Wsparcie Frontexu na rzecz zarządzania granicami zewnętrznymi – do tej pory nie zapewniono wystarczającej skuteczności

Streszczenie

I

Na mocy konwencji z Schengen utworzono jednolitą przestrzeń przemieszczania się bez kontroli na granicach wewnętrznych. Ochrona i kontrolowanie granic zewnętrznych mają zasadnicze znaczenie dla ułatwiania swobodnego przemieszczania się osób i towarów w obrębie tej jednolitej przestrzeni, przy czym należy jednocześnie dążyć do zapewnienia bezpieczeństwa wewnętrznego i zapobiegania potencjalnym zagrożeniom na granicach.

II

Utworzony w 2004 r. Frontex został przekształcony w Europejską Agencję Straży Granicznej i Przybrzeżnej wraz z przyjęciem rozporządzenia (UE) 2016/1624. W wyniku tej zmiany istotnie rozszerzyły się kompetencje Agencji, która zyskała uprawnienia w zakresie ułatwiania europejskiego zintegrowanego zarządzania granicami zewnętrznymi UE, choć odpowiedzialność za tę dziedzinę wciąż spoczywa na państwach członkowskich.

III

Ledwie trzy lata później na mocy rozporządzenia (UE) 2019/1896 zwiększono jeszcze bardziej uprawnienia Frontexu, rozszerzając katalog zadań powierzonych Agencji w zakresie koordynacji i wspierania o zadania operacyjne w terenie. Wiązało się to z gwałtownym zwiększeniem zasobów, w tym z wymogiem utworzenia do 2027 r. stałej służby liczącej 10 000 pracowników operacyjnych i zwiększeniem środków budżetowych do średnio 900 mln euro rocznie.

IV

Trybunał skontrolował cztery z sześciu podstawowych zadań powierzonych Frontexowi. Zbadał, czy Agencja realizowała je w sposób skuteczny, przyczyniając się do wdrożenia europejskiego zintegrowanego zarządzania granicami i wspierając tym samym państwa członkowskie w zapobieganiu nielegalnej imigracji i przestępczości transgranicznej, wykrywaniu tych zjawisk i reagowaniu na nie. Przeanalizował również, na ile Frontex jest gotowy do wypełniania nowych, rozszerzonych uprawnień przyznanych mu w 2019 r. To pierwsza kontrola, w ramach której Trybunał zbadał, w jaki sposób Frontex prowadzi działalność zdefiniowaną w rozporządzeniu z 2016 r. Publikacja sprawozdania przypada w szczególnie dogodnym momencie, ponieważ ostatnia zewnętrzna ocena Agencji została opublikowana w lipcu 2015 r., a rozporządzenie (UE) 2019/1896 przyjęto bez oceny skutków. Kontrolą objęto okres od końca 2016 r. (gdy na mocy prawa Frontex zaczął realizować nowe uprawnienia) do lutego 2020 r.

V

Ogólnie rzecz biorąc, Trybunał stwierdził, że wsparcie w zwalczaniu nielegalnej imigracji i przestępczości transgranicznej udzielane przez Frontex na rzecz państw członkowskich i państw stowarzyszonych w ramach Schengen nie jest wystarczająco skuteczne. Zgodnie z ustaleniami Trybunału Frontex nie zrealizował w pełni uprawnień przyznanych mu w 2016 r. Kontrolerzy Trybunału zwrócili ponadto uwagę na kilka zagrożeń związanych z uprawnieniami przyznanymi Agencji w 2019 r.

VI

Trybunał ustalił, że wprawdzie ustanowiono funkcjonalne ramy wymiany informacji w celu wspierania walki z nielegalną imigracją, nie działały one jednak wystarczająco sprawnie, by zapewnić poprawne, kompletne i aktualne dane na temat bieżącej sytuacji na granicach zewnętrznych UE. Nie ustanowiono jeszcze odpowiednich ram tego rodzaju w odniesieniu do przestępczości transgranicznej. Wpływa to niekorzystnie na zdolność Frontexu i państw członkowskich do monitorowania granic zewnętrznych i szybkiego zareagowania – w razie potrzeby – na wykryte zagrożenia.

VII

Frontex ma trudności z korzystaniem z informacji przekazywanych przez krajowe organy kontroli granicznej w ramach europejskiego systemu nadzorowania granic, a do tego istnieją prawne ograniczenia, jeśli chodzi o wykorzystanie do celów analizy ryzyka danych znajdujących się w ogólnoeuropejskich systemach. Ponadto Frontex nie jest w stanie zastosować wspólnego zintegrowanego modelu analizy ryzyka wykorzystywanego przez większość państw członkowskich.

VIII

Na proces gromadzenia danych na potrzeby przeprowadzanej przez Frontex oceny narażenia wciąż negatywnie wpływają problemy z kompletnością i jakością danych, choć państwa członkowskie powinny przekazywać Frontexowi wszystkie konieczne informacje.

IX

Jeśli chodzi o wspólne operacje, w codziennej działalności Frontexu jeszcze nie wykorzystuje się w wystarczającym zakresie zasobów w celu zapobiegania przestępczości transgranicznej, jej wykrywania i zwalczania. Ponieważ w sprawozdawczości na temat działalności operacyjnej Agencji brak jest informacji na temat faktycznych kosztów i osiągniętych wyników, nie zapewnia ona odpowiednich informacji decydentom.

X

Frontex nie podjął koniecznych działań, by dostosować swoją strukturę organizacyjną do uprawnień przyznanych mu w 2016 r. Trybunał wykrył niedociągnięcia w zakresie planowania dotyczącego zasobów kadrowych w działach zajmujących się analizą ryzyka i oceną narażenia, a także niedociągnięcia w zakresie komunikacji między działami objętymi kontrolą, co stanowi poważne zagrożenie dla skutecznego pełnienia nowej funkcji operacyjnej, jaką powierzono Agencji.

XI

Trybunał uznaje też, że istnieje istotne ryzyko, iż Frontex będzie borykał się z trudnościami w wykonywaniu uprawnień przyznanych na mocy rozporządzenia (UE) 2019/1896. Gwałtowne zwiększenie ilości dostępnych zasobów uzgodniono, nie przeprowadziwszy wcześniej oceny potrzeb i skutków w odniesieniu do państw członkowskich ani oceny działalności Frontexu od 2015 r.

XII

Na podstawie powyższych spostrzeżeń Trybunał skierował pod adresem Frontexu i Komisji następujące szczegółowe zalecenia:

• należy udoskonalić ramy wymiany informacji i europejski obraz sytuacji;
• należy zaktualizować i wdrożyć wspólny zintegrowany model analizy ryzyka i zabezpieczyć dostęp do innych źródeł informacji;
• należy rozwinąć potencjał w zakresie oceny narażenia;
• należy usprawnić reakcję operacyjną Frontexu;
• należy podjąć wyzwania związane z nowymi uprawnieniami Frontexu.

Wstęp

01

Wraz z wejściem w życie konwencji z Schengen w 1995 r. zniesiono kontrole na granicach wewnętrznych i utworzono strefę Schengen zapewniającą swobodny i nieograniczony przepływ osób. Obecnie strefa Schengen obejmuje 26 państw europejskich¹.

02

W konkluzjach z unijnego szczytu, który odbył się w Laeken w grudniu 2001 r., państwa członkowskie podkreśliły, że „lepsze zarządzanie kontrolami na zewnętrznych granicach Unii przyczyni się do zwalczania terroryzmu, siatek przerzutu nielegalnych imigrantów i handlu ludźmi. Rada UE zwraca się do Rady i Komisji o wypracowanie rozwiązań w zakresie współpracy między służbami odpowiedzialnymi za kontrole na granicach zewnętrznych i zbadanie warunków, w których mechanizm lub wspólne służby kontroli na granicach zewnętrznych mogłyby zostać utworzone”².

03

Aby wdrożyć europejskie zintegrowane zarządzanie granicami, Parlament Europejski, Rada i Komisja ustanowiły Frontex³ w 2004 r.⁴ Agencję utworzono przy założeniu, że odpowiedzialność za kontrolowanie i ochronę granic zewnętrznych ponoszą również państwa członkowskie. Ta podstawowa przesłanka nie została podważona w wyniku kolejnych zmian rozporządzenia ustanawiającego Frontex.

04

Początkowo uprawnienia Agencji obejmowały wzmacnianie i wspieranie współpracy między agencjami kontroli granicznej w państwach członkowskich, w tym współpracy operacyjnej, a także opracowywanie i upowszechnianie wspólnych strategii w zakresie szkolenia, ocen ryzyka i wspólnych operacji. Stąd pierwotna nazwa Agencji – Europejska Agencja Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich Unii Europejskiej.

05

Rozporządzenie ustanawiające Frontex zmieniano czterokrotnie – w 2007 r.⁵, w 2011 r.⁶, w 2016 r.⁷ i w 2019 r.⁸ Za każdym razem zmiany te wiązały się ze stopniowym zwiększaniem uprawnień, funkcji i budżetu Agencji (ten ostatni wzrósł z 19 mln euro w 2006 r. do 330 mln euro w 2019 r.).

06

W ramach pierwszej zmiany wprowadzonej w 2007 r. rozszerzono uprawnienia Agencji w ramach rozporządzenia dotyczącego zespołów szybkiej interwencji na granicy. Przepisy te umożliwiły rozmieszczanie tych zespołów w państwach członkowskich. Miały one prowadzić interwencje przez określony czas na wniosek dowolnego państwa członkowskiego, które mierzy się z pilną i nadzwyczajną sytuacją wynikającą z napływu dużej liczby migrantów, którzy przybywają do UE w nieuregulowany sposób. Wówczas też po raz pierwszy w przepisach zawarto odniesienie do imigracji, podczas gdy zjawisko to nie było wspomniane w rozporządzeniu z 2004 r.

07

Za drugą zmianą aktu założycielskiego Frontexu w 2011 r. stało nasilenie przepływów migracyjnych w regionie Morza Śródziemnego – spowodowane przede wszystkim wydarzeniami politycznymi w Afryce Północnej – w połączeniu z niedociągnięciami i ograniczeniami dotyczącymi operacyjnego aspektu działalności Agencji. Główne zmiany dotyczyły: obsługi przez Agencję systemów informacyjnych, w tym w ramach europejskiego systemu nadzorowania granic; wzmocnienia roli koordynującej w ramach wspólnych operacji powrotowych, wspólnych operacji i projektów pilotażowych; nowej możliwości, by Frontex kupował wyposażenie samodzielnie lub na zasadzie współwłasności z państwem członkowskim, a także by oddelegowywał do państw trzecich oficerów łącznikowych.

08

W okresie największego nasilenia przepływów migracyjnych w 2015 r. unijni współprawodawcy i Komisja stanęli na stanowisku, że Frontex – posiadający ograniczone uprawnienia w zakresie wspierania państw członkowskich w zabezpieczaniu granic zewnętrznych – dysponował niewystarczającą liczbą pracowników i niedostatecznym wyposażeniem. Niezbędne zasoby Agencja pozyskiwała na zasadzie dobrowolnych wkładów państw członkowskich i nie posiadała uprawnień do prowadzenia operacji w zakresie zarządzania granicami oraz akcji poszukiwania i ratowania. Współprawodawcy i Komisja obawiali się, że te ograniczenia osłabią zdolność Frontexu do skutecznego radzenia sobie z sytuacją spowodowaną kryzysem uchodźczym i łagodzenia jej skutków. W konsekwencji w 2016 r. po raz trzeci zmieniono rozporządzenie ustanawiające Agencję⁹. W wyniku tej zmiany, która weszła w życie 6 października 2016 r., Frontex zmienił nazwę na Europejską Agencję Straży Granicznej i Przybrzeżnej, a jednocześnie przyznano mu szersze zadania i uprawnienia w zakresie zarządzania granicami, zarówno jeśli chodzi o aspekt operacyjny, jak i aspekt monitorowania i koordynacji działań. W rozporządzeniu ustanowiono również Europejską Straż Graniczną i Przybrzeżną, do której należą sama Agencja oraz organy krajowe odpowiedzialne za zarządzanie granicami.

09

W art. 4 rozporządzenia (UE) 2016/1624 zdefiniowano elementy europejskiego zintegrowanego zarządzania granicami (zob. ramka 1). Po raz pierwszy stwierdzono w przepisach, że europejskie zintegrowane zarządzanie granicami ma na celu – jak głosi motyw 2 rozporządzenia – „skuteczne zarządzanie przekraczaniem granic zewnętrznych oraz podjęcie wyzwań związanych z migracją i przeciwdziałanie potencjalnym przyszłym zagrożeniom na tych granicach, a tym samym przyczynienie się do zwalczania poważnych przestępstw o charakterze transgranicznym i zapewnienie wysokiego poziomu bezpieczeństwa wewnętrznego w Unii. Jednocześnie konieczne jest, aby podejmowane działania realizowane były przy pełnym poszanowaniu praw podstawowych oraz w sposób gwarantujący swobodny przepływ osób w Unii”.

10

Ambicją unijnych współprawodawców i Komisji było utworzenie wzmocnionej i w pełni operacyjnej Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej, „aby rozwiać obawy obywateli dotyczące bezpieczeństwa i ochrony Unii”¹⁰. Stosownie do tego zamiaru we wrześniu 2018 r., czyli ledwie dwa lata od wejścia w życie poprzedniej zmiany przepisów, Komisja przedstawiła wniosek dotyczący nowego rozporządzenia w sprawie Agencji. Rada uzasadniła pilną koniecznością brak oceny skutków dotyczącej nowych przepisów, podobnie jak brak oceny poprzednio przyznanych uprawnień. Nowe rozporządzenie weszło w życie w dniu 4 grudnia 2019 r. W załączniku I przedstawiono główne różnice w zakresie uprawnień Europejskiej Agencji Straży Granicznej i Przybrzeżne między zmianami przepisów z 2016 i 2019 r.

11

Głównym działaniem przewidzianym w tej zmianie przepisów było utworzenie stałej służby, pierwszej unijnej służby mundurowej zajmującej się egzekwowaniem prawa. Celem tego podmiotu ma być zaradzenie rozdźwiękowi między faktycznymi zdolnościami i oczekiwaniami, który wynika z uzależnienia Agencji od wkładów państw członkowskich i państw stowarzyszonych w ramach Schengen, jeśli chodzi o pracowników straży granicznej i wyposażenie. Służba ta – w skład której wejdzie personel zatrudniony na stałe przez Frontex oraz pracownicy obowiązkowo oddelegowani z państw europejskich na krótsze lub dłuższe okresy – ma być stopniowo rozbudowywana aż do osiągnięcia liczby 10 000 pracowników w 2027 r., w tym 3 000 funkcjonariuszy straży granicznej i przybrzeżnej, funkcjonariusze eskortujący powracających migrantów i specjaliści (zob. rys. 1 i rys. 2). Jednocześnie budżet Frontexu ma wzrosnąć z 460 mln euro w 2020 r. do średnio 900 mln euro rocznie, tak aby uwzględnić zaktualizowane zadania i funkcje Agencji¹¹ (zob. rys. 3).

12

Wymienione niżej zadania uznaje się za podstawową działalność Frontexu mającą na celu wspieranie państw członkowskich i państw stowarzyszonych w ramach Schengen w zarządzaniu granicami zewnętrznymi UE. Działania te Agencja charakteryzuje następująco:

• monitorowanie sytuacji ma zapewnić możliwie jak najbardziej dokładne, poprawne i aktualne informacje na temat bieżącej sytuacji na granicach zewnętrznych UE;
• analiza ryzyka ma pozwolić uzyskać ogólny obraz prawidłowości i tendencji w zakresie migracji nieuregulowanej i transgranicznej działalności przestępczej, w tym handlu ludźmi, na granicach zewnętrznych;
• oceny narażenia mają zapewnić ocenę zdolności i gotowości poszczególnych państw członkowskich do uporania się z wyzwaniami na granicach zewnętrznych, w tym z presją migracyjną;
• wspólne operacje i szybkie interwencje na granicach (określane wspólnym terminem reakcji operacyjnej) koordynowane i organizowane przez Frontex, które mają pomóc państwom członkowskim położonym przy granicach zewnętrznych znajdujących się pod dużą presją migracyjną. W ramach tych operacji Agencja oddelegowuje zespoły Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej wraz ze statkami, samolotami, pojazdami i innym wyposażeniem technicznym udostępnionym przez państwa członkowskie;
• w ramach operacji powrotowych zapewnia się państwom członkowskim – na wniosek tych państw lub z inicjatywy Agencji – pomoc w przeprowadzaniu operacji powrotowych przez organizowanie lub koordynowanie krajowych i wspólnych operacji angażujących wiele państw członkowskich i wspieranie tych państw w przeprowadzaniu przymusowych i dobrowolnych powrotów, a także zapewnia się organizację lub koordynowanie operacji powrotowych, w przypadkach gdy środki transportu i funkcjonariusze eskortujący migrantów są udostępniani przez docelowe państwo trzecie;
• działalność szkoleniowa Frontexu ma na celu opracowanie programów szkoleniowych i kursów specjalistycznych w szeregu dziedzin, tak aby zapewnić możliwie najwyższy poziom wiedzy specjalistycznej wśród funkcjonariuszy straży granicznej w Europie.

13

Koszty operacyjne tych działań przedstawiono na rys. 4.

Zakres kontroli i podejście kontrolne

14

W ramach niniejszej kontroli Trybunał ocenił cztery z sześciu podstawowych zadań powierzonych Frontexowi. Zbadał, na ile skutecznie działania te przyczyniły się do wdrożenia europejskiego zintegrowanego zarządzania granicami oraz na ile Agencja była przygotowana do wypełnienia nowo przyznanych jej uprawnień.

