Frontexin tuki ulkorajojen valvontaan ei ole vielä riittävän vaikuttavaa

Tiivistelmä

Schengenin yleissopimuksella luotiin yhtenäinen liikkuvuuden alue, jolla ei suoriteta sisärajatarkastuksia. Ulkorajojen valvonta on olennaisen tärkeää henkilöiden ja tavaroiden vapaan liikkuvuuden helpottamiseksi tällä alueella, samalla kun pyritään varmistamaan sisäinen turvallisuus ja ehkäisemään mahdollisia uhkia rajoilla.

Vuonna 2004 perustetusta Frontexista tuli Euroopan raja- ja merivartiovirasto, kun asetus (EU) 2016/1624 hyväksyttiin. Näin laajennettiin merkittävästi viraston alkuperäistä toimeksiantoa ja annettiin sille valtuudet helpottaa Euroopan yhdennettyä rajavalvontaa EU:n ulkorajoilla, joiden osalta vastuu on jäsenvaltioilla.

Vain kolme vuotta myöhemmin asetuksella (EU) 2019/1896 lisättiin Frontexin valtuuksia laajentamalla sen toimeksiantoa tuki- ja koordinointitehtävästä operatiiviseen tehtävään. Tähän liittyi resurssien eksponentiaalinen lisäys, 10 000 henkilöstön jäsentä käsittävä pysyvä operatiivinen henkilöstö vuoteen 2027 mennessä ja keskimäärin 900 miljoonan euron vuotuinen talousarvio.

Tilintarkastustuomioistuin tarkasti Frontexin kuudesta ensisijaisesta tehtävästä neljän osalta, toteuttiko Frontex tehtävät vaikuttavalla tavalla edistääkseen Euroopan yhdennetyn rajaturvallisuuden täytäntöönpanoa ja tukeakseen siten jäsenvaltioita laittoman maahanmuuton ja rajat ylittävän rikollisuuden ehkäisemisessä ja havaitsemisessa sekä niihin reagoimisessa. Tilintarkastustuomioistuin tutki myös Frontexin valmiuksia täyttää sille vuonna 2019 osoitettu uusi ja laajennettu toimeksianto. Tilintarkastustuomioistuin tutki nyt ensimmäistä kertaa, miten Frontex toteuttaa nämä vuoden 2016 asetuksessa määritellyt toimet. Tilintarkastustuomioistuimen kertomus osuu oikeaan aikaan, sillä viimeisin viraston ulkoinen arviointi julkaistiin heinäkuussa 2015, ja asetus (EU) 2019/1896 hyväksyttiin ilman vaikutustenarviointia. Tarkastus kattoi ajanjakson vuoden 2016 lopusta (kun Frontexin uudet vastuualueet tulivat voimaan) helmikuuhun 2020.

Yleisesti ottaen tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että tuki, jota Frontexin antaa jäsenvaltioille / Schengenin säännöstöön osallistuville maille laittoman maahanmuuton ja rajat ylittävän rikollisuuden torjunnassa, ei ole riittävän vaikuttavaa. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että Frontex ei ollut pannut täysimääräisesti täytäntöön vuoden 2016 toimeksiantoaan. Tilintarkastustuomioistuin toi myös esiin useita Frontexin vuoden 2019 toimeksiantoon liittyviä riskejä.

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että käytössä on toimiva tietojenvaihtokehys, jolla tuetaan laittoman maahanmuuton torjuntaa. Kehys ei kuitenkaan toiminut riittävän hyvin sen kannalta, että EU:n ulkorajoja koskeva tilannetietoisuus olisi ollut tarkkaa, täydellistä ja ajantasaista. Rajat ylittävää rikollisuutta varten ei ole vielä luotu asianmukaista tietojenvaihtokehystä. Tämä vaikuttaa Frontexin ja jäsenvaltioiden valmiuksiin valvoa ulkorajoja ja tarvittaessa reagoida havaittuihin uhkiin nopeasti.

Frontex piti vaikeana käyttää kansallisten rajavalvontaviranomaisten Euroopan rajavalvontajärjestelmän puitteissa raportoimia tietoja. Lisäksi on olemassa oikeudellisia rajoitteita, jotka koskevat yleiseurooppalaisiin järjestelmiin sisältyvien tietojen käyttöä riskianalyysitarkoituksiin. Se ei myöskään pysty soveltamaan useimpien jäsenvaltioiden soveltamaa yhteistä yhdennettyä riskianalyysimallia.

Frontexin haavoittuvuusarviointiin liittyvää tiedonkeruuprosessia varjostavat jatkuvat tietojen kattavuuteen ja laatuun liittyvät ongelmat. Näin on siitä huolimatta, että jäsenvaltioilla on velvollisuus toimittaa Frontexille sen tarvitsemat tiedot.

Yhteisiä operaatioita silmällä pitäen voidaan todeta, että resurssien käyttöönotto rajat ylittävän rikollisuuden ehkäisemiseksi, havaitsemiseksi ja torjumiseksi ei ole vielä riittävän kehittynyttä Frontexin päivittäisessä toiminnassa. Koska Frontexin operatiivisessa raportoinnissa ei anneta tietoa todellisista kustannuksista ja tuloksellisuudesta, se ei tarjoa päättäjille riittävästi tietoa.

Frontex ei ole toteuttanut tarvittavia toimenpiteitä mukauttaakseen organisaatiotaan vuonna 2016 saamaansa toimeksiantoon sopivaksi. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi puutteita henkilöstöresurssien suunnittelussa riskianalyysi- ja haavoittuvuusarviointiyksiköissä sekä viestinnässä tarkastuksen kattamien yksiköiden välillä. Nämä puutteet muodostavat merkittävän riskin viraston uuden operatiivisen tehtävän vaikuttavuudelle.

Lopuksi tilintarkastustuomioistuin katsoo, että on olemassa merkittävä riski, että Frontexilla tulee olemaan ongelmia sille asetuksessa (EU) 2019/1896 osoitetun toimeksiannon toteuttamisessa. Käyttöön asetettavien resurssien eksponentiaalisesta lisäämisestä sovittiin suorittamatta tarve- ja vaikutustenarviointia jäsenvaltioissa ja arvioimatta Frontexin toimintaa vuodesta 2015 lähtien.

Näiden johtopäätösten perusteella tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että Frontex ja komissio:

• parantavat tiedonvaihtokehystä ja Euroopan tilannekuvaa
• päivittävät ja panevat täytäntöön yhteisen yhdennetyn riskianalyysimallin ja turvallisen pääsyn muihin tietolähteisiin
• kehittävät haavoittuvuusarvioinnin luomia mahdollisuuksia
• parantavat Frontexin operatiivisia toimia
• pyrkivät ratkaisemaan Frontexin uuden toimeksiannon asettamat haasteet.

Johdanto

Schengenin yleissopimuksen tultua voimaan vuonna 1995 sisärajat poistettiin ja henkilöiden vapaata ja rajoittamatonta liikkuvuutta koskeva Schengen-alue perustettiin. Schengen-alueeseen kuuluu tällä hetkellä 26 Euroopan maata¹.

Laekenissa joulukuussa 2001 pidetyn EU:n huippukokouksen päätelmissä jäsenvaltiot totesivat, että ”unionin ulkorajojen parempi valvonta auttaa torjumaan terrorismia, laittomaan maahanmuuttoon liittyviä verkostoja ja ihmiskauppaa. Eurooppa-neuvosto pyytää neuvostoa ja komissiota määrittelemään ulkorajojen valvonnasta vastaavien yksiköiden väliset yhteistyömekanismit ja selvittämään ulkorajojen yhteisen valvontamekanismin tai yhteisten valvontayksiköiden perustamisen edellytyksi䔲.

Euroopan parlamentti, neuvosto ja komissio perustivat Frontexin³ vuonna 2004⁴ Euroopan yhdennetyn rajaturvallisuuden toteuttamiseksi. Viraston perustamisen lähtökohtana oli, että se jakaa vastuun ulkorajavalvonnasta jäsenvaltioiden kanssa. Tähän ei ole tullut muutosta Frontexin perustamisasetukseen sittemmin tehtyjen muutosten myötä.

Viraston ensimmäisenä tehtävänä oli tehostaa ja tukea jäsenvaltioiden rajavalvontavirastojen välistä ja operatiivista yhteistyötä sekä kehittää ja edistää yhteisiä toimintapolitiikkoja koulutuksen, riskinarvioinnin ja yhteisten operaatioiden aloilla. Viraston alkuperäinen nimi oli Euroopan unionin jäsenvaltioiden operatiivisesta ulkorajayhteistyöstä huolehtiva virasto.

Frontexin perustamisasetusta on muutettu neljästi, vuosina 2007⁵, 2011⁶, 2016⁷ ja 2019⁸. Jokaisen muutoksen yhteydessä viraston toimeksiantoa, tehtäviä ja talousarviota on vähitellen laajennettu (19 miljoonasta eurosta vuonna 2006 kaikkiaan 330 miljoonaan euroon vuonna 2019).

Ensimmäisellä muutoksella, joka tehtiin vuonna 2007, laajennettiin alkuperäistä toimeksiantoa niin kutsutulla RABIT-asetuksella, jonka ansiosta virasto pystyi lähettämään jäsenvaltioihin nopeita rajainterventioryhmiä. Ryhmät toimisivat rajoitetun ajan minkä tahansa sellaisen jäsenvaltion pyynnöstä, joka joutuu kiireellisiin ja poikkeuksellisiin tilanteisiin laittomien kanavien kautta tapahtuvan laajamittaisen maahanmuuton seurauksena. Tässä yhteydessä viitattiin ensimmäistä kertaa ”maahanmuuttoon”, jota ei mainittu vuoden 2004 asetuksessa.

Vuonna 2011 Frontexin perustamissäädökseen tehtiin toinen muutos, jonka taustalla vaikuttivat pääasiassa Pohjois-Afrikan poliittisten tapahtumien seurauksena lisääntyneet Välimeren muuttovirrat sekä viraston operatiiviseen puoleen liittyneet puutteet ja rajoitteet. Keskeiset haasteet liittyivät Frontexin suorittamaan tietojärjestelmien hallinnointiin (myös Euroopan rajavalvontajärjestelmän sisällä), laajentuneeseen koordinointitehtävään yhteisissä palauttamisoperaatioissa, yhteisissä operaatioissa ja pilottihankkeissa sekä uuteen menettelyyn, jonka mukaan Frontex voi tehdä kalustohankintoja itsenäisesti tai yhdessä jonkin jäsenvaltion kanssa ja lähettää yhteyshenkilöitä EU:n ulkopuolisiin maihin.

Vuoden 2015 muuttoliikehuipun aikana EU:n lainsäätäjät ja komissio katsoivat, että Frontexilla, jonka toimivalta jäsenvaltioiden tukemiseen niiden ulkorajojen turvaamisessa oli rajallinen, ei ollut riittävästi henkilöstöä eikä kalustoa. Frontex luotti resurssien osalta jäsenvaltioiden vapaaehtoisiin panoksiin, eikä sillä ollut valtuuksia toteuttaa rajaturvallisuusoperaatioita tai etsintä- ja pelastustoimia. Jäsenvaltiot olivat huolissaan siitä, että nämä rajoitteet heikentäisivät Frontexin kykyä puuttua vaikuttavalla tavalla pakolaiskriisin aiheuttamaan tilanteeseen ja korjata sitä. Tämä johti vuonna 2016 viraston perustamisasetuksen kolmanteen muutokseen⁹, joka tuli voimaan 6. lokakuuta 2016. Frontexin uudeksi nimeksi tuli Euroopan raja- ja merivartiovirasto, jonka tehtävät ja valtuudet ovat lisääntyneet sekä rajavalvonnan operatiivisella että sen valvonta- ja koordinointipuolella. Asetuksella perustettiin myös eurooppalainen raja- ja merivartiosto, jonka muodostavat Frontex sekä rajavalvonnasta vastaavat kansalliset viranomaiset.

Asetuksen (EU) 2016/1624 4 artiklassa määritellään Euroopan yhdennetyn rajaturvallisuuden osatekijät (ks. laatikko 1). Asetuksen johdanto-osan 2 kappaleessa kirjattiin ensimmäistä kertaa lainsäädäntöön tavoite, jonka mukaan Euroopan yhdennetyn rajaturvallisuuden ”tavoitteena on hallita tehokkaasti ulkorajojen ylittämistä sekä vastata muuttoliikkeeseen liittyviin haasteisiin ja mahdollisiin tuleviin uhkiin näillä rajoilla siten, että voidaan puuttua vakavaan rajat ylittävään rikollisuuteen sekä varmistaa sisäisen turvallisuuden korkea taso unionissa. Samanaikaisesti on tarpeen toimia perusoikeuksia täysimääräisesti kunnioittaen sekä tavalla, jolla taataan henkilöiden vapaa liikkuvuus unionissa.”

EU:n lainsäätäjien ja komission tavoitteena oli saada aikaan vahvempi ja täysin toimintakykyinen eurooppalainen raja- ja merivartiosto, jotta voidaan puuttua ”kansalaisten huoleen unionin turvallisuuden suhteen”¹⁰. Syyskuussa 2018 eli vain kahden vuoden kuluttua edellisen muutoksen voimaantulosta Euroopan komissio esitti ehdotuksen uudeksi virastoa koskevaksi asetukseksi. Neuvosto piti kiireellistä tarvetta perusteluna sille, että uutta lainsäädäntöä koskevaa vaikutustenarviointia tai edellisen toimeksiannon arviointia ei tehty. Uusi asetus tuli voimaan 4. joulukuuta 2019. Liitteessä I esitetään Euroopan raja- ja merivartioviraston toimivaltuuksiin vuosina 2016 ja 2019 tehdyt tärkeimmät muutokset.

Tähän muutokseen liittyvänä ensisijaisena toimenpiteenä oli perustaa pysyvät joukot, jotka muodostavat EU:n ensimmäisen yhdenmukaisen lainvalvontaviranomaisen. Tämän elimen tavoitteena olisi puuttua valmiuksien ja odotusten väliseen kuiluun, joka on seurausta siitä, että virasto on riippuvainen jäsenvaltioista / Schengenin säännöstöön osallistuvista maista rajavartijoiden ja kaluston osalta. Joukot koostuvat Frontexin henkilöstösääntöjen alaisesta henkilöstöstä sekä Euroopan maista pitkille ja lyhyille komennuksille pakollisuuden pohjalta lähetetystä henkilöstöstä, ja ne kootaan vaiheittain, kunnes vuonna 2027 saavutetaan 10 000 työntekijän määrä, johon sisältyy myös 3 000 raja- ja rannikkovartijaa, palauttamisissa avustavaa saattajaa ja asiantuntijaa (ks. kaavio 1 ja kaavio 2). Samaan aikaan Frontexin määrärahat kasvavat vuoden 2020 määrästä, 460 miljoonasta eurosta, keskimäärin 900 miljoonaan euroon vuodessa, jotta voidaan kattaa viraston uudet tehtävät ja toiminnot¹¹ (ks. kaavio 3).

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin Frontexin vuosikertomusten perusteella.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin asetuksen (EU) 2019/1896 perusteella.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin Frontexin vuosikertomusten perusteella.

Frontexin ensisijaisina tehtävinä pidetään seuraavia toimia, joilla tuetaan jäsenvaltioita / Schengenin säännöstöön osallistuvia maita EU:n ulkorajojen valvonnassa. Frontex kuvaa näitä toimia seuraavasti:

• Tilanneseurannan tarkoituksena on antaa mahdollisimman yksityiskohtainen, tarkka ja ajantasainen kuva tilanteesta EU:n ulkorajoilla.
• Riskianalyysin tarkoituksena on luoda kuva sääntelemättömän muuttoliikkeen ja rajat ylittävän rikollisuuden (myös ihmiskaupan) malleista ja suuntauksista ulkorajoilla.
• Haavoittuvuusarvioinneissa arvioidaan kunkin jäsenvaltion valmiuksia kohdata ulkorajoillaan haasteita, muuttopaineet mukaan lukien.
• Frontexin koordinoimien ja järjestämien yhteisten operaatioiden ja nopeiden rajainterventioiden (ns. operatiiviset toimet) tarkoituksena on avustaa jäsenvaltioita ulkorajoilla, joihin kohdistuu merkittäviä muuttopaineita. Virasto lähettää operaatioihinsa Euroopan raja- ja merivartioryhmiä sekä jäsenvaltioiden toimittamia aluksia, ilma-aluksia, ajoneuvoja ja muuta teknistä kalustoa.
• Palauttamisoperaatioiden tarkoituksena on avustaa jäsenvaltioita pyynnöstä tai viraston aloitteesta palauttamisoperaatioiden toteuttamisessa. Tämä tapahtuu järjestämällä tai koordinoimalla eri jäsenvaltioiden välisiä kansallisia ja yhteisiä operaatioita ja avustamalla jäsenvaltioita pakkoon perustuvissa palauttamisoperaatioissa sekä vapaaehtoisissa poistumisissa; lisäksi järjestetään tai koordinoidaan palauttamisoperaatioita, joissa liikennevälineistä ja saattajista vastaa määränpäänä oleva EU:n ulkopuolinen maa.
• Frontexin koulutuksen tarkoituksena on kehittää koulutusohjelmia ja erikoiskursseja eri aloilla, jotta voidaan taata rajavartijoille mahdollisimman korkeatasoinen ammatillinen tietämys kaikkialla Euroopassa.

