizatorul nu poate altera sensul sau mesajul inițial al documentelor. Curtea de Conturi Europeană nu răspunde pentru eventualele consecințe ale reutilizării.

Este necesar să obțineți drepturi suplimentare în cazul în care un anumit conținut prezintă persoane fizice ce pot fi identificate, de exemplu în cazul fotografiilor în care apar membri ai personalului Curții de Conturi Europene sau în cazul în care conținutul include lucrări ale unor terți. Dacă se obține o astfel de autorizație, ea anulează și înlocuiește autorizația de natură generală menționată mai sus și va indica în mod clar eventualele restricții de utilizare.

Pentru a utiliza sau a reproduce un conținut pentru care UE nu deține drepturile de autor, poate fi necesar să obțineți o autorizație în acest sens direct de la titularii drepturilor de autor:

Figurile 5, 6 și 8: pictograme realizate de Pixel perfect utilizând ca sursă https://flaticon.com.

Programele informatice sau documentele care fac obiectul unor drepturi de proprietate industrială, cum ar fi brevetele, mărcile comerciale, desenele și modelele înregistrate, logourile și denumirile înregistrate, sunt excluse din politica Curții de Conturi Europene referitoare la reutilizare și nu se acordă nicio licență pentru acestea.

Familia site-urilor instituționale ale Uniunii Europene care sunt incluse în domeniul europa.eu oferă linkuri către site-uri terțe. Deoarece Curtea de Conturi Europeană nu are control asupra acestor site-uri, sunteți încurajați să verificați politica aplicată de ele în ceea ce privește respectarea vieții private și drepturile de autor.

Utilizarea logoului Curții de Conturi Europene

Logoul Curții de Conturi Europene nu poate fi utilizat fără acordul prealabil al Curții de Conturi Europene.

Contactați UE

În persoană
În întreaga Uniune Europeană există sute de centre de informare Europe Direct. Puteți găsi adresa centrului cel mai apropiat de dumneavoastră la: https://europa.eu/european-union/contact_ro

La telefon sau prin e-mail
Europe Direct este un serviciu care vă oferă răspunsuri la întrebările privind Uniunea Europeană. Puteți accesa acest serviciu:

• apelând numărul gratuit 00 800 6 7 8 9 10 11 (unii operatori pot taxa aceste apeluri);
• apelând numărul standard: +32 22999696; sau
• prin e-mail, la: https://europa.eu/european-union/contact_ro

Găsiți informații despre UE

Online
Informații despre Uniunea Europeană în toate limbile oficiale ale UE sunt disponibile pe site-ul Europa, la: https://europa.eu/european-union/index_ro

Publicații ale UE
Puteți descărca sau comanda publicații ale UE gratuite și contra cost la adresa: https://op.europa.eu/ro/publications. Mai multe exemplare ale publicațiilor gratuite pot fi obținute contactând Europe Direct sau centrul dumneavoastră local de informare (a se vedea https://europa.eu/european-union/contact_ro).

Dreptul UE și documente conexe
Pentru accesul la informații juridice din UE, inclusiv la ansamblul legislației UE începând din 1952 în toate versiunile lingvistice oficiale, accesați site-ul EUR-Lex, la: http://eur-lex.europa.eu

Datele deschise ale UE
Portalul de date deschise al UE (http://data.europa.eu/euodp/ro) oferă acces la seturi de date din UE. Datele pot fi descărcate și reutilizate gratuit, atât în scopuri comerciale, cât și necomerciale.