15

Aby udzielić odpowiedzi na to główne pytanie kontrolne, kontrolerzy Trybunału podzielili je na następujące trzy pytania szczegółowe:

1. Czy Frontex realizuje uprawnienia przyznane mu w 2016 r. w zakresie zwalczania nielegalnej imigracji?
2. Czy Frontex realizuje uprawnienia przyznane mu w 2016 r. w zakresie zwalczania przestępczości transgranicznej?
3. Czy Frontex jest odpowiednio przygotowany do wypełniania nowych, rozszerzonych uprawnień przyznanych mu w 2019 r.?

16

W 2019 r. Trybunał przedstawił sprawozdanie na temat operacji powrotowych Frontexu (przypada na nie 28% kosztów operacyjnych)¹². W ramach niniejszej kontroli wykonania zadań skoncentrowano się na czterech pozostałych elementach podstawowej działalności Frontexu: monitorowaniu sytuacji, analizie ryzyka, ocenie narażenia i reakcji operacyjnej. Ponieważ zarządzanie wspólnymi zasobami (9%) ma charakter uzupełniający względem reakcji operacyjnej (48%), zostało ono pośrednio włączone w zakres niniejszej kontroli. Łącznie na wspomniane wyżej działania przypada 64% kosztów operacyjnych Frontexu, które w 2019 r. sięgnęły 236,7 mln euro (zob. rys. 4).

17

To pierwsza kontrola, w ramach której Trybunał zbadał, w jaki sposób Frontex prowadzi działalność zdefiniowaną w rozporządzeniu z 2016 r. Publikacja sprawozdania przypada w szczególnie dogodnym momencie, ponieważ ostatnia zewnętrzna ocena Agencji została opublikowana w lipcu 2015 r., a rozporządzenie (UE) 2019/1896 przyjęto bez oceny skutków.

18

Wspomniane wyżej podstawowe działania Agencji mają w zamierzaniu wspierać organy krajowe, zarówno na szczeblu krajowym, jak i UE, w skutecznym kontrolowaniu odpowiednich odcinków granic zewnętrznych. Działania te wzajemnie się uzupełniają. Niedociągnięcia w jednym z obszarów działalności mogą niekorzystnie wpływać na pozostałe i odwrotnie, skuteczność działań w jednym obszarze może pozytywnie wpłynąć na resztę działalności. Przykładowo, prawidłowe rozpoznanie narażenia na etapie oceny i zaradzenie mu może skutkować poprawą kontroli operacyjnej, co przełoży się na lepszą wiedzę na temat bieżącej sytuacji i bardziej kompleksową analizę ryzyka (zob. rys. 5).

19

Kontrolą objęto okres od końca 2016 r. (w tym roku na mocy prawa Frontex zaczął realizować nowe uprawnienia) do lutego 2020 r. Działania Frontexu dotyczące przestrzegania i ochrony praw podstawowych nie wchodzą w zakres niniejszej kontroli.

20

W ramach czynności kontrolnych kontrolerzy Trybunału przeprowadzili wizytę w jednostce kontrolowanej – Frontexie – i spotkali się z przedstawicielami różnych działów Agencji. Zorganizowano również spotkania z organami kontroli granicznej w Polsce i we Włoszech – jako przykładowych państwach, w których Agencja prowadziła wspólne operacje lądowe, powietrzne i morskie – i przeprowadzono wizyty kontrolne w obiektach, w których realizowane były te operacje. Ponadto przesłano kwestionariusze do pozostałych 25 państw członkowskich, na które otrzymano 20 odpowiedzi (zob. załącznik II – żadnych odpowiedzi nie przesłały Cypr, Grecja, Irlandia, Niderlandy i Słowenia). Prace kontrolne obejmowały też przegląd dokumentacji udostępnionej przez Frontex oraz włoskie i polskie organy krajowe, a także sprawozdań i dokumentów opublikowanych przez organy krajowe, jednostki badawcze i pracowników naukowych.

Uwagi

Odnotowano braki w zakresie informacji udostępnianych Frontexowi oraz w zakresie zwalczania przez Frontex nielegalnej imigracji

21

Ta część dokumentu ma odpowiedzieć na pytanie, czy Frontex realizuje uprawnienia przyznane mu w 2016 r. w zakresie zwalczania nielegalnej imigracji przez:

1. wykorzystywanie ram wymiany informacji do przedstawienia dokładnych, poprawnych i aktualnych informacji na temat bieżącej sytuacji na granicach zewnętrznych UE;
2. realizowanie działań w taki sposób, aby wspierać państwa członkowskie i państwa stowarzyszone w ramach Schengen;
3. zapewnianie informacji na temat oddziaływania lub kosztu prowadzonych działań.

22

Na rys. 6 podsumowano poczynione ustalenia.

Wykryto luki i niespójności dotyczące ram wymiany informacji

Monitorowanie sytuacji

23

W rozporządzeniu (UE) nr 1052/2013 stworzono europejski system nadzorowania granic (Eurosur)¹³, zapewniający ramy wymiany informacji i współpracy między Frontexem a różnymi organami krajowymi zaangażowanymi w nadzorowanie granic. Ramy te pozwalają Frontexowi udostępniać państwom członkowskim informacje na temat bieżącej sytuacji na szczeblu europejskim. Ten europejski obraz sytuacji ma postać interfejsu graficznego, w którym przedstawiane są w czasie zbliżonym do rzeczywistego dane i informacje na temat zdarzeń przekazywane przez różne krajowe organy kontroli granic i zbierane przez krajowe ośrodki koordynacji, jak również dane pozyskane z rozmieszczonych narzędzi nadzoru, takich jak czujniki, platformy i inne źródła (zob. rys. 7). W ten sposób Frontex stara się wspierać państwa członkowskie, poprawiając monitorowanie bieżącej sytuacji i zdolność do reagowania na granicach zewnętrznych i w strefie przedgranicznej.

24

Przepisy tego rozporządzenia, które stanowią rozwinięcie dorobku Schengen, nakładają na państwa członkowskie i państwa stowarzyszone w ramach Schengen obowiązek rejestrowania wszystkich istotnych zdarzeń, które miały miejsce wzdłuż granicy lądowej między przejściami granicznymi (na tzw. zielonej granicy) i na granicach morskich (na tzw. niebieskich granicach). Jednocześnie nie ma obowiązku zgłaszania zdarzeń, które miały miejsce na samych przejściach granicznych.

25

Celem rozporządzenia było zapewnienie Frontexowi wystarczająco solidnych informacji pozwalających uzyskać ogląd bieżącej sytuacji w zakresie zdarzeń na granicach zewnętrznych leżących na głównych szlakach migracyjnych, np. na szlakach środkowośródziemnomorskim, wschodniośródziemnomorskim i zachodniośródziemnomorskim, a także na szlaku lądowym prowadzącym przez Bałkany Zachodnie. Niemniej w sprawozdaniu specjalnym Trybunału nr 20/2019¹⁴ odnotowano uchybienia we wdrożeniu przez państwa członkowskie tego rozporządzenia (zob. ramka 2).

26

Obok wspomnianych wyjątków dotyczących morskich i lądowych przejść granicznych państwa członkowskie i państwa stowarzyszone w ramach Schengen nie są zobowiązane do zgłaszania informacji na temat przypadków nielegalnego przekroczenia granicy powietrznej, zarówno na lotniczych przejściach granicznych, jak i w krajowej przestrzeni powietrznej. Wprawdzie mniejsza część tych państw dobrowolnie zgłasza zdarzenia, do których doszło na przejściach granicznych, większość jednak takich informacji nie przekazuje. Oznacza to, że europejski obraz sytuacji opracowywany przez Frontex nie odzwierciedla w czasie zbliżonym do rzeczywistego sytuacji na granicy powietrznej ani na lądowych i morskich przejściach granicznych w UE. Taki stan rzeczy znalazł również potwierdzenie w odpowiedziach państw członkowskich na kwestionariusz Trybunału.

27

Ponadto państwa członkowskie nie stosują żadnych uzgodnionych między sobą standardów dotyczących właściwości funkcjonalnych wyposażenia do ochrony granic i innego wyposażenia służącego do kontroli. Utrudnia to Frontexowi rozpoznanie potencjalnych słabych punktów, jeśli chodzi o zdolności państw członkowskich do wykrywania niedozwolonego przekroczenia granicy w ramach kontroli granic, i może skutkować niewykryciem takich przypadków i w konsekwencji niezgłaszaniem zdarzeń do systemu Eurosur.

28

Utworzenie sieci krajowych ośrodków koordynacji działających w 30 państwach członkowskich i państwach stowarzyszonych w ramach Schengen można postrzegać jako istotne osiągnięcie. Sieć zapewnia koordynację działań i wymianę informacji między organami odpowiedzialnymi za ochronę zewnętrznych granic lądowych i morskich na szczeblu krajowym, a także z innymi krajowymi ośrodkami koordynacji i Agencją. W przypadkach gdy w kontrolę graniczną zaangażowana jest większa liczba organów krajowych, krajowy ośrodek koordynacji wykorzystuje się niejednokrotnie jako platformę do wspierania współpracy międzyinstytucjonalnej między licznymi podmiotami podlegającymi różnym ministerstwom. Ośrodek ten odpowiada za aktualizowanie krajowego obrazu sytuacji.

29

Niemniej w ramach sieci nie udało się wdrożyć wszystkich funkcji, które zostały przewidziane w rozporządzeniu. Przykładowo warstwy operacyjna i analityczna systemu Eurosur nie zostały wdrożone w kompleksowy i spójny sposób. W załączniku III przedstawiono informacje na temat funkcji przewidzianych w rozporządzeniu i etapu wdrożenia tych funkcji w poszczególnych państwach członkowskich i państwach stowarzyszonych w ramach Schengen.

Analiza ryzyka

30

Frontex miał trudności z wykorzystaniem danych z systemu Eurosur do celów statystycznej analizy ryzyka, ponieważ państwa członkowskie i państwa stowarzyszone w ramach Schengen nie przekazują informacji w ramach systemu w sposób spójny i wykorzystują do tego celu różne formaty (więcej informacji na ten temat przedstawiono w ramce 2). Ponadto zakres sprawozdawczości w warstwach analitycznej i operacyjnej systemu jest minimalny ze względu na obawy państw członkowskich dotyczące bezpieczeństwa. Sprawozdawczość ta nie może stanowić podstawy dla analizy ryzyka przeprowadzanej przez Frontex na szczeblu UE. W większości przypadków warstwa operacyjna nie zawiera żadnych informacji na temat zasobów ani podwarstw operacyjnych, ponieważ sieć uzyskała akredytację dopiero w styczniu 2018 r.¹⁵ Aby przezwyciężyć te problemy związane z systemem Eurosur, dział Frontexu odpowiedzialny za analizę ryzyka zwraca się o wkład w postaci danych statystycznych z sieci analiz ryzyka Frontexu (FRAN). Dane te są udostępniane przez państwa członkowskie i państwa stowarzyszone w ramach Schengen bezpośrednio z systemów krajowych i obejmują informacje dotyczące wszystkich kategorii granic.

Działalność Frontexu nie była wystarczająco rozwinięta, by zapewnić skuteczne wsparcie państwom członkowskim i państwom stowarzyszonym w ramach Schengen

Monitorowanie sytuacji

31

W ramach narzędzia europejskiego obrazu sytuacji Frontex udostępnia codziennie organom krajowym aktualne i istotne informacje na temat sytuacji na granicach zewnętrznych. Zapewnia również informacje dotyczące konkretnych incydentów, które odnotowano w obszarach operacyjnych objętych wspólnymi operacjami prowadzonymi przez Frontex. Ponadto Frontex świadczy usługi mające na celu wspieranie działalności operacyjnej państw członkowskich i wniesienie wartości dodanej w tym zakresie. Udostępnia również platformy nadzorowania w czasie rzeczywistym (przykładowo w dziedzinie nadzoru powietrznego), które umożliwiają reagowanie operacyjne w czasie rzeczywistym, w przypadkach gdy dostępne są zasoby państw członkowskich i państw stowarzyszonych w ramach Schengen lub zasoby w ramach wspólnych operacji. Rozwiązanie to może być bardzo przydatne w razie wystąpienia sytuacji zagrożenia. Państwa członkowskie potwierdziły korzyści związane z tymi usługami w odpowiedziach na kwestionariusz Trybunału.

32

Uzyskiwanie przez Frontex w czasie zbliżonym do rzeczywistego informacji na temat bieżącej sytuacji związanej z incydentami, które mają miejsce na granicach zewnętrznych, jest utrudnione ze względu na uchybienia (pod względem kompletności, spójności i terminowości) w zakresie jakości danych wykorzystywanych do wygenerowania europejskiego obrazu sytuacji, jak wskazano w ramce 2 i pkt 24. W rezultacie powstaje mozaika krajowych obrazów sytuacji, a nie pojedynczy i spójny europejski obraz. Niestety dotychczasowe próby ujednolicenia wprowadzanych danych (w szczególności przez przyjęcie różnych zmian do podręcznika systemu Eurosur) nie wyeliminowały tych problemów.

Analiza ryzyka

33

Od momentu utworzenia Frontexu w 2004 r. jego uprawnienia obejmowały – jako element podstawowej działalności – analizę ryzyka. Celem tej analizy ryzyka jest zapewnienie wkładu w proces podejmowania decyzji we Frontexie, państwach członkowskich i Komisji. Analiza ryzyka zapewnia wsparcie na rzecz działalności Frontexu i obejmuje przykładowo wykrywanie nowych sposobów działania, szlaków migracyjnych, a także zwalczanie przestępczości transgranicznej przez rozpoznawanie szlaków przemytu osób, sfałszowanych dokumentów i przypadków handlu ludźmi. Wszystkie te kwestie podlegają operacyjnym kompetencjom Frontexu.

34

Frontex gromadzi – obok informacji na potrzeby systemu Eurosur – szeroki zakres danych z państw członkowskich, organów unijnych oraz krajów i organizacji partnerskich, a także danych uzyskanych w ramach własnych operacji (w szczególności w toku wywiadów przeprowadzanych w momencie przyjmowania migrantów i w trakcie sesji rozmów), aby rozpoznać główne czynniki kształtujące i wywołujące zjawiska migracyjne. Obejmuje to ocenę w zakresie topografii, demografii, zapobiegania sytuacjom kryzysowym, sytuacji geopolitycznej i informacji wywiadowczych, które nie są dostępne w systemie Eurosur. Frontex wykorzystuje ponadto dane ze źródeł otwartych (tj. pochodzące od innych unijnych partnerów i organizacji międzynarodowych) dotyczące sytuacji na unijnych granicach i w państwach trzecich. Sieć FRAN – będąca wyspecjalizowaną siecią zrzeszającą ekspertów w dziedzinie informacji wywiadowczych i analizy ryzyka – publikuje sprawozdania kwartalne.

35

Dział Frontexu zajmujący się analizą ryzyka opracowuje następujące zasadnicze publikacje:

• roczna analiza ryzyka;
• specjalistyczne analizy ryzyka dotyczące Bałkanów Zachodnich i wschodnich granic UE;
• doraźne opracowania dotyczące pojawiających się zagrożeń, które często sporządza się w odpowiedzi na konkretne wnioski o przedstawienie informacji złożone przez Komisję lub Radę.

36

Działania Frontexu w zakresie analizy ryzyka przyczyniły się do utworzenia sieci FRAN, w której pracach biorą udział europejscy eksperci w dziedzinie analizy ryzyka i informacji wywiadowczych. Dzięki uzgodnieniu i stosowaniu wspólnych standardów Frontex ułatwił komunikację między partnerami z różnych krajów. Ponadto dzięki tej sieci wszystkie państwa zyskały dostęp do odnośnych danych i mogą wykorzystywać je na potrzeby krajowych działań w zakresie analizy ryzyka.

37

Jednocześnie – ze względów prawnych i związanych z ochroną danych – Frontexowi nie przysługuje na potrzeby analizy ryzyka dostęp do danych znajdujących się w ogólnoeuropejskich systemach obsługiwanych przez agencję eu-LISA¹⁶ (odpowiedzialną za operacyjne zarządzanie wielkoskalowymi systemami informatycznymi), choć stanowią one podstawowe narzędzia realizowania unijnej polityki w dziedzinie azylu, zarządzania granicami i migracji. Z systemów tych, w których rejestrowane są dane wizowe, wnioski azylowe i informacje na temat przemieszczania się osób, osób zaginionych (w szczególności dzieci) oraz informacje na temat pewnych elementów mienia, Frontex nie otrzymuje żadnych raportów statystycznych – oprócz ogólnodostępnych danych – które mógłby wykorzystać do celów analizy ryzyka.

38

Frontexowi powierzono zadanie opracowania¹⁷ wspólnego zintegrowanego modelu analizy ryzyka (CIRAM), który powinien być stosowany przez samą Agencję i państwa członkowskie¹⁸. 95% z 20 państw członkowskich, które przesłały odpowiedzi na kwestionariusz Trybunału, stosuje ten wspólny model w ramach krajowej analizy ryzyka. Sama Agencja jednak nie jest w stanie go stosować, ponieważ nie może odpowiednio ocenić narażenia określonych odcinków granicy (zob. ramka 3). Choć państwa członkowskie i państwa stowarzyszone w ramach Schengen udostępniają informacje na temat zasobów służących do kontroli granic i planów rozmieszczenia tych zasobów działowi Frontexu przeprowadzającemu ocenę narażenia, dział ten jednak nie przekazywał dalej tych informacji – w momencie kontroli Trybunału – do działu Frontexu zajmującego się analizą ryzyka.