Näiden toimien operatiiviset kustannukset esitetään kaaviossa 4.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin Frontexin tilinpäätöksen perusteella.

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

Tätä tarkastusta varten tutkittiin neljää Frontexin kuudesta ensisijaisesta tehtävästä. Tarkoituksena oli arvioida, kuinka vaikuttavalla tavalla toimet edistävät Euroopan yhdennetyn rajaturvallisuuden täytäntöönpanoa ja kuinka hyvin Frontex valmistautui uuden toimeksiantonsa täyttämiseen.

Vastatakseen tarkastuksen pääkysymykseen tilintarkastustuomioistuin käsitteli kolmea alakysymystä:

1. Täyttääkö Frontex sille vuonna 2016 osoitetut laittoman maahanmuuton torjuntaan liittyvät tehtävät?
2. Täyttääkö Frontex sille vuonna 2016 osoitetut rajat ylittävän rikollisuuden torjuntaan liittyvät tehtävät?
3. Onko Frontex hyvin valmistautunut täyttämään sille vuonna 2019 osoitetun uuden ja laajennetun toimeksiannon?

Vuonna 2019 tilintarkastustuomioistuin raportoi Frontexin palauttamisoperaatioista (28 prosenttia toimintakustannuksista)¹². Tässä tuloksellisuuden tarkastuksessa keskityttiin Frontexin neljään muuhun päätehtävään: tilanneseurantaan, riskianalyysiin, haavoittuvuusarviointiin ja operatiivisiin toimiin. Koska yhdistettyjen resurssien hallinnointi (yhdeksän prosenttia) täydentää operatiivisia toimia (48 prosenttia), se on sisällytetty epäsuorasti tarkastuksen piiriin. Näiden toimien yhteenlaskettu osuus Frontexin 236,7 miljoonan euron toimintakustannuksista vuonna 2019 oli 64 prosenttia (ks. kaavio 4).

Tilintarkastustuomioistuin tutki nyt ensimmäistä kertaa, miten Frontex toteuttaa nämä vuoden 2016 asetuksessa määritellyt toimet. Tilintarkastustuomioistuimen kertomus osuu oikeaan aikaan, sillä viimeisin viraston ulkoinen arviointi julkaistiin heinäkuussa 2015, ja asetus (EU) 2019/1896 hyväksyttiin ilman vaikutustenarviointia.

Näillä viraston ensisijaisilla toimilla on tarkoitus tukea kansallisia viranomaisia sekä kansallisella että EU:n tasolla maiden ulkorajojen tehokkaassa valvonnassa. Toimet tehostavat toisiaan. Epäonnistuminen yhdellä toiminta-alalla voi vaikuttaa kielteisesti muihin toiminta-aloihin. Toisaalta yhden toiminta-alan vaikuttavalla toiminnalla voi olla myönteinen seurannaisvaikutus myös muiden alojen toimintaan. Esimerkiksi haavoittuvuusarvioinneissa havaitun haavoittuvuuden asianmukainen tunnistaminen ja korjaaminen voi edistää operatiivista valvontaa, mikä parantaa tilannetietoisuutta ja johtaa kattavampaan riskianalyysiin (ks. kaavio 5).

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Tarkastus kattoi ajanjakson vuoden 2016 lopusta (Frontexin uudet vastuualueet tulivat voimaan vuonna 2016) helmikuuhun 2020. Perusoikeuksien noudattamiseen ja suojeluun liittyvät Frontexin toimet eivät sisälly tähän tarkastukseen.

Tarkastuksen suorittamiseksi tilintarkastustuomioistuin teki tarkastuskäynnin tarkastuskohteeseen eli Frontexiin ja tapasi viraston eri yksiköiden edustajia. Tilintarkastustuomioistuin järjesti myös kokouksia Puolan ja Italian rajaviranomaisten kanssa. Nämä maat muodostivat otoksen maista, joissa virasto toteutti yhteisiä maa-, ilma- ja merioperaatioita. Lisäksi tarkastajat kävivät kohteissa, joissa nämä operaatiot toteutettiin. Tilintarkastustuomioistuin lähetti muille 25 jäsenvaltiolle kyselylomakkeet ja sai 20 vastausta (ks. liite II — Kyproksesta, Kreikasta, Irlannista, Alankomaista ja Sloveniasta ei saatu vastauksia). Tilintarkastustuomioistuimen tarkastustyöhön sisältyi myös Frontexilta sekä Italian ja Puolan kansallisilta viranomaisilta saatujen asiakirjojen tarkastuksia sekä kansallisten viranomaisten, tutkimuslaitosten ja tutkijoiden julkaisemia raportteja ja asiakirjoja.

Huomautukset

Frontexin käytettävissä olevat tiedot ja sen toimet laittoman maahanmuuton torjumiseksi ovat puutteellisia

Tässä osiossa tilintarkastustuomioistuin tutki, onko Frontex täyttänyt laittoman maahanmuuton torjuntaa koskevat vuoden 2016 tehtävänsä seuraavasti:

1. hyödyntämällä tietojenvaihtojärjestelmää yksityiskohtaisen, tarkan ja ajantasaisen kuvan antamiseksi tilanteesta EU:n ulkorajoilla
2. toteuttamalla toimiaan siten, että ne tukevat jäsenvaltioita / Schengenin säännöstöön osallistuvia maita
3. antamalla tietoa toimintansa vaikutuksista tai kustannuksista.

Kaaviossa 6 esitetään yhteenveto tilintarkastustuomioistuimen havainnoista.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Tietojenvaihtojärjestelmässä on aukkoja ja epäjohdonmukaisuuksia

Tilanneseuranta

Asetuksella (EU) N:o 1052/2013 perustettiin Euroopan rajavalvontajärjestelmä (Eurosur)¹³, joka muodostaa puitteet Frontexin ja rajavalvontaan osallistuvien kansallisten viranomaisten väliselle tietojenvaihdolle ja yhteistyölle. Tämän järjestelmän kautta Frontex ilmoittaa Euroopan tilannekuvan jäsenvaltioille. Euroopan tilannekuva on graafinen rajapinta, jossa esitetään lähes reaaliaikaista dataa erityistapahtumista sekä tietoja, jotka on saatu eri kansallisilta rajaviranomaisilta ja koottu kansalliseen koordinointikeskukseen. Tilannekuva sisältää myös tietoja, jotka on saatu käyttöön otettujen valvontavälineiden, kuten antureiden, alustojen sekä muiden lähteiden avulla (ks. kaavio 7). Tällä tavoin Frontex pyrkii tukemaan jäsenvaltioita parantamalla tilanneseuranta- ja reagointivalmiuksia ulkorajoilla ja rajojen läheisillä alueilla.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Tässä asetuksessa, jolla kehitetään Schengenin säännöstöä, edellytetään, että jäsenvaltiot / Schengenin säännöstöön osallistuvat maat kirjaavat kaikki merkittävät tapahtumat, jotka ilmenevät maarajojen ylityspaikkojen (ns. vihreä raja) ja merirajan (ns. sininen raja) välisellä rajalla. Asetus ei velvoita maita raportoimaan varsinaisilla rajanylityspaikoilla ilmenevistä tapahtumista.

Asetuksen tarkoituksena oli antaa Frontexille kohtuullisen luotettavaa tietoa, jotta se voisi esittää tilannekuvan ulkorajoilla esiintyvistä tapahtumista tärkeimmillä muuttoreiteillä, kuten keskisellä, itäisellä ja läntisellä Välimerellä, sekä Länsi-Balkanin maareitillä. Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksessa 20/2019¹⁴ havaittiin kuitenkin puutteita asetuksen täytäntöönpanossa jäsenvaltioissa (ks. laatikko 2).

Maa- ja merirajojen ylityspaikkoja koskevien poikkeusten lisäksi jäsenvaltioilla / Schengenin säännöstöön osallistuvilla mailla ei ole velvollisuutta ilmoittaa laittomista rajanylityksistä, jotka kohdistuvat ilmarajojen ylityspaikkoihin tai kansalliseen ilmatilaan. Vähemmistö jäsenvaltioista / Schengenin säännöstöön osallistuvista maista raportoi vapaaehtoisesti rajatapahtumista, jotka ilmenevät rajanylityspaikoilla. Suurin osa ei niin tee. Tämä tarkoittaa, että Frontexin kokoama Euroopan tilannekuva ei anna lähes reaaliaikaista kuvaa tilanteesta EU:n ilmarajalla eikä maa- ja merirajojen ylityspaikoilla. Myös jäsenvaltioiden vastaukset tilintarkastustuomioistuimen kyselyyn vahvistavat tämän.

Jäsenvaltiot eivät myöskään ole sopineet rajavartioinnin tai muiden valvontalaitteiden toimintavalmiuksia koskevista operatiivisista standardeista. Tämä hankaloittaa Frontexin tehtävää jäsenvaltioiden rajavalvonnan havaitsemisvalmiuksiin mahdollisesti liittyvien haavoittuvuuksien tunnistamisessa ja voi johtaa havaitsemattomiin rajanylityksiin ja siten tapahtumien puutteelliseen raportointiin Eurosurissa.

Kansallisten koordinointikeskusten verkoston perustamista 30 jäsenvaltioon / Schengenin säännöstöön osallistuvaan maahan voidaan pitää merkittävänä saavutuksena. Kansallinen koordinointikeskus koordinoi ja vaihtaa tietoja maa- ja merirajojen ulkoisesta valvonnasta vastaavien viranomaisten välillä kansallisella tasolla sekä muiden kansallisten koordinointikeskusten ja Frontexin kanssa. Kun rajavalvontaan osallistuu useita kansallisia viranomaisia, kansallista koordinointikeskusta käytetään usein foorumina, jonka avulla edistetään virastojen välistä yhteistyötä useisiin eri ministeriöihin kuuluvien organisaatioiden välillä. Kansallinen koordinointikeskus vastaa kansallisen tilannekuvan ylläpitämisestä.

Verkosto ei kuitenkaan ole pannut täysimääräisesti täytäntöön kaikkia asetuksessa säädettyjä toimintoja. Esimerkiksi Eurosurin operatiivista ja analyysitasoa ei ole pantu täytäntöön kattavasti ja johdonmukaisesti. Liitteessä III annetaan tietoa asetuksessa säädetyistä toiminnoista ja niiden täytäntöönpanosta eri jäsenvaltioissa ja Schengenin säännöstöön osallistuvissa maissa.

Riskianalyysi

Frontex pitää vaikeana Eurosur-tietojen käyttöä tilastolliseen riskianalyysiin, koska jäsenvaltiot / Schengenin säännöstöön osallistuvat maat eivät toimita Eurosur-raporttejaan johdonmukaisesti ja ne käyttävät raportointiin eri muotoja, kuten laatikossa 2 esitetään. Lisäksi jäsenvaltioiden raportointi on Eurosurin analyyseista ja operatiivisista toimista vastaavilla tasoilla määrältään hyvin suppeaa turvallisuusnäkökohtien vuoksi, eikä Frontex voi tukeutua siihen EU:n tasolla tehtävissä riskianalyyseissä. Operatiivisella tasolla ei useimmissa tapauksissa ole tietoja voimavaroista tai operatiivisista välitasoista, koska verkosto akkreditoitiin vasta tammikuussa 2018¹⁵. Jotta nämä ongelmat saataisiin ratkaistua Eurosurissa, Frontexin riskianalyysiyksikkö pyytää Frontexin riskianalyysiverkostolta (FRAN) tilastoaineistoa, jonka jäsenvaltiot / Schengeniin säännöstöön osallistuvat maat toimittavat suoraan kansallisista järjestelmistään ja joka sisältää tietoja kaikkien rajatyyppien osalta.

Frontexin toiminta ei ollut riittävän kehittynyttä, jotta se voisi tarjota vaikuttavaa tukea jäsenvaltioille / Schengenin säännöstöön osallistuville maille

Tilanneseuranta

Frontex lähettää päivittäin kansallisille viranomaisille ajantasaista ja relevanttia tietoa tilanteesta ulkorajoilla Euroopan tilannekuvan kautta. Se antaa tietoja myös erityisistä tapahtumista Frontexin yhteisille operaatioille osoitetuilla operatiivisilla alueilla. Lisäksi Frontex tarjoaa palveluja, joilla tuetaan jäsenvaltioiden operatiivisia toimia ja tuotetaan niille lisäarvoa. Se tarjoaa myös reaaliaikaisia valvontajärjestelmiä (esim. ilmavalvontaa). Nämä järjestelmät ovat mahdollistaneet reaaliaikaiset operatiiviset toimintavalmiudet tilanteissa, joissa käytetään jäsenvaltioiden / Schengenin säännöstöön osallistuvien maiden resursseja tai yhteisiä operatiivisia resursseja. Tämä voi olla erittäin hyödyllistä hätätilanteissa. Jäsenvaltiot pitivät näitä järjestelmiä hyödyllisinä tilintarkastustuomioistuimen kyselyyn antamissaan vastauksissa.

Frontexin lähes reaaliaikaista tilannetietoisuutta ulkorajoilla ilmenevistä tapahtumista haittaavat kuitenkin kattavuuteen, johdonmukaisuuteen ja oikea-aikaisuuteen liittyvät puutteet, joita esiintyy Euroopan tilannekuvan tuottamiseen käytettyjen tietojen laadussa. Asia käy ilmi laatikosta 2 ja kohdasta 24. Tämä johtaa pikemminkin kansallisten tilannekuvien muodostamaan hajanaiseen kokonaisuuteen kuin yksittäiseen, yhtenäiseen eurooppalaiseen tilannekuvaan. Valitettavasti aiemmat yritykset yhdenmukaistaa tietojen tallentamista (erityisesti Eurosur-käsikirjaan tehtyjen erilaisten tarkistusten avulla) eivät ole korjanneet näitä ongelmia.

Riskianalyysi

Riskianalyysi on kuulunut Frontexin perustoimeksiantoon siitä lähtien, kun virasto perustettiin vuonna 2004. Riskianalyysin tavoitteena on antaa tietoa Frontexin, jäsenvaltioiden ja komission päätöksentekoa varten. Riskianalyysi tukee Frontexin toimintaa, esimerkiksi uusien toimintatapojen ja muuttoreittien havaitsemista sekä rajat ylittävän rikollisuuden torjuntaa tunnistamalla salakuljetusreittejä, vilpillisiä asiakirjoja ja ihmiskauppaa, jotka kaikki kuuluvat viraston operatiiviseen toimivaltaan.

Eurosur-tietojen lisäksi Frontex kerää monenlaisia tietoja jäsenvaltioilta, EU:n elimiltä, kumppanimailta ja organisaatioilta sekä omista operaatioistaan (erityisesti muuttajien vastaanottohaastatteluissa ja kuulemistilaisuuksissa) määrittääkseen keskeiset tekijät, jotka vaikuttavat muuttoliikkeen suuntauksiin ja ohjaavat niitä. Tähän sisältyvät topografian, demografian, kriisinehkäisyn, geopolitiikan ja tiedustelutiedon arvioinnit, joita ei ole saatavilla Eurosurissa. Frontex käyttää myös julkisista lähteistä (eli muilta EU:n kumppaneilta ja kansainvälisiltä järjestöiltä) saatavaa dataa tilanteesta Euroopan rajoilla ja niiden ulkopuolella. Frontexin riskianalyysiverkko FRAN, joka on tiedusteluasiantuntijoiden ja riskianalyytikkojen verkosto, laatii neljännesvuosittain raportteja.

Frontexin riskianalyysiyksikön tärkeimmät tuotteet ovat seuraavat:

• vuotuinen riskianalyysi
• Länsi-Balkania ja EU:n itärajoja koskevat erityiset riskianalyysit
• tapauskohtaiset katsaukset kehittymässä olevista riskeistä; katsauksia laaditaan usein komission tai neuvoston esittämien tietopyyntöjen perusteella.

Frontexin riskianalyysitoimet ovat auttaneet rakentamaan FRAN-verkkoa, joka on eurooppalaisten riskianalyytikkojen ja tiedusteluasiantuntijoiden muodostama yhteisö. Sopimalla yhteisistä normeista ja soveltamalla niitä Frontex on helpottanut viestintää eri maita edustavien kollegoiden välillä. Lisäksi kaikilla jäsenvaltioilla on FRAN-verkon kautta pääsy toistensa FRAN-tietoihin kansallisia riskianalyysitoimiaan varten.

