Apoio da Frontex à gestão das fronteiras externas: ainda não é suficientemente eficaz

Síntese

A Convenção de Schengen criou um espaço único de circulação sem controlos nas fronteiras internas. A vigilância e o controlo das fronteiras externas são essenciais para facilitar a livre circulação de pessoas e bens neste espaço, procurando simultaneamente garantir a segurança interna e evitar potenciais ameaças nas fronteiras.

Criada em 2004, a Frontex tornou‑se a Agência Europeia da Guarda de Fronteiras e Costeira com a adoção do Regulamento (UE) 2016/1624. Este regulamento alargou significativamente o seu mandato inicial e conferiu‑lhe poderes para facilitar a gestão europeia integrada das fronteiras externas da UE, cuja responsabilidade continua a incumbir aos Estados‑Membros.

Apenas três anos mais tarde, o Regulamento (UE) 2019/1896 reforçou os poderes da Frontex, que passou do apoio e coordenação para um papel operacional. Este reforço implicou um aumento exponencial dos recursos, com a criação de um corpo permanente de 10 000 agentes operacionais até 2027 e um orçamento médio de 900 milhões de euros por ano.

O Tribunal avaliou se a Frontex realizava eficazmente quatro das suas seis atividades principais, de modo a contribuir para a execução da gestão europeia integrada das fronteiras, ajudando assim os Estados‑Membros a prevenir, detetar e enfrentar a imigração ilegal e a criminalidade transfronteiriça. Examinou igualmente o grau de preparação da Agência para cumprir o seu novo mandato, alargado em 2019. Esta é a primeira vez que o Tribunal analisa a forma como a Frontex realiza estas atividades, tal como definidas no regulamento de 2016. O presente relatório é oportuno, dado que a última avaliação externa da Agência foi publicada em julho de 2015 e o Regulamento (UE) 2019/1896 foi aprovado sem uma avaliação de impacto. A auditoria abrangeu o período compreendido entre o final de 2016 (quando entraram em vigor as novas competências da Frontex) e fevereiro de 2020.

Globalmente, o Tribunal constatou que o apoio da Frontex aos Estados‑Membros/países associados a Schengen na luta contra a imigração ilegal e a criminalidade transfronteiriça não é suficientemente eficaz. Observou que a Frontex não executou integralmente o mandato de 2016 e destacou vários riscos relacionados com o mandato de 2019.

O Tribunal constatou que, embora exista um quadro funcional de intercâmbio de informações no apoio à luta contra a imigração ilegal, este não funcionou suficientemente bem para proporcionar um conhecimento da situação nas fronteiras externas da UE que seja exato, completo e atualizado. Ainda não foi criado um quadro adequado para o intercâmbio de informações no domínio da criminalidade transfronteiriça, o que prejudica a capacidade de a Frontex e os Estados‑Membros vigiarem as fronteiras externas e, se necessário, responderem rapidamente a eventuais ameaças detetadas.

A Frontex teve dificuldade em utilizar os relatórios das autoridades nacionais de controlo de fronteiras no âmbito do Sistema Europeu de Vigilância das Fronteiras e existem restrições jurídicas à aplicação dos dados alojados nos sistemas pan‑UE para fins de análise de risco. Além disso, não está em condições de aplicar o modelo de análise comum e integrada de risco utilizado pela maioria dos Estados‑Membros.

Embora os Estados‑Membros devam facultar as informações de que a Frontex necessita, as questões pendentes relacionadas com o facto de os dados estarem incompletos e serem de má qualidade prejudicam o processo de recolha dos mesmos para a avaliação da vulnerabilidade realizada pela Agência.

No que diz respeito às operações conjuntas, a Frontex ainda não inclui suficientemente, nas suas atividades quotidianas, a mobilização de recursos para a prevenção e a deteção da criminalidade transfronteiriça e a focalização na mesma. Uma vez que a Agência carece de informações sobre o desempenho e os custos reais, os seus relatórios operacionais não proporcionam fundamentação suficiente aos legisladores.

A Frontex não tomou as medidas necessárias para adaptar a sua organização de modo a cumprir o mandato que lhe foi conferido em 2016. O Tribunal constatou lacunas no planeamento dos recursos humanos nas unidades de análise de risco e de avaliação da vulnerabilidade, bem como na comunicação entre os serviços auditados, o que representa um risco elevado para a eficácia do novo papel operacional da Agência.

Por último, o Tribunal considera que existe um risco significativo de a Frontex ter dificuldade em cumprir o mandato que lhe foi conferido pelo Regulamento (UE) 2019/1896. O acordo para o aumento exponencial dos recursos disponibilizados careceu de avaliações das necessidades e do impacto nos Estados‑Membros, bem como de uma avaliação das atividades realizadas pela Frontex desde 2015.

Com base nestas conclusões, o Tribunal dirige recomendações específicas à Frontex e à Comissão, devendo estas:

• melhorar o quadro de intercâmbio de informações e o quadro de situação europeu;
• atualizar e aplicar o modelo de análise comum e integrada de risco e garantir o acesso a outras fontes de informação;
• aumentar o potencial da avaliação da vulnerabilidade;
• melhorar a resposta operacional da Frontex;
• enfrentar os desafios colocados pelo novo mandato da Frontex.

Introdução

A entrada em vigor da Convenção de Schengen, em 1995, levou à abolição das fronteiras internas e à criação do espaço Schengen para a livre circulação de pessoas. Atualmente, este espaço é constituído por 26 países europeus¹.

Nas conclusões da cimeira da UE realizada em Laeken, em dezembro de 2001, os Estados‑Membros declararam que uma «melhor gestão dos controlos nas fronteiras externas da União contribuirá para lutar contra o terrorismo, as redes de imigração clandestina e o tráfico de seres humanos. O Conselho Europeu solicita ao Conselho e à Comissão que definam os mecanismos de cooperação entre os serviços responsáveis pelo controlo das fronteiras externas e estudem em que condições se poderia criar um mecanismo ou serviços comuns de controlo das fronteiras externas»².

A fim de executar a gestão europeia integrada das fronteiras, o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão criaram a Frontex³ em 2004⁴. A Agência foi instituída com base no pressuposto de que a responsabilidade pelo controlo e vigilância das fronteiras externas é partilhada com os Estados‑Membros, o que não se alterou com as posteriores alterações do regulamento de base da Frontex.

O primeiro mandato da Frontex consistiu em reforçar e apoiar a cooperação interagências e a cooperação operacional entre as autoridades dos Estados‑Membros responsáveis pelo controlo das fronteiras, bem como elaborar e promover políticas comuns em matéria de formação, avaliação dos riscos e operações conjuntas. Deste modo, o seu nome era inicialmente «Agência Europeia de Gestão da Cooperação Operacional nas Fronteiras Externas dos Estados‑Membros da União Europeia».

O regulamento de base da Frontex foi sujeito a quatro alterações: em 2007⁵, 2011⁶, 2016⁷ e 2019⁸, cada uma das quais alargou progressivamente o seu mandato, funções e orçamento (que passou de 19 milhões de euros em 2006 para 330 milhões de euros em 2019).

A primeira alteração, em 2007, alargou o mandato inicial de forma a permitir à Agência destacar equipas de intervenção rápida nas fronteiras nos Estados‑Membros. Estas equipas intervêm, por um período limitado, a pedido de qualquer Estado‑Membro confrontado com situações urgentes e excecionais resultantes de um grande afluxo de migrantes através de canais de imigração irregulares. Tratou‑se da primeira referência a «imigração», um fenómeno não mencionado no regulamento de 2004.

Em 2011, o aumento dos fluxos migratórios no Mediterrâneo, causado principalmente por acontecimentos políticos no Norte de África, juntamente com as insuficiências e limitações da Agência no plano operacional, conduziram à segunda alteração do ato constitutivo da Frontex. As principais modificações incidiram na gestão de sistemas de informação pela Agência, incluindo no âmbito do Sistema Europeu de Vigilância das Fronteiras; num reforço do seu papel na coordenação de operações conjuntas de regresso, operações conjuntas e projetos‑piloto; e na criação da possibilidade de a Frontex adquirir equipamento, a título individual ou em regime de compropriedade com um Estado‑Membro, e de destacar oficiais de ligação para países terceiros.

Durante o pico migratório de 2015, os colegisladores da UE e a Comissão consideraram que a Frontex, cujo mandato era limitado no que se referia a apoiar os Estados‑Membros a garantir a segurança das suas fronteiras externas, não dispunha de pessoal e equipamento suficientes. Em matéria de recursos, a Agência dependia de contribuições voluntárias dos Estados‑Membros e não dispunha de autoridade para realizar operações de gestão das fronteiras e de busca e salvamento. Os colegisladores da UE e a Comissão receavam que estas limitações prejudicassem a capacidade de a Frontex fazer face e responder eficazmente à situação criada pela crise dos refugiados. Esta situação conduziu, em 2016, à terceira alteração do regulamento de base da Agência⁹, que entrou em vigor em 6 de outubro de 2016, e à mudança da sua designação para «Agência Europeia da Guarda de Fronteiras e Costeira», com funções e poderes reforçados na gestão das fronteiras, tanto na vertente operacional como na de acompanhamento/coordenação. O regulamento criou igualmente a Guarda Europeia de Fronteiras e Costeira, constituída pela Agência e pelas autoridades nacionais responsáveis pela gestão das fronteiras.

O artigo 4.º do Regulamento (UE) 2016/1624 define os elementos da gestão europeia integrada das fronteiras (ver caixa 1). Pela primeira vez, estabeleceu‑se juridicamente o objetivo de, como disposto no considerando 2 do regulamento, «gerir de forma eficiente a passagem das fronteiras externas e responder aos desafios migratórios e às potenciais ameaças futuras nestas fronteiras, contribuindo assim para combater a criminalidade grave com dimensão transfronteiriça e para garantir um elevado nível de segurança interna na União. Simultaneamente, é necessário agir no pleno respeito dos direitos fundamentais e de forma a salvaguardar a livre circulação das pessoas no interior da União.»

A ambição dos colegisladores da UE e da Comissão era concretizar uma Guarda Europeia de Fronteiras e Costeira reforçada e plenamente operacional «para dar resposta às preocupações dos cidadãos em matéria de segurança e proteção da União»¹⁰. Por conseguinte, em setembro de 2018 (apenas dois anos após a entrada em vigor da anterior alteração), a Comissão Europeia apresentou uma proposta de novo regulamento para a Agência. O Conselho invocou a necessidade urgente como justificação para a ausência de uma avaliação de impacto da nova legislação ou de uma avaliação do mandato anterior. O novo regulamento entrou em vigor em 4 de dezembro de 2019. O anexo I apresenta as principais mudanças introduzidas no mandato da Agência Europeia da Guarda de Fronteiras e Costeira em 2016 e 2019.

A principal medida desta alteração foi a criação de um corpo permanente, o primeiro serviço da UE responsável pela aplicação da lei cujo pessoal usa uniforme. A sua finalidade é colmatar a «lacuna entre capacidades e expectativas» que resulta da dependência da Agência em relação às contribuições dos Estados‑Membros/países associados a Schengen em termos de guardas de fronteira e de equipamento. Composto por pessoal estatutário da Frontex e por pessoal destacado com carácter de obrigatoriedade pelos países europeus por períodos longos e curtos, o corpo será constituído gradualmente até atingir 10 000 efetivos em 2027, incluindo 3 000 guardas de fronteira e costeiros, agentes de escolta das operações de regresso e especialistas (ver figura 1 e figura 2). Ao mesmo tempo, o orçamento da Frontex deverá aumentar de 460 milhões de euros em 2020 para uma média de 900 milhões de euros por ano, de modo a cobrir as atividades e funções reforçadas da Agência¹¹ (ver figura 3).

Fonte: TCE, com base nos relatórios anuais da Frontex.

Fonte: TCE, com base no Regulamento (UE) 2019/1896.

Fonte: TCE, com base nos relatórios anuais da Frontex.

As seguintes tarefas são consideradas as atividades principais da Frontex para apoiar os Estados‑Membros/países associados a Schengen na gestão das fronteiras externas da UE, sendo descritas pela Frontex nestes termos:

• o acompanhamento da situação visa proporcionar uma imagem tão pormenorizada, precisa e atualizada quanto possível da situação nas fronteiras externas da UE;
• a análise de risco consiste em traçar um quadro dos padrões e tendências da migração irregular e das atividades criminosas transfronteiriças, designadamente o tráfico de seres humanos, nas fronteiras externas;
• as avaliações da vulnerabilidade incidem sobre a capacidade e a prontidão de cada Estado‑Membro para enfrentar desafios nas suas fronteiras externas, incluindo a pressão migratória;
• as operações conjuntas e as intervenções rápidas nas fronteiras (conhecidas por resposta operacional), coordenadas e organizadas pela Frontex, destinam‑se a ajudar os Estados‑Membros em zonas situadas nas fronteiras externas sujeitas a pressões migratórias significativas. Nas suas operações, a Agência destaca equipas da Guarda Europeia de Fronteiras e Costeira, juntamente com navios, aeronaves, veículos e outros equipamentos técnicos disponibilizados pelos Estados‑Membros;
• as operações de regresso visam prestar assistência aos Estados‑Membros, mediante pedido ou por iniciativa da Agência, para a realização de operações de regresso, organizando ou coordenando operações nacionais e conjuntas entre diferentes Estados‑Membros e assistindo‑os em operações de regresso forçado e partidas voluntárias, bem como organizar ou coordenar operações de regresso em que os meios de transporte e os agentes de escolta são disponibilizados pelo país terceiro de destino;
• as atividades da Frontex no domínio da formação têm por finalidade elaborar programas de formação e cursos especializados sobre variadas matérias, a fim de garantir os mais elevados níveis de conhecimentos profissionais entre os guardas de fronteira em toda a Europa.