39

W odpowiedziach na kwestionariusz Trybunału państwa członkowskie podkreśliły, że wysoko oceniają jakość publikacji Frontexu w zakresie analizy ryzyka. Zwróciły jednocześnie uwagę, że brak wspólnego ustrukturyzowanego systemu rozpowszechniania niekorzystnie wpływa na dostępność i zasięg oddziaływania tych publikacji. Przykładowo punkt kompleksowej obsługi Frontexu jest jedyną formalną wspólną platformą pozwalającą na wymianę informacji między funkcjonariuszami straży granicznej w Europie i państwa członkowskie są zdania, że udostępniane w ten sposób informacje są niezwykle przydatne w działalności straży granicznej. Niemniej dostęp do tego punktu mają jedynie funkcjonariusze uczestniczący w operacjach Frontexu i to jedynie w trakcie trwania okresu oddelegowania. Ponadto Wspólne Centrum Badawcze, które dostarczyło technologię wykorzystaną do stworzenia punktu, nie zapewnia już aktualizacji oprogramowania, usług utrzymania ani pomocy technicznej, co zagraża ciągłości działania platformy i – co za tym idzie – przechowywanym tam informacjom. Do tej pory w obrębie Frontexu nie podjęto żadnych rozmów na temat zastąpienia punktu kompleksowej obsługi.

Ocena narażenia

40

Przeprowadzając ocenę narażenia, Frontex ma obowiązek monitorować i oceniać dostępność w państwach członkowskich wyposażenia technicznego, systemów, zdolności, zasobów i infrastruktury oraz odpowiednio wykwalifikowanych i przeszkolonych pracowników niezbędnych do kontroli granic. Państwa członkowski z kolei są zobowiązane dostarczyć działowi przeprowadzającemu ocenę narażenia konieczne informacje umożliwiające dokonanie takiej oceny. Celem tego działania jest ocena zdolności i przygotowania państwa członkowskiego w kontekście bieżących i przyszłych zagrożeń i wyzwań związanych z granicami zewnętrznymi. W ramach tej oceny Agencja powinna uwzględnić zdolność państw członkowskich do wykonywania wszelkich zadań w zakresie zarządzania granicami, w tym zdolność do radzenia sobie z potencjalnym przybyciem dużej liczby osób na ich terytorium.

41

W 2020 r. upłynęły cztery lata od uruchomienia procesu oceny narażenia, która została wprowadzona przepisami rozporządzenia (UE) 1624/2016. W tym okresie Frontexowi udało się stworzyć nowatorski produkt – całościowy obraz zdolności i narażenia państw członkowskich w odniesieniu do pojedynczych odcinków granicy. Znalazło to potwierdzenie również w odpowiedziach państw członkowskich na kwestionariusz Trybunału. W latach 2017 i 2018 udało się zakończyć oceny narażenia pomimo poważnie ograniczonych zasobów, które wpłynęły niekorzystnie na jakość prac. Przykładowo w 2016 r. jedynie trzy stanowiska we Frontexie przypisano do realizacji tego zadania, przy czym w 2018 r. liczba ta wzrosła do 23 (z czego 15 było obsadzonych), w 2019 r. natomiast do 25 (z czego 23 były obsadzone). Kontrolerzy zbadali próbę pięciu ocen i stwierdzili, że dział zajmujący się przeprowadzaniem ocen narażenia nie odnotował faktu, iż jedno z państw członkowskich nie zadeklarowało jednego lądowego przejścia granicznego w latach 2017 i 2018, co oznacza, że nie zostało ono objęte oceną przez dział.

42

Proces oceny narażenia rozwijał się, w miarę jak dopracowywano metodykę stosowaną w ramach oceny. Niemniej dział Frontexu zajmujący się tą oceną wciąż zgłasza nierozwiązane problemy związane z przekazywaniem przez państwa członkowskie na potrzeby procedury oceny niekompletnych danych lub danych o złej jakości, choć państwa te mają obowiązek przekazywania wiarygodnych informacji. Przykładowo w 2019 r. wskaźnik kompletności danych dla poszczególnych państw członkowskich i państw stowarzyszonych w ramach Schengen wahał się od 53% do 98%. Dwa państwa członkowskie w swoich odpowiedziach na kwestionariusz Trybunału powołały się na względy bezpieczeństwa narodowego, uzasadniając tym odmowę przekazania informacji, o które wnioskował Frontex.

43

Dodatkowo proces oceny narażenia ogranicza się obecnie do zdolności i narażenia w wymiarze krajowym, co wynika z przepisów rozporządzenia z 2016 r. Nie przeprowadzono żadnych ocen na szczeblu UE lub regionalnym. Trybunał stwierdził, że ogólnounijna ocena:

• byłaby najbardziej odpowiednia w kontekście przyszłego rozmieszczenia pracowników stałej służby Frontexu. Zdolność samej Agencji do radzenia sobie z wyzwaniami na granicach zewnętrznych mogłaby wówczas zostać poddana regularnej ocenie;
• pozwoliłaby rozpoznać wszelkie przypadki powiązanego narażenia występującego w krajach sąsiadujących lub krajach należących do tego samego regionalnego otoczenia operacyjnego. Ten rodzaj narażeń skutkuje powstaniem wzajemnych zależności między państwami członkowskimi, w których one występują;
• umożliwiłaby ocenę skali i efektywności współpracy między różnymi zaangażowanymi agencjami UE¹⁹.

Reakcja operacyjna

44

Od momentu utworzenia Agencji jej reakcja na szczeblu operacyjnym była ukierunkowana głównie na zapewnienie państwom członkowskim wsparcia w zwalczaniu nielegalnej imigracji, w dużej mierze za pomocą wspólnych operacji na granicach zewnętrznych (głównie na morzu, ale również na lądzie i w portach lotniczych). Tego rodzaju operacje realizuje się z wykorzystaniem zasobów krajowych oraz technicznych i kadrowych zasobów oddelegowanych do wspólnej puli przez uczestniczące państwa bądź zapewnionych przez Frontex. Koordynację działań w ramach operacji zapewnia Agencja. O przeprowadzenie tych operacji wnioskują państwa członkowskie, a Frontex decyduje o przyznaniu im odpowiedniego priorytetu na podstawie znaczenia operacji i dostępnych zasobów. Działania realizowane są w oparciu o plan operacyjny.

Wspólne operacje

45

Umiejscowienie najbardziej znaczących szlaków nieuregulowanej migracji do Unii Europejskiej sprawia, że niemal 80% budżetu Frontexu na wspólne operacje przeznacza się na operacje prowadzone na morzu. Niektóre z tych operacji (np. Minerwa lub Posejdon) obejmują również kontrole na przejściach granicznych, ale większa część działań ukierunkowana jest zasadniczo na ochronę granic, a większość operacji została uruchomiona w 2006 i 2007 r. Bardziej szczegółowe informacje na temat wspólnych operacji Frontexu prowadzonych na morzu zamieszczono w załączniku IV. Skuteczność wsparcia świadczonego na rzecz państw członkowskich położonych w basenie Morza Śródziemnego, jeśli chodzi o radzenie sobie z presją migracyjną w ostatnich 15 latach, została potwierdzona przez wszystkie zaangażowane strony, z którymi Trybunał przeprowadził wywiady, i nie została poddana dalszej analizie w ramach niniejszej kontroli.

46

Większość pozostałych 20% budżetu na wspólne operacje Frontex przeznacza na tworzenie punktów koordynacyjnych w portach morskich, portach lotniczych i na lądowych przejściach granicznych. Dzięki tym punktom Agencja może oddelegować funkcjonariuszy straży granicznej do kluczowych miejsc na granicach zewnętrznych UE. W ramach kontroli oceniono wartość dodaną wnoszoną przez punkty Frontexu na granicach lądowych i powietrznych (międzynarodowe porty lotnicze postrzega się jako bardzo narażone na zjawisko migracji nieuregulowanej). W wyniku tej oceny stwierdzono, że działania te jedynie nieznacznie wpłynęły na ogólną kontrolę granic. Wynikało to z niewielkich zasobów kadrowych, które zostały oddelegowane, krótkiego okresu oddelegowania oraz niewielkiej liczby punktów koordynacyjnych, które uczestniczyły w operacjach.

Szybka interwencja na granicy

47

Państwo członkowskie, które musi zmierzyć się z nagłą i wyjątkowo silną presją na granicy zewnętrznej UE – w szczególności związaną z tym, że duża liczba obywateli państw trzecich usiłuje nielegalnie dostać się na terytorium tego państwa członkowskiego – może zwrócić się do Frontexu, by przeprowadził w tym państwie szybką interwencję na granicach, przez ograniczony czas. Do tej pory z rozwiązania tego skorzystała wyłącznie Grecja, czterokrotnie.

48

Aby szybkie interwencje Frontexu na granicy były skuteczne, konieczna jest znajomość całego mechanizmu wśród zaangażowanych podmiotów oraz ustanowienie w państwach członkowskich skutecznych procedur pozwalających na wnioskowanie o takie interwencje (zob. ramka 4).

Pula zasobów kadrowych

49

Zgodnie z rozporządzeniem (UE) 2016/1624 Frontex utworzył między innymi rezerwę zespołów Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej, w tym rezerwę szybkiego reagowania i rezerwę wyposażenia technicznego. Wkład Frontexu na rzecz wspomnianej rezerwy zespołów obejmuje członków zespołów, którzy są oddelegowywani do Frontexu przez państwa członkowskie i państwa stowarzyszone w ramach Schengen za pośrednictwem corocznych otwartych zaproszeń do składania kandydatur (zob. rys. 8). Zdaniem Frontexu oddelegowanie członków zespołów było sprawdzianem – nawet jeśli na bardzo małą skalę – nowego modelu rozmieszczania zasobów kadrowych wprowadzonego rozporządzeniem z 2019 r.

50

Każdego roku Frontex dokonuje oceny swoich potrzeb w zakresie zasobów kadrowych i wyposażenia technicznego, opierając się przy tym na priorytetach rozpoznanych w toku analizy ryzyka i informacji dostępnych z poprzedniego roku – analizy danych pozyskanych w ramach rozmieszczenia pracowników oraz danych dotyczących skuteczności i efektywności różnych rodzajów wspomnianego wyposażenia. Na podstawie tych informacji Agencja rozpoczyna proces negocjacji (zwanych corocznymi negocjacjami dwustronnymi), w wyniku którego ustala się wkład każdego państwa na rzecz działalności operacyjnej Agencji.

51

Trybunał stwierdził, że państwa członkowskie wypełniły ciążące na nich zobowiązania dotyczące utworzenia rezerwy szybkiego reagowania. Komisja uzasadniła powołanie stałej służby liczącej 10 000 pracowników²⁰ luką w zobowiązaniach dotyczących zasobów ludzkich podjętych przez państwa członkowskie. Trybunał stwierdził jednak, że większa część tej luki kadrowej (85% w 2019 r.) związana jest z trzema kategoriami ekspertów z ogólnej liczby 17 kategorii specjalistów uczestniczących we wspólnych operacjach (ekspert do spraw dokumentów, funkcjonariusz zajmujący się ochroną granic i funkcjonariusz zajmujący się odnajdywaniem skradzionych pojazdów). Co więcej, ogólna liczba członków zespołów oddelegowanych przez państwa członkowskie i państwa stowarzyszone w ramach Schengen przekracza liczbę uzgodnioną wcześniej w ramach negocjacji (zob. rys. 9).

52

Trybunał stwierdził, że Frontex nie przywiązywał wystarczającej wagi do roli mediatora kulturowego ani do różnic, jakie dzielą tę funkcję od zawodu tłumacza ustnego. Ten profil zawodowy nie został uwzględniony w decyzji Zarządu Frontexu nr 38/2016, w której zdefiniowano profile zawodowe funkcjonariuszy Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej. Nie został też ujęty w decyzji Zarządu z 2020 r.²¹ powołującej stałą służbę. W decyzji tej przewidziano natomiast, że mediacja kulturowa będzie stanowić część zadań realizowanych przez specjalistów do spraw powrotów, i nałożono na funkcjonariuszy przeprowadzających wywiady z migrantami wymóg wykazania się pogłębioną wiedzą na temat kultur krajów pochodzenia i tranzytu.

53

Rolą tłumacza ustnego jest ułatwienie komunikacji dzięki zagwarantowaniu, że wszystkie wypowiedzi są poprawnie przetłumaczone, mediator kulturowy tymczasem musi rozumieć różnice kulturowe i normy społeczne obowiązujące w różnych kulturach, a jednocześnie być w stanie wzbudzić zaufanie osób, które niedawno przekroczyły granicę, dzięki czemu można uniknąć zerwania komunikacji. W przypadku operacji prowadzonych na morzu mediator kulturowy pracujący w punkcie przyjmowania migrantów nawiązuje kontakt z osobami, które mają za sobą długą i wyczerpującą podróż i które często doznały urazów psychicznych w związku z narażeniem na handel ludźmi, przemoc ze względu na płeć lub tortury. Mediator odgrywa doniosłą rolę w procesie przyjmowania migrantów i gromadzenia informacji wywiadowczych (na temat pośredników, szlaków migracyjnych, sposobów działania itd.) i uzyskuje informacje wykorzystywane później w kluczowych procesach realizowanych przez Frontex, takich jak analiza ryzyka.

Frontex nie przedstawił informacji na temat oddziaływania lub kosztu prowadzonych działań

54

Zgodnie z art. 8 ust. 3 rozporządzenia (UE) 2016/1624 „Agencja podaje do publicznej wiadomości rzetelne i wyczerpujące informacje o swoich działaniach”.

55

Choć Frontex udostępnia kompleksowe informacje na temat prowadzonych działań²², w sprawozdawczości Agencji (zarówno w ogólnodostępnych dokumentach, jak i dokumentach o ograniczonym dostępie) nie zawsze poddaje się analizie osiągnięte wyniki i faktyczne oddziaływanie tej działalności. W konsekwencji możliwe jest, że prawodawcy podejmowali decyzje w oparciu o niewystarczające informacje.

56

Jeśli chodzi o oceny narażenia, Frontex publikuje przegląd działalności w tym obszarze, przy czym dostęp do tego dokumentu jest ograniczony. W przeglądzie zawarte są informacje na temat liczby wydanych zaleceń i poziom wdrożenia tych zaleceń przez poszczególne państwa członkowskie. Tymczasem w obszarze analizy ryzyka Frontex nie publikuje przeglądu odnośnej działalności w danym roku ani nie ocenia oddziaływania tych prac.

57

Frontex opracowuje dużą liczbę sprawozdań²³, które mają w zamierzeniu zapewnić ocenę wspólnych operacji. Niemniej trzy kluczowe aspekty prowadzonych działań pozostają tajne.

58

Po pierwsze, na mocy przepisów²⁴ Frontex jest zobowiązany do oceny rezultatów wspólnych operacji, tymczasem Agencja nie dokonała solidnej oceny tych działań. W sprawozdaniu dotyczącym wspólnych operacji prowadzonych na morzu – pomimo znacznego udziału tych operacji w ogólnej działalności Frontexu – nie wprowadzono rozróżnienia między rezultatami osiągniętymi dzięki wsparciu samej Agencji i tymi osiągniętymi dzięki działaniom krajowym podjętym w ramach normalnego realizowania zadań przez przyjmujące państwo członkowskie. Ponadto w sprawozdaniu brak jest stwierdzenia, że omówiono w nim rezultaty i działania zarówno Frontexu, jak i organów krajowych, osiągnięte na danym obszarze operacyjnym i w obrębie danego okresu operacyjnego.

59

Po wtóre, w sprawozdaniach dotyczących zasobów operacyjnych Frontex przedstawia informacje na temat potrzeb i zobowiązań w zakresie zasobów oraz zasobów faktycznie wykorzystywanych w terenie, ale nie wyjaśnia żadnych odstępstw między tymi wartościami ani nie określa wpływu ewentualnych luk w tym zakresie. Sprawozdania nie pozwalają uzyskać jasnego oglądu osiągniętych wyników lub uchybień, jeśli chodzi o faktyczny wkład państw członkowskich na rzecz wspólnych operacji, co może sprawić, że czytelnicy tych dokumentów wyciągną błędne wnioski co do istnienia luk (zob. pkt 51).

60

Po trzecie, Frontex nie przedstawia informacji na temat rzeczywistych kosztów swoich wspólnych operacji, ani w ujęciu globalnym, ani w podziale na operacje (morskie lub powietrzne) oraz rodzaj kosztów (np. zasoby kadrowe oraz sprzęt lekki i sprzęt ciężki). Agencja prezentuje informacje na temat kosztów wyłącznie w formie szacunków, które mogą następnie istotnie się zmienić. Takie podejście uzasadnia faktem, że dane końcowe są dostępne dopiero w roku n+2.

Frontex nie zapewnia skutecznego wsparcia na rzecz zwalczania przestępczości transgranicznej

61

Ta część niniejszego dokumentu ma odpowiedzieć na pytanie, czy Frontex realizuje uprawnienia przyznane mu w 2016 r. w zakresie zwalczania przestępczości transgranicznej przez:

1. wykorzystywanie ram wymiany informacji do przedstawienia dokładnych, poprawnych i aktualnych informacji na temat bieżącej sytuacji na granicach zewnętrznych UE;
2. realizowanie działań w taki sposób, aby wspierać państwa członkowskie i państwa stowarzyszone w ramach Schengen.

62

Wyniki analizy Trybunału przedstawiono na rys. 10. Można je zestawić z oczekiwanym wkładem Frontexu zaprezentowanym na rys. 5.