Oikeudellisista ja tietosuojaan liittyvistä syistä Frontexilla ei kuitenkaan ole riskianalyysitarkoituksia varten pääsyä dataan, joka sisältyy eu-LISAn¹⁶ hallinnoimiin yleiseurooppalaisiin järjestelmiin (eu-LISA vastaa laaja-alaisten tietojärjestelmien operatiivisesta hallinnoinnista). Nämä järjestelmät ovat keskeisiä välineitä EU:n turvapaikka-, rajaturvallisuus- ja muuttoliikepolitiikan täytäntöönpanossa. Kyseiset järjestelmät, joiden avulla pidetään kirjaa viisumitiedoista, turvapaikkahakemuksista ja henkilöiden liikkumisesta, kadonneista henkilöistä (erityisesti lapsista) ja tietyistä omaisuuseristä, eivät tarjoa Frontexille tilastoraportteja, joita se voisi käyttää riskianalyysitarkoituksiin julkisesti saatavilla olevien tilastojen lisäksi.

Frontexin tehtävänä on ollut laatia¹⁷ yhteinen yhdennetty riskianalyysimalli (CIRAM), jota viraston ja jäsenvaltioiden olisi sovellettava¹⁸. Tilintarkastustuomioistuimen kyselyyn vastanneista 20 jäsenvaltiosta 95 prosenttia soveltaa tätä yhteistä menetelmää kansalliseen riskianalyysiinsä. Virasto ei kuitenkaan itse voi soveltaa mallia, koska se ei pysty arvioimaan asianmukaisesti tiettyjen rajaosuuksien haavoittuvuutta (ks. laatikko 3). Vaikka jäsenvaltiot / Schengenin säännöstöön osallistuvat maat jakavat rajavalvontaresurssinsa ja käyttöönottosuunnitelmansa Frontexin haavoittuvuusarviointiyksikön kanssa, kyseinen yksikkö ei tarkastuksen ajankohtana jakanut näitä tietoja Frontexin oman riskianalyysiyksikön kanssa.

Tilintarkastustuomioistuimen kyselyyn antamissaan vastauksissa jäsenvaltiot ilmoittivat arvostavansa Frontexin riskianalyysituotteiden laatua. Ne ilmoittivat kuitenkin myös, että yhteisen ja jäsennellyn jakelujärjestelmän puuttuminen rajoittaa näiden tuotteiden saatavuutta ja vaikutusta. Esimerkiksi Frontexin keskitetty asiointipiste (FOSS) on ainoa virallinen yhteinen alusta, joka jakaa tietoja eurooppalaisten rajavartijoiden kesken, ja jäsenvaltiot katsovat, että siitä saatavilla olevat tiedot ovat erittäin hyödyllisiä rajavartijoiden toiminnalle. FOSS-järjestelmään pääsevät kuitenkin ainoastaan Frontexin operaatioihin osallistuvat rajavartijat ja vain niin kauan kuin he ovat komennuksella. Lisäksi yhteinen tutkimuskeskus (JRC), joka vastasi FOSS-järjestelmään liittyvästä teknologiasta, ei enää tarjoa ohjelmistopäivityksiä, ylläpitoa tai käyttötukitoimintoa. Tämä vaarantaa alustan jatkuvuuden ja siten myös sen sisältämät tiedot. Frontexissa ei ole tähän mennessä käyty keskustelua FOSS-järjestelmän korvaamisesta toisella järjestelmällä.

Haavoittuvuusarviointi

Haavoittuvuusarviointi edellyttää, että Frontex seuraa ja arvioi jäsenvaltioiden teknisten laitteiden, järjestelmien, valmiuksien, resurssien, infrastruktuurin ja rajavalvontaan tarvittavan ammattitaitoisen ja koulutetun henkilöstön saatavuutta. Jäsenvaltioiden on toimitettava haavoittuvuusarviointiyksikölle tarvittavat tiedot, jotta arviointi voidaan suorittaa. Tavoitteena on arvioida jäsenvaltioiden kapasiteettia ja valmiuksia vastata nykyisiin ja tuleviin uhkiin sekä haasteisiin ulkorajoilla. Arvioinnin olisi katettava jäsenvaltioiden valmiudet hoitaa kaikki rajaturvallisuustehtävät, mukaan lukien niiden valmiudet käsitellä mahdollista suurten ihmismäärien saapumista niiden alueelle.

Haavoittuvuusarviointiprosessi toteutettiin vuonna 2020 neljännen kerran; se otettiin käyttöön asetuksella (EU) 1624/2016. Frontex on tänä aikana koonnut ennennäkemättömän kuvan jäsenvaltioiden valmiuksista ja haavoittuvuuksista yksittäisillä rajaosuuksilla. Tämä kävi ilmi myös jäsenvaltioiden tilintarkastustuomioistuimen kyselyyn antamista vastauksista. Vuosien 2017 ja 2018 haavoittuvuusarvioinnit saatiin päätökseen huolimatta vakavista resurssirajoitteista, jotka vaikuttivat työn laatuun. Esimerkiksi vuonna 2016 Frontexilla oli tehtävään osoitettuna vain kolme virkaa. Vuonna 2018 niiden määrä nousi 23:een (joista 15 oli täytettyjä) ja vuonna 2019 virkojen kokonaismäärä oli 25 (joista 23 oli täytettyjä). Tilintarkastustuomioistuin tutki viiden arvioinnin otoksen ja havaitsi, että haavoittuvuusarviointiyksikkö ei ollut pannut merkille, että yksi jäsenvaltio ei ollut ilmoittanut yhtä maarajansa ylityspaikkaa vuosina 2017 ja 2018, mikä tarkoittaa, että haavoittuvuusarviointiyksikkö ei arvioinut kyseistä jäsenvaltiota.

Haavoittuvuusarviointiprosessi on kehittynyt sen menetelmien tarkentamisen myötä. Jäsenvaltioilta edellytetään raportointia luotettavista tiedoista. Frontexin haavoittuvuusarviointiyksikkö raportoi kuitenkin edelleen ongelmista, jotka liittyvät menettelyn perustan muodostavien, jäsenvaltioiden toimittamien tietojen puutteellisuuteen ja huonolaatuisuuteen. Esimerkiksi vuonna 2019 vastausaste jäsenvaltioilta / Schengenin säännöstöön osallistuvilta mailta pyydettyihin tietojen vaihteli 53 prosentista 98 prosenttiin. Tilintarkastustuomioistuimen kyselyyn antamissaan vastauksissa kaksi jäsenvaltiota mainitsi kansallisen turvallisuuden perusteluna sille, että ne kieltäytyivät toimittamasta Frontexille sen pyytämiä tietoja.

Lopuksi voidaan todeta, että vuoden 2016 asetuksen säännösten mukaisesti haavoittuvuusarviointiprosessi rajoittuu tällä hetkellä kansallisiin valmiuksiin ja haavoittuvuuksiin. Arviointeja ei tehty EU:n tai alueellisella tasolla. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että EU:n laajuinen arviointi

• olisi tarkoituksenmukaisin tapa arvioida Frontexiin tulevaisuudessa lähetettäviä pysyviä joukkoja. Frontexin omia valmiuksia vastata haasteisiin ulkorajoilla voitaisiin sitten arvioida säännöllisesti.
• antaisi mahdollisuuden tunnistaa päällekkäiset haavoittuvuudet naapurimaissa tai samaan alueelliseen operatiiviseen ympäristöön kuuluvissa maissa. Tällaiset haavoittuvuudet luovat keskinäistä riippuvuutta asianomaisten jäsenvaltioiden välille.
• mahdollistaisi toimiin osallistuvien EU:n virastojen välisen yhteistyön laajuuden ja tehokkuuden arvioinnin¹⁹.

Operatiiviset toimet

Frontexin operatiivisissa toimissa on sen perustamisesta lähtien keskitytty pääasiassa tukemaan jäsenvaltioita laittoman maahanmuuton torjunnassa, pitkälti toteuttamalla yhteisiä operaatioita ulkorajoilla (pääasiassa merellä mutta myös maalla tai lentoasemilla). Tällaiset operaatiot toteutetaan sekä kansallisilla resursseilla että (henkilöstö- ja teknisillä) resursseilla, jotka osallistujamaat kokoavat yhteen tai jotka Frontex antaa käyttöön ja joita Frontex koordinoi. Jäsenvaltiot pyytävät operaatioiden toteuttamista, Frontex asettaa ne tärkeysjärjestykseen niiden merkittävyyden ja käytettävissä olevien resurssien perusteella, minkä jälkeen operaatiot pannaan täytäntöön toimintasuunnitelman mukaisesti.

Yhteiset operaatiot

Euroopan unioniin suuntautuvien sääntelemättömän muuttoliikkeen käyttämien muuttoreittien sijainti on johtanut siihen, että lähes 80 prosenttia Frontexin yhteisten operaatioiden määrärahoista käytetään merellä toteutettaviin operaatioihin. Osa näistä (esim. Minerva ja Poseidon) kattaa myös rajanylityspaikoilla tehtävät tarkastukset, mutta pääpaino on rajavalvonnassa, ja useimmat operaatiot ovat olleet käynnissä vuodesta 2006 ja 2007. Liitteessä IV esitetään tarkempia tietoja Frontexin yhteisistä merioperaatioista. Kaikki tilintarkastustuomioistuimen haastattelemat osapuolet vahvistivat, että Välimeren alueen jäsenvaltioille on annettu vaikuttavaa tukea muuttopaineiden hallintaan viimeisten 15 vuoden aikana. Tätä tukea ei ole analysoitu tarkemmin tässä tarkastuksessa.

Frontex osoittaa yhteisten operaatioiden talousarviostaan jäljelle jäävästä 20 prosentin osuudesta suurimman osan yhteyspisteiden perustamiseen merisatamiin, lentoasemille ja maarajojen ylityspaikkoihin, joissa Frontex asettaa rajavartijoita käyttöön EU:n ulkorajojen keskeisissä kohdissa. Tarkastuksessa arvioitiin Frontexin maa- ja ilma-alan yhteyspisteiden tuottamaa lisäarvoa (kansainvälisten lentoasemien katsotaan olevan erittäin alttiita sääntelemättömälle muuttoliikkeelle). Tilintarkastustuomioistuin totesi, että niillä on vähäinen vaikutus yleiseen rajavalvontaan. Tämä johtui käyttöön otettujen henkilöstöresurssien pienestä määrästä, komennusten lyhyestä kestosta ja operaatioihin osallistuvien yhteyspisteiden vähäisestä määrästä.

Nopea rajainterventio

Jäsenvaltio, jonka ulkorajoihin kohdistuu kiireellisiä ja poikkeuksellisia paineita erityisesti silloin, kun suuri määrä EU:n ulkopuolisten maiden kansalaisia yrittää tulla asianomaisen maan alueelle laittomasti, voi pyytää Frontexia lähettämään alueelleen lyhyen ajan nopean rajaintervention. Tähän mennessä vain Kreikka on aktivoinut mekanismin (neljästi).

Frontexin nopeiden rajainterventioiden vaikuttavuus edellyttää, että prosessiin osallistuvat tahot tuntevat asian ja että jäsenvaltioissa otetaan käyttöön vaikuttavia menettelyjä tällaisten interventioiden pyytämiseksi (ks. laatikko 4).

Henkilöstöresurssit

Frontex oli asetuksen (EU) 2016/1624 mukaisesti perustanut muun muassa Euroopan raja- ja merivartioryhmien reservin, johon kuului nopean toiminnan reservi ja kalustoreservi. Frontexin osuus Euroopan raja- ja merivartioryhmien reservissä koostuu ryhmien jäsenistä, joita jäsenvaltiot / Schengenin säännöstöön osallistuvat maat lähettävät Frontexiin vuosittain järjestettävien avointen palvelukseenottopyyntöjen kautta (ks. kaavio 8). Frontexin mukaan komennukselle lähetettyjen ryhmien jäsenten lähettäminen on muodostanut testin – vaikkakin hyvin pienessä mittakaavassa – vuoden 2019 asetuksen mukaisen uuden henkilöstöresurssien lähettämismallin toimivuudelle.

Frontex arvioi henkilöstöresurssi- ja kalustotarpeensa vuosittain riskianalyysin ja edeltävältä vuodelta saatavilla olevien tietojen avulla määritettyjen prioriteettien perusteella. Analysoinnin kohteena on henkilöstöresurssien lähettämisestä saatu data sekä erityyppisen teknisen kaluston tehokkuus ja vaikuttavuus. Näiden tietojen perusteella virasto käynnistää neuvotteluprosessin (vuotuiset kahdenväliset neuvottelut), jonka tulos määrittää kunkin maan osallistumisen operatiivisiin toimiin.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että jäsenvaltiot ovat täyttäneet velvoitteensa perustaa nopean toiminnan reservejä. Komissio on perustellut 10 000 hengen pysyvien joukkojen²⁰ perustamista sillä, että jäsenvaltioiden henkilöstölupaukset eivät ole olleet riittäviä. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin, että suurin osa tästä vajeesta (85 prosenttia vuonna 2019) liittyy niiden yhteisten operaatioiden 17 asiantuntijaluokasta kolmeen (korkean tason asiakirjavirkailija, rajavalvontavirkailija ja varastettujen ajoneuvojen havaitsemisesta vastaava virkailija). Lisäksi jäsenvaltioiden / Schengenin säännöstöön osallistuvien maiden lähettämien ryhmien jäsenten kokonaismäärä ylittää neuvotteluissa sovitun määrän (ks. kaavio 9).

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin Frontexin operatiivisista resursseista laatimien raporttien perusteella.

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että Frontex ei ole kiinnittänyt riittävästi huomiota kulttuurivälittäjän tehtävään tai siihen, miten vaadittavat taidot ja asenteet poikkeavat tulkin taidoista ja asenteista. Tätä profiilia ei ollut sisällytetty hallintoneuvoston päätökseen 38/2016, jossa määriteltiin Euroopan raja- ja merivartioryhmien rajavartijaprofiilit. Profiilia ei sisällytetty myöskään hallintoneuvoston vuonna 2020 tekemään päätökseen²¹ pysyvien joukkojen perustamisesta. Sen sijaan tässä päätöksessä sisällytettiin kulttuurivälitystoiminta palauttamisasiantuntijoiden tehtäviin, ja edellytettiin, että kuulemisesta vastaavat virkamiehet osoittavat edistynyttä kulttuuritietoisuutta alkuperä- ja kauttakulkumaiden osalta.

Tulkin tehtävänä on helpottaa viestintää varmistamalla, että kaikki esitettävät kommentit käännetään tarkasti. Kulttuurivälittäjää tarvitaan sitä vastoin ymmärtämään kulttuurieroja ja eri kulttuurien sosiaalisia normeja ja samalla herättämään luottamusta äskettäin rajalle tulleissa henkilöissä, jotta vältetään viestinnän epäonnistuminen. Merioperaatioiden aikana kulttuurivälittäjä toimii vastaanottopisteessä sellaisten maahantulijoiden kanssa, joilla on ollut pitkä ja raskas matka ja jotka ovat usein henkisesti traumatisoituneita altistuttuaan ihmiskaupalle, sukupuoleen perustuvalle väkivallalle tai kidutukselle. Kulttuurivälittäjän tehtävä on ratkaisevan tärkeä vastaanottoprosessissa ja tiedustelutietojen keräämisessä (mahdolliset yhteyshenkilöt, reitit, toimintatavat jne). Kulttuurivälittäjä myös edistää Frontexin keskeisiä prosesseja, kuten riskianalyysiä.

Frontex ei toimittanut tietoja toimintansa vaikutuksista tai kustannuksista

Asetuksen (EU) 2016/1624 8 artiklan 3 kohdassa säädetään, että virasto ”antaa yleisölle paikkansapitäviä ja kattavia tietoja toiminnastaan”.

Vaikka Frontex tiedottaa toiminnastaan laajasti²², sen raportoinnissa (sekä julkisessa että rajoitetussa) ei aina analysoida viraston suorituskykyä ja sen toimien todellista vaikutusta. Tämä on saattanut johtaa siihen, että lainsäädännöllisiä päätöksiä on tehty puutteellisten tietojen perusteella.

Haavoittuvuusarviointien alalla Frontex julkaisee yleiskatsauksen toiminnastaan. Katsaus julkaistaan rajatulle yleisölle, ja siinä raportoidaan annettujen suositusten lukumäärästä sekä siitä, missä määrin jäsenvaltiot ovat panneet suositukset täytäntöön. Sitä vastoin riskianalyysin alalla Frontex ei julkaise yleiskatsausta toiminnastaan kuluneen vuoden osalta eikä arvioi tuotteidensa vaikutusta.

Frontex laatii lukuisia raportteja²³, joiden tarkoituksena on arvioida yhteisiä operaatioita. Sen toiminnan kolmen keskeisen näkökohdan osalta ei kuitenkaan julkisteta tietoja.

Ensinnäkin asetuksissa²⁴ edellytetään, että Frontex arvioi yhteisten operaatioiden tuloksia. Virasto ei kuitenkaan tee näistä toimista perusteellista arviointia. Yhteisiä merioperaatioita koskevassa kertomuksessaan Frontex ei tee tulosten osalta eroa oman tukensa ja vastaanottavan jäsenvaltion tavanomaisten tehtäviensä yhteydessä toteuttamien kansallisten toimien välillä, vaikka yhteisten merioperaatioiden osuus sen koko toiminnasta on suuri. Kertomuksissa ei myöskään todeta, että niissä esitettäisiin tulokset ja toimet, joita sekä Frontex että kansalliset viranomaiset ovat toteuttaneet operaatioalueella operatiivisena aikana.