Os custos operacionais destas atividades são apresentados na figura 4.

Fonte: TCE, com base nas demonstrações financeiras da Frontex.

Âmbito e método da auditoria

Para a presente auditoria, o Tribunal examinou quatro das seis atividades principais da Frontex, verificando se deram um contributo eficaz para a execução da gestão europeia integrada das fronteiras e se a Frontex se preparou adequadamente para cumprir o seu novo mandato.

Para responder à principal questão de auditoria, o Tribunal colocou três subquestões.

1. A Frontex está a cumprir o seu mandato de 2016 no que diz respeito à luta contra a imigração ilegal?
2. A Frontex está a cumprir o seu mandato de 2016 no combate à criminalidade transfronteiriça?
3. A Frontex está bem preparada para cumprir o seu novo mandato alargado de 2019?

Em 2019, o Tribunal examinou as operações de regresso da Frontex (28% dos custos operacionais)¹². A presente auditoria de resultados incidiu nas quatro outras atividades principais da Frontex: acompanhamento da situação, análise de risco, avaliações da vulnerabilidade e resposta operacional. Uma vez que a gestão dos recursos comuns (9%) é complementar à resposta operacional (48%), foi indiretamente incluída no âmbito da auditoria. Em conjunto, estas atividades representaram 64% dos custos operacionais da Frontex em 2019, que ascenderam a 236,7 milhões de euros (ver figura 4).

Esta é a primeira vez que o Tribunal analisa a forma como a Frontex realiza estas atividades, tal como definidas no regulamento de 2016. O presente relatório é oportuno, dado que a última avaliação externa da Agência foi publicada em julho de 2015 e o Regulamento (UE) 2019/1896 foi aprovado sem uma avaliação de impacto.

Estas atividades principais da Agência destinam‑se a ajudar as autoridades nacionais a controlar eficazmente as suas fronteiras externas, tanto no interesse nacional como da UE, reforçando‑se mutuamente: uma falha num domínio de atividade pode ter um impacto negativo noutros. Em contrapartida, uma ação eficaz numa atividade pode ter um impacto mutuamente positivo em atividades de outros domínios. Por exemplo, durante as avaliações da vulnerabilidade, a correta identificação e correção de uma vulnerabilidade pode levar ao reforço do controlo operacional, melhorando assim o conhecimento da situação e conduzindo a uma análise de risco mais exaustiva (ver figura 5).

Fonte: TCE.

A auditoria abrangeu o período compreendido entre o final de 2016 (quando entraram em vigor as novas competências da Frontex) e fevereiro de 2020. O seu âmbito não inclui as atividades da Frontex relativas ao respeito e à proteção dos direitos fundamentais.

Para realizar a auditoria, o Tribunal visitou a entidade auditada, a Frontex, e reuniu‑se com representantes das suas várias unidades. Teve igualmente reuniões com as autoridades fronteiriças da Polónia e de Itália, que constituíram a amostra de países em que a Agência estava a realizar operações conjuntas terrestres, aéreas e marítimas, e visitou instalações onde decorriam estas operações. O Tribunal enviou questionários aos restantes 25 Estados‑Membros e recebeu 20 respostas (ver anexo II; não foram recebidas respostas de Chipre, Grécia, Irlanda, Países Baixos e Eslovénia). Por último, o trabalho de auditoria abrangeu análises da documentação recebida da Frontex e das autoridades nacionais italianas e polacas, bem como de relatórios e documentos publicados pelas autoridades nacionais, por organismos de investigação e pela comunidade académica.

Observações

Existem lacunas nas informações à disposição da Frontex e nas suas atividades de luta contra a imigração ilegal

Nesta secção, o Tribunal examina se a Frontex está a cumprir o seu mandato de 2016 no que diz respeito à luta contra a imigração ilegal, designadamente:

1. se recorre a um quadro de intercâmbio de informações para proporcionar uma imagem pormenorizada, precisa e atualizada da situação nas fronteiras externas da UE;
2. se realiza as suas atividades de forma a apoiar os Estados‑Membros/países associados a Schengen;
3. se presta informações sobre o impacto ou o custo dessas atividades.

As constatações do Tribunal são resumidas na figura 6.

Fonte: TCE.

Existem lacunas e incoerências no quadro de intercâmbio de informações

Acompanhamento da situação

O Regulamento (UE) n.º 1052/2013 criou o Sistema Europeu de Vigilância das Fronteiras (Eurosur)¹³, um quadro para o intercâmbio de informações e a cooperação entre a Frontex e as várias autoridades nacionais envolvidas na vigilância das fronteiras. Neste contexto, a Frontex partilha o quadro de situação europeu com os Estados‑Membros. Trata‑se de uma interface gráfica que apresenta, em tempo quase real, dados e informações recebidos de várias autoridades nacionais responsáveis pelas fronteiras, reunidas no centro nacional de coordenação, bem como dados obtidos a partir de instrumentos de vigilância colocados no terreno, como sensores, plataformas e outras fontes (ver figura 7). A Frontex procura deste modo apoiar os Estados‑Membros, melhorando o acompanhamento da situação e a capacidade de reação nas fronteiras externas e na área além‑fronteiras.

Fonte: TCE.

O referido regulamento, que desenvolve o acervo de Schengen, exige que os Estados‑Membros/países associados a Schengen registem todas as ocorrências relevantes ao longo da linha de fronteira entre os pontos de passagem da fronteira terrestre (conhecida por «fronteira verde») e no interior da fronteira marítima (conhecida por «fronteira azul»), mas não os obriga a comunicar ocorrências nos próprios pontos de passagem.

A finalidade do regulamento era proporcionar à Frontex informações razoavelmente fiáveis, contribuindo para o quadro de situação relativo a ocorrências nas fronteiras externas ao longo das principais rotas migratórias, por exemplo, as do Mediterrâneo Central, Oriental e Ocidental, bem como a rota terrestre dos Balcãs Ocidentais. No entanto, o Relatório Especial 20/2019 do Tribunal¹⁴ assinalou insuficiências na aplicação do regulamento pelos Estados‑Membros (ver caixa 2).

Além das isenções relativas aos pontos de passagem de fronteiras terrestres e marítimas, os Estados‑Membros/países associados a Schengen não são obrigados a comunicar as passagens ilegais das fronteiras aéreas, seja nos pontos de passagem ou no espaço aéreo nacional. Embora alguns Estados‑Membros/países associados a Schengen comuniquem voluntariamente as ocorrências nos pontos de passagem de fronteiras, a maioria não o faz. Por conseguinte, o quadro de situação europeu compilado pela Frontex não apresenta uma imagem em tempo quase real da situação nas fronteiras aéreas da UE nem nos pontos de passagem de fronteiras terrestres e marítimas. Esta constatação é igualmente corroborada pelas respostas dos Estados‑Membros ao questionário do Tribunal.

Além disso, não estão a ser aplicadas normas acordadas entre os Estados‑Membros a respeito das características dos seus equipamentos de vigilância das fronteiras ou outros equipamentos de controlo em termos de desempenho. Esta situação complica o trabalho da Frontex no levantamento de eventuais vulnerabilidades nas capacidades de deteção dos Estados‑Membros quando executam o controlo das fronteiras. Pode ainda levar a que não sejam detetadas passagens das fronteiras e, por conseguinte, a que as ocorrências declaradas no Eurosur sejam inferiores à realidade.

A criação da rede de centros nacionais de coordenação (CNC) nos 30 Estados‑Membros/países associados a Schengen pode ser considerada um feito significativo. Cada CNC assegura a coordenação e o intercâmbio de informações entre as autoridades responsáveis a nível nacional pela vigilância das fronteiras externas terrestres e marítimas, e ainda com os restantes centros e a Agência. Quando várias autoridades nacionais intervêm no controlo das fronteiras, o CNC é frequentemente utilizado como uma «plataforma» para promover a cooperação interagências entre organismos pertencentes a diferentes ministérios. É também responsável pela atualização do quadro de situação nacional.

Não obstante, esta rede não introduziu plenamente todas as funções previstas no regulamento. Por exemplo, os níveis operacional e de análise do Eurosur não foram executados de forma abrangente ou coerente. O anexo III apresenta informações sobre as funções enunciadas no regulamento e a sua introdução pelos vários Estados‑Membros e países associados a Schengen.

Análise de risco

A Frontex teve dificuldade em utilizar os dados do Eurosur para fins de análise estatística de risco, pois os Estados‑Membros/países associados a Schengen não apresentam os relatórios no âmbito do Eurosur de forma coerente e recorrem a formatos diferentes, como descrito na caixa 2. Além disso, devido às preocupações dos Estados‑Membros quanto à segurança, as informações comunicadas nos níveis operacional e de análise do Eurosur são muito reduzidas, não podendo a Frontex utilizá‑las para realizar análises de risco a nível da UE. Na maioria dos casos, o nível operacional não contém informações sobre os recursos ou os subníveis operacionais porque a rede Eurosur só foi certificada em janeiro de 2018¹⁵. Para superar estas dificuldades do Eurosur, a unidade da Frontex responsável pela análise de risco solicita uma fonte estatística da Rede de Análise de Risco da Frontex (FRAN), que é facultada diretamente pelos Estados‑Membros/países associados a Schengen a partir dos seus sistemas nacionais e inclui dados relativos a todos os tipos de fronteiras.

As atividades da Frontex não estavam suficientemente desenvolvidas para prestar um apoio eficaz aos Estados-Membros/países associados a Schengen

Acompanhamento da situação

Através do quadro de situação europeu, a Frontex envia diariamente às autoridades nacionais informações oportunas e pertinentes sobre a situação nas fronteiras externas. Transmite igualmente informações sobre ocorrências específicas nas zonas operacionais afetadas às operações conjuntas da Frontex. A Agência oferece também serviços destinados a apoiar e acrescentar valor às atividades operacionais dos Estados‑Membros. Proporciona ainda plataformas de vigilância em tempo real (como a vigilância aérea), que permitiram respostas operacionais tempestivas a ocorrências que implicavam recursos dos Estados‑Membros/países associados a Schengen ou de operações conjuntas. Estas atividades podem ser muito úteis em situações de perigo. Nas respostas ao questionário do Tribunal, os Estados‑Membros reconheceram a vantagem destes serviços.

Contudo, o conhecimento da situação pela Frontex em tempo quase real quanto às ocorrências nas fronteiras externas é prejudicado por insuficiências (em termos de exaustividade, coerência e atualidade) na qualidade dos dados utilizados para gerar o quadro de situação europeu, como descrito na caixa 2 e no ponto 24. Daqui resulta uma manta de retalhos de quadros de situação nacionais e não um quadro de situação único e uniforme a nível europeu. É de lamentar que as anteriores tentativas de homogeneizar a introdução de dados (nomeadamente através da adoção de diferentes revisões do manual Eurosur) não tenham corrigido estas questões.

Análise de risco

Desde a criação da Frontex, em 2004, o seu mandato colocou no cerne a análise de risco, cujo objetivo é fundamentar a tomada de decisões na própria Agência, nos Estados‑Membros e na Comissão. A análise de risco serve de base às atividades da Frontex em matéria de, por exemplo, descoberta de novos modos de atuação ou rotas de migração, combate à criminalidade transfronteiriça através da deteção de rotas de tráfico, documentos fraudulentos e tráfico de seres humanos, elementos que fazem todos parte das competências operacionais da Agência.

Além das informações do Eurosur, a Frontex recolhe também um vasto conjunto de dados dos Estados‑Membros, de organismos da UE e de países e organizações parceiros, bem como das suas próprias operações (especialmente em entrevistas de acolhimento e sessões de informação), a fim de determinar os principais fatores que influenciam e impulsionam as tendências migratórias. Estes dados incluem avaliações sobre topografia, demografia, prevenção de crises, geopolítica e busca de informações, que não estão disponíveis no Eurosur. A Frontex também utiliza dados de fonte aberta (ou seja, de outros parceiros da UE e de organizações internacionais) sobre a situação nas fronteiras da Europa e mais além. A FRAN, a rede específica de peritos em busca de informações e analistas de risco, elabora relatórios trimestrais.

Os principais produtos elaborados pela unidade de análise de risco da Frontex são os seguintes:

• uma análise de risco anual;
• análises de risco especiais sobre os Balcãs Ocidentais e as fronteiras orientais da UE;
• documentos informativos ad hoc sobre riscos emergentes, que são frequentemente elaborados em resposta a pedidos de informação específicos da Comissão ou do Conselho.

As análises de risco realizadas pela Frontex contribuíram para a criação da FRAN, uma comunidade europeia de analistas de risco e peritos em busca de informações. Ao estabelecer e aplicar normas comuns, a Frontex facilitou a comunicação entre colegas de outros países. Além disso, através desta comunidade, todos os Estados‑Membros têm acesso aos dados relacionados com a FRAN uns dos outros para utilização nas atividades de análise de risco a nível nacional.

Porém, por motivos legais e relativos à proteção dos dados, a Frontex não tem acesso, para efeitos de análise de risco, aos dados alojados nos sistemas pan‑UE geridos pela eu‑LISA¹⁶ (responsável pela gestão operacional de sistemas informáticos de grande escala), que são instrumentos essenciais para a execução das políticas da UE em matéria de asilo, gestão das fronteiras e migração. Estes sistemas, em que estão registados dados relativos a vistos, pedidos de asilo, movimentos de indivíduos, pessoas desaparecidas (especialmente crianças) e determinados bens, não proporcionam à Frontex relatórios estatísticos que possa utilizar para efeitos de análise de risco, além das estatísticas disponíveis ao público.