Nie ustanowiono jeszcze odpowiednich ram wymiany informacji wspierających walkę z przestępczością transgraniczną

63

Do prawidłowego funkcjonowania modelu zintegrowanego zarządzania granicami konieczne jest systematyczne gromadzenie i wymiana informacji z udziałem wszystkich odpowiednich organów krajowych i wszystkich agencji UE. Z tego względu informacje wykorzystywane w ramach modelu i odnośne publikacje analityczne nie powinny ograniczać się do tych pochodzących od organów straży granicznej, ale należy również uwzględnić w tym procesie wszystkie inne odpowiednie podmioty takie jak organy policji i organy celne odpowiedzialne za zarządzanie granicami.

64

Wprawdzie od 2016 r. Frontex oraz państwa członkowskie i państwa stowarzyszone w ramach Schengen współdzielą odpowiedzialność za wdrożenie europejskiego zintegrowanego zarządzania granicami, lecz wciąż nie utworzono ogólnych wspólnych ram zintegrowanego zarządzania granicami w zakresie wymiany informacji i współpracy. System Eurosur powinien zapewnić infrastrukturę i narzędzia konieczne do monitorowania granic zewnętrznych oraz wspierać Frontex i państwa członkowskie w zwalczaniu przestępczości transgranicznej. System Eurosur utworzono w 2013 r. na mocy rozporządzenia (UE) nr 1052/2013, ale nie zostało ono zaktualizowane w celu uwzględnienia nowych uprawnień Frontexu aż do grudnia 2019 r., gdy przyjęto rozporządzenie (UE) 2019/1896. Ponadto nowe wymogi sprawozdawcze wprowadzone w tej zmianie przepisów wejdą w życie dopiero w grudniu 2021 r. We wspomnianym systemie występują jednak istotne ograniczenia:

• zgodnie z rozporządzeniem w sprawie systemu Eurosur w każdym państwie członkowskim lub państwie stowarzyszonym w ramach Schengen funkcjonuje krajowy ośrodek koordynacji odpowiedzialny za udostępnianie informacji. Niemniej państwa członkowskie i państwa stowarzyszone w ramach Schengen nie są zobowiązane do zapewnienia, by wszystkie istotne organy, których udział jest niezbędny do stworzenia wiarygodnego obrazu sytuacji, były reprezentowane w obrębie tych ośrodków. Kwestia ta utrudnia skuteczne wdrożenie europejskiego zintegrowanego zarządzania granicami. Służby celne i straż graniczną uznaje się za strategicznych partnerów w realizacji zadań kontrolowania zewnętrznych granic UE, ale obecnie brak jest ram wymiany informacji, które pozwalałyby na dzielenie się danymi i informacjami wywiadowczymi;
• praktyki stosowane przez państwa członkowskie przy zgłaszaniu przestępczości transgranicznej do systemu Eurosur są niespójne. Frontex podjął próbę uzgodnienia z państwami członkowskimi i państwami stowarzyszonymi w ramach Schengen katalogu przestępstw transgranicznych, ale zróżnicowanie krajowych klasyfikacji prawnych utrudniło to zadanie. W rezultacie – wobec braku wiążących wymogów sprawozdawczych i nieprzekazania funkcjonariuszom straży granicznej żadnych wytycznych co do zdarzeń, które należy zgłaszać – sprawozdawczość jest niespójna. Odpowiedzi państw członkowskich na kwestionariusz Trybunału również odzwierciedlają ten stan rzeczy.

65

Aby móc przeprowadzić strategiczną analizę dotyczącą ryzyka w zakresie przestępczości transgranicznej w ramach europejskiego zintegrowanego zarządzania granicami, Frontex musi posiadać pełen zakres informacji. Tymczasem Agencji udostępniane są jedynie informacje na temat nielegalnej imigracji, nie zaś informacje związane z innymi obszarami odpowiedzialności odnośnych organów, takimi jak cła, połowy i ochrona środowiska.

Wsparcie Frontexu na rzecz zwalczania przestępczości transgranicznej ma ograniczony zakres

66

Frontexowi powierzono zadanie wspierania państw członkowskich i państw stowarzyszonych w ramach Schengen w zwalczaniu zorganizowanej przestępczości transgranicznej (we współpracy z innymi odpowiednimi agencjami UE). Wsparcie takie ma obejmować zapewnienie tym państwom przez Frontex bardziej szczegółowych informacji na temat bieżącej sytuacji na szczeblu europejskim, w tym przez analizę ryzyka dotyczącą przestępczości transgranicznej oraz za pośrednictwem europejskiego obrazu sytuacji, a także dzięki rozpoznaniu wszelkiego narażenia, z którym muszą zmierzyć się państwa członkowskie, realizując swoje zadania w zakresie kontroli granic. Wsparcie to obejmuje też podejmowanie w razie potrzeby wspólnej reakcji operacyjnej.

67

Wiedza Frontexu na temat bieżącej sytuacji w zakresie przestępczości transgranicznej jest ograniczona nie tylko ze względu na brak odpowiednich ram wymiany informacji, ale również w związku z tym, że od 2012 r. nie zaktualizowano modelu CIRAM i tym samym nie uwzględniono w nim przestępczości transgranicznej w reakcji na rozszerzenie uprawnień Agencji w 2016 r.

68

Utrwalone od dawna ukierunkowanie na kwestię nielegalnej imigracji sprawiło, że z konieczności publikacje Frontexu z zakresu analizy ryzyka skupiają się na określonych strefach geograficznych (zob. pkt 45 i załącznik IV), ponieważ szlaki migracyjne w basenie Morza Śródziemnego istnieją od dłuższego czasu. Oznacza to, że choć wspomniane publikacje zwiększyły wiedzę organów kontroli granicznej na temat presji spowodowanej nielegalną imigracją na pewnych odcinkach granic, nie odzwierciedlają one jednakowo szczegółowo innych wyzwań występujących na innych odcinkach granic zewnętrznych.

69

Aby zaradzić powyższemu problemowi, Frontex utworzył w 2018 r. sieć wywiadowczą i analizy ryzyka zajmującą się obszarami morskimi (sieć MIC-RAN). Powołaniu tego podmiotu przyświecało dążenie do rozwinięcia zdolności w zakresie analizy ryzyka na obszarach morskich dotyczącej przestępczości transgranicznej i wspieranie współpracy w UE w odniesieniu do funkcji straży przybrzeżnej. Działalność tej sieci odnosi się jedynie do obszarów morskich, ale już okazała się ona użyteczna, przykładowo dzięki zwróceniu uwagi organów kontroli granicznej na zjawisko przemytu narkotyków na pokładach statków handlowych. Sieć MIC-RAN ma jednak ograniczony zasięg geograficzny, choć jej prace są istotne w kontekście skutecznego zintegrowanego zarządzania granicami zewnętrznymi²⁵.

70

Dopiero w ramach procesu oceny narażenia w 2019 r. dział Frontexu zajmujący się tymi ocenami przyjrzał się zdolności państw członkowskich i państw stowarzyszonych w ramach Schengen do wykrywania przestępczości transgranicznej i jej zwalczania. W 2020 r. pięć spośród ogólnej liczby 200 pytań dotyczyło przestępczości transgranicznej. Nie przewidziano przy tym żadnych pytań na temat bezpieczeństwa osób pracujących na przejściach granicznych, które można uznać za punkty szczególnego ryzyka, jeśli weźmie się pod uwagę zagrożenie związane z terroryzmem i zagranicznymi bojownikami terrorystycznymi.

71

Zdolności państw członkowskich do nadzorowania granic powietrznych są obecnie wyłączone z zakresu procedury oceny narażenia we Frontexie, w związku z czym brak jest skutecznego centralnego nadzoru na szczeblu UE nad zdolnościami państw członkowskich do śledzenia i wykrywania przypadków ewentualnego nielegalnego przekraczania granicy powietrznej lub przechwytywania statków powietrznych (zob. ramka 5). Ponadto obecnie w ramach oceny narażenia przeprowadzanej przez Frontex nie ocenia się, czy organy celne państw członkowskich i państw stowarzyszonych w ramach Schengen są w stanie dostarczyć w terminie dane dobrej jakości do celów stworzenia obrazu sytuacji i na potrzeby analizy ryzyka. Kwestia ta należy do kompetencji krajowych.

72

Jeśli chodzi o reagowanie operacyjne, w codziennej działalności Frontexu jeszcze nie prowadzi się w wystarczającym stopniu działań w zakresie zapobiegania przestępczości transgranicznej, jej wykrywania i zwalczania. Państwa członkowskie pozytywnie oceniają narzędzia, z których korzysta w tym obszarze Agencja, na przykład dni wspólnego działania. W dniach wspólnego działania uczestniczą różne państwa członkowskie, organy ścigania i organizacje międzynarodowe w celu zwalczania różnego rodzaju przestępstw, takich jak przemyt broni i narkotyków, nielegalna imigracja i handel ludźmi. W odpowiedziach na kwestionariusz Trybunału państwa członkowskie wskazały te inicjatywy jako okazję do zdobycia doświadczeń, które następnie mogą zostać wykorzystane w instytucji macierzystej. Oddziaływanie reakcji operacyjnej Frontexu jest jednak ograniczone do terytorium uczestniczących państw członkowskich przez czas trwania operacji.

Frontex nie jest jeszcze gotowy, by skutecznie wykonywać uprawnienia przyznane mu w 2019 r.

73

Trybunał zbadał, czy Frontex jest przygotowany, by sprostać wyzwaniu związanemu z uprawnieniami przyznanymi mu w 2019 r., oraz czy państwa członkowskie są w stanie przekazać Agencji wszystkie informacje konieczne do wypełniania tego mandatu.

Frontex nie zdążył się jeszcze dostosować do wymogów związanych z uprawnieniami przyznanymi w 2016 r.

74

Trybunał zbadał, czy wprowadzenie obowiązków związanych ze zintegrowanym zarządzaniem granicami i nową oceną narażenia w ramach rozszerzenia uprawnień Frontexu w 2016 r. poskutkowało przeprowadzeniem przez Agencję szybkiej strategicznej ewaluacji potrzeb w zakresie zasobów kadrowych w dziedzinie analizy ryzyka i oceny narażenia. Jak się okazuje, Agencja wywiązywała się z powierzonych jej obowiązków w sposób doraźny, a potrzeby zaczęła systematycznie oceniać dopiero w 2019 r.

75

Po wprowadzeniu nowych uprawnień w 2016 r. departamentowi zajmującemu się działalnością operacyjną powierzono obowiązek przeprowadzenia nowej oceny narażenia, przy czym zadaniem tym miał się zająć dział do spraw analizy ryzyka. W 2017 r. dokonano reorganizacji Frontexu, a wspomniany departament został podzielony na dwa podmioty – przeprowadzanie oceny narażenia i analizy ryzyka zostało rozdzielone i umiejscowione organizacyjnie w jednym z nowo utworzonych podmiotów, któremu nadano nazwę departamentu do spraw monitorowania i wiedzy na temat bieżącej sytuacji. Powołano dział zajmujący się oceną narażenia, w którym zatrudnieni zostali dotychczasowi członkowie działu do spraw analizy ryzyka, zabrakło jednak formalnej analizy, w ramach której wskazano by potrzebne profile zawodowe i liczbę wymaganych pracowników dla poszczególnych profilów. Wpłynęło to na jakość prowadzonych prac (zob. pkt 41).

76

W 2019 r. departament Frontexu zajmujący się monitorowaniem i bieżącą sytuacją usiłował rozpoznać swoje obecne i przyszłe potrzeby w odniesieniu do działów do spraw analizy ryzyka i oceny narażenia. Trybunał stwierdził, że:

• w dziale do spraw analizy ryzyka brakuje wystarczającej liczby analityków w różnych specjalizacjach (w zakresie kryminologii, analizy prognostycznej i analizy tematycznej, w szczególności analizy ryzyka dotyczącej obszarów morskich);
• w dziale zajmującym się oceną narażenia należy określić wymagane umiejętności i zdolności, rozpoznać wszelkie ewentualne luki i opracować bardziej długoterminowy plan przyciągnięcia utalentowanych pracowników zgodnie z celami strategicznymi.

77

Wymiana informacji i współpraca między różnymi jednostkami organizacyjnymi Frontexu zawsze była ważna, ale obecnie jest ona kluczowa, zważywszy na nową rolę operacyjną, jaką Agencja odgrywa od czasu utworzenia stałej służby. W dokumencie strategicznym Frontexu na lata 2018–2020 przyznano, że wprawdzie w codziennej działalności poszczególne departamenty wykazują się elastycznością, lecz organizacja pracy jest wciąż bardzo hierarchiczna. Kultura pracy polegająca na działalności w obrębie jednego departamentu bez łączenia dostępnych informacji może osłabić wzajemne powiązania między poszczególnymi działaniami Frontexu. Przykładowo, dopiero w lutym 2020 r. Frontex opracował procedurę dzielenia się odpowiednimi informacjami z oceny narażenia między poszczególnymi jednostkami organizacyjnymi. Zorganizowany mechanizm dzielenia się wynikami ocen narażenia z pozostałymi jednostkami organizacyjnymi Agencji wciąż wymaga opracowania.

Uprawnienia przyznane Frontexowi w 2019 r. przewidują szybkie i znaczne zwiększenie zasobów Agencji

78

Zgodnie z nowym rozporządzeniem w 2027 r. Frontex będzie dysponował stałą służbą liczącą do 10 000 pracowników operacyjnych (zob. rys. 2 i pkt 11). Budżet Agencji ma wzrosnąć z 460 mln euro w 2020 r. (zob. rys. 3) do średnio 900 mln euro rocznie w okresie 2021–2027. Rozmiar planowanego zwiększenia zarówno budżetu, jak i kadr można zmierzyć liczbą osobodni dostępnych na potrzeby wspólnych operacji – z obecnego poziomu 300 000 osobodni (zob. rys. 9) ma on wzrosnąć do około 2 270 000 osobodni, a zatem wielkość kadr pracujących w terenie zwiększy się w stosunku do obecnego poziomu 7,5 raza.

79

Nie dokonano oceny potencjalnego wpływu utworzenia stałej służby na państwa członkowskie. 81% państw członkowskich, które udzieliły odpowiedzi na kwestionariusz Trybunału, prognozowało, że rozporządzenie z 2019 r. wpłynie na stan zatrudnienia na szczeblu krajowym i będzie wymagało zatrudnienia i szkolenia dodatkowych funkcjonariuszy straży granicznej, ponieważ oczekuje się, że Frontex będzie rekrutował pracowników stałej służby wśród osób zatrudnionych obecnie w krajowej straży granicznej. Będzie miało to skutki natury budżetowej i organizacyjnej. Państwa członkowskie nie są ponadto pewne co do potencjalnego wpływu liczby pracowników zatrudnionych przez Frontex w podziale na poszczególne profile zawodowe i kategorie, zgodnie z przepisami rozporządzenia, ani co do długości przyszłego oddelegowania do pracy w Agencji.

80

Ostatnią zewnętrzną ocenę Frontexu opublikowano w lipcu 2015 r. Choć w rozporządzeniu (UE) 1624/2016 nałożono wymóg, by wyniki osiągnięte przez Agencję zostały ocenione do października 2019 r., oceny tej nie przeprowadzono, ponieważ w listopadzie 2019 r. zaczęły już obowiązywać nowe uprawnienia Frontexu. Zgodnie z przepisami rozporządzenia (UE) 2019/1896 następna ocena zewnętrzna ma zostać przeprowadzona do 5 grudnia 2023 r. Ogółem jest to długi okres, w którym doszło do istotnych przekształceń uprawnień, struktury i zadań Agencji.

81

Ponadto choć w przepisach przyznano stałej służbie uprawnienia wykonawcze, może ona być mniej skuteczna w swoich działaniach, jeśli przyjmujące państwo członkowskie nie wyrazi zgody²⁶ na realizowanie zadań takich jak kontrole tożsamości, zezwalanie na wjazd i ochrona granic. Tymczasem funkcjonariusze straży granicznej oddelegowani do innego państwa członkowskiego nie mogą korzystać z systemów informacyjnych tego państwa na potrzeby dokonywania kontroli granicznych²⁷. Może to poważnie ograniczyć zakres działań, które stała służba mogłaby podjąć w trakcie misji w terenie.

Istnieje ryzyko, że Frontexowi może nie udać się uzyskać informacji pozwalających na rozszerzenie działalności w zakresie zwalczania przestępczości transgranicznej

82

Wszystkie państwa członkowskie, z wyjątkiem Hiszpanii, ręcznie przenoszą szczegółowe informacje na temat incydentów wykrytych na granicach ze swoich systemów krajowych do systemów Eurosur i JORA. Operatorzy są ponadto zmuszeni do tłumaczenia szczegółowych informacji na temat incydentów na język angielski, przy czym poziom znajomości tego języka jest różny.

83

Dodatkowe wymogi dotyczące zamieszczania informacji sprawozdawczych w systemie Eurosur będą stopniowo wprowadzane w ciągu dwuletniego okresu przejściowego, zgodnie z przepisami rozporządzenia (UE) 2019/1896. W odpowiedziach na kwestionariusz Trybunału państwa członkowskie wskazały, że obowiązujące już teraz wymogi sprawozdawcze stanowią znaczne obciążenie, i wyraziły wątpliwość, czy będą w stanie uporać się ze zwiększonym obciążeniem pracą, chyba że proces przesyłania danych między systemami krajowymi i bazą danych Eurosur zostanie zautomatyzowany. Zgłaszanie incydentów na lądowych i lotniczych przejściach granicznych oznacza istotne zwiększenie nakładu pracy. Przykładowo, zgodnie z danymi Eurostatu w 2018 r. na unijnych lotniczych przejściach granicznych granicę przekroczyło 409 mln pasażerów przybywających z państw trzecich lub udających się poza UE.