Toiseksi Frontex antaa operatiivisia resursseja koskevissa kertomuksissaan tietoja tarvittavista, sidotuista ja käyttöön otetuista resursseista, mutta se ei selitä poikkeamia tai yksilöi mahdollisten vajeiden vaikutuksia. Kertomuksissa ei anneta selkeää kuvaa jäsenvaltioiden yhteisiin operaatioihin antaman tosiasiallisen panoksen vaikuttavuudesta tai heikkouksista, mikä voi johtaa siihen, että lukijat tulkitsevat vajeita virheellisesti (ks. kohta 51).

Kolmanneksi Frontex ei anna tietoja yhteisten operaatioidensa todellisista kustannuksista kootusti tai eriteltyinä operaation (meri- ja ilmaliikenne) ja kustannustyypin (esim. henkilöstöresurssit ja kevyt tai raskas kalusto) mukaan. Koska lopulliset tiedot ovat saatavilla vasta vuonna n+ 2, Frontex esittää kustannukset vain sellaisten arvioiden perusteella, jotka voivat paljastaa merkittäviä eroja todellisiin kustannuksiin verrattuna.

Frontex ei tue rajat ylittävän rikollisuuden torjuntaa vaikuttavalla tavalla

Tässä osiossa arvioidaan, täyttääkö Frontex sille vuonna 2016 osoitetun rajat ylittävän rikollisuuden torjuntaa koskevan toimeksiantonsa:

1. hyödyntämällä tietojenvaihtojärjestelmää yksityiskohtaisen, tarkan ja ajantasaisen kuvan antamiseksi tilanteesta EU:n ulkorajoilla
2. toteuttamalla toimia siten, että ne tukevat jäsenvaltioita / Schengenin säännöstöön osallistuvia maita.

Tilintarkastustuomioistuimen analyysin tulokset esitetään kaaviossa 10, ja niitä voidaan verrata kaaviossa 5 esitettyyn odotettuun vaikutukseen.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Käytössä ei vielä ole rajat ylittävän rikollisuuden torjuntaa tukevaa asianmukaista tietojenvaihtokehystä

Toimiva yhdennetyn rajaturvallisuuden malli edellyttää, että kaikki asiaankuuluvat kansalliset viranomaiset ja kaikki EU:n virastot keräävät ja jakavat tietoja järjestelmällisesti. Näin ollen mallissa ja sen analyyttisissä tuotteissa hyödynnettävien tietojen ei pitäisi rajoittua vain rajavalvontaviranomaisiin, vaan tiedot olisi toimitettava kaikille asiaankuuluville viranomaisille, kuten poliisi- ja tulliviranomaisille, jotka vastaavat rajaturvallisuudesta.

Vastuu Euroopan yhdennetyn rajaturvallisuuden toteuttamisesta on jaettu jäsenvaltioiden / Schengenin säännöstöön osallistuvien maiden ja Frontexin kesken vuodesta 2016, mutta tietojenvaihtoa ja yhteistyötä varten ei ole vielä olemassa yhteiseen yhdennettyyn rajaturvallisuuteen sovellettavaa yleistä kehystä. Eurosurin olisi tarjottava ulkorajojen valvontaan tarvittava infrastruktuuri ja välineet ja tuettava sekä Frontexia että jäsenvaltioita niiden torjuessa rajat ylittävää rikollisuutta. Eurosur perustettiin vuonna 2013 asetuksella (EU) N:o 1052/2013, mutta asetusta päivitettiin vastaamaan Frontexin uutta toimeksiantoa vasta joulukuussa 2019 asetuksella (EU) 2019/1896. Lisäksi asetuksen tarkistuksessa esitetyt uudet raportointivaatimukset tulevat voimaan vasta joulukuussa 2021. Järjestelmään liittyy kuitenkin merkittäviä rajoituksia:

• Eurosur-asetuksen mukaan kullakin jäsenvaltiolla / Schengenin säännöstöön osallistuvalla maalla on kansallinen koordinointikeskus, joka vastaa tietojenvaihdosta. Jäsenvaltioilla / Schengenin säännöstöön osallistuvilla mailla ei kuitenkaan ole velvollisuutta varmistaa, että kaikki luotettavan tilannekuvan luomiseen tarvittavat viranomaiset ovat edustettuina kansallisissa koordinointikeskuksissa. Tämä haittaa Euroopan yhdennetyn rajaturvallisuuden vaikuttavaa täytäntöönpanoa. Tulli ja rajavartijat tunnustetaan strategisiksi kumppaneiksi rajavalvontatehtävissä EU:n ulkorajoilla, mutta tällä hetkellä ei ole olemassa tietojenvaihtokehystä tietojen ja tiedustelutietojen jakamiseksi.
• Jäsenvaltiot eivät ilmoita rajat ylittävistä rikoksista yhdenmukaisesti Eurosurissa. Frontex on yrittänyt sopia jäsenvaltioiden / Schengenin säännöstöön osallistuvien maiden kanssa rajat ylittävien rikostapausten luettelosta, mutta erilaiset kansalliset lainsäädäntöluokitukset ovat vaikeuttaneet tehtävää. Raportointi on epäjohdonmukaista, koska sitovia raportointivaatimuksia ei ole eikä rajavartijoiden saatavilla ole ohjeita siitä, mistä tapahtumista on raportoitava. Myös jäsenvaltioiden vastaukset tilintarkastustuomioistuimen kyselyyn kuvastavat tätä tilannetta.

Frontex vaatii kattavia tietoja, jotta se voi analysoida rajat ylittävän rikollisuuden riskejä strategisesti osana Euroopan yhdennettyä rajaturvallisuutta. Frontexille ilmoitetaan kuitenkin ainoastaan laitonta maahanmuuttoa koskevia tietoja, eikä tietoja, jotka liittyvät muihin vastuualoihin, kuten tulliin, kalastukseen tai ympäristövalvontaan.

Frontexin tuki rajat ylittävän rikollisuuden torjuntaan on vähäistä

Frontexin tehtävänä on tukea jäsenvaltioita / Schengenin säännöstöön osallistuvia maita niiden torjuessa järjestäytynyttä rajat ylittävää rikollisuutta (yhteistyössä muiden asiaankuuluvien EU:n virastojen kanssa). Tämä tarkoittaa, että Frontexin olisi tarjottava jäsenvaltioille / Schengenin säännöstöön osallistuville maille parempaa tilannetietoisuutta Euroopan tasolla esimerkiksi Euroopan tilannekuvan kautta sekä tekemällä rajat ylittävää rikollisuutta koskevia riskianalyysejä, yksilöimällä mahdolliset haavoittuvuudet, joita jäsenvaltiot kohtaavat täyttäessään rajavalvontavelvoitteitaan, ja käynnistämällä tarvittaessa yhteisiä operatiivisia toimia.

Frontexin tilannetietoisuutta rajat ylittävästä rikollisuudesta heikentää paitsi asianmukaisen tietojenvaihtokehyksen puuttuminen, myös se, että CIRAMia ei ole päivitetty vuoden 2012 jälkeen siten, että se sisältäisi viraston vuonna 2016 laajennetun toimeksiannon mukaisesti tietoja myös rajat ylittävästä rikollisuudesta.

Pitkään jatkunut keskittyminen laittomaan maahanmuuttoon on väistämättä johtanut siihen, että Frontexin riskianalyysituotteilla on tietty maantieteellinen painotus (ks. kohta 45 ja liite IV), sillä Välimeren muuttoreitit ovat olleet olemassa pitkään. Tämä tarkoittaa sitä, että vaikka nämä tuotteet ovat lisänneet rajaviranomaisten tietämystä laittoman maahanmuuton tietyillä rajaosuuksilla aiheuttamasta paineesta, ne eivät vastaa samalla tavoin muihin haasteisiin, joita muilla ulkorajaosuuksilla on edessään.

Tätä varten Frontex perusti vuonna 2018 MIC-RAN-verkoston (Maritime Intelligence Community & Risk Analysis Network), jonka tarkoituksena on kehittää merialan riskianalyysivalmiuksia rajat ylittävän rikollisuuden torjumiseksi ja tukea rannikkovartiostotoimintoja koskevaa EU:n yhteistyötä. Vaikka verkosto kattaa vain merialueet, se on jo osoittautunut hyödylliseksi esimerkiksi kiinnittämällä rajavartioviranomaisten huomion kauppa-aluksilla tapahtuvaan huumeiden salakuljetukseen. MIC-RAN-verkosto on kuitenkin maantieteellisesti rajallinen, vaikka sillä onkin merkitystä ulkorajojen vaikuttavan yhdennetyn rajaturvallisuuden kannalta²⁵.

Frontexin haavoittuvuusarviointiyksikkö alkoi arvioida jäsenvaltioiden / Schengenin säännöstöön osallistuvien maiden kykyä havaita ja torjua rajat ylittävää rikollisuutta vasta vuoden 2019 haavoittuvuusarviointiprosessissa. Vuonna 2020 viisi kysymystä 200:sta koski rajat ylittävää rikollisuutta. Kysymysten joukossa ei ollut rajanylityspaikoille lähetetyn henkilöstön turvallisuutta koskevia kysymyksiä. Tämä saattaa muodostaa riskialan, kun otetaan huomioon vierastaistelijoiden ja terrorismin aiheuttama uhka.

Koska jäsenvaltioiden valmiudet ilmarajoja koskevaan havainnointiin on tällä hetkellä jätetty Frontexin haavoittuvuusarviointimenettelyjen ulkopuolelle, ei ole olemassa vaikuttavaa keskitettyä valvontaa, joka koskisi jäsenvaltioiden valmiuksia tarkkailla, havaita tai pysäyttää mahdollisesti laittomia ilmarajan ylityksiä EU:n tasolla (ks. laatikko 5). Lisäksi Frontexin haavoittuvuusarvioinnissa ei arvioida, ovatko jäsenvaltioiden / Schengenin säännöstöön osallistuvien maiden tulliviranomaiset valmiita toimittamaan oikea-aikaisesti laadukkaita tietoja tilannetietoisuutta ja riskianalyysiä varten, sillä tämä ala kuuluu kansalliseen toimivaltaan.

Operatiivisten toimien osalta voidaan todeta, että Frontex ei ole vielä riittävästi kehittänyt rajat ylittävän rikollisuuden ehkäisemistä, havaitsemista ja kohdentamista päivittäisessä toiminnassaan. Jäsenvaltiot arvostavat viraston käyttämiä välineitä, kuten yhteisiä toimintapäiviä. Yhteiset toimintapäivät kokoavat yhteen eri jäsenvaltioita, lainvalvontaviranomaisia ja kansainvälisiä järjestöjä, jotta ne voivat puuttua erityyppisiin rikoksiin, kuten huumausaineiden ja aseiden salakuljetukseen, laittomaan maahanmuuttoon ja ihmiskauppaan. Kyselyyn antamissaan vastauksissa jäsenvaltiot pitävät tätä oppimiskokemuksena, jota voivat sittemmin soveltaa myös omassa instituutiossaan. Operatiivisten toimien vaikutus rajoittuu kuitenkin toimiin osallistuvien jäsenvaltioiden maantieteelliseen alueeseen operaatioiden keston ajan.

Frontex ei ole vielä valmis panemaan vuoden 2019 toimeksiantoaan täytäntöön vaikuttavalla tavalla

Tilintarkastustuomioistuin tutki, onko Frontex valmis vastaamaan vuoden 2019 toimeksiantonsa haasteeseen ja pystyvätkö jäsenvaltiot toimittamaan virastolle kaikki tiedot, joita se tarvitsee täyttääkseen tehtävänsä.

Frontex ei ole vielä mukautunut vuoden 2016 toimeksiantonsa vaatimuksiin

Tilintarkastustuomioistuin tutki, onko yhdennettyä rajaturvallisuutta koskevan vastuun ja uuden haavoittuvuusarviointitehtävän sisällyttäminen Frontexin toimeksiantoon vuonna 2016 johtanut siihen, että Frontex on tehnyt nopeasti uuden strategisen arvioinnin henkilöstöresurssitarpeistaan riskianalyysin ja haavoittuvuusarvioinnin aloilla. Virasto kuitenkin reagoi uusiin vastuualueisiinsa tapauskohtaisesti ja alkoi käsitellä tarpeisiinsa liittyviä kysymyksiä systemaattisesti vasta vuonna 2019.

Sen jälkeen kun uusi toimeksianto tuli voimaan vuonna 2016, vastuu uudesta haavoittuvuusarviointitoiminnasta osoitettiin operaatio-osastolle, joka antoi tehtävän riskianalyysiyksikölleen. Vuonna 2017 Frontexissa tehtiin uudelleenjärjestely, jonka yhteydessä osasto jaettiin kahteen osaan. Riskianalyysia ja haavoittuvuusarviointia koskevat toiminnot erotettiin toisistaan ja sijoitettiin näihin kahteen eri osastoon, joista toinen vastasi tilannetietoisuudesta ja toinen seurannasta. Haavoittuvuusarviointiyksikön perustamisesta ja henkilöstöstä vastasivat riskianalyysiyksikön entiset jäsenet. Tässä yhteydessä ei kuitenkaan tehty virallista analyysia, jonka avulla olisi määritetty tarvittavat taitoprofiilit ja kunkin profiilin osalta tarvittavien henkilöiden määrä. Tämä vaikutti työn laatuun (ks. kohta 41).

Frontexin tilanne- ja seurantaosasto pyrki vuonna 2019 määrittämään senhetkiset ja tulevat tarpeensa riskianalyysi- ja haavoittuvuusarviointiyksiköissä. Tilintarkastustuomioistuin teki seuraavat havainnot:

• Riskianalyysiyksikössä ei ole riittävästi profiileiltaan erilaisia analyytikkoja (esim. kriminologia, ennakoivat analyysitaidot ja temaattinen analyysi, erityisesti merialan riskianalyysi).
• Haavoittuvuusarviointiyksikön on määritettävä tarvittavat taidot ja valmiudet, tunnistettava mahdolliset puutteet ja laadittava vaadittavien taitojen osalta pitkän aikavälin suunnitelma, joka on yksikön strategisten tavoitteiden mukainen.

Tietojenvaihto ja yhteistyö Frontexin eri toimintayksiköiden välillä ovat aina olleet tärkeitä, mutta ne ovat nyt ensisijaisen tärkeitä, kun otetaan huomioon Frontexille pysyvien joukkojen käyttöönoton myötä osoitettu uusi operatiivinen tehtävä. Frontexin ohjelma-asiakirjassa 2018–2020 todettiin, että vaikka kunkin osaston päivittäisessä toiminnassa on joustavuutta, niin kutsuttu siilokulttuuri on toiminnassa. Osastojen sisäinen toimintakulttuuri, jossa käytettävissä olevia tietoja ei koota yhteen, voi heikentää Frontexin toimintojen keskinäisiä yhteyksiä. Frontex esimerkiksi otti vasta helmikuussa 2020 käyttöön menettelyt, joiden avulla asiaankuuluvat haavoittuvuusarviointeja koskevat tiedot jaetaan toimintayksiköiden välillä. Käytössä ei vielä ole jäsenneltyä mekanismia, jonka avulla haavoittuvuusarvioinnin tulokset voitaisiin jakaa Frontexin muiden toimintayksiköiden kanssa.

Vuoden 2019 toimeksiannossa Frontexin resursseja ennakoitiin lisättävän nopeasti ja eksponentiaalisesti

Uuden asetuksen mukaan Frontexilla on vuoteen 2027 mennessä käytettävissään 10 000 hengen pysyvä operatiivinen henkilöstö (ks. kaavio 2 ja kohta 11). Frontexin määrärahojen on tarkoitus kasvaa vuoden 2020 määrästä, 460 miljoonasta eurosta (ks. kaavio 3) noin 900 miljoonaan euroon vuodessa kaudella 2021–2027. Sekä määrärahojen että henkilöstön suunniteltua lisäystä voidaan mitata myös yhteisiin operaatioihin käytettävissä olevina henkilötyöpäivinä. Nykyisestä 300 000 henkilötyöpäivästä (ks. kaavio 9) määrä kasvaa noin 2 270 000 henkilötyöpäivään, mikä on yli 7,5 kertaa enemmän kuin nykyisin käytössä oleva henkilöstömäärä.

Pysyvien joukkojen perustamisen mahdollisia vaikutuksia jäsenvaltioihin ei arvioitu. Tilintarkastustuomioistuimen kyselyyn vastanneista jäsenvaltioista 81 prosenttia ennakoi, että vuoden 2019 asetus vaikuttaa niiden henkilöstömääriin. Jäsenvaltiot nimittäin olettavat, että Frontex rekrytoi pysyvät joukkonsa kansalliseen rajavalvontaan tällä hetkellä osoitetun henkilöstön joukosta ja niiden on siten rekrytoitava ja koulutettava uusia rajavartijoita. Tällä on vaikutuksia talousarvioon ja organisaatioon. Jäsenvaltiot ovat myös epävarmoja siitä, miten asetus mahdollisesti vaikuttaa Frontexin palvelukseen otettavan henkilöstön määrään profiilien ja luokkien osalta. Jäsenvaltioissa on epäselvyyttä myös tulevien komennusten pituudesta.