A Frontex foi incumbida de criar um modelo de análise comum e integrada de risco (CIRAM)¹⁷, que deveria ser aplicado por ela própria e pelos Estados‑Membros¹⁸. Dos 20 Estados‑Membros que responderam ao questionário do Tribunal, 95% estão a aplicar esta metodologia comum às análises de risco nacionais. Todavia, a própria Agência não está em condições de o fazer, pois não pode avaliar adequadamente a vulnerabilidade de determinados troços de fronteira (ver caixa 3). Embora os Estados‑Membros/países associados a Schengen partilhem os seus recursos de controlo das fronteiras e planos de implantação com a unidade da Frontex responsável pela avaliação da vulnerabilidade, à data da auditoria esta não partilhava as informações com a unidade de análise de risco da própria Agência.

Em resposta ao questionário do Tribunal, os Estados‑Membros indicaram que apreciavam a qualidade dos produtos de análise de risco da Frontex. No entanto, referiram igualmente que a falta de um sistema de distribuição comum e estruturado limita a disponibilidade e o impacto destes produtos. Por exemplo, o balcão único da Frontex é a única plataforma formal comum em que são partilhadas informações entre os guardas de fronteira europeus, e os Estados‑Membros consideram que as informações nela disponíveis são muito úteis para as atividades desses guardas. Porém, o acesso está limitado aos guardas de fronteira que participam nas operações da Frontex e apenas enquanto estiverem destacados. Além disso, o Centro Comum de Investigação (JRC), que forneceu a tecnologia subjacente ao balcão, já não disponibiliza atualizações de software, manutenção ou serviços de assistência, o que representa um risco para a continuidade da plataforma e, por conseguinte, para as informações nela contidas. Até à data, a substituição do balcão único não foi discutida na Frontex.

Avaliação da vulnerabilidade

A avaliação da vulnerabilidade exige que a Frontex acompanhe e avalie a disponibilidade dos equipamentos técnicos, sistemas, capacidades, recursos e infraestruturas dos Estados‑Membros, bem como do pessoal devidamente qualificado e formado necessário para o controlo das fronteiras. Os Estados‑Membros têm de facultar à unidade de avaliação da vulnerabilidade as informações necessárias para que esta possa realizar a avaliação. O objetivo é determinar a capacidade e prontidão dos Estados‑Membros para enfrentar as ameaças e os desafios atuais e futuros nas fronteiras externas. Esta avaliação deve abranger a capacidade dos Estados‑Membros para realizarem todas as funções de gestão das fronteiras, nomeadamente a capacidade de responderem a uma potencial chegada de um grande número de pessoas ao seu território.

O processo de avaliação da vulnerabilidade entrou no quarto ano de funcionamento em 2020, após a sua introdução pelo Regulamento (UE) 2016/1624. Durante este período, a Frontex compilou um quadro sem precedentes das capacidades e vulnerabilidades dos Estados‑Membros em diferentes troços de fronteira, como também referido pelos Estados‑Membros nas suas respostas ao questionário do Tribunal. As avaliações de vulnerabilidade de 2017 e 2018 foram concluídas apesar das graves limitações de recursos, que tiveram impacto na qualidade do trabalho. A título ilustrativo, em 2016 a Frontex tinha apenas três lugares atribuídos a esta tarefa, número que aumentou para 23 (dos quais 15 estavam preenchidos) em 2018 e para 25 (dos quais 23 preenchidos) em 2019. O Tribunal analisou uma amostra de cinco avaliações e constatou que a unidade de avaliação da vulnerabilidade não tinha notado o facto de um Estado‑Membro não ter declarado um ponto de passagem de fronteiras terrestres em 2017 e 2018, o que significa que não o tinha avaliado.

O processo de avaliação da vulnerabilidade tem evoluído à medida que a sua metodologia tem sido aperfeiçoada. Contudo, apesar de os Estados‑Membros terem de facultar dados fiáveis, a unidade da Frontex responsável continua a assinalar a existência de questões pendentes relacionadas com o facto de os dados dos Estados‑Membros que estão na base do procedimento estarem incompletos e serem de má qualidade. Em 2019, por exemplo, a taxa de preenchimento dos dados pelos Estados‑Membros/países associados a Schengen variou entre 53% e 98%. Nas suas respostas ao questionário do Tribunal, dois Estados‑Membros invocaram a segurança nacional como justificação para a recusa em facultarem à Frontex as informações que esta tinha solicitado.

Por último, em consonância com as disposições do regulamento de 2016, o processo de avaliação da vulnerabilidade limita‑se atualmente às capacidades e vulnerabilidades nacionais, pois não foram realizadas avaliações a nível regional ou da UE. O Tribunal constatou que uma avaliação à escala da União poderia:

• ser mais adequada no contexto do futuro destacamento do corpo permanente da Frontex, permitindo que a capacidade da própria Frontex para enfrentar os desafios nas fronteiras fosse avaliada regularmente;
• assinalar eventuais vulnerabilidades comuns a países vizinhos ou pertencentes ao mesmo ambiente operacional regional, que criam interdependência entre os Estados‑Membros em causa;
• avaliar a escala e a eficiência da cooperação entre as várias agências da UE envolvidas¹⁹.

Resposta operacional

Desde a sua criação, a resposta operacional da Frontex centrou‑se principalmente em apoiar os Estados‑Membros na luta contra a imigração ilegal, em grande medida através de operações conjuntas nas fronteiras externas (principalmente marítimas, mas também terrestres ou em aeroportos). Estas operações são realizadas tanto com recursos nacionais como com recursos (humanos e técnicos) colocados em comum pelos países participantes ou disponibilizados pela Frontex, cabendo a esta última a sua coordenação. São solicitadas pelos Estados‑Membros, é-lhes atribuído um nível de prioridade pela Frontex em função da sua importância e dos recursos disponíveis e são executadas segundo um plano operacional.

Operações conjuntas

A localização das rotas de migração irregular mais importantes para a União Europeia levou a que quase 80% do orçamento para operações conjuntas da Frontex seja consagrado a operações realizadas no mar. Algumas delas (por exemplo, Minerva e Poseidon) abrangem também os controlos nos pontos de passagem de fronteira, mas a tónica é a vigilância das fronteiras, estando a maioria das operações em curso desde 2006 e 2007. No anexo IV, são apresentadas informações mais pormenorizadas sobre as operações marítimas conjuntas da Frontex. A eficácia do apoio prestado aos Estados‑Membros mediterrânicos na gestão das pressões migratórias dos últimos 15 anos foi confirmada por todas as partes entrevistadas, não tendo sido analisada mais aprofundadamente na presente auditoria.

A Frontex atribui a maior parte dos restantes 20% do seu orçamento para operações conjuntas à criação de pontos focais nos portos marítimos, aeroportos e pontos de passagem de fronteiras terrestres, onde disponibiliza guardas de fronteira em pontos‑chave das fronteiras externas da UE. A presente auditoria avaliou o valor acrescentado dos pontos focais terrestres e aéreos da Frontex (os aeroportos internacionais são vistos como estando muito expostos à migração irregular). Concluiu que têm pouco impacto no controlo global das fronteiras, devido à escassez de recursos humanos mobilizados, à curta duração da mobilização e ao reduzido número de pontos focais participantes nas operações.

Intervenção rápida nas fronteiras

Um Estado‑Membro que se encontre sob uma pressão urgente e excecional na sua fronteira externa, especialmente quando um grande número de nacionais de países terceiros tenta entrar ilegalmente no seu território, pode solicitar à Frontex que mobilize uma intervenção rápida nas fronteiras no seu território por um período limitado. Até à data, apenas a Grécia ativou o mecanismo, em quatro ocasiões.

A eficácia das intervenções rápidas nas fronteiras realizadas pela Frontex exige familiaridade entre as partes envolvidas no processo e o estabelecimento de procedimentos eficazes nos Estados‑Membros para solicitar tais intervenções (ver caixa 4).

Reservas de recursos humanos

Em conformidade com o Regulamento (UE) 2016/1624, a Frontex criou, entre outras, uma reserva de equipas europeias de guardas de fronteira e costeiros, incluindo uma reserva de reação rápida e uma reserva de equipamentos técnicos. A Frontex contribui para a reserva destas equipas enviando pessoal que lhe é destacado pelos Estados‑Membros/países associados a Schengen através de convites abertos de recrutamento anuais (ver figura 8). Segundo a Agência, a mobilização de membros de equipa destacados serviu de teste, embora em muito pequena escala, a um novo modelo para a mobilização de recursos humanos ao abrigo do regulamento de 2019.

Todos os anos, a Frontex avalia as suas necessidades em termos de recursos humanos e equipamentos técnicos, com base nas prioridades apontadas na análise de risco e nas informações disponíveis do ano anterior (em concreto, a análise dos dados resultantes da mobilização de recursos humanos e a eficácia e eficiência dos diferentes tipos de equipamento técnico). Com base nestas informações, a Agência lança um processo de negociação (conhecido como negociações bilaterais anuais), cujo resultado é o contributo de cada país para as atividades operacionais.

Fonte: TCE.

O Tribunal constatou que os Estados‑Membros cumpriram as suas obrigações de criar reservas de reação rápida. A Comissão justificou a criação de um corpo permanente de 10 000 pessoas²⁰ com a insuficiência dos compromissos dos Estados‑Membros em matéria de recursos humanos. No entanto, o Tribunal constatou que a maior parte desta lacuna (85% em 2019) corresponde a três das 17 categorias de peritos nas suas operações conjuntas (agentes superiores de documentação, agentes de vigilância das fronteiras e agentes de deteção de veículos roubados). Além disso, a mobilização global de membros de equipas pelos Estados‑Membros/países associados a Schengen ultrapassa o acordado nas negociações (ver figura 9).

Fonte: TCE, com base nos relatórios da Frontex sobre os recursos operacionais.

O Tribunal constatou que a Frontex não atribuiu importância suficiente ao papel de mediador cultural, nem à forma como as competências e atitudes exigidas diferem das de um intérprete. Este perfil não tinha sido incluído na Decisão 38/2016 do Conselho de Administração, que definiu os perfis de guardas de fronteiras das equipas europeias de guardas de fronteira e costeiros. Também não foi incluído na decisão de 2020 do Conselho de Administração²¹ relativa à criação do corpo permanente. Em vez disso, esta decisão colocou a mediação cultural entre as tarefas a desempenhar pelos especialistas em matéria de regresso e exigiu que os responsáveis pelas sessões de informação demonstrassem uma elevada sensibilidade cultural em relação aos países de origem e de trânsito.

O papel do intérprete consiste em facilitar a comunicação, assegurando que todas as observações formuladas são traduzidas com exatidão; em contrapartida, um mediador cultural tem de compreender as diferenças culturais e as normas sociais de culturas distintas, ao mesmo tempo que inspira confiança nas pessoas que chegaram recentemente à fronteira, a fim de evitar uma quebra na comunicação. Durante as operações marítimas, no ponto de acolhimento, um mediador cultural interage com migrantes que fizeram uma longa e árdua viagem e que estão muitas vezes psicologicamente traumatizados pela exposição ao tráfico, à violência baseada no género ou à tortura. O papel do mediador é fundamental no processo de acolhimento e na busca de informações (sobre facilitadores, rotas, modos de atuação, etc.) e contribui para processos da Frontex tão cruciais como a análise de risco.

A Frontex não comunicou informações sobre o impacto ou o custo das suas atividades

O artigo 8.º, n.º 3, do Regulamento (UE) 2016/1624 estabelece que a Agência «fornece ao público informações precisas e detalhadas sobre as suas atividades».

Embora a Frontex comunique um grande volume de informações sobre as atividades que realiza²², os seus relatórios (tanto públicos como de circulação restrita) nem sempre analisam o seu desempenho e o impacto real dessas atividades. Esta situação pode ter levado à tomada de decisões legislativas com base em informações insuficientes.

No domínio das avaliações da vulnerabilidade, a Frontex publica uma visão geral da sua atividade. Este documento é de circulação restrita e apresenta informações sobre o número de recomendações formuladas e o grau de aplicação pelos Estados‑Membros. Em contrapartida, no domínio da análise de risco, a Frontex não publica uma visão geral da sua atividade anual neste âmbito nem avalia o impacto dos seus produtos.

A Frontex elabora um grande número de relatórios²³ destinados a avaliar as operações conjuntas. Porém, há três aspetos fundamentais das suas atividades que não são divulgados.

Em primeiro lugar, os regulamentos²⁴ exigem que a Frontex avalie os resultados das operações conjuntas. Contudo, a Agência não realiza uma avaliação rigorosa destas atividades. No relatório sobre as operações marítimas conjuntas, apesar da importância destas em percentagem do total das atividades, a Frontex não distingue entre os resultados do seu próprio apoio e os resultados das atividades nacionais realizadas pelo Estado‑Membro de acolhimento no normal exercício das suas funções. Além disso, os relatórios não indicam que apresentam os resultados e as atividades realizadas tanto pela Frontex como pelas autoridades nacionais, na zona operacional, durante o período operacional.

Em segundo lugar, nos relatórios sobre os recursos operacionais, a Frontex apresenta informações sobre os recursos necessários, autorizados e mobilizados, mas não explica os eventuais desvios nem indica o impacto das eventuais lacunas. Os relatórios não dão uma imagem clara da eficácia ou das insuficiências do verdadeiro contributo dos Estados‑Membros para as operações conjuntas e podem levar os leitores a interpretar erradamente a existência de lacunas (ver ponto 51).