84

Zdaniem państw członkowskich pomimo przyznanych Agencji uprawnień do podjęcia wszelkich niezbędnych działań ułatwiających wymianę informacji istotnych dla jej zadań z Komisją i państwami członkowskimi brak jest jak dotąd dowodów wskazujących na bezpośrednie zaangażowanie Frontexu w jakiekolwiek inicjatywy na rzecz dalszej automatyzacji tego procesu.

Wnioski i zalecenia

85

Ogólnie rzecz biorąc, Trybunał stwierdził, że wsparcie w zwalczaniu nielegalnej imigracji i przestępczości transgranicznej udzielane przez Frontex na rzecz państw członkowskich i państw stowarzyszonych w ramach Schengen nie jest wystarczająco skuteczne. Zgodnie z ustaleniami Trybunału Frontex nie zrealizował w pełni uprawnień przyznanych mu w 2016 r. Kontrolerzy Trybunału zwrócili ponadto uwagę na kilka zagrożeń związanych z uprawnieniami przyznanymi Agencji w 2019 r.

86

Trybunał przedstawia wnioski i zalecenia dotyczące walki z nielegalną imigracją i przestępczością transgraniczną w odniesieniu do każdego z głównych działań Frontexu: wymiany informacji, analizy ryzyka, oceny narażenia i reakcji operacyjnej.

87

Trybunał ustalił, że wprawdzie ustanowiono funkcjonalne ramy wymiany informacji w celu wspierania walki z nielegalną imigracją, nie działały one jednak wystarczająco sprawnie, by zapewnić poprawne, kompletne i aktualne dane na temat bieżącej sytuacji na granicach zewnętrznych UE (pkt 25–29 i ramka 2). Nie ustanowiono natomiast jeszcze odpowiednich ram tego rodzaju w odniesieniu do przestępczości transgranicznej (pkt 63–65).

88

Frontex udostępnia aktualne i istotne dane na temat sytuacji na granicach zewnętrznych i przekazuje informacje dotyczące konkretnych zdarzeń (pkt 31). Niemniej stworzenie kompletnego obrazu sytuacji na granicach zewnętrznych UE jest utrudnione ze względu na niedostatek informacji (pkt 26 i 32), brak standardów technicznych dla wyposażenia służącego do kontroli granic (pkt 27), brak wspólnego katalogu incydentów na potrzeby sprawozdawczości w zakresie przestępczości transgranicznej, brak przekazywanych w czasie zbliżonym do rzeczywistego informacji na temat sytuacji na granicach powietrznych UE oraz opóźnienia w aktualizowaniu modelu CIRAM (pkt 64 i 67).

89

Jeśli chodzi o przestępczość transgraniczną, występuje ponadto rozdźwięk między uprawnieniami przyznanymi Frontexowi w stosownych rozporządzeniach i otoczeniem regulacyjnym, w którym Agencja prowadzi działalność – nie wszystkie odpowiednie organy zostały uwzględnione w rozporządzeniu w sprawie systemu Eurosur (dotyczy to na przykład organów celnych), a zatem nie wszystkie istotne zdarzenia są zgłaszane (pkt 64).

90

W rozporządzeniu (UE) 2019/1896 nałożono na państwa członkowskie istotne dodatkowe wymogi dotyczące sprawozdawczości do systemu Eurosur. Oczekuje się, że proces przesyłania danych między systemami krajowymi i bazą danych Eurosur będzie musiał zostać zautomatyzowany, żeby państwa członkowskie mogły spełnić te wymogi (pkt 82 i 83). Niemniej zdaniem państw członkowskich brak jest jak dotąd dowodów wskazujących na bezpośrednie zaangażowanie Frontexu w jakiekolwiek inicjatywy na rzecz dalszej automatyzacji tego procesu (pkt 84).

Zalecenie 1 – Udoskonalenie ram wymiany informacji i europejskiego obrazu sytuacji

1. Aby udoskonalić obowiązujące ramy systemu Eurosur, Frontex powinien:
   
   
   1. regularnie oceniać jakość danych wykorzystywanych na potrzeby stworzenia europejskiego obrazu sytuacji;
   2. monitorować i wspierać państwa członkowskie w prawidłowym wdrożeniu systemu Eurosur przez stworzenie wspólnie uzgodnionych procedur w celu wyeliminowania stwierdzonych niedociągnięć;
   3. pokierować pracami państw członkowskich dotyczącymi stworzenia wspólnego katalogu incydentów na potrzeby sprawozdawczości dotyczącej przestępczości transgranicznej;
   4. wspierać państwa członkowskie przez automatyzację procesu tłumaczenia i przesyłania danych między systemami krajowymi i bazą danych Eurosur.
2. Aby zapewnić interoperacyjność wyposażenia stanowiącego część rezerwy i ułatwić państwom członkowskim pozyskanie zgodnych pod względem technicznym zdolności w zakresie kontroli granic, Frontex powinien opracować – za zgodą państw członkowskich i Komisji reprezentowanych w Zarządzie Frontexu – minimalne standardy techniczne dotyczące wyposażenia;
3. W celu uzyskania kompletnego europejskiego obrazu sytuacji Komisja powinna rozważyć nowe metody zapewnienia skutecznej współpracy między Frontexem i innymi właściwymi organami, do których nie stosuje się bezpośrednio rozporządzenie (UE) 2019/1896.

Termin realizacji: połowa 2022 r.

91

Frontex miał trudności z korzystaniem z informacji sprawozdawczych w systemie Eurosur, a do tego istnieją prawne ograniczenia, jeśli chodzi o wykorzystanie danych do celów analizy ryzyka z danych znajdujących się w ogólnoeuropejskich systemach obsługiwanych przez eu-LISA (pkt 30 i 37). Wprawdzie Frontex jest do tego zobowiązany na mocy stosownych przepisów, ale nie jest w stanie stosować modelu CIRAM, ponieważ nie może ocenić narażenia określonych odcinków granicy, jeśli państwa członkowskie nie przekażą niezbędnych informacji (pkt 38).

92

Oddziaływanie analizy ryzyka dotyczącej migracji, którą przeprowadza Frontex, jest osłabione ze względu na brak ogólnodostępnej sieci rozpowszechniania publikacji Agencji. W rezultacie funkcjonariusze straży granicznej nie mają ułatwionego dostępu do informacji publikowanych przez Frontex, choć mogłyby być one bardzo przydatne przy pełnieniu przez nich obowiązków służbowych (pkt 39). Ponadto Frontex nie posiada informacji koniecznych do przeprowadzenia analizy ryzyka w odniesieniu do przestępczości transgranicznej (pkt 65), z wyjątkiem konkretnych kategorii przestępstw powiązanych z nielegalną imigracją. Dodatkowo nie zaktualizowano wspólnego zintegrowanego modelu analizy ryzyka, aby uwzględnić ten rodzaj zagrożeń na granicy (pkt 67). W konsekwencji Frontex nie jest w stanie przedstawić analizy wszystkich istotnych aspektów przestępczości transgranicznej, choć pozwoliłoby to państwom członkowskim i państwom stowarzyszonym w ramach Schengen podjąć odpowiednie działania w celu wyeliminowania stwierdzonych czynników zagrożenia lub złagodzenia ich skutków (pkt 68 i 69).

Zalecenie 2 – Zaktualizowanie i wdrożenie wspólnego zintegrowanego modelu analizy ryzyka (CIRAM) i zabezpieczenie dostępu do innych źródeł informacji

1. Frontex powinien:
   
   
   1. informować na temat przestrzegania przez państwa członkowskie zasad stosowania ram Eurosur, tak aby zapewnione były informacje konieczne do prowadzenia analizy ryzyka w oparciu o model CIRAM;
   2. zaktualizować model CIRAM w celu uwzględnienia w nim przestępczości transgranicznej;
   3. ułatwić szersze rozpowszechnianie publikacji z zakresu analizy ryzyka wśród funkcjonariuszy straży granicznej w całej Europie.
2. Frontex i Komisja powinny podjąć działania gwarantujące opracowanie, na potrzeby analizy ryzyka i oceny narażenia realizowanych przez Frontex, indywidualnie dostosowanych sprawozdań statystycznych w oparciu o informacje zawarte w systemach obsługiwanych przez eu-LISA oraz pochodzące z innych źródeł (np. innych organów lub agencji UE posiadających kompetencje w zakresie kontrolowania granic).

Termin realizacji: koniec 2022 r.

93

W 2016 r. Frontexowi powierzono zadanie dokonywania ocen narażenia państw członkowskich. Celem tego działania jest ocena zdolności i przygotowania tych państw w kontekście bieżących i przyszłych zagrożeń i wyzwań związanych z granicami zewnętrznymi (pkt 40 i 41). Państwa członkowskie mają obowiązek przekazywać informacje, o które zwraca się Frontex, jednak utrzymujące się problemy związane z niekompletnością i złą jakością danych niekorzystnie wpływają na proces gromadzenia informacji (pkt 42). Zgodnie z przepisami rozporządzenia z 2016 r. ocena narażenia przeprowadzana przez Frontex jest obecnie ograniczona do szczebla krajowego i nie przewidziano podobnego procesu w odniesieniu do szczebla unijnego, regionalnego ani międzypaństwowego, choć pomogłoby to w wykryciu ewentualnego powielania działań lub pozwoliłoby ocenić współpracę między agencjami UE (pkt 43).

94

Dział Frontexu zajmujący się oceną narażenia rozpoczął ocenę narażenia państw członkowskich na przestępczość transgraniczną dopiero w 2019 r., a zdolność działu do dokonywania tego rodzaju ocen wciąż jest rozwijana (pkt 70 i 71).

Zalecenie 3 – Rozwinięcie potencjału w zakresie oceny narażenia

1. Frontex powinien rozpoznać i rozwiązać, we współpracy z państwami członkowskimi, utrzymujące się trudności dotyczące gromadzenia danych, które niekorzystnie wpływają na ocenę narażenia, przez zidentyfikowanie problematycznych kwestii wpływających niekorzystnie na przekazywanie informacji przez państwa członkowskie i przez stworzenie planu działań mających na celu skorygowanie tej sytuacji.
2. Frontex powinien rozwinąć własną metodykę oceny narażenia i odnośne zdolności w celu:
   
   
   1. przeprowadzania skutecznej oceny narażenia na przestępczość transgraniczną;
   2. rozpoznania i przeprowadzenia oceny ewentualnych przypadków powiązanego narażenia wpływającego negatywnie na wiele państw w określonym regionie;
   3. monitorowania przypadków, gdy działania mające na celu wyeliminowanie słabych punktów stwierdzonych w danym państwie mogą doprowadzić do skutków ubocznych w państwach sąsiadujących.

   Termin realizacji: koniec 2022 r.

3. Komisja powinna rozważyć potencjalne korzyści, jakie przyniosłoby rozszerzenie zakresu przeprowadzanej przez Frontex oceny narażenia na szczebel regionalny i UE.

Termin realizacji: w momencie zmiany ram regulacyjnych.

95

Frontex przeprowadził cztery szybkie interwencje na granicach, aby pomóc państwom członkowskim zmagającym się z nagłą i wyjątkowo silną presją na granicach zewnętrznych. Od 2007 r. Frontex przeprowadzał coroczne ćwiczenia, aby przeszkolić wszystkie podmioty, które mogłyby zostać zaangażowane w takie interwencje. W 2019 r. nie przeprowadzono żadnych takich ćwiczeń (pkt 47, 48 i ramka 4).

96

Pomimo znaczenia, jakie dla walki z nielegalną imigracją ma proces przyjmowania migrantów w ramach wspólnych operacji, zarówno z punktu widzenia humanitarnego, jak i informacji wywiadowczych, Frontex nie przywiązał wystarczająco dużej wagi do roli mediatora kulturowego (pkt 52 i 53).

97

Działalność Frontexu wzbudza duże zainteresowanie opinii publicznej. Niemniej sprawozdawczość Agencji – choć obszerna – nie dostarcza odbiorcom informacji na temat faktycznych wyników lub rzeczywistego oddziaływania prowadzonych działań. Przykładowo w sprawozdaniach z oceny wspólnych operacji nie wprowadzono rozróżnienia między rezultatami osiągniętymi dzięki działaniom Frontexu i rezultatami działań organów krajowych. Ponadto sprawozdania te nie pozwalają uzyskać jasnego oglądu osiągniętych wyników lub uchybień, jeśli chodzi o faktyczny wkład państw członkowskich na rzecz wspólnych operacji, nie zawierają też informacji na temat rzeczywistych kosztów wspólnych operacji (pkt 55–60). Do podejmowania należycie uzasadnionych decyzji prawodawczych konieczne są solidne informacje (pkt 51).

Zalecenie 4 – Usprawnienie reakcji operacyjnej Frontexu

Frontex powinien:

1. przeprowadzać regularnie ćwiczenia w zakresie szybkich interwencji, skierowane w szczególności do państw, które ewentualnie przyjmowałyby takie interwencje, tak aby zagwarantować, że w razie potrzeby wszystkie zainteresowane strony będą dobrze przygotowane;
2. zdefiniować ramy kompetencji dla roli mediatora kulturowego i podjąć odpowiednie działania, tak aby państwa członkowskie przyjęły takie samo podejście;
3. opracować metodykę oceny rezultatów własnej działalności operacyjnej, w szczególności w odniesieniu do wspólnych operacji;
4. publikować informacje na temat ostatecznych kosztów swoich operacji, gdy tylko staną się one dostępne.

Termin realizacji: koniec 2022 r.

98

Frontex nie podjął koniecznych działań, by dostosować swoją strukturę organizacyjną w sposób pozwalający uwzględnić uprawnienia przyznane mu w 2016 r. Trybunał zidentyfikował niedociągnięcia w zakresie planowania dotyczącego zasobów kadrowych w działach zajmujących się analizą ryzyka i oceną narażenia (pkt 74–76), w których wciąż brak jest pracowników o niezbędnych kompetencjach.

99

W kontekście wejścia w życie rozporządzenia (UE) 2019/1896 i zasadniczej zmiany zadań powierzonych Agencji w związku z ustanowieniem stałej służby – z koordynacji i wspierania na zadania operacyjne – Trybunał wykrył problemy dotyczące komunikacji między działami objętymi niniejszą kontrolą. Frontex działa w oparciu o sztywną hierarchiczną strukturę organizacyjną (pkt 77), co stoi w sprzeczności z wzajemnym powiązaniem skontrolowanych działań Agencji.

100

Aby wykonywać nowo przyznane uprawnienia, w 2027 r. Frontex ma zatrudniać 10 000 pracowników operacyjnych w ramach stałej służby, a budżet Agencji ma wynieść średnio 900 mln euro rocznie. Oznacza to ogromny wzrost w stosunku do bieżącej sytuacji. Wspomniane wyżej wielkości określono przy braku uzgodnionych kryteriów pozwalających ocenić potrzeby Frontexu związane z uprawnieniami, które nie są jasno doprecyzowane, a także wobec braku informacji na temat rzeczywistych kosztów i oddziaływania operacji prowadzonych przez Agencję (pkt 57–60) i bez uprzedniej oceny oddziaływania na państwa członkowskie (pkt 79).

101

Nowe rozporządzenie zatwierdzono bez przeprowadzania oceny skutków ani oceny, czy Frontex zrealizował przyznane mu wcześniej uprawnienia, uzasadniając to pilną koniecznością (pkt 80). Dodatkowo państwa członkowskie spodziewają się, że w związku z wpływem powołania stałej służby na stan zatrudnienia na szczeblu krajowym pojawią się wyzwania organizacyjne i budżetowe (pkt 79). Ponadto nie jest jasne, czy stała służba będzie w stanie działać zgodnie z pierwotnymi założeniami (pkt 81).

Zalecenie 5 – Sprostanie wyzwaniom związanym z uprawnieniami przyznanymi Frontexowi w 2019 r.

Frontex powinien:

1. przeprowadzić formalną analizę mającą na celu określenie potrzeb kadrowych, w szczególności w obszarze analizy ryzyka i oceny narażenia;
2. udoskonalić własne wewnętrzne procedury komunikacji, tak aby zagwarantować wymianę informacji w oparciu o zasadę wiedzy koniecznej.

Termin realizacji: koniec 2021 r.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę III, której przewodniczy Bettina Jakobsen, członkini Trybunału Obrachunkowego, w Luksemburgu w dniu 29 kwietnia 2021 r.

Załączniki

Załącznik I – Europejska Agencja Straży Granicznej i Przybrzeżnej – dodatkowe informacje na temat uprawnień przyznanych w 2016 i 2019 r.