Viraston viimeisin ulkoinen arviointi julkaistiin heinäkuussa 2015. Vaikka asetuksessa (EU) 1624/2016 edellytettiin, että Frontexin tulokset oli arvioitava lokakuuhun 2019 mennessä, arviointia ei tehty, sillä viraston uusi toimeksianto tuli voimaan marraskuussa 2019. Asetuksen (EU) 2019/1896 mukaan seuraava ulkoinen arviointi on tehtävä viimeistään 5 päivänä joulukuuta 2023. Kyseessä on merkittävä ajanjakso, jonka aikana viraston toimeksiantoon, rakenteeseen ja tehtävään tullaan kohdistamaan huomattavia muutoksia.

Lopuksi on todettava, että vaikka lainsäädännössä annetaan pysyville joukoille toimeenpanovaltaa, niiden vaikuttavuus voi jäädä vähäisemmäksi, jos vastaanottava jäsenvaltio ei anna lupaa suorittaa henkilöllisyyden tarkastamisen²⁶, maahantulon sallimisen ja rajavalvonnan kaltaisia tehtäviä. Muissa jäsenvaltioissa käymässä olevat rajavartijat eivät kuitenkaan saa käyttää vastaanottavan maan tietojärjestelmiä rajatarkastusten suorittamiseen²⁷. Tämä rajoittaisi merkittävästi toimia, joita pysyvät joukot voisivat toteuttaa komennusten aikana.

On olemassa vaara, että Frontex ei saa tietoja, joiden avulla se voisi kehittää toimiaan rajat ylittävän rikollisuuden torjumiseksi

Kaikki jäsenvaltiot Espanjaa lukuun ottamatta siirtävät rajoillaan havaittuja erityistapahtumia koskevat yksityiskohtaiset tiedot manuaalisesti kansallisista järjestelmistään Eurosuriin ja JORA-sovellukseen. Toimijoiden on myös käännettävä erityistapahtumia koskevat tiedot englanniksi, joskin kielitaidossa esiintyy vaihtelua.

Eurosur-raportointia koskevat lisävaatimukset otetaan käyttöön kahden vuoden siirtymäkaudella asetuksen (EU) 2019/1896 mukaisesti. Tilintarkastustuomioistuimen kyselyyn antamissaan vastauksissa jäsenvaltiot ilmoittivat, että niiden nykyiset raportointivaatimukset ovat jo nyt merkittävä rasite ja että maat eivät olleet varmoja siitä, pystyisivätkö ne selviytymään lisääntyneestä työmäärästään, ellei tietojen siirto kansallisten järjestelmien ja Eurosur-tietokannan välillä tapahdu automaattisesti. Maa- ja ilmarajojen ylityspaikoilla ilmenevistä tapahtumista raportoiminen lisää työmäärää merkittävästi. Esimerkiksi Eurostatin mukaan EU:n ilmarajojen ylityspaikkojen kautta kulki vuonna 2018 kaikkiaan 409 miljoonaa matkustajaa, jotka matkustivat EU:sta sen ulkopuolisille alueille tai EU:n ulkopuolisilta alueilta EU:hun.

Frontexin toimeksiannon mukaan viraston on toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet helpottaakseen tehtäviinsä liittyvää tiedonvaihtoa komission ja jäsenvaltioiden kanssa. Tästä huolimatta jäsenvaltioiden mukaan tähän mennessä ei ole ollut havaittavissa, että Frontex olisi millään tavalla suoraan pyrkinyt edistämään prosessin automatisointia.

Johtopäätökset ja suositukset

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että Frontexin jäsenvaltioille / Schengenin säännöstöön osallistuville maille laittoman maahanmuuton ja rajat ylittävän rikollisuuden torjuntaa varten osoittama tuki ei kaiken kaikkiaan ole riittävän vaikuttavaa. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että Frontex ei ollut pannut täysimääräisesti täytäntöön vuoden 2016 toimeksiantoaan. Tilintarkastustuomioistuin toi myös esiin useita Frontexin vuoden 2019 toimeksiantoon liittyviä riskejä.

Tilintarkastustuomioistuin esittää laittoman maahanmuuton ja rajat ylittävän rikollisuuden torjuntaa koskevat johtopäätöksensä ja suosituksensa Frontexin kunkin päätehtävän osalta: tietojenvaihto, riskianalyysi, haavoittuvuusarviointi ja operatiiviset toimet.

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että vaikka käytössä on toimiva tietojenvaihtokehys, jolla tuetaan laittoman maahanmuuton torjuntaa, se ei toiminut niin hyvin, että EU:n ulkorajoja koskeva tilannetietoisuus olisi ollut tarkkaa, täydellistä ja ajantasaista (kohdat 25–29 ja laatikko 2). Rajat ylittävää rikollisuutta varten ei ole vielä luotu asianmukaista tietojenvaihtokehystä (kohdat 63–65).

Frontex lähettää oikea-aikaisia ja asiaankuuluvia muuttoliiketietoja ulkorajoilla vallitsevasta tilanteesta ja antaa tietoja erityisistä tapahtumista (kohta 31). Tietojen puute (kohdat 26 ja 32) heikentää kuitenkin kattavan tilannekuvan muodostamista EU:n ulkorajoilla vallitsevasta tilanteesta. Tämä koskee rajavalvontakalustoon liittyviä teknisiä standardeja (kohta 27), rajat ylittävää rikollisuutta koskevan raportoinnin yhteistä luetteloa, lähes reaaliaikaisia tietoja tilanteesta EU:n ilmarajalla ja CIRAMin päivittämiseen liittyviä viivästyksiä (kohdat 64 ja 67).

Myös rajat ylittävän rikollisuuden kohdalla puuttuu yhteys Frontexia koskevissa asetuksissa määritetyn toimeksiannon ja viraston toimintaa koskevan sääntely-ympäristön väliltä: kaikkia asiaankuuluvia viranomaisia (esim. tulli) ei ole sisällytetty Eurosur-asetukseen, joten kaikista relevanteista tapahtumista ei raportoida (kohta 64).

Asetuksella 2019/1896 jäsenvaltioille osoitettiin merkittäviä uusia Eurosur-raportointivaatimuksia, ja on oletettavissa, että kansallisten järjestelmien ja Eurosur-tietokannan välinen tiedonsiirtoprosessi on automatisoitava, jotta jäsenvaltiot voivat täyttää nämä vaatimukset (kohdat 82 ja 83). Jäsenvaltioiden mukaan tähän mennessä ei ole kuitenkaan ollut havaittavissa, että Frontex olisi millään tavalla suoraan pyrkinyt edistämään prosessin automatisointia (kohta 84).

1. Nykyisen Eurosur-kehyksen parantamiseksi Frontexin olisi
   
   
   1. arvioitava säännöllisesti Euroopan tilannekuvan tuottamiseen käytettyjen tietojen laatua
   2. seurattava ja tuettava jäsenvaltioita Eurosurin asianmukaisessa täytäntöönpanossa ottamalla käyttöön yhteisesti sovitut menettelyt havaittujen puutteiden korjaamiseksi
   3. ohjattava jäsenvaltioita niiden laatiessa yhteistä luetteloa rajat ylittävistä rikostapauksista raportointia varten
   4. tuettava jäsenvaltioita automatisoimalla käännös- ja tiedonsiirtoprosessi kansallisten järjestelmien ja Eurosur-tietokannan välillä.
2. Varmistaakseen kalustoreservien yhteentoimivuuden ja helpottaakseen teknisesti yhteensopivien rajavalvontavalmiuksien saatavillaoloa jäsenvaltioille Frontexin olisi laadittava kalustoja koskevat tekniset standardit, jotka viraston hallintoneuvostossa edustettuina olevat komission ja jäsenvaltioiden edustajat hyväksyisivät.
3. Kattavan Euroopan tilannekuvan varmistamiseksi komission olisi tutkittava uusia tapoja vaikuttavan yhteistyön aikaansaamiseksi Frontexin ja sellaisten muiden asiaankuuluvien elinten välillä, joihin asetusta (EU) 1896/2019 ei sovelleta suoraan.

Tavoiteajankohta: vuoden 2022 puoliväli.

Frontex piti Eurosur-raportoinnin käyttöä vaikeana, minkä lisäksi on olemassa oikeudellisia rajoitteita, jotka vaikuttavat, kun eu-LISAn hallinnoimissa EU:n laajuisissa järjestelmissä olevia tietoja käytetään riskianalyysitarkoituksiin (kohdat 30 ja 37). Vaikka lainsäädäntö sitoo Frontexia, se ei voi soveltaa yhteistä yhdennettyä riskianalyysimallia, koska se ei voi arvioida tiettyjen rajaosuuksien haavoittuvuutta, jos jäsenvaltiot eivät toimita tarvittavia tietoja (kohta 38).

Frontexin muuttoliikeriskianalyysin vaikutusta heikentää se, että sen tuotteille ei ole laajalti saatavilla olevaa jakeluverkostoa. Tämä tarkoittaa näin ollen sitä, että rajavartijoilla ei ole helposti pääsyä Frontexin tuotteisiin, vaikka tällaiset tuotteet voisivat olla erittäin hyödyllisiä heidän tehtäviensä hoitamisessa (kohta 39). Frontexilla ei myöskään ole tiettyjä laittomaan maahanmuuttoon liittyviä luokkia lukuun ottamatta tietoja, joita se tarvitsee tehdäkseen riskianalyysin rajat ylittävästä rikollisuudesta (kohta 65). Yhteistä yhdennettyä riskianalyysimallia ei myöskään ole päivitetty tämän rajariskien tyypin huomioon ottamiseksi (kohta 67). Frontex ei näin ollen pysty analysoimaan kaikkia merkityksellisiä rajat ylittävään rikollisuuteen liittyviä näkökohtia, vaikka tämä antaisi jäsenvaltioille ja Schengenin säännöstöön osallistuville maille mahdollisuuden toteuttaa tarkoituksenmukaisia toimenpiteitä havaittujen riskien torjumiseksi tai lieventämiseksi (kohdat 68 ja 69).

1. Frontexin olisi
   
   
   1. raportoitava, missä määrin jäsenvaltiot käyttävät Eurosur-kehystä sellaisten tietojen toimittamiseen, joita tarvitaan CIRAMin soveltamiseen riskianalyyseissa.
   2. päivitettävä CIRAM-järjestelmää siten, että siihen sisällytetään rajat ylittävää rikollisuutta koskevat tiedot
   3. helpotettava riskianalyysituotteiden laajempaa saatavuutta Euroopan rajavartijoiden keskuudessa.
2. Frontexin ja komission olisi ryhdyttävä toimiin, jotta voidaan varmistaa sellaisten räätälöityjen tilastoraporttien laadinta Frontexin riskianalyysia ja haavoittuvuusarviointia varten, jotka perustuvat eu-LISAn hallinnoimiin järjestelmiin ja muihin lähteisiin (esim. muut viranomaiset ja EU:n virastot, joilla on rajavalvontatehtäviä).

Tavoiteajankohta: vuoden 2022 loppu.

Frontexin tehtäväksi annettiin vuonna 2016 suorittaa jäsenvaltioiden haavoittuvuusarviointeja, joiden tarkoituksena oli arvioida jäsenvaltioiden kapasiteettia ja valmiuksia vastata nykyisiin ja tuleviin uhkiin ja haasteisiin ulkorajoilla (kohdat 40 ja 41). Jäsenvaltioiden olisi toimitettava Frontexin pyytämät tiedot, mutta tietojen puutteellisuuteen ja heikkoon laatuun edelleen liittyvät ongelmat vaikeuttavat tiedonkeruuprosessia (kohta 42). Tällä hetkellä Frontexin suorittama haavoittuvuusarviointi rajoittuu vuoden 2016 asetuksen mukaisesti kansalliselle tasolle. Vastaavaa prosessia ei näin ollen toteuteta EU:n, alueellisella tai valtioiden välisellä tasolla, vaikka se auttaisikin tunnistamaan päällekkäisyydet tai arvioimaan EU:n virastojen välistä yhteistyötä (kohta 43).

Frontexin haavoittuvuusarviointiyksikkö alkoi arvioida rajat ylittävään rikollisuuteen liittyvää jäsenvaltioiden haavoittuvuutta vasta vuonna 2019, ja sen valmiudet tehdä tällaisia arviointeja ovat edelleen kehitteillä (kohdat 70 ja 71).

1. Frontexin olisi yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa tunnistettava haavoittuvuusarviointiin edelleen vaikuttavat tiedonkeruuseen liittyvät kysymykset ja käsiteltävä niitä yksilöimällä ongelmat, jotka vaikuttavat jäsenvaltioiden antamiin tietoihin, ja laadittava etenemissuunnitelma tilanteen korjaamiseksi
2. Frontexin olisi kehitettävä haavoittuvuusarviointimenetelmiään ja valmiuksiaan
   
   
   1. arvioida vaikuttavalla tavalla rajat ylittävään rikollisuuteen liittyvää haavoittuvuutta
   2. tunnistaa ja arvioida mahdollisia päällekkäisiä haavoittuvuuksia, jotka vaikuttavat useisiin maihin tietyillä alueilla
   3. seurata tapauksia, joissa tietyssä maassa havaittuihin haavoittuvuuksiin puuttuminen voi johtaa naapurimaihin kohdistuviin kerrannaisvaikutuksiin.

   Tavoiteajankohta: vuoden 2022 loppu.

3. Komission olisi tarkasteltava mahdollisia hyötyjä, joita saadaan Frontexin haavoittuvuusarvioinnin soveltamisalan laajentamisesta alueelliselle ja EU:n tasolle.

Tavoiteajankohta: sääntelykehyksen tarkistuksen yhteydessä.

Frontex on toteuttanut neljä nopeaa rajainterventiota auttaakseen jäsenvaltioita, joiden ulkorajoihin kohdistuu kiireellistä ja poikkeuksellista muuttopainetta. Vuodesta 2007 lähtien Frontex on järjestänyt vuosittain harjoituksia kaikkien mahdollisesti mukana olevien osapuolten kouluttamiseksi. Tällaisia harjoituksia ei järjestetty vuonna 2019 (kohdat 47 ja 48 sekä laatikko 4).

Frontex ei ole kiinnittänyt riittävästi huomiota kulttuurivälittäjän tehtävään, vaikka sekä inhimillisestä että tiedustelun näkökulmasta on tärkeää ottaa vastaan muuttajia laittoman maahanmuuton vastaisissa yhteisissä operaatioissa (kohdat 52 ja 53).

Frontex on julkinen virasto. Vaikka sen raportointi on laaja-alaista, se ei useinkaan välitä lukijoille tietoa viraston todellisesta tuloksellisuudesta tai toiminnan todellisesta vaikutuksesta. Esimerkiksi yhteisiä operaatioita koskevissa arviointiraporteissa ei tehdä eroa Frontexin ja kansallisten toimien tulosten välillä. Raporteissa ei myöskään anneta selkeää kuvaa siitä, kuinka vaikuttavaa tai puutteellista jäsenvaltioiden osallistuminen yhteisiin operaatioihin on tosiasiassa ollut tai mitkä ovat yhteisten operaatioiden tosiasialliset kustannukset (kohdat 55–60). Lainsäädäntövallan käyttäjät tarvitsevat luotettavia tietoja voidakseen tehdä perusteltuja päätöksiä (kohta 51).

Frontexin olisi

1. toteutettava nopeita interventioita koskevia säännöllisiä harjoituksia erityisesti tällaisten interventioiden potentiaalisissa isäntämaissa sen varmistamiseksi, että kaikki osapuolet ovat tarvittaessa hyvin valmistautuneita
2. määriteltävä kulttuurivälittäjää koskeva pätevyyskuvaus ja varmistettava, että jäsenvaltiot noudattavat samaa lähestymistapaa
3. kehitettävä metodologia operatiivisten toimiensa tulosten arvioimiseksi erityisesti yhteisten operaatioiden osalta
4. julkaistava operaatioidensa lopulliset kustannukset heti, kun ne ovat tiedossa.

Tavoiteajankohta: vuoden 2022 loppu.

Frontex ei ole toteuttanut tarvittavia toimenpiteitä organisaationsa mukauttamiseksi siten, että se täyttäisi vuonna 2016 saamansa toimeksiannon. Tilintarkastustuomioistuin on havainnut puutteita henkilöstöresurssien suunnittelussa riskianalyysi- ja haavoittuvuusarviointiyksiköissä (kohdat 74–76), joista molemmista puuttuu vielä tarvittavaa pätevyyttä.

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että tämän tarkastuksen kohteena olleiden yksiköiden välisessä viestinnässä on ilmennyt ongelmia sen jälkeen kun asetus (EU) 2019/1896 tuli voimaan ja Frontexin toimintaa muutettiin perustavanlaatuisesti siten, että pysyvien joukkojen käyttöönoton myötä tuki- ja koordinointitehtävä muuttui operatiiviseksi tehtäväksi. Frontex toiminta perustuu siiloihin (kohta 77), mikä on ristiriidassa tämän tarkastuksen kattamien toimintojen keskinäisen riippuvuuden kanssa.