Em terceiro lugar, a Frontex não presta informações sobre o custo real das suas operações conjuntas, seja de forma agregada ou desagregada por operação (marítimas e aéreas) e por tipo de custos (por exemplo, recursos humanos, equipamento ligeiro ou equipamento pesado). Com base na lógica de que os dados finais só estão disponíveis no ano n+2, a Frontex apenas apresenta custos baseados em estimativas que podem revelar diferenças significativas.

A Frontex não apoia eficazmente a luta contra a criminalidade transfronteiriça

Nesta secção, o Tribunal examina se a Frontex está a cumprir o seu mandato de 2016 no que diz respeito à luta contra a criminalidade transfronteiriça, designadamente:

1. se recorre a um quadro de intercâmbio de informações para proporcionar uma imagem pormenorizada, precisa e atualizada da situação nas fronteiras externas da UE;
2. se realiza atividades de forma a apoiar os Estados‑Membros/países associados a Schengen.

O resultado da análise do Tribunal é apresentado na figura 10 e pode ser comparado com o contributo esperado ilustrado na figura 5.

Fonte: TCE.

Ainda não existe um quadro adequado para o intercâmbio de informações que apoie a luta contra a criminalidade transfronteiriça

Um modelo funcional de gestão integrada das fronteiras exige a recolha e a partilha sistemáticas de informações por todas as autoridades nacionais competentes e por todas as agências da UE. Assim, as informações que alimentam o modelo e os seus produtos analíticos não devem limitar‑se às autoridades de guarda de fronteiras, mas incluir todas as autoridades competentes, como as forças policiais e as autoridades aduaneiras responsáveis pela gestão das fronteiras.

Embora, desde 2016, a responsabilidade pela execução da gestão europeia integrada das fronteiras tenha sido partilhada entre os Estados‑Membros/países associados a Schengen e a Frontex, ainda não existe um quadro geral comum de gestão integrada das fronteiras para o intercâmbio de informações e a cooperação. O Eurosur deve fornecer as infraestruturas e os instrumentos necessários para vigiar as fronteiras externas e apoiar a Frontex e os Estados‑Membros na luta contra a criminalidade transfronteiriça. O Regulamento (UE) n.º 1052/2013 criou o Eurosur em 2013, mas apenas foi atualizado para refletir o novo mandato da Frontex em dezembro de 2019, com o Regulamento (UE) 2019/1896. Além disso, os novos requisitos de comunicação de informações enunciados nesta revisão só entrarão em vigor em dezembro de 2021. Todavia, este sistema tem limitações de relevo:

• nos termos do Regulamento Eurosur, os Estados‑Membros/países associados a Schengen dispõem de centros nacionais de coordenação responsáveis pela partilha de informações. No entanto, não são obrigados a assegurar que todas as autoridades competentes necessárias para elaborar um quadro de situação fiável estão representadas nestes centros, o que prejudica a eficácia da gestão europeia integrada das fronteiras. As alfândegas e os guardas de fronteira são reconhecidos como parceiros estratégicos nas tarefas de controlo das fronteiras externas da UE, mas não existe atualmente um quadro de intercâmbio de informações para a partilha dos dados e das informações recolhidas;
• não existe coerência entre os Estados‑Membros na comunicação de crimes transfronteiriços no Eurosur. A Frontex tentou chegar a acordo com os Estados‑Membros/países associados a Schengen sobre um catálogo de incidentes criminais transfronteiriços, mas as diferentes classificações legislativas nacionais complicaram a tarefa. Por conseguinte, uma vez que não existem requisitos vinculativos nesta matéria e que não estão disponíveis orientações para os guardas de fronteira sobre quais as ocorrências a assinalar, a comunicação de informações é incoerente. As respostas dos Estados‑Membros ao questionário do Tribunal também refletiam esta situação.

Para analisar estrategicamente os riscos associados à criminalidade transfronteiriça no âmbito da gestão europeia integrada das fronteiras, a Frontex necessita de informações completas. Porém, apenas são partilhadas com a Agência as informações sobre imigração ilegal, e não as relacionadas com outros domínios de competência, como as alfândegas, as pescas ou o controlo ambiental.

O apoio da Frontex à luta contra a criminalidade transfronteiriça é reduzido

A Frontex foi encarregada de apoiar os Estados‑Membros/países associados a Schengen na luta contra a criminalidade organizada transfronteiriça (em cooperação com outras agências europeias competentes). Através deste apoio, proporcionaria aos Estados‑Membros/países associados a Schengen um melhor conhecimento da situação a nível europeu, designadamente realizando análises de risco sobre a criminalidade transfronteiriça e elaborando o quadro de situação europeu, bem como assinalando eventuais vulnerabilidades com que os Estados‑Membros se defrontam no cumprimento das suas responsabilidades de controlo das fronteiras e, quando necessário, dando início a uma resposta operacional conjunta.

O conhecimento da situação da criminalidade transfronteiriça pela Frontex é prejudicado não só pela falta de um quadro adequado para o intercâmbio de informações, mas também pelo facto de o CIRAM não ser atualizado desde 2012 de forma a incluir informações sobre a criminalidade transfronteiriça, em resposta ao alargamento do mandato da Agência em 2016.

A ênfase de longa data na imigração ilegal levou inevitavelmente a que os produtos de análise de risco da Frontex apresentem uma certa distorção geográfica (ver ponto 45 e anexo IV), uma vez que as rotas migratórias no Mediterrâneo existem há muito tempo. Por conseguinte, embora estes produtos tenham aumentado o conhecimento que as autoridades responsáveis pelas fronteiras têm sobre a pressão exercida pela imigração ilegal em determinados troços de fronteira, não refletem da mesma forma os restantes desafios enfrentados noutros troços da fronteira externa.

Para dar uma resposta a esta situação, em 2018 a Frontex criou a rede MIC‑RAN (rede de análise de risco e comunidade de informações no domínio marítimo), com vista a desenvolver capacidades de análise de riscos marítimos em relação à criminalidade transfronteiriça e a apoiar a cooperação da UE nas funções de guarda costeira. Embora esta rede abranja apenas o domínio marítimo, já se revelou útil, por exemplo chamando a atenção das autoridades de guarda de fronteiras para o fenómeno do tráfico de droga em embarcações comerciais. No entanto, o seu âmbito é geograficamente limitado, apesar da relevância para a eficácia da gestão integrada das fronteiras externas²⁵.

A unidade da Frontex responsável pela avaliação da vulnerabilidade só começou a aferir a capacidade dos Estados‑Membros/países associados a Schengen para detetar e combater a criminalidade transfronteiriça no âmbito do processo de avaliação da vulnerabilidade de 2019. Em 2020, cinco das 200 perguntas diziam respeito à criminalidade transfronteiriça. Não havia perguntas sobre a segurança do pessoal mobilizado para os pontos de passagem de fronteira, que podem ser zonas de risco, dada a ameaça que representam os combatentes estrangeiros e o terrorismo.

Uma vez que as capacidades de deteção dos Estados‑Membros nas fronteiras aéreas não são atualmente submetidas aos procedimentos da Frontex para a avaliação da vulnerabilidade, não existe uma supervisão centralizada eficaz, a nível da UE, da capacidade dos Estados‑Membros para inspecionar, detetar ou intercetar passagens eventualmente ilegais das fronteiras aéreas (ver caixa 5). Acresce que a avaliação da vulnerabilidade realizada pela Frontex não inclui uma apreciação sobre o estado de prontidão das autoridades aduaneiras dos Estados‑Membros/países associados a Schengen para apresentar dados de qualidade em tempo útil para efeitos de conhecimento da situação e de análise de risco, uma vez que este domínio é da competência nacional.

No que diz respeito à resposta operacional, a Frontex ainda não inclui suficientemente, nas suas atividades quotidianas, a prevenção e a deteção da criminalidade transfronteiriça e a focalização na mesma. Os instrumentos que a Agência utiliza, como as jornadas de ação conjunta, são apreciados pelos Estados‑Membros. Estas jornadas reúnem vários Estados‑Membros, autoridades responsáveis pela aplicação da lei e organizações internacionais para se focalizarem em várias atividades criminosas, como o tráfico de droga e de armas, a imigração ilegal e o tráfico de seres humanos. Nas respostas ao questionário do Tribunal, os Estados‑Membros consideraram que esta foi uma experiência de aprendizagem que podia continuar a ser utilizada nas suas instituições de origem. Contudo, o impacto da resposta operacional limita‑se à área geográfica dos Estados‑Membros participantes e à duração das operações.

A Frontex ainda não está preparada para executar eficazmente o mandato de 2019

O Tribunal examinou se a Frontex está preparada para superar o desafio do seu mandato de 2019 e se os Estados‑Membros estão em condições de lhe dar todas as informações de que necessita para o cumprir.

A Frontex ainda não se adaptou aos requisitos do mandato de 2016

O Tribunal examinou se a introdução da competência pela gestão integrada das fronteiras e da nova função de avaliação da vulnerabilidade no mandato da Frontex, em 2016, a levaram a proceder rapidamente a uma reavaliação estratégica das suas necessidades de recursos humanos nos domínios da análise de risco e da avaliação da vulnerabilidade. Concluiu que a Agência reagiu às suas novas responsabilidades de forma pontual e só em 2019 começou a dar resposta às suas necessidades de forma sistemática.

Na sequência da introdução do seu novo mandato, em 2016, a divisão responsável pelas operações foi incumbida da nova atividade de avaliação da vulnerabilidade, tendo atribuído essa tarefa à unidade de análise de risco. Em 2017, a Frontex foi reorganizada e a divisão foi separada em duas. As atividades de análise de risco e de avaliação da vulnerabilidade foram autonomizadas e atribuídas a um de dois serviços, designados divisão de conhecimento da situação e divisão de acompanhamento. Foi criada a unidade de avaliação da vulnerabilidade, à qual foram afetados antigos elementos da unidade de análise de risco, mas não houve uma análise formal para definir os perfis de competências exigidos e o número de pessoas necessárias para cada perfil. Esta situação influenciou a qualidade do trabalho (ver ponto 41).

Em 2019, a divisão da Frontex responsável pelo conhecimento da situação e acompanhamento procurou determinar as necessidades atuais e futuras das unidades de análise de risco e de avaliação da vulnerabilidade. O Tribunal constatou que:

• a unidade de análise de risco tem um défice de analistas com diferentes perfis (por exemplo, criminologia, competências em análise de antecipação e análise temática, em especial análise dos riscos marítimos);
• a unidade de avaliação da vulnerabilidade tem de determinar as competências e capacidades de que necessita, assinalar eventuais lacunas e elaborar um plano de talentos a mais longo prazo, em consonância com os seus objetivos estratégicos.

Embora o intercâmbio de informações e a cooperação entre as várias unidades operacionais da Frontex tenham sido sempre importantes, são agora essenciais, dado o novo papel operacional que a Frontex assumiu quando o corpo permanente foi criado. No seu documento de programação para 2018‑2020, a Frontex reconheceu que, apesar de existir uma cultura de flexibilidade nas atividades quotidianas de cada serviço, está instituída uma cultura «de capelinhas». Uma estrutura em que cada serviço funciona sem que haja uma partilha comum das informações disponíveis pode prejudicar a interligação das atividades da Frontex. Por exemplo, só em fevereiro de 2020 a Frontex instituiu procedimentos para a partilha de informações pertinentes sobre a avaliação da vulnerabilidade pelas unidades operacionais. Falta ainda desenvolver um mecanismo estruturado para a partilha dos resultados das avaliações da vulnerabilidade com outras unidades operacionais da Frontex.

O mandato de 2019 prevê um aumento rápido e exponencial dos recursos da Frontex

Ao abrigo do novo regulamento, até 2027 a Frontex disporá de um corpo permanente que pode chegar a 10 000 agentes operacionais (ver figura 2 e ponto 11). O orçamento da Agência deverá aumentar de 460 milhões de euros em 2020 (ver figura 3) para uma média de cerca de 900 milhões de euros por ano no período de 2021‑2027. A dimensão do aumento previsto em termos de orçamento e de pessoal pode também ser medida em termos de dias‑pessoa disponíveis para operações conjuntas. O valor de 300 000 dias‑pessoa existente neste momento (ver figura 9) aumentará para cerca de 2 270 000 dias‑pessoa, ou seja, mais de 7,5 vezes o nível atual de recursos humanos mobilizados.

O potencial impacto da criação do corpo permanente sobre os Estados‑Membros não foi avaliado. Dos que responderam a esta pergunta no questionário do Tribunal, 81% preveem que o Regulamento de 2019 terá impacto no seu número de efetivos, exigindo o recrutamento e a formação de novos guardas de fronteira, na expectativa de que a Frontex recrutará o seu corpo permanente a partir do pessoal atualmente afetado ao controlo das fronteiras nacionais. Esta situação terá consequências orçamentais e organizacionais. Os Estados‑Membros têm também dúvidas quanto ao impacto potencial do número de efetivos a recrutar pela Frontex por perfil e por categoria, como previsto no regulamento, e à duração das futuras mobilizações.

A última avaliação externa da Agência foi publicada em julho de 2015. Embora o Regulamento (UE) 2016/1624 exigisse que os resultados da Frontex fossem avaliados até outubro de 2019, esta avaliação não ocorreu, dado que o novo mandato da Agência entrou em vigor em novembro de 2019. Em conformidade com o Regulamento (UE) 2019/1896, a próxima avaliação externa deve ser realizada até 5 de dezembro de 2023. Trata‑se de um período significativo durante o qual terão sido realizadas importantes transformações no mandato, na estrutura e no papel da Agência.