Uprawnienia przyznane w 2016 r.	Uprawnienia przyznane w 2019 r.
Wprowadzenie roli nadzorczej – ocena narażenia Frontex przeprowadza obowiązkowe oceny narażenia mające na celu ocenę zdolności poszczególnych państw członkowskich do stawienia czoła wyzwaniom na ich granicach zewnętrznych. Oceną objęte jest wyposażenie i zasoby dostępne w państwach członkowskich. W następstwie oceny narażenia dyrektor wykonawczy Frontexu może podjąć decyzję o zaleceniu danemu państwu członkowskiemu wdrożenia szeregu środków zmierzających do wyeliminowania wszelkich wykrytych słabych punktów w sposobie funkcjonowania krajowego systemu zarządzania granicami.	Brak istotnych zmian w uprawnieniach
Stworzenie rezerwy szybkiego reagowania obejmującej funkcjonariuszy straży granicznej i wyposażenie techniczne, które to zasoby państwa członkowskie mają udostępnić Frontexowi Państwa członkowskie, w których wyposażenie techniczne jest zarejestrowane, mają obowiązek udostępnić je Frontexowi w razie potrzeby. Agencja jest w stanie skorzystać z rezerwy 1 500 funkcjonariuszy, którzy mogą zostać skierowani do pracy w ciągu trzech dni. Stanowią oni trzon sił szybkiego reagowania, które są kierowane na odcinki granicy znajdujące się pod dużą presją.	Stworzenie stałej służby Frontex w  2027 r. będzie dysponował personelem operacyjnym liczącym 10 000 pracowników, z czego 1 500 w ramach rezerwy szybkiego reagowania. Ta stała służba ma wspierać państwa członkowskie w terenie w wysiłkach na rzecz ochrony granic zewnętrznych UE, zwalczania przestępczości transgranicznej i przeprowadzania powrotów migrantów o nieuregulowanym statusie. W skład stałej służby wejdą zatrudnieni przez Agencję funkcjonariusze straży granicznej i przybrzeżnej (3 000 osób) i pracownicy obowiązkowo oddelegowywani z państw europejskich. W rozporządzeniu przyznano stałej służbie uprawnienia wykonawcze. Pracownicy operacyjni działający w terenie będą mieli prawo do prowadzenia działań z zakresu kontroli granicznych oraz operacji powrotowych, przykładowo kontroli tożsamości, zezwalania na wjazd na granicach zewnętrznych oraz ochrony granic – pod warunkiem uzyskania zgody przyjmującego państwa członkowskiego.
Operacje powrotowe Frontexowi powierzono istotniejszą rolę w  hotspotach zajmujących się przyjmowaniem migrantów28. Obok rejestrowania migrantów i sprawdzania ich w celu ustalanie obywatelstwa Frontex jest również odpowiedzialny za organizowanie powrotów osób, które nie kwalifikują się do objęcia azylem.	Operacje powrotowe Agencja jest w stanie wspierać państwa członkowskie na wszystkich etapach procesu powrotu (między innymi może je wspierać w działaniach poprzedzających powrót, a także w identyfikowaniu obywateli państw trzecich, koordynowaniu lub organizowaniu operacji powrotowych, w tym czarterować samoloty do celów takich operacji oraz organizować operacje powrotowe w ramach lotów rejsowych lub innymi środkami transportu itd.), podczas gdy państwa członkowskie ponoszą odpowiedzialność za wydawanie decyzji nakazujących powrót.
Brak zmian w rozporządzeniu.	Europejski system nadzorowania granic (system Eurosur) Aby usprawnić funkcjonowanie systemu Eurosur, w rozporządzeniu włączono ten system do struktur Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej i zwiększono jego zakres, tak aby uwzględnić większość elementów europejskiego zintegrowanego zarządzania granicami. Przekłada się to na zdolność do skuteczniejszego wykrywania i przewidywania sytuacji kryzysowych na granicach zewnętrznych UE oraz w państwach trzecich, a także do skuteczniejszego reagowania na te sytuacje.
Współpraca z państwami spoza UE Przyznano Agencji większą rolę w koordynowaniu współpracy w zakresie zarządzania granicami między państwami członkowskimi i państwami trzecimi. Agencja może prowadzić wspólne operacje w państwach trzecich sąsiadujących z UE. Warunkiem wstępnym zawiązania takiej współpracy operacyjnej jest podpisanie porozumienia o statusie.	Zacieśnienie współpracy z państwami spoza UE Pod warunkiem uzyskania uprzednio zgody zainteresowanego państwa Frontex może prowadzić wspólne operacje i wysyłać pracowników poza teren UE i poza terytorium krajów sąsiadujących z UE, aby zapewnić wsparcie w zakresie zarządzania granicami.
Rozlokowanie oficerów łącznikowych w państwach członkowskich Mają oni zapewnić regularne monitorowanie zarządzania granicami zewnętrznymi we wszystkich państwach członkowskich. Frontex rozlokował już oficerów łącznikowych w państwach trzecich, aby ułatwić prowadzenie dialogu i współpracę w terenie.	Nowe funkcje Współpraca z urzędnikiem do spraw praw podstawowych oraz monitorowanie działań podjętych przez państwo członkowskie w odniesieniu do powrotów.
Frontex ma zapewnić skuteczne wsparcie w zakresie zwalczania przestępczości transgranicznej.	Europejski system informacji o podróży oraz zezwoleń na podróż Frontexowi przyznano większą rolę w zakresie zarządzania zwiększającym się przepływem legalnych podróżnych przez granice zewnętrzne UE. Obejmuje ona prowadzenie przyszłej centralnej jednostki europejskiego systemu informacji o podróży oraz zezwoleń na podróż (ETIAS) i wspieranie państw członkowskich we wdrażaniu systemu wjazdu i wyjazdu.
Włączenie zintegrowanego zarządzania granicami do uprawnień Frontexu, co wiąże się z koniecznością prowadzenia analizy ryzyka w zakresie przestępczości transgranicznej, jak również zjawisk migracyjnych.	Analiza ryzyka Frontex ma przeprowadzać co dwa lata strategiczną analizę ryzyka w odniesieniu do zintegrowanego zarządzania granicami. Wyniki analizy mają następnie zostać wykorzystane w ramach wieloletniego strategicznego cyklu polityki dotyczącej europejskiego zintegrowanego zarządzania granicami.

Załącznik II – Odpowiedzi państw członkowskich na kwestionariusz Europejskiego Trybunału Obrachunkowego

Załącznik III – Wdrożenie systemu Eurosur w 30 państwach członkowskich i państwach stowarzyszonych w ramach Schengen

Na rysunku poniżej przedstawiono funkcje opisane w rozporządzeniu oraz najnowsze dostępne informacje na temat stanu wdrożenia tych funkcji w poszczególnych państwach członkowskich i państwach stowarzyszonych w ramach Schengen.

Uwaga: Jedno z państw członkowskich nie wzięło udziału w przyjęciu rozporządzenia w sprawie systemu Eurosur i nie jest nim związane ani go nie stosuje.

W przypadku trzech innych państw umieszczono wzmiankę „nie dotyczy” w odniesieniu do wielu funkcji, ponieważ umiejscowienie tych państw sprawia, że funkcje te nie są konieczne na ich granicach. W przypadku kolejnych dwóch państw umieszczono podobne wzmianki w odniesieniu do definicji odcinków granic i powiązanych działań w zakresie nadzorowania, ponieważ w momencie sporządzania sprawozdania tym odcinkom granic przypisano niski poziom ryzyka i w rezultacie państwa te nie były zobowiązane do opisywania odnośnych reakcji.

Źródło: Dokument Komisji SWD(2018) 410.

• Krajowy ośrodek koordynacji rozpoczął działalność

Każde państwo członkowskie ma obowiązek wyznaczyć, prowadzić i utrzymać krajowy ośrodek koordynacji (NCC), który służy koordynacji i wymianie informacji między wszystkimi organami krajowymi odpowiedzialnymi za ochronę granic zewnętrznych, a także z pozostałymi krajowymi ośrodkami koordynacji oraz z Agencją.

• Krajowy ośrodek koordynacji współpracuje z wszystkimi organami odpowiedzialnymi za ochronę granic zewnętrznych

Krajowy ośrodek koordynacji zapewnia terminową wymianę informacji i terminową współpracę między wszystkimi organami krajowymi odpowiedzialnymi za ochronę granic zewnętrznych oraz z innymi krajowymi ośrodkami koordynacji i z Agencją.

• Krajowy ośrodek koordynacji wypełnia funkcje wymienione w art. 5 rozporządzenia (UE) nr 1052/2013

Krajowy ośrodek koordynacji:

• zapewnia terminową wymianę informacji z działającymi na poziomie krajowym organami zajmującymi się poszukiwaniem i ratownictwem, organami ścigania oraz organami właściwymi w sprawach imigracji i azylu;
• tworzy i utrzymuje krajowy obraz sytuacji;
• wspiera planowanie i wdrażanie krajowych działań w zakresie ochrony granicy;
• koordynuje krajowy system nadzorowania granicy zgodnie z prawem krajowym;
• uczestniczy w regularnej ocenie skutków krajowych działań w zakresie ochrony granicy;
• koordynuje środki operacyjne z pozostałymi państwami członkowskimi.

• Nieprzerwane funkcjonowanie krajowego ośrodka koordynacji

Krajowy ośrodek koordynacji działa dwadzieścia cztery godziny na dobę przez siedem dni w tygodniu.

• Krajowy ośrodek koordynacji utrzymuje krajowy obraz sytuacji

Krajowy ośrodek koordynacji tworzy i utrzymuje krajowy obraz sytuacji, dostarczając tym samym wszystkim organom odpowiedzialnym na poziomie krajowym za kontrolę i ochronę granic zewnętrznych skutecznych, dokładnych i aktualnych informacji. Na krajowy obraz sytuacji składają się informacje zebrane z krajowego systemu nadzorowania granicy, a także za pomocą stacjonarnych i ruchomych czujników obsługiwanych przez krajowe organy, oraz informacje zgromadzone przez patrole chroniące granice i inne odpowiednie organy i systemy krajowe, w tym oficerów łącznikowych, ośrodki operacyjne i punkty kontaktowe. W krajowym obrazie sytuacji uwzględnia się również informacje dostarczone przez Frontex, krajowe ośrodki koordynacji w innych państwach członkowskich i systemy zgłaszania statków. W obrazie tym wyodrębnia się trzy warstwy: warstwę zdarzeniową, warstwę operacyjną i warstwę analityczną.

• Stworzono warstwę zdarzeniową krajowego obrazu sytuacji

Na warstwę zdarzeniową krajowego obrazu sytuacji składają się informacje na temat zdarzeń dotyczących:

• niedozwolonego przekraczania granic, w tym informacje na temat zdarzeń wiążących się z zagrożeniem życia migrantów;
• przestępczości transgranicznej;
• sytuacji kryzysowych;
• innych zdarzeń, takich jak niezidentyfikowane i wzbudzające podejrzenia pojazdy, statki morskie oraz inne jednostki i osoby obecne na granicach zewnętrznych, a także informacje na temat wszelkich innych zdarzeń, które mogą mieć istotny wpływ na kontrolę granic zewnętrznych.

• Stworzono warstwę operacyjną krajowego obrazu sytuacji

Na warstwę operacyjną krajowego obrazu sytuacji składają się informacje dotyczące:

• środków własnych danego państwa członkowskiego, w tym ewentualnie środków wojskowych wspierających wykonywanie zadań z zakresu egzekwowania prawa, i obszarów operacji. Obejmują one informacje na temat pozycji, statusu i rodzaju środków własnych oraz zaangażowanych organów. Należy zauważyć, że na wniosek organu krajowego odpowiedzialnego za wspomniane wyżej środki krajowe ośrodki koordynacji mogą podjąć decyzję o ograniczeniu dostępu do odnośnych informacji na zasadzie wiedzy koniecznej;
• terenu i warunków pogodowych na granicach zewnętrznych.

• Stworzono warstwę analityczną krajowego obrazu sytuacji

Na warstwę analityczną krajowego obrazu sytuacji składają się:

• informacje dotyczące kluczowych zmian i wskaźników;
• sprawozdania analityczne, tendencje w zakresie oceny ryzyka, publikacje z monitorowania na szczeblu regionalnym i noty informacyjne;
• przeanalizowane informacje istotne w szczególności dla przypisania poziomów ryzyka poszczególnym odcinkom granicy zewnętrznej;
• obrazy referencyjne, mapy kontekstowe, oceny przeanalizowanych informacji oraz analizy zmian (obrazy uzyskane w ramach monitorowania Ziemi), a także informacje na temat wykrytych zmian, informacje geograficzne oraz mapy przenikalności granic zewnętrznych.

• Obraz sytuacji dotyczący określonych odcinków granicy jest udostępniony sąsiadującym państwom członkowskim

Krajowe ośrodki koordynacji w sąsiadujących państwach członkowskich udostępniają sobie nawzajem, bezpośrednio i w czasie zbliżonym do rzeczywistego, obraz sytuacji sąsiadujących odcinków granicy zewnętrznej zawierający informacje dotyczące:

• zdarzeń i innych istotnych elementów objętych warstwą zdarzeniową;
• taktycznych analiz ryzyka objętych warstwą analityczną.

• Zgodność z przepisami dotyczącymi ochrony danych

W przypadku gdy krajowy obraz sytuacji obejmuje przetwarzanie danych osobowych, dane te są przetwarzane zgodnie z odpowiednimi przepisami w zakresie ochrony danych.

• Zdefiniowano odcinki granic

Każde państwo członkowskie dokonuje podziału swoich zewnętrznych granic lądowych i morskich na odcinki i powiadamia o tym Agencję. Agencja i dane państwo członkowskie dokonują wspólnie oceny przypisania poziomów ryzyka odcinkom granicy zewnętrznej.

• Działania w zakresie ochrony granic odpowiadają poziomom ryzyka przypisanym danym odcinkom

Państwa członkowskie zapewniają w następujący sposób zgodność działań w zakresie ochrony prowadzonych na odcinkach granicy zewnętrznej z poziomami ryzyka przypisanymi tym odcinkom:

• jeśli odcinkowi granicy zewnętrznej przypisano niski poziom ryzyka, właściwe organy krajowe organizują regularną ochronę granic na podstawie analizy ryzyka i zapewniają obecność w strefie przygranicznej wystarczającej liczby personelu i wystarczających zasobów w gotowości do prowadzenia działań w zakresie śledzenia, identyfikowania i przechwytywania;
• jeśli odcinkowi granicy zewnętrznej przypisano średni poziom ryzyka, właściwe krajowe organy zapewniają – w uzupełnieniu do środków opisanych powyżej – zastosowanie odpowiednich środków nadzoru na tym odcinku granicy. W przypadku zastosowania tych środków nadzoru powiadamia się o tym krajowy ośrodek koordynacji;
• jeśli odcinkowi granicy zewnętrznej przypisano wysoki poziom ryzyka, dane państwo członkowskie zapewnia – w uzupełnieniu do środków zastosowanych w przypadku średniego poziomu ryzyka – za pośrednictwem krajowego ośrodka koordynacji udzielenie niezbędnego wsparcia krajowym organom działającym na tym odcinku granicy oraz zastosowanie wzmocnionych środków ochrony. To państwo członkowskie może zwrócić się o wsparcie do Agencji, przy czym spełnione muszą być warunki rozpoczęcia wspólnych operacji lub szybkich interwencji na granicy.

Krajowy ośrodek koordynacji regularnie informuje Agencję o środkach zastosowanych na krajowych odcinkach granicy, którym przypisano wysoki poziom ryzyka.

Jeśli średni lub wysoki poziom ryzyka przypisano krajowemu odcinkowi granicy zewnętrznej przylegającemu do odcinka granicy innego państwa członkowskiego, dany krajowy ośrodek koordynacji kontaktuje się z krajowym ośrodkiem koordynacji w sąsiadującym państwie członkowskim i dąży do skoordynowania niezbędnych działań transgranicznych.

Załącznik IV – Działania w ramach operacji prowadzonych na morzu

Frontex organizował wspólne operacje na morzu od 2006 r. Wprawdzie nazwy poszczególnych operacji zmieniały się z biegiem lat, Agencja utrzymywała jednak stałą obecność w tych obszarach geograficznych.

Na ilustracji poniżej przedstawiono ramy czasowe prowadzenia tych operacji oraz lokalizację działań.

Hera (Atlantyk Północno-Zachodni)

Operację Hera uruchomiono w 2006 r. w odpowiedzi na ogromne nasilenie się nielegalnej imigracji z Afryki Zachodniej na należące do Hiszpanii Wyspy Kanaryjskie na Oceanie Atlantyckim, co wynikało z zamontowania przez Hiszpanię na szlaku gibraltarskim zintegrowanego systemu nadzoru zewnętrznego (systemu SIVE) w celu zamknięcia tego szlaku oraz stanowczej reakcji władz marokańskich na podejmowane przez migrantów próby przekroczenia granicy.

Indalo (zachodnia część basenu Morza Śródziemnego)

Operacja Indalo, zainicjowana w listopadzie 2007 r., była pierwszą wspólną operacją prowadzoną wzdłuż śródziemnomorskiego wybrzeża Hiszpanii. W ramach tej operacji Frontex zorganizował patrole, które miały wykrywać migrację nieuregulowaną wzdłuż otwartego na nowo szlaku migracyjnego prowadzącego z wybrzeży Afryki Północnej (Maroko i Algieria).

Minerwa (porty w zachodniej części basenu Morza Śródziemnego)

Operację Minerwa uruchomiono w sierpniu 2007 r. w celu kompleksowego kontrolowania południowego wybrzeża kontynentalnej Hiszpanii. W ramach operacji starano się wzmocnić kontrole graniczne w portach morskich Algeciras i Almería, kontrole tożsamości w porcie morskim w Ceucie, a także zapewnić kontrolę hiszpańskich wód przybrzeżnych, na których odnotowywano wówczas największą liczbę migrantów przybywających z Algierii i Maroka.

Operacja Minerwa doprowadziła również do wzmocnienia operacji Paso del Estrecho, realizowanej przez hiszpańskie władze w okresie letnim corocznie począwszy od 1987 r. (od 15 czerwca do 15 września). Celem tej operacji jest organizowanie transgranicznego przemieszczania się pracowników migrujących i ich rodzin z różnych części Europy (głównie Francji, Belgii i Niemiec), którzy wracają do Afryki Północnej.