Uuden toimeksiantonsa täyttämiseksi Frontexilla tulee vuoteen 2027 mennessä olemaan käytettävissään 10 000 uutta operatiivista virkailijaa (pysyvät joukot), ja sen määrärahat tulevat olemaan keskimäärin 900 miljoonaa euroa vuodessa. Nämä luvut merkitsevät valtavaa kasvua nykytilanteeseen verrattuna. Kun ne vahvistettiin, ei ollut määritetty kriteerejä, joiden perusteella voitaisiin yksilöidä, mitkä ovat Frontexin tarpeet toimeksiannossa, jota ei ole määritelty tarkasti. Saatavilla ei ollut tietoa Frontexin operaatioiden todellisista kustannuksista ja vaikutuksista (kohdat 57–60) eikä sen vaikutusta jäsenvaltioihin ollut arvioitu (kohta 79).

Uusi asetus hyväksyttiin ilman vaikutustenarviointia tai arviointia siitä, oliko Frontex täyttänyt aiemman toimeksiantonsa; tätä perusteltiin asian kiireellisyydellä (kohta 80). Lisäksi jäsenvaltiot ennakoivat talousarvioon ja organisaatioon liittyviä haasteita, jotka johtuvat pysyvien joukkojen vaikutuksesta jäsenvaltioiden omiin henkilöstömääriin (kohta 79). Ei ole myöskään selvää, pystyvätkö pysyvät joukot toimimaan tarkoitetulla tavalla (kohta 81).

Frontexin olisi

1. tehtävä virallinen analyysi henkilöstötarpeistaan erityisesti riskianalyysin ja haavoittuvuusarvioinnin aloilla
2. parannettava sisäisiä viestintämenettelyjään sen varmistamiseksi, että tietoja jaetaan tiedonsaantitarpeen perusteella.

Tavoiteajankohta: vuoden 2021 loppu.

Tilintarkastustuomioistuimen III jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Bettina Jakobsenin johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 29. huhtikuuta 2021.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Klaus-Heiner Lehne
presidentti

Liitteet

Liite I Euroopan raja- ja merivartiovirasto – lisätietoja vuosien 2016 ja 2019 toimeksiannoista

Liite II – Jäsenvaltioiden vastaukset Euroopan tilintarkastustuomioistuimen kyselyyn

Liite III – Eurosurin täytäntöönpano 30 jäsenvaltiossa / Schengenin säännöstöön osallistuvassa maassa

Seuraavassa kaaviossa esitetään asetuksessa määritellyt tehtävät ja annetaan tuoreimmat saatavilla olevat tiedot siitä, miten eri jäsenvaltiot / Schengenin säännöstöön osallistuvat maat ovat panneet ne täytäntöön.

Huom. Yksi jäsenvaltio ei osallistunut Eurosur-asetuksen hyväksymiseen; asetus ei sido sitä eikä asetusta sovelleta asianomaiseen maahan.

Kolmen muun maan ei katsota olevan käytettävissä moniin toimintoihin, koska maiden rajatilanteet eivät edellytä niitä. Kahden maan osalta ei sovelleta rajaosuuksien määrittelyyn ja valvontatoimiin liittyviä toimia, koska niiden rajaosuudelle oli raportointiajankohtana määritetty matala vaikutustaso, eikä maiden tarvinnut kuvata tapahtumien perusteella toteutettuja toimia.

Lähde: Komissio, SWD(2018) 410.

• Kansallinen koordinointikeskus on toiminnassa

Kunkin jäsenvaltion on nimettävä ja ylläpidettävä kansallista koordinointikeskusta, joka koordinoi ja vaihtaa tietoja kaikkien ulkorajavalvonnasta vastaavien kansallisten viranomaisten sekä muiden kansallisten koordinointikeskusten ja Frontexin kanssa.

• Kansallinen koordinointikeskus tekee yhteistyötä kaikkien rajavalvontaviranomaisten kanssa

Kansallinen koordinointikeskus huolehtii oikea-aikaisesta tietojenvaihdosta ja oikea-aikaisesta yhteistyöstä kaikkien ulkorajavalvonnasta vastaavien kansallisten viranomaisten sekä muiden kansallisten koordinointikeskusten ja Frontexin kanssa.

• Kansallinen koordinointikeskus hoitaa asetuksen (EU) N:o 1052/2013 5 artiklassa luetellut tehtävät

Kansallinen koordinointikeskus

• varmistaa oikea-aikaisen tietojenvaihdon etsintä- ja pelastus-, lainvalvonta-, turvapaikka- ja maahanmuuttoviranomaisten kanssa kansallisella tasolla
• laatii kansallisen tilannekuvan ja ylläpitää sitä
• tukee kansallisten rajavalvontatoimien suunnittelua ja täytäntöönpanoa
• koordinoi kansallista rajavalvontajärjestelmää kansallisen lainsäädännön mukaisesti
• osallistuu kansallisten rajavalvontatoimien vaikutusten säännölliseen mittaamiseen
• koordinoi operatiivisia toimenpiteitä muiden jäsenvaltioiden kanssa.

• Kansallinen koordinointikeskus toimii ympärivuorokautisesti

Kansallinen koordinointikeskus toimii 24 tuntia vuorokaudessa seitsemänä päivänä viikossa.

• Kansallinen koordinointikeskus ylläpitää kansallista tilannekuvaa

Kansallinen koordinointikeskus tuottaa kansallisen tilannekuvan ja ylläpitää sitä, jotta kaikille ulkorajojen valvonnasta kansallisella tasolla vastaaville viranomaisille voidaan antaa tehokkaita, täsmällisiä ja oikea-aikaisia tietoja. Kansallinen tilannekuva muodostuu kansallisten rajavalvontajärjestelmien, liikkumattomien ja liikkuvien valvontalaitteiden, partiointitehtävien ja muiden asiaankuuluvien kansallisten järjestelmien ja viranomaisten, kuten yhteyshenkilöiden, operatiivisten keskusten ja yhteyspisteiden avulla kerätyistä tiedoista. Se sisältää myös Frontexin, muissa jäsenvaltioissa toimivien kansallisten koordinointikeskusten sekä alusten ilmoitusjärjestelmien tuottamat tiedot. Kansallisessa tilannekuvassa on kolme tasoa: tapahtumatietotaso, operatiivisten tietojen taso ja analyysitietotaso.

• Kansalliseen tilannekuvaan liittyvä tapahtumatietotaso perustettu

Kansallisen tilannekuvan tapahtumatietotaso muodostuu erityistapahtumista, jotka koskevat

• luvattomia rajanylityksiä (mukaan lukien tiedot erityistapahtumista, jotka vaarantavat muuttajien hengen)
• rajat ylittävää rikollisuutta
• kriisitilanteita
• muita tapahtumia (kuten tunnistamattomat ja epäilyttävät ajoneuvot, alukset ja muut ulkorajoilla olevat kulkuneuvot ja henkilöt, sekä kaikki muut tapahtumat, joilla voi olla merkittävä vaikutus ulkorajojen valvontaan).

• Kansalliseen tilannekuvaan liittyvä operatiivisten tietojen taso perustettu

Kansallisen tilannekuvan operatiivisten tietojen taso perustuu tietoihin

• jäsenvaltion omista voimavaroista, joihin saattaa sisältyä lainvalvontaoperaatiota avustavia sotilaallisia voimavaroja, sekä operatiivisista alueista, joiden osalta annetaan tietoja omien voimavarojen sijainnista, asemasta ja tyypistä sekä mukana olevista viranomaisista; on huomattava, että kansallinen koordinointikeskus voi tällaisista voimavaroista vastaavan kansallisen viranomaisen pyynnöstä päättää rajoittaa pääsyä kyseisiin tietoihin tiedonsaantitarvetta koskevan periaatteen nojalla
• maasto- ja sääolosuhteita ulkorajoilla.

• Kansalliseen tilannekuvaan liittyvä analyysitietotaso perustettu

Kansallisen tilannekuvan analyysitietotaso koostuu seuraavista osatekijöistä:

• tiedot keskeisistä kehityssuuntauksista ja indikaattoreista
• analyyttiset raportit, riskiluokituksen kehityssuuntaukset, alueelliset valvojat ja muistiot
• analysoidut tiedot, joilla on merkitystä erityisesti vaikutustasojen osoittamisessa ulkorajaosuuksilla
• referenssikuvat, taustakartat, analysoitujen tietojen vahvistaminen ja muutosanalyysit (maapallon havainnointikuvat) sekä muutosten jäljitystiedot, paikannustiedot ja ulkorajojen läpäisevyyttä koskevat kartat.

• Tilannekuva rajaosuuksista jaetaan naapurijäsenvaltioiden kanssa

Naapurijäsenvaltioiden kansalliset koordinointikeskukset jakavat keskenään suoraan ja lähes reaaliaikaisesti tilannekuvan vierekkäisillä ulkorajaosuuksilla seuraavista aiheista:

• erityistapahtumat ja muut tapahtumatietotasoon sisältyvät merkittävät tilanteet
• taktista riskianalyysiä koskevat raportit sellaisina kuin ne sisältyvät analyysitietotasoon.

• Tietosuojan noudattaminen

Jos kansallista tilannekuvaa käytetään henkilötietojen käsittelyyn, kyseisiä tietoja on käsiteltävä asiaa koskevien tietosuojasäännösten mukaisesti.

• Rajaosuudet on määritelty

Kukin jäsenvaltio jakaa maa- ja meriulkorajansa rajaosuuksiin ja ilmoittaa jaosta virastolle. Virasto ja jäsenvaltio arvioivat yhdessä vaikutustasojen määrittämistä.

• Valvontatoimet vastaavat määritettyjä vaikutustasoja

Jäsenvaltiot varmistavat, että ulkorajaosuuksilla toteutetut valvontatoimet vastaavat määritettyjä vaikutustasoja. Tämä tapahtuu seuraavasti:

• kun ulkorajaosuudelle on määritetty matala vaikutustaso, vastuussa olevat kansalliset viranomaiset järjestävät riskianalyysiin perustuvan säännöllisen valvonnan ja varmistavat, että raja-alueella pidetään valmiudessa riittävästi henkilöstöä ja resursseja jäljittämistä, tunnistamista ja pysäyttämistä varten
• kun ulkorajaosuudelle on määritetty keskitason vaikutustaso, vastuussa olevat kansalliset viranomaiset varmistavat edellä mainittujen toimenpiteiden lisäksi, että kyseisellä rajaosuudella toteutetaan asianmukaisia valvontatoimenpiteitä, ja ilmoittavat kansalliselle koordinointikeskukselle, että ne on toteutettu.
• kun ulkorajaosuudelle on osoitettu korkea vaikutustaso, jäsenvaltiot varmistavat keskitason toimenpiteiden lisäksi kansallisen koordinointikeskuksen kautta, että kyseisellä rajaosuudella toimiville kansallisille viranomaisille annetaan tarvittavaa tukea ja että alueella toteutetaan tehostettuja valvontatoimenpiteitä. Kyseinen jäsenvaltio voi pyytää virastolta tukea yhteisten operaatioiden tai nopeiden interventioiden käynnistämistä koskevin edellytyksin.

Kansallisen koordinointikeskuksen on tiedotettava virastolle säännöllisesti toimenpiteistä, joita on toteutettu sellaisilla kansallisilla rajaosuuksilla, joiden osalta määritetty vaikutustaso on korkea.

Jos viereiselle, jonkin toisen jäsenvaltion ulkorajaosuudelle on määritetty keskitason tai korkea vaikutustaso, kansallinen koordinointikeskus ottaa yhteyttä naapurijäsenvaltion kansalliseen koordinointikeskukseen ja pyrkii koordinoimaan tarvittavia rajat ylittäviä toimenpiteitä.

Liite IV – Merioperaatioihin liittyvät toimet

Frontex on järjestänyt yhteisiä merioperaatioita vuodesta 2006. Vaikka näiden operaatioiden nimet ovat muuttuneet vuosien mittaan, Frontex on ollut jatkuvasti läsnä asianomaisilla maantieteellisillä alueilla.

Seuraavassa kaaviossa esitetään, kuinka kauan nämä operaatiot olivat käynnissä ja missä ne toteutettiin.

Hera (Koillis-Atlantti)

Hera käynnistettiin vuonna 2006 vastauksena Länsi-Afrikasta Atlantin valtamerelle Espanjan Kanariansaarille suuntautuvan sääntelemättömän maahanmuuton valtavaan kasvuun Gibraltarin salmen reitin sulkemisen jälkeen, joka tapahtui Espanjan otettua käyttöön SIVE-järjestelmän (Integrated External Surveillance System) ja Marokon viranomaisten reagoitua voimakkaasti muuttajien lähtöyrityksiin.

Indalo (läntinen Välimeri)

Marraskuussa 2007 käynnistetty Indalo oli ensimmäinen yhteinen operaatio Välimerellä sijaitsevalla Espanjan rannikolla. Frontex lähetti operaation puitteissa alueelle valvontapartioita havaitakseen sääntelemättömän muuttoliikkeen Pohjois-Afrikan rannikolta (Marokko ja Algeria) uudelleen avatun muuttoreitin kautta.

Minerva (läntisen Välimeren merisatamat)

Minerva käynnistettiin elokuussa 2007 tarkoituksena valvoa perusteellisesti Manner-Espanjan etelärannikkoa. Pyrkimyksenä oli tehostaa rajavalvontaa Algeciraksen ja Almerían merisatamissa sekä henkilöllisyystarkastuksia Ceutan merisatamassa. Lisäksi pyrittiin varmistamaan valvonta sellaisilla Espanjan rannikkovesillä, joiden kohdalla Algeriasta ja Marokosta saapuvien muuttajien määrä oli kaikkein suurin.

Minerva johti Gibraltarinsalmen tukioperaation (Operación Paso del Estrecho) tehostamiseen. Se on ollut Espanjan viranomaisten kesäoperaatio vuodesta 1987 (15.6.–15.9.). Operaation tarkoituksena on järjestää sellaisten siirtotyöläisten ja heidän perheidensä rajat ylittävä liikkuvuus eri puolilta Eurooppaa (pääasiassa Ranskasta, Belgiasta ja Saksasta), jotka palaavat Pohjois-Afrikkaan vuosilomaansa varten.

Triton (keskisen Välimeren alue)

Frontex käynnisti 1. marraskuuta 2014 Triton – operaation, jonka tarkoituksena on valvoa Välimeren aluetta ja auttaa Italiaa selviytymään sen rannikolle saapuvista siirtolaisvirroista. Triton kattoi operatiiviset alueet sekä Hermes-operaation (Sisilian eteläosa ja Lampedusan ja Pantellerian saaria ympäröivä alue) että Aeneas-operaation (Calabrian ja Apulian rannikko) osalta. Hermesin ja Aeneasin operaatiot päättyivät 31. lokakuuta 2014.

Lisäksi Italian viranomaiset keskeyttivät Mare Nostrum ‑operaation, joka oli vuoden mittainen meri- ja ilmaoperaatio, jonka Italian hallitus oli käynnistänyt 18. lokakuuta 2013 torjuakseen Eurooppaan suuntautuvan maahanmuuton lisääntymistä vuoden 2013 jälkipuoliskolla ja estääkseen muuttajien hukkumista Lampedusan rannikolla. Sen sijaan, että keskityttäisiin etsintä- ja pelastustoimiin, kuten Mare Nostrum ‑operaatiossa, Triton-operaatiossa keskityttiin rajavalvontaan.

Themis (keskisen Välimeren alue)

Helmikuussa 2018 käynnistetty Themis-operaatio korvasi Tritonin. Italian viranomaisten pyynnöstä sen operatiivista aluetta mukautettiin vuoden 2017 yhteisen Triton-operaation alueesta supistamalla keskisen Välimeren operatiivista aluetta ja laajentamalla Adrianmeren operatiivista aluetta. Osana Themis-operaatiota Frontexin läsnäolo jatkuu Italian hotspot-alueilla, joissa viraston lähettämät virkailijat avustavat Italian viranomaisia muuttajien rekisteröinnissä, sormenjälkien ottamisessa ja kansallisuuden vahvistamisessa.

Poseidon (itäinen Välimeri)

Poseidon aloitti toimintansa vuonna 2006, kun Kreikka pyysi Frontexilta apua Turkin vastaisten meri- ja maarajojensa valvontaan.

Yhteinen operaatio jakautuu kahteen osaan: Poseidon-merioperaatio, joka kattaa EU:n ja Turkin väliset merirajat Välimerellä ja Egeanmerellä, sekä Poseidon-maaoperaatio, joka kattaa EU:n ja Turkin välisen maarajan kaakossa Evros-joen alueella.