Por último, embora a legislação confira poderes executivos ao corpo permanente, este pode carecer de eficácia se o Estado‑Membro de acolhimento não conceder autorização²⁶ para realizar tarefas como os controlos de identidade, a autorização de entrada e a vigilância das fronteiras. Porém, os guardas de fronteira que visitam outros Estados‑Membros não estão autorizados a utilizar os sistemas de informação desses países para efetuar controlos de fronteira²⁷, o que limita fortemente as atividades que o corpo permanente pode realizar durante as mobilizações.

Existe o risco de a Frontex não conseguir obter as informações necessárias para levar a cabo as suas atividades de combate à criminalidade transfronteiriça

Todos os Estados‑Membros, com exceção de Espanha, transferem manualmente os dados dos incidentes detetados nas suas fronteiras dos sistemas nacionais para o Eurosur e a JORA (Aplicação de Informação para Operações Conjuntas). Os operadores estão também obrigados a traduzir esses dados para inglês, embora o façam com diferentes níveis de domínio da língua.

Os requisitos adicionais do Eurosur para a comunicação de informações serão introduzidos gradualmente ao longo de um período de transição de dois anos, em conformidade com o Regulamento (UE) 2019/1896. Nas suas respostas ao questionário do Tribunal, os Estados‑Membros indicaram que os atuais requisitos nesta matéria já constituem um encargo significativo e que não tinham a certeza de terem capacidade para dar resposta ao aumento do volume de trabalho, a menos que o processo de transmissão de dados entre os sistemas nacionais e a base de dados Eurosur fosse automatizado. A comunicação de ocorrências nos pontos de passagem das fronteiras terrestres e aéreas representa um aumento significativo do trabalho. A título de exemplo, segundo o Eurostat, em 2018 transitaram pelos pontos de passagem das fronteiras aéreas da UE 409 milhões de passageiros que viajavam de/para locais fora da União.

Apesar de a Frontex ter um mandato para tomar todas as medidas necessárias à facilitação do intercâmbio de informações pertinentes para as suas tarefas com a Comissão e os Estados‑Membros, na opinião destes últimos ainda não é visível a participação direta da Agência em quaisquer tentativas de prosseguir a automatização do processo.

Conclusões e recomendações

Globalmente, o Tribunal constatou que o apoio da Frontex aos Estados‑Membros/países associados a Schengen na luta contra a imigração ilegal e a criminalidade transfronteiriça não é suficientemente eficaz. Observou que a Frontex não executou integralmente o mandato de 2016 e destacou vários riscos relacionados com o mandato de 2019.

O Tribunal apresenta as suas conclusões e recomendações sobre a luta contra a imigração ilegal e a criminalidade transfronteiriça para cada uma das atividades principais da Frontex: intercâmbio de informações, análise de risco, avaliação da vulnerabilidade e resposta operacional.

O Tribunal constatou que, embora exista um quadro funcional de intercâmbio de informações no apoio à luta contra a imigração ilegal, este não funcionou suficientemente bem para proporcionar um conhecimento da situação nas fronteiras externas da UE que seja exato, completo e atualizado (pontos 25 a 29 e caixa 2). Ainda não foi criado um quadro adequado para o intercâmbio de informações no domínio da criminalidade transfronteiriça (pontos 63 a 65).

A Frontex comunica informações oportunas e pertinentes em matéria de migração sobre a situação nas fronteiras externas, bem como sobre ocorrências específicas (ponto 31). Contudo, a falta de informações (pontos 26 e 32), de normas técnicas para os equipamentos de controlo das fronteiras (ponto 27), de um catálogo comum para a comunicação de incidentes criminais transfronteiriços e de informações em tempo quase real sobre a situação nas fronteiras aéreas da UE, bem como os atrasos na atualização do CIRAM (pontos 64 e 67), dificultam a elaboração de um quadro de situação completo em relação às fronteiras externas da União.

Quanto à criminalidade transfronteiriça, existe também um desfasamento entre o mandato definido na regulamentação da Frontex e o quadro regulamentar em que a Agência opera: nem todas as autoridades competentes (por exemplo, as autoridades aduaneiras) foram incluídas no Regulamento Eurosur, pelo que nem todas as ocorrências relevantes estão a ser comunicadas (ponto 64).

O Regulamento (UE) 2019/1896 introduziu requisitos adicionais significativos do Eurosur para a comunicação de informações pelos Estados‑Membros. Para que estes os cumpram, espera‑se que o processo de transmissão de dados entre os sistemas nacionais e a base de dados Eurosur venha a ser automatizado (pontos 82 e 83). Porém, segundo os Estados‑Membros, ainda não é visível a participação direta da Frontex em quaisquer tentativas de prosseguir a automatização do processo (ponto 84).

1. De forma a melhorar o atual quadro do Eurosur, a Frontex deve:
   
   
   1. avaliar regularmente a qualidade dos dados utilizados para elaborar o quadro de situação europeu;
   2. acompanhar e apoiar os Estados‑Membros na correta aplicação do Eurosur, estabelecendo procedimentos acordados em conjunto para corrigir as lacunas assinaladas;
   3. orientar os Estados‑Membros na constituição de um catálogo comum para a comunicação de incidentes criminais transfronteiriços;
   4. apoiar os Estados‑Membros mediante a automatização da tradução e do processo de transferência entre os sistemas nacionais e a base de dados Eurosur.
2. Para assegurar a interoperabilidade dos equipamentos colocados em comum e facilitar a aquisição, pelos Estados‑Membros, de capacidades de vigilância das fronteiras que sejam tecnicamente compatíveis, a Frontex deve estabelecer normas técnicas para os equipamentos, com a aprovação da Comissão e dos Estados‑Membros representados no conselho de administração da Frontex.
3. Para garantir que está disponível um quadro de situação europeu completo, a Comissão deve explorar novas formas de alcançar uma cooperação eficaz entre a Frontex e outros organismos pertinentes aos quais o Regulamento (UE) 2019/1896 não é diretamente aplicável.

Prazo: meados de 2022.

A Frontex teve dificuldade em utilizar os relatórios no âmbito do Eurosur e existem restrições jurídicas à aplicação dos dados alojados nos sistemas pan‑UE geridos pela eu‑LISA para fins de análise de risco (pontos 30 e 37). Embora a Frontex esteja vinculada pela legislação a aplicar o modelo de análise comum e integrada de risco, não está em condições de o fazer, pois não pode avaliar a vulnerabilidade de troços de fronteira específicos quando os Estados‑Membros não facultam as informações necessárias (ponto 38).

O impacto da análise de risco da migração realizada pela Frontex é fragilizado pela falta de uma rede de distribuição dos seus produtos que seja amplamente acessível. Por isso, os guardas de fronteira não têm acesso imediato a estes produtos, embora pudessem ser muito úteis para o exercício das suas funções (ponto 39). Acresce que a Agência não dispõe das informações de que necessita para realizar análises de risco sobre a criminalidade transfronteiriça (ponto 65), exceto no que se refere a categorias específicas relacionadas com a imigração ilegal. Além disso, o modelo de análise comum e integrada de risco não foi atualizado de modo a refletir esta dimensão dos riscos fronteiriços (ponto 67). Consequentemente, a Frontex não está em condições de apresentar uma análise de todos os aspetos pertinentes da criminalidade transfronteiriça, embora tal permitisse que os Estados‑Membros/países associados a Schengen tomassem as medidas adequadas para enfrentar ou atenuar os riscos identificados (pontos 68 e 69).

1. A Frontex deve:
   
   
   1. comunicar informações sobre se os Estados‑Membros utilizam o quadro do Eurosur para disponibilizar as informações necessárias à realização de análises de risco baseadas no CIRAM;
   2. atualizar o CIRAM de modo a incorporar a criminalidade transfronteiriça;
   3. facilitar uma maior disponibilidade dos produtos de análise de risco entre os guardas de fronteira na Europa.
2. A Frontex e a Comissão devem tomar medidas para assegurar a criação de relatórios estatísticos à medida para fins de análise de risco e de avaliação da vulnerabilidade pela Frontex, provenientes dos sistemas alojados na eu‑LISA e de outras fontes (por exemplo, outras autoridades e agências da UE com responsabilidades no controlo das fronteiras).

Prazo: final de 2022.

Em 2016, foi confiada à Frontex a tarefa de realizar avaliações da vulnerabilidade dos Estados‑Membros, a fim de determinar a sua capacidade e prontidão para enfrentar as ameaças e os desafios atuais e futuros nas fronteiras externas (pontos 40 e 41). Embora os Estados‑Membros devam facultar as informações solicitadas pela Agência, as questões pendentes relacionadas com o facto de os dados estarem incompletos e serem de má qualidade prejudicam o processo de recolha dos mesmos (ponto 42). Em consonância com as disposições do regulamento de 2016, a avaliação da vulnerabilidade realizada pela Frontex limita‑se atualmente ao nível nacional. Não está em curso um processo deste tipo a nível da União, regional ou entre Estados, embora ajudasse a assinalar vulnerabilidades comuns ou avaliar a cooperação entre as agências da UE (ponto 43).

A unidade da Frontex responsável pela avaliação da vulnerabilidade só começou a avaliar as vulnerabilidades dos Estados‑Membros em matéria de criminalidade transfronteiriça em 2019, e a sua capacidade para realizar estas avaliações ainda está em desenvolvimento (pontos 70 e 71).

1. A Frontex deve assinalar e corrigir, em conjunto com os Estados‑Membros, as questões pendentes relacionadas com a recolha dos dados que estão a prejudicar a avaliação da vulnerabilidade, apontando os problemas que afetam a comunicação de informações pelos Estados‑Membros e elaborando um roteiro para corrigir a situação.
2. A Frontex deve desenvolver a sua metodologia e as capacidades de avaliação da vulnerabilidade de modo a:
   
   
   1. avaliar eficazmente as vulnerabilidades em matéria de criminalidade transfronteiriça;
   2. assinalar e avaliar eventuais vulnerabilidades comuns que afetem vários países em regiões específicas;
   3. acompanhar os casos em que as medidas destinadas a corrigir as vulnerabilidades detetadas num determinado país podem ter repercussões nos países vizinhos.

   Prazo: final de 2022.

3. A Comissão deve ponderar os potenciais benefícios de alargar aos níveis regional e da UE o âmbito da avaliação da vulnerabilidade realizada pela Frontex.

Prazo: quando da revisão do quadro regulamentar.

A Frontex realizou quatro intervenções rápidas nas fronteiras para ajudar os Estados‑Membros que enfrentam uma pressão migratória urgente e excecional nas suas fronteiras externas. Desde 2007, a Agência tem realizado exercícios anuais para formar todas as partes que possam estar envolvidas, os quais, porém, não ocorreram em 2019 (pontos 47 e 48 e caixa 4).

Apesar da importância do acolhimento dos migrantes no âmbito de operações conjuntas de luta contra a imigração ilegal, tanto do ponto de vista humano como da busca de informações, a Frontex não atribuiu importância suficiente ao papel de mediador cultural (pontos 52 e 53).

A Frontex é uma agência sob escrutínio público. Contudo, os seus relatórios, embora comuniquem um grande volume de informações, frequentemente não informam os leitores sobre o verdadeiro desempenho ou o impacto real das suas atividades. A título de exemplo, os relatórios de avaliação das operações conjuntas não distinguem entre os resultados das atividades da Agência e os que decorrem das atividades nacionais, não dão uma imagem clara da eficácia ou das insuficiências do verdadeiro contributo dos Estados‑Membros para essas operações e não prestam informações sobre o seu custo real (pontos 55 a 60). Os legisladores necessitam de informações fiáveis para tomarem decisões fundamentadas (ponto 51).

A Frontex deve:

1. realizar periodicamente exercícios de intervenção rápida, envolvendo sobretudo os países que poderão vir a acolher uma intervenção desse tipo, para assegurar que, em caso de necessidade, todas as partes envolvidas estão bem preparadas;
2. definir o quadro de competências dos mediadores culturais e tomar medidas para que os Estados‑Membros sigam a mesma definição;
3. desenvolver uma metodologia para avaliar os resultados das suas atividades operacionais, nomeadamente as operações conjuntas;
4. publicar os custos finais das suas operações logo que estejam disponíveis.

Prazo: final de 2022.

A Frontex não tomou as medidas necessárias para adaptar a sua organização de modo a cumprir o mandato que lhe foi conferido em 2016. O Tribunal constatou lacunas no planeamento dos recursos humanos nas unidades de análise de risco e de avaliação da vulnerabilidade (pontos 74 a 76), que ainda carecem das competências necessárias.

Na sequência da introdução do Regulamento (UE) 2019/1896 e da mudança fundamental da atividade da Frontex, que, com a criação do corpo permanente, passou de uma função de apoio e coordenação para um papel operacional, o Tribunal detetou problemas de comunicação entre os serviços auditados. Está instituída na Agência uma cultura «de capelinhas» (ponto 77), o que contradiz as interdependências inerentes às atividades abrangidas pela presente auditoria.

Para cumprir o seu novo mandato, até 2027 a Frontex disporá de 10 000 novos agentes operacionais (corpo permanente) e de um orçamento médio de 900 milhões de euros por ano, números que representam um enorme aumento em relação à situação atual. Estes valores foram estabelecidos sem que fossem definidos critérios para determinar as necessidades da Frontex no âmbito de um mandato que não está delimitado com precisão, sem acesso a informações sobre o custo e o impacto reais das operações da Agência (pontos 57 a 60) e sem uma avaliação do impacto do corpo permanente nos Estados‑Membros (ponto 79).