Tryton (środkowa część basenu Morza Śródziemnego)

1 listopada 2014 r. Frontex zainicjował operację Tryton obejmującą patrolowanie Morza Śródziemnego, tak aby pomóc Włochom w radzeniu sobie z napływem dużej liczby migrantów do wybrzeży tego państwa. Operacja Tryton objęła swoim zasięgiem obszary operacyjne zarówno operacji Hermes (obszar na południe od Sycylii i dookoła wysp Lampedusa i Pantelleria), jak i operacji Eneasz (wybrzeże Kalabrii i Apulii). Obie te operacje zakończyły się 31 października 2014 r.

Ponadto władze włoskie zakończyły operację Mare Nostrum, całoroczną operację marynarki i sił powietrznych, która została uruchomiona przez włoski rząd 18 października 2013 r. w obliczu rosnącego napływu migrantów do Europy w drugiej połowie 2013 r. i utonięć migrantów u brzegów Lampedusy. W odróżnieniu od operacji Mare Nostrum, ukierunkowanej na akcje poszukiwawcze i ratownicze, operacja Tryton miała przede wszystkim na celu ochronę granic.

Temida (środkowa część basenu Morza Śródziemnego)

Uruchomiona w lutym 2018 r. operacja Temida zastąpiła operację Tryton. Na wniosek władz włoskich obszar operacyjny dostosowano w stosunku do obszaru operacyjnego wspólnej operacji Tryton z 2017 r., zmniejszając zakres działań w środkowej części Morza Śródziemnego, zwiększając natomiast na Morzu Adriatyckim. W ramach operacji Temida Frontex utrzymuje swoją obecność w hotspotach funkcjonujących we Włoszech. Pracownicy oddelegowani przez Agencję wspierają włoskie organy w rejestrowaniu migrantów, pobieraniu od nich odcisków palców i ustalaniu ich narodowości.

Posejdon (wschodnia część basenu Morza Śródziemnego)

Operacja Posejdon rozpoczęła się w 2006 r., gdy Grecja zwróciła się do Frontexu o pomoc z ochroną granic lądowych i morskich z Turcją.

Ta wspólna operacja została podzielona na dwie części: operacja morska Posejdon, w ramach której zapewnia się ochronę granic morskich UE z Turcją na Morzu Śródziemnym i Morzu Egejskim, oraz operacja lądowa Posejdon, w ramach której chroniona jest południowo-wschodnia granica lądowa UE z Turcją na rzece Ewros.

Wykaz akronimów

CIRAM – wspólny zintegrowany model analizy ryzyka

eu-LISA – Europejska Agencja ds. Zarządzania Operacyjnego Wielkoskalowymi Systemami Informatycznymi w Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości

Europol – Agencja Unii Europejskiej ds. Współpracy Organów Ścigania

Eurosur – europejski system nadzorowania granic

JORA – aplikacja do informowania o wspólnych działaniach

MIC-RAN – sieć wywiadowcza i analizy ryzyka zajmująca się obszarami morskimi

Glosariusz

Ekspert do spraw dokumentów – funkcjonariusz, który przeprowadza wnikliwe badanie różnych kategorii dokumentów podróżnych.

Granice wewnętrzne – granice między państwami członkowskimi UE, z uwzględnieniem portów lotniczych, morskich, śródlądowych i rzecznych wykorzystywanych na potrzeby podróży i handlu w obrębie UE.

Granice zewnętrzne – granice między państwami członkowskimi UE i państwami trzecimi, z uwzględnieniem portów lotniczych, morskich, śródlądowych i rzecznych.

Kontrola graniczna – weryfikacja i nadzór prowadzone na granicy w stosunku do osób przekraczających granicę lub tych, które zamierzają ją przekroczyć.

Krajowy ośrodek koordynacji (NCC) – organ koordynujący działania organów zajmujących się ochroną granic w poszczególnych państwach członkowskich. Zapewnia platformę wymiany informacji między tymi organami i z Frontexem.

Ochrona granicy – monitorowanie granicy w celu zapobieżenia nielegalnemu jej przekraczaniu.

Przejście graniczne – miejsce, w którym można legalnie przekroczyć granicę.

Przestępczość transgraniczna – działalność przestępcza posiadająca wymiar transgraniczny, jeśli chodzi o planowanie, popełnianie lub skutki przestępstw.

Sieć analizy ryzyka Frontexu (FRAN) – sieć łącząca Frontex ze specjalistami zajmującymi się analizą ryzyka i informacjami wywiadowczymi w państwach członkowskich.

Sieć wywiadowcza i analizy ryzyka zajmująca się obszarami morskimi – sieć mająca na celu rozwój zdolności państw członkowskich w zakresie analizy ryzyka i zacieśnienie współpracy między strażami przybrzeżnymi w UE w zakresie zwalczania przestępczości transgranicznej.

Szybka interwencja na granicy – interwencja zainicjowana i koordynowana przez Frontex mająca na celu wsparcie państwa członkowskiego, które musi zmierzyć się z nagłą i wyjątkowo silną presją na granicy zewnętrznej.

Wiedza na temat bieżącej sytuacji – wiedza na temat sytuacji w zakresie nielegalnej działalności transgranicznej na granicach zewnętrznych, pozyskana dzięki ciągłemu monitorowaniu, wykrywaniu i śledzeniu.

Wspólny zintegrowany model analizy ryzyka (CIRAM) – metodyka analizy ryzyka stosowana przez Frontex i państwa członkowskie w celu ułatwienia wymiany informacji i współpracy w zakresie bezpieczeństwa granic. Przyczynia się ona do zapewnienia większej spójności w zarządzaniu granicami zewnętrznymi.

Zintegrowane zarządzanie granicami – koordynowanie działań i współpraca między organami i agencjami UE i państw członkowskich zajmującymi się zapewnianiem bezpieczeństwa i ułatwianiem handlu na granicach zewnętrznych UE.

Odpowiedzi Europejskiej Agencji Straży Granicznej i Przybrzeżnej (Frontex)

25

Agencja zdaje sobie sprawę z tych braków i zostały one wykazane w „SPRAWOZDANIU KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY w sprawie ewaluacji europejskiego systemu nadzoru granic (EUROSUR)” przygotowanym przez Komisję w 2018 r. we współpracy z Fronteksem i państwami członkowskimi/państwami stowarzyszonymi w ramach Schengen (MS/SAC). Stwierdzone nieprawidłowości zostały następnie uwzględnione w rozporządzeniu (UE) 2019/1896 wraz z przepisem na mocy art. 24 ust. 3, zgodnie z którym „Komisja przyjmuje akty wykonawcze określające szczegóły warstw informacyjnych obrazów sytuacji oraz zasady tworzenia szczególnych obrazów sytuacji. W akcie wykonawczym określa się rodzaj przekazywanych informacji, podmioty odpowiedzialne za zbieranie, przetwarzanie, archiwizowanie i przekazywanie poszczególnych informacji, maksymalne terminy dotyczące zgłaszania, zasady dotyczące bezpieczeństwa i ochrony danych oraz związane z nimi mechanizmy kontroli jakości”. Przedmiotowy akt wykonawczy nie został jeszcze opublikowany, a zatem nie rozpoczęto prac nad jego wdrożeniem.

27

Zgodnie z rozporządzeniem Fronteksu (UE) 2019/1896 opracowanie norm technicznych dla sprzętu ma na celu zapewnienie interoperacyjności i kompatybilności środków technicznych wykorzystywanych podczas działań operacyjnych UE.

W oparciu o metodykę określoną przez Frontex we współpracy z państwami członkowskimi i Komisją, Agencja przygotuje nadrzędny proces normalizacji, który będzie obejmował m.in. opracowanie norm technicznych dla sprzętu wykorzystywanego w działaniach Fronteksu oraz norm technicznych w zakresie wymiany informacji.

30

Luka ta została już zidentyfikowana podczas oceny przeprowadzonej przez Komisję Europejską w 2018 r. i uwzględniono ją w akcie wykonawczym dotyczącym obrazów sytuacyjnych EUROSUR. Sprawozdawczość FRAN zostanie włączona do zintegrowanych ram EUROSUR służących wymianie informacji i współpracy operacyjnej.

31

Frontex zaczął również przekazywać w czasie rzeczywistym informacje dotyczące zdarzeń, do których dochodzi w strefach przedgranicznych zewnętrznych granic UE, położonych poza strefą wspólnych działań operacyjnych, podlegających jego koordynacji. Należy też podkreślić, że dzięki informacjom, które nadzorujący statek powietrzny Fronteksu przekazał organom poszukiwania i ratownictwa (również z państw trzecich), Frontex przyczynił się w 2020 r. do uratowania życia prawie 10 000 migrantów w samej tylko środkowej części Morza Śródziemnego.

38

Przyczyny niewdrożenia CIRAM przez Agencję wykraczają poza brak wymiany informacji na temat oceny narażenia w odniesieniu do konkretnych odcinków granicy w ramach działań Fronteksu. Ponadto zakres analizy ryzyka jest znacznie szerszy (obejmuje wszystkie elementy europejskiego zintegrowanego zarządzania granicami) w porównaniu z zakresem oceny narażenia, który dotyczy jedynie działań w zakresie kontroli granicznej i kilku innych aspektów. Ocena narażenia jest obecnie postrzegana jako mechanizm kontroli jakości i nie wyczerpuje pełnego zakresu narażenia opisanego w modelu CIRAM 2.0.

Ramka 3

Frontex posiada niepełny dostęp do tych informacji ze względu na ograniczenia nałożone decyzją państw członkowskich. Agencja dysponuje jedynie ograniczonymi możliwościami zastosowania pełnej metodyki CIRAM do swoich produktów w zakresie analizy ryzyka.

43

Mimo że działania w zakresie oceny narażenia w istocie koncentrują się na ocenie zasobów krajowych i ogólnej gotowości państw członkowskich/państw stowarzyszonych w ramach Schengen, od początku podjęto kilka inicjatyw wykraczających poza samą ocenę zdolności krajowych.

Obejmują one:

• Wspólne szybkie oceny narażenia, dokonywane w przypadku zagrożenia występującego na zewnętrznych granicach UE, które dotyczy wielu państw członkowskich/państw stowarzyszonych w ramach Schengen.
• Regionalne ćwiczenia symulacyjne służące ocenie gotowości sąsiadujących ze sobą państw członkowskich/państw stowarzyszonych w ramach Schengen w obliczu potencjalnego przyszłego scenariusza kryzysu na ich granicach zewnętrznych.
• Sprawozdanie z działań prowadzonych w ramach oceny narażenia, przedkładane co dwa lata Parlamentowi Europejskiemu, Radzie i Komisji (zgodnie z wymogami określonymi w art. 32 ust. 11 rozporządzenia EBCG 2.0), zawierające analizę wspólnych wyzwań i ograniczeń, którym muszą sprostać organy kontroli granicznej w całej UE, a także ocenę zdolności krajowych.
• Produkty oparte na wiedzy wspierające działania planistyczne zainteresowanych stron Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej. Produkty te pozwalają uwzględnić wyniki analizy narażenia w ramach kilku procesów planowania prowadzonych przez Agencję (zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu EBCG 2.0 (np. art. 9, art. 54 i 64).

46

Na granicach lądowych, poza działaniami operacyjnymi na przejściach granicznych, o których mowa w uwagach, Frontex koordynuje wdrażanie działań operacyjnych na odcinkach granic między przejściami granicznymi, zwanych „zielonymi granicami”. Działania te polegają głównie na wspieraniu zdolności przyjmujących państw członkowskich w zakresie ochrony granic. Są one zakrojone na szeroką skalę i przynoszą znaczące efekty.

Frontex prowadzi też działania operacyjne w ramach mandatu wykonawczego w państwach trzecich, z którymi zawarto umowę o statusie UE. Dotyczy to Albanii i Czarnogóry.

Ramka 4

Agencja dostrzega wartość doświadczeń uzyskanych w wyniku działań operacyjnych na granicach zewnętrznych, w tym również tych zdobytych podczas rzeczywistych szybkich interwencji na granicy, jak również regularnych ćwiczeń.

W 2019 r. nie przeprowadzono ćwiczeń z zakresu szybkiej interwencji, ponieważ trwały negocjacje z prawodawcą w sprawie przyjęcia nowego mandatu.

W rozporządzeniu z 2019 r. wprowadzono znaczące zmiany i modyfikacje w zakresie zdolności i potencjału reagowania Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej, w szczególności poprzez ustanowienie stałej służby. Zmiany te wyznaczają zupełnie nowe potrzeby w zakresie ćwiczeń z szybkich interwencji.

W 2020 r. z powodzeniem przeprowadzono dwie szybkie interwencje na granicy, które podjęto podczas nagłego rozprzestrzenienia się pandemii COVID-19.

W rozporządzeniu z 2019 r. przewidziano, że każde państwo członkowskie przyjmuje plan awaryjny dotyczący zarządzania swoimi granicami i powrotami. Zgodnie z krajowymi strategiami zintegrowanego zarządzania granicami w planach awaryjnych należy opisać wszelkie niezbędne środki i zasoby na potrzeby ewentualnego wzmocnienia zdolności, w tym logistykę i wsparcie zarówno na szczeblu krajowym, jak i pochodzące z Agencji.

Część planów awaryjnych, która wymaga dodatkowego wsparcia ze strony Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej, przygotowują wspólnie zainteresowane państwo członkowskie i Agencja, w ścisłej współpracy z sąsiadującymi państwami członkowskimi.

Powinna ona odnosić się do uwagi dotyczącej braku procedur ubiegania się o szybką interwencję.

49

W latach 2018 i 2019 przygotowano działanie pilotażowe, aby sprawdzić, w jaki sposób można rozwinąć koncepcję oddelegowanych członków zespołów pod kątem oddelegowania na okres dłuższy niż trzy miesiące. Kwestia ta stała się bardziej oczywista, gdy negocjacje w sprawie rozporządzenia na 2019 r. dobiegały końca, zaś koncepcja stałej służby nabrała realnych kształtów, w szczególności w odniesieniu do kategorii 2 oddelegowania długoterminowego.

52

Frontex uwzględnia rozróżnienie między zadaniami związanymi z tłumaczeniem ustnym a działaniami związanymi z mediacją kulturową.

Mediacja kulturowa jest postrzegana jako zadanie nadrzędne, które wchodzi w zakres obowiązków wszystkich profili stałej służby. Funkcjonariusze uczą się, w jaki sposób postępować z obywatelami państw trzecich, respektując ich godność i pochodzenie kulturowe, w ramach szkoleń i odpraw operacyjnych, które często uwzględniają również udział organizacji humanitarnych, takich jak IOM. W szczególności osoby zaangażowane we wsparcie zarządzania migracjami, jak na przykład specjaliści ds. pozyskiwania informacji, biorą udział w szkoleniach prowadzonych przez doradców ds. pozyskiwania informacji, które obejmują również obszar mediacji kulturowej.

Nie utworzono odrębnego profilu mediatora kulturowego, ponieważ podejście Fronteksu zakłada łączenie i tworzenie profili wielofunkcyjnych zamiast przydzielania jednej osobie wyłącznie jednej roli. Ponadto jednostki zajmujące się ściganiem przestępstw w państwach członkowskich, które do 2020 r. były głównymi podmiotami prowadzącymi działania operacyjne, nie muszą dysponować zasobami ludzkimi posiadającymi umiejętności wyłącznie w zakresie mediacji kulturowej.

Mediacja kulturowa jest również bardzo ważna w obszarze powrotów, w szczególności w ramach współpracy z państwami trzecimi oraz doradztwa (doradztwo obejmuje rozmowy z (potencjalnym) powracającym na temat możliwości dobrowolnego powrotu, procedur powrotu, obowiązków i możliwości wsparcia w zakresie reintegracji). Podczas szkoleń prowadzonych dla specjalistów ds. powrotów wiele uwagi poświęca się odpowiednim umiejętnościom i postawom związanym z różnicami kulturowymi.

56

W 2021 r. Dział ds. orientacji sytuacyjnej i monitorowania prowadzi przegląd zakresu kompetencji i sprawdza wskaźniki służące do pomiaru wpływu i zadowolenia z dostarczonych produktów.

58

Sprawozdania oceniające zawiera ocenę skutków działania, na które składają się nie tylko dodatkowe zasoby uzyskane w wyniku wspólnych operacji, ale również w wyniku wzmożonych wysiłków na szczeblu krajowym, podjętych w wyniku wspólnych operacji. W działaniach tych chodzi nie tylko o udostępnienie dodatkowych zasobów, ale również o ich koordynowanie, które Agencja zapewnia państwom członkowskim wraz ze swoim doświadczeniem i wiedzą fachową. Elementy te są trudne do zmierzenia.

60

Frontex jest zobowiązany do sporządzania sprawozdań oceniających w ciągu 60 dni od zakończenia wspólnych operacji. Państwa członkowskie mają natomiast obowiązek złożyć zestawienie poniesionych kosztów w ciągu 75 dni. W związku z tym na etapie przygotowania sprawozdania Frontex może nie dysponować informacjami, które pozwoliłyby na przedstawienie rzeczywistych danych liczbowych, o które wnioskowano.

Koszty poniesione w ramach każdej wspólnej operacji, w podziale na kategorie kosztów, są wskazane w odpowiednich końcowych sprawozdaniach oceniających, przy czym ich podział jest ograniczony. Dane opierają się na bieżącym monitorowaniu przeprowadzonych wdrożeń i płatności zrealizowanych do momentu sporządzenia sprawozdań. Ostateczny rzeczywisty koszt wspólnych operacji jest jednak dostępny dopiero w roku N+2, po zrealizowaniu wszystkich płatności w ramach umów o dofinansowanie. Kierownictwo posiada ponadto dostęp do danych finansowych aktualizowanych codziennie za pośrednictwem systemu informatycznego, co ułatwia podejmowanie decyzji.

62

Zgodnie z wyjaśnieniem Trybunału, dodatkowym źródłem uchybień jest ograniczony dostęp do informacji dotyczących przestępczości transgranicznej przekazywanych przez wszystkie służby na szczeblu krajowym, które zajmują się jej zapobieganiem, wykrywaniem i zwalczaniem. Dotyczy to również organów celnych.

Wszystkie organy krajowe odpowiedzialne za zintegrowane zarządzanie granicami powinny przekazywać informacje, które pozwolą na przeprowadzenie analizy ryzyka i oceny podatności na zagrożenia, a tym samym umożliwią przygotowanie i wdrożenie kompleksowych działań operacyjnych służących zapobieganiu, wykrywaniu i zwalczaniu przestępczości transgranicznej.

Frontex współpracuje również z innymi agencjami UE i organizacjami międzynarodowymi w dziedzinie zwalczania przestępczości transgranicznej, dokładając starań, aby wypełnić braki informacyjne i zapewnić synergię z innymi upoważnionymi podmiotami, w szczególności z Europolem i Interpolem. Wsparciem dla tego procesu jest szerokie zaangażowanie w cykl polityki UE/EMPACT.

69

Mając na względzie dalsze wspieranie wymiany informacji na temat przestępczości transgranicznej w obszarze morskim, w 2020 r. Frontex zapoczątkował również odbywające się co dwa tygodnie morskie dialogi ze wszystkimi jednostkami Fronteksu i państwami członkowskimi zaangażowanymi w monitorowanie obszarów morskich, aby wymieniać informacje na temat potencjalnych jednostek pływających będących przedmiotem zainteresowania, które są monitorowane w czasie rzeczywistym w obrębie granic UE. Uzupełnieniem dla różnych usług, na podstawie wspólnej oceny, jest bezpośrednio uruchamiany monitoring, prowadzony przez statki powietrzne lub satelitę Fronteksu, a informacje są przekazywane właściwym państwom członkowskim za pośrednictwem sieci krajowych ośrodków koordynacji.

72

Wspólne operacje mają charakter wielozadaniowy i pomagają zapobiegać przestępczości transgranicznej, wykrywać ją i zwalczać. Wspólne działania w ramach cyklu polityki UE/EMPACT odpowiadają oczekiwaniom państw członkowskich UE i są silnie powiązane ze wspólnymi działaniami. Frontex opracował również kilka specjalnych projektów pilotażowych, które przyczyniają się do budowania zdolności skuteczniejszego przeciwdziałania przestępczości transgranicznej. Agencja uczestniczy też w działaniach operacyjnych koordynowanych przez inne jednostki, w szczególności Interpol i Europol, a także w działaniach przygotowywanych przez organy celne w ramach grupy roboczej ds. współpracy celnej (wspólne operacje celne).

Ramy EMPACT pozwalają na usprawnienie działań i wkładu Fronteksu wspólnie z innymi jednostkami w ramach platformy obejmującej całą UE i w ramach celów UE w zakresie zwalczania poważnej przestępczości międzynarodowej.

Pomimo pandemii w 2020 r. Frontex koordynował 3 dni wspólnego działania (JAD) w ramach cyklu polityki UE /EMPACT, z których wszystkie były realizowane z zastosowaniem platformy prowadzonych obecnie wspólnych operacji Fronteksu, która została rozszerzona o dodatkowe elementy zwiększające skuteczność ścigania przestępstw.

Istnieje rzeczywiście potrzeba dalszego rozwoju reagowania operacyjnego ukierunkowanego na przestępczość transgraniczną z udziałem różnych organów państw członkowskich UE, agencji UE i organizacji międzynarodowych, a także państw trzecich. Doświadczenia zebrane podczas dni wspólnego działania oraz potrzeby państw członkowskich UE powinny posłużyć do przygotowania w najbliższej przyszłości lepiej dostosowanych i ukierunkowanych działań operacyjnych.

76

W 2020 r. uruchomiono program przekształceń, którego celem jest usprawnienie procesów podziału, zwiększenie skuteczności wyników i wydajniejsze wykorzystanie zasobów.

77

W listopadzie 2019 r. ustanowiono formalną politykę udostępniania danych na zasadzie wiedzy koniecznej, a w lutym 2020 r. przyjęto politykę udostępniania danych.

82

W odniesieniu do rozporządzenia (UE) nr 1052/2013 od 2013 r. Frontex oferuje i upowszechnia automatyczny interfejs programowania (API) zwany interfejsem integracyjnym węzła EUROSUR (NII), który umożliwia państwom członkowskim/państwom stowarzyszonym w ramach Schengen, uczestniczącym w EUROSUR, połączenie ich systemów krajowych i ułatwia zautomatyzowaną wymianę informacji.

83

Rozporządzenie (UE) nr 2019/1896 wymaga zmiany modelu systemu EUROSUR, który stanowi obecnie zintegrowane ramy wymiany informacji i współpracy operacyjnej (a nie system), ukierunkowane na dane i niezależne od systemu. Wraz z normami operacyjnymi i technicznymi, które zostaną opracowane przez Frontex, będzie to sprzyjać dalszej zautomatyzowanej wymianie informacji między państwami członkowskimi/państwami stowarzyszonymi w ramach Schengen a Fronteksem, a także między państwami.

84

Frontex nie uczestniczy oficjalnie w procesie dostosowania aktu wykonawczego dotyczącego obrazu sytuacji w ramach systemu EUROSUR. Prace nad tymi normami będzie można rozpocząć dopiero po wejściu w życie aktu wykonawczego dotyczącego obrazów sytuacji w ramach systemu EUROSUR.

90

Rozporządzenie (UE) nr 2019/1896 wymaga zmiany modelu systemu EUROSUR, który stanowi obecnie zintegrowane ramy wymiany informacji i współpracy operacyjnej (a nie system), ukierunkowane na dane i niezależne od systemu. Wraz z normami operacyjnymi i technicznymi, które zostaną opracowane przez Frontex, będzie to sprzyjać dalszej zautomatyzowanej wymianie informacji między państwami członkowskimi/państwami stowarzyszonymi w ramach Schengen a Fronteksem, a także między państwami. Prace nad tymi normami będzie można rozpocząć dopiero po wejściu w życie aktu wykonawczego dotyczącego obrazów sytuacji w EUROSUR.

Zalecenie 1 lit. a)

Frontex przyjmuje zalecenie.

W akcie wykonawczym dotyczącym obrazu sytuacji EUROSUR określono przepisy prawne. Frontex rozpocznie ich wdrażanie, gdy tylko wejdą w życie.

Zalecenie 1 lit. b)

Frontex przyjmuje zalecenie.

92

CIRAM jest obecnie aktualizowany, w związku z tym Frontex będzie mógł zapewnić analizę wielu istotnych aspektów przestępczości transgranicznej, co umożliwi państwom członkowskim/państwom stowarzyszonym w ramach Schengen podjęcie odpowiednich środków w celu wyeliminowania lub ograniczenia stwierdzonego ryzyka.

Zalecenie 2 lit. a)

Frontex przyjmuje zalecenie.

Zalecenie 2 lit. b)

Frontex przyjmuje zalecenie.

Frontex utrzymuje kontakty z eu-LISA i DG HOME, aby zapewnić przekazywanie tych danych.

Zalecenie 3 lit. a)

Frontex przyjmuje zalecenie.

Zalecenie 3 lit. b)

Frontex przyjmuje zalecenie.

Zalecenie 4

Frontex przyjmuje zalecenie.

Zalecenie 5

Frontex przyjmuje zalecenie.

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli dotyczących obszarów polityki i programów UE bądź kwestii związanych z zarządzaniem w wybranych obszarach budżetowych. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne tak, aby osiągnąć jak największe oddziaływanie, biorąc przy tym pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę III, której przewodniczy członkini Trybunału Bettina Jakobsen i która zajmuje się obszarami wydatków dotyczącymi działań zewnętrznych, bezpieczeństwa i wymiaru sprawiedliwości. Kontrolą kierował członek Trybunału Leo Brincat, a w działania kontrolne zaangażowani byli ponadto: Romuald Kayibanda, szef gabinetu; Annette Farrugia, attaché; Sabine Hiernaux-Fritsch, kierownik; Maria Luisa Gomez-Valcarcel, koordynatorka zadania, a także kontrolerzy: Marc Mc Guinness i Renata Radvanska.

Przypisy

¹ 22 państwa członkowskie UE (Belgia, Czechy, Dania, Niemcy, Estonia, Grecja, Hiszpania, Francja, Włochy, Łotwa, Litwa, Luksemburg, Węgry, Malta, Niderlandy, Austria, Polska, Portugalia, Słowenia, Słowacja, Finlandia i Szwecja), a także Islandia, Liechtenstein, Norwegia i Szwajcaria.

² Pkt 42 konkluzji prezydencji, posiedzenie Rady Europejskiej w Laeken z 14–15 grudnia 2001 r. (SN 300/1/01 REV 1).

³ Skrót ten pochodzi od francuskiego wyrażenia frontières extérieures.

⁴ Rozporządzenie Rady (WE) nr 2007/2004 z dnia 26 października 2004 r. (Dz.U. L 349 z 25.11.2004, s. 1).

⁵ Rozporządzenie (WE) nr 863/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lipca 2007 r. ustanawiające mechanizm tworzenia zespołów szybkiej interwencji na granicy (Dz.U. L 199 z 31.7.2007, s. 30).

⁶ Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1168/2011 z dnia 25 października 2011 r. (Dz.U. L 304 z 22.11.2011, s. 1).

⁷ Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/1624 z dnia 14 września 2016 r. w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej (Dz.U. L 251 z 16.9.2016, s. 1).

⁸ Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1896 z dnia 13 listopada 2019 r. w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej (Dz.U. L 295 z 14.11.2019, s. 1).

⁹ Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/1624 z dnia 14 września 2016 r. w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej.

¹⁰ Wniosek dotyczący nowego rozporządzenia w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej (COM(2018) 631).

¹¹ COM(2018) 631 final.

¹² Sprawozdanie specjalne Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nr 24/2019 pt. „Azyl, relokacja i powroty migrantów – czas na bardziej stanowcze działania w celu wyeliminowania rozbieżności między celami a osiąganymi rezultatami”.

¹³ Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1052/2013 z dnia 22 października 2013 r. (Dz.U. L 295 z 6.11.2013, s. 11).

¹⁴ Sprawozdanie specjalne Trybunału Obrachunkowego nr 20/2019 pt. „Unijne systemy informacyjne wspierające kontrole graniczne – narzędzie efektywne, lecz wymagające bardziej aktualnych i kompletnych danych”.

¹⁵ Dokument Komisji SWD(2018) 410, s. 22, oraz pkt 27 sprawozdania specjalnego Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nr 20/2019.

¹⁶ https://www.eulisa.europa.eu/

¹⁷ Art. 4 rozporządzenia (UE) nr 1168/2011.

¹⁸ Art. 11 rozporządzenia (UE) 2016/1624.

¹⁹ W sprawozdaniu specjalnym Trybunału nr 22/2020 omówiono kwestię współpracy między agencjami. Stanowi ona istotny element zintegrowanego zarządzania granicami na szczeblu europejskim.

²⁰ COM(2018) 250 final.

²¹ Decyzja Zarządu nr 1/2020 z dnia 4 stycznia 2020 r. w sprawie przyjęcia profili zawodowych pracowników, którzy mają zostać udostępnieni do pracy w stałej służbie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej.

²² Sprawozdanie specjalne Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nr 22/2020.

²³ Publikacje te są dostępne pod adresem: https://frontex.europa.eu/about-frontex/key-documents/.

²⁴ Art. 26 rozporządzenia (UE) 2016/1624 oraz art. 47 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1896 z dnia 13 listopada 2019 r.

²⁵ Europol, EMCDDA, Raport o rynkach narkotykowych w UE w 2019 r., s. 137.

²⁶ Art. 82 rozporządzenia (UE) 2019/1896.

²⁷ Pkt 22 sprawozdania specjalnego Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nr 20/2019.

²⁸ Ośrodek umiejscowiony na zewnętrznej granicy UE znajdującej się pod dużą presją migracyjną działający jako ośrodek pierwszego przyjęcia, w którym przybywający migranci są identyfikowani i rejestrowani i gdzie pobiera się od nich odciski palców.

Kalendarium

Wydarzenie	Data
Zatwierdzenie ramowego programu kontroli / rozpoczęcie kontroli	22.10.2019
Oficjalne przesłanie wstępnej wersji sprawozdania Komisji (lub innej jednostce kontrolowanej)	17.1.2021
Przyjęcie ostatecznej wersji sprawozdania po zakończeniu postępowania kontradyktoryjnego	20.4.2021
Otrzymanie oficjalnych odpowiedzi Komisji we wszystkich językach	7.5.2021
Otrzymanie oficjalnych odpowiedzi Europejskiej Agencji Straży Granicznej i Przybrzeżnej (Frontex) we wszystkich językach	14.4.2021

Kontakt

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1
Formularz kontaktowy: eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx
Strona internetowa: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2021

PDF	ISBN 978-92-847-6087-9	ISSN 1977-5768	doi:10.2865/238426	QJ-AB-21-010-PL-N
HTML	ISBN 978-92-847-6118-0	ISSN 1977-5768	doi:10.2865/309	QJ-AB-21-010-PL-Q

PRAWA AUTORSKIE

© Unia Europejska, 2021

Polityka Europejskiego Trybunału Obrachunkowego w zakresie ponownego wykorzystywania dokumentów jest realizowana na podstawie decyzji Trybunału nr 6/2019 w sprawie polityki otwartych danych oraz ponownego wykorzystywania dokumentów.

O ile nie wskazano inaczej (np. nie zamieszczono szczegółowych adnotacji o prawach autorskich), treści Europejskiego Trybunału Obrachunkowego będące własnością UE objęte są licencją Creative Commons Uznanie autorstwa 4.0 Międzynarodowe (CC BY 4.0). Oznacza to, że ponowne wykorzystanie jest dozwolone, pod warunkiem że dokumenty zostaną odpowiednio oznaczone i zostaną wskazane dokonane w nich zmiany. W przypadku ponownego wykorzystania niedozwolone jest zmienianie oryginalnego znaczenia albo przesłania dokumentów. Trybunał nie ponosi odpowiedzialności za jakiekolwiek konsekwencje ponownego ich wykorzystania.

Jeżeli konkretna treść wskazuje na możliwą do zidentyfikowania osobę fizyczną – tak jak w przypadku zdjęć, na których widoczni są pracownicy Trybunału – lub zawiera prace stron trzecich, wymagane jest zweryfikowanie dodatkowych praw autorskich. W takim przypadku uzyskanie zezwolenia na ponowne wykorzystanie określonej treści unieważnia i zastępuje wspomniane wcześniej zezwolenie ogólne. Powinny być w nim wyraźnie opisane wszelkie ograniczenia dotyczące wykorzystania treści.

W celu wykorzystania lub powielenia treści niebędącej własnością UE może być konieczne wystąpienie o zgodę bezpośrednio do właścicieli praw autorskich.

Rys. 5, 6 i 8: ikony wykonane przez Pixel perfect, pochodzące z https://flaticon.com.

Oprogramowanie lub dokumenty objęte prawem własności przemysłowej, takie jak patenty, znaki towarowe, wzory użytkowe, znaki graficzne i nazwy, nie są objęte polityką Europejskiego Trybunału Obrachunkowego w zakresie ponownego wykorzystania i nie jest udostępniana licencja na nie.

Na stronach internetowych instytucji Unii Europejskiej dostępnych w domenie europa.eu zamieszczane są odsyłacze do stron zewnętrznych. Trybunał nie kontroluje ich zawartości i w związku z tym zachęca użytkowników, aby we własnym zakresie zapoznali się z polityką ochrony prywatności i polityką w zakresie praw autorskich obowiązującymi na tych stronach.

Znak graficzny Europejskiego Trybunału Obrachunkowego

Znak graficzny Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nie może być wykorzystywany bez uprzedniej zgody Trybunału.

JAK SKONTAKTOWAĆ SIĘ Z UE

Osobiście
W całej Unii Europejskiej istnieje kilkaset centrów informacyjnych Europe Direct. Adres najbliższego centrum można znaleźć na stronie: https://europa.eu/european-union/contact_pl

Telefonicznie lub drogą mailową
Europe Direct to serwis informacyjny, który udziela odpowiedzi na pytania na temat Unii Europejskiej. Można się z nim skontaktować:

• dzwoniąc pod bezpłatny numer telefonu: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektórzy operatorzy mogą naliczać opłaty za te połączenia),
• dzwoniąc pod standardowy numer telefonu: +32 22999696 or
• drogą mailową: https://europa.eu/european-union/contact_pl

WYSZUKIWANIE INFORMACJI O UE

Online
Informacje o Unii Europejskiej są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu Europa: https://europa.eu/european-union/index_pl

Publikacje UE
Bezpłatne i odpłatne publikacje UE można pobrać lub zamówić na stronie: https://op.europa.eu/pl/web/general-publications/publications. Większą liczbę egzemplarzy bezpłatnych publikacji można otrzymać, kontaktując się z serwisem Europe Direct lub z lokalnym centrum informacyjnym (zob https://europa.eu/european-union/contact_pl)

Prawo UE i powiązane dokumenty
Informacje prawne dotyczące UE, w tym wszystkie unijne akty prawne od 1952 r., są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=pl

Portal Otwartych Danych UE
Unijny portal otwartych danych (https://data.europa.eu/euodp/pl/home) umożliwia dostęp do zbiorów danych pochodzących z instytucji i innych organów UE. Dane można pobierać i wykorzystywać bezpłatnie, zarówno do celów komercyjnych, jak i niekomercyjnych.