Lyhenteet

CIRAM: Yhteinen yhdennetty riskianalyysimalli

eu-LISA: Vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen laaja-alaisten tietojärjestelmien operatiivisesta hallinnoinnista vastaava eurooppalainen virasto

Europol: Euroopan unionin lainvalvontayhteistyövirasto

Eurosur: Euroopan rajavalvontajärjestelmä

FOSS: Frontexin keskitetty asiointipiste (Frontex one-stop shop)

FRAN: Frontexin riskianalyysiverkosto (Frontex risk analysis network)

JORA: Yhteisoperaatioiden raportointisovellus (Joint operations reporting application)

MIC-RAN: Merenkulun tiedusteluyhteisö ja riskianalyysiverkosto (Maritime intelligence community and risk analysis network)

Sanasto

Korkean tason asiakirjavirkailija: Virkailija, joka tutkii perusteellisesti erityyppisiä matkustamiseen liittyviä asiakirjoja.

Rajavalvonta: Rajan ylittäviin tai rajanylitystä suunnitteleviin henkilöihin rajalla kohdistettavat tarkastukset ja valvonta.

Rajanylityspaikka: Paikka, jossa raja voidaan laillisesti ylittää.

Rajavalvonta: Rajan valvonta ihmisten laittoman rajanylityksen estämiseksi.

Yhteinen yhdennetty riskianalyysimalli (CIRAM): Riskianalyysimenetelmä, jota Frontex ja jäsenvaltiot käyttävät helpottaakseen tietojenvaihtoa ja yhteistyötä rajaturvallisuuden alalla ja lisätäkseen ulkorajojen valvonnan johdonmukaisuutta.

Rajat ylittävä rikollisuus: Rikollinen toiminta, jonka suunnitteluun, toteuttamiseen tai vaikutukseen liittyy rajat ylittävä ulottuvuus.

Ulkorajat: EU:n jäsenvaltion ja EU:n ulkopuolisen maan välinen raja, mukaan lukien lentoasemat ja meri-, järvi- tai jokisatamat.

Frontexin riskianalyysiverkko (FRAN): Verkko, joka yhdistää Frontexin ja jäsenvaltioissa toimivat riskianalyysi- ja tiedusteluasiantuntijat.

Yhdennetty rajaturvallisuus: Turvallisuuden edistämiseen ja kaupan helpottamiseen EU:n ulkorajoilla osallistuvien EU:n ja jäsenvaltioiden viranomaisten ja virastojen välinen koordinointi ja yhteistyö.

Sisärajat: EU:n jäsenvaltioiden väliset rajat, mukaan lukien lentokentät ja meri-, joki- ja järvisatamat, joita käytetään matkustamiseen ja kauppaan EU:ssa.

Merenkulun tiedusteluyhteisö ja riskianalyysiverkosto: Verkosto, jonka tehtävänä on kehittää jäsenvaltioiden merialan riskianalyysivalmiuksia ja tukea EU:n rannikkovartiostojen yhteistyötä rajat ylittävän rikollisuuden torjunnassa.

Kansallinen koordinointikeskus: Elin, joka koordinoi jäsenvaltioiden rajavalvontaviranomaisten toimintaa ja toimii yhteyspisteenä, jonka kautta ne voivat vaihtaa tietoja keskenään ja Frontexin kanssa.

Nopea rajainterventio: Frontexin käynnistämä ja koordinoima interventio, jolla autetaan jäsenvaltiota, jonka ulkorajoihin kohdistuu kiireellisiä ja poikkeuksellisia paineita.

Tilannetietoisuus: Jatkuvaan seurantaan, havaitsemiseen ja jäljittämiseen perustuvat tiedot laittoman rajat ylittävän toiminnan tilanteesta ulkorajoilla.

Euroopan raja- ja merivartioviraston (Frontex) vastaukset

Virasto on tietoinen näistä puutteista, ja niitä on käsitelty Euroopan komission vuonna 2018 yhteistyössä Frontexin ja jäsenvaltioiden / Schengenin säännöstöön osallistuvien maiden kanssa Euroopan parlamentille ja neuvostolle laatimassa kertomuksessa Euroopan rajavalvontajärjestelmän (Eurosur) arvioinnista. Nämä havainnot otettiin sittemmin huomioon asetuksessa (EU) 2019/1896, jonka 24 artiklan 3 kohdassa todetaan seuraavasti: ”Komissio hyväksyy täytäntöönpanosäädöksen, jolla säädetään tilannekuvien tietotasojen yksityiskohdat ja erityisten tilannekuvien laatimista koskevat säännöt. Täytäntöönpanosäädöksessä määritetään toimitettavien tietojen tyyppi, tietojen keruusta, käsittelystä, arkistoinnista ja välittämisestä vastaavat yksiköt, määräajat, joiden kuluessa tiedot on ilmoitettava, tietoturva- ja tietosuojasäännöt ja niihin liittyvät laadunvalvontamekanismit.” Tätä täytäntöönpanosäädöstä ei ole vielä julkaistu, ja siksi täytäntöönpanoa koskeva työ ei ole alkanut.

Frontex-asetuksen (EU) 2019/1896 mukaisesti kalustoa koskevien teknisten standardien laatimisen tavoitteena on varmistaa EU:n operatiivisissa toimissa käytettävien teknisten välineiden yhteentoimivuus ja yhteensopivuus.

Frontexin jäsenvaltioiden ja komission kanssa yhteistyössä määrittämän menetelmän perusteella virasto luo kokonaisvaltaisen standardointiprosessin, johon kuuluvat muun muassa Frontexin operaatioissa käytettävää kalustoa koskevien teknisten standardien laatiminen ja tietojenvaihtoa koskevien teknisten standardien laatiminen.

Puute on jo havaittu Euroopan komission vuonna 2018 tekemässä arvioinnissa, ja sitä on käsitelty Eurosurin tilannekuvia koskevassa täytäntöönpanosäädöksessä. Frontexin riskianalyysiverkon raportointi sisällytetään tietojenvaihtoa ja operatiivista yhteistyötä koskeviin Eurosurin yhdennettyihin puitteisiin.

Frontex on myös alkanut antaa reaaliaikaista tietoa tapahtumista EU:n ulkorajojen rajan läheisillä alueilla, jotka eivät kuulu Frontexin koordinoimien yhteisten operaatioiden toiminta-alueisiin. On myös pantava merkille, että Frontexin valvontalentokoneiden etsintä- ja pelastusviranomaisille (myös kolmansissa maissa) tarjoamien tietojen ansiosta Frontex myötävaikutti vuoden 2020 aikana lähes 10 000 siirtolaisen hengen pelastamiseen pelkästään keskisellä Välimerellä.

Tiettyjä rajaosuuksia koskevan haavoittuvuusarvioinnin tietojen jakamatta jääminen Frontexissa ei ole ainoa syy siihen, että virasto ei ole pannut yhteistä yhdennettyä riskianalyysimallia (CIRAM) täytäntöön. Riskianalyysin soveltamisala on lisäksi paljon laajempi (se kattaa kaikki Euroopan yhdennetyn rajaturvallisuuden osat) kuin haavoittuvuusarvioinnin, joka rajoittuu rajatarkastuksiin ja muutamiin muihin näkökohtiin. Haavoittuvuusarviointi katsotaan tällä hetkellä laadunvalvontamekanismiksi, eikä se kata kokonaan CIRAM 2.0 -mallissa kuvattua haavoittuvuuden soveltamisalaa.

Nämä tiedot ovat vain osittain Frontexin saatavilla jäsenvaltioiden päätöksellä määrättyjen rajoitusten vuoksi. Virastolla on vain rajalliset mahdollisuudet soveltaa CIRAM-menetelmää kokonaisuudessaan sen riskianalyysituotteisiin.

Vaikka haavoittuvuusarviointia koskevissa toimissa keskitytäänkin jäsenvaltioiden / Schengenin säännöstöön osallistuvien maiden kansallisten voimavarojen ja yleisen valmiuden arviointiin, alusta alkaen on otettu käyttöön useita aloitteita, joilla arvioidaan muutakin kuin vain kansallisia valmiuksia.

Niitä ovat muun muassa seuraavat:

• yhteiset nopeat haavoittuvuusarvioinnit, kun kyse on EU:n ulkorajoilla kehittymässä olevasta haasteesta, joka vaikuttaa useisiin jäsenvaltioihin / Schengenin säännöstöön osallistuviin maihin
• alueelliset simulointiharjoitukset, joissa arvioidaan naapureina olevien jäsenvaltioiden / Schengenin säännöstöön osallistuvien maiden valmiutta mahdollisessa tulevassa kriisitilanteessa niiden ulkorajoilla
• kansallisten valmiuksien arvioinnin lisäksi Euroopan parlamentille, neuvostolle ja komissiolle (eurooppalaista raja- ja merivartiostoa koskevan tarkistetun asetuksen 32 artiklan 11 kohdassa esitettyjen vaatimusten mukaisesti) haavoittuvuusarviointitoimista puolivuosittain annettava kertomus, jossa on analyysi yhteisistä haasteista ja puutteista, joita rajavalvontaviranomaisilla on koko EU:ssa
• tietämystuotteet, joilla tuetaan eurooppalaisen raja- ja merivartioston sidosryhmien suunnittelutoimia. Tällaisten tuotteiden avulla haavoittuvuusarvioinnin havaintoja voidaan käyttää useissa viraston suunnitteluprosesseissa (eurooppalaista raja- ja merivartiostoa koskevan tarkistetun asetuksen vaatimusten (kuten 9, 54 ja 64 artiklan) mukaisesti).

Maarajalla Frontex koordinoi havainnoissa esitettyjen, rajatarkastuspisteissä toteutettavien operatiivisten toimien lisäksi operatiivisten toimien täytäntöönpanoa rajatarkastuspisteiden välisillä rajaosuuksilla, niin sanotuilla vihreillä rajoilla. Näissä operatiivisissa toimissa on pääasiassa kyse tuen antamisesta isäntäjäsenvaltion rajavalvontavalmiuksille. Näiden operatiivisten toimien koko ja tulokset ovat huomattavia.

Frontex toteuttaa lisäksi operatiivisia toimia täytäntöönpanovaltuuksin kolmansissa maissa, joissa on tehty EU:n asemaa koskeva sopimus kyseisen kolmannen maan kanssa. Näin on jo Albanian ja Montenegron tapauksessa.

Virasto tiedostaa sen kokemuksen arvon, jota on kertynyt ulkorajoilla toteutetuista operatiivisista toimista, muun muassa tosiasiallisista nopeista rajainterventioista ja säännöllisistä harjoituksista.

Vuonna 2019 ei tehty nopeita interventioita, koska lainsäätäjä neuvotteli uuden toimeksiannon hyväksymisestä.

Vuoden 2019 asetus toi huomattavia muutoksia ja kehitti eurooppalaisen raja- ja merivartioston toimintaa koskevia voimavaroja ja valmiuksia, erityisesti pysyvän joukon perustamisen ansiosta. Näistä muutoksista tulee nopeiden interventioiden toteuttamiseen täysin uusia tarpeita.

Vuonna 2020 covid-19-pandemian leviämisen aikana käynnistetyt kaksi nopeaa rajainterventiota ovat olleet onnistuneita.

Vuoden 2019 asetuksessa säädetään, että kunkin jäsenvaltion on vahvistettava rajaturvallisuutta ja palauttamista koskeva varautumissuunnitelma. Varautumissuunnitelmissa on yhdennettyä rajaturvallisuutta koskevien kansallisten strategioiden mukaisesti kuvattava kaikki tarvittavat toimenpiteet ja resurssit suorituskykyjen mahdollista vahvistamista varten, mukaan lukien logistiikka ja tuki sekä kansallisella tasolla että virastolta.

Asianomainen jäsenvaltio ja virasto laativat naapurijäsenvaltioiden kanssa tiiviisti koordinoiden varautumissuunnitelmien sen osan, jossa edellytetään lisätukea eurooppalaiselta raja- ja merivartiostolta.

Siinä on määrä käsitellä huomautusta, joka koskee nopean intervention pyytämistä koskevien menettelyjen puuttumista.

Vuosina 2018 ja 2019 valmisteltiin pilottitoimi, jonka tarkoituksena oli testata, miten lähetettyjen ryhmän jäsenten käsitettä voitaisiin kehittää edelleen kolmea kuukautta pidempien lähettämisjaksojen osalta. Tämä tuli selvemmäksi, kun vuoden 2019 asetusta koskevat neuvottelut oltiin saamassa päätökseen ja pysyvää joukkoa koskeva käsite saatiin valmiiksi, etenkin sen pitkäaikaisia lähettämisiä koskevan luokan 2 osalta.

Frontex tiedostaa, että tulkkaamiseen liittyvien tehtävien ja kulttuurivälitykseen liittyvien tehtävien välillä on ero.

Kulttuurivälitys katsotaan kokonaisvaltaiseksi tehtäväksi, joka kuuluu kaikkien pysyvän joukon profiilien vastuualueisiin. Virkamiehet oppivat koulutuksissa ja operatiivisissa katsauksissa, miten kolmansien maiden kansalaisia lähestytään heidän ihmisarvoaan ja kulttuuritaustaansa kunnioittaen. Niihin osallistuu usein Kansainvälisen siirtolaisuusjärjestön kaltaisia humanitaarisia järjestöjä. Etenkin muuttoliikkeen hallinnan tuessa mukana olevat, kuten kuulemisasiantuntijat, osallistuvat kuulemisneuvojien opastuksiin, joissa käsitellään myös kulttuurivälitystä.

Kulttuurivälittäjän profiilia ei ole perustettu erikseen, koska Frontexin tapana on yhdistää ja luoda monitoiminnallisia profiileita eikä vain osoittaa yhtä tehtävää yhdelle henkilölle. Jäsenvaltioiden lainvalvontayksiköistä ei myöskään välttämättä saada työntekijöitä, joilla on pelkästään kulttuurivälittäjän osaamista. Nämä yksiköt olivat vuoteen 2020 asti operatiivisten toimien päätarjoajia.

Kulttuurivälitys on myös erittäin tärkeää palauttamisen alalla, erityisesti kun kyse on kolmannen maan kanssa tehtävästä yhteistyöstä ja neuvonnasta (neuvontaan kuuluu keskustelu (mahdollisen) palautettavan kanssa vapaaehtoisen paluun mahdollisuuksista, palautusmenettelyistä, velvollisuuksista ja mahdollisuuksista uudelleenkotouttamistukeen). Asiaankuuluvaa palauttamisasiantuntijoiden toimintaa koskevassa koulutuksessa kiinnitetään paljon huomiota näihin taitoihin ja asenteisiin kulttuurierojen käsittelyssä.

Tilannekuva- ja seurantaosasto tekee vuonna 2021 vastuualueiden arvioinnin ja pilottimittauksen, joilla arvioidaan toimitettujen tuotteiden vaikutusta ja tyytyväisyyttä niihin.

Arviointiraporteissa arvioidaan sellaisen toiminnan vaikutusta, joka koostuu lisäresursseista, jotka on saatu sekä yhteisen operaation ansiosta että yhteisen operaation vuoksi lisääntyneiden kansallisen tason toimenpiteiden ansiosta. Näissä toimenpiteissä annetaan saataville lisäresursseja, mutta ne perustuvat myös koordinointitehtävään, jossa virasto tarjoaa kokemustaan ja asiantuntemustaan jäsenvaltioille. Näiden tekijöiden mittaaminen on vaikeaa.

Frontexin on laadittava arviointiraportit 60 päivän kuluessa yhteisten operaatioiden päättymisestä. Jäsenvaltioiden on myös toimitettava kuluilmoituksensa 75 päivän kuluessa. Frontexilla ei siksi ehkä ole raportin laatimisen aikaan käytettävissään tietoja, jotta vaaditut todelliset luvut voisi antaa.

Kuhunkin yhteiseen operaatioon kuuluvat kustannukset jaetaan kustannuslajeihin ja ilmoitetaan asiaankuuluvissa lopullisissa arviointiraporteissa, joiden jakelu on rajattua. Tiedot perustuvat toteutettujen lähettämisten päivitettyyn seurantaan ja raportin laatimiseen mennessä käsiteltyihin maksuihin. Yhteisten operaatioiden todelliset ja lopulliset kustannukset ovat kuitenkin saatavilla vasta vuonna N+2, kun kaikki avustussopimuksiin kuuluvat maksut on suoritettu. Päivittäin päivitetyt taloudelliset tiedot ovat lisäksi johtajien käytettävissä IT-järjestelmässä tukemassa päätöksentekoa.

Tuomioistuimen kuvauksen osalta lisäpuute johtuu siitä, että rajat ylittävästä rikollisuudesta saadaan rajallisesti tietoa kaikilta kansallisen tason yksiköiltä, jotka ovat mukana rajat ylittävän rikollisuuden ennalta estämisessä, havaitsemisessa ja torjumisessa. Tämä koskee myös tulliviranomaisia.

Kaikkien yhdennetystä rajaturvallisuudesta vastaavien kansallisten viranomaisten olisi annettava tietoa riskianalyysia ja haavoittuvuusarviointia varten, jolloin voitaisiin laatia ja toteuttaa kokonaisvaltaisia toimia rajat ylittävän rikollisuuden ennalta estämiseksi, havaitsemiseksi ja torjumiseksi.