Invocando a necessidade urgente, o novo regulamento foi aprovado sem ter sido realizada uma avaliação de impacto ou uma avaliação do mandato anterior da Frontex (ponto 80). Os Estados‑Membros estão também a prever que surjam dificuldades orçamentais e organizacionais resultantes do impacto do corpo permanente no seu número de efetivos (ponto 79). Além disso, não é claro que o corpo permanente possa funcionar como pretendido (ponto 81).

A Frontex deve:

1. realizar uma análise formal para identificar as suas necessidades de pessoal, sobretudo nos domínios da análise de risco e da avaliação da vulnerabilidade;
2. melhorar os seus procedimentos de comunicação interna, assegurando a partilha de informações segundo o princípio da necessidade das mesmas.

Prazo: final de 2021.

O presente relatório foi adotado pela Câmara III, presidida por Bettina Jakobsen, Membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, em 29 de abril de 2021.

Pelo Tribunal de Contas

Klaus-Heiner Lehne
Presidente

Anexos

Anexo I – Agência Europeia da Guarda de Fronteiras e Costeira: informações adicionais sobre os mandatos de 2016 e 2019

Anexo II – Respostas dos Estados-Membros ao questionário do TCE

Anexo III – Aplicação do Eurosur pelos 30 Estados-Membros/países associados de Schengen

A figura seguinte ilustra as funções definidas no regulamento e apresenta as últimas informações disponíveis sobre a sua execução em cada Estado‑Membro/país associado a Schengen.

Nota: Um Estado‑Membro não participou na adoção do regulamento Eurosur, não tendo ficado por ele vinculado nem sujeito à sua aplicação.

Três países têm funções consideradas como «não aplicáveis» (n/a) porque a sua situação fronteiriça não as exige. Para outros dois países, indica‑se «n/a» na definição de troços de fronteira e nas atividades de vigilância conexas porque, à data da elaboração do relatório da Comissão, esses troços eram considerados como tendo um baixo nível de impacto, casos em que os países não estavam obrigados a descrever a reação correspondente.

Fonte: Comissão, SWD(2018) 410.

• O centro nacional de coordenação (CNC) está em funcionamento

Cada Estado‑Membro tem de designar, gerir e manter um CNC, que assegura a coordenação e o intercâmbio de informações entre todas as autoridades nacionais responsáveis pela vigilância das fronteiras externas, bem como com os outros CNC e a Agência.

• O CNC coopera com todas as autoridades responsáveis pela vigilância das fronteiras

O CNC assegura o intercâmbio atempado de informações e a cooperação atempada entre todas as autoridades nacionais responsáveis pela vigilância das fronteiras externas, bem como com os outros CNC e a Agência.

• O CNC desempenha as funções enumeradas no artigo 5.º do Regulamento (UE) n.º 1052/2013

O CNC:

• assegura o intercâmbio atempado de informações com as autoridades responsáveis a nível nacional pelas operações de busca e salvamento, pela aplicação da lei, pelo asilo e pela imigração;
• cria e mantém o quadro de situação nacional;
• apoia o planeamento e a execução das atividades de vigilância das fronteiras nacionais;
• coordena o sistema nacional de vigilância das fronteiras, em conformidade com a legislação nacional;
• contribui para a avaliação periódica dos efeitos das atividades de vigilância das fronteiras nacionais;
• coordena as medidas operacionais com os outros Estados‑Membros.

• O CNC funciona em permanência

O CNC funciona vinte e quatro horas por dia, sete dias por semana.

• O CNC mantém o quadro de situação nacional

O CNC elabora e mantém um quadro de situação nacional, facultando a todas as autoridades responsáveis pelo controlo e vigilância das fronteiras externas a nível nacional informações efetivas, exatas e atempadas. O quadro de situação nacional é composto por informações recolhidas a partir do sistema nacional de vigilância das fronteiras, bem como de sensores fixos e móveis operados a nível nacional, missões de patrulhamento e outras autoridades e sistemas nacionais relevantes, incluindo agentes de ligação, centros operacionais e pontos de contacto. Inclui igualmente informações prestadas pela Frontex, pelos CNC dos outros Estados‑Membros e por sistemas de notificação de navios. O quadro de situação nacional compreende três níveis: o nível respeitante às ocorrências, o nível operacional e o nível de análise.

• Elaboração do nível respeitante às ocorrências do quadro de situação nacional

O nível respeitante às ocorrências do quadro de situação nacional é constituído a partir de incidentes relacionados com:

• passagens não autorizadas das fronteiras, incluindo informações sobre incidentes que representem um risco para a vida dos migrantes;
• criminalidade transfronteiriça:
• situações de crise;
• outras ocorrências, tais como veículos, navios e outras embarcações e pessoas, não identificados e suspeitos, presentes nas fronteiras externas, bem como qualquer outra ocorrência que possa ter um impacto significativo no controlo das fronteiras externas.

• Elaboração do nível operacional do quadro de situação nacional

O nível operacional do quadro de situação nacional é constituído a partir de informações relativas:

• aos recursos próprios dos Estados‑Membros, que podem incluir os recursos militares de assistência a uma missão policial, e às zonas operacionais, com informações sobre a posição, o estatuto e o tipo de recursos próprios e as autoridades envolvidas. De salientar que o CNC pode decidir, a pedido da autoridade nacional responsável pelos recursos, restringir o acesso a estas informações segundo o princípio da «necessidade de saber»;
• ao terreno e às condições meteorológicas nas fronteiras externas.

• Elaboração do nível de análise do quadro de situação nacional

O nível de análise do quadro de situação nacional é constituído a partir de:

• informações sobre os principais indicadores e alterações;
• relatórios analíticos, tendências na classificação dos riscos, controlos regionais e notas informativas;
• informações analisadas relevantes, particularmente, para a atribuição de níveis de impacto aos troços das fronteiras externas;
• imagens de referência, mapas de contexto, validação das informações analisadas e análise das alterações ocorridas (imagens de observação da Terra), bem como dados sobre a deteção de alterações, dados georreferenciados e mapas de permeabilidade das fronteiras externas.

• Os quadros de situação dos troços de fronteira são partilhados com os Estados-Membros vizinhos

Os CNC dos Estados‑Membros vizinhos partilham entre si, diretamente e em tempo quase real, os quadros de situação dos troços de fronteiras externas vizinhos, no que diz respeito:

• aos incidentes e a outras ocorrências significativas incluídas no nível respeitante às ocorrências;
• aos relatórios de análise tática de riscos incluídos no nível de análise.

• Conformidade em matéria de proteção de dados

Caso os quadros de situação nacionais sejam utilizados para o tratamento de dados pessoais, esses dados são tratados nos termos das disposições aplicáveis em matéria de proteção de dados.

• Os troços de fronteira encontram-se definidos

Cada Estado‑Membro divide as suas fronteiras externas terrestres e marítimas em troços de fronteira e notifica esta divisão à Agência. Esta avalia, em conjunto com o Estado‑Membro, a atribuição de níveis de impacto.

• As atividades de vigilância correspondem aos níveis de impacto atribuídos

Os Estados‑Membros asseguram que as atividades de vigilância levadas a cabo nos troços de fronteira externa correspondam ao nível de impacto atribuído, da seguinte forma:

• caso seja atribuído um nível de impacto baixo a um troço de fronteira externa, as autoridades nacionais competentes organizam uma vigilância regular com base na análise de risco e asseguram que sejam mantidos, na zona de fronteira em questão, pessoal e recursos em número suficiente, preparados para atividades de seguimento, identificação e interceção;
• caso seja atribuído um nível de impacto médio a um troço de fronteira externa, as autoridades nacionais competentes asseguram, além das medidas acima referidas, que sejam tomadas medidas de vigilância adequadas nesse mesmo troço de fronteira, notificando devidamente o CNC;
• caso seja atribuído um nível de impacto elevado a um troço de fronteira externa, o Estado‑Membro em questão assegura, além das medidas associadas aos casos de nível de impacto médio, que seja dado o apoio necessário, por intermédio do CNC, às autoridades nacionais que operam nesse troço de fronteira, e que sejam tomadas medidas de vigilância reforçadas. Esse Estado‑Membro pode pedir apoio à Agência nas condições estabelecidas para o lançamento de operações conjuntas ou intervenções rápidas.

O CNC informa regularmente a Agência acerca das medidas tomadas nos troços das fronteiras nacionais a que foi atribuído um nível de impacto elevado.

Nos casos em que seja atribuído um nível de impacto médio ou elevado a um troço de fronteira externa adjacente a um troço de fronteira de outro Estado‑Membro, o CNC contacta o seu homólogo do Estado‑Membro vizinho e procura coordenar as medidas necessárias a nível transfronteiriço.

Anexo IV – Atividades de operações marítimas

A Frontex organiza operações marítimas conjuntas desde 2006. Embora os nomes destas operações tenham mudado ao longo dos anos, a Frontex tem mantido uma presença contínua nestas zonas geográficas.

A figura seguinte indica o horizonte temporal e a localização das operações.

Hera (Nordeste do Atlântico)

Lançada em 2006, a operação Hera foi a resposta a um enorme aumento da imigração irregular de África Ocidental para as ilhas Canárias, em Espanha, no oceano Atlântico, na sequência do encerramento da rota do estreito de Gibraltar devido à instalação, por Espanha, do SIVE (Sistema Integrado de Vigilância Externa) e de uma forte resposta das autoridades marroquinas às tentativas de saída de potenciais migrantes.

Indalo (Mediterrâneo Ocidental)

Iniciada em novembro de 2007, a operação Indalo foi a primeira operação conjunta ao longo da costa mediterrânica de Espanha. Neste âmbito, a Frontex enviou patrulhas para detetar situações de migração irregular na rota migratória reaberta a partir da costa do Norte de África (Marrocos e Argélia).

Minerva (portos marítimos do Mediterrâneo Ocidental)

Lançada em agosto de 2007 para controlar exaustivamente a costa meridional de Espanha continental, a operação Minerva procurou reforçar os controlos das fronteiras nos portos marítimos de Algeciras e Almería; realizar controlos de identidade no porto marítimo de Ceuta; e garantir o controlo das águas costeiras espanholas, onde se registou o maior número de migrantes provenientes da Argélia e de Marrocos.

A operação Minerva levou ao reforço da Operação Passagem do Estreito (Operación Paso del Estrecho), que é uma operação de verão conduzida pelas autoridades espanholas desde 1987 (de 15 de junho a 15 de setembro). A finalidade desta última é organizar a circulação transfronteiriça dos trabalhadores migrantes e das suas famílias, provenientes de diferentes partes da Europa (sobretudo França, Bélgica e Alemanha), que regressam ao Norte de África para as férias anuais.

Triton (Mediterrâneo Central)

Em 1 de novembro de 2014, a Frontex deu início à operação Triton, visando patrulhar o Mediterrâneo e ajudar Itália a fazer face ao afluxo de migrantes nas suas costas. Esta operação abrangeu as zonas operacionais das operações Hermes (sul da Sicília e a zona em torno das ilhas de Lampedusa e Pantelleria) e Aeneas (nas costas da Calábria e da Apúlia), que terminaram em 31 de outubro de 2014.

Além destas, foi encerrada pelas autoridades italianas a operação Mare Nostrum, uma operação naval e aérea com a duração de um ano, lançada pelo Governo italiano em 18 de outubro de 2013 para fazer face ao aumento da imigração para a Europa durante o segundo semestre de 2013 e ao afogamento de migrantes ao largo da costa de Lampedusa. Ao invés de se concentrar na busca e salvamento, como a Mare Nostrum, a operação Triton incidiu na proteção das fronteiras.

Themis (Mediterrâneo Central)

Lançada em fevereiro de 2018, a operação Themis substituiu a Triton. A pedido das autoridades italianas, a sua zona operacional foi adaptada da respeitante à operação conjunta Triton em 2017, reduzindo a cobertura no Mediterrâneo Central e alargando a do Adriático. No âmbito da operação Themis, a Frontex continua presente nos centros de registo italianos, onde os agentes destacados pela Agência prestam assistência às autoridades italianas no registo dos migrantes, na recolha das impressões digitais destes e na confirmação da sua nacionalidade.

Poseidon (Mediterrâneo Oriental)

A operação Poseidon teve início em 2006, quando a Grécia solicitou assistência à Frontex para a vigilância das suas fronteiras marítima e terrestre com a Turquia.

A operação conjunta divide‑se em dois ramos: a operação marítima Poseidon, que faz a vigilância das fronteiras marítimas da UE com a Turquia no Mediterrâneo e no Egeu; e a operação terrestre Poseidon, que faz a vigilância da fronteira terrestre sul‑oriental com a Turquia, no rio Evros.

Siglas e acrónimos

CIRAM: modelo de análise comum e integrada de risco

eu-LISA: Agência Europeia para a Gestão Operacional de Sistemas Informáticos de Grande Escala no Espaço de Liberdade, Segurança e Justiça

Europol: Agência da União Europeia para a Cooperação Policial

Eurosur: Sistema Europeu de Vigilância das Fronteiras

FRAN: Rede de Análise de Risco da Frontex

JORA: Aplicação de Informação para Operações Conjuntas

MIC-RAN: rede de análise de risco e comunidade de informações no domínio marítimo

Glossário

Agente superior de documentação: agente que realiza exames aprofundados a uma vasta gama de documentos relacionados com viagens.

Centro nacional de coordenação (CNC): organismo que coordena as atividades entre as autoridades de vigilância das fronteiras de um Estado‑Membro e serve de plataforma para o intercâmbio de informações entre elas e com a Frontex.

Conhecimento da situação: compreensão do cenário das atividades transfronteiriças ilegais nas fronteiras externas, com base no controlo, deteção e seguimento contínuos.

Controlo das fronteiras: controlos e vigilância realizados numa fronteira em relação às pessoas que a passam ou pretendem passar.

Criminalidade transfronteiriça: atividade criminosa cujos planeamento, execução ou impacto têm uma dimensão transfronteiriça.

Fronteira externa: fronteira, incluindo aeroportos e portos marítimos, fluviais e em lagos, entre um Estado‑Membro da UE e um país terceiro.

Fronteira interna: fronteira entre Estados‑Membros da UE, incluindo aeroportos e portos marítimos, fluviais e em lagos, utilizada para deslocações e comércio dentro da União.

Gestão integrada das fronteiras: coordenação e cooperação entre as autoridades e agências da UE e dos Estados‑Membros envolvidas na segurança e na facilitação do comércio nas fronteiras externas da União.

Intervenção rápida nas fronteiras: intervenção iniciada e coordenada pela Frontex para prestar assistência a um Estado‑Membro que se encontra sob uma pressão urgente e excecional nas suas fronteiras externas.

Modelo de análise comum e integrada de risco (CIRAM): metodologia de análise de risco utilizada pela Frontex e pelos Estados‑Membros para facilitar o intercâmbio de informações e a cooperação em matéria de segurança das fronteiras, contribuindo para uma maior coerência na gestão das fronteiras externas.

Ponto de passagem de fronteira: local em que é possível atravessar legalmente uma fronteira.

Rede de Análise de Risco da Frontex (FRAN): rede que faz a ligação entre a Frontex e os peritos dos Estados‑Membros em matéria de análise de risco e busca de informações.

Rede de análise de risco dos serviços de informações no domínio marítimo: rede que visa desenvolver as capacidades de análise de risco no domínio marítimo por parte dos Estados‑Membros e apoiar a cooperação entre as guardas costeiras da UE na luta contra a criminalidade transfronteiriça.

Vigilância de fronteiras: controlo de uma fronteira para impedir a passagem ilegal de pessoas.

Respostas da Agência Europeia da Guarda de Fronteiras e Costeira (Frontex)

A Agência tem conhecimento destas lacunas, as quais foram identificadas no «RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO sobre a avaliação do Sistema Europeu de Vigilância das Fronteiras (EUROSUR)», elaborado pela Comissão em 2018, em cooperação com a Frontex e os Estados-Membros/Países Associados a Schengen (EM/PAS). Estas conclusões foram posteriormente tidas em conta no REG (UE) 2019/1896, com a disposição prevista no artigo 24.º, n.º 3, segundo a qual «a Comissão adota um ato de execução que estabelece os pormenores relativos aos diferentes níveis de informação dos quadros de situação e as regras para a elaboração de quadros de situação específicos. O ato de execução especifica o tipo de informações a fornecer, as entidades responsáveis por recolher, tratar, arquivar e transmitir informações específicas, os prazos máximos para a comunicação de informações, as regras em matéria de segurança e proteção de dados e os mecanismos de controlo que lhes estão associados.» Este ato de execução ainda não foi publicado e, por conseguinte, ainda não foram iniciados os trabalhos de implementação.

Em conformidade com o Regulamento (UE) 2019/1896 da Frontex, o objetivo da elaboração de normas técnicas para o equipamento é assegurar a interoperabilidade e a compatibilidade dos meios técnicos utilizados durante as atividades operacionais da UE.

Com base numa metodologia definida pela Frontex em cooperação com os Estados-Membros e a Comissão, a Agência desenvolverá um processo de normalização fundamental que incluirá, nomeadamente, a elaboração de normas técnicas para o equipamento utilizado nas operações da Frontex e a elaboração de normas técnicas para o intercâmbio de informações.

A lacuna já foi identificada durante uma avaliação efetuada pela Comissão Europeia em 2018 e é abordada no ato de execução relativo aos quadros de situação do EUROSUR. A comunicação de informações no âmbito da FRAN será incluída no quadro integrado do EUROSUR para o intercâmbio de informações e a cooperação operacional.

A Frontex começou também a fornecer informações em tempo real sobre ocorrências nas áreas além-fronteiras externas da UE, para além das zonas operacionais das operações conjuntas coordenadas pela Frontex. Importa igualmente salientar que, graças às informações fornecidas pelas Aeronaves de Vigilância da Frontex às autoridades de busca e salvamento (incluindo de países terceiros), a Frontex contribuiu, no decurso de 2020, para salvar a vida de quase 10 000 migrantes, só no Mediterrâneo Central.

As razões para a não aplicação do modelo comum e integrado de avaliação de risco (CIRAM) pela Agência vão além da falta de partilha de informações sobre as avaliações de vulnerabilidade (AV) de troços fronteiriços específicos no âmbito da Frontex. Além disso, o âmbito da análise de risco é muito mais vasto (abrangendo todos os elementos da gestão europeia integrada das fronteiras) comparativamente ao domínio de aplicação das avaliações de vulnerabilidade, que se limita às atividades de controlo das fronteiras e a poucos outros aspetos. As avaliações de vulnerabilidade estão atualmente posicionadas como mecanismo de controlo da qualidade e não abrangem todo o conjunto de vulnerabilidades conforme descritas no modelo CIRAM 2.0.

Esta informação só é parcialmente disponibilizada à Frontex devido às restrições impostas pela decisão dos Estados-Membros. A Agência dispõe apenas de opções limitadas para aplicar a metodologia CIRAM completa aos seus produtos de análise de risco.

Embora as atividades de avaliação da vulnerabilidade (AV) se concentrem, de facto, na avaliação dos recursos nacionais e do estado de preparação global dos Estados-Membros/Países Associados a Schengen (EM/PAS), desde o início foram postas em prática várias iniciativas para ir além de uma mera avaliação das capacidades nacionais.

Entre elas figuram as seguintes:

• Avaliações rápidas conjuntas de vulnerabilidades, em caso de um desafio emergente nas fronteiras externas da UE que afete vários EM/PAS.
• Exercícios de simulação a nível regional destinados a avaliar o estado de preparação dos EM/PAS vizinhos face a um potencial cenário de crise futuro nas suas fronteiras externas.
• Relatório semestral sobre as atividades de avaliação de vulnerabilidades apresentado ao Parlamento Europeu, ao Conselho e à Comissão (em conformidade com os requisitos estabelecidos no artigo 32.º, n.º 11, do Regulamento GEFC 2.0), com uma análise dos desafios e deficiências comuns enfrentados pelas autoridades de controlo das fronteiras em toda a UE, para além da avaliação das capacidades nacionais.
• Produtos de conhecimento para apoiar as atividades de planeamento das partes interessadas da GEFC. Tais produtos permitem que os resultados das avaliações da vulnerabilidade sejam integrados em vários processos de planeamento da Agência, em conformidade com os requisitos estabelecidos no Regulamento GEFC 2.0 (como os artigos 9.º, 54.º e 64.º).

Na fronteira terrestre, para além das atividades operacionais nos pontos de passagem de fronteira, como indicado nas observações, a Frontex coordena a execução das atividades operacionais nos troços de fronteira entre os pontos de passagem de fronteira, as chamadas «fronteiras verdes». Estas atividades operacionais consistem principalmente em apoiar as capacidades de vigilância das fronteiras dos Estados-Membros de acolhimento. Estas atividades operacionais são significativas em termos de dimensão e de resultados.

Além disso, a Frontex desenvolve atividades operacionais com poderes executivos em países terceiros com os quais tenha sido celebrado o acordo relativo ao estatuto da UE. É o que já acontece com a Albânia e o Montenegro.

A Agência reconhece o valor da experiência acumulada com as atividades operacionais nas fronteiras externas, incluindo a que foi adquirida com as intervenções rápidas nas fronteiras, bem como com os exercícios regulares.

Em 2019, não houve qualquer exercício de intervenção rápida devido ao facto de o novo mandato estar a ser negociado pelo legislador com vista à sua adoção.

O regulamento de 2019 introduziu alterações significativas e a evolução da capacidade de resposta e da capacidade da GEFC, nomeadamente através da criação do corpo permanente. Estas alterações definem necessidades completamente novas para os exercícios de intervenção rápida.

Duas intervenções rápidas nas fronteiras realizadas em 2020, durante o surto da pandemia da COVID-19, foram bem-sucedidas.

O Regulamento de 2019 prevê que cada Estado-Membro adote um plano de contingência em matéria de gestão das suas fronteiras e de regresso. Nos termos das estratégias nacionais de gestão integrada das fronteiras, os planos de contingência descrevem todas as medidas e recursos necessários para um eventual reforço das capacidades, incluindo a logística e o apoio, tanto a nível nacional como da Agência.

A parte dos planos de contingência que requer apoio suplementar da Guarda Europeia de Fronteiras e Costeira é preparada de forma conjunta pelos Estados-Membros em causa e pela Agência em estreita coordenação com os Estados-Membros vizinhos.

Deverá ter em conta a observação sobre a falta de procedimentos para solicitar uma intervenção rápida.

A atividade-piloto levada a cabo em 2018 e 2019 foi preparada com vista a testar a forma como o conceito de membros das equipas destacados poderia ser desenvolvido em termos de destacamentos por períodos superiores a três meses. Isto tornou-se mais evidente à medida que eram concluídas as negociações do Regulamento de 2019 e se concretizava o conceito de corpo permanente, especialmente com a sua categoria 2 de destacamentos de longa duração.

A Frontex reconhece a distinção entre as funções associadas à interpretação e as associadas à mediação cultural.

A mediação cultural é considerada uma função central que faz parte das responsabilidades de todos os perfis do corpo permanente. Os agentes aprendem a abordar os nacionais de países terceiros, respeitando a sua dignidade e o seu contexto cultural nas ações de formação e nas reuniões operacionais, que incluem frequentemente o contributo de organizações humanitárias como a OIM. Em especial, os que estão envolvidos no apoio à gestão da migração, como os peritos em informação, participam nos tutoriais fornecidos pelos consultores de informação que também abrangem a área da mediação cultural.

O perfil do mediador cultural não foi estabelecido individualmente porque a abordagem da Frontex consiste em combinar e criar um perfil multifuncional em vez de atribuir apenas uma função a determinada pessoa. Além disso, os recursos humanos com competências exclusivamente de mediação cultural não são necessariamente acessíveis pelas entidades responsáveis pela aplicação da lei dos Estados-Membros, os quais eram, até 2020, os principais fornecedores das atividades operacionais.

A mediação cultural é também muito importante no domínio do regresso, em especial no caso da cooperação e aconselhamento de países terceiros [o aconselhamento inclui o diálogo com a (potencial) pessoa objeto de uma medida de regresso sobre as possibilidades de regresso voluntário, os procedimentos de regresso, as obrigações e as possibilidades de apoio à reintegração]. Na formação para a atividade relevante dos especialistas em matéria de regresso, é prestada muita atenção a estas competências e atitudes que se ocupam das diferenças culturais.

Em 2021, a Divisão de Conhecimento e Acompanhamento da Situação está a levar a cabo uma revisão da carteira de produtos e a testar métricas para medir o impacto e a satisfação relativamente aos produtos fornecidos.

Os relatórios de avaliação fornecem uma avaliação do impacto da atividade que consiste não só nos recursos suplementares que são fornecidos em resultado da operação conjunta, mas também em resultado do aumento dos esforços a nível nacional, devido igualmente à operação conjunta. Estes esforços são desenvolvidos não só em termos da disponibilização de recursos suplementares, mas também em resultado da função de coordenação que a Agência traz aos Estados-Membros, com a sua experiência e competência. Tais elementos são difíceis de mensurar.

A Frontex é obrigada a elaborar relatórios de avaliação no prazo de 60 dias a contar da conclusão das operações conjuntas. Os Estados-Membros são igualmente obrigados a apresentar as suas declarações de custos no prazo de 75 dias. Em resultado disso, no momento da elaboração do relatório, a Frontex poderá não dispor de informação que lhe permita fornecer os valores efetivamente declarados.

Os custos suportados no âmbito de cada operação conjunta, discriminados por categorias de custos, são indicados nos respetivos relatórios de avaliação final com uma distribuição limitada. Os dados baseiam-se no acompanhamento atualizado dos destacamentos e dos pagamentos efetuados, processados no momento da elaboração dos relatórios. No entanto, o custo real final da operação conjunta só estará disponível no ano N+2, quando todos os pagamentos ao abrigo de convenções de subvenção tiverem sido efetuados. Além disso, são disponibilizados diariamente aos gestores dados financeiros atualizados através do sistema informático, a fim de apoiar a tomada de decisões.

Para além da descrição do Tribunal, há uma lacuna adicional decorrente do fornecimento limitado de informações relacionadas com a criminalidade transfronteiriça por parte de todos os serviços a nível nacional que se dedicam à prevenção, deteção e luta contra a criminalidade transfronteiriça. Isto também diz respeito às autoridades aduaneiras.

Todas as autoridades nacionais responsáveis pela gestão integrada das fronteiras devem fornecer informações para a análise de riscos e a avaliação de vulnerabilidades, permitindo assim preparar e implementar a resposta operacional abrangente para prevenir, detetar e combater a criminalidade transfronteiriça.

Além disso, a Frontex está também a cooperar com outras agências da UE e organizações internacionais no domínio da luta contra a criminalidade transfronteiriça, envidando esforços para reduzir as lacunas a nível de conhecimento e assegurar a sinergia com outras entidades mandatadas, em especial a Europol e a Interpol. O amplo envolvimento no ciclo político da UE/EMPACT apoia este processo.

A fim de continuar a apoiar o intercâmbio de informações sobre a criminalidade transfronteiriça no domínio marítimo, a Frontex lançou igualmente, em 2020, os Diálogos Marítimos Bissemanais com todas as entidades da Frontex e com os Estados-Membros envolvidos no controlo do domínio marítimo, com vista ao intercâmbio de informações sobre navios potencialmente relevantes, controlados em tempo real nas fronteiras da UE. No sentido de complementar a utilização de vários serviços e mediante uma avaliação conjunta, as Aeronaves de Vigilância ou o sistema de monitorização por satélite da Frontex são diretamente ativados e as informações são comunicadas aos Estados-Membros competentes através da rede do Centro Nacional de Coordenação.

As operações conjuntas têm um caráter polivalente e contribuem para a prevenção, a deteção e a luta contra a criminalidade transfronteiriça. As jornadas de ação conjunta desenvolvidas no âmbito do ciclo político da UE/EMPACT correspondem às expectativas dos Estados-Membros da UE e estão fortemente interligadas com as operações conjuntas. Além disso, alguns projetos-piloto específicos desenvolvidos pela Frontex contribuem para reforçar a capacidade de combate à criminalidade transfronteiriça. A Agência participa igualmente nas atividades operacionais coordenadas por outras entidades, em especial a Interpol e a Europol, mas também nas ações preparadas pelas autoridades aduaneiras no âmbito do Grupo da Cooperação Aduaneira (operações aduaneiras conjuntas).

O quadro da EMPACT permite racionalizar os esforços e o contributo da Frontex em conjunto com outras entidades no âmbito da plataforma da UE e ao abrigo dos objetivos estabelecidos pela UE para combater a criminalidade internacional grave.

Em 2020, apesar da pandemia, a Frontex coordenou 3 jornadas de ação conjunta no âmbito do ciclo político da UE/EMPACT, tendo sido todas implementadas com recurso à plataforma das operações conjuntas da Frontex em curso, enriquecidas por elementos adicionais que reforçam o impacto da aplicação da lei.

Na verdade, é necessário continuar a desenvolver a resposta operacional dirigida à criminalidade transfronteiriça, com o envolvimento de várias autoridades dos Estados-Membros da UE, agências da UE e organizações internacionais, bem como de países terceiros. As experiências recolhidas durante as jornadas de ação conjunta e as necessidades dos Estados-Membros da UE servem o objetivo de preparar atividades operacionais mais específicas e direcionadas num futuro próximo.

Em 2020, foi lançado um programa de transformação com o objetivo de otimização dos processos de divisão e da eficácia dos resultados, bem como de uma utilização mais eficiente dos recursos.

Em novembro de 2019, foi criada uma política formal de partilha com base na necessidade de conhecimento e, em fevereiro de 2020, foi adotada uma política de partilha de dados.

No que se refere ao Regulamento (UE) n.º 1052/2013, a Frontex oferece e promove, desde 2013, uma interface de programação automática (API), designada Interface de Integração de Nós (NII) do EUROSUR, que permite aos Estados-Membros/PAS participantes no EUROSUR ligar os seus sistemas nacionais e facilitar um intercâmbio automático de informações.

O Regulamento (UE) n.º 2019/1896 exige uma mudança de paradigma para o EUROSUR, que passou a ser um quadro integrado para o intercâmbio de informações e para a cooperação operacional (e não um sistema), centrado em dados e passível de ser utilizado em vários sistemas. Tal, juntamente com as normas operacionais e técnicas a serem desenvolvidas pela Frontex, promoverá ainda mais um intercâmbio automático de informações entre os Estados-Membros/PAS e a Frontex e entre si.

A Frontex não faz oficialmente parte do processo de adaptação do ato de execução relativo aos quadros de situação do EUROSUR. O trabalho relativo a estas normas só poderá ter início quando o ato de execução relativo aos quadros de situação do EUROSUR estiver em vigor.

O Regulamento (UE) n.º 2019/1896 exige uma mudança de paradigma para o EUROSUR, que passou a ser um quadro integrado para o intercâmbio de informações e para a cooperação operacional (e não um sistema), centrado em dados e passível de ser utilizado em vários sistemas. Tal, juntamente com as normas operacionais e técnicas a serem desenvolvidas pela Frontex, promoverá ainda mais um intercâmbio automático de informações entre os Estados-Membros/PAS e a Frontex e entre si. O trabalho relativo a estas normas só poderá ter início quando o ato de execução relativo aos quadros de situação do EUROSUR estiver em vigor.

A Frontex aceita a recomendação.

As disposições legais estão definidas no ato de execução relativo aos quadros de situação do EUROSUR. Logo que esteja em vigor, a Frontex iniciará a sua implementação.

A Frontex aceita a recomendação.

O CIRAM está a ser atualizado, pelo que a Frontex pode fornecer uma análise de muitos aspetos relevantes da criminalidade transfronteiriça, que permita aos Estados-Membros/países associados a Schengen tomar as medidas adequadas para fazer face a ou reduzir os riscos identificados.

A Frontex aceita a recomendação.

A Frontex aceita a recomendação.

A Frontex já está em contacto com a eu-LISA e a DG Migração e Assuntos Internos para garantir o fornecimento destes dados.

A Frontex aceita a recomendação.

A Frontex aceita a recomendação.

A Frontex aceita a recomendação.

A Frontex aceita a recomendação.

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do TCE apresentam os resultados das suas auditorias às políticas e programas da UE ou a temas relacionados com a gestão de domínios orçamentais específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos ao desempenho ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, a evolução futura e o interesse político e público.

A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria III – Ações externas, segurança e justiça, presidida pelo Membro do TCE Bettina Jakobsen. A auditoria foi realizada sob a responsabilidade do Membro do TCE Leo Brincat, com a colaboração de Romuald Kayibanda, chefe de gabinete, e Annette Farrugia, assessora de gabinete; Sabine Hiernaux‑Fritsch, responsável principal; Maria Luisa Gómez‑Valcárcel, responsável de tarefa; Marc Mc Guinness e Renata Radvanska, auditores.

Notas

¹ Vinte e dois Estados‑Membros da UE (Bélgica, República Checa, Dinamarca, Alemanha, Estónia, Grécia, Espanha, França, Itália, Letónia, Lituânia, Luxemburgo, Hungria, Malta, Países Baixos, Áustria, Polónia, Portugal, Eslovénia, Eslováquia, Finlândia e Suécia) e Islândia, Listenstaine, Noruega e Suíça.

² Conclusões da Presidência, Conselho Europeu de Laeken, 14 e 15 de dezembro de 2001, ponto 42 (SN 300/1/01 REV 1).

³ O nome provém do francês «Frontières extérieures».

⁴ Regulamento (CE) n.º 2007/2004 do Conselho, de 26 de outubro de 2004 (JO L 349 de 25.11.2004, p. 1).

⁵ Regulamento (CE) n.º 863/2007 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de julho de 2007, que estabelece um mecanismo para a criação de equipas de intervenção rápida nas fronteiras (JO L 199 de 31.7.2007, p. 30).

⁶ Regulamento (UE) n.º 1168/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de outubro de 2011 (JO L 304 de 22.11.2011, p. 1).

⁷ Regulamento (UE) 2016/1624 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de setembro de 2016, relativo à Guarda Europeia de Fronteiras e Costeira (JO L 251 de 16.9.2016, p. 1).

⁸ Regulamento (UE) 2019/1896 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de novembro de 2019, relativo à Guarda Europeia de Fronteiras e Costeira (JO L 295 de 14.11.2019, p. 1).

⁹ Regulamento (UE) 2016/1624 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de setembro de 2016, relativo à Guarda Europeia de Fronteiras e Costeira.

¹⁰ COM(2018) 631, proposta de um novo regulamento relativo à Guarda Europeia de Fronteiras e Costeira.

¹¹ COM(2018) 631 final.

¹² Relatório Especial 24/2019 do TCE, «Asilo, recolocação e regresso de migrantes: é hora de reforçar a luta contra as disparidades entre objetivos e resultados».

¹³ Regulamento (UE) n.º 1052/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de outubro de 2013 (JO L 295 de 6.11.2013, p. 11).

¹⁴ Relatório Especial 20/2019 do TCE, «Sistemas de informação da UE que apoiam o controlo das fronteiras – um instrumento sólido, mas os dados precisam de ser mais completos e atempados».

¹⁵ Comissão, SWD(2018) 410, p. 22, e Relatório Especial 20/2019 do TCE, ponto 27.

¹⁶ https://www.eulisa.europa.eu/

¹⁷ Artigo 4.º do Regulamento (UE) n.º 1168/2011.

¹⁸ Artigo 11.º do Regulamento (UE) 2016/1624.

¹⁹ O Relatório Especial 22/2020 do TCE debruçou‑se sobre a cooperação entre agências, um elemento importante da gestão europeia integrada das fronteiras.

²⁰ COM(2018) 250 final.

²¹ Management Board Decision 01/2020 of 4 January 2020 on adopting the profiles to be made available to the European Border and Coast Guard Standing Corps.

²² Relatório Especial 22/2020 do TCE.

²³ Disponíveis em https://frontex.europa.eu/about-frontex/key-documents/.

²⁴ Artigo 26.º do Regulamento (UE) 2016/1624 e artigo 47.º do Regulamento (UE) 2019/1896.

²⁵ Europol e OEDT, EU Drug Markets Report 2019, p. 137.

²⁶ Artigo 82.º do Regulamento (UE) 2019/1896.

²⁷ Relatório Especial 20/2019 do TCE, ponto 22.

²⁸ Instalações, localizadas num ponto da fronteira externa da UE sob forte pressão migratória, que funcionam como primeiro centro de receção onde as pessoas que chegam são identificadas e registadas e onde lhes são recolhidas as impressões digitais.

Cronologia

Contacto

TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Informações: eca.europa.eu/pt/Pages/ContactForm.aspx
Sítio Internet: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Encontram-se mais informações sobre a União Europeia na rede Internet, via servidor Europa (http://europa.eu)

Luxemburgo: Serviço das Publicações da União Europeia, 2021.

DIREITOS DE AUTOR

© União Europeia, 2021.

A política de reutilização do Tribunal de Contas Europeu (TCE) é aplicada pela Decisão n.º 6‑2019 do Tribunal de Contas Europeu relativa à política de dados abertos e à reutilização de documentos.

Salvo indicação em contrário (por exemplo, em declarações de direitos de autor individuais), o conteúdo do TCE que é propriedade da UE está coberto pela licença Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). Nos termos da mesma, é permitida a reutilização desde que sejam indicados os créditos adequados e as alterações. Esta reutilização não pode distorcer o significado original ou a mensagem dos documentos. O TCE não é responsável por quaisquer consequências da reutilização.

É necessário salvaguardar o respeito por direitos adicionais se um conteúdo específico representar pessoas singulares identificáveis, por exemplo, imagens do pessoal do TCE, ou incluir obras de terceiros. Se for obtida uma autorização, esta anula e substitui a autorização geral acima referida e deve indicar claramente quaisquer restrições aplicáveis à sua utilização.

Para utilizar ou reproduzir conteúdos que não sejam propriedade da UE, pode ser necessário pedir autorização diretamente aos titulares dos direitos de autor:

Figuras 5, 6 e 8: ícones elaborados por Pixel perfect de https://flaticon.com.

O software ou os documentos abrangidos por direitos de propriedade industrial, nomeadamente patentes, marcas, desenhos e modelos registados, logótipos e nomes, estão excluídos da política de reutilização do TCE, não sendo permitido reutilizá‑los.

O conjunto de sítios Web institucionais da União Europeia, no domínio europa.eu, disponibiliza ligações a sítios de terceiros. Uma vez que o TCE não controla esses sítios, recomenda que se consultem as respetivas políticas em matéria de proteção da privacidade e direitos de autor.

Utilização do logótipo do Tribunal de Contas Europeu

O logótipo do Tribunal de Contas Europeu não pode ser utilizado sem o seu consentimento prévio.

Contactar a UE

Pessoalmente

Em toda a União Europeia há centenas de centros de informação Europe Direct. Pode encontrar o endereço do centro mais próximo em: https://europa.eu/european-union/contact_pt

Telefone ou correio eletrónico

Europe Direct é um serviço que responde a perguntas sobre a União Europeia. Pode contactar este serviço:

• pelo telefone gratuito: 00 800 6 7 8 9 10 11 (alguns operadores podem cobrar estas chamadas),
• pelo telefone fixo: +32 22999696, ou
• por correio eletrónico, na página: https://europa.eu/european-union/contact_pt

Encontrar informações sobre a UE

Em linha
Estão disponíveis informações sobre a União Europeia em todas as línguas oficiais no sítio Europa: https://europa.eu/european-union/index_pt

Publicações da UE
As publicações da UE, quer gratuitas quer pagas, podem ser descarregadas ou encomendadas no seguinte endereço: https://op.europa.eu/pt/publications. Pode obter exemplares múltiplos de publicações gratuitas contactando o serviço Europe Direct ou um centro de informação local (ver https://europa.eu/european-union/contact_pt).

Legislação da UE e documentos conexos
Para ter acesso à informação jurídica da UE, incluindo toda a legislação da UE desde 1952 em todas as versões linguísticas oficiais, visite o sítio EUR-Lex em: http://eur-lex.europa.eu

Dados abertos da UE
O Portal de Dados Abertos da União Europeia (http://data.europa.eu/euodp/pt) disponibiliza o acesso a conjuntos de dados da UE. Os dados podem ser utilizados e reutilizados gratuitamente para fins comerciais e não comerciais.