Frontex tekee rajat ylittävän rikollisuuden torjunnassa myös yhteistyötä muiden EU:n virastojen ja kansainvälisten järjestöjen kanssa ja pyrkii vähentämään tietopuutteita ja varmistamaan yhteisvaikutuksen muiden valtuutettujen toimijoiden, erityisesti Europolin ja Interpolin, kanssa. Laaja osallistuminen EU:n toimintapoliittiseen sykliin / EMPACT-foorumiin tukee tätä prosessia.

Jotta rajat ylittävää rikollisuutta koskevaa tietojenvaihtoa voidaan tukea entisestään merialalla, Frontex käynnisti vuonna 2020 myös joka toinen viikko käytävät merialan vuoropuhelut kaikkien niiden Frontexin yksiköiden ja jäsenvaltioiden kanssa, jotka ovat mukana merialan seurannassa. Näin voidaan vaihtaa tietoa EU:n rajoilla reaaliajassa seurattavista mahdollisista kohdealuksista. Jotta voidaan täydentää eri palvelujen käyttöä, Frontexin valvontalentokoneet tai satelliittiseuranta otetaan yhteisen arvioinnin perusteella suoraan käyttöön ja tiedot välitetään toimivaltaisille jäsenvaltioille kansallisten koordinointikeskusten verkoston välityksellä.

Yhteiset operaatiot ovat monitoiminnallisia, ja niillä autetaan rajat ylittävän rikollisuuden ennalta estämisessä, havaitsemisessa ja torjumisessa. EU:n toimintapoliittisen syklin / EMPACT-foorumin yhteydessä kehitetyillä yhteisen toiminnan päivillä vastataan EU:n jäsenvaltioiden odotuksiin, ja ne kytkeytyvät tiiviisti yhteisiin operaatioihin. Myös joissakin Frontexin kehittämissä erityisissä pilottihankkeissa parannetaan rajat ylittävän rikollisuuden torjuntaa koskevia valmiuksia. Virasto osallistuu myös muiden toimijoiden, erityisesti Interpolin ja Europolin, koordinoimiin operatiivisiin toimiin sekä tulliviranomaisten tulliyhteistyöryhmän yhteydessä laatimiin toimiin (yhteiset tullioperaatiot).

EMPACT-järjestelmän avulla voidaan tehostaa Frontexin toimenpiteitä ja kasvattaa sen osuutta yhdessä muiden toimijoiden kanssa EU:n laajuisessa foorumissa. Tämä tehdään vakavan kansainvälisen rikollisuuden torjumiseksi asetettujen EU:n tavoitteiden mukaisesti.

Vuonna 2020 pandemiasta huolimatta Frontex koordinoi kolmea yhteisen toiminnan päivää EU:n toimintapoliittisen syklin / EMPACT-foorumin yhteydessä. Ne kaikki toteutettiin käyttämällä Frontexin yhteisten operaatioiden alustaa, jota oli täydennetty lisätekijöillä lainvalvontaa koskevan vaikutuksen tehostamiseksi.

Rajat ylittävään rikollisuuteen kohdennettua yhteistä toimintaa onkin edelleen kehitettävä ottamalla mukaan EU:n jäsenvaltioiden eri viranomaisia, EU:n virastoja ja kansainvälisiä järjestöjä sekä kolmansia maita. Yhteisen toiminnan päivissä kerättyä kokemusta olisi hyödynnettävä ja EU:n jäsenvaltioiden tarpeet otettava huomioon, jotta lähitulevaisuudessa voidaan laatia entistä yksilöllisempiä ja kohdennetumpia operatiivisia toimia.

Vuonna 2020 on käynnistetty muutosohjelma, jonka tavoitteena on parantaa jaettuja prosesseja ja tuotosten vaikuttavuutta sekä käyttää resursseja entistä tehokkaammin.

Marraskuussa 2019 vahvistettiin virallinen tiedonsaantitarpeeseen perustuva jakamispolitiikka, ja helmikuussa 2020 hyväksyttiin tietojen yhteiskäyttöä koskeva toimintalinja.

Frontex on asetuksen (EU) N:o 1052/2013 mukaisesti antanut vuodesta 2013 lähtien käyttöön automaattisen ohjelmointirajapinnan ja edistänyt sen käyttöä. Rajapinnan nimi on EUROSUR Node Integration Interface (NII), ja sen avulla Eurosur-järjestelmään osallistuvat jäsenvaltiot / Schengenin säännöstöön osallistuvat maat voivat yhdistää kansalliset järjestelmänsä ja helpottaa automaattista tietojenvaihtoa.

Asetus (EU) 2019/1896 edellyttää ajattelutavan muutosta Eurosur-järjestelmässä, josta on nyt tullut tietojenvaihdon ja operatiivisen yhteistyön yhdennetty kehys (ei järjestelmä), joka on datakeskeinen ja järjestelmistä riippumaton. Tällä ja Frontexissa laadittavana olevilla operatiivisilla ja teknisillä standardeilla edistetään entisestään automaattista tietojenvaihtoa jäsenvaltioiden / Schengenin säännöstöön osallistuvien maiden ja Frontexin välillä ja maiden kesken.

Frontex ei osallistu virallisesti Eurosur-tilannekuvia koskevan täytäntöönpanosäädöksen mukauttamisprosessiin. Näitä standardeja koskeva työ voi alkaa vasta, kun Eurosur-tilannekuvia koskeva täytäntöönpanosäädös on voimassa.

Asetus (EU) 2019/1896 edellyttää ajattelutavan muutosta Eurosur-järjestelmässä, josta on nyt tullut tietojenvaihdon ja operatiivisen yhteistyön yhdennetty kehys (ei järjestelmä), joka on datakeskeinen ja järjestelmistä riippumaton. Tällä ja Frontexissa laadittavana olevilla operatiivisilla ja teknisillä standardeilla edistetään entisestään automaattista tietojenvaihtoa jäsenvaltioiden / Schengenin säännöstöön osallistuvien maiden ja Frontexin välillä ja maiden kesken. Näitä standardeja koskeva työ voi alkaa vasta, kun Eurosur-tilannekuvia koskeva täytäntöönpanosäädös on voimassa.

Frontex hyväksyy suosituksen.

Säännökset määritetään Eurosur-tilannekuvia koskevassa täytäntöönpanosäädöksessä. Kun se on voimassa, Frontex aloittaa täytäntöönpanon.

Frontex hyväksyy suosituksen.

CIRAM-mallia päivitetään parhaillaan, ja sen tuloksena Frontex pystyy tekemään rajat ylittävää rikollisuutta koskevista useista asiaankuuluvista näkökulmista analyysin, jonka perusteella jäsenvaltiot / Schengenin säännöstöön osallistuvat maat voivat ryhtyä asianmukaisiin toimenpiteisiin havaittuihin riskeihin puuttumiseksi tai niiden vähentämiseksi.

Frontex hyväksyy suosituksen.

Frontex hyväksyy suosituksen.

Frontex on jo yhteydessä tietotekniikkavirastoon ja muuttoliike- ja sisäasioiden pääosastoon näiden tietojen antamisen varmistamiseksi.

Frontex hyväksyy suosituksen.

Frontex hyväksyy suosituksen.

Frontex hyväksyy suosituksen.

Frontex hyväksyy suosituksen.

Tarkastustiimi

Tilintarkastustuomioistuin esittää erityiskertomuksissaan tulokset tarkastuksista, joita se kohdistaa EU:n politiikkoihin ja ohjelmiin sekä yksittäisten talousarvioalojen hallinnointiin liittyviin aihealueisiin. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät siten, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.

Tästä tuloksellisuuden tarkastuksesta vastasi III tarkastusjaosto, jonka erikoisalana ovat ulkoiset toimet, turvallisuus ja oikeus. Tarkastusjaoston puheenjohtaja on Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsen Bettina Jakobsen. Tarkastus toimitettiin Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Leo Brincatin johdolla, ja siihen osallistuivat kabinettipäällikkö Romuald Kayibanda, kabinettiavustaja Annette Farrugia, toimialapäällikkö Sabine Hiernaux‑Fritsch, tehtävävastaava Maria Luisa Gomez-Valcarcel sekä tarkastajat Marc Mc Guinness ja Renata Radvanska.

Loppuviitteet

¹ 22 EU‑jäsenvaltiota (Alankomaat, Belgia, Espanja, Italia, Itävalta, Kreikka, Latvia, Liettua, Luxemburg, Malta, Portugali, Puola, Ranska, Ruotsi, Saksa, Slovakia, Slovenia, Suomi, Tanska, Tšekki, Unkari ja Viro) sekä Islanti, Liechtenstein, Norja ja Sveitsi.

² Puheenjohtajavaltion päätelmät, Eurooppa-neuvoston kokous Laekenissa 14.–15.12.2001, 42 kohta (SN 300/1/01 REV 1).

³ Lyhenne tulee ranskan kielestä (Frontières extérieures).

⁴ Neuvoston asetus (EY) N:o 2007/2004 annettu 26 päivänä lokakuuta 2004 (EUVL L 349, 25.11.2004, s. 1).

⁵ Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 863/2007, annettu 11 päivänä heinäkuuta 2007, nopeiden rajainterventioryhmien perustamista koskevan mekanismin käyttöön ottamisesta (EUVL L 199, 31.7.2007, s. 30).

⁶ Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1168/2011, annettu 25 päivänä lokakuuta 2011 (EUVL L 304, 6.11.2013, s. 1).

⁷ Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2016/1624, annettu 14 päivänä syyskuuta 2016, Eurooppalaisesta raja- ja merivartiostosta (EUVL L 251, 16.9.2016, s. 1).

⁸ Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2019/1896, annettu 13 päivänä marraskuuta 2019, eurooppalaisesta raja- ja merivartiostosta (EUVL L 295, 14.11.2019, s. 1).

⁹ Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2016/1624, annettu 14 päivänä syyskuuta 2016, Eurooppalaisesta raja- ja merivartiostosta.

¹⁰ COM(2018) 631, Ehdotus uudeksi asetukseksi eurooppalaisesta raja- ja merivartiostosta.

¹¹ COM(2018) 631 final.

¹² Euroopan tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus 24/2019 Muuttajien turvapaikka-asiat, sisäiset siirrot ja palauttaminen: Aika puuttua tehokkaammin tavoitteiden ja tulosten välisiin eroihin.

¹³ Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1052/2013, annettu 22 päivänä lokakuuta 2013 (EUVL L 295, 6.11.2013, s. 11).

¹⁴ Euroopan tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus 20/2019 EU:n rajavalvontaa tukevat tietojärjestelmät – tehokas väline, mutta tietojen ajantasaisuuteen ja täydellisyyteen on kiinnitettävä enemmän huomiota.

¹⁵ Komission yksiköiden valmisteluasiakirja (2018) 410, s. 22, ja tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus 20/2019, kohta 27.

¹⁶ https://www.eulisa.europa.eu/

¹⁷ Asetus (EU) N:o 1168/2011, 4 artikla.

¹⁸ Asetus (EU) 2016/1624, 11 artikla.

¹⁹ Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksessa 22/2020 käsiteltiin virastojen välistä yhteistyötä, joka on tärkeä osa Euroopan yhdennettyä rajaturvallisuutta.

²⁰ COM(2018) 250 final.

²¹ Management Board decision 1/2020 of 4 January 2020 on adopting the profiles to be made available to the European Border and Coast Guard standing corps.

²² Euroopan tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus 22/2020.

²³ Saatavilla osoitteessa https://frontex.europa.eu/about-frontex/key-documents/.

²⁴ Asetus (EU) 2016/1624, 26 artikla; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2019/1896, annettu 13 päivänä marraskuuta 2019, 47 artikla.

²⁵ Europol, EMCDDA EU drug Markets report 2019, s. 137.

²⁶ Asetus (EU) 2019/1896, 82 artikla.

²⁷ Euroopan tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus 20/2019, kohta 22.

²⁸ Keskus, joka sijaitsee sellaisessa EU:n ulkorajojen kohdassa, johon kohdistuu voimakas muuttovirtojen aiheuttama paine. Se toimii ensimmäisenä vastaanottokeskuksena, jossa maahantulijoiden henkilöllisyys todennetaan, heidän sormenjälkensä otetaan ja heidät rekisteröidään.

Tarkastuksen eteneminen

Yhteystiedot

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Puh. +352 4398-1
Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx
Verkkosivut: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2021

TEKIJÄNOIKEUDET

© Euroopan unioni, 2021.

Datan ja asiakirjojen uudelleenkäyttöä koskevat Euroopan tilintarkastustuomioistuimen periaatteet pannaan täytäntöön avoimen datan politiikkaa ja asiakirjojen uudelleen käyttämistä koskevalla Euroopan tilintarkastustuomioistuimen päätöksellä 6-2019.

Ellei toisin ilmoiteta (esimerkiksi yksittäisissä tekijänoikeusilmoituksissa), Euroopan tilintarkastustuomioistuimen sisältöihin, jotka EU omistaa, myönnetään käyttöoikeudet Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0) licence ‑käyttöoikeuden nojalla. Tämä merkitsee, että uudelleenkäyttö on sallittua, jos sisällön tuottaja mainitaan asianmukaisesti ja sisältöön tehdyistä muutoksista ilmoitetaan. Uudelleenkäyttäjä ei saa vääristää asiakirjojen alkuperäistä merkitystä tai sanomaa. Euroopan tilintarkastustuomioistuin ei vastaa mistään seurauksista, jotka johtuvat uudelleenkäytöstä.

Uudelleenkäyttäjän on hankittava tarvittavat lisäoikeudet, jos tietyssä sisällössä (esimerkiksi Euroopan tilintarkastustuomioistuimen henkilöstöstä otetuissa valokuvissa) esitetään tunnistettavissa olevia henkilöitä tai jos sisällössä on mukana kolmansien tahojen töitä. Jos tällainen lisäoikeus saadaan, yllä mainittu yleinen käyttöoikeus peruuntuu ja lisäoikeus korvaa sen. Lisäoikeutta koskevassa luvassa on selvästi ilmoitettava käyttöoikeuden rajoitukset.

Jos sisällöt eivät ole EU:n omaisuutta, voi olla, että lupa niiden käyttöön tai jäljentämiseen on pyydettävä suoraan asianomaisilta tekijänoikeuksien haltijoilta:

Kaaviot 5, 6 ja 8: kuvakkeet: Pixel perfect, https://flaticon.com.

Tietokoneohjelmistot tai asiakirjat, joihin kohdistuu teollisoikeuksia, kuten patentteja, tavaramerkkejä, rekisteröityjä malleja, logoja ja nimiä, eivät kuulu Euroopan tilintarkastustuomioistuimen uudelleenkäyttöperiaatteiden piiriin, eikä niiden käyttöön anneta lupaa.

EU:n toimielinten verkkosivuilla (joiden verkkotunnuksen loppuosa on europa.eu) on linkkejä ulkopuolisille verkkosivuille. Koska Euroopan tilintarkastustuomioistuin ei vastaa näistä sivustoista, on suositeltavaa, että tutustutte niiden tietosuoja- ja tekijänoikeusperiaatteisiin.

Euroopan tilintarkastustuomioistuimen logon käyttäminen

Euroopan tilintarkastustuomioistuimen logoa ei saa käyttää ilman tilintarkastustuomioistuimen ennakkosuostumusta.

Yhteydenotot EU:hun

Käynti tiedotuspisteessä
Euroopan unionin alueella toimii yhteensä satoja Europe Direct -tiedotuspisteitä. Lähimmän tiedotuspisteen osoite löytyy verkosta: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Yhteydenotot puhelimitse tai sähköpostitse
Europe Direct -palvelu vastaa Euroopan unionia koskeviin kysymyksiin. Palveluun voi ottaa yhteyttä

• soittamalla maksuttomaan palvelunumeroon 00 800 6 7 8 9 10 11 (jotkin operaattorit voivat periä puhelumaksun),
• soittamalla puhelinnumeroon +32 22999696 tai
• sähköpostitse: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Tietoa EU:sta

Verkkosivut
Tietoa Euroopan unionista on saatavilla kaikilla EU:n virallisilla kielillä Europa-sivustolla, https://europa.eu/european-union/index_fi

EU:n julkaisut
EU:n ilmaisia ja maksullisia julkaisuja voi ladata tai tilata osoitteesta https://op.europa.eu/fi/publications. Ilmaisia julkaisuja on mahdollista saada usean kappaleen erinä ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun tai paikalliseen tiedotuspisteeseen (ks. https://europa.eu/european-union/contact_fi).

EU:n lainsäädäntö ja siihen liittyvät asiakirjat
EU:n koko lainsäädäntö vuodesta 1952 ja muuta tietoa EU:n oikeudesta on saatavilla kaikilla virallisilla kielillä EUR-Lex-tietokannassa osoitteessa http://eur-lex.europa.eu

EU:n avoin data
EU:n avoimen datan portaalin (http://data.europa.eu/euodp/fi) kautta on saatavilla EU:n data-aineistoja. Data on ilmaiseksi ladattavissa ja uudelleenkäytettävissä sekä kaupallista että ei-kaupallista käyttöä